REGIONALIZAO DOS FINANCIAMENTOS ESTATAIS NO TERRITRIO BRASILEIRO.

Autor: Gilberto Oliveira da Silva Junior Professor Assistente da Ferlagos - Brasil

Introduo: Uma das principais questes para o entendimento de um ordenamento territorial identificar os agentes determinantes, assim como a razo de tais agentes assumirem determinadas posturas. Para o exerccio do ordenamento de um territrio, principalmente em um pas com dimenses continentais como o Brasil, necessrio que se tenha, relativamente claro, quem detm o poder de deciso, ou seja, quem proclama as ordens para a arrumao das materialidades do pas. Apesar das grandes transformaes poltico-espaciais que o mundo viveu, e ainda vive, na virada do sculo XX para o XXI, o poder dos governos mantmse nas resolues mais importantes. A tese que o Estado perdeu toda a fora de organizao dos territrios e, principalmente, nas circulaes dos fluxos de integrao espacial, no se confirma devido a uma srie de aes que exemplificam a manuteno e a reestruturao deste poder. O presente trabalho tem o objetivo de apresentar a fora do Estado brasileiro nas polticas de ordenamento territorial atravs de uma das instituies com maior influncia em setores importantes como o industrial e o de infra estrutura. A anlise persegue a idia de que o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social um dos principais indutores da poltica nacional de desconcentrao produtiva e, por conseguinte, da desconcentrao de desenvolvimento econmico e social. Esta poltica de desconcentrao regional baseia-se nas intensas

desigualdades existentes entre as macro regies brasileiras, construdas ao longo de dcadas de investimentos que corroboraram as diferenas econmicas e sociais. Desta maneira, foi analisado o perodo entre 2002 e

2009, quando o governo brasileiro assumiu claramente um discurso de investimentos sociais e de diminuio das desigualdades regionais.

Origens do BNDE(s): Para compreender a organizao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) se faz necessrio o remonte de alguns processos intrnsecos a sua criao. O seu surgimento foi parte de uma construo que visava a estruturao de um planejamento de desenvolvimento para o Brasil a partir de algumas bases essenciais, tendo o Programa de Reaparelhamento Econmico lugar de destaque, j que o BNDE seria o gestor de tal Programa. O Programa de Reaparelhamento Econmico firmado nas Leis 1.474 de 26 de novembro de 1951 e na 1.518 de 24 de dezembro do mesmo ano, possua como principal rgo de execuo o BNDE, que se confirmou como agente do Governo nas operaes de natureza financeira do referido plano. O Plano de Desenvolvimento iniciou-se com os estudos para obteno dos recursos financeiros imprescindveis consecuo do seu programa estabelecido em: reaparelhamento de portos e dos sistemas de transporte; aumento da capacidade de armazenamento, frigorficos e matadouros; elevao do potencial de energia; desenvolvimento das indstrias bsicas; desenvolvimento da agricultura (BNDE, 1952). Os estudos demonstravam que seria necessrio a obteno de equipamentos no exterior via moeda estrangeira para que pudesse ser traado com realidade um programa de desenvolvimento. Em 14 de setembro de 1951 foi assinado um acordo entre o Governo do Brasil e as duas organizaes bancrias norte-americanas, citadas anteriormente, assegurando o fornecimento de fundos em moeda estrangeira no valor que fosse tecnicamente necessrio e aprovado (LESSA, 1982). Faltava a garantia em cruzeiros. Foi criado ento pelo Governo brasileiro um adicional ao imposto de renda que foi aprovado pelo Congresso Nacional, a partir da mensagem especial que lhe foi direcionada pelo Poder Executivo, em 26 de novembro de 1951 a Lei 1.474 dando legitimidade jurdica as seguintes medidas:

a) criao de taxa adicional a incidir sobre o imposto de renda devido por todas as pessoas jurdicas e pelas pessoas fsicas sujeitas ao pagamento de mais Cr$10.000 do referido tributo, arrecadao esta a ser efetuada durante cinco anos consecutivos e a partir de 1952; b) criao de taxa adicional de 3%, a ser paga tambm durante o mesmo perodo, pelas pessoas jurdicas e incidindo sobre as reservas e lucros em suspenso ou no distribudos e previstas determinadas excees; c) vinculao da importncia arrecadada em decorrncia da cobrana das referidas taxas exclusivamente execuo de um da programa de reaparelhamento de portos e ferrovias; aumento capacidade de

armazenagem, frigorfico e matana de gado; elevao do potencial de energia eltrica e desenvolvimento de indstrias bsicas e da agricultura; d) determinao para que o produto da arrecadao das referidas taxas fosse devolvido aos contribuintes, no decurso do sexto exerccio aps o respectivo recolhimento, acrescido de bonificao; e) autorizao para a emisso de ttulos da dvida pblica para atender prevista devoluo do produto da arrecadao das taxas e o correspondente acrscimo (BNDE, 1952, p. 13). Juridicamente, o BNDE foi constitudo como uma pessoa de direito pblico, institudo pelo Governo Federal sob a forma autrquica. Isto significa que o rgo possui grande autonomia administrativa, financeira e tcnica. As suas atribuies so pertencentes do Estado, sendo exercidas mediante delegao legal e dentro do quadro da administrao indireta. A competncia do BNDE para a realizao das suas funes especficas se constitui de forma ampla e ilimitada, no sofrendo outras restries seno as fixadas em lei. A partir desta concepo, as decises do Diretor Superintendente, Diretoria e Conselho de Administrao, com relao a financiamentos ou garantias em moeda estrangeira, cada qual dentro da sua competncia, so executveis automaticamente no estando condicionados aprovao por outras autoridades1.

A exceo fica por conta das garantias a crditos externos em nome do Tesouro Nacional tendo como pr-requisito a aprovao pelo Presidente da Repblica.

Nos primeiros anos deu-se prioridade aos projetos estudados e recomendados pela Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, que possua como diretriz atender aos estudos que tivessem a seguinte caracterstica: eliminao de pontas de estrangulamento ou criao de condies bsicas para o desenvolvimento econmico; projetos complementares da iniciativa privada antes que substitutivas destas; que estivessem susceptveis de realizao prtica e que fossem financiados no por meios inflacionrios (BNDE, 1963, p. 07). Os trabalhos da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos (CMBEU) ficaram restritos, quase na sua totalidade, elaborao de projetos que se enquadravam na primeira parte do Plano de Reaparelhamento Econmico, conferindo ao BNDES as condies de prosseguir nos projetos e dar continuidade nos seguintes estgios. O Programa de Reaparelhamento Econmico foi dividido em 3 etapas: a) reaparelhamento e melhoria de servios bsicos, como transporte, portos, energia, etc; b) desenvolvimento de indstrias de exportao ou substitutivas de importao; c) fomento e ampliao de todas as atividades econmicas, especialmente as de produo de bens de capital e de bens de consumo essencial (BNDE, 1953). Cabe ainda mencionar que a instituio foi criada sem a funo Social, sendo esta incorporada somente na dcada de 80, fazendo com que o BNDE transforma-se em BNDES.

50 anos de Ordenamento Territorial Ao longo de 50 anos (1952 2002) o BNDES solidificou-se como uma das principais instituies pblicas na construo de um ordenamento territorial com bases, na maioria das vezes, em polticas desenvolvimentistas. A importncia do BNDES pode ser descrita, de maneira geral, em trs pontos: Trata-se de uma instituio pblica, nascida e consolidada atravs de diferentes fontes de recursos provenientes do povo brasileiro, como o imposto de renda, o PIS/PASEP (Programa de Integrao Social/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico) e, atualmente, o FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador), utilizados para financiar diversos setores produtivos que possuem grandes implicaes no territrio nacional.

