1 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS Das COMISSÕES)
Ata da 1ª Reunião, Ordinária, realizada em 8
de abril de 1987, destinada à eleição de
Presidente, de Vice-Presidente e
designação do Relator
Aos 8 (oito) dias do mês de abril do
ano de 1987 (um mil e novecentos e oitenta e
sete), às 10:00 horas, reuniu-se a
Subcomissão de Orçamento e Fiscalização
Financeira, na sala C-2, do Anexo II, da
Câmara dos Deputados, Presentes os
Senhores, Constituintes, membros efetivos
Furtado Leite, Márcio Braga, Naphtall Alves,
Carrel Benevides, José Luiz Maia, Wilson
Campos, Firmo de Castro, José Guedes,
Fábio Raunheitti, Feres Nader, João Alves,
Messias Góis, João Natal e Flávio Rocha o
suplente José Melo. Havendo número
regimental, assumiu a Presidência o Sr.
Furtado Leite, na qualidade de membro mais
idoso, o qual declarou instalada a
Subcomissão e esclareceu aos Senhores
Constituintes que a reunião se destinava à
eleição do Presidente, Vice-Presidentes e
designação do Relator da Subcomissão de
Orçamento e Fiscalização Financeira. O Sr.
Wilson Campos – PMDB-PE, pela ordem,
solicitou explicações sobre o modo de votar,
uma vez que se encontravam em plenário
apenas deis dos três candidatos. O Sr. Carrel
Benevides – PMDB-AM, apresentou-se, então,
como candidato a Primeiro-Vice-Presidente,
salientando a sua experiência política e o
desejo de colaborar com os trabalhos da
Subcomissão. Em seguida, o Sr. Fábio
Raunheitti – PTB-RJ apresentou-se como
candidato a um dos cargos. Interferiu o Sr.
Feres Nader PDT-RJ, solicitando que fosse
respeitado o acordo partidário. O Sr. João
Natal PMDB-GO, também apresentou-se como
candidato. O Sr Robson Marinho, Vice-Líder
do PMDB, conclamou os Constituintes a
aceitarem o acordo partidário com relação à
eleição do Presidente e Vice-Presidentes, uma
vez que foi respeitada a proporcionalidade
partidária na composição das Comissões e
Subcomissões. O Sr. João Alves – PFLBA, a
seguir, fez um apelo ao Constituinte Fábio
Raunheitti – PTB-RJ, para que reconsiderasse
a sua decisão de concorrer a um dos cargos,
no que foi prontamente atendido. Em seguinte
procedeu-se à chamada nominal.
Apresentaram-se para votar 15 (quinze)
Senhores Constituintes. Concluída a votação,
o Senhor Presidente convidou para
escrutinadores os Senhores Wilson Campos –
PMDB-PE; e Márcio Braga – PMDBt-RJ.
Aberta a uma foi verificada a existência e 15
(quinze) sobrecartas, que correspondiam ao
número de votantes o contatando-se es
seguintes resultados; para Presidente, João
Alves – PFL-BA, com 15 (quinze) votos; para
Primeiro-Vice-Presidente, Carrel Benevides –
PMDB-MA, com 15 (quinze) votos e para
Segundo-Vice-Presidente, João Natal –
PMDB-GO, também com 15 (quinze) votos,
não havendo abstenção, voto nulo ou branco.
Em seguida o Sr. Furtado Leite – PFL-RJ,
proclamado o resultado da eleição declarou os
eleitos investidos nos cargos e os convidou e
tomarem seus lugares à Mesa. Ao assumir
Presidência, o Constituinte João Alves, pela
ordem, concedeu e palavra ao Sr. Robson
Marinho – PMDB-SP, o qual, após congratular-
ser com os eleitos, comunicou que a
função de Relator de Subcomissão
caberia ao PDS e que e Liderança daquele
partido havia indicado o Constituinte José
Luiz Meia – PDS-PI, para exercer tão
relevante cargo. O Sr. João Alves, aceitando a
indicação do Vice-Líder do PMDB, investiu no
cargo o Constituinte José Luiz Maia – PDS-PI
– e concedeu-lhe a palavra, o qual agradeceu
a confiança com que fora distinguido e se
propôs , a trabalhar tenazmente para o bom
êxito no desempenho da função. A seguir, o
Sr. Presidente concedeu a palavra aos
Senhores Carrel Benevides e João Natal,
Primeiro e Segundo-Vice-Presidentes,
respectivamente que agradeceram suas
eleições e se propuseram a colaborar com o
máximo empenho. O Sr. Presidente, após
agradecer a confiança de seus pares, solicitou
a colaboração dos Constituintes, bem como
de todos os funcionários, e declarou que
presidirá os trabalhos da Subcomissão com
autonomia e independência, em busca do
pleno êxito de seus objetivos. A reunião foi
gravada por inteiro e o texto, após datilografia
passará a fazer parte integrante desta Ata. Às
12:00 horas, nada mais havendo a tratar, foi
encerrada a reunião e, para constar, eu,
Benício Mendes Teixeira, Secretário, lavrei a
presente Ata, que vai à publicação e, após
lida, discutida e aprovada, será assinada pelo
Sr. Presidente.
Inteiro teor do apanhamento
taquigráfico da reunião realizada
no dia 8-4-87, às 10:00 horas, e que
fará parte integrante dessa reunião.
O SR. PRESIDENTE (Furtado Leite):
– Havendo número legal, declaro abertos os
trabalhos da Subcomissão de Orçamento e
Fiscalização Financeira para eleição de seus
Presidente e Vice-Presidentes. Encontram-se
na cabine as chapas para votação de
Presidente e Vice-Presidente. Iniciemos,
então, os nossos trabalhos. Vou designar os
escrutinadores. A palavra está facultada. Se
algum Sr. Constituinte desejar, poderá usá-la.
O SR. CONSTITUINTE WILSON
CAMPOS: – Sr. Presidente, pela ordem
O SR. PRESIDENTE (Furtado Leite):
– Concedo a palavra a V. Ex.ª, pela ordem.
O SR. CONSTITUINTE WILSON
CAMPOS: – Sr. Presidente, gostaríamos que
V. Ex.ª fizesse alguma explanação sobre a
maneira de votar de cada um, já que não
sabemos, além do Relator, quem são os
candidatos e a maneira como foi feita a
escolha dos mesmos, se por indicação ou
não, para que cada um veja também a
atenção que os outros companheiros estão
dando à Subcomissão. Esta é uma
Subcomissão de muita responsabilidade, pois
vai ditar normas orçamentárias para o País, e
minha preocupação, como homem nordestino,
é que o Nordeste passe a ter voto e vez,
porque o tratamento que temos recebido é
decepcionante. Veja-se que, desde segunda-
feira, estamos para instalar esta Subcomissão
e as outras duas e, ontem, até as vinte e duas
horas, não sabíamos o que ia ocorrer. Já
consta aqui a indicação de candidatos, e
parece-me que só dois estão presentes. É
preciso que tenhamos, dentro disso, uma
noção de responsabilidade, principalmente
nós que somos de uma região sofrida,
desassistida e carente. Nós nos propusemos,
através de uma eleição que todo o
Brasil conheceu, a assumir compromissos
com nossas regiões. É preciso ver o descaso
de alguns companheiros e o trabalho de
outros que lutaram incessantemente
em prol dos que representam. Sabemos
do esforço, por exemplo, dos Deputados
José Serra e Francisco Dornelles, para
compor as Comissões. Estamos aqui, vamos
votar, onde só se fazem presentes dois
candidatos do acerto interpartidário. Não
estou aqui para desrespeitar acertos, nem
para emitir conceitos. Mas é preciso ver que,
se na instalação não comparecerem todos,
avaliem quando tivermos reuniões às sextas-
feiras, aos sábados e domingos. Haverá
reunião em que só comparecerá o Relator.
Chamo a atenção de todos para esse aspecto
dos nossos trabalhos e queria ver se V. Ex.ª,
Sr. Presidente, teria condições de nos explicar
qual a maneira como foi acertada a
composição daqueles que vão dirigir a
Subcomissão na qualidade de Presidente,
Vice-Presidentes e Relator.
O SR. PRESIDENTE (Furtado Leite):
– A Presidência informa a V. Ex.ª que o
sistema de chapa de composição não
pertence a esta Mesa. Cabe ao Presidente
presidir os trabalhos, determinar o
processamento da votação por escrutínio
secreto e anunciar os candidatos cujos nomes
lhe forem entregues. Para atender a V. Ex.ª,
respondo que até o momento há os seguintes
nomes; para Presidente, o Constituinte João
Alves, do PFL, para Primeiro-Vice-Presidente,
o Constituinte Carrel Benevides, do PMDB, e
para Segundo-Vice-Presidente, o Constituinte
João Natal, do PMDB. São esses os nomes
dos candidatos, que se encontram com a
Presidência para se processar a eleição. Isso
não impede, entretanto, que outros nomes
que os colegas acharem por bem enviar a
esta Subcomissão sejam colocados
democraticamente como candidatos, com
direito de cada Parlamentar lhes dar o seu
voto de acordo com suas consciências e
tendências.
O SR. CONSTITUINTE CARREL
BENEVIDES: – Sr. Presidente peço a palavra
pela ordem.
O SR. PRESIDENTE (Furtado Leite):
– Concedo a palavra a V. Ex.ª, pela ordem.
O SR. CONSTITUINTE CARREL
BENEVIDES: – Sr. Presidente, recebi com
muito orgulho e satisfação a indicação do meu
nome, partindo do nosso grande Líder na
Constituinte, o Senador Mário Covas. Pretendo
emprestar não só a esta Subcomissão, mas a
toda a Casa, durante os quatro anos de
duração de meu mandato, o fruto de minha
experiência adquirida durante dez anos na
Câmara Municipal de Manaus, onde exerci a
Presidência em duas Legislaturas. Desejo
oferecer aqui a experiência que obtive nas
várias vezes em que respondi pela Prefeitura
Municipal de Manaus quando seu Vice-Prefeito
e trabalhando pelo PMDB, partido que fundei
no Estado do Amazonas. Fui o primeiro
Presidente do meu partido no meu Estado e
sou também ex-Presidente do MDB de
Manaus. Vejo que o PMDB foi agraciado na
disputa dos três cargos mais importantes;
Presidente, Vice-Presidente e Relator. Demos à
Frente Liberal a Presidência e ao PDS o cargo
de Relator. Peço as meus colegas do PMDB
que, embora no escuro, avalizem o nome deste
caboclo que está aqui com a maior boa
vontade, o maior interesse e a maior
dedicação. Compusemos, meu colega de
Rondônia, José Guedes e eu, a
Primeira-Vice-Presidência, abrindo mão de que
o Amazonas e Rondônia figurassem na
Subcomissão A. Quero afirmar a todos os
companheiros que pretendo com orgulho,
assumir a Primeira-Vice-Presidência, ter
atribuições e responsabilidades e, em nome da
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES)
minha região, do Norte do Brasil – lutei ao
lado do Nordeste e de todas as regiões
brasileiras – dar a esta Subcomissão sua
soberana importância. Muito obrigado.
O SR. CONSTITUINTE FÁBIO
RAUNHEITTI: – Sr. Presidente, peço a
palavra pela ordem.
O SR. PRESIDENTE (Furtado Leite):
– Concedo a palavra a V. Ex.ª, pela ordem.
O SR. CONSTITUINTE FÁBIO
RAUNHEITTI: – Sr. Presidente, prevalecer o
ponto de vista regional de que o Norte e o
Nordeste passaram a ter como lema "Um
abandono do passado", para reivindicar todos
os postos e Comissões desta Casa
acabaremos por concluir que as outras
regiões do País ficarão ao desamparo. Não
que o Nordeste e o Norte não mereçam ter
suas representações sempre à frente dos
destinos do País por que, afinal de contas, a
Pátria somos todos nós Todavia, eu,
representante do Estado do Rio do Janeiro,
filiado ao Partido Trabalhista Brasileiro que
fazia parte da Subcomissão do Sistema
Financeiro – e lá estava indicado para o cargo
de Vice Presidente –, vim para esta
Subcomissão são, com a mesma condição de
aqui disputar esse cargo. Não vejo por que
razão omitir-se ou decidir-se diferentemente
da forma democrática apontada por V. Ex.ª
para que outros nomes fossem postos à
Mesa, sem demérito para ninguém Quero
dizer a V. Ex.ª que também tinha vontade –
como estava disputando esse cargo na outra
Subcomissão. da qual fazia parte – que me
nome, Fábio Raunhetti, Deputado Constituinte
pelo Estado do Rio de Janeiro, também fosse
incluído na lista de candidatos para ser
apreciado Era isso que eu tinha a dizer. Quero
pedir, da s companheiros que me pudessem
prestigiar Tanto quanto possível, talvez sem a
bagagem apresentada pelo nobre colega que
me antecedeu, contudo com esforço sobre-
humano, tenho um propósito firme de buscar
ensinamentos nesta Casa, onde houver
recursos, para bem desempenhar meu
mandato, com todo ardor, durante toda esta
Legislatura. (Palmas.)
O SR. PRESIDENTE (Furtado Leite):
– Afinal de contas para que cargo V. Ex.ª
gostaria de se inscrever para a eleição?
O SR. CONSTITUINTE FÁBIO
RAUNHEITTI: – Sr. Presidente, eu estava
indicado para Primeiro Vice-Presidente.
O SR. PRESIDENTE (Furtado Leite):
– A Presidência torna a reafirmar que não
pode interferir em questão de chapas e
nomes. Ela acolhe as chapas que forem
postas dentro da uma par apuração
final. Nessa circunstância, como não existe
outra chapa sobre a mesa, desejo iniciar a
votação.
O SR. CONSTITUINTE FERES
NADER: – Sr Presidente, pela ordem.
O SR. PRESIDENTE (Furtado Leite):
– Desejo iniciar a votação.
O SR. CONSTITUINTE FERES
NADER: – Sr. Presidente, eu gostaria de
sugerir a V. Ex.ª e aos demais companheiros
que respeitassem as indicações partidárias.
Eu gostaria, também, de incluir o nome do
representante do Estado do Rio de Janeiro na
Segunda-Vice-Presidência, porque o indicado
não compareceu.
(Intervenção fora do microfone –
Inaudível.)
O SR. CONSTITUINTE FERES
NADER: – Então, desculpe. Voltarei a apoiar
o companheiro a Fábio Raunhetti, que estava
sendo indicado pelo PTB. Muito obrigado.
O SR. PRESIDENTE (Furtado Leite):
– Vamos dar início à votação. Tem a palavra
V. Ex.ª
O SR. CONSTITUINTE JOÃO NATAL
(Fora do microfone. Início inaudível) –
...Relator da Comissão de Sistematização não
me fiz presente no início desta sessão,
quando anunciaram a chapa oriunda de um
acerto que foi procedido entre as Lideranças
das Bancadas. Sou o Deputado João Natal,
do PMDB de Goiás, da Região Centro-Oeste,
figurando nesta chapa na condição de
candidato a Vice-Presidente. Quero me servir
desta oportunidade para que haja uma
identificação pessoal de nomes, vinculando-
os às pessoas, para que os companheiros
possam saber quem está pleiteando o cargo.
Estou, com muita honra, na certeza de que
haveremos de cumprir aqui a missão maior
que foi reservada a todos nós, no menor
espaço de tempo e com a maior eficiência
possível.
O SR. PRESIDENTE (Furtado Leite):
– Sei das qualificações de V. Ex.ª
A Presidência vai iniciar a votação. As
cédulas, volto a repetir, encontram-se na
cabina, para que os Constituintes exerçam
seus votos.
(Votação.)
O SR. CONSTITUINTE ROBSON
MARINHO: – Sr. Presidente, pela ordem.
O SR. PRESIDENTE (Furtado Leite):
– V. Ex.ª pede a palavra, pela ordem, com
relação à votação?
O SR. CONSTITUINTE ROBSON
MARINHO: – Perfeitamente.
O SR. PRESIDENTE (Furtado Leite)
– Tem V. Ex.ª a palavra.
O SR. CONSTTTUINTE ROBSON
MARINHO: – Sr. Presidente, na condição de
um dos Vice-Líderes da Bancada do PMDB,
aqui representando a sua Liderança, eu
gostaria de reiterar a V. Ex.ª e aos membros
desta Subcomissão que, respeitada a
proporcionalidade das bancadas partidárias
na Constituinte, coube a cada uma delas
representação nas comissões e – Tem V. Ex.ª a palavra.
subcomissões, quer nos cargos de Relatores,
de Vice-Presidentes ou de Presidentes.
Portanto, reitero a V. Ex.ª e aos companheiros
da Bancada do PMDB, bem como aos da do
PFL, PDS, PTB, de todos os partidos
políticos, que participaram deste acordo, que
existe uma chapa de acordo partidário, feito
entre suas lideranças, e é importante que ele
seja obedecido nesta Casa. Nestas
condições, figuram nas chapas do acordo
partidário, para o cargo de Presidente, o
Constituinte João Alves – do PFL; para
Primeiro-Vice-Presidente, Carrel Benevides –
do PMDB; e para Segundo-Vice-Presidente,
João Natal, do PMDB. Portanto, na
distribuição dos cargos...
O SR. PRESIDENTE (Furtado Leite):
– V. Ex.ª certamente estava ausente quando o
Presidente anunciou os nomes que está
repetindo e que estão devidamente
registrados.
O SR. CONSTITUINTE ROBSON
MARINHO: – Agradeço a V. Ex.ª
A minha interferência só se deu na
medida em que existe legitimamente um
2
segundo candidato, de outro partido, que já
esta atendido na proporcionalidade, em outros
cargos. Portanto, a Bancada do PMDB, a
quem cabe a Segunda-Vice-Presidência, não
poderia ficar prejudicada. Por isso, reiterei e
agradeço a atenção sempre permanente de V.
Ex.ª, Sr. Presidente.
O SR. PRESIDENTE (Furtado Leite):
– Muito obrigado.
Vamos iniciar a votação.
O SR. CONSTITUINTE JOÃO
ALVES: – Sr. Presidente, pela ordem.
O SR. PRESIDENTE (Furtado Leite):
– Tem V. Ex.ª a palavra.
O SR. CONSTTTUINTE JOÃO
ALVES: – Sr. Presidente, acho muito justa a
pretensão do Deputado Fábio Raunhetti. É
muito justa sua pretensão porque era
candidato a Vice-Presidente da outra
Comissão a que ia pertencer. Ele pediu para
vir para esta Comissão, com muita honra para
nós, e agora surge esse problema. Vejo que o
correto, o que tem sido feito até agora, é
seguir a indicação das Lideranças. De modo
que faço um apelo a S. Ex.ª no sentido de
retirar a sua pretensão e manter a situação
anterior, isto é, as indicações feitas pelas
lideranças partidárias.
O SR. CONSTITUINTE FÁBIO
RAUNHETTTI: – Sr. Presidente, diante das
ponderações do nobre Constituinte João Alves,
homem lúcido, experiente e que moureja nesta
Casa há mais de vinte anos, e também pela
forma como a situação foi exposta pelo nobre
colega, no que diz respeito às lideranças, retiro a
minha candidatura em favor daqueles que foram
anteriormente indicados. Mas quero dizer a V.
Ex.ª que, de acordo com o princípio da
proporcionalidade aludido pelo nosso
companheiro, estava incluído o meu nome.
Evidentemente que não era nesta Subcomissão,
mas a minha transladação para cá foi feita com
todos os ônus e honras do cargo a que eu
estava sendo indicado. Contudo, curvo-me
diante das ponderações feitas e quero que V.
Ex.ª considere retirada a minha candidatura.
(Palmas.)
O SR. CONSTITUINTE WILSON
CAMPOS: – Sr. Presidente, pela ordem.
O SR. PRESIDENTE (Furtado Leite):
O SR. CONSTITUINTE WILSON
CAMPOS: – Sr. Presidente, Srs. Constituintes,
mostra, mais uma vez, o meu Partido, o PMDB,
que ele peca na base. Estamos aqui, num
esforço ingente, há três dias. Não havia
comunicações de acordos de lideranças, nem
de nomes de candidatos. Quero louvar a
atitude digna do companheiro do PTB que
retira o seu nome para, possivelmente, não
complicar a situação. Mas que isto sirva de
lição ao meu partido, o PMDB, pois não vimos
para esta Casa como carneiro ou como boiada.
Tínhamos o direito de saber disso antes. Só
viemos a saber agora, na hora da votação. O
acordo de liderança só deve ser comandado
com consulta, não com imposição. (Palmas.)
Vamos deixar consignado o nosso voto de
descrédito a possíveis acordos que
venham a ser feitos, pois isso não é mais
possível. Se queremos um País novo,
se lutamos por uma nova democracia,
não podemos aceitar imposições de
última hora, constantes de acordos
em que se prejudicam regiões e bancadas.
Não é possível continuar assim. E ao meu
3 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
líder, que está aqui comandando os nossos lealdade, pela sua correição, pela sua
trabalhos, o meu respeito. Mas tenho a dignidade e pela justa compreensão de que
certeza de que assim não podemos continuar, temos aqui de trabalhar em conjunto, sem
pois isso não vai nos levar a nada. divergências. peie menos de caráter pessoal.
Quem persegue o nada, não chega a lugar Quero também agradecer ao
algum. Portanto, o meu protesto contra esta Constituinte Furtado Leite, que presidiu esta
situação e os meus parabéns e meu apoio reunião com isenção e, como sempre, com
ao companheiro do PMDB e ao companheiro muita inteligência e competência.
João Alves, do PFL, pela maneira como Quanto a mim, devo dizer que não
conduziu a questão e como convenceu o pleiteei a Presidência desta Comissão. Não
colega de que realmente estamos diante de solicitei, em tempo algum, da liderança ou de
um fato consumado. De fatos consumados e quem quer que seja, o cargo. Com sete
de pratos cheios estamos fartos e não mandatos sucessivos de Deputado Federal
vamos aceitá-los mais, após esta reunião. pela Bahia, Presidente por diversas vezes da
Fica firmado o meu protesto, Sr Presidente, Comissão de Orçamento da União, Relator
e manifesta a conceituação de das contas do Sr. Presidente da República,
que vamos prosseguir na normalidade dos também por várias vezes, Presidente até de
nossos trabalhos. reuniões internacionais sobre orçamento,
O SR. PRESIDENTE (Furtado Leite): costumo dizer que nesta Casa as pessoas
– A Presidência autoriza registrar em Ata o devem ser escolhidas e não devem pedir
protesto dr V. Ex.ª cargos, porque isto não atende aos objetivos
Vamos dar prosseguimento à que inspiraram a convocação da Assembléia
votação. Os suplentes não precisam ser Nacional Constituinte.
chamados, pois esta completo o quorum Os homens aqui devem trabalhar
regimental visando aos interesses do povo e do País,
(Votação) porque só assim poderemos levar avante este
O SR PRESIDENTE (Furtado Leite): trabalho que iniciamos. Nestas condições – sou
– A Presidência convida os Suplentes; do Partido da Frente Liberal – estou acostumado
Expedito Machado Fernando Gomes, Geraldo a presidir comissões sem preconceito partidário,
Bulhões, José Mello Manoel Ribeiro, porque entendo que esta matéria envolve menos
Paulo Almada e Paulo Roberto, do PMDB; interesses regionais, pessoais, partidários etc.,
José Maurício, do PDT, e Roberto Jefferson, do que o interesse da Nação. Todos nós
do PTB. Encerrada a votação. devemos trabalhar visando unicamente aos
Compareceram, pelo livro de presença, 12 interesses do povo e do País, dando o melhor de
Constituinte efetivos nós todos e de cada um para que realizemos um
e 1 suplente. Solicito aos escrutinadores trabalho à altura dos problemas que nos
que iniciem a apuração. (Pausa.) Votaram desafiam por século e meio de independência de
14 Srs Constituintes: 13 efetivos e 1 vida política.
suplente. Proceda à apuração dos votos. Ditas estas palavras, designo Relator
(Pausa.) da matéria objeto desta Subcomissão de
(Apuração dos votos.) Orçamento e Fiscalização Financeira, de
O SR. PRESIDENTE (Furtado Leite): acordo com as indicações enviadas pelas
–A Presidência vai anunciar o resultado da lideranças e com a eleição verificada – esta
apuração. Votaram 14 Srs. Parlamentares. eleição decorreu do entendimento no qual ele
Quatorze votos para o Presidente, estava incluído como Relator, portanto, ele
Constituinte João Alves; 14 voto para o Vice- pode se considerar eleito, porque foi dentro
Presidente, Constituinte Correi Benevides; deste princípio que ele agora assume o cargo
14 votos para o Segundo vice- – o Constituinte José Luiz Maia, nosso velho
Presidente Constituinte João Natal. Não conhecido, homem competente que não cria
havendo impugnação na apuração, declaro problemas, é sempre solução, e que poderá
eleitos os Srs. Constituintes anunciados. nos dar um espelhe do que pretende fazer na
(Muito bem! Palmas.) qualidade de Relator.
Convido o Presidente eleito, Já mandei verificar, e sei que não
bem como os respectivos Vice-Presidentes, existe calendário para a Subcomissão, o que
para assumir os trabalhos da presente é de certo modo estranho, porque uma
sessão. Subcomissão, quando se instala, tem
(Assume a Presidêncião o Sr. previamente o calendário de suas atividades,
Constituinte João Alves.) reuniões etc. Não o temos, de modo que vou
O SR CONSTITUINTE ROBSON deliberar sobre este assunto.
