ROYALTIES DO PETRLEO E POLTICAS PBLICAS DE FOMENTO AGROPECURIO: UMA INTERPRETAO LUZ DA DOENA HOLANDESA LINOVALDO MIRANDA LEMOS Doutor

r Brasil RAFAEL MOREIRA NEVES Licenciado em Geografia - Instituto Federal Fluminense Campos/RJ - Brasil INTRODUO A atividade petrolfera constitui-se num importante vetor de transformaes socioeconmicas e espaciais que impactam, em intensidade varivel, diferentes escalas, seja pelo aumento da oferta de empregos e de estabelecimentos industriais, seja pelos impactos ambientais e transformaes espaciais para a construo da infraestrutura de apoio e logstica, ou mesmo ainda pelo aumento da arrecadao de impostos e royalties de explorao. O presente trabalho alinha-se a esse ltimo aspecto, analisando a relao entre o pagamento de royalties do petrleo escala local brasileira e a realizao de polticas pblicas especficas do setor agropecurio, tomando por objeto de estudo o municpio de Quissam, no Estado do Rio de Janeiro, Brasil (Cartograma I). Trata-se de uma pesquisa que se prope a analisar as polticas pblicas agropecurias desenvolvidas na escala local e seus resultados na produo agropecuria. No caso em tela, dedica-se s culturas de cana-de-acar e coco e rebanho bovino, as trs mais importantes atividades agropecurias do municpio. Toma-se por base o perodo entre os anos de 1998 e 2008, abrangendo o ltimo ano que o municpio registrou um modesto saldo do repasse de royalties e incio dos impactos da vigncia da legislao que em Geografia/UFRJ Professor Instituto Federal Fluminense Campos/RJ

concedia os royalties o ano de 1998; e os anos subseqentes, que registraram crescimento constante do recebimento das rendas petrolferas.

Cartograma I - Localizao do Municpio de Quissam/RJ. Fonte: LEMOS, 2008, p. 2.

A pesquisa se dedicou aos programas Revitalizao da Lavoura Canavieira, o Programa de Apoio Cultura de Coco e o Programa de Incentivo a Pecuria de Leite e de Corte. Demonstra-se que a despeito do aumento brutal das receitas oriundas do pagamento dos royalties do petrleo ao municpio e da implementao de polticas pblicas especialmente destinadas ao setor agropecurio, no se verificou um incremento significativo desse setor em termos de produo, produtividade e gerao de empregos. Portanto, a questo central da pesquisa foi apontar motivos pelos quais no se consolidou a produo agropecuria municipal, mesmo com os investimentos financeiros e tcnicos da Prefeitura de Quissam, utilizando-se, para tanto, do referencial terico trazido da economia conhecido como Doena Holandesa. A expresso Doena Holandesa, tambm conhecida como Maldio dos Recursos Naturais, Mal da Holanda, Paradoxo da Abundncia, foi usada pela revista The Economist na abordagem do processo de declnio industrial em curso na Holanda durante a dcada de 1960 (SOUZA JUNIOR,

2008, p. 1). Na referida dcada, grandes reservas de petrleo e de gs natural foram descobertas, transformando-se em uma das principais commodities de exportao do pas. Com isso, cresceu sobremaneira a entrada de recursos financeiros, pressionando a moeda local e provocando um processo de valorizao cambial. Conseqentemente, foram prejudicadas a produo e as exportaes de outros produtos que no fossem o petrleo e o gs natural, desestimulando a atividade agrcola e industrial nacional (NETO, 2009, p. 8). A riqueza proveniente da explorao de recursos naturais pode ser entendida como beno, permitindo ao pas detentor de tais reservas importantes fontes de recursos financeiros. Porm, dependendo do ambiente institucional e do nvel de cultura cvica, identifica-se a transformao da beno em maldio, pois ao desestimular os setores produtivos da economia, so geradas conseqncias catastrficas para os nveis de empregos e renda (CARVALHO; SILVA, 2008, p. 58). Para alm desses fatores econmicos, a teoria da Maldio dos Recursos Naturais acentua outros efeitos negativos, como o enfraquecimento da democracia, violncia e guerra civil, subemprego, vulnerabilidade s oscilaes dos preos do petrleo e m utilizao das rendas petrolferas por governos corruptos e ineficientes (Shultz:2005). Assim, trazendo para o estudo de caso em tela, levanta-se a hiptese de que o sobrefinanciamento da receita oramentria desestimula o setor privado a atuar de maneira autnoma na agricultura local, uma vez que se verifica no poder pblico, e to somente nele, o principal agente - seno o nico - de fomento da atividade econmica local. Por outro lado, as culturas beneficiadas pelos programas no apresentam regularidade na produo, mesmo com a continuidade das polticas pblicas desenvolvidas. Verifica-se a estagnao na produo de cana-de-acar e a queda na produo de coco e no rebanho bovino. QUISSAM: UM MUNICPIO COM RAZES AGRRIAS A histria e formao territorial de Quissam remontam ao sculo XVII, inicialmente com a criao de gado para o mercado da cidade do Rio de Janeiro e, ainda neste sculo, com a cultura da cana-de-acar realizada em latifndios utilizando-se de mo-de-obra escrava africana. Tal regime de plantation alcanou seu pice no sculo XIX, consolidando assim o domnio de