A grandeza alcanada pela instituio ao longo de 50 anos (1952 2002), abrindo um enorme leque setorial com possibilidades de financiamentos a partir dos volumosos recursos do banco. Com a soma de R$500 bilhes desembolsados nos 50 anos fica clara a posio do BNDES como um dos principais instrumentos do ordenamento territorial. O fato de ser uma instituio definida como a principal promotora do desenvolvimento do Brasil, bem como a fonte dos principais programas de ordenamento territorial, como o Avana Brasil e o Programa de Acelerao do Crescimento, que busca concomitante o desenvolvimento e a diminuio das desigualdades regionais. Contudo, no decorrer dos 50 anos, as transformaes no foram muito significativas quando comparamos a desconcentrao dos investimentos e diminuio das disparidades espaciais. Do total desembolsado pelo banco estatal, no referido perodo, o estado de So Paulo foi o grande beneficirio, respondendo sozinho com 30% do total. No por acaso que o estado se apresentou como o grande concentrador da principal regio brasileira (Sudeste) nas cinco dcadas. Essa concentrao paulista torna-se ainda mais efetiva quando percebemos que o Rio de Janeiro, segundo lugar nos financiamentos totais, concentrou 12% dos recursos do BNDES. Esses dois estados, somados ao estado de Minas Gerais, terceiro colocado, com 11%, sublinham forte concentrao da regio sudeste. Com 9% dos financiamentos, o estado da Bahia apresentou-se como uma espcie de outdoor da regio nordeste, sendo claramente um dos estados que apresentou o maior grau de concentrao no interior de sua prpria regio. Pernambuco, que apareceu em segundo lugar na regio nordeste, o nico que alcanou a taxa de 2%, deixando apenas 1% para cada um dos outros estados, escamoteando, dessa maneira, a noo de desconcentrao regional (SILVA Jr. (2009). Por fim, as regies norte e centro oeste ficaram restritas a determinados empreendimentos ou setor econmico. A regio norte recebe investimentos muito concentrados, principalmente nos setores de infra estrutura como grandes hidreltricas, que possuem um custo social bem elevado. J a regio

centro oeste possui uma dependncia crnica do setor agropecurio, pois, quando por motivos diversos - climticos, por exemplo este setor sofre algum dano, os volumes destinados regio imediatamente tornam-se diminutos. Alm da concentrao regional, ocorre tambm uma concentrao setorial, que no recebe ateno do poder pblico para que possa ser revertida.

A Manuteno da Concentrao: O ano de 2002 foi um marco na histria poltica do Brasil com a eleio de Luiz Incio Lula da Silva, um smbolo da classe proletria no pas. Alm do reforo na democracia brasileira o novo perodo era desenhado atravs de uma nova perspectiva econmica e social, haja vista a grande presena de idelogos que defendiam idias desenvolvimentistas atravs do fortalecimento do Estado em tais polticas. A indicao do economista e professor Carlos Lessa para a presidncia do BNDES foi um dos principais indicadores das transformaes que eram propostas, apesar da mudana no comando do banco em 2005. Esta transformao foi seguida por mudanas na organizao interna da instituio, resultado de uma nova viso de modelo de banco de desenvolvimento (BNDES, Relatrio Anual, p. 28, 2005). Em um perodo de doze anos com polticas neoliberais (1990 2002), houve nfase na abertura econmica e na diminuio do poder do Estado brasileiro. Esta nfase ocorreu atravs do processo de privatizaes, onde o BNDES configurou-se tambm como pea chave, por vezes financiando futuros compradores. Com a eleio de 2002 e o discurso de um novo desenvolvimento crio-se grande apreenso nos principais atores do pas. Contudo, no BNDES ocorreu uma diminuio no total de investimentos desembolsados no primeiro ano do novo governo. Em 2003 foram desembolsados cerca de R$34 bilhes, ou seja, valor abaixo dos R$46 bilhes em 2002 e dos R$36 bilhes nos anos de 2001 e 2000. Nesta primeira mudana, entre 2002 e 2003, o setor mais afetado foi do de infra estrutura com uma variao negativa de 27%, seguido do setor de educao e sade com variao negativa de 11%. J no aspecto regional, a concentrao manteve-se

no mesmo padro, ou seja, investimentos que priorizavam a denominada regio concentrada (SANTOS, 2000). Observe a tabela a seguir:

Desembolsos do BNDES por regies brasileiras (em R$ mil). Regies Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 2001 859.696 / 3% 3.334.224 / 13% 2002 1.880.842 / 5% 3.783.724 / 10% 2003 712.056 / 2% 3.112.239 / 9%

14.493.742 / 57% 23.073.648 / 62% 20.036.124 / 60% 4.825.463 / 19% 1.703.399 / 7% 6.091.783 / 16% 2.589.274 / 7% 6.841.930 / 21% 2.831.241 / 8%

Fonte: Relatrio Anual do BNDES 2003.

A tabela apresenta a regio concentrada (sudeste e sul) com 76% dos investimentos em 2001, 78% em 2002 e com 80% em 2003, corroborando com a concentrao espacial. J a regio nordeste, cone da desigualdade no Brasil e plo dos discursos de desconcentrao scio-econmica, sofreu perda, mesmo que pequena. J a regio centro-oeste mostrou-se a mais equilibrada ao longo desses trs anos, clarificando uma ntima relao com o setor agropecurio. Nos anos subseqentes o valor dos desembolsos seguiu um padro de crescimento, mesmo em anos de menor crescimento da economia brasileira, ou mesmo no perodo da crise internacional entre 2008 e 2009. Neste aspecto a prtica se igualava ao discurso fazendo com que um dos principais indutores do financiamento econmico e social aumentasse sua participao na grande diversidade de setores econmicos. Cabe mencionar, que os retornos dos investimentos do BNDES tambm batiam recordes no montante de capital acumulado pela instituio. Desta maneira, o banco foi um dos principais articuladores do Programa de Acelerao da Economia (PAC), principal programa do governo federal na consecuo de um desenvolvimento

econmico gradativo e sustentvel. A tabela a seguir apresenta a evoluo dos desembolsos do BNDES no perodo estudado.

Desembolsos do BNDES no perodo 2002 2010 (em bilhes).

16 0 14 0 12 0 10 0 8 0 6 0 4 0 2 0 0 2 003 20 04 20 05 200 6 2007 2 008 20 09 20 0 1

b e ilh s

Fonte: Relatrio Anual do BNDES (2003 2009)

Apesar do elevado crescimento nos valores desembolsados pela instituio, a desconcentrao produtiva manteve-se tmida, sem maiores transformaes com os perodos anteriores. A manuteno desta estrutura sempre apoiada no argumento dos setores produtivos, com nfase ao setor industrial. No binio 2004 / 2005 o volume de investimentos para o setor industrial possuiu uma variao positiva de 49%, configurando-se com cerca de 50% dos desembolsos do BNDES em 2005. Os setores de comrcio/servios obteve variao positiva de 22% seguido pelo setor de infra estrutura com variao positiva de 13%. O nico setor, dentre os principais, que retrocedeu foi o agropecurio com variao negativa de 41%. Tal variao negativa refletiu diretamente nos volumes destinados a regio centro-oeste, como explicitado no relatrio de 2004: Quanto regio Centro-Oeste, a explicao para a queda nas aprovaes tambm deve ser atribuda s condies climticas adversas, que reduziram fortemente os investimentos da regio. (BNDES, Relatrio Anual. p 24, 2004). O sudeste que, historicamente, sempre foi a regio mais privilegiada no volume dos investimentos e por isso possui um maior peso na estrutura industrial do