MARINHO: – Sr. Presidente João Alves, peço Durante a minha campanha eleitoral,
a palavra pela ordem. escrevi sobre a Constituinte, sobre como ela
O SR PRESIDENTE (João Alves): – procederia, como a Assembléia se manifestaria
Tem V. Ex.ªa palavra. sobre os diversos assuntos, o sistema, o
O SR. CONSTITUINTE ROBSON processo, e é este sistema que adotarei aqui
MARINHO: – Sr. Presidente, cumpre-me nesta Subcomissão, como Presidente.
comunicar a V. Ex.ª que, dentro do assado O Sr. Relator deve preparar um
partidário, a relatoria cabe ao PDS. Assim, a esboço do que pretende apresentar à
liderança daquele partido indicou como Subcomissão sobre a matéria, isto é, sobre o
Relator o Constituinte José Luiz Maia. orçamento e fiscalização financeira. Há muito
(Palmas.) Era esta a comunicação que me coisa feita sobre o tema, e estou à disposição
cabia fazer a V. Ex.ª de S. Ex.ª para ajudá-lo, na qualidade de seu
O SR. PRESIDENTE (João Alves): – sucessor. Como disse, não tenho preconceito
Inicialmente, quero agradecer aos nossos partidário, não me incomodo de ser
colegas Constituintes a eleição, por também seu assessor em algumas
unanimidade dos presentes, tanto para a coisas sobre as quais ele pretenda me
Presidência como para as duas Vice- consultar. Depois, o Relator trará aqui o seu
Presidências. Em segundo lugar, agradecer, esboço para discutirmos, emendarmos -
muito sensibilizado, ao Constituinte Fábio naturalmente vai sofrer muitas emendas,
Raunhetti pelo seu amadurecimento, pela sua muitas alterações, porque cada colega
vai apresentar as suas idéias, o que entende
sobre o assunto, e aqui as discutiremos, de
forma que saia um trabalho homogêneo, para
a Comissão Temática que, por sua vez, as
enviará para a Comissão de Sistematização e
depois para o Plenário. Esperamos fazer um
trabalho que não sofra alterações maiores.
Neste sentido – hoje é quarta-feira, aí vem a
Semana Santa – teremos uma reunião na
terça-feira seguinte à Semana Santa, às dez
horas, para apreciarmos o que já tenha sido
feito pelo Relator e começarmos as nossas
discussões sobre o assunto.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Sr. Presidente, pediria a V. Ex.ª que me
concedesse a palavra por alguns minutos.
Primeiro, para agradecer a confiança que as
lideranças partidárias depositaram no meu
nome, para dizer que tenho consciência da
responsabilidade que cada uni de nós, que
integra a Assembléia Nacional Constituinte,
tem para com o futuro do Brasil. Acredito que
não está em jogo o interesse de partidos, de
regiões, mas o interesse maior do País. Assim
esperamos trabalhar, com humildade, mas
com convencimento também de que
deveremos dar tudo de nós, para que o Brasil
receba uma Carta Constitucional que alcance
os interesses maiores da sua sociedade.
Entendo que a função do relator
restringe-se mais a oferecer pareceres ou
coletar as diversas propostas que porventura
venham ao Plenário desta Subcomissão. Acho
até que o relator não tem muita autonomia ou
vôo próprio numa ação de orçamento e
fiscalização financeira. Mas espero,
evidentemente, como Constituinte que sou
consciente da minha responsabilidade, também
oferecer as minhas propostas ao plenário desta
Subcomissão. Aí o farei como membro da
Subcomissão e como Constituinte, e tenho
certeza que para isso contarei com a boa
vontade, a compreensão e a inteligência dos
companheiros que integram esta Subcomissão
e que, naturalmente, haverão de suprir as
minhas deficiências pessoais.
Tenho também consciência de que
não sei de tudo – e infelizes são aqueles que
pensam que sabem de tudo. Mas tenho boa
vontade, tenho desejo de trabalhar e quero
emprestar o meu entusiasmo, a minha
compreensão, a minha vontade de colaborar
nesta hora decisiva do Brasil, para que
possamos aqui, nesta Subcomissão, dar
exemplos. Serei assíduo, absolutamente
responsável, mas espero, sobretudo, contar
com a colaboração, com a compreensão e
com a ajuda dos demais companheiros desta
Subcomissão. Se nós nos unirmos,
haveremos de fazer um grande trabalho.
Tenham todos esta certeza; não serei
evidentemente um problema. Procurarei ser
uma solução, como disse o nosso Presidente
Agora. ajudem-me porque é um trabalho da
maior importância, da maior responsabilidade.
Quero, portanto, com essas palavras,
dizer a V. Ex.ª que, embora não exista no
Regimento da Assembléia Nacional Constituinte
normas que disciplinem o funcionamento das
comissões temáticas e tampouco das
subcomissões, o Relator da Comissão Temática,
Constituinte José Serra, de São Paulo, nos
convoca – o Presidente e o Relator desta
Subcomissão – para uma primeira reunião, a
realizar-se hoje. Dentro deste entendimento,
esperamos oferecer a nossa colaboração.
Portanto, os companheiros fiquem certos de que,
de minha parte, terão boa vontade e senso de
responsabilidade. (Palmas.)
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES) 4

O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Fica, então marcada a reunião.para o
dia 21. V. Ex.ª poderá iniciar os seus
trabalhos.
O SR. CONSTITUINTE WILSON
CAMPOS: – Sr. Presidente, a Nação se
mobiliza para. no dia 21, prestar uma
homenagem a Tancredo Neves. O meu
Estado estará a serviço desta homenagem. A
Assembléia Legislativa de Pernambuco e
também a Constituinte – já convocada pelo
Deputado Ulysses Guimarães – prestarão sua
homenagem a Tancredo Neves. Muitos ficarão
no seu Estado. Eu não poderei chegar no dia
21.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Faremos, então, uma alteração. Não há
problema. Fica marcada sessão para o dia 22,
às 10 horas. Quanto mais tempo se der
ao Relator, melhor para que ele vago seu
esboço e comecemos a discuti-lo. Todos vão
colaborar com ele, não só pelo desejo de
colaborar, mas porque há interesse pessoal
de cada um em participar, em defender
suas idéias. De modo que aí começaremos
o debate, e é do debate que sairá
o resultado final para a elaboração do seu
relatório.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Tenho ainda a impressão, Sr. Presidente, de
que deveríamos, depois de escutarmos o que
têm a dizer o Presidente e o Relator da
Comissão Temática – Francisco Dornelles e
José Serra, respectiva-mente – que
naturalmente haverão de estabelecer as
diretrizes de funcionamento das três
Subcomissões que integram a Comissão
Temática – fixar nosso calendário.
Eu pediria vênia ao Presidente para
que antes fixássemos essa data e,
posteriormente, faríamos a comunicação para
cada Deputado do que foi acertado a partir de
hoje à tarde, nessa reunião, que, tenho a
impressão, vai definir o correto funcionamento
do nosso trabalho.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Mas isso não impede que tenhamos a
reunião. A Comissão Temática não vai
modificar; ela vai procurar dar entendimentos
e não mudar as datas.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Sr. Presidente, acho que não é uma questão
de discordância. É apenas uma questão de
racionalização das nossas ações, das nossas
atividades. Eu preferia que marcássemos
essa reunião a partir do trabalho que faremos
hoje à tarde com o Presidente e o Relator da
Comissão Temática, o que se dará hoje, às
18h 30min. É apenas uma questão de
praticidade. Após, convocaríamos nossos
companheiros.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Então, fica assim; manda-se por escrito uma
comunicação a cada membro da Comissão
sobre a data que deve ser feita a próxima
reunião. Fiz essa proposta baseadona
experiência que tenho da matéria, do assunto.
Já que não há um calendário prefixado,
entendo que devíamos estabelecer então
determinados princípios e normas para a
realização de reuniões. A sugestão do Relator
é para que ele já começe a trabalhar. Mas, em
princípio, defendo o dia 22 como data para a
próxima reunião.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Perfeitamente. Parece também, Sr.
Presidente, que teremos reuniões plenárias
das três subcomissões. É preciso que se
ajuste um dia de funcionamento.
O SR. CONSTITUINTE WILSON
CAMPOS: – Sr. Presidente, eu solicitaria que
não fosse marcada para antes do dia
22, porque senão vai haver um esvaziamento
na Semana Santa, os companheiros
não virão. Então, que não seja antes do dia
22.
O SR. PRESIDENTE (João Alves) –
Eu sei que não pode ser antes do dia 22.
Não há condição para o Relator, inclusive,
começar o seu trabalho. Ele tem que
apresentar alguma coisa e ele precisa
de tempo. Tem a palavra o nosso Vice-
Presidente.
O SR. VICE-PRESIDENTE (João
Natal): – Quero, preliminarmente, e de forma
célere, agradecer aos companheiros a
confiança em mim depositada. Dentro das
limitações que o exercício da Segunda-Vice-
Presidência obviamente nos reservará,
procuraremos fazer jus a essa confiança
demonstrada pelos companheiros,
referendando o nosso nome para a mesa
diretiva desta Subcomissão.
Mas gostaria, Sr. Presidente, à luz das
sugestões fornecidas e diante da constatação
da inexistência de normas regulamentadoras
do procedimento que haveremos de
estabelecer nesta Subcomissão, de dar o meu
ponto de vista. Tenho para mim que talvez não
começaremos por aquilo que
necessariamente deverá ser o fim, pelo
relatório. Acho que teremos que começar
pelas sugestões, através das mais variadas
iniciativas, que obviamente serão oferecidas
pelos companheiros integrantes desta
subcomissão.
Não sei se tem algum outro
acontecimento no âmbito das comissões, das
subcomissões, ou partidário, que possa obstar
a realização de uma reunião nossa amanhã,
por exemplo. O que sei, Sr. Presidente,
é que a Nação inteira está clamando por
providências concretas de nossa parte naquilo
que é a razão maior de ser e de existir maior
dessa Assembléia Nacional Constituinte; a
elaboração da Carta propriamente dita.
Então, em parte, estou discordando
das sugestões oferecidas. Entendo que se
concebível em função de limitação de tempo,
se não existir alguma outra reunião no horário
extra-regimental da Assembléia Nacional
Constituinte, ou seja, no período da manhã,
seria oportuno esta subcomissão se reunir
para tratar de alguma coisa que diga respeito
ao cumprimento das suas obrigações, uma
vez que V. Ex.ª e o Relator daqui a instantes
se reunirão com os Relatores e Presidentes
das outras subcomissões, sob os auspícios
diretivos do Relator e Presidente da Comissão
Temática, e obviamente lá se acertará alguma
coisa no sentido de traçar realmente um
roteiro para as subcomissões.
Eu gostaria, como sugestão, que V.
Ex.ª e o nosso Relator levassem a
preocupação da nossa subcomissão no
sentido de realmente começarmos esses
trabalhos, porque tenho certeza de que a
maioria dos companheiros tem propostas
concretas para oferecer, para serem
analisadas, se necessário a partir de hoje,
aqui nesta subcomissão. Então, não vejo por
que esperarmos o dia 21 ou 22, se tivermos o
tempo liberado para este fim a partir de
amanhã. Se houver a sobreposição de algum
outro acontecimento que eu não esteja
sabendo previamente, tudo bem, mas, se não
houver, entendo que amanhã deveremos nos
reunir e começar a trabalhar.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Gostaria de informar o seguinte; estamos
instalando as subcomissões fazendo a eleição
da Presidência e dos Vice-Presidentes e,
naturalmente, a designação do Relator. Mas
acontece que, lamentavelmente, nesta Casa as
coisas andam ainda muito a passo de tartaruga.
Essa a grande realidade. Temos que, inclusive,
formar o corpo técnico que vai trabalhar,
assessorar a Presidência e a Relatoria. Isso tudo
vai demandar, naturalmente, algum tempo. E até
vamos saber se já existe alguma proposta sobre
orçamento, sobre fiscalização, na Casa. Acho
que o que foi acertado aqui é que teremos uma
reunião com o Presidente e o Relator da
Comissão Temática – os Constituintes Francisco
Dornelles e José Serra, hoje à tarde.
Naturalmente, eles têm a mesma pressa – eu
não diria pressa no sentido de
irresponsabilidade, porque acho que não
devemos nos preocupar muito com essa história
de que vamos fazer essa Constituição amanhã,
pois acho que devemos fazer um documento
que seja duradouro e que atenda a todos os
anseios da Nação brasileira. Para isso, acho que
devemos ter a necessária responsabilidade de
nos instalarmos condignamente e em bons
termos, para que a Casa funcione e aqui
possamos aproveitar melhor a inteligência dos
inúmeros Constituintes que integrarão esta
Subcomissão e outras na Casa.
Assim, eu pediria apenas
compreensão para que nos deixassem ao
menos estruturar, quanto à parte de pessoal,
a nossa Subcomissão, a fim de que possamos
oferecer melhor atendimento ao nobres
companheiros que serão integrantes da
Comissão. Quanto a mim, não tenho nenhum
impedimento para estar aqui amanhã ou
depois. Acho, entretanto. que devemos
montar uma Subcomissão capaz de funcionar,
atendendo bem a todos os companheiros que
dela participarão.
O SR. CONSTITUINTE WILSON
CAMPOS: – O Deputado João Natal mostrou
sua preocupação. Mas esta Subcomissão, até
o dia 24, segundo me parece, apenas
receberá sugestões. Ela não iniciará seus
trabalhos ainda, apenas foi eleita sua Mesa
diretora. Os trabalhos prosseguirão com a
responsabilidade da Mesa, e é por isso que
ela foi eleita. O Relator não vai se manifestar
em nada, a não ser, como já disse no
princípio, no sentido de apresentar sugestões
para ele mesmo e para a Subcomissão.
Então, esta Subcomissão não vai ter nenhum
trabalho até o dia 24, a não ser o de receber
sugestões, porque falece ao Relator o direito
de procurar impor qualquer outra condição.
Ele vai ser relator das sugestões, não só das
dos membros da Subcomissão como das dele
próprio e das dos 559 Constituintes. Então,
necessário se faz, Constituinte João Natal,
que V. Ex.ª, o Constituinte Carrel Benevides, o
Presidente e o Constituinte José Luiz Maia,
que têm a responsabilidade maior em definir
as diretrizes da Subcomissão, depois de o
material estar nas suas mãos, acordem
quanto à forma de trabalharmos. Digo isso
porque vamos volver aos nossos Estados
para buscar também alguma sugestão. E
tenho a impressão de que, dentro desse prazo
até o dia 24, prazo constitucional, não vamos
ter muito o que fazer, a não ser receber as
deliberações de como V. Ex.ª, os quatro,
pretendem dirigir a Subcomissão, recebendo,
naturalmente, as luzes dos companheiros
José Serra e Francisco Dornelles, que
vão ditar outras normas, afora as que
5 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
já estão ditas pelo próprio Regimento. A
Subcomissão se instala hoje para receber
sugestões, que serão estudadas pelo Relator.
Posteriormente, ele as terá de submeter
ao plenário da Subcomissão, para que
tomemos conhecimento das sugestões
apresentadas, e, depois, ao plenário geral
da Subcomissão, que decidirá se as
encaminha nu não para a chamada Comissão
de Sistematização. Do contrário, caberá só
aos quatro decidir das outras reuniões.
Nós outros vamos por aí como mensageiros
da verdade, como bandeirantes, para
trazer sugestões a fim de que realmente
processemos uma Constituição que seja a
manutenção do sonho e não da desilusão
neste País.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Eu quero dar uma explicação ao Deputado João
Natal. Se V. Ex.ª me permite, esta Presidência
deverá receber, dentro de 8 a 10 dias,
aproximadamente 10 mil sugestões. É incrível.
Já me telefonaram hoje dizendo que há mais de
quinhentas. Elas serão despachadas para o
Relator, que as trará ao plenário. Como não há
geração espontânea, ele tem que trazer o que
recebeu e não o que ele fez. Nos trará todo esse
material para discutirmos e começamos o nosso
trabalho. Isto não impede que V. Ex.ª ou eu
próprio façamos nossas sugestões e as
encaminhemos para ele. Todos nós temos de
cair nas mãos dele. S. Ex.ª vai relatar o que viu,
o que sentiu, o que quer e, se quiser, pode
também emitir opiniões. Nós aceitamos ou não.
Então, isso é básico. Eu estou dando um prazo
curtíssimo para ele. Ele devia ter, no mínimo, 20
dias, porque eu vou ficar trabalhando aqui,
recebendo as propostas e despachando para
ele. Talvez seja um exagero esse número de 10
mil; mas que sejam duas ou três mil ... É
baseado nisso que ele vai fazer o seu trabalho.
Mas não vamos ler todo o trabalho que chegar,
pois isso seria difícil; ele será resumido para ser
apresentado e discutido.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Há um outro problema que eu gostaria de
trazer ao plenário. Pelo Regimento da
Assembléia Nacional Constituinte, o prazo
para que se apresentem sugestões se
esgotaria no dia 22. Hoje estamos instalando
as últimas Comissões Temáticas e sua
Subcomissões. Ficará para amanhã a
definição da Comissão de Sistematização.
Uma das propostas que hoje levarei ao
Presidente da Comissão é a de que se
consiga ampliar o prazo de recebimento
dessas sugestões. Vejo o dia 22 como um
prazo muito exíguo. Agora, cada um
de nós vai voltar aos seus Estados e,
naturalmente, vai trazer as sugestões de
alguns órgãos, associações ou
representações de classe. Portanto, o prazo é
muito curto para que essas propostas sejam
apresentadas. Este é um outro problema que
eu gostaria de trazer.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Vamos acolher a sugestão de enviarmos a
correspondência aos membros da
Subcomissão por ser a melhor. Outro fato
importante que quero informar a V. Ex.ª e a
todos os membros da Comissão é que eu não
presido uma comissão sem autonomia.
Qualquer interferência implica a minha
demissão imediata da Comissão. Isso fica
combinado; só presido a Subcomissão com
autonomia. Eu entendo ser uma vaidade mas
não por ter mais conhecimento do que os
outros na matéria.
Discutirei os assuntos, como discuto com todo
o mundo, mas sem interferência. Aqui manda
a Subcomissão e os seus membros. Quero
que isso fique bem claro, para que depois não
haja nenhuma decepção. Iremos à reunião
como os Presidentes e Relatores das
Comissões temáticas, hoje à tarde, e amanhã
expediremos uma correspondência a todos os
membros da Subcomissão.
Esperamos também contar com a
colaboração dos dois colegas da Vice-
Presidência, porque não pretendo ficar
sozinho na Presidência. Pretendo dividir com
eles os nossos trabalhos. O Constituinte João
Natal já deu demonstração de que quer
trabalhar mesmo, de maneira que conto com
S. Ex.ª, bem como com o meu colega aqui,
que não falou, mas demonstrou também que
nisto está solidário conosco. Muito obrigado.
Está encerrada a reunião.
Termo de Reunião
A Subcomissão de Orçamento e
Fiscalização Financeira deixou de reunir-se
no dia 23 de abril de 1987 por insuficiência de
quorum.
Estiveram presentes os Senhores
Constituintes: João Alves, Presidente; José
Luiz Mala, Relator; Messias Góis, Naphatali
Alves, Fábio Ranheitti, Jésse Freire, Firmo de
Castro, Furtado Leite e ausentes Carrel
Benevides, João Natal, Carlos de Caril, João
Carlos Bacelar, José Guedes, Lézio Sathler,
Márcio Braga, Wilson Campos, Jovanini
Masini. Flávio Rocha e Feres Nader.
Sala da Subcomissão, 24 de abril de
1987. – Benício Mendes Teixeira, Secretário.
Ata da segunda reunião, ordinária,
realizada em 28 de abril de 1987
Aos 28 (vinte e oito) dias do mês de abril
do ano de 1987 (um mil e novecentos e oitenta e
sete) às 10:00 horas, reuniu-se a Subcomissão
de Orçamento e Fiscalização Financeira, na sala
C-2, do Anexo 11, da Câmara dos Deputados.
Presentes os Senhores Constituintes titulares
João Alves, Presidente; Carrel Benevides e João
Natal, Vice-Presidentes; João Luiz Maio, Relator,
Firmo de Castro, João Carlos Bacelar, José
Guedes, Lázio Satheler, Naphtali Alves, Flávio
Rocha, Feres Nader, Messias Góis, Fábio
Raunheitti e o suplente Roberto Jefferson.
Estiveram ausentes os senhores Constituintes
titulares Carlos de Carli, Márcio Braga, Wilson
Campos, Jovannl Masinl, Furtado Leite e Jessé
Freire. ATA; Foi dispensada a leitura da Ata da
reunião anterior, a pedido do Relator, constituinte
José Luiz Maia, já que foram distribuídas cópias
a todos os membros da Subcomissão; não
houve discussão e, colocada em votação, foi ela
aprovada, por unanimidade, sem restrição.
Ordem do Dia: passando à Ordem do Dia, o Sr.
Presidente, Constituinte João Alves, comunicou
que a presente reunião foi convocada para ouvir
o Ministro Fernando Gonçalves, Presidente do
Tribunal de Contas da União. Em seguida o Sr.
Presidente, Constituinte João Alves, tecendo
sucintos comentários acerca da temática
"Sistema de Fiscalização", convidou o expositor
a compor a Mesa e concedeu-lhe a
palavra, o qual, agradecendo a hora de estar
presente no plenário da Subcomissão de
Orçamento e Fiscalização Financeira,
discorreu com eloqüência acerca do tema,
abordando aspectos gerais de atuação do
TCU, sua finalidade e importância e se compro-
metendo a trazer a este plenário, no próximo
dia seis de maio, documento elaborado pelos
Ministros daquela Corte de Contas, com
respaldo em reivindicações sugeridas por todo
o segmento do Sistema de Fiscalização, a fim
de servir como subsídio ao trabalho a ser
elaborado pelo Relator da Subcomissão de
Orçamento e Fiscalização Financeira. A seguir
colocou-se à disposição dos Constituintes
presentes. O Sr. Presidente da Subcomissão,
Constituinte João Alves, franqueou então a
palavra aos senhores José Luiz Maia, José
Guedes, Fábio Raunheitti, Roberto Jefferson,
Messias Góis, Firmo de Castro e João Natal.
Durante os debates ficou decidido que
compareceriam ao plenário da Subcomissão,
além do Ministro Fernando Gonçalves, o
Ministro Mário Henrique Simonsen, o Doutor
Dilson Funaro, o Secretário Andréa Callabi, o
Doutor Antônio Augusto Oliveira Amado, o
Doutor Márcio Reinaldo Moreira e a Doutora
Sulamis Dain. A Conferência, os debates e as
interpelações, com as devidas respostas,
foram gravadas por inteiro e o texto, após
apanhamento, tradução e datilogaria, passará
a fazer parte integrante desta Ata. Nada mais
havendo a tratar, às 11:30 horas, o Sr. João
Alves agradeceu mais uma vez a presença do
Presidente da Suprema Corte de Contas,
Ministro Fernando Gonçalves e encerrou a
reunião e, para constar, eu, Benício Mendes
Teixeira, Secretário, lavrei a presente
Ata, que vai a publicação e, após lida,
discutida e aprovada, será assinada pelo Sr.
Presidente.
Inteiro Teor do Apanhamento
Taquigráfico da Reunião realizada
no dia 28-4-87 e que fará
parte integrante da Ata dessa Reunião
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Srs. Constituintes membros desta
Subcomissão, convocamos a reunião para
definir normas de trabalho e estudo e decidir
sobre a conveniência de convocação de
entidades representativas dos segmentos da
sociedade, conforme disposto no art. 14 do
Regimento Interno da Assembléia Nacional
Constituinte. Ao mesmo tempo, ouviremos o
Presidente do Tribunal de Contas da União,
órgão diretamente ligado ao Poder Legislativo,
com quem contamos para nos auxiliar em
todas as atividades de fiscalização financeira
e orçamentária. Enfim, em todos os assuntos
relacionados ao Orçamento da União,
contamos com o Tribunal de Contas da União
até mesmo no que se refere às contas do Sr.
Presidente da República, cuja fiscalização
primeiro passa pelo Tribunal e, depois, pelo
julgamento político do Congresso Nacional. O
Presidente do Tribunal, nosso ex-colega,
Ministro Fernando Gonçalves, encontra-se
aqui presente para trazer a contribuição do
Tribunal ao Relator da Subcomissão e
demais Constituintes, a fim de que
possamos realizar um trabalho mais
consistente e com a experiência do Tribunal,
principalmente no setor de fiscalização, dar ao
País um capítulo à altura do interesse desta
Nação.
Passo a palavra ao Ministro Fernando
Gonçalves, que dirá do interesse do Tribunal e
do que poderá fazer para ajudar na
elaboração do setor da Constituição entregue
à competência desta Subcomissão.
O SR. FERNANDO GONÇALVES: – Caro
Presidente e ex-colega de Câmara dos Deputados,
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES) 6

Constituinte João Alves, caro Relator.
Constituinte José Luiz Maia, a quem tenho o
prazer de conhecer agora. Srs. Constituintes.
inicialmente. quero dizer que o Tribunal de
Contas da União está inteiramente à
disposição da Constituinte, particularmente,
desta Subcomissão e das que nos dizem
respeito, como a Subcomissão do Poder
Legislativo e as Comissões correspondentes.
Saímos da Câmara de Vereadores de um
município interiorano. Vivemos, por oito anos, na
Assembléia Legislativa do Rio Grande do Sul,
depois de termos passado pela Prefeitura do
nosso Município. Na Assembléia Legislativa,
tivemos a vivência de secretário, líder, presidente
da Assembléia, entre outros cargos. Aqui, na
Câmara dos Deputados, adquirimos vivência de
abrangência nacional, após dois mandatos –
portanto, oito anos de trabalho – participando
sempre das Comissões de Economia e de
Fiscalização Financeira, ao lado de Tancredo
Neves e de outras tantas figuras. Do Senado
Federal recebemos o apoio para integrar a mais
alta Corte de Contas do País.