uma elite de base escravocrata com fortes vnculos com o poder imperial. Tal poderio era reforado pelos laos familiares e de casamento, pelas relaes sociais baseadas em ttulos nobilirquicos. Como resultado, estabeleceu-se um quadro nas quais trs grandes famlias (os Barcelos Machado, os Carneiro da Silva e os Queiroz Matoso) dominaram a vida econmica, social, poltica e cultural de Quissam. Em 1877 Quissam inaugura o seu Engenho Central que surge com a necessidade na melhoria da qualidade do acar e do lcool produzido, que no caso do Norte Fluminense, j apresentava o atraso tcnico de sua produo frente s lavouras de So Paulo e do Nordeste brasileiro. As transformaes espaciais em Quissam a partir da implantao do Engenho Central no ficaram restritas apenas s atividades agrcolas. A sociedade foi profundamente impactada, promovendo nova organizao para o atendimento das demandas do empreendimento, com o crescimento urbano e certa diversificao de servios e comrcio (MARIANI:1987). Por se tratar de um caro investimento, o Engenho Central de Quissam recebeu financiamento pblico para a sua construo. Entretanto, alguns fatores contriburam para uma crise na organizao do sistema de produo de cana-de-acar do Norte Fluminense, que tinha na grande concentrao fundiria, na utilizao de mo-de-obra escrava e na monocultura da cana-deacar seus pilares neste processo. Assim, Quissam adentra o Sculo XX com um quadro de estagnao econmica e perda de poder poltico e prestgio social daquela elite de base agrria (quadro esse que se materializaria no processo de dilapidao e runa dos antigos casares e sedes das fazendas do perodo ureo do acar). Concomitantemente estagnao na produo, identificou-se, estagnao no crescimento demogrfico. Ao analisarmos os dados a partir dos anos de 1950, verificamos que o espao quissamaense apresentou crescimento populacional quase nulo, inclusive com decrscimo populacional na dcada de 1980, como se pode ver na tabela I abaixo:

Tabela I Populao total urbana e rural e ndice de urbanizao

Ano

Populao

de Quissam/1970-2010 Populao Total

ndice de

Urbana Rural Populao urbanizao 1970 2.796 7.137 9.933 28,1% 1980 3.240 6.380 9.620 33,7% 1991 4.410 6.057 10.467 42,1% 1996 6.980 5.603 12.583 55,47% 2000 7.699 5.969 13.668 56,33% 2010 13.016 7.228 20.244 64% Fonte: elaborao prpria a partir de CRUZ; PINTO, 2007, p. 324 e IBGE.

No ano de 1989 Quissam se emancipa de Maca, tornando-se um ente federativo na escala local, o que significa dizer que passou a ter autonomia para, dentre outras medidas, arrecadar impostos, possuir quadro administrativo e de implementar polticas pblicas. Na dcada de 1990 e na primeira dcada do sculo XXI, a populao de Quissam cresce de forma exponencial, refletindo um novo ciclo econmico, o do petrleo, que estabeleceu condies favorveis para o desenvolvimento econmico e social do municpio. Paralelamente, o agora municpio de Quissam passa a ser beneficiado pela descoberta de petrleo no seu litoral com o recebimento de royalties previstos em Lei, o que altera completamente o quadro socioeconmico da localidade. O ADVENTO DAS RENDAS PETROLFERAS: UMA NOVA