pas, continuou a liderar os desembolsos do banco neste perodo. Desta forma, a regio sudeste obteve efetivo crescimento de investimentos, saindo dos R$21 bilhes em 2004 para R$28,7 bilhes em 2005, representando uma variao positiva de 35%. Na mesma toada apresentou-se a regio sul; enquanto em 2004 a regio foi beneficiada com R$8,7 bilhes em 2005 obteve a soma de cerca de R$10 bilhes, ou seja, variao positiva de 10%. J as regies norte e centro-oeste obtiveram variaes negativas de 17% e 37%, respectivamente. Como j referido, este desempenho, principalmente da regio centro-oeste deixa claro a dependncia desta rea com o setor agropecurio. Contudo foi significativa a variao positiva da regio nordeste em 39%, a maior registrada neste perodo. A regio saltou de R$2,5 bilhes em 2004 para R$3,9 bilhes em 2005. Neste caso, podemos observar uma perspectiva de transformao, ainda que incipiente e, sobretudo, j registrada em perodos anteriores. Em estudos anteriores (SILVA Jr., 2009) tal crescimento j foi observado, todavia, a sua manuteno no perdurou mais do que alguns poucos anos. Alm disso, ocorreu significativa concentrao no interior da regio, como o caso do estado da Bahia que sempre acumulou mais da metade dos investimentos direcionados para a referida regio. O padro de investimentos segue praticamente o mesmo, talvez com o setor de infra estrutura caracterizando a principal transformao, haja vista o seu efetivo incremento, praticamente igualando-se ao setor industrial no volume de desembolsos (NASSIF, 2006). O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) configura-se como instrumento condutor do crescimento deste setor, sendo dividido nas seguintes reas: Energia, Logstica, Social & Urbano e Administrao Pblica. Foi tambm atravs do PAC o maior incremento de investimentos inter regionais, respondendo com 10% de todo o investimento diretamente relacionado com o PAC. Cabe ressaltar, que no ano de 2008 do total de R$92 bilhes desembolsados pelo BNDES R$23 bilhes estavam diretamente relacionados com o Programa de Acelerao da Economia. Nos trs ltimos anos de governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva as conformaes regionais pouco foram alteradas. Este fato iluminou o descompasso entre os discursos desenvolvimentistas e a prtica de uma das

principais instituies com funo de desenvolvimento regional igualitrio, como pode ser observado na tabela a seguir.

Desembolsos do BNDES no perodo 2008 2010 (em bilhes e %). Regies Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste 2008 5.345.289 / 5% 7.600.345 / 9% 51.647.345 / 56% 17.457.201 / 19% 9.902.473 / 10% 2009 11.267.003 / 8% 22.102.188 / 16% 71.720.571 / 52% 20.969.817 / 16% 10.712.520 / 7% 2010 11.748.089 / 7% 17.211.537 / 10% 97.971.472 / 58% 30.126.402 / 18% 11.367.289 / 7%

Fonte: Boletim Trimestral do BNDES 2009 / 2010

As informaes clarificam a manuteno de uma configurao espacial concentrada, mesmo com um significativo aumento dos investimentos em setores como o de infra-estrutura. Contudo, o setor industrial continua a liderar o total de desembolsos do BNDES. A regio concentrada, a mais importante no processo produtivo industrial, mantm uma elevada porcentagem de investimentos, tendo no ano de 2009 a menor concentrao com 68% dos desembolsos do banco. Foi tambm neste ano que a regio nordeste atingiu a maior quantidade de investimentos, igualando-se, percentualmente, a regio sul. Cabe ressaltar, que entre os financiamentos para a regio nordeste, destaca-se a linha de crdito para o GASENE, que formado por uma ligao de gasodutos entre as regies nordeste e sudeste. J no ano de 2010, os investimentos para a regio concentrada atingem um elevado patamar, resultando no retorno, j anunciado, da regio nordeste para um volume inferior ao da regio sul. J as regies centro oeste e norte so tradicionalmente dependentes de alguns setores, como o agropecurio e o de energia, respectivamente.