Hoje, temos o Tribunal quase
inteiramente parlamentarizado. Os Ministros
Thales Ramalho, Ademar Ghisi, Alberto
Hoffman, Ivan Luz, todos passaram por esta
Casa, além do Ministro Luciano Brandão, ex-
Diretor-Geral da Câmara dos Deputados, que
aqui viveu e conhece todo o seu
funcionamento.
Temos, portanto, idéia da magnitude e
importância desse trabalho. Se tivesse previsto
esta Constituinte, talvez não tivesse deixado as
lides políticas, porque me empolga e emociona
profundamente o fato dela participar. De
qualquer forma, órgão de colaboração do Poder
Legislativo, queremos integrar, cada vez mais, o
Tribunal de Contas ao Congresso Nacional
Queremos prestar nossa colaboração, enviando
para cá nossas experiências, a fim de
concretizar o que sonhamos há muito tempo.
Sei, por experiência própria, que o Deputado e o
Senador não têm tempo, pela própria estrutura
de que dispõem, para fazer uma inspeção, um
levantamento, o que hoje é rápido.
Criamos, na minha Presidência, a
Secretaria de Auditoria, que hoje faz o que a
imprensa denominou "tropa de choque". Aqui
vim hoje, em caráter informal, para dar uma
satisfação n Subcomissão e ao meu prezado
amigo, Deputado João Alves, com quem convivi
nesta Câmara dos Deputados, de que estamos
trabalhando em tempo integral – pela manhã e à
tarde – sobre um estudo que será objetivo e
pragmático, dentro da orientação que julgo ter
esta Subcomissão, segundo os entendimentos
que mantive com o Presidente e o Relator.
Devemos entregar a V. Ex.ª na
próxima segunda ou terça-feira – já estou
Informado de que o prazo das sugestões vai
até o dia 8 de maio. Então, podemos marcar,
se o Presidente e V. Ex.ª concordarem,
conforme sugerido pelo próprio Relator, um
debate na próxima terça-feira, às 17 horas, ao
qual entraria o pensamento oficial que
representará o pensamento de todos os
Ministros, não apenas do Tribunal de Contas,
mas também o consenso dos Tribunais de
Contas dos Estados. Esta Comissão, que
tenho a honra de presidir, e constatada
por Ministros e Conselheiros dos
Tribunais de Contas dos Estados. Inclusive,
quando o nobre Deputado João Alves me
telefonou, preparei um estudo no final de
semana, mas, ontem, reunidos, verificamos
que o trabalho deveria ser não
apenas meu, mas representativo do con-
senso do Tribunal de Contas e dos Tribunais
de Contas dos Estados, e até dos Municípios
do Rio de Janeiro e de São Paulo.
Queremos oferecer um trabalho
objetivo, que represente a vontade desses
segmentos – se assim os podemos chamar –
e não a vontade do Presidente, mas os pontos
de vista que cada um tem. Conversamos,
portanto, nesses termos, com o Presidente e
com o Relator da Subcomissão. Não
poderíamos faltar, já que estava anunciada a
nossa presença aqui, para dizer da nossa
disposição de colaborar e de estar ao dispor
desta Subcomissão, bem como da Comissão
do Poder Legislativo, pois não queremos
outra coisa, senão a integração cada vez
maior. Consideramos fundamental para a
democracia que almejamos implantar no País,
uma integração cada vez maior, para que se
evite a corrupção e o mau emprego dos
dinheiros públicos, que continuam existindo,
para que se evite, então, o que tem
denegrido, infelizmente, a imagem do Poder
Público como um todo. Precisamos,
efetivamente, de uma integração do trabalho
eficiente do Tribunal de Contas com o trabalho
eficiente do Congresso Nacional. Tenho
convicção – porque conheço cerca de um
terço dos Constituintes e a nova geração que
aqui chegou – de que daqui sairá um trabalho
que há de dignificar os foros de civilização do
País, segundo a tradição de homens como
Rui Barbosa, que imaginaram e deram ao
Brasil um Tribunal de Contas. O que não é
invenção nossa pois se trata de uma
instituição que começou com Napoleão e
outros.
Não é uma instituição, como sempre
digo, tupiniquim, embora Rui Barbosa fosse
baiano e a tribo tupiniquim seja da Bahia.
lnclusive, nos países da cortina de ferro, como
a China, por exemplo. Estou convidado,
desde o ano passado, para visitar a China e
levar a nossa experiência. Em função da
abertura, na URSS, estão sendo instituídos
tribunais de contas, as controladorias, para
que possam fiscalizar, devidamente. Portanto,
faz parte do processo democrático. O Tribunal
está umbilicalmente ligado ao Poder
Legislativo, para oferecer a sua colaboração.
Fizemos um julgamento técnico, V. Erro fazem
um julgamento público, um julgamento
político. Temos, então, de dar embasamento
técnico – como a mim faltou, no tempo em
que fui Deputado – para poder exercer com
eficiência e eficácia o mandato que,
honrosamente, V. Ex.ª possuem. Portanto,
não quero fazer apenas um discurso, mas
trazer a manifestação de consideração e alto
respeito do Tribunal pela Assembléia Nacional
Constituinte no desejo de empregarmos todos
os esforços para que, desta Subcomissão, da
Comissão, e finalmente da Constituinte,
resulte a Constituição com que o povo sonha
e que irá refletir a cultura, o pensamento mais
amplo do Constituinte eleito, que sem dúvida
alguma, represente a vontade do povo
brasileiro.
Sr. Presidente, estou à disposição da
Subcomissão para, na próxima semana, no
dia indicado por V. Ex.ª trazer o pensamento
dos Tribunais de Contas, ou melhor, do
sistema Tribunais de Contas, não apenas o
pensamento do seu Presidente. Temos
procurado, como disse, agilizar o Tribunal de
Contas. V. Ex.ª, sempre bem informados,
sempre em contato com a imprensa, devem
ter percebido que nos últimos dois anos o
Tribunal mudou muito de figura, dinamizou-se.
Para encerrar, digo-lhes que, em
apenas cinco meses do ano passado,
evitamos que fossem aplicados irregularmente
mais de cem milhões de cruzados por mês, o
que representa, em cinco meses, quinhentos
milhões de cruzados. Encontramos, por
exemplo, pessoas recebendo auxílio-moradia
e ocupando moradias oficiais. Fizemos as
devoluções. Encontramos outras tantas
irregularidades, as quais podemos,
posteriormente, através de relatório, mostrar
como a secretaria dinamizou os trabalhos do
Tribunal. Hoje, criamos a expectativa de
controle em todo o País.
A qualquer momento, pode chegar
uma equipe do Tribunal de Contas para
fiscalizar, sem prévio aviso. Não mais
anunciamos os levantamentos e as inspeções
que vamos fazer. Fazemos de surpresa.
Queremos acompanhar a aplicação dos
recursos, quando ela está sendo realizada. É
a fiscalização concomitante.
Não me alongarei mais, porque, como
disse ao Presidente, este seria um encontro
informal, uma demonstração da nossa
consideração, do nosso respeito e da nossa
estima pelo trabalho de V. Ex.ª Portanto,
prometo trazer uni trabalho, a cada um dos
membros desta Subcomissão, que poderá dar
uma noção perfeita do pensamento do
Sistema Tribunais de Contas.
Agradeço ao Sr. Presidente, o honroso
convite, mas não ficaremos nisso. Faremos,
inclusive, encontros informais com o Presidente,
o Relator e os Srs. Constituintes. Ficaremos à
disposição, permanentemente, para trazer o
nosso assessoramento, a qualquer momento e a
qualquer instante. O Tribunal de Contas quer
estar ligado, umbilicalmente, ao Poder
Legislativo, sobretudo nesta hora, em que a
Constituinte está em marcha, para a glória e o
conceito cada vez maior do País, no concerto
das Nações. (Palmas.)
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Dou a palavra, inicialmente, ao Relator,
Deputado José Luiz Maia.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Sr. Presidente desta Subcomissão, Deputado
João Alves, Sr. Presidente do Tribunal de
Contas, Ministro Fernando Gonçalves,
companheiros Constituintes, membros desta
Subcomissão. Estamos numa luta contra o
tempo. Temos procurado acompanhar ou não
nos distanciarmos dos prazos que nos
competem para a elaboração do nosso
trabalho. A vinda de V. Ex.ª, Ministro Fernando
Gonçalves, faz parte da determinação
regimental, que autoriza a convocação de
entidades representativas da sociedade e de
pessoas que, de certa forma, possam suscitar
ou sugerir idéias, que deveremos absorver
para a formulação do capítulo do orçamento e
da fiscalização financeira da nossa futura
Constituição. É evidente que o Tribunal de
Contas da União possui um lastro de
experiência que poderá permitir a todos nós
um bom elenco de idéias com o objetivo
principal de traçarmos princípios justos, para
os dois capítulos da maior importância para a
Constituição e, sem dúvida nenhuma, para a
sociedade, para a vida pública do País.
Entendemos que no orçamento
repousam todas as ações e limitações do
Poder Público. É que deveria estabelecer um
equilíbrio entre receita e despesa, porque
entendo também o orçamento quase como
um plano de ação dos poderes. A nossa
preocupação como Relator da Subcomissão é
tentar fazer com que a sociedade brasileira
7 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
participe, de certa forma, da elaboração do
orçamento. Temos idéias que, naturalmente,
vamos aqui discutir a nível de Plenário.
Estamos recebendo sugestões, vamos tentar
absorver as que melhor convierem ao douto
consenso da Subcomissão, para cumprirmos
a nossa tarefa, de bem desenvolver nosso
trabalho.
Esperamos que, na próxima terça-feira,
possa V. Ex.ª realmente trazer aqui as
propostas e sugestões ao Plenário, a fim de
que os Deputados e este Relator possam,
depois de exauridamente discutida, captar o
que de útil e proveitoso nelas contiver.
Acreditamos que, pela experiência do Tribunal,
as sugestões serão absolutamente valiosas.
Gostaria de dizer ao Plenário e companheiros
desta Comissão que estamos elaborando uma
pauta de audiências públicas com pessoas que
aqui virão para conosco discutir esse problema
da maior importância. Dia 30, às 10h, na
reunião plenária com as demais Comissões,
deveremos estar ouvindo o ex-Ministro Mário
Henrique Simonsen. Na parte da tarde, às 17h,
deveremos estar ouvindo o Dr. André Calabi,
Secretário do Tesouro. Também por sugestão
de alguns companheiros e do próprio Relator
da Comissão Temática, foram sugeridos os
nomes dos secretários de Fazenda de Minas
Gerais, João Batista. e do Espírito Santo, José
Teófilo, que trabalharam na formulação do
orçamento do País durante alguns anos.
Queremos convidar, também, o Presidente do
Instituto de Orçamentos Públicos, para conosco
discutir esse capítulo, além de, naturalmente,
algumas outras idéias de companheiros que
começam a nos chegar e que estamos
preparando. Vamos distribuir com todos os
membros da Subcomissão e esperar
também que cada um faça as suas sugestões,
para que possamos cumprir bem o
nosso papel.
Sr. Presidente, eram essas as
observações que gostaria de fazer. Portanto,
sem maiores indagações, já que o nobre
Ministro estará conosco, aqui, na próxima
terça-feira, às 17h, reservo-me, para interpelá-
lo nessa oportunidade.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Com a palavra o Constituinte José Guedes.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
GUEDES: – Sr. Presidente Constituinte João
Alves, Sr. Relator Constituinte José Maia,
nosso prezado Ministro Fernando Gonçalves,
Presidente do Tribunal de Contas. Alegra-nos
bastante o fato de V. Ex.ª já ter pertencido a
este Poder. Isso demonstra, mais uma vez,
ser este Poder a fonte alimentadora para
muitos setores em nossa Pátria. Com o
trabalho que estamos iniciando, temos a
convicção de que, realmente, como V. Ex.ª
afirmou, de poder elaborar um documento que
vá surpreender o brasileiro. Porque o que se
constata atualmente é uma grande discrença
por parte de todo o nosso povo, que já sofreu
bastante e acho que deveremos fazer muito
por ele. Pela fala de V. Ex.ª tomamos
conhecimento de que em breve será
encaminhado um documento à Subcomissão.
Isto, em parte, anula uma série de indagações
a V. Ex.ª nesta oportunidade.
Mas gostaria de, num adiantamento,
conhecer seu pensamento quanto à existência
de Conselhos de Contas ou Tribunais de
Contas municipais, porque atualmente
um auxiliar do Poder Legislativo municipal
é, na realidade, o Tribunal de Cantas do
Estado, com raras exceções. Não sabemos
até onde vai a eficiência de um Tribunal
de Contas do Estado para fiscalizar todos os
municípios, principalmente dos Estados com
maior número de municípios. Acho que esse
julgamento seria bastante superficial. Por isso,
queremos sentir o pensamento e justificativa
de V. Ex.ª a respeito desta nossa indagação.
Por hoje, seria apenas esta nossa
O SR. FERNANDO GONÇALVES: –
Tenho muita satisfação, mesmo tendo vindo
informalmente apenas para atender ao
honroso convite do Presidente e do Relator,
tenho o prazer de verificar que V. Ex.ª está
vivamente interessado neste assunto, e
focaliza um problema sério, muito mais de
natureza política, porque mais afeta ao
julgamento do Legislativo, da Constituinte, do
que nosso. Nesse aspecto, deve prevalecer a
vontade do poder Legislativo.
Vou adiantar o meu ponto de vista
pessoal – não sei se será o mesmo da
Comissão, que concluirá o seu documento –
mas entendo, particularmente, que, por
exemplo, o sistema de escolha dos Ministros
é uma decisão da Constituinte, é uma decisão
política. Não somos nós, escolhidos, de uma
forma ou outra, que vamos dar opinião sobre
o assunto. Conhecemos, é claro, a realidade,
podemos dar um parecer técnico. Poderemos
oferecer, sem comentários, elementos que
fazem sobre o Tribunal de Contas da União,
os Tribunais do Estado e os Tribunais de
Justiça. Sobre o problema do nepotismo, do
empreguismo, etc., podemos dar elementos.
Julgamento político cabe, sem dúvida, ao
Poder Legislativo, à Constituinte, no caso.
Então, V. Ex.ª tem uma preocupação muito
séria, que pode ser a da proliferação – e
cairmos no regime em que quase caímos no
passado – dos Conselhos de Contas.
Não quero me aprofundar no assunto,
porque devo representar, repito, o poderia
pensamento da Comissão e não o meu, mas
quero dizer que não podemos cair no velho
regime, e temos que estabelecer critérios para
a criação dos tribunais. Posso afirmar, pelo
conhecimento que tenho, que a fiscalização
nos países mais adiantados – França,
Inglaterra, Estados Unidos e outros – há a
descentralização de recursos, administrativa
até, mas há a centralização da fiscalização.
Porque a fiscalização fica mais longe e imune
das influências.
Hoje, os Tribunais de Contas dos
Estados dão parecer sobre as contas do
Município – V. Ex.ª sabe disso – apenas
parecer. Agora, a Câmara dos Vereadores
julga. No momento em que ela julga as contas
sobre uma Câmara dos Vereadores de sete,
oito, nove vereadores, o Executivo tem uma
finalidade muito grande de influência. Somos
todos Deputados, passamos pelas prefeituras,
sabemos a força que tem o prefeito sobre a
Câmara dos Vereadores para fazer recusar,
inclusive, parecer do Tribunal de Contas do
Estado. V. Ex.ª devem ter constatado na
vivência do dia a dia esse problema. Por isso, o
assunto é eminentemente político e fiquei
altamente satisfeito quando a Câmara dos
Deputados aprovou o projeto, oriundo do
Executivo – sobre o qual não tivemos qualquer
interferência – que devolvia ao Tribunal de
Contas da União a fiscalização dos fundos
federais repassados aos Estados e Municípios,
e de todos os recursos federais. A Câmara
aprovou com sabedoria e rapidez
surpreendentes o projeto. Hoje, o projeto
encontra-se no Senado. Já foi, por duas vezes
sua votação, mas sinto que a maioria do
Senado, hoje, se inclina pela sua aprovação,
para evitar que os recursos federais não sejam
fiscalizados por nós e, portanto, não venham,
oficialmente, ao conhecimento de V. Ex.ª
Era isso que podia dizer a V. Ex.ª
Muito obrigado.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Está franqueada a palavra.
O SR. CONSTITUINTE (Roberto
Jefferson): – Sr. Presidente, primeiro quero
homenagear V. Ex.ª pelo convite ao
Presidente do Tribunal de Contas da União,
para ilustrar a reunião de hoje. Somos
entusiastas do Tribunal de Contas, braço forte
do Poder Legislativo. Ouvi, recentemente,
pergunta de um companheiro Constituinte
sobre os Conselhos de Contas serem
estendidos aos municípios. Hoje, há uma
discussão apenas numérica, se se vai fixar
em um milhão de habitantes ou 500 mil para
se fazer um Conselho Municipal.
Acho que devemos, o mais possível,
democratizar a Constituição, nesse sentido, para
que possam existir realmente os Tribunais de
Contas. O Presidente do Tribunal de Contas nos
dá exemplo da pressão que exerce um prefeito
sobre a Câmara de Vereadores, e é verdade.
Nós, que conhecemos bem o trabalho das
Câmaras Municipais, podemos dar esse
testemunho, que os pareceres dos Tribunais de
Contas Estaduais são sempre rejeitados, se
contrariam o interesse do prefeito, do chefe do
Executivo. Se não conseguirmos levar os
Conselhos de Contas pelo custo que possam
representar a cada município – porque há
municípios de 20, 30, 40 mil moradores –
poderemos trazer aqui uma idéia, inclusive já
discutida em congressos de vereadores, de se
implantarem os Tribunais de Contas por áreas
de influências geopolíticas. Cito um exemplo,
meu Estado, Rio de Janeiro, a região serrana
congregar Petrópolis, Friburgo,
Teresópolis; na Baixada Fluminense, Caxias,
Nova Iguaçu. Um tribunal por regiões
geopolíticas, em cada Estado. E assim seria feito
em todos os Estados do Brasil. É fundamental a
presença do Tribunal de Contas e muito
importante para que possamos ter um braço
forte na fiscalização, na aplicação das verbas,
que o Executivo faz das receitas federais.
Muito obrigado a V. Ex.ª pela
presença. Vamos aguardar ansiosamente o
documento que V. Ex.ª trará, condensando o
pensamento de todos os Ministros do Tribunal
de Contas da União.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Se nenhum dos Srs. Constituintes desejar fazer
uso da palavra, queremos agradecer,
sensibilizados, ao Presidente do Tribunal de
Contas a sua presença. V. Ex.ª foi um dos mais
corajosos Parlamentares que aqui tivemos e é,
na Presidência do Tribunal, reconhecidamente o
mais dinâmico e ativo Presidente que teve
aquela Corte. Inclusive os jornais, nos últimos
dois anos, têm-se ocupado de sua atuação no
Tribunal como um Presidente corajoso, que tem
enfrentado situações, por vezes, delicadas, mas
que não tem recuado, no sentido de defender o
patrimônio e as finanças públicas. De modo que,
a presença do S. Ex.ª com outros Ministros no
dia 5, às 17h, nesta Subcomissão, por certo nos
trará mais subsídios capazes de, não apenas
ampliar, mas aperfeiçoar nosso trabalho, no
setor de atividades do Tribunal, que é também a
fiscalização financeira e orçamento de que trata
esta Subcomissão.
Vou interromper minha exposição,
porque chegou, há poucos instantes, o
Constituinte que mais insistia em trazer aqui o
Presidente do Tribunal.
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES) 8

de Contas. Já estamos encerrando os
trabalhos, mas tem V. Ex.ª a palavra, para se
manifestar a respeito da presença do
Presidente do Tribunal de Contas.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – Agradeço ao Presidente João Alves a
consideração. Peço desculpas aos colegas,
porque estive tentando resolver um problema
sério de uma cidade de Sergipe. Meu pedido
fundamental da presença aqui do Presidente
do Tribunal de Contas da União prende-se ao
fato de que entendo que deve haver
responsabilidade do gerente da coisa pública.
O fato de alguém ser eleito Governador do
Estado, Prefeito, ser indicado Presidente de
uma entidade qualquer de direito público,
implica não ser um cargo honorífico, mas
antes de tudo, uma responsabilidade social de
assumir a gerência de um bem que não é
dele. É um bem da população, dependente da
seriedade na condução da coisa pública. Este
é um assunto que me preocupa, não sei se
pelo fato de ter sido Secretário-Geral do
Tribunal de Contas de Sergipe, e porque
durante minha vida como Deputado Estadual
acompanhei a gerência de entidades públicas,
e pude constatar a ineficiência da fiscalização
na aplicação desses recursos. Diria mais
ainda; a desonestidade, no sentido de
selecionar a aplicação dos recursos públicos.
Quando nos reunimos para pelo
menos tentar escrever uma nova relação
jurídica da sociedade, entendo que é
fundamental a parte de fiscalização da
aplicação dos dinheiros públicos, com uma
seleção dessas aplicações. Não é apenas o
fato de apresentar um recibo, que até pode
dizer tudo. Mas será que aquela obra
escolhida para ser feita será o melhor para o
interesse da sociedade?
Então, quando tive a honra de ser
recebido pelo Exmº Sr. Ministro-Presidente,
Fernando Gonçalvez, coloquei – e estava
acompanhado, na época, pelo Deputado
Benito Gama, do Estado da Bahia – esta
nossa preocupação maior, porque temos a
obrigação, chamados que fomos – e
aceitamos o convite – para elaborar a nova
Constituição. Entendo que é fundamental a
presença do Tribunal de Contas – ou o nome
que venha a tomar – contanto que haja urna
fiscalização, que haja um acompanhamento
da aplicação do dinheiro público. É
imprescindível não apenas na Administração
direta – esta diz muito pouco – mas
principalmente na Administração indireta,
onde pode ocorrer o grande desvio da boa
aplicação do dinheiro público.
Daí que, Sr. Ministro, – perdoe-me, eu
não estava presente na exposição de V. Ex.ª,
que, sei, deve ter sido brilhante – esta
Subcomissão irá aproveitar as sugestões, irá
aprofundando-se nos temas, irá debater e,
com certeza, o Brasil, pelas nossas mãos,
terá uma nova visão no acompanhamento, na
fiscalização dos dinheiros públicos.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Tem a palavra o Relator, que pretende
submeter uma pauta à Subcomissão.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Sr. Presidente, Srs. membros desta
Subcomissão, gostaríamos de submeter ao
Plenário alguns nomes que deveríamos
convidar, para que aqui viessem discutir
conosco, trazendo duas idéias, suas
sugestões, para a formulação desse capítulo.
A Comissão Temática, em
reunião que tivemos, acertou que os
convidados serão o ex-Ministro
Simonsen e Andrea Calabi. Recebemos a
sugestão de trazer o Presidente do Instituto
de Orçamentos Públicos, Dr. António Amado.
Inclusive, S. Ex.ª está encaminhando ao
Plenário desta Subcomissão uma proposta da
maior importância e que faremos chegar às
mãos dos senhores, para que todos tomem
conhecimento prévio do que sugere o Dr.
Antônio Amado. Também temos a sugestão
do companheiro Firmo de Castro, membro
desta Constituinte, no sentido de que
convidemos o Dr. Nilson Holanda, tendo em
vista que ele foi o responsável pela aplicação
dos orçamentos públicos no governo, durante
sua passagem pelo IPEA/IPLAN. S. Sª é
pessoa da maior experiência.
Submetemos ao Plenário da
Subcomissão esta pauta. Queremos também
informar aos nobres companheiros que na
nossa reunião plenária, de amanhã, deverei
apresentar um documento-esboço de nossa
proposta, para que todos discutam e sugiram
as alterações que considerem necessárias –
isso no que diz respeito ao capítulo do
orçamento e da fiscalização.
De modo que, queremos mandar um
“boneco”, na expressão da palavra, para que
possamos a partir dali e, com o concurso de
todos que compõem esta Subcomissão, tentar
trabalhar objetivamente em cima do documento.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
A pauta apresentada pelo Relator é submetida
à apreciação da Subcomissão. Aqueles que a
aprovam, queiram se conservar cosmo se
encontrem. (Pausa.) Aprovada.
Lembro que amanhã às 10 horas na
reunião que iremos realizar, o Relator
apresentará o esboço inicial do seu projeto.
Cada membro da Subcomissão poderá também
apresentar sugestões ou projetos, apresentar
substitutivos, através do Relator para que, numa
outra reunião, S. Ex.ª possa-nos oferecer um
trabalho mais amplo, aproveitando ou não as
sugestões dos colegas.
Em seguida, teremos um convidado, o
Dr. Antônio Augusto Oliveira Amado,
Presidente do Conselho Diretor da
Associação Brasileira de Orçamentos
Públicos, que discorrerá sobre matéria da sua
especialidade. Às 17 horas, ouviremos o Dr.
Márcio Reinaldo, atual Diretor da SOF –
Secretaria de Orçamento e Finanças.
O SR. CONSTITUINTE JOÃO
NATAL: – Sr. Presidente, gostaria de formular
uma sugestão para ser submetida à
apreciação dos integrantes desta
Subcomissão. Fui autor de um requerimento
que convocou para estar presente na Câmara
dos Deputados, na sessão de ontem, o ex-
Ministro Dílson Funaro. Isto, obviamente, não
se verificou, em virtude da sua renúncia ao
exercício do Ministério da Fazenda. Reputo
de transcendental importância a participação
do ex-Ministro nos acontecimentos que,
obviamente, nortearão os trabalhos
elaborativos da nossa Constituição. Então, à
guisa de sugestão, eu gostaria de deixar o
lembrete, por entender que as matarias, os
assuntos afetos à nossa Subcomissão são de
pertinência e consentâneos à experiência –
sem sombra de dúvida, considerável – que o
ex-Ministro Dílson Funaro tem, que
formulássemos um convite para que ele
oportunamente aqui pudesse estar no
trabalho constituinte, honrando esta
Subcomissão com sua presença e
municiando-nos no que, por razões de ofício,
ele pode e deve conhecer mais do que muitos
e nós que aqui estamos.