REALIDADE ECONMICA PARA QUISSAM Em Quissam, como em toda regio Norte Fluminense, a atividade de Explorao e Produo (E&P) se d na Plataforma Continental1, ou seja, no litoral, e regulada por legislao prpria. Com a Lei do Petrleo, como conhecida a Lei 9.478 de 1997, houve uma alterao significativa nos parmetros das atividades petrolferas no Brasil, com a quebra do monoplio estatal e a instituio de uma compensao financeira aos municpios confrontantes aos campos petrolferos, que chamaremos, grosso modo, de royalties. Alm do royalty, tambm previsto o pagamento das participaes especiais sobre a receita lquida de campos petrolferos com expressivo volume de produo ou rentabilidade.

rea contgua ao continente que mergulha at a isbata de 200 metros de profundidade. um prolongamento da rea continental emersa (PITA; SALLES, 1997, p. 80).

A atual legislao de distribuio de royalties e participaes especiais baseada em um forte determinismo locacional (LEMOS; PINTO, 2009, p. 9), privilegiando poucos municpios por serem confrontantes aos poos petrolferos, definidos a partir das linhas de projeo paralelas e ortogonais, pertencentes s chamadas zonas geoeconmicas. De acordo com SERRA; TERRA; PONTES (2006, p. 65), estes municpios acabam por ser beneficiados pelo simples fator de sua localizao geogrfica. Esse o caso de Quissam, sexto maior recebedor de royalties e participaes especiais entre os municpios brasileiros. Tal relao torna-se evidente na anlise da Tabela II, reproduzindo o ranking dos municpios que mais receberam royalties e participaes especiais em 2008.
Tabela II - Municpios que mais receberam Royalties e Participaes em 2008 (R$) Ranking Municpio Estado Valor Recebido Renda per capita 1 Campos dos Goytacazes RJ R$ 1.168.608.263,49 R$ 2.706,12 2 Maca RJ R$ 501.680.924,82 R$ 6.650,72 3 Rio das Ostras RJ R$ 331.550.609,17 R$ 6.287,30 4 Cabo Frio RJ R$ 189.691.889,99 R$ 2.757,61 5 So Joo da Barra RJ R$ 161.427.752,79 R$ 6.962,54 6 Quissam RJ R$ 146.634.654,42 R$ 13.289,71 *** Demais Municpios *** R$ 2.345.882.918,97 *** Fonte: Inforoyalties. Disponvel em http://inforoyalties.ucam-campos.br/

No intervalo entre os anos de 1998 a 2008, as receitas indenizatrias da explorao de petrleo e gs natural foram responsveis por uma importante fatia da receita oramentria do municpio. Em mdia, 55% do oramento durante o referido perodo foi proveniente dos royalties e participaes especiais, o que torna evidente a dependncia financeira por essa fonte finita de recursos. Como foi dito anteriormente, Quissam tradicionalmente teve na agricultura sua mais importante atividade econmica, por meio do cultivo da cana-de-acar e da criao de gado. Porm, as atividades de E&P permitiram que a economia do municpio no mais dependesse da agricultura, perdendo essa atividade a importncia que tivera no passado. Dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, o IBGE, demonstram que no ano de 2007 93% do PIB de Quissam provinha do setor industrial, 5,9% do setor de servios, 0,45% de impostos e somente 0,58% do setor agropecurio.

Autores como SERRA (2007) e LEMOS (2008) destacam que o sobrefinanciamento do municpio na condio recebedor de royalties e participaes especiais cria a condio de preguia fiscal, uma vez que no se verifica por meio da anlise do PIB do municpio um maior esforo na ampliao do recebimento de recursos provenientes da arrecadao prpria, como por exemplo, o IPTU e ISS. Com o aumento da capacidade de investimento da Prefeitura de Quissam, conseqncia do recebimento das rendas prolferas, faz-se necessrio trazer discusso as formas como esses recursos so aplicados, destacando as polticas pblicas voltadas atividade agropecuria do municpio, analisadas luz do paradigma da Doena Holandesa. AS POLTICAS PBLICAS AGROPECURIAS EM QUISSAM: EVOLUO DA REA COLHIDA, PRODUTIVIDADE E EMPREGO De forma sinttica, a posio tomada no presente trabalho toma a poltica pblica como um conjunto de aes e intervenes implementadas pelo poder pblico - nas suas diferentes escalas - visando efetivao de programas que permitam a promoo de alteraes econmicas, geogrficas e sociais (SNCHES, 2005; MULLER, 1990; SOUZA, 2003 apud LEMOS, 2008, p. 66). As polticas pblicas so ferramentas que permitem ao Estado desenvolver medidas scio-polticas e administrativas a partir do reconhecimento das demandas da sociedade e que atuam na resoluo de situaes de desequilbrio (FRAGA; LEMOS, 2006, p. 12). Como parte de um esforo para o fomento da agropecuria local, o municpio desenvolve diversas frentes de apoio aos agricultores e criadores de gado, por meio de polticas pblicas especficas Como ao indutora da economia municipal, diversos projetos de fomento agropecurio so desenvolvidos pela Secretaria Municipal de Agricultura e Meio Ambiente, apontadas na Tabela III:

Tabela III Programas de Apoio Agrcola da Prefeitura de Quissam (Novembro/2010) Programa desenvolvido Situao atual do programa 1. Programa de revitalizao O Projeto Cana I foi finalizado em 2009. O projeto Cana II da lavoura canavieira ser finalizado at o ms de dezembro/2010. Existe o plano de revitalizar a lavoura canavieira a partir da distribuio de sementes melhoradas, com previso de incio para o 1 semestre do ano de 2011, intitulado provisoriamente de Projeto Cana III. Outro projeto deve ser colocado em prtica no ano de 2011, que diz respeito implantao de uma esmagadora e de uma destilaria no municpio. 130 2. Programa de incentivo pecuria (2004) Associao dos produtores de leite. produtores so beneficiados pelas aes explicitadas. Com o apoio tcnico da Embrapa de So Carlos/SP, se desenvolve pesquisas para o aumento da produtividade pecuria. Hoje, existem duas unidades de animal por hectare. Procura-se ampliar este numero para dez unidades de animal por hectare. A meta inaugurar at o ms de dezembro/2010 mais dois tanques, totalizando seis tanques de resfriamento. A ampliao esta diretamente relacionada ao aumento da demanda por leite da fbrica Macuco, instalada na Zona Especial de Negcios (ZEN) 1. Tambm desenvolvido o processo de inseminao artificial com melhoramento gentico. Um total de 56 produtores so 3. Programa de apoio cultura de coco Cooperativa de produtores rurais de Quissam. beneficiados por esses programas. A partir de janeiro/2011 sero retomadas as atividades na fbrica de coco, por meio de parceria com empresrio de So Mateus/ES, com uma mdia de 20 produtores fornecendo a matria-prima. Atualmente o apoio tcnico aos produtores feito pelo plantel da secretaria de agricultura, alm da patrulha agrcola que mantm suas atividades. Fonte: Elaborao prpria a partir de trabalho de campo. Projeto Cana I (2002) e o Projeto Cana II (2004) Cooperativa de Produtores Rurais de Quissam

Apesar da insatisfao de muitos produtores rurais, segundo as entrevistas realizadas, mas levando em considerao as informaes disponibilizadas pela Secretaria de Agricultura e Meio Ambiente, possvel afirmar que existe no municpio uma rede de apoio tcnico e material aos produtores rurais, abrangendo diversas culturas. Em teoria, os resultados dos investimentos poderiam ser percebidos no resultado da produo agropecuria. Vejamos. O primeiro critrio de anlise ser ento a evoluo da rea colhida por hectare das culturas de cana-de-acar e coco (grfico I). possvel verificar

as variaes da rea total utilizada, mostrando estagnao na rea colhida de cana-de-acar e pequeno aumento na rea colhida de coco.

Grfico I: Quantidade produzida (t) de cana-de-acar e coco. Fonte: Elaborao prpria, a partir do sistema IBGE de Recuperao Automtica SIDRA.

O segundo critrio de anlise remete produtividade por hectare. No Grfico II possvel observar a estabilidade na produo de coco nos quatro primeiros anos, iniciando em 2002 um pequeno crescimento contnuo at o ano de 2006, quando ocorre queda ao longo dos dois anos seguintes. J a produo de cana-de-acar manteve-se estagnada, registrado queda nos anos de 2001 e 2003.

Grfico II: Quantidade produzida (t) de cana-de-acar e coco. Fonte: Elaborao prpria, a partir do sistema IBGE de Recuperao Automtica SIDRA.

Entre os anos de 1998 e 2008 o efetivo bovino no municpio, em cabeas de gado, teve um incremento de 43%, passando de 26.100 cabeas para 37.337(Grfico III). Apesar disso, verifica-se que entre 2004 e 2008 houve uma estabilizao e mesmo tendncia de queda no rebanho.