Consideraes Finais: O Brasil possui a tradio de pensar o seu desenvolvimento, prioritariamente, nos grandes projetos nacionais, negligenciando que, muitas vezes, a grandiosidade do desenvolvimento poderia ser pensada a partir de solues consideradas pequenas, porm muito mais igualitrias. Os grandes projetos nacionais transformaram-se muitas vezes em uma territorialidade aliengena, apropriada por seletivos grupos econmicos (Santos, 2000). Na maioria das vezes quem se beneficia desses grandes projetos so unicamente as grandes corporaes, seja do setor de minerao, qumica, celulose ou mesmo as empreiteiras, que lucram valores exorbitantes a partir da demanda criada e dos crditos disponibilizados. O perodo analisado (2003 2010) de investimentos do BNDES ressalta a manuteno territorial construda ao longo de mais de 50 anos de atuao da instituio. Mesmo com toda a transformao poltica ocorrida no perodo, com nfases no aumento da participao do estado na poltica social e econmica do pas, a configurao espacial manteve-se a mesma. A desconcentrao econmica ainda no ocorreu e a instituio que possui uma real importncia na induo do desenvolvimento do Brasil mostra-se ainda ineficiente no papel de propor novas configuraes regionais. Tal ineficincia sublinhada quando, repetidamente, indicado nos estudos do BNDES (relatrios anuais, boletins, informes, dentre outros) a sua funo de descentralizao dos investimentos, como descrito na seguinte ideia: Alm disso, o banco deve ser um instrumento democrtico de crdito, acessvel tambm s micro, pequenas e mdias empresas e s regies menos favorecidas do pas, de modo que possa ser efetivamente o Banco do Desenvolvimento de Todos os Brasileiros. (BNDES. Relatrio Anual. p. 28, 2005). Outra anlise que cabe aprofundamento so os atores que mais se beneficiam com os investimentos, bem como a ampliao da atuao do banco. Iniciado somente como indutor de restritas reas, atualmente o BNDES possui um leque de investimentos que ultrapassam as fronteiras territoriais brasileiras, possuindo inclusive, escritrio em Montevideo, capital do Uruguay e do Mercosul.

A Geografia no deve negligenciar a anlise de importantes atores, como o BNDES, na construo de um modelo de ordenamento territorial do Brasil extremamente seletivo, direcionado basicamente para os detentores de poder poltico e econmico. Por isso, de fundamental importncia procurar entender essa geografia do poder, de maneira que, com conscincia, busquem-se alternativas de desenvolvimentos scio espaciais mais igualitrios.

Bibliografia: BNDES. Relatrio Anual. Rio de Janeiro, 2002. _____. Relatrio Anual. Rio de Janeiro, 2003. _____. Relatrio Anual. Rio de Janeiro, 2005. _____. Relatrio Anual. Rio de Janeiro, 2006. _____. Relatrio Anual. Rio de Janeiro, 2008. _____. Boletim Trimestral. rea de Pesquisa e Acompanhamento Econmico. Rio de Janeiro, n 1, 2007. _____. Boletim Trimestral. rea de Pesquisa e Acompanhamento Econmico. Rio de Janeiro, n 6, 2009. _____. Boletim Trimestral. rea de Pesquisa e Acompanhamento Econmico. Rio de Janeiro, n 10, 2010. LESSA, Carlos. 15 anos de poltica econmica. So Paulo: Brasiliense, 1982. NASSIF, Andr. H evidncias de desindustrializao no Brasil? BNDES, textos para discusso, Rio de Janeiro, 2006. SANTOS, Milton; SILVEIRA, M. L. O Brasil: territrio e sociedade no incio do sculo XXI. Rio de Janeiro / So Paulo: Record, 2000). SILVA JR. BNDES: 50 anos de ordenamento do territrio brasileiro. In: SILVEIRA, M; LAMOSO, L; MOURO, P.(org). Questes Nacionais e Regionais. S. P.: Expresso Popular: Unesp, 2009.