Gostaria, então, de deixar a sugestão
a V. Ex.ª para que a submeta à consideração
dos nossos Pares, com a formulação do
convite para que eu também possa, de certa
forma, realizar a minha pretensão. Tive a
preocupação de trazer o então Ministro Dílson
Funaro à Casa, já há alguns meses,
entendendo ser de transcendental importância
essa convivência mais umbilical da Câmara
dos Deputados, do Senado, obviamente do
Congresso Nacional, com as questões
econômico-financeiras, tributárias e
orçamentárias, com as autoridades
nacionais.
O SR. PRESIDENTE (João Alves):–
A proposta do nosso Vice-Presidente,
Constituinte João Natal, no sentido de que
seja convidado o ex-Ministro Dílson Funaro,
para prestar sua colaboração aos trabalhos
desta Subcomissão Poderia ser fixada a
convocação para 4ª feira, dia 6, às 10 horas
da manhã.
Submeto a proposta de S. Ex.ª aos
membros desta Subcomissão e, se aprovada,
formularemos o convite a S. Ex.ª para o dia 6
de maio, às 10 horas da manhã. Em votação.
Os Senhores que aprovam o convite ao
Ministro Dílson Funaro queiram se conservar
como se encontram. (Pausa.) Aprovado.
Formularemos ainda hoje o convite ao
Sr. Dílson Funaro.
O SR. CONSTITUINTE FIRMO DE
CASTRO: – Sr. Presidente uma questão de
ordem, por favor.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Tem a palavra V. Ex.ª para uma questão de
ordem.
O SR. CONSTITUINTE FIRMO DE
CASTRO: – Sugiro, porque me parece que as
reuniões poderiam ser mais produtivas e
mesmo mais movimentadas, que as
audiências públicas fossem programadas, de
modo a que tivéssemos a presença,
concomitantemente, de duas ou
três personalidades, dependendo de suas
especializações e dos assuntos que venham a
tratar, a exemplo do que ocorre em outras
reuniões. Teríamos, assim, oportunidade de
um confronto de idéias e, certamente, um
maior apelo à participação geral, não apenas
doa membros desta Subcomissão. como de
outras.
A título de sugestão, por exemplo, o
Prof. Andrea Calabi juntamente com o Prof.
Nilson Holanda participariam de uma mesma
reunião. Sugeriria, portanto, a V. Ex.ª que,
consultando nossos Pares, se, juntamente
com os demais componentes da Mesa, fosse
autorizada uma programação de audiências
que levasse em conta este aspecto.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Interessante a sugestão, até pela exigüidade
de tempo. Submeto a proposta do nobre
colega aos membros da Subcomissão. Caso
seja aprovada, formularemos convites a duas
ou três entidades ou pessoas, para que falem
sobre o mesmo assunto, na mesma reunião.
(Pausa.) Aprovado.
Pediria ao nobre Relator que
formulasse uma pauta definitiva, para que
amanhã, às 10 horas, pudéssemos fixar
uma posição da Subcomissão em relação a
essas audiências. Naturalmente S. Ex.ª
precisa de tempo e amanhã nos daria,
definitivamente, essa pauta, já com os
entendimentos para as reuniões. S.
Ex.ª não pode nos dar hoje a pauta porque
estão sendo consultadas as autoridades, se
podem ou não comparecer. Daí fixare
9 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
mos definitivamente, amanhã, nossos
trabalhos para os oito dias seguintes.
Com a palavra o Relator.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Sr. Presidente, nobres Companheiros, na
realidade, já havíamos pensado em fazer
esses trabalhos, convidando, para a mesma
reunião, duas ou três autoridades com o
objetivo de ganhar tempo, que é escasso.
Temos também que levar em conta que
teremos quatro sessões plenárias com a
Comissão Temática. Isto foi exatamente o que
dificultou a montagem do cronograma de
trabalho, que já deveríamos ter aqui
apresentado.
Entretanto, hoje está marcado o
encontro do Presidente e do Relator desta
Subcomissão com os demais Relatores das
outras duas Subcomissões. O objetivo é
estabelecer o cronograma para as reuniões
plenárias da Comissão de Orçamento e da
Comissão Temática. De modo que procede a
observação do Constituinte Firmo de Castro e
também a observação do Presidente João
Alves. Amanhã deveremos apresentar ao
Plenário a pauta definitiva de convocação de
autoridades, para que possamos
ouvir as autoridades convidadas, aqui neste
Plenário.
Quero fazer um apelo aos nobres
Colegas. Estamos diante de um calendário
rígido, que não temos mais como ultrapassar,
e precisamos cumprir nossa missão.
Queremos, portanto, fazer um apelo, para que
todos prestem suas colaborações, no devido
tempo, a fim de facilitar nosso trabalho aqui
no Plenário da Subcomissão. Por isso, foi
oportuno o chamamento à responsabilidade
por parte do Presidente, e este Relator vai
submeter amanhã, ao Plenário da
Subcomissão, a pauta completa dos trabalhos
para os dias que nos restam.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Devo dizer também que amanhã entregarei ao
Relator um trabalho também que realizei.
Espero que S. Ex.ª aproveite experiência
dele que tem. Acho que quem mais
trabalhou nesta Subcomissão até hoje fomos
nós dois, de maneira que temos que nos
entender.
Amanhã entregarei a ele meu
trabalho, minha contribuição, e espero que
todos os Colegas façam o mesmo, a fim de
que ele realize um trabalho à altura de sua
competência, de sua inteligência, de seu
patriotismo e da Subcomissão que representa,
como Relator.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Pela ordem, o Constituinte João Natal.
O SR. CONSTITUINTE JOÃO
NATAL: – Sr. Presidente, gostaria de obter
uma informação. Já apresentei ao Plenário da
Assembléia Nacional Constituinte propostas
constitucionais pertinentes a outras
Comissões e Subcomissões, mas algumas
dizem respeito à nossa Subcomissão,
especificamente. Gostaria de saber se já
existe estatística, pelo menos aproximada, e
quando poderemos ter acesso a cópias de
propostas constitucionais que, evidentemente,
pelo Plenário da Assembléia Nacional
Constituinte foram endereçadas à nossa
Subcomissão.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
O nobre Relator acabou de dizer que amanhã
trará todas aqui. Ele trará o esboço de seu
trabalho. As propostas recebidas, que
apresentará tendo, há pouco, pedido que
fossem tiradas cópias, para distri-
buir, de uma das principais propostas recebidas.
Então, V. Ex.ª terá essa curiosidade atendida.
Agradeço ao Ministro Fernando
Gonçalves pela presença, que, como disse,
tem marcado época na Presidência do
Tribunal de Contas da União, pela segunda
vez à frente de seus trabalhos, dando um
novo sentido à administração e fiscalização do
tribunal, que muito engrandece aquela Corte e
o Congresso Nacional.
Esperamos que S. Ex.ª, cuja data de
comparecimento, esta Subcomissão está
agora definitivamente marcada para o dia 6 de
maio, às 17 horas, aqui venha com alguns dos
seus colegas, para nos prestar sua
colaboração. Sei que o digno Relator muito
aproveitará, tenho certeza, do trabalho que
trará para a Subcomissão.
Está encerrada a sessão.
Ata da 3ª Reunião, ordinária,
realizada em 29 de abril de 1987
Aos 29 (vinte e nove) dias do mês de
abril do ano de 1987 (um mil e novecentos e
oitenta e sete), às 10:00 horas, reuniu-se a
Subcomissão de Orçamento e Fiscalização
Financeira, na Sala C-2 do Anexo II da Câmara
dos Deputados. Presentes os Senhores
Constituintes titulares João Alves, Presidente;
Carrel Benevides, Vice-Presidente; José Luiz
Maia, Relator, Firmo de Castro, José Guedes,
Lézio Sathler, Márcio Braga, Naphtali Alves,
Wilson Campos, Jovanni Masini, Messias Góis,
Feres Nader e Fábio Raunheitti. Estiveram
ausentes os Senhores Constituintes titulares
João Natal, Vice-Presidente; Carlos de Carli,
João Carlos Bacelar, Flávio Rocha, Furtado
Leite, Jessé Freire. Compareceram ainda os
Senhores Constituintes Geraldo Fleming,
Domingos Juvenil e Nion Albernaz, membros
titulares da Subcomissão de Tributos,
Participação e Distribuição das Receitas. Ata: foi
dispensada a leitura da Ata da reunião anterior, a
pedido do relator, Constituinte José Luiz Maia, já
que foram distribuídas cópias a todos os
membros da Subcomissão; não houve
discussão e, colocada em votação, foi ela
aprovada, por unanimidade, sem restrição.
Ordem de Dia; passando à Ordem do Dia. o
Senhor Presidente, Constituinte João Alves,
comunicou que a presente reunião foi
convocada para ouvir os Doutores Márcio
Reinaldo Moreira, Secretário de Orçamento e
Finanças da Seplan, e Antônio Augusto Oliveira
Amado, Presidente da Associação Brasileira de
Orçamento Público. Em seguida, o Sr.
Presidente, Constituinte João Alves, tecendo
sucintos comentários a respeito da temática
“Elaboração do Orçamento da União”, convidou
os expositores a comporem a Mesa e concedeu-
lhes a palavra, os quais, agradecendo a honra
de estarem presentes no plenário da
Subcomissão de Orçamento e Fiscalização
Financeira, discorreram com eloqüência sobre o
tema, abordando aspectos referentes a planos e
programas de regionalização do orçamento
como meio de evitar a pulverização dos
recursos. A seguir, as exposições dos
Constituintes presentes, para debates. O Sr.
Presidente, Constituinte João Alves, franqueou,
então, a palavra aos Senhores José Luiz Maia,
Messias Góis, Fábio Raunheitti, José
Guedes, Carrel Benevides e Firmo de Castro.
Em seguida o Sr. Presidente concedeu
a palavra aos expositores para se
pronunciarem a respeito das indagações
feitas. Encerrada a fase dos debates, o Sr.
Presidente teceu comentários sobre o traba-
que encaminhou ao Relator, Constituinte José
Luiz Maia, agradeceu a exposição
substanciosa dos conferencistas, convidou os
Constituintes para a reunião ordinária, amanhã,
às 10:00 horas, com a presença do Ministro
Mário Henrique Simonsen. A conferência, os
debates e as interpelações, com as devidas
respostas, foram gravadas por inteiro e o texto,
após apanhamento, tradução e datilografia,
passará a lazer parte integrante desta Ata.
Nada mais havendo a tratar, às 12:35 horas, foi
encerrada a reunião e, para constar, eu,
Benício Mendes Teixeira, Secretário, lavrei a
presente Ata, que vai à publicação e, após lida,
discutida e aprovada, será assinada pelo Sr.
Presidente, João Alves.
Inteiro teor do apanhamento
taquigráfico da reunião realizada no dia 29-
4-87 e que se fará parte integrante da Ata
dessa reunião.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Srs. Constituintes membros desta
Subcomissão, Srs. Senadores Constituintes,
esta reunião foi convocada para ouvirmos, em
audiência, o Diretor da Secretaria de
Orçamento e Finanças, Professor Dr. Márcio
Reinaldo, e o Dr. Antônio Augusto Amado,
Presidente do Conselho Diretor da Associação
Brasileira de Orçamento Público, bem como
para deliberar sobre a pauta de audiências
dos próximos dias.
Inicialmente, vamos ouvir a palavra do
Dr. Márcio Reinaldo, que falará sobre
Orçamento, matéria na qual é versado, além
da responsabilidade que tem como Secretário
da SOF, o órgão que organiza e elabora o
Orçamento da República.
Tem a palavra o Dr. Márcio Reinaldo.
O SR. MÁRCIO REINALDO
MOREIRA: – Exmº Sr. Presidente,
Constituinte João Alves, Sr. Constituinte José
Luiz Maia, demais componentes da Mesa,
Srs. Constituintes, técnicos da área de
Orçamento e Finanças do Governo federal e
do Congresso. Para nós, é uma honra muito
grande aceitar uma convocação do
Constituinte João Alves para aqui falarmos
alguma coisa a respeito da nossa expectativa
em relação à Constituição, em termos desse
capítulo tão importante para as finanças
públicas federais, estaduais e municipais.
A SOF, Secretaria de Orçamento e
Finanças da Seplan, órgão que se
responsabiliza como cabeça do sistema
orçamentário da União e do qual emanam
hoje normas e instruções adotadas pelos
Estados e Municípios, tem um papel muito
importante, neste momento, em termos de
trazer aos Srs. Constituintes, responsáveis
por este momento histórico do País, a sua
experiência vivida nesses últimos anos.
Temos já montado, há algum tempo, sob
a coordenação do Prof. João Batista de Araújo
Lengruber, uma comissão de experts em
orçamento de todo o Brasil, preparando um dossiê
para, oportunamente, ser encaminhado a esta
Casa, com as suas conclusões definitivas. É claro
que o momento político, a transição política por
que passa o Ministério do Planejamento, nos
impediu de levarmos essa matéria à consideração
dos superiores para, naturalmente, estar
autorizados a encaminhar o material até este
momento. Mas prometemos que nos próximos
dias, ou nas próximas semanas, isso será feito a
tempo de, talvez, colaborar, de alguma forma, com
o trabalho dos Srs. Constituintes. Mas, como um
dos dirigentes ou co-dirigentes daquela Casa, eu
gostaria de externar algumas preocupações e
problemas vividos.
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES)
É notória, hoje, a angústia dos
Estados e Municípios por mais recursos
públicos. Por outro lado, vemos o Orçamento
Público Federal praticamente exaurido com as
suas despesas anormais de pessoal, com
aqueles encargos financeiros assumidos com
dívidas internas e externas e muito pouco
sobrando para que se possa aplicar, até
mesmo nos investimentos públicos dos
órgãos federais, e até, por meio de acordos e
convênios, transferido esse dinheiro aos
Estados e Municípios para aplicação na área
social e econômica. Então, onde está esse
dinheiro, onde está esse reclamo geral? É
esta uma pergunta que faço, quando ouço
falar a respeito da centralização dos recursos
públicos. E o que se poderia fazer para
minimizar o problema dos Municípios, onde
estão os nossos cidadãos, o povo, que está
precisando dos beneficies públicos? Ou
mesmo dos Estados, que têm um papel
intermediário na aplicação desses recursos?
Vemos a receita disponível, hoje, da União
praticamente comprometida, como disse, com
pessoal, dívida e mesmo com a manutenção
dos órgãos públicos federais já existentes.
Podemos ver um grande número de recursos
que não aparecem, porque são isenções
fiscais não contabilizadas, que, publicamente,
já foram atentados por legislação ordinária, ou
até mesmo constitucional, e que representam,
talvez, um peso muito significativo, não sei se
10, 8 ou 15% daquela receita bruta de que o
Governo federal talvez pudesse dispor. É
possível que nos falte até mesmo uma
avaliação, um estudo mais aprofundado, para
ver se realmente essas isenções fiscais, que o
Governo estabeleceu para o poder privado,
para a iniciativa privada, para regiões, estão
cumprindo com seus objetivos. Creio que
talvez um trabalho ou um sentimento dos Srs.
Parlamentares, o conhecimento mais próximo
da realidade, uma análise específica já feita,
possam talvez clarear, com muito mais nitidez,
esse quadro de angústia; e poderiam, naquilo
que for natural, ser mantidos para que esse
incentivo sirva para o desenvolvimento das
regiões “a” ou “b”. O que se mostrou inócuo
talvez deva ser tributado em benefício até do
Estado, ou do Município, ou de programas da
área social ou política.
Por outro lado, também, vemos hoje,
dentro do Orçamento da União, no campo da
sua despesa, um grande número de
subsídios, ao trigo, ao açúcar, na área de
exportação de produtos manufaturados, que
quase chega – o Constituinte João Alvez
pode me ajudar – a uma marca de, para cada
um cruzado de receita transparente dentro do
Orçamento da União, demonstrar-se
claramente quase que a necessidade de o
Governo emitir primariamente, ou colocar
títulos da dívida pública, para cobrir urna outra
moeda como o subsídio, ou o pagamento da
dívida imobiliária, já comprometida no
passado por essa mecânica de subsídios.
Vejam que nós, na área orçamentária,
praticamente tomamos conhecimento disso a
partir de dois anos atrás, quando, por um ato
decisivo do Governo federal, pôde-se realmente
ter transparência essas contas, ao que pouca
gente tinha acesso antes. Talvez duas, três,
quatro pessoas do Banco Central ou do Banco
do Brasil manipulavam essas contas de
subsídios. Então, creio que, dentro dessa visão
de um grupo de despesas, hoje praticamente
subsidiadas, despesas cuja eficácia política,
econômica e social pode-se questionar – e
merecem estudos e decisões muito
corajosas – dentro de um quadro de isenções
tributárias sobre os quais se pode, também,
fazer uma vasta pesquisa para, politicamente,
caminhar-se para um campo de nova ordem
econômica na administração pública,
poderíamos, naturalmente, oferecer aí uma
contribuição ao Poder Público federal,
estadual, municipal, no sentido de colocar
ordem nas suas contas, e não contribuir para
que o Orçamento Público, como é hoje, seja
um instrumento inflacionário, talvez de
distribuição de renda não desejada pela
sociedade brasileira. Assim, que levemos aos
Estados e Municípios aquela tranqüilidade
necessária, para que possam, naturalmente,
desempenhar melhor seu papel.
ªs
Confesso a V. Ex. que não preparei
uma agenda para que aqui pudesse deixar
marcada a posição do Diretor de Orçamento
da SOF, no sentido de já servir para uma
discussão mais aprofundada. Mas levanto
esse tema das isenções fiscais, das
vinculações, desses fundos e orçamentos
paralelos – orçamento monetário, de crédito,
de estatal, que não transitam pelo Tesouro
Nacional e que representam, praticamente,
outro tanto de recursos – para que esta
Subcomissão possa estudar.
.ªs
Prometo a V. Ex inclusive credencio,
junto ao Constituinte João Alves, o nosso
colega Dr. Lengruber e toda a sua equipe para
que, deste momento em diante, fiquem à
inteira disposição desta Subcomissão, para o
que for necessário, a fim de estreitarmos
nossas experiências e de trazer o que de
melhor se possa para a elaboração de um
trabalho mais profícuo.
Acredito que o Dr. Augusto Amado,
dentro de um trabalho elaborado pela
Associação Brasileira de Orçamentos
Públicos, da qual ele é Presidente, e com
nosso colega da diretoria da SOF, se possa,
com o tema mais preciso, abordar aqui a parte
teórica de submissão.
Agradeço ao Constituinte e estou às
ordens para qualquer esclarecimento.(Palmas.)
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Consulto ao Plenário se devemos logo, antes
de abordar o assunto com o Dr. Márcio
Reinaldo, ouvir o Dr. Amado. Ambos são da
SOF, um responde e o outro também. (Pausa.)
Então, passo a palavra, agora, ao
Prof. Augusto Amado, para falar sobre o
mesmo assunto do qual se ocupou até agora
o Dr. Márcio Reinaldo.
O DR. ANTÔNIO AUGUSTO
OLIVEIRA AMADO: – Exm.º Sr. Presidente
João Alves, Exmº Sr. Relator, Constituinte
José Luiz Maia, Srs. Constituintes, Senhoras
e Senhores, em primeiro lugar, desejamos
agradecer a honra que nos concedem de
poder expor as idéias da Associação
Brasileira de Orçamento Público, que
congrega mais de quatro mil associados em
todo o País. É um privilégio – quiçá único na
vida de um profissional – poder participar dos
debates de tão transcendente importância
para o País.
Sobre o que vou expor, já deixei com
a Subcomissão um documento que
representa não só idéias próprias, mas,
também, dos funcionários da Secretaria de
Orçamento e Finanças da Seplan, já que a
maioria deles é associada também. Esse
documento é a síntese de um ano de estudos
que levamos a cabo em todo o País, na
maioria dos Estados onde realizamos
reuniões para discutir esses aspectos
relativos ao Orçamento e à Constituição.
10
Vou-me permitir fazer referência a
alguns pontos que julgo de suma importância
e, ao final, ficar ao dispor dos Srs. Constituinte
para quaisquer esclarecimentos.
Tivemos a ousadia – e peço
desculpas – de apresentar essa proposta já
em forma de artigos, talvez para simplificar o
trabalho descritivo a ser mais objetivo. Não
temos a pretensão de que isso seja inserido
tal qual está, na Constituição. Este é um
documento para apreciação dos Srs.
Constituintes. Aliás, há coisas possivelmente
não compatíveis no campo jurídico, que
devem ser vistos por quem de competência.
Partimos de algumas hipóteses
básicas a respeito do Orçamento. Nas
economias modernas, nas economias em
desenvolvimento como a nossa, não se pode
conceber o Orçamento como instrumento
isolado, como instrumento-fim em si. O
Orçamento, no nosso entender, é um
instrumento do planejamento. Se não existem
diretrizes de curto, de médio e de longo prazos
para a economia, dificilmente o Orçamento
poderá desempenhar adequadamente sua
função. Temos constatado, no dia a dia, esta
realidade o País. Em conseqüência, e por isto,
colocamos, na própria proposta, os planos e
orçamentos, porque estranham que não
houvesse uma Subcomissão para tratar do
planejamento e, pela relação estreita que existe
entre esses dois instrumentos, não podíamos
tratar única e exclusivamente do Orçamento
sem abordar o planejamento.
Então, o primeiro artigo refere-se à
necessidade de que o País contemple a
elaboração de planos de longo, médio e curto
prazos nos quais se insiram o Orçamento do
setor público como instrumento normativo
desse planejamento.
Um aspecto, que também está
amadurecendo já há bastante tempo, ao qual,
pessoalmente, me dediquei desde 1967,
devido à experiência que tive como um dos
participantes das primeiras equipes da
SUDAM, e o aspecto regional do
planejamento e do Orçamento.
Num País como o nosso, não pode haver
um orçamento agregado onde não se
contemplam os aspectos específicos, os
problemas heterogêneos, a potencialidade
diferenciada de cada região. Entendemos que
tanto planos como Orçamento devem ser
regionalizados, sem o que, dificilmente, se pode
contemplar os verdadeiros problemas das regiões,
as suas potencialidades para enfrentar esses
problemas e os aspectos específicos, tanto
administrativos, como culturais, políticos etc. E
aqui existe, a meu ver, uma conotação política
fundamental. Em grande parte o desinteresse, que
tanto se nota e se apregoa, dos políticos pela
discussão do Orçamento no nosso entender, se
deve ao fato de que o político não encontra, na
peça orçamentária, os elementos necessários
para ver até que ponto sua região está ou não
sendo atendida pelo Poder Público. Em
conseqüência, se desinteressa. Se ele vai discutir
um programa de fomento à agricultura agregado a
todo o País, ele tem pouco interesse pelo assunto.
A ele só interessa saber quais são os benefícios
para a sua região. E é justamente a regionalização
do Orçamento que vai proporcionar informações
necessárias a que o político possa, mais
objetivamente, discutir, analisar, rejeitar ou aprovar
a proposta orçamentária.