Grfico III: Quantidade produzida (un) de bovino. Fonte: Elaborao prpria, a partir do sistema IBGE de Recuperao Automtica SIDRA.

A partir das informaes expostas, confirmado o crescimento das trs atividades agropecurias, porm, apenas durante alguns anos do perodo analisado. Tal crescimento no representa necessariamente um avano, pois apesar do macio investimento da Prefeitura de Quissam, a produtividade por hectare da cultura de coco caiu, saindo de 16 (t) por hectare para 10 (t) por

hectare no perodo. J a cana-de-acar apresenta crescimento reduzido, passando de 45(t) por hectare para 50(t) por hectare, mantendo-se estagnado a produo nos ltimos sete anos do perodo. Outra importante informao diz respeito aos empregos relacionados atividade agropecuria. Comparando dados do emprego formal por atividade (Tabela IV), ser possvel identificar a dinmica do empregado durante o perodo analisado. Vale ressaltar que no foram considerados os possveis empregos informais, mesmo sendo estes recorrentes quando se trata de atividades rurais.
Tabela IV Comparao dos empregos formais (1998/2008) Atividades 1998 2008 Variao (%) Extrativa Mineral 0 7 700% Indstria de Transformao 517 162 -69% Serv. Ind. de Utilidade Pblica 1 1 Construo Civil 214 63 -71% Comrcio 75 307 309% Servios 175 275 57% Administrao Pblica 931 1757 89% Agropecuria 191 228 19% Fonte: Elaborao prpria a partir de PINTO, 2006, p. 77 e Ministrio do Trabalho e Emprego.

A atividade agropecuria apresenta o menor crescimento entre as atividades que apresentaram variao positiva. Como a nomenclatura agropecuria abrange as diversas atividades relacionadas produo rural, no somente a cana-de-acar, coco e pecuria, no possvel aferir a variao do emprego especificamente nessas atividades. importante destacar o papel da Prefeitura como maior empregadora do municpio. Essa condio est relacionada diretamente capacidade financeira que o poder pblico local tem como recebedor das rendas petrolferas, refletindo na ampliao dos empregos gerados nas atividades comerciais e prestao de servio (PINTO, 2006, p. 76).

CONSIDERAES FINAIS

Por meio do levantamento de informaes quanto s polticas pblicas foi possvel conhecer as diversas frentes de aes implementadas pelo poder pblico local. Porm, quando so analisados os ndices de rea colhida e produo, verifica-se estagnao na produo de cana e queda na produo de coco e gado nos ltimos anos, quando se toma o perodo compreendido entre 1998 a 2008. importante ressaltar que nesse intervalo de tempo analisado, a elevao da produo nos primeiros anos coincidiu com a elevao dos valores recebidos das rendas petrolferas, que apresentaram crescimento constante, ao contrrio da produo agropecuria. O sobrefinanciamento pblico no refletiu no fomento da produo, mesmo com as diversas polticas pblicas desenvolvidas. Alm disso, o municpio consolidou sua posio como maior empregador. Mesmo com a disponibilidade financeira, as polticas pblicas agropecurias no conseguem consolidar a produo. Alm disso, a possibilidade de outras fontes financeiras que no a produo agrcola, como o servio prestado para a Prefeitura, torna o setor desinteressante, colocando em questo todo o investimento pblico realizado. H que se analisar os fatores responsveis pelo aparente paradoxo de aumento de capacidade de investimento do poder pblico e estagnao da produo agropecuria. Alm da ineficincia das polticas pblicas, fatores como a ampla rede de seguridade social, explicitado pelos produtores rurais, poderiam ser opo de renda aos trabalhadores no interessados no trabalho no campo. Porm, tal afirmao apenas uma hiptese, feita na perspectiva do produtor, no levando em considerao a importncia dessas aes na manuteno das condies mnimas de vida e na distribuio de renda. Por fim, mediante a discusso realizada, possvel se retornar questo do mal dos recursos naturais, chamando-se ateno para dois aspectos. Primeiramente, o risco em se incorrer na importao de teorias oriundas de outros contextos socioculturais, histricos e geogrficos para a explicao da realidade de Quissam. Em segundo lugar, a importncia da escala geogrfica na explicao desses mesmos fenmenos. A teoria da Doena Holandesa foca-se nas conseqncias macroeconmicas na escala nacional, ao passo que o estudo em tela dedicou-a se anlise de polticas

pblicas especficas na escala local brasileira. Nos dois casos, h que se fazer as devidas correes e aperfeioamentos.

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