O art. 2º trata das ações
do setor público. Propõe-se que sejam
programadas em planos plurianuais e
orçamentários anuais devidamente com-
11 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
patibilizados entre si, com planos a médio e a não foi coberto pelas receitas normais do
curto prazos. Quando falamos em planos, eles Orçamento. Tal distorção deve ser corrigida e
têm abrangência muito maior do que o setor foi objeto de critica que fiz à Lei nº 4.320, logo
público. Por isto, distinguimos planos para o no inicio de sua vigência. Esta Lei esteve no
setor público de planos para a economia. Congresso por quase onze anos, para ser
Durante os últimos anos, houve grande aprovada. E, como entrei no assunto apenas
polêmica sobre a diversificação de orçamentos no final, concluí ser melhor deixar passar desta
a nível federal. Houve também propostas, forma do que fazer qualquer observação nesta
sobretudo uma, que se consagrou no linguajar Lei, que ocasionasse sua volta ao Congresso,
administrativo, técnico e político, que foi a da e nele passasse mais alguns anos. Mas tal
unificação dos orçamentos. Considero infeliz a distorção deve ser corrigida tanto a nível da
expressão, porque não se pode unificar o que é Constituição como a nível de outra lei que
heterogêneo. O que deve ocorrer é a venha a substituir a Lei nº 4.320, referente a
agregação dentro de cada orçamento, e não finanças públicas.
unificar, por exemplo, o orçamento das Outro aspecto que considero da maior
empresas estatais com o chamado Orçamento relevância – e constitui área nebulosa para os
da União. Nem com o Orçamento monetário, analistas de orçamento e para a sociedade
expressão que no País, infelizmente, teve como um todo – é a da falta de um orçamento
degeneração muito grande, levando a sérias das inserções e subsídios neste País, com o
distorções de certo modo sanadas nos últimos qual o Dr. Reinaldo Moreira tem muito a ver.
anos. Consideramos que as inserções tributárias e
Entendemos que o Orçamento do setor subsídios devem ser inseridos no orçamento
público deve estar construído pelos orçamentos das transações financeiras no lado das
dos Poderes do Estado; e pelo orçamento das receitas. As inserções tributárias como receitas
empresas estatais e mistas. Essas seriam as renunciadas, ou seja, receitas a que o Governo
duas peças do Orçamento do setor público. renuncia, e as fontes de financiamentos dos
Outro ponto que enfatizamos muito, subsídios. No lado da despesa, como
voltando princípios básicos do Orçamento, é transferências aos beneficiados, discriminados
quanto à sua abrangência, à sua conforme disposto em lei complementar. Desta
universalidade. Em conseqüência, o forma, o Congresso passará a aprovar um
Orçamento dos Estados compreenderá todas determinado nível de inserção e de subsídios
as despesas e receitas que representem ativos para determinados setores e programas que
e passivos do Tesouro Nacional, inclusive as julgue prioritários. Hoje, é difícil fazer avaliação
operações de crédito internas e externas, as desses subsídios – todos os que trabalham na
receitas próprias e as despesas das entidades área de finanças estão conscientes disto –
da administração direta e indireta que não se devido à falta de registro das receitas
enquadrem no rol das empresas estatais e renunciadas ou dos subsídios concedidos.
mistas. Isso dá o status necessário ao Praxe muito prejudicial aos processos
Orçamento da União; a peça política, por orçamentários e de planejamento e à política
excelência, que o Congresso tem de analisar, econômica neste País tem sido a vinculação
discutir, aprovar ou não. institucional, setorial e regional da receita, o
Propõe-se também que o Orçamento que, de certa maneira, constitui mecanismo de
dos Poderes do Estado se divida em duas defesa frente à não existência de um
partes, a saber: 1º) o orçamento planejamento concreto, real, que de fato leve a
correspondente à produção de bens, à mudanças dentro da estrutura econômica,
prestação de serviços e à formação de ativos social e política do País. Os grupos poderosos
pelas entidades públicas abrangidas; 2º) conseguem vincular receita a certas áreas, a
transações financeiras correspondentes às certas regiões ou a certos programas do seu
transferências, amortização da dívida, interesse. Entendemos que, na medida em que
inversões financeiras e outras da mesma haja um plano pelo qual que se queira
natureza, bem como as fontes de seu realmente levar a sério o planejamento,
financiamento. São formas de evitar as mecanismo de vinculação da receita deve ser o
apreciações distorcidas, porque, muitas vezes, plano. Em conseqüência, aqui se diz: "veda-se
quando se diz que determinado Ministério está a vinculação de receita de qualquer natureza, a
gastando muito, quando se classifica sua não ser a prevista por dispositivo constitucional
despesa nesses dois campos, vê-se que de e pelos planos de médio e curto prazos" – que
fato o gasto foi feito antes. Ele agora está têm de passar pelo Congresso – "que
apenas amortizando-o. E quando se fazem as determinarão a vigência da vinculação e a
análises em termos de agregado, está-se natureza dos recursos".
duplicando o gasto público. Entendemos ser o Muitas vezes se estabelece uma
caso muito importante, tanto para a apreciação vinculação que fica ad eternum. Num
quanto para a análise de onde realmente se determinado momento, aquele setor, aquela
está exercendo o gasto, que vai pressionar a área poderia ser prioritária no atendimento,
demanda real da economia, e onde se está mas isso não é ad eternum. Então, ao se
fazendo gasto financeiro que corresponde a proceder à vinculação por meio dos planos, e
gastos do passado. como os planos vão ser analisados, avaliados
Outro aspecto de suma importância diz anualmente, de três a quatro anos, isso
respeito à integração das operações de credito implicaria uma avaliação da própria vinculação
passivas, internas e externas, que sejam da receita, para ver se realmente ela obteve os
consideradas como fonte de financiamento do recursos ou não.
déficit na conta corrente ou na conta capital. Dentro do artigo, num parágrafo, se
De acordo com a Lei nº 4320, este coloca: "eliminam-se todos os fundos contábeis
País nunca teria déficit, porque um item da e administrativos e veda-se sua criação".
receita é "operações de crédito". Ora, o Antes de iniciarmos esta palestra,
Governo terá sempre poder compulsivo para numa conversa mais restrita, alguns
obter operações de crédito. Em Constituintes e alguns técnicos indagavam ao
conseqüência, nunca teria déficit, quando, na Dr. Márcio sobre os fundos existentes.
teoria e na prática do orçamento universal, Acho que nem o Dr. Márcio nem eu,
operação de crédito é para financiar déficit que que trabalhamos na área de finanças, sabe-
mos quantos fundos existem. Sabemos que
são mais de duzentos. Uma área da
Secretaria de Orçamento e Finanças,
coordenada pelo Dr. Inácio, elabora
periodicamente um documento sobre os
fundos federais, e ele sabe das dificuldades
que se tem para ter acesso a essa informação
e para saber qual é a legislação, como se
administra etc. Está-se trabalhando, está-se
ampliando o conhecimento, mas de fato ainda
não temos o universo desses fundos.
Evidentemente, cada fundo desses é um
feudo, é um poder de decisão própria que não
admite interferências. É um bolsão que fica
sem um controle maior por parte do
Legislativo e do próprio Executivo.
Diz o art 8º: "Os procedimentos na
elaboração e execução orçamentária serão
idênticos para as entidades da administração
direta e indireta que não se enquadram no rol
das empresas estatais, devendo ser
suficientemente flexíveis para atender às
exigências da eficiência administrativa."
Muitas autarquias, muitas fundações,
muitas entidades paralelas à administração
direta foram criadas baseadas no sentido de
que a administração direta é ineficiente, é
burocratizada.
Entendemos que à administração
direta cabe o comando da administração
pública. Em conseqüência, deve ser mais
eficiente do o que qualquer outra unidade,
porque é ela que planifica, que elabora o
orçamento, que controla etc. Se é ineficiente,
espalha ineficiência por todo o resto da
administração. Acho que temos de eliminar
esta justificativa para proliferação de
instituições, autarquias e fundações. Temos
de fazer uma administração pública
eficiente em todos os níveis e, em
conseqüência, ela tem de se submeter ao
ritual que permita uma administração eficaz e
eficiente no campo orçamentário e nos outros
campos.
No art. 10 já começamos a entrar no
processo de participação do Legislativo na
própria elaboração do Orçamento. Diz este
artigo: "o Executivo apresentará à Comissão
Mista do Congresso Nacional, até 15 de abril,
os parâmetros para elaboração do orçamento
anual, a qual terá até 30 de abril para
pronunciar-se e apresentar sugestões".
as
Sabem V. Ex. que o processo
orçamentário, para dar partida, tem de contar
com um conjunto de parâmetros referentes a
perspectiva de crescimento do produto, de
crescimento dos setores mais importantes
como o industrial, agrícola, preços, inflação,
salários, importações, exportações, câmbio
etc. Isto tem sido muito criticado por parte do
próprio Congresso, bem como pelos técnicos
das universidades, da sociedade, porque
esses parâmetros, muitas vezes, não
correspondem à realidade. A culpa não é dos
técnicos em orçamento. Geralmente, na
primeira proposta que se faz, tenta-se colocar
esses parâmetros a níveis reais. Mas há uma
práxis – que não ocorre somente no Brasil,
mas em todos os países que têm processo
inflacionário elevado – que é de subestimar
esses parâmetros para evitar perspectiva de
inflação maior, para evitar que a economia,
sobre esses parâmetros, coloque num
patamar ainda mais alto a inflação e comece a
operar neste sentido. Geralmente, esses
parâmetros ficam subestimados e, em
conseqüência, o processo orçamentário
fica falho: falhas essas que se dão
justamente na execução, quando aparece
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES) 12

excedente de receita e quando é preciso depois
alocar esse excedente aos respectivos cofres.
Acho que aqui tem de haver uma
responsabilidade compartida entre o de acompanhamento e de gerência desses
Executivo e o Legislativo. O Executivo
apresenta um quadro de parâmetros ao
Congresso, que o discute, aprova-o e, sobre
esses parâmetros, então, o Executivo
elaborará sua proposta, o que já facilitará a
própria discussão e aprovação do Orçamento
a posteriori. Estabelece-se o prazo de até 30
de setembro para o Executivo encaminhar isto
ao Congresso Nacional. Acho quanto mais
perto do período de execução se apresenta o
orçamento, mais realismo ele contém.
Atualmente, o prazo é até 31 de agosto. Aqui
se propõe 30 de setembro, para aproximar
mais da execução. Nos sistemas econômicos
com inflação muito grande isto é fundamental.
Isto estava no Projeto Afonso Arinos,
não alteramos nada, porque não é de nossa
competência alterar, apenas retiramos
daquele projeto a ação do Congresso sobre a
proposta orçamentária. Apenas com
referência às emendas, se diz: "As emendas
não poderão alterar a natureza econômica da
despesa".
"Conceder dotações para início de
obras, cujo projeto técnico não tenha sido
aprovado pelos órgãos competentes." Isto para
evitar que se destine primeiro o recurso, sem
estar o projeto elaborado, ficando esses recursos
ociosos durante um ano, quando outras áreas
necessitam deles. Isso tem implicações
tremendas na área monetária e financeira.
Conceder dotações para instalação ou
funcionamento de serviços que não tenham
sido anteriormente criados." Isto é também
normal. Também tenho visto o contrário:
muitas vezes se cria o serviço e não se
determina o recurso para financiar o serviço.
"Propor aumento de despesa sem
indicar a fonte de recursos." isto também é
fundamental. Quando se propõe o aumento
da despesa, tem-se de dizer qual é a fonte de
recurso que deve financiar tal despesa.
O restante não tem maior importância.
Art. 14. "É vedada a transposição sem
prévia autorização legal de recursos de um
programa orçamentário para outro." Ou seja,
qualquer transferência de um programa
orçamentário para outro teria de ter a
aprovação do Congresso.
"A concessão de créditos é limitada."
Também uma coisa tradicional.
“Abertura de crédito especial ou
suplementar, sem prévia autorização
legislativa e sem identificação dos recursos
correspondentes."
"Realização, por qualquer dos
Poderes, de despesa que excedam os
créditos orçamentários ou adicionais." É
também o normal dentro das finanças
públicas de qualquer País.
"Art 15. – também está no Projeto
Afonso Arinos – "O Executivo encaminhará ao
Congresso Nacional, semestralmente, informe
de sobre a execução física e financeira do
Orçamento e dos planos de
desenvolvimento." Este é um dos pontos
pelos quais venho lutando há mais de quinze
anos, e que a própria instituição – quando falo
em instituição, refiro-me à Secretaria de
Orçamento e Finanças – como também a
nossa associação estão sumamente
interessadas. Acreditamos que pouco se pode
avançar em matéria orçamentária e em
matéria de planejamento, se não se
estabelecer instrumento de acompanhamento
da execução dessas peças. Vamos ficar nos
enganando, criando pianos bonitos,
orçamentos bonitos, se não temos um sistema
instrumentos.
A Secretaria de Orçamento e
Finanças, já há mais de dez anos, vem
tentando implantar um sistema de
acompanhamento e de gerência efetiva não
somente financeira, porque o aspecto
financeiro é muito falado e muito enganoso.
Não é pelo fato de um órgão estar gastando a
sua dotação que ele seja eficiente. Em
absoluto. Ele pode estar gastando e sendo
tremendamente ineficiente. Temos de analisar
a contrapartida dos bens e serviços
programados correspondentes a essa dotação,
e gerenciar isto. Por esta razão, entendo
importante esse aspecto. É necessário que o
Congresso exija, semestralmente, uma
prestação de contas do Executivo. Mas não
única e exclusivamente contas financeiras,
porque acho que nos temos enganado muito
neste País com a base monetária, com os
meios de pagamentos, com as taxas de juros e
com as dívidas interna e externa, sem cuidar
dos aspectos reais da economia, sem cuidar
do emprego, da alimentação e dos insumos
básicos da indústria. No meu entender, isso é
fundamental. O aspecto financeiro é meio, não
é fim.
Em seguida, entra-se no campo, que,
penso, será muito polêmico, o das empresas
estatais. Deixei alguns aspectos para trás
porque os entendo óbvios.
Aqui dizemos num artigo: "O
orçamento anual das empresas estatais e
mistas compreenderá o orçamento de cada
uma das empresas onde o setor público
mantém a maioria do capital acionário".
Dividir-se-á em três partes: a primeira, o
orçamento de produção de cada empresa a
segunda, o orçamento das transações
financeiras; e a terceira, o orçamento de
as
investimentos. Se V. Ex. examinarem bem,
verificarão que não colocamos o orçamento de
investimentos nos poderes do Estado. O que
pode ser até um erro nosso. Mas não colocamos
proporcionalmente, porque achamos que há
muitos conceitos dúbios na área de Governo. Há
muitas apreciações do que deva ser
investimento na área de Governo. E a peça que
está prevista atualmente como Orçamento
Plurianual de Investimentos não tem funcionado
por causa disto. Em substituição ao Orçamento
Plurianual de Investimentos, introduzimos o
dispositivo do Plano Plurianual do Setor Público,
tanto dos poderes do Estado, como das
empresas estatais. Mas no caso da empresa o
investimento é muito mais bem caracterizado,
sabe-se, exatamente, o que é o investimento e,
por isso, destacamos o plano de investimentos.
No nosso entender, esse plano de investimentos
deve ser aprovado pelo Congresso. Já quanto
ao orçamento das empresas, temos dúvidas.
Deve ser apreciado pelo Congresso, deve ser
discutido, mas se diz técnica, não significa que
seja apenas do Congresso, podem chamar
técnicos de qualquer área, inclusive do próprio
Executivo – "para, no prazo de trinta dias,
preparar o projeto, submetendo-se, em seguida,
ao processo normal de aprovação pelo
Congresso Nacional".
Isso é provisório, porque depende
do regime que se estabelecer. Se
for o parlamentarismo, e o Governo não
apresentar o orçamento, ele simplesmente
cai. Há a outra face da medalha: "No caso
de o Legislativo não aprovar o projeto de
lei orçamentária anual e o plano plurianual até
os prazos previstos, o Executivo solicitará ao
Supremo Tribunal Federal intermediar, para
apreciar e aprovar o orçamento".
Ou seja, seria apelar a um terceiro
poder – o Poder Judiciário – para conciliar os
Poderes Legislativo e Executivo.
Há um artigo que também julgamos de
suma importância, que diz respeito à difusão do
Orçamento. Notamos que há, neste País, uma
grande indiferença pela área orçamentária.
Discute-se o Orçamento e a Nação parece não
estar atrelada a isto. Nada acontece, enquanto
em outros países a discussão do Orçamento é,
muitas vezes, a causa da queda do Primeiro-
Ministro e acreditamos que não deva ser
aprovado por lei. Deixamos ao parecer de
melhor juízo a respeito.
Com referência às empresas,
estabelece-se que elas devem também
elaborar um orçamento, que deve vir ao
Congresso, para que este aprecie a parte de
produção e de transações financeiras, bem
como o plano de investimentos das empresas.
Em linhas gerais, é isso o que se diz com
referência às empresas. O art. 22 trata de um
assunto muito polêmico, que vai depender
muito do sistema de Governo que se
implantar. Foi feito para eliminar uma parte
que diz que quando há qualquer problema
entre o Executivo e o Legislativo com
referência ao Orçamento, ou seja, o Executivo
não manda o Orçamento, as normas
tradicionais exigem que fiquem em vigência o
Orçamento do ano anterior. Isso é irreal,
totalmente irreal. Num processo inflacionário
como o nosso, ficar em vigência o Orçamento
do ano anterior não tem sentido. Então, aí
as
colocamos uma saída que V. Ex.
examinarão: "Caso o Executivo não
encaminhe o projeto de lei do orçamento
anual e o plano plurianual, nos prazos
previstos, o Legislativo, através da comissão
mista, solicitará ao Presidente da Câmara dos
Deputados a formação de comissão técnica –
quando do Governo. Então, colocamos assim:
"Planos e orçamentos públicos deverão ser
amplamente divulgados através de sínteses,
às quais a sociedade tenha acesso".
Porque muitas vezes, se mandamos o
Orçamento que se elabora para a sociedade,
ela não vai entender. Temos de elaborar
peças mais simples para que a sociedade
compreenda, e que se divulgue amplamente
essas peças para que a sociedade
tenha acesso a elas e tome conhecimento
onde estão sendo utilizados os seus
recursos.
Em outro artigo, que também achamos
ser de suma importância para o estudo das
finanças do País, e que está também
contemplado na Lei 4.320, é o seguinte:
"A competência do órgão central do
orçamento é elaborar anualmente uma
consolidação dos orçamentos e balanços
públicos dos três níveis de Governo, além de
estudos relativos à política orçamentária e
seus resultados". Isso é fundamental.
Finalmente, o último artigo:
"Lei federal determinará diretrizes
gerais de direito financeiro público e
orientarão a elaboração e a execução dos
orçamentos públicos dos três níveis de
Governo, levando em conta as características
específicas de cada um."
Levamos quase quarenta anos
para chegar a um processo o
rçamentário homogêneo no fundamental
em algumas classificações. Muita gente
13
o tem criticado e alguns tentaram até ferir – e
conseguiram –, por meio de um decreto.
Feriram esse capital que foi conseguido ao
longo de quarenta anos, quando alguns
municípios se eximiram de observar a
funcional programática. Acho que fizeram isso
porque não entenderam a importância de se
ter instrumentos básicos que não entorpeçam
e que não interfiram na autonomia de Estados
e Municípios. Não é pelo fato de ter que se
seguir uma classificação, que se está
interferindo na autonomia de um Município e
de um Estado. Mas é pelo fato de se ter algo
que permita saber, rapidamente, quanto se
gasta no País com educação primária, com
alimentação para o menor, etc. Isso é de
fundamental importância, tanto para a
administração orçamentária propriamente dita,
como para o próprio planejamento do País.
Entendo que isso deve permanecer, ou seja, a
idéia do sistema nacional de planejamento. E
isso é que se quer manter através do último
artigo que se contemplou nesta proposta.
Peço desculpas, mais uma vez, aos
Srs. Constituintes, pelo fato de termos
redigido esta proposta em forma de artigos.
Mas não temos a pretensão de pensar que
essas propostas irão para a Constituição da
maneira como estão redigidas. Foi apenas
uma forma de simplificar o trabalho, de
relatar mais extensamente esta matéria.
(Palmas.)
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Tem a palavra o nobre Relator para indagar
dos Srs. convidados sobre os assuntos que
melhor lhe aprouverem.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Sr. Presidente João Alves, Srs.
Conferencistas, companheiros da
Subcomissão, acredito que o trabalho do
Relator cinge-se mais a captar as idéias e aos
pensamentos dos expositores e da própria
bancada. De modo que me reservo para
oportunidades futuras quando, depois de
recolher todas as informações que vierem a
este Plenário, juntando-as às dos eminentes
companheiros que integram esta
Subcomissão, formularei o trabalho de
relatoria.
Apenas anotei aqui dois pontos que
quero abordar. Quando da palestra do Dr.
Márcio Reinaldo Moreira, S. Sª falou que
estaria elaborando uma proposta, que deveria
encaminhar como sugestão para o Plenário
da Casa. Como o relógio trabalha contra nós,
quero pedir um pouco de pressa ao Dr.
Márcio, porque, se não, quando vier, o carro
já passou.
Outro ponto abordado aqui que me
chamou atenção é o problema da
transferência de recursos aos Estados e
Municípios. Ontem, surpreendentemente,
peguei um documento – por sinal, fiz questão
de comentá-lo numa reunião da bancada do
Nordeste – em que, no balanço financeiro da
União, existe uma série de impostos
camuflados, que são cobrados e devidos aos
Estados e Municípios. E só no exercício de
1953, a preços evidentemente atualizados,
deixaram de mandar para os Estados e
Municípios nada menos do que 6 bilhões, 437
milhões, 590 mil e 625 cruzados, recursos
esses que fizeram falta aos cofres dos
Estados e Municípios. Esta é exatamente a
maneira arbitrária de como se faz orçamento
e de como se o administra. Hoje, estamos
encaminhando aos companheiros todo esse
estudo que nos foi enviado, pedindo-lhes que
se detenham um pouco sobre esse aspecto.
ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
Realmente, S. Sª fez uma colocação
e, pelo que senti em suas palavras, parece
que comunga, como nós, desse mesmo
sentimento. O Governo Federal, com esse
poder de força que tem, geralmente concentra
e prejudica Estados e Municípios nesse
pacote todo que vai financiar essa atualização
dos juros, que o Banco Central vem fazendo,
em detrimento da sociedade brasileira.
O problema do subsídio realmente é
um capítulo muito sério e deveríamos olhá-lo
com muito cuidado, porque, muitas vezes,
enquanto se subsidia o trigo, não se cria uma
política agrícola racional. Dentro do próprio
Orçamento temos de estabelecer recursos para
uma política agrícola racional neste país.
Porque não acredito que, num País com uma
dimensão continental como o nosso, que tem
uma vocação agrícola, se continue deixando a
agricultura sem planejamento. No mais,
concordo com algumas colocações e vamos
aguardar, então, Sr. Presidente, para observar.
Com relação ao Dr. Antônio Augusto
Oliveira Amado, temos um capítulo para
discutir: o problema da unificação. Eu,
pessoalmente, posso até ser convencido,
depois, da conveniência de fazermos
orçamentos separados. Mas, até prova em
contrário, eu ainda advogo a tese da
unificação do Orçamento, embora o plano
pareça heterogêneo. Entendo que o grande
mal deste País é exatamente essa
adversidade, principalmente quando se trata
desse problema das estatais e do monetário.
Aí é onde se esconde tudo que está levando
este País a um buraco tremendo que estamos
enfrentando.
De modo que me reservo para ouvir os
companheiros, os relatores. Conversarei, depois,
tenho certeza, com o Dr. Márcio, com o Dr.
Amado e com todos que aqui vierem, porque
espero, depois de ouvi-los com calma e também
a contribuição dos meus companheiros de
Subcomissão, formular o relatório.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Tem a palavra o Constituinte Messias Góis.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – Caro Presidente João Alves, caro
Relator José Luiz Maia, expositores e meus
companheiros da Constituinte, acredito que o
fato de o Orçamento, hoje, não ser uma peça
transparente, proporcionando, portanto, à
União as apropriações indevidas, como
mostrou e comprovou agora o companheiro
José Luiz Maia; o fato de fugir ao
conhecimento do povo brasileiro tudo o que
ocorre em termos de finanças neste País,
tudo isto leva ao enfraquecimento do Poder
Legislativo. Desde há muito, houve um
enfraquecimento proposital do Poder
Legislativo no sentido de que o povo brasileiro
não tomasse conhecimento do que o poder
Executivo poderia fazer. O povo brasileiro foi
marginalizado no bolso, ou seja, no que de
mais sente. Porque quem tem a chave do
cofre domina a sociedade. Por meio de
artifícios, de artimanhas, de escondimentos, o
Poder Executivo fez leis e criou formas de
toda a ordem para que o Poder Legislativo
ficasse totalmente ausente daquilo que dizia
da organização dos seus gastos e das suas
receitas. Os princípios orçamentários que
aprendemos nos bancos escolares, o da
unidade, da universalidade, da anualidade,
tudo isso é muito bonito na escola, mas, na
realidade dos fatos, nem sei se alguma vez o
princípio da universalidade foi aplicado
corretamente. Quantas informações a "Veja", da semana passada, falava sobre o
União e o Poder Executivo, diretamente
ou por meio de suas estatais, esconderam da
sociedade, sobre a receita e a despesa pública!
Daí, por que, Prof. Márcio, gostaria de
saber como submeter ao conhecimento e à
decisão do Legislativo – não só o
conhecimento por conhecer, como o Prof.
Augusto Amado coloca aqui em um artigo, em
referência às estatais: conhecer por conhecer,
mas o conhecimento e decisão do Poder
Legislativo – porque, afinal de contas, nós, do
Poder Legislativo, somos o principal
representante do povo brasileiro. Nós, que
representamos, com maior capacidade, a
sociedade brasileira, precisamos tomar
conhecimento e decidir sobre todas as receitas
e despesas, quaisquer que sejam suas origens,
tanto da administração direta, quanto da
administração indireta. E os orçamentos
monetários, de crédito, das estatais todas, da
União, da Previdência Social. Quando passou
pelo Congresso Nacional o Orçamento da
Previdência Social? E quantos trilhões de
cruzados são gastos indevidamente? Quanto
dinheiro é jogado fora!
Fiquei estarrecido quando o
Presidente do Banco do Brasil, em
depoimento na Comissão C-1, disse que, com
o advento do Plano Cruzado, quando os
bancos particulares não tinham condições de
segurar o dinheiro da Previdência Social para
a agiotagem no mercado financeiro, criaram
dificuldades e entregaram esse
gerenciamento dos recursos ao Banco do
Brasil. E, em depoimento, o Ministro da
Previdência disse que a despesa financeira da
permanência dos recursos da Previdência era
o maior rombo no Orçamento da Previdência
Social. Este é só um dado. Então, é preciso
que o Congresso Nacional tome
conhecimento e decida plenamente sobre
todas as receitas e despesas públicas, sejam
quais forem suas origens.
Gostaria, Prof. Augusto, que a sua
Secretaria, que é especializada, ajudasse este
Congresso Constituinte a elaborar uma lei onde
nós, o povo brasileiro, tivéssemos o poder e o
conhecimento para direcionar onde melhor
seria aplicado o dinheiro público. Concordo
com sua exposição, no que se refere ao
orçamento plurianual de investimentos. Como
advogado, até fiz alguns, trabalhando em
órgãos públicos, mas sabia de antemão – e
também como Deputado Estadual, em Sergipe
– que o orçamento plurianual era apenas um
gasto inútil de papel, porque o Poder Executivo
mandava cinco ou seis folhas dizendo o que
seria para três anos, aquilo era sancionado
mas não era obedecido. Era mais um entulho
na gaveta do burocrata. Já numa pré-
discussão, aqui, houve unanimidade no sentido
de que o poder político se pronunciasse sobre
planos e programas de governo. E o
Orçamento da União deve exatamente refletir
planos e programas de governo, para que
recursos não sejam desperdiçados. Mesmo os
países desenvolvidos, ricos, planejam o que
vão gastar. E nós, que somos um País levado à
falência, que estamos vivendo em falência,
precisamos pensar quatro vezes o que vamos
gastar, para ver o retorno. Por isso, acho muito
boa a idéia de que sejam submetidas ao
Congresso Nacional, ao Poder Legislativo,
também a eleição e a adoção de planos e
programas de projetos de governo.
Entendo também como válida a
extinção desses fundos. Inclusive, deve
haver muito fundo secreto por aí. A revista
fundo secreto da bomba atômica
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES)
– Delta 1, 2, 3 e 4. O cheque que mostraram
era do Delta 4, e a pergunta da revista era se
existe o Delta 1 ou o Delta 10. Então, desde
que exista um plano, um projeto aprovado, do
conhecimento do Poder Legislativo, mesmo
planos para o Nordeste, para o Sul, para o
Sudoeste, enfim, desde que haja um plano
estabelecido e aprovado pelo Congresso, é
desnecessária a existência de fundos. E eu,
como político e Constituinte, Coloco-me numa
posição de muita expectativa até na seriedade
da gerência desses fundos, porque tudo aquilo
que é secreto, encoberto, tem alguma coisa
que não pode ser dita. A existência desses
fundos desconhecidos do povo brasileiro talvez
esteja fazendo a fortuna e a tranqüilidade de
muita gente. É preciso que o Congresso
Nacional tome uma posição definitiva. Não sei
se comungaria com a tese do Constituinte José
Luiz Maia, a da unidade dos orçamentos. Não
sei se temos condições, ou se orçamento um a
um, examinado, discutido e legalizado pelo
Congresso, não seria melhor. Seria uma coisa
a discutir com o Relator e com os expositores
da Secretaria de Orçamento e Finanças, com
uma decisão, no final, desta Subcomissão e,
posteriormente, do Congresso Constituinte.
Queria fazer ainda uma observação,
se me permite o Presidente João Alves. Sou
decididamente a favor de uma Constituição
sintética. Acho que cabe posteriormente a
nós, legisladores ordinários, dizer, de modo
analítico, como se aplicar o princípio
constitucional. Aqui há apresentado uma
anteproposta do nosso Presidente João
Alves, e esse articulado, apresentado acredito
que por um trabalho comum da SOF, tem
muita coisa boa. Não sou eu que vou julgá-lo,
mas pediria, em nome do Relator, que fosse
sintetizado aquilo que pudéssemos jogar na
Constituição, para depois fazermos uma lei
não à semelhança, mas decorrente, como há
hoje a de nº 4320, mais abrangente, e que
pudesse ser entendida por Estado e
Municípios. Porque também não vamos
pensar que esses princípios fundamentais
que a União pode fazer, o Município de
Ribeirópolis, no Estado de Sergipe, também
poderá fazê-los. Não. A realidade é
totalmente diferente. Mas me bato por isto,
porque as Constituições que conheço não se
detêm em vários artigos sobre orçamento. A
Constituição francesa trata-o em dois artigos;
a Constituição portuguesa, em um artigo, em
quatro linhas, como também fala sobre
Tribunal de Contas. Eu pediria que já que
estamos para fazer a nova História do Brasil,
os senhores da SOF, parassem agora, como
diz o Constituinte José Luiz Maia, o carro, que
já está para passar, a fim de que dêem essa
contribuição histórica, exigida, agora não só
dos Constituintes, porque estamos aqui
representando V. Ex.ª que, pelo voto, nos
colocaram aqui. Então, há uma co-
responsabilidade da sociedade. E como
queremos preservar a interdependência de
poderes, queremos também que esses
poderes se intercomuniquem, para que não
haja o que está havendo hoje: a ascendência
exagerada do Poder Executivo e o
desaparecimento dos Poderes Legislativo e
Judiciário.
Era o que tinha a dizer.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Tem a palavra o Constituinte Fábio Raunheitti.
O SR. CONSTITUINTE FÁBIO
RAUNHEITTI: – Sr. Presidente, Srs.
Conferencistas, nobres colegas Constituintes,
ouvi com atenção a explanação
feita pelos nossos convidados desta
assentada de hoje, sobre a forma
orçamentária sobre a qual tem vivido a Nação
brasileira. Verifiquei que ambos os
expositores deixaram claramente o que há no
subterrâneo de toda essa forma de
elaboração, que foge ao alcance e ao
conhecimento de muitas pessoas que têm a
maior responsabilidade para com a Nação
brasileira, diante da complexidade com que se
cuida do Erário público.
Desta maneira, Sr. Presidente, não
sendo eu um homem conhecedor da ciência
das finanças, tampouco da economia, mas um
Parlamentar que aqui esta para colaborar com
todo o esforço neste campo, quero dizer que,
hoje, vivo um dia de grande alegria, porque
verifico que o benfazejo destino colocou à
frente desta Subcomissão V. Ex.ª, Deputado
João Alves, que, com tanto acerto, talvez em
face da grande experiência no exercício do
cargo de muitos anos à frente da presidência
das Comissões de Orçamento e Fiscalização
Financeira neste Congresso Nacional, tem
colhido os conhecimentos. No trabalho
apresentado por V. Ex.ª, estou verificando que
quase tudo quanto foi aqui trazido de novo tem
a semente lançada nesta parte embrionária que
será submetida ao estudo e à apreciação dos
nobres membros da Casa.
Assim sendo, verifiquei, também, que
já não se pode mais fazer um orçamento
usando-se simplesmente o texto frio da lei, da
ciência das finanças. É preciso que se possua
também um pouco de sensibilidade para
analisar as condições regionais em que vive o
povo brasileiro nas mais diversas condições,
sob todos os aspectos.
Estou convencido de que devemos
buscar uma forma de fortalecer os nossos
Municípios, que se espalham por este País de
dimensão continental, onde as condições são as
mais diversas. Por isso mesmo, verificamos que,
nas campanhas eleitorais, quase todos os
Deputados traziam como bandeira o excelente trabalho do Dr. Amado, porque ele
fortalecimento dos Municípios. Neste instante,
em que estamos aqui cuidando da parte
orçamentária, não nos podemos esquecer, de
forma alguma, de buscar essa forma de
fortalecimento, quer através de uma reforma
tributária, quer através de uma forma sensível às
necessidades de cada região, para
aquinhoarmos aquela gente que não pode ficar
adstrita a uma forma comum a todos, diante das
diferenças existentes entre as várias regiões.
Assim, desejo saudar os companheiros
que vieram trazer essas colocações que, para
mim, foram de largo alcance, porque passei a
compreender melhor como funciona todo esse
meandro imenso das leis e subleis que existem
diante da SEPLAN, diante desses organismos
que cuidam do Orçamento nacional. Porque
ficamos às vezes completamente às escuras,
sem tomar conhecimento de como funciona o
Orçamento, onde melhor se aplica o dinheiro,
onde as estatais chegam e se beneficiam de
quanto necessitem, sem que vinguem opine.
Neste instante em que estamos retomando
nossa posição de Poder Legislativo e que há
de nos ser devolvida, nesta Constituição, toda
aquela força de que já dispôs o Congresso
Nacional estamos convencidos de que
poderemos alcançar o que desejamos,
dando a Nação Brasileira um Orçamento
compatível com as suas necessidades e
sobretudo, sob a plena realização dos Poderes
constituídos, sem o que estou convencido
de que caminharemos as escuras novamente
sem conseguir aquela transparência
14
que todos anseiam para a solução desses
problemas.
Era o que unha a dizer.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Tem a palavra o Constituinte José Guedes.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
GUEDES: – Sr. Presidente, Sr. Relator, Srs.
expositores, MárcIo Reinaldo Moreira e Antônio
Augusto Oliveira Amado, que nos prestigiam
hoje com suas presenças, nós também temos
tido essa preocupação que o Deputado
Messias Góis tem quanto à sintetização desse
trabalho – que estamos realizando. Entendi
muito oportuno o dito pelo nosso companheiro,
Constituinte Fábio Raunheitti, quando S. Ex.ª
destaca, nesse trabalho de V. Sª, Dr. Amado, a
prioridade para que se supram os
desequilíbrios regionais. Realmente, é um
trabalho que consideramos da maior
importância e tenho a certeza de que isso
soma a vontade de todos nós, nesta Casa,
tanto dos grandes Estados, economicamente,
como também dos pequenos. Afinal, estamos
legislando em termos de Brasil.
Sobre essa preocupação específica
do Constituinte Messias Góis, estamos
atualmente pleiteando junto aos
companheiros que aprovemos um projeto de
resolução para que esta e todas as
subcomissões não se desfaçam no próximo
mês, porque assim estaremos resumindo o
nosso trabalho a um pequeno texto
constitucional, que não é a nossa intenção.
Teríamos de ir muito além, elaborando já,
também, anteprojetos e leis complementares
à Constituição. É um trabalho que poderemos
fazer. Pretendo mais, incluindo também a
votação, mas sei que isso ficaria mais a cargo
do Congresso. Vamos pretender mais para
ver se conseguimos alguma coisa. Aproveito
até para pedir o apoio dos nossos colegas.
Quero, especificamente, discordar em
alguns pontos, porque com outros,
naturalmente, concordamos, sobre esse
me faz entender que ele esta sendo mais
presidencialista do que o presidencialismo
atual, já que encolhe em muito o prazo para
análise e aprovação do Orçamento. O nosso
Presidente, João Alves, propõe um prazo
mais elástico – que ainda acho pequeno –, 30
de agosto; são quatro meses antes. V. Sª o
coloca para 30 de setembro. Entendo que isso
vai tolher mais ainda o nosso trabalho
parlamentar. Temos de prever...
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Não devo apartear V. Ex.ª, mas referi-me a
agosto porque julho é o mês de recesso do
Congresso. De modo que coloquei 30 de
agosto, mas podemos, dentro deste mês,
determinar urna outra data. Contanto que seja
dentro do mês de agosto.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
GUEDES: – Perfeitamente, 30 de agosto.
Poderíamos colocar 1º de agosto, ou, então,
acabar com o recesso e colocaríamos 1º de
julho.
Portanto que tenhamos um trabalho
além desse feito pela Comissão Mista.
Porque, no projeto do Dr. Amado, ele se
restringe a 15 dias do mês de abril – de 15 a
30 de abril. É um prazo realmente
muito exíguo para que todos esses
companheiros – são ilegível – participem com
sugestões e mesmo o ilegível tenha
aproveitamento. Temos a preocupação de
que antes na elaboração, realmente
participemos mas depois também
participemos até para fazer os ajustes em
15 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
termos de inflação, prevendo as inflações e
fazendo os ajustes de acordo com regiões, e
participando – coisa que é privada no projeto de
V. Sª – através do plenário, inclusive. Não só nas
comissões, porque também restringe o trabalho
de muitos companheiros. Queremos também no
plenário, que não seja individualmente, mas com
um terço, ou um quarto de parlamentares,
podermos também entrar com projetos de
emendas à Lei orçamentária.
No mais, esse trabalho é excelente.
Temo somente que, somando todo esse esforço
– o nosso esforço como Parlamentares
as
Constituintes e o de V. S , que estão nos
visitando, saindo das suas ocupações normais e
contribuindo num momento decisivo para a
nossa Pátria – se acabe resumido num pequeno
artigo, e que não aproveitemos isso para a
edição de leis complementares. Porque, se não
o fizermos nas Comissões e Subcomissões, o
Congresso irá formar outras Comissões. E essa
disposição, essa linha de raciocínio dessa
composição acabará ficando no esquecimento.
Mas quero apresentar uma idéia a título de
sugestão, porque V. Sª repete o que está no
Projeto Afonso Arinos, sobre créditos
extraordinários. Penso que poderíamos
aproveitar esse artigo, e acrescentar norma a
respeito do pagamento de pessoal, questão que
consideramos prioritária. O pagamento de
funcionários deve ser prioridade. Devemos
estabelecer o princípio de que o pagamento de
salários é tão urgente quanto o atendimento a
uma situação de calamidade. Há muitos
governos que deixam de pagar os funcionários
porque não têm dotação orçamentária, mesmo
que tenham a financeira. Então, sugiro ao nosso
Relator que incluamos, até para constar
como princípio, a prioridade do pagamento de
pessoal.
Agradeço a participação ao Sr.
Presidente e a presença brilhante dos nossos
conferencistas, Dr. Márcio e Dr. Amado.
O SR. PRESIDENTE (João Alves):
– Com a palavra o Constituinte Carrel
Benevides.
O SR. CONSTITUINTE CARREL
BENEVIDES: – Dileto Presidente, Constituinte
João Alves, eminentes expositores, colegas
Constituintes, na observação geral, pelas
palavras dos Constituintes Messias Góis, Fábio
as
Raunheitti e José Guedes, V. S perceberam a
responsabilidade de que esta Subcomissão
está investida através de seus membros.
Realmente, fomos aqui convocados para
conservar o maior mal, hoje mencionado em
todas as entrevistas, pelos técnicos da área: o
grande mal da inflação é o grande déficit
publico interno, causado pelos orçamentos,
pela má distribuição da receita, pela não-
transparência dos gastos públicos, pelas folhas
de pagamento e pelas despesas que os Três
Poderes têm, no que concerne ao imobiliário. O
Congresso Nacional vai ter de assumir
publicamente o problema, vai ter de abrir mão
dos seus gastos com imóveis, que hoje
colocam o Constituinte com uma mordomia. A
sociedade precisa saber que talvez, se fosse
para escolher nossas moradias, não
moraríamos, nos apartamentos que nos são
oferecidos, porque arcamos com despesas de
luz, gás e preferíamos que a Câmara e o
Senado os colocassem a venda, melhorassem
o salário do Constituinte, cobrasem-lhes
impostos como a todo cidadão comum.
Chegamos aqui com essa responsabilidade.
Observando a proposta do
eminente Prof. Augusto ilegível está
muito aquém daquilo que real-
mente pretendemos fazer, verificamos – e
isso sentimos conversando com nossos
colegas nos corredores, nos gabinetes – que
a preocupação de todo Constituinte é resgatar
esta responsabilidade, de forma que estamos
sendo muitas vezes acusados e sem ter
conhecimento, participação nos fatos. A
Câmara não elabora orçamento: ela vota ou
aprova. Queremos de volta a possibilidade, a
prerrogativa de legislar sobre matéria
tributária e financeira.
A proposta do nosso Presidente
chega muito, mais perto do desejo dos
Constituintes. Vamos elaborar o próximo
Orçamento da União; vamos, em prazos
constitucionais, obrigar os três Poderes a
apresentar o inventário de todo o seu patrimônio;
vamos exigir a transparência das despesas que
o Executivo, o Legislativo e o Judiciário
promovem anualmente. Não acreditamos, como
muito bem disse – principalmente nós, que
viemos de outras Assembléias, e eu vim de uma
Câmara Municipal – não acreditamos em
nenhum orçamento anual. Essa é uma forma de
se arranjarem, de se arrumarem certos tipos de
investimentos que fogem à fiscalização do
Legislativo. Não teremos só um orçamento;
queremos – como bem disse José Guedes –
exercer a fiscalização própria das Câmaras,
própria das Assembléias, própria do Congresso.
Queremos que essa responsabilidade seja dada
aos políticos. Estamos vivendo uma nova época,
uma nova era. Esta Casa realmente foi
reformada pelos seus membros, numa
participação que a Nação brasileira estava a
exigir. Sabemos que nossos colegas voltaram
porque tinham, nos seus Estados, a
responsabilidade, a compreensão, o respeito de
seus conterrâneos, e não queremos perder essa
oportunidade. Os remendos que se estão
propondo nesta nova ordem orçamentária estão
muito aquém do que se propõe a Assembléia
Nacional Constituinte.
Nosso ilustre Presidente João Alves
é um homem que conhece orçamento como
poucos políticos e técnicos; nosso Relator, Dr.
José Luiz Maia, tem inteligência e sabedoria,
e já sentimos, pelas discussões com os
membros desta Subcomissão que estamos
inteiramente preparados para assumir a
responsabilidade das despesas e das receitas
que a Nação promoverá no ano que vem.
Há outro detalhe que gostaríamos
de colocar – porque estarmo-nos preparando
para uma mudança natural de governo – com
relação àquele orçamento que muitas vezes é
feito para o ano todo. O Executivo, em alguns
meses, como prevê a nossa atual Legislação
até 15 de março, compromete muitas vezes
parte do Orçamento que não lhe e devido.
Então, ou alteraríamos a data da posse dos
novos Presidentes, Governadores e Prefeitos,
ou deixaríamos o proporcional aos meses que
eles ainda estão em exercício – quem já
respondeu por Prefeitura sabe muito bem
disso. Muitas vezes, assume-se e se
encontram algumas rubricas inteiramente
comprometidas, ao cabo de um, dois meses,
e pela própria hoste, pela própria legenda
partidária, fica-se proibido de divulgar. E isso
só vem em prejuízo da comunidade, da
execução do programa da plataforma da nova
administração. Queremos, também, que não
haja publicação em Diário Oficial. Quem
quiser informar no Diário Oficial. Ali esta
exatamente o segredo do negócio.
Gostaríamos que fosse publicado nos órgãos
de maior circulação, onde a sociedade
pudesse acompanhar.
Mas, neste primeiro momento
constitucional, deveria, urgentemente, ser feito
um inventário, porque desconhecemos até as
nossas reservas, os nossos recursos. Gostaria
que isso fosse proibido – porque foi incentivado
nesses anos de arbítrio, nos anos fundos.
S. Sª, com muita sinceridade,
colocou até o esquecimento e a ignorância – e
aí é até um veículo, um canal do qual o
Executivo se aproveita para promover esses
desmandos, essas desordens orçamentárias.
Fiscalização e proporção na folha de
pagamento, principalmente das despesas
imobiliárias. Todos nós estamos
comprometidos com a Nação e precisamos
resgatar, organizar uma Constituição que seja
o espelho, o retrato, a alma, o espírito daqueles
nossos conterrâneos que aqui nos colocaram.
Queremos fazer uma Constituição
que dure pelo menos duzentos anos,
naturalmente sofrendo aquelas modificações,
aqueles modernismos que a economia obriga
quase diariamente.
Eu me parabenizo mais com as
propostas. Nós, automaticamente, recebemos
duas propostas. Há, na Assembléia Nacional
Constituinte, a proposta do eminente
Presidente João Alves, afeito e feito nos
plenários, no dia-a-dia, nos palanques e que,
com orgulho, representa o seu Estado já por
sete mandatos. Agradecemos a presença dos
eminentes expositores e, realmente, como
ponto de partida para que possamos saber
como era e como pretendemos que seja, seus
depoimentos foram muito importantes.
O SR. PRESIDENTE (João Alves):
– Tem a palavra o Constituinte Firmo de
Castro.
O SR. CONSTITUINTE FIRMO DE
CASTRO: – Sr. Presidente, Sr. Relator, Srs.
expositores, eu gostaria de, inicialmente, me
associar às manifestações de satisfação pela
presença das ilustres figuras do Dr. Márcio
Reinaldo Moreira e, especialmente, do Dr.
Antônio Augusto Oliveira Amado – sem,
naturalmente, demérito para a presença do
Dr. Márcio – a quem eu faria uma menção
especial mais por questão de justiça, por
conhecê-lo à frente da condução de órgãos
governamentais especializados em assuntos
dessa natureza, e sempre com muita
competência, com muito brilho e – por que
não dizer – com muita eficiência. Folgo,
portanto, Dr. Amado, em tê-lo aqui, conosco,
trazendo suas sugestões e suas luzes para
que possamos cumprir, tanto quanto possível,
da melhor forma a nossa missão.
Inicialmente, poderia dizer-lhes que
alguns pontos básicos parecem representar
um consenso não de todos nós, desta
Subcomissão, talvez da própria Comissão de
Sistema Tributário e, quem sabe, da
Constituinte, relacionados com a questão do
Orçamento, do Planejamento e da
Fiscalização Orçamentária e Financeira.
Eu diria, em princípio, que tudo indica
que esta nova Constituição vai manter e até
explicitar melhor a forma de intervenção
governamental no domínio econômico e social
como e maneira única, por que não dizer, de se
garantir a presença do Estado no sentido de
combater e eliminar as mais diversas disparidades
decorrentes do sistema de livre iniciativa do livre
funcionamento dos mercados. Em função disso, e
para que o Estado seja eficiente e eficaz
na sua intervenção, decorre, como um ilegível
básico, a necessidade de que ilegível exerça o
planejamento de suas atividades da maneira
mais racional possível. Esse planejamen-
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES)
to, evidentemente, comporta um caráter
imperativo normativo para as próprias ações do
Governo, como também comporta um caráter
indicativo para as ações dos agentes privados. Aí
surge, parece-me que com um certo consenso, a
necessidade de que retomemos a elaboração de
planos de desenvolvimento nacionais e
regionais. Não sei se a nível dessa própria
Subcomissão, e mesmo na Comissão de Ordem
Econômica, teríamos de garantir,
necessariamente, a dimensão de uma
intervenção dentro dos limites certos,
naturalmente sem sufocar a livre iniciativa, e
garantindo, mais do que isso, o caminho do
planejamento imperativo e normativo para as
ações do Governo.
Eu chamaria também a atenção para a
necessidade de que esse planejamento possa se
dividir entre o de caráter mais nacional e o de
caráter regional. Surge como uma das funções
básicas – como já mencionei – da intervenção do
Governo o combate às disparidades tanto
regionais como sociais de riqueza. E, aí,
comporta, evidentemente, um plano que vá
nessa linha, ou seja, planos regionais, que
teriam, naturalmente, a sua dimensão bem
definida e o seu encaminhamento respaldado em
lei federal.
Também parece um outro ponto claro
que do planejamento sócio-econômico derivam
os orçamentos plurianuais e anual. Então, já a
nosso nível, teríamos de procurar ver de que
maneira o planejamento e a intervenção
desabem no encaminhamento de orçamentos
plurianuais e orçamento anual.
Também há consenso, de uma
maneira geral, não só por parte dos expositores,
como talvez da grande maioria dos Constituintes,
de que esse é um caminho que a nova
Constituinte vai ter também de garantir.
Quanto a algumas discussões sobre
se o Orçamento seria integrado, dividido etc.,
provavelmente teremos uma questão de menor
importância, quando a maior é que se garanta,
naturalmente, a orçamentação tecnicamente
adequada.
Um outro ponto que parece também
muito importante, e que deve ser, nessa altura,
consensual, é de que a intervenção do governo,
e, conseqüentemente, os seus orçamentos
operativos têm de dar ás suas ações aquela
transparência que todos hoje estamos cobrando;
a transparência não somente através da sua
ação por origem de recursos fiscais, mas por
origem de recursos monetários etc. Então,
também se exige, hoje, que saiamos dessa
definição muito parcial do Orçamento anual e até
dos orçamentos de dispêndio, que hoje
são um tanto quanto renegados ao plano inferior
para, na verdade, orçamentos, tanto plurianuais
como anuais, que comportem a ação de Estado
na sua verdadeira dimensão – orçamento das
estatais, orçamento monetário, orçamento fiscal
etc.
Parece também um outro ponto de
consenso que não só a nível dos Tribunais de
Contas mas também a nível do próprio
Congresso tenhamos uma maior participação
não só na fase de elaboração, mas
principalmente na fase de fiscalização e controle
da ação governamental, isso parece também
apresentar um ponto pacífico dentro dessas
questões. E eu diria que surge também
necessidade que tornemos ilegível na posição
que leva a Constituição a proteger a questão
ilegível.
Ora se defendemos a tese
desse e através do estado que
vamos combater as disparidades
regionais e sociais de renda, e se essa ação se
transforma em planos e orçamentos, temos de
garantir, da forma mais sintética, que venha a
ser, mas temos de garantir que a Constituição
proteja a ação do Governo, ao ponto de ficar
garantida a intervenção do Estado com vistas a
combater essas disparidades. Então, cabe,
dentro da Constituição, por mais genérica que
ela venha a ser, a necessidade de introduzirmos
dispositivos que protejam uma política de
combate às disparidades regionais e essas duas indagações, por quanto vejo que
pessoais de renda, através de uma distribuição
mais justa não só das despesas como dos
investimentos públicos. Parece-me também
que esta é uma questão que teríamos de
tratar de forma consensual, ao lado daquelas
outras.
Há, particularmente, uma questão que
eu diria, talvez, não tão consensual, mas que
pode vir a sê-lo, que se refere à atual situação
financeira dos Estados e Municípios. Porque
todos sabemos, de plano, que é uma situação
invariavelmente de dificuldades extremas. Os
Estados estão absolutamente endividados, boa
parte dos Municípios também, e, se nos
debruçarmos sobre cada um deles, vamos
concluir de uma maneira também invariável que
tecnicamente eles são Estados em situações
financeiras insustentáveis. Então, esta é uma
questão mais de ordem conjuntural, mas em que
caberia, talvez, o nosso disciplinamento, numa
disposição transitória, para garantir algum tipo de
intervenção da União, no sentido de que
pudesse, nesse instante em que vamos, através
de uma partição diferente da renda pública,
procurar transferir mais recursos para
Estados e Municípios. Que comecemos por uma
disposição transitória, a fim de começar a aliviar
um pouco os Estados, com relação às suas
dívidas de hoje.
Então, tendo por pano de fundo essas
questões, que parecem de certo modo,
consensuais, eu indagaria dos Srs. expositores
sobre suas opiniões com relação a dois pontos
básicos. Primeiro o que julgam sobre a inclusão
de dispositivos constitucionais que garantam às
regiões mais pobres uma participação
mínima nos dispêndios e nos investimentos
públicos, assim como também o privilégio, ou
talvez a exclusividade – quem sabe? Na
detenção de incentivos e estímulos fiscais
governamentais, ou seja, os investimentos, os
dispêndios ou a despesa pública da
União. Dever-se-á guardar uma proporção "X"
em relação ao seu total, de acordo com a
base demográfica das regiões às quais se
destinam. Ou ficam garantidos os incentivos
fiscais ou de outra natureza para o combate às
disparidades regionais de renda, ou uma
disposição que garanta o fundo de
desenvolvimento, ou de combate às calamidades
regionais etc.
Então, a primeira indagação que eu
faria aos Srs. expositores seria: o que
acham de disposições desse tipo? A segunda
questão trata de uma disposição bastante
específica, que garantiria aos Estados e
Municípios a transferência para a União
dos ônus da sua dívida externa direta,
contraída com o aval do próprio Tesouro
Nacional.
A explicação, em princípio, poderia ser
de que, hoje, a União, no tratamento da dívida
externa nacional, tanto na hora da
moratória, como na da renegociação,
naturalmente leva incluídas as dívidas
externas diretas dos Estados. Isso poderia
representar – o número certo eu não sei – talvez
seis a sete milhões de dólares de um total de
16
uma dívida de cento e dez. Se ela já é
coobrigada com essa dívida através do aval do
Tesouro Nacional, se já administra isso no bojo
global da dívida, se não seria conveniente e
importante, numa disposição transitória, garantir-
se que a União absorva essa dívida, já que o
refinanciamento, pelo que se tem visto, continua
a impor aos Estados e Municípios compromissos
de encargos e amortizações irreais.
Então, eu faria aos Srs. expositores
repousam aí algumas das principais inovações
que teríamos de adotar no capítulo do
"Planejamento, Orçamento e Fiscalização
Orçamentária e Financeira" na Nova
Constituição.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Tem a palavra o Dr. Antônio Amado, para
responder à indagação do nobre Constituinte
Firmo de Castro.
O SR. ANTÔNIO AUGUSTO
OLHEIRA AMADO: – Em primeiro lugar, quero
agradecer ao Sr. Constituinte Firmo de Castro
pelo excesso de bondade que teve para com a
minha pessoa.
Com referência aos temas abordados,
especialmente, a primeira questão, inclusão de
dispositivo constitucional determinando
participação mínima no orçamento por parte das
regiões. eu temo muito – e a Historia nos ensina
isso – que, quando se determine uma
participação mínima, isso em desmedro do que
poderia receber a mais. Quem trabalha na área
de orçamento tem notado que, quando alguma
instituição tem um fundo, aquele fundo serve
para compensar dotações orçamentárias que ele
teria, se não tivesse o fundo. Aí se gera uma
diluição do efeito que poderia ter o fundo. Eu
defendo a tese de que, na medida em que o País
adota realmente um planejamento, em que
queira enfrentar de fato os problemas regionais,
que são óbvios – ninguém pode dizer que não
exista neste País um problema regional sério,
desequilíbrios tremendos, quando certas áreas
do País se enquadram nos níveis mais baixos de
desenvolvimento do mundo, e outras se
comparam com áreas mais desenvolvidas – se,
realmente, se quer enfrentar esse problema, isso
tem de ser levado a cabo dentro de um
planejamento não somente regional, mas de um
planejamento nacional, onde de fato fique
explícito o que se deve transferir, que pode ser
muito mais do que 1%, que se possa num
determinado momento, dizer 3% do orçamento
para o Nordeste.
Por outro lado, eu temo muito a
acomodação dessas vinculações, ou seja, o
Nordeste tem 3%, o Norte 2%, e todo mundo fica
tranqüilo, quando, na verdade, a dinâmica dos
fatos pode determinar que, em dois ou três anos,
aquele percentual seja tremendamente
ineficiente, porque o dinamismo do Sul está
superando em muito o dinamismo do Norte. Eu
acho que tudo isso tem de se dar no processo de
planejamento, mas não naquele processo de
planejamento estático, acomodado, ou seja,
elaborou-se o plano e aquilo vai solucionar o
problema do Nordeste. Não. Acho que este tipo
de planejamento já não pode mais existir. Ele
tem de ser dinâmico, permanente, gerenciado e,
na medida em que as coisas não estão
respondendo, temos de exigir outras medidas
complementares, alterações etc. Pelo menos, no
meu entender, é o planejamento que se faz
necessário para atacar problemas dessa
natureza.
Por outro lado, na proposta
não falamos como se usava fazer
nas Constituições anteriores em
17
planos de transporte, educação, saúde, plano
para o Vale do Rio São Francisco etc. Acho que
tudo isso significa não entender o que é
planejamento. Quando se fala em planejamento,
tem-se de falar na tonalidade. Eu sinto até uma
certa aversão quando me falam em planejamento
econômico e social. Não se pode separar essas
duas coisas, porque, ao falar em econômico,
estou falando em social simultaneamente, estou
falando em renda e, falando em renda, estou
falando em nível de vida, de educação, de saúde
etc. Então, acho que temos de adotar essa
concepção totalizante, tanto no que concerne ao
setor, como no que concerne às regiões do País.
Porque não adianta pensarmos em
desenvolvimento do Nordeste, se não
pensarmos, simultaneamente, no que vai
acontecer no Centro e no Sul, porque as regiões
estão interconectadas, elas se interdependem. E,
muitas vezes – V. Ex.as sabem muito bem – o
Nordeste tem sido usado como "colchão de
pancadas" do resto da economia. Quando há
algum problema no Sul, destina-se uma
verba para o Nordeste, para que haja um
aumento da demanda etc. Então, acho que essa
visão integral e a vontade firme de querer
enfrentar os problemas é que devem fixar não
um percentual estático de participação, mas as
necessidades reais, para enfrentar o problema. É
aí, evidentemente, que a atividade no campo
político é fundamental, pois é na arena política
que essas coisas têm de ser discutidas,
defendidas e adotadas. Não é no campo técnico.
Não somos nós, técnicos, que vamos dizer isto,
mas é a área política que tem de lutar,
evidentemente baseada em aspectos técnicos.
Bem, com referência à segunda
questão, eu pediria desculpas de não poder
responder, porque não tenho a mínima idéia da
magnitude da dívida dos Estados, talvez o
Dr. Márcio tenha alguma informação mais
específica.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Com a palavra o Dr. Márcio.
O DR. MÁRCIO REINALDO MOREIRA:
– Bem, preocupa-me essa proposição, porquanto
não temos realmente um estudo definido de
como se passa hoje, a dívida dos Estados e de
suas estatais. Lê-se pelos jornais, por exemplo,
que o Governo Federal estuda a encampação da
dívida do metrô do Rio, bem como do de São
Paulo. Só essa dívida representa, talvez, a dívida
de Sergipe, de Alagoas, ou de Pernambuco etc.
Então, eu acho preocupante e talvez até haja má
distribuição dos recursos públicos, se partirmos,
por exemplo, de uma premissa como essa
elaboração de uma legislação. Temos de ser
prudentes nisso e estudar os casos
especificamente, porque as dificuldades são
grandes, e as dimensões da economia e dos
problemas de cada Estado e mesmo dos
Municípios, hoje, são completamente distintas e
em níveis complexos que, talvez, um
artigo contendo uma decisão em termos de
legislação só poderá criar uma pior
distribuição dos recursos públicos entre as
partes.
Contudo, comungo perfeitamente com o
Dr. Amado quando ele falou na fixação – eu
também já vi emendas e projetos de Deputados,
propondo a destinação de 2%, 3% do Produto
Interno Bruto, dentro do orçamento público, para
o Nordeste ou para o Norte. Eu também me
preocupo com isso, porque, realmente,
como disse o Dr. Amado, o processo é
muito dinâmico, e 3% hoje, poderão ser
muito pouco, amanhã ou até excessivo, de-
ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
pendendo do Estado, da região ou do caso.
Vejam, por exemplo, a Emenda Calmon, que foi
saudada, há pouco tempo, com todos os lucros
etc., distribuindo, por exemplo, 13% dos recursos
públicos à área de educação – poderia ser do
Exército da Marinha, da Agricultura, da Saúde
etc. Se formos fazer uma avaliação da demanda
de recursos para pagar pessoal, no MEC, não
são suficientes. Os 13%, hoje já não são
suficientes. A isonomia que se acaba de dar
entre autarquias e fundações aumentam
brutalmente as despesas do pessoal do
Ministério da Educação, das suas universidades.
Então, isso já traz para a área técnica – que tem
de equacionar esses problemas deixar esses
professores remunerados devidamente, em dia –
um problema que não se esperava seis meses
atrás. Há dois anos, dizia, o Senador Calmon,
todo eufórico, que, pela primeira vez na
República, colocava-se e cumpria a sua emenda,
que destinava recursos dignos ao setor da
Educação. Aquilo que há dois anos era sucesso
quase que um ibope, hoje é só brincadeira, pois,
hoje, o MEC já fala que quer 25% da receita, e
não é da receita tributária, não; quer da receita
que figure no Orçamento público, inclusive títulos
da dívida pública, empréstimos externos e
internos etc. Porque só assim vai poder amenizar
as aspirações dos estudantes, mestres, reitores
etc. Aí, vem o Ministério da Saúde e fala: bem,
nós estamos, hoje, com um quadro endêmico
como nunca tivemos e, se o MEC merece 13%
só temos 12% do Orçamento, por que não nos
dão mais?
E, aí, entramos naquele outro capítulo
sobre a Previdência; por que não se faz um só
Ministério?
Bem, então, é um assunto altamente
problemático, que só mesmo com a soma de
esforços e de boas intenções de todos os
brasileiros, de todos os constituintes, de técnicos,
para que possam mostrar a sua experiência,
seus problemas, o que estão vivendo, qual é a
sua realidade, é que nós poderemos, talvez,
caminhar para uma solução a mais razoável
possível.
Eu aproveitarei o ensejo para dizer ao
eminente Sr. Constituinte e Relator José Luiz
Maia que nós estamos preocupados com o prazo
em que a Secretaria de Orçamento e Finanças
entregaria a esta Casa a sua proposta.
Infelizmente, V. Ex.ª sabe tanto quanto nós, a
área econômica passa, hoje, por turbulências
muito sérias, e nós, naturalmente, estamos
nesse barco e, muitas vezes, perdidos. Mas esse
trabalho está pronto, precisando de alguns
ajustes e de trocar idéias com nossos superiores,
porque também não temos autonomia para, em
nome da Secretaria de Orçamento e Finanças,
nu em nome da SEPLAN, dizer que essa é a
nossa proposta. Mas prometemos – e temos uma
figura que, pelo nome, já é uma garantia em
relação ao que estamos falando aqui, que é o Dr.
Lengruber, ex-Diretor de Orçamento da SOF,
Secretário-Adjunto, tal qual o Dr. Amado, um dos
técnicos mais respeitados do Brasil. Ele está à
disposição desta Subcomissão, do Sr. Relator,
dos Srs. Constituintes, tanto ele quanto a nossa
equipe, pelo tempo e à hora que precisarem.
Quanto ao caso também citado pelo Sr.
Constituinte Messias Góis ou pelo Relator, da
receita municipal não transferida para os
Municípios, posso dizer a V. Ex.ª que o
Sr. Ministro Aníbal Teixeira está à frente
desse assunto, pesquisando e buscando as
razões disto. Nós temos alguns problemas
de recursos que dependem de alguma legis-
lação, seja decreto-lei, seja lei, para recursos que
estão retirados no DNER, questão na área de
transportes, que, por não ter havido, vamos
dizer, concordância entre o Ministério dos
Transportes e outros Ministérios, o entendimento
não avançou. Mas o Sr. Ministro Aníbal Teixeira
já chamou para si essa responsabilidade. Há o
problema da retenção de recursos no INCRA,
também, a respeito do qual ele está também
providenciando a solução. Acredito que, dentro
de pouco tempo, teremos alguma notícia mais
positiva ou favorável sobre a matéria.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Devido a resposta dada pelos nossos convidados
ao último interpelante, quero manifestar meus
pessoais agradecimentos ao Sr. Relator José
Luiz Mais e aos Srs. Constituintes Messias Góis,
Fábio Raunheitti, José Guedes, Carrel Benevides
e Firmo de Castro, pela colaboração que vêm
dando aos nossos trabalhos, sendo que hoje
evidenciaram com precisão e com muito
interesse, suas idéias sobre os nossos trabalhos
a serem fixados num anteprojeto definitivo pelo
nosso eminente Relator.
Quero, também, porque fui citado
algumas vezes pelos colegas, esclarecer sobre o
anteprojeto que preparei, como a colaboração
pessoal ao nosso Relator, a ser discutido por ele
e todos os colegas, sendo que, nesse trabalho,
previ tudo que aqui foi dito. Porque, em se
tratando de Constituição, nós não podemos ser
extensos.
O que falou, por exemplo, o nobre
Constituinte Messias Góis está sintetizado num
artigo que deixa ao Congresso Nacional os
poderes para examinar tudo. Está num
dispositivo, e V. Exas poderão ver. A mesma
coisa ocorre com o que falou o Sr. Constituinte
Firmo de Castro, está no outro dispositivo, e até
tem o Banco Central, que eu não incluí, porque,
só neste ano, ao que se sabe, só na atualização
de juros, vão mais de cem bilhões de cruzados.
Porque, se V. Exas não sabem, o Banco Central
compra e vende dinheiro. E, nesse compra-e-
vende dinheiro vão cem bilhões dos nossos
bolsos, que são os impostos.
Pouca gente sabe desse fato, mas está
tudo amarrado no anteprojeto, que elaborei
para o parlamentarismo ou para o
presidencialismo. Só deixei a parte do Presidente
da República com poder para nomear ministros,
porque primeiro-ministro não pode nomear
ministro. E é a única vez que se fala em
presidente.
De modo que gostaria que todos
estudassem e dessem as suas opiniões, não a
mim, mas ao nosso querido Relator, que está
esperando a colaboração de todos, para fazer
um trabalho que venha agradar não só a nossa
Subcomissão e aos Srs. Constituintes, mas a
todo o País. Estamos certos de que, pela sua
inteligência, pelo seu empenho, pelo seu
interesse, pela sua competência, pela sua
habilidade, certamente ele nos há de fornecer
um trabalho eficiente, congregando o
que de melhor encontrar nas propostas
apresentadas.
Quero dizer também que as presenças,
aqui, do Dr. Márcio Reinaldo e do Dr. Amado
muito engrandeceram a Subcomissão,
atendendo aos objetivos dos Srs. Constituintes
da Subcomissão de Orçamento e Fiscalização
Financeira.
O Dr. Amado já teve o relatório feito
pelo nosso colega Constituinte Firmo de
Castro. E o Dr. Reinaldo, que conheço
há muitos anos, devo dizer
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES)
que é um homem que, há longos anos, se O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
empenha dedicadamente ao trabalho de Eu gostaria que a nossa Subcomissão fosse
orçamento. Foi Assessor do Presidente do sempre prestigiada com a presença
Banco de Minas; Secretário de Finanças de dessas figuras. Mas, se já está decidido
Minas; Secretário de Orçamento e Finanças que será na Comissão Temática, tudo
do Ministério da Saúde; Diretor da SOF. Há bem; estão todos convidados para lá
mais de dois anos, me entendo com ele comparecer.
sobre orçamento. No ano passado, o Agradecendo a todos, encerro a
Orçamento já veio mais ou menos reunião.
transparente. No meu anteprojeto eu peço Levanta-se a reunião.
que venha discriminadamente, deixando
tudo com o Congresso Nacional, para COMISSÃO DO SISTEMA TRIBUTÁRIO
aprovação. Então, o Dr. Márcio Reinaldo eu ORÇAMENTO E FINANÇAS
reputo uma das pessoas mais interessadas,
mais capazes em matéria de orçamento SUBCOMISSÃO DE ORÇAMENTO E
neste País. Ele é o atual Secretário, não FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA
ainda definitivo, mas respondendo pela
Secretaria de Orçamento e Finanças do 4ª Reunião (Ordinária) realizada em 30 de
Governo Federal, a Secretaria que faz o abril de 1987
Orçamento.
O Dr. Lengruber é assessor, como o Aos 30 (trinta) dias do mês de abril do
Dr. Amado e outros. Eles é que ano de 1987 (um mil e novecentos e oitenta e
fazem o Orçamento da República e mandam- sete), às 10:00 horas, reuniram-se, em
nos. Esse entrosamento com essas pessoas conjunto, na sala C do Anexo II da Câmara dos
é, para nós, muito importante, pois já Deputados, a Comissão do Sistema Tributário,
conhecem o nosso pensamento, o Orçamento e Finanças e as Subcomissões de
pensamento dos Srs. Constituintes, e poderão Orçamento e Fiscalização Financeira, do
já trabalhar no sentido de ajustar o seu Sistema Financeiro e a de Tributos,
trabalho o mais possível as nossas Participação e Distribuição das Receitas, sob a
pretensões. presidência do Constituinte Francisco
O nosso agradecimento, portanto, aos Dornelles, Presentes os Senhores Constituintes
convidados, extensivo a toda a SOF, que vem titulares Carral Benevides, João ilegível José
colaborando conosco através de documentos. Luiz Maia, Firmo de Castro, José Guedes,
E esperamos, inclusive, que nos dê uma Naphtati Alves, Wilson Campos, Jovani Massini
contribuição mais efetiva – pode ser até e Flávio Rocha e o suplente Fernando Gomes.
afetiva também – dentro de quinze dias, até o Estiveram ausentes os senhores Constituintes
dia 6, como pede o nosso Relator, o Sr. titulares João Alves, Carlos de Caril, João
Constituinte José Luiz Maia. Carlos Bacelar, Lézio Suthler, Márcio Braga,
Quero também ler a pauta dos nossos Furtado Leite, Jessé Freire, Messias Góis,
trabalhos, ou o que já temos previsto. Vamos Féres Nader e Fábio Raunheitti.
ver. Hoje, tivemos a presença do Dr. Antônio Compareceram ainda os constituintes Geraldo
Amado e do Dr. Márcio Reinaldo; amanhã, dia Fleming, Ivo Vanderlinde, Ruberval Piloto,
30, às 10 horas, teremos a do ex-Ministro Sr. Roberto Campos, Domingos Juvenil, Nion
Mário Henrique Simonsen, e às 17 horas, a Albemaz, Rose de Freitas, Harlan Gadelha,
do Dr. Andrea Sandro Calabi, Secretário do Jalles Fontoura, lvan Bonato, Basílio Villani,
Tesouro Nacional; no dia 5, às 10 horas, o Fernando Coelho, Roberto Torres, Benito
Prof. Nilson Holanda; e, às 17 horas, o Prof. Gama, Simão Sessim, Luiz Salomão, Carlos
André Lara Rezende, todos da área da Cardinal, Luiz Eduardo, Darcy Deitos, Victor
economia, autoridades monetárias etc. No dia Fontoura e Jofran Frejat ATA Foi dispensada a
6 de maio, às 10 horas, teremos aqui o ex- leitura da Ata de reunião anterior, e pedido do
Ministro Dilson Funaro, dependendo de relator da Subcomissão de Orçamento e
confirmação de S. Ex.ª pois tem problemas Fiscalização Financeira. Constituinte José Luiz
em função dos quais não poderia atender de Maia, já que foram distribuídas
pronto nosso convite, mas está estudando a cópias a todos os membros da Subcomissão;
nossa solicitação, visando ao atendimento; e, não houve discussão e, colocada em votação,
às 17 horas, teremos o Ministro Fernando foi ela aprovada, por unanimidade, sem
Gonçalves, Presidente do Tribunal de restrição. ORDEM DO DIA: Passando à ordem
Contas da União, que trará a sua do dia, o Sr. Presidente, Constituinte Francisco
colaboração, e de todo o Tribunal, sobre Dornelles, comunicou que a presente reunião
a parte de fiscalização financeira, já foi convocada para ouvir o Ministro Mário
que é o órgão auxiliar do Poder Legislativo. Henrique Simonsen. Em seguida, tecendo
Nessa ocasião, inclusive, poderemos sucintos comentários a respeito da temática
abordá-lo sobre os problemas que se "Orçamento e Sistema Financeiro", o Sr.
referem à fiscalização financeira, a Presidente Francisco Dornelles convidou o
que os nobres colegas, há pouco, se expositor e compor a Mesa e concedeu-lhe a
referiram. palavra. O Senhor Ministro Mário Henrique
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): – Simonsen, então, agradecendo a honra de
Queria esclarecer que a reunião com os Srs. estar presente no plenário da Comissão do
Mário Henrique Simonsen e Andrea Calabi Sistema Tributário, Orçamento e Finanças,
será no plenário da Comissão Temática, por discorreu com eloqüência acerca do tema,
sugestão nossa. abordando aspectos sobre um Banco Cen-
18
tral independente, diretrizes de nomeação dos
seus administradores, como forma sutil e
inteligente de controle dos gastos públicos, do
Orçamento da União, para, em seguida,
colocar-se à inteira disposição dos
constituintes. O Sr. Presidente da Comissão
Temática, Constituinte Francisco Dornelles,
franqueou então a palavra aos Senhores
Roberto Campos, José Serra, Fernando
Coelho, Simão Sessim, Benito Gama, Jovani
Massini, José Luiz Maia e Darcy Deitas.
Durante a fase de debates, foram discutidas
questões a respeito de plano econômico
democrático, recursos para o sistema de
fiscalização, desigualdades regionais,
empresas estatais, práticas fraudulentas
adotadas pelos governos na realização de
despesas e forma políticas como mecanismo
de fiscalização de dispêndios. A conferência,
os debates e as interpelações, com as devidas
respostas, foram gravadas por inteiro e o texto,
após apanhamento, tradução e datilografia,
passará a fazer parte integrante desta Ata.
Nada mais havendo a tratar, às 12:55 horas, o
Sr. Presidente Francisco Dornelles, mais uma
vez agradecendo a presença ilustre do Ministro
Mário Henrique Simonsen, bem como de sua
exposição límpida e precisa, encerrou a
reunião e, para constar, eu Benício Mendes
Teixeira, Secretário, lavrei a presente Ata, que
vai à publicação e, após lida, discutida e
aprovada, será assinada pelo Sr. Presidente.
O SR. PRESIDENTE (Francisco
Dornelles): – Srs. Constituintes é uma honra
muito grande para a Subcomissão de
Orçamento e Fiscalização Financeira receber
o ex-Ministro Mário Henrique Simonsen.
S. Ex.ª dispensa qualquer apresentação.
Foi nosso Ministro da Fazenda. Ministro do
Planejamento, Diretor da Escola de Economia
da Fundação Getúlio Vargas, e é, hoje, um dos
grandes expoentes do Brasil – talvez até mesmo
do mundo – em matéria de Economia.
Concedo a palavra ao Sr. Ministro
Mário Henrique Simonsen, para falar sobre
Orçamento e política financeira.
O SR. MINISTRO MÁRIO HENRIQUE
SIMONSEN: – Muito obrigado, Sr. Presidente.
Srs. Constituintes. O tema que vou abordar
hoje aqui, é propositalmente provocativo,
polêmico, para debates. Confesso, porém,
que, depois de algumas reflexões, cheguei à
conclusão de que há duas instituições que
não podem ser desvinculadas. Uma, que
corresponde a uma idéia bastante
apresentada hoje, no Brasil – diria, mesmo,
que já é objeto de consenso – referente ao
déficit de orçamentos de um governo bem-
estruturado e que deve consignar todas as
suas receitas e despesas na lei orçamentária.
Essa questão se explica com extrema
simplicidade. Primeiro, porque a gestão
financeira do Governo deve ser transparente.
O Governo deve anunciar à sociedade onde e
quanto vai gastar e com que recursos.
Segundo, o Orçamento é o documento
onde se estampam as prioridades
econômicas do Governo. Terceiro,
porque o administrador público precisa
estar protegido contra as pressões
para aumentar as despesas. Por esta
19 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
razão, um ritual severo costuma preceder e
acompanhar a execução orçamentária. A Lei
de Meios deve ser previamente aprovada pelo
Congresso, e as despesas, antes de
autorizadas, devem ser devidamente
empenhadas. Este é o clássico ritual
orçamentário que, presumidamente, deveria
abranger um orçamento único.
Essencialmente – apenas para
antecipar o que vai ser a conclusão de minha
palestra –, hoje estou convencido de que,
para se implantar o cimento unificado, há uma
contrapartida que se torna indispensável, ou
seja, um Banco Central independente.
Gostaria de discutir aqui, em detalhes, o que
significa, em termos de administração o, em
termos de balanço do poder, a idéia de um
Banco Central independente.
Em primeiro lugar, é claro que,
mesmo em um orçamento unificado, o Poder
Executivo deve dispor de alguma flexibilidade
para atender a imprevistos. Para isso,
entretanto, existem reservas de contingência,
como em qualquer orçamento, e que
permitem exatamente essa flexibilidade tão
necessária, além, eventualmente, da
possibilidade de emendas à lei orçamentária,
de abertura de créditos suplementares
extraordinários, com prévia aprovação do
Congresso.
Na realidade, o aspecto que eu
gostada de discutir aqui é até que ponto a
unicidade orçamentária efetivamente flui de
uma disposição constitucional. Em outras
palavras, até que ponto, se uma Constituição
determina que o orçamento é único, o
orçamento efetivo será realmente único.
Todos sabemos que o Brasil se
notabilizou, nos últimos anos, por ser um país
com três orçamentos: o fiscal, o monetário e o
das estatais. Tem havido um grande esforço,
liderado pelo Dr. Andrea Calabi, para, na
Secretária do Tesouro, unificar, pelo menos
contabilmente, esses três orçamentos. E acho
que os progressos realizados nos últimos
anus são realmente importantes.
Há apenas alguns detalhes a notar.
Primeiro, o de que orçamento monetário e o
orçamento das estatais, de orçamento só têm
o nome, porque eles pedem ser estourados à
vontade sem que necessariamente haja uma
sanção para aqueles que o tenham
estourado. O caso único em que existe
alguma sanção é quando o País está sob
acordo com o FMI, quando, então,
suspendem em créditos ao País, no momento
em que esses orçamentos paralelos
estouram.
Por outro lado, há também o aspecto,
político. Como o orçamento fiscal costuma
trazer apenas uma parte daquele que
efetivamente são as despesas e es receitas
da União a Lei de Meios, hoje, no Brasil,
costuma tramitar no Congresso com muita
pouca discussão. Na maior parte do mundo, a
lei orçamentária é uma das mais polêmicas,
obrigando o Ministro da Fazenda a ir ao
Congresso e passar semanas e semanas a
discuti-la. No Brasil, eu diria que,
provavelmente, é uma das leis mais pacíficas,
em termos de tramitação peio Congresso
Nacional. Tem sido assim na História do Brasil
– não apenas no período posterior a 1964,
mas também no período anterior a 1964. Em
compensação, vemos que é um hábito
nacional, pode-se dizer arraigado,
empresários e a própria classe política
freqüentemente se enfileirarem a porta
dos gabinetes do Ministro da Fazenda,
do Ministro do Planejamento, para
pedir verbas extras não previstas no
Orçamento.
as
Como V. Ex. compõem uma
Assembléia Nacional Constituinte, minha
pergunta fundamental é a seguinte:
Será que esse quadro pode ser reverte,
tido apenas por uma simples disposição
constitucional quanto à unicidade
orçamentária?
Eu lembraria que não se pode acusar
a Constituição em vigor de ter esquecido o
princípio de unicidade orçamentária. Se V.
as
Ex. considerarem a Constituição em vigor e
analisarem o capítulo que vai do art. 60 ao art.
69, verão que estes dispõem, até muito
minuciosamente, sobre o processo
orçamentário. Mais ainda, o caput do art. 62
estabelece, explicitamente: "O orçamento
anual compreenderá obrigatoriamente as
despesas e receitas relativas a todos os
poderes, órgãos e fundos, tanto da
administração direta quanto da indireta,
excluídas apenas as entidades que não
recebem subvenções ou transferências à
conta do Orçamento".
Quer dizer, o princípio do orçamento
unificado já está na Constituição em vigor,
escrito com todos os pingos nos "ii". Mais
ainda, até o § 3º deste mesmo artigo
estabelece que nenhum investimento, cuja
execução ultrapasse um exercício financeiro,
poderá ser iniciado sem prévia inclusão no
orçamento plurianual de investimentos ou sem
prévia lei que o autorize e fixe o montante das
dotações que anualmente constarão do
Orçamento, durante o prazo de sua execução.
Ou seja, a Constituição atual já prevê,
realmente, com suficiente cuidado, a
unicidade orçamentária, de um lado, e, de
outro, o próprio fato de que, quando houver
um programa de investimentos que valha no
exercício financeiro, haja uma lei especial que
consigne dotações orçamentárias para esse
investimento enquanto ele estiver sendo
realizado, ou o investimento deve ser
incluído no orçamento plurianual de
investimentos.
Creio que, a essa altura, num debate
sobre a Constituição, cabe realmente indagar
por que razão o art. 62 da Constituição
Federal em vigor se transformou, de alguma
forma, em letra morta, a resposta é muito
simples. Quando o Poder Executivo possui o
poder de emitir moeda, o princípio da
unicidade orçamentária cai no vazio. Por
certo, a emissão de moeda sempre costuma
ter um certo lastro contábil, quer dizer, não se
emite moeda para financiar despesas – o
Banco Central é proibido de fazer isso. Emite-
se moeda para financiar a compra de um
artigo físico – ouro, por exemplo – ou para
financiar a compra de reservas, ou para
comprar um título de crédito. O que acontece,
na verdade, é que, com créditos subsidiados
ou com créditos renovados perpetuamente,
indefinidamente, qualquer despesa pode ser
financiada. Na realidade, à medida que o
poder Executivo dispõe do Poder de emitir
moeda, tal poder frustra, de alguma forma, o
princípio da unicidade orçamentária. Pura e
simplesmente, porque qualquer empréstimo
subsidiado ou renovado por muito tempo
financia qualquer despesa. Inclusive, se há
uma despesa de investimento produtivo, o
crédito nem precisa ser subsidiado nem
renovado indefinidamente – basta ser
renovado até que o investimento entre em
maturação.
Em suma, para dar substância ao
princípio da unicidade orçamentária, estou
convencido de que é indispensável separar o
Executivo do poder emissor. Ou seja, ter
aquilo que o Brasil jamais teve: um Banco
Central independente. Antes de 1964, os
orçamentos paralelos existiam e fluíam
através do Banco do Brasil. Naquele
tempo, o poder emissor era o Tesouro e as
emissões se davam de maneira muito curiosa.
Quando o Governo precisava de dinheiro,
recorria ao Banco do Brasil. O
Governo, recorrendo ao Banco do Brasil, e
este não tendo caixa, ia à Carteira de
Redesconto do próprio Banco do Brasil, e
esta Carteira, então, era autorizada a solicitar
ao Tesouro a emissão, para poder cobrir as
necessidades de caixa do Banco do Brasil.
Então, por uma ficção jurídica que envolvia o
Banco do Brasil e sua Carteira de
Redesconto, o que havia, de fato, era um
Tesouro emitindo para financiar o próprio
Tesouro.
Creio que, estabelecida essa idéia do
que seja um Banco Central independente,
cabe realmente examinar aqui, para debate, o
que significa um Banco Central independente
e quais suas conseqüências econômicas e
políticas.
Em primeiro lugar, quais as
características básicas do Banco Central
independente? A primeira é o mandato dos
seus administradores. Os conselheiros e
diretores de um Banco Central independente
têm mandatos, digamos, de seis anos. A
segunda característica de um Banco Central
independente é que a lei proíbe que ele
financie diretamente as despesas do Tesouro.
O que não significa que indiretamente o
Banco Central não possa financiar o Tesouro,
comprando os seus títulos. Mas há apenas
uma mudança na ordem das coisas. O
Governo, se tiver déficits, tem que cobri-los,
emitindo títulos, e o Banco Central, se quiser,
para regular a taxa de juros e o fluxo de
emissão monetária, pode comprar ou
vender esses títulos. É uma relação
completamente diferente da hoje existente.
Os detalhes, evidentemente, podem variar,
como, por exemplo, quanto à duração dos
mandatos dos diretores do Banco
Central. Isso pode ser objeto de discussões,
de avaliações, mas, digamos que seja
de seis anos. Como se renovam esses
mandatos? Em primeiro lugar, há uma
certa importância de que esses mandatos
sejam não coincidentes, isto é, que a
renovação da diretoria do Banco Central
nunca seja feita de uma vez só. Mas,
digamos, se os mandatos fossem de seis
anos, a renovação abrangera um sexto da
diretoria a cada ano – isto, para assegurar
certa continuidade administrativa para a
política monetária. Como se nomeiam os
administradores? Pode haver vários critérios.
O critério normal seria o da
indicação pelo Presidente da República,
sujeito à aprovação do Senado, por
exemplo.
É importante notar que a Lei nº 4595,
de 1964, chegou perto da idéia da criação de
um Banco Central independente. Cabe
perguntar por que ela só chegou perto e não
formou um Banco Central independente. Há
três fatores. O primeiro deles é que, para que
a lei fosse aceita pelo Congresso, foi preciso
fazer intensas negociações quanto ao que
seria a função do Banco do Brasil, e dessas
negociações nasceram duas figuras es-
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATA DAS COMISSÕES)
tranhas: primeiro, a famosa conta de blica, ou quanto a cassação de um mandato-
movimento do Banco do Brasil; segundo, a parlamentar. O que acontece é que, com isso,
própria figura do orçamento monetário, que, em geral, o Presidente do Banco Central acaba
na Lei nº 4.595, se destinava a disciplinar as transformando-se em uma figura de política
operações ativas do Banco do Brasil. Em econômica muito mais importante do que o
terceiro lugar, o Decreto-lei nº 200 subordinou Ministro da fazenda. É ele, realmente, quem
o Banco Central ao Ministério da Fazenda – o realmente comanda a política monetária, a taxa
Banco Central seria uma autarquia de juros, as negociações da dívida externa, a
subordinada hierarquicamente ao Ministério política cambial – para citar apenas alguns
da Fazenda. Por outro lado, em 1967, quando itens principais. É claro que o peso do poder vai
houve a substituição do Presidente Castello sempre depender um pouco da personalidade
Branco pelo Presidente Costa e Silva, de cada presidente do Banco Central, de cada
realmente o Governo exerceu, digamos, um diretoria.
esforço de persuasão para que os mandatos Num Banco Central independente, de
dos antigos dirigentes do Banco Central não fato, as figuras tendem a ficar mais lendárias do
fossem respeitados. Mais ainda, depois do AI- que as dos ministros da Fazenda. Na verdade,
5, os mandatos se tomaram insubsistentes, já se começarmos a verificar, nos círculos
que qualquer mandato podia ser cassado pelo financeiros mais desenvolvidos, quais as
AI-5, e, em 1974, estabeleceu-se, então, o figuras mais importantes, veremos que, em
regime de os diretores do Banco Central geral, não são os ministros da Fazenda, mas
serem demissíveis ad nutum, dentro do os presidentes do Banco Central, como, por
princípio de que era menos estigmatizante exemplo, Arthur Burns, antes, e, agora, Paul
uma demissão normal do que uma demissão Volcker, nos Estados Unidos, David Gordon
pelo AI-5. Richard, na Inglaterra, Karlot Blessing, na
Agora, como no Brasil jamais houve Alemanha, Guidi Carli, na Itália, e assim por
um Banco Central independente, acho diante. Eu diria, mais, que a independência do
importante explorarmos, neste debate, as Banco Central é, a meu ver, recomendável em
implicações políticas e econômicas de um regimes presidencialistas e absolutamente
Banco Central independente. indispensáveis em regimes parlamentaristas,
De fato, um Banco Central sob pena de haver permanente
independente equivale, praticamente, à descontinuidade da política monetária cambial
criação de um quarto poder, o poder emissor, e de tudo o mais. Um exemplo, aliás, muito
que deve funcionar em paralelo com o interessante é o da Itália. Nos trinta anos que
Executivo, o Legislativo e o Judiciário. Na se seguiram à Segunda Guerra Mundial, na
realidade, esse poder emissor, no regime de Itália houve não se sabe quantos gabinetes e
padrão-ouro do século passado e até o final quantos ministros do Tesouro e das Finanças.
de I Guerra Mundial, nunca precisou ser muito Mas, praticamente, por trinta anos,
controlado, já que o próprio regime do padrão- permaneceu um único presidente no Banco
ouro fazia com que a quantidade de moeda Central italiano, o De Carli, o que garantia certa
estivesse vinculada ao estoque de metais continuidade à política monetária e cambial,
preciosos disponíveis no País. digamos, da Itália.
Realmente, o que criou a idéia de um O outro aspecto importante a sublinhar
Banco Central independente foi a é que um Banco Central independente
necessidade de colocar um freio na tentação certamente tira do Executivo muitos de seus
dos governos de criarem despesas emitindo poderes discricionários – e aí não importa se os
moeda. Tentação, aliás, que já foi presidentes são civis ou militares –
maravilhosamente descrita, no seculo simplesmente, porque, se o Banco Central é
passado, por Goethe, na segunda parte do realmente independente, ele acaba com as
"Fausto", quando coloca Mefistófeles em um verbas orçamentárias canalizadas pelos
reino extremamente desafortunado e começa mecanismos de crédito. Para o Legislativo isto
a promover a felicidade geral criando significaria um acréscimo em seu coeficiente
despesas sem criação de dinheiro. E, relativo de poder. Porque, é claro, aí o que
naturalmente, quando se passa de um passa a ser fundamental na delimitação dos
momento de grande euforia a depressão, gastos públicos é a lei orçamentária e
Goethe descreve Mefistófeles posteriores emendas que venham a ter. Em
cuidadosamente se escafedendo, para não contrapartida, para o próprio Legislativo –
ver a segunda parte – para não ver o Cruzado considerando-se os hábitos atuais do Brasil
Il da história. isso exige um esforço de autocontenção, eis
Também é importante notar que um que deixa de existir qualquer caminho para a
Banco Central independente não é uma obtenção de verbas adicionais via Presidente
autoridade monetária diretamente da República, via Ministro do Planejamento ou
subordinada ao Congresso, como, às vezes, da Fazenda, o que hoje ocorre através dos
aqui, se tem escrito na imprensa. Por certo, canais de crédito. A esta altura, portanto, em
dentro de um princípio de funcionamento que o orçamento fiscal realmente se torna
harmônico dos poderes, os diretores unificado, o Congresso tem de mudar de
do Banco Central dialogam com o Legislativo atitude. Quer dizer, passa a não haver projeto
– são freqüentes as presenças de diretores, de lei mais importante do que a lei
sobretudo presidentes de Banco Central, orçamentária, que merece ser discutida nos
no Congresso e suas Comissões – também seus mínimos pormenores e tem de ser
com o Poder Executivo e, eventualmente, relativamente abrangente. Porque hoje, no
se necessário, com o Poder Judiciário. Brasil, há vários problemas que passam em
Apenas não é um voto de desconfiança, brancas nuvens na lei orçamentária, como, por
por maioria simples, que derruba um diretor exemplo, como se irão financiar as safras;
de um Banco Central independente. De como o Governo irá comprar os estoques
fato, os mandatos devem poder ser cortados, dentro de uma política de preços mínimos e
cassados, em determinadas circunstâncias, tudo o mais. Tudo isto, hoje, passa em branco
mas isso tem de obedecer a um ritual na lei orçamentária e no orçamento unificado.
tão severo quando ao de um impeachment Caso tivéssemos um Banco Central
de um presidente da Repú- independente, certamente isso teria de
20
ser objeto de muita discussão detalhada por
parte do Congresso.
Eu diria, portanto, que a grande
vantagem de um Banco Central Independente
é que ele se transforma em um freio contra a
inflação. E, mais, ele obriga o Governo a
definir melhor suas prioridades no orçamento.
Isto porque, no momento em que não há
escapatória para financiar gastos pelos
condutos de crédito, realmente a lei
orçamentária tem de estampar quais são,
exatamente, todas as prioridades do setor
público em matéria de gastos.
Ele serve também, até o ponto de
vista didático, para desfazer um mito que
infelizmente tem estado muito incorporado à
nossa cultura, qual seja o de que o Governo é
capaz de criar recursos do nada. Na
realidade, sabemos que o Governo pode
regular o funcionamento da economia, evitar
desperdícios na produção e no emprego,
coordenação que, inclusive, exige extrema
cautela para que não se gaste muito mais na
coibição dos desperdícios, ou seja, do que o
custo desse controle ou desperdício. No mais,
porém, a grande tarefa do Governo é tirar de
uns para dar a outros, ou seja, de transferir
recursos, tarefa que também tem de ser
executada com muito cuidado, para que não
façam transferências do tipo Robin Wood às
avessas, ou seja, tirar dos pobres e dar aos
ricos. Essa tarefa também não pode ser
executada com muito rigor, em um outro
sentido, sob pena de os ricos ou emigrarem
para o exterior ou praticarem a economia
paralela. É uma tarefa, pois, que tem de ser
bem dosada.
Outro problema importante a sublinhar
é que um Banco Central independente, ao
representar uma espécie de quarto poder,
pode não funcionar harmonicamente com os
demais. Creio que o melhor exemplo disso é o
que está acontecendo na área econômica do
Governo Reagan: há uma política monetária
austera e uma política fiscal extremamente
frouxa – melhorou um pouco recentemente,
mas, de qualquer forma, é assim. Que
aconteceu no Governo Reagan, desde 1981?
A parte orçamentária foi visivelmente
expansionista, ou inflacionária etc. Agora, o
grande ato do Presidente Reagan para
combater a inflação foi manter Paul Volcker à
frente da Reserva Federal. Essa combinação
de política monetária apertada, por parte do
Banco Central norte-americano, com política
fiscal-extremamente frouxa, com um enorme
déficit do Tesouro, criou, no entanto, vários
problemas, que se alastraram pelo mundo
inteiro. Primeiro, houve um período de
recessão nos Estados Unidos – recessão sem
precedentes, desde a década de 1930. Só até
meados de 1982. Simultaneamente, houve
uma alta de juros que atraiu capitais de todo
mundo para os Estados Unidos, valorizando
de modo absurdo o dólar em relação às
demais moedas internacionais, até setembro
de 1985. Com essa valorização, parte da
agricultura, da indústria e do setor de
construção dos Estados Unidos foi arruinada
pela incapacidade de competir no mercado
exportador. E os Estados Unidos acabaram
também se transformando no maior devedor
internacional, recorde que não pertence mais
a nós – os Estados Unidos já o assumiram há
muito tempo, com seus déficits comerciais de
quase 70 bilhões de dólares por ano. E agora,
ultimamente, o dólar começou a despencar –
na realidade, desde o final de 1985
– nos mercados financeiros inter-
21 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
nacionais, o que mostra, de fato, que a idéia
do Banco Central independente não é uma
panacéia.
Se perguntarmos se foi melhor para os
Estados Unidos ter uma mistura de política
monetária austera com política fiscal pouco
austera ou ter uma falta de austeridade
conjunta, a perspectiva depende de que ponto
de vista nos colocarmos. Se o problema fosse
de inflação, certamente seria melhor haver o
desencontro de políticas que houve do que ter
um Banco Central emitindo moeda à
vontade para financiar o Tesouro. Em
compensação, do ponto de vista da balança
de pagamentos, da atividade econômica, do
investimento interno, essa dicotomia de
políticas nos Estados Unidos prejudicou
fortemente a economia americana e a mundial,
pois gerou a alta dos juros internacionais,
contaminando a dívida externa de todos os
países endividados – inclusive a nossa – e
tudo o mais. Realmente, se olharmos hoje
para os Estados Unidos, perguntaremos: o
que há de errado, a austeridade monetária
ou a falta de austeridade fiscal? A
resposta, óbvia, é que não é a austeridade
monetária, mas, sim, a falta de austeridade
fiscal.
Mas, voltando ao nosso tema central –
a elaboração da Constituição brasileira – creio
que, em matéria de necessidade orçamentária,
os artigos da atual Carta são bastante
satisfatórios, exceto, talvez, quanto a
pormenores. Ou seja, discutir se o capítulo
sobre inflações de receita deve permanecer ou
não exatamente como está – art. 62 § 2º –
evidentemente é um tema para discussão. A
idéia da vinculação tem o atrativo de garantir a
continuidade de certos programas, mas
também implica um grande perigo, isto é, de
tal forma ela marca o Orçamento que, às
vezes, com isto se tira completamente a
flexibilidade do Governo para fazer novos
planos. Houve, inclusive, no passado, casos
de constituições estaduais que vinculavam
mais de 100% da receita, tantas eram as
vinculações que eram colocadas. Um aspecto
a observar, creio, é o de que as prioridades
costumam ser temporárias, enquanto a
Constituição deve ter perenidade, o que as
prioridades não têm. Por isso mesmo, se eu
pudesse opinar, eu diria que se deve deixar
suficiente flexibilidade, na Constituição, quanto
ao item de vinculações, e as eventuais
vinculações seriam remetidas para a lei
complementar.
Quanto ao sistema financeiro, entendo
que certo item deveria ser objeto de uma
seção especial na Carta Magna. Ou seja, o
Banco Central seria identificado como poder
emissor, independentemente dos demais
poderes. A meu ver, isto mereceria uma seção
dentro da nova Constituição. Obviamente,
aspectos referentes a nomeação, aos
mandatos e às condições de cassação desses
mandatos teriam de ser objeto de debate – e
eu não pretendo entrar nestes pormenores,
exceto com uma sugestão. A de que
apenas os administradores sejam nomeados
pelo Presidente da República, com mandatos
de seis anos, sujeitos à aprovação do
Congresso, permitindo a renovação dos
mandatos – não coincidentes, dentro daquele
princípio de assegurar certa continuidade
administrativa. Eles seriam renovados à razão
de 1 /6 por ano. O essencial é que os
diretores do Banco Central não seriam nem
demissíveis ad nutum pelo Presidente da
República nem por moção de desconfiança
por maioria simples do Congresso
– sem o que realmente o Banco Central não
seria independente.
Creio que, para resistir ao tempo, uma
Constituição precisa ser enxuta. Temas como,
por exemplo, a participação do capital privado
nacional e estrangeiro no sistema financeiro,
no meu entender, estão fora de órbita em
termos de uma constituição. Acho apenas que
se deveria lembrar um ponto, o de que a
estatização do sistema financeiro, como às
vezes, é proposta, desafina com a idéia de um
orçamento unificado, que exige um Banco
Central independente. Com efeito, nada há de
mais saudável do que a concorrência. No
momento em que não existe essa
concorrência por causa da estatização do
sistema financeiro, o Banco Central acaba
ficando a reboque do conjunto de bancos
oficiais, como freqüentemente tem ocorrido,
inclusive em episódios recentes envolvendo
bancos estaduais. Se os bancos estatais, que,
a meu ver, devem funcionar sem subsídios
governamentais, oferecerem créditos mais
baratos, ou melhores serviços que os bancos
privados, ganharão a concorrência. Caso
contrário, ganharão os bancos privados. O
que não creio é que, em nome da democracia,
se possa pedir a estatização dos bancos para
beneficiar mutuários à custa dos contribuintes.
Acho que um orçamento unificado, diga-se de
passagem, teria a vantagem de revelar quem
estaria pagando a conta: A vítima acabaria
sendo o favelado e o beneficiado, o
aventureiro.
Estas, as minhas observações
preliminares. Fico à disposição de V. Ex.ª
para qualquer debate. (Palmas.)
O SR. PRESIDENTE (Francisco
Dornelles): – Com a palavra o Constituinte
Roberto Campos.
O SR. CONSTITUINTE ROBERTO
CAMPOS: – Só não me declaro aluno do
Prof. Simonsen porque não quero colocá-lo na
mesma faixa de idade. Sou mais velho, mas
confesso que sempre tenho a aprender com
ele. Espero nunca ter desaprendido nenhuma
de suas lições.
S. Ex.ª tocou diretamente em alguns
pontos cruciais de debates para esta
Constituição: o orçamento, a questão do
Banco Central e o problema da estatização
dos bancos. Curiosamente, o Brasil tem,
talvez, a única Constituição comoventemente
antiinflacionária do mundo, de um detalhismo
incrível. Podermos mesmo dizer que nossa
inflação, se existe, é absolutamente
inconstitucional. Quem ler os artigos da
Constituição sobre o Orçamento – Seção VI –,
verificará que foram tomadas todas as
cautelas possíveis para evitar imprudências
inflacionárias. Entretanto, um dos nossos
traços culturais mais lamentáveis é que há leis
que pegam e há leis que não pegam. E uma
lei que definitivamente não pegou foi a Seção
VI da Constituição de 1967, que trata do
Orçamento.
Consideremos as cautelas tenras,
meticulosas, da lei orçamentária para prevenir
surtos inflacionários.
Prescreve-se, no orçamento unificado,
que nunca foi praticado e cuja relevância
foi aqui novamente ressaltada pelo
Ministro Simonsen, prescreve-se, repito, que
projeto algum pode ser iniciado se sua
duração exceder um ano, se não for
precedido da aprovação de um orçamento
plurianual de investimentos ou de leis
que especifiquem as verbas a serem
gastas no curso do tempo Sabemos que
todos os grandes projetos que gera-
ram dívida externa – o programa nuclear,
Itaipu, Tucuruí e, agora mesmo, um novo
projeto que se delineia, o da ferrovia Norte –
Sul, para não falar em projetos secretos, como
o de um submarino nuclear – jamais foram
objeto de orçamento plurianual, de
investimentos. A inflação e a dívida externa
deles resultantes são inconstitucionais. Quando
se quer agora por exemplo instituir uma
comissão para análise das origens da divida
externa, a primeira conclusão não vai ser a de
que a dívida externa foi bem ou mal contratada,
ou que os projetos foram bem ou mal
avaliados, mas, sim, a de que a dívida externa
é quase toda inconstitucional, por não terem
sido obedecidas as condições de projetos que
fundamentaram a obtenção dos empréstimos
que construíram a dívida.
Outra cautela é a vedação de
vinculações, a que se referiu o Ministro
Simonsen – aliás, propondo um grau maior
flexibilidade, no caso. Vedaram as vinculações
na Constituição de 1967 pelo simples fato de
que as somas das vinculações já existentes
mais a soma das vinculações propostas
superavam 100%. O orçamento estaria todo,
anteriormente, ou ex-ante, vinculado a
determinadas atividades. Seguiu-se, então, um
caminho mais radical, o de proibir as
vinculações, exceto aquelas explicitamente
enunciadas na Constituição, e que são em
número muito limitado. Obviamente, isso
custou uma batalha política com o Nordeste e
com a Sudam, que queriam manter as
vinculações explícitas.
Há alguns outros aspectos da lei
orçamentária constitucional que realmente
merecem reparo, porque constituíram uma
espécie de ousadia de tecnocrata – e tenho
que penitenciar-me por isso. Há, por exemplo,
demasiada rigidez em não se permitirem
emendas ou transferências das dotações
orçamentárias. Naquela ocasião, eu, ingênuo
tecnocrata, imaginava que o Poder Executivo
fosse austero, e o Poder Legislativo, dissoluto.
A experiência prática me revelou o contrário: o
Poder Executivo é mais dissoluto na utilização
de verbas e na promoção de empreendimentos
fáusticos – no sentido de seguir o segundo
capítulo de Fausto, do Conselho de
Mefistófeles – do que o Poder Legislativo. Esse
versículo deve ser modificado, a fim de que se
permita ao Congresso modificar a lei
orçamentária, fazendo transferências de
dotações, e mesmo aumentando dotações,
desde que indicada a correspondente fonte de
receita.
Outra comovente cautela
antiinflacionária contida na Constituição é a de
que os créditos especiais extraordinários não
podem ter vigência além do exercício para o
qual foram votados, a não ser que sejam
votados nos últimos quarenta dias, caso em
que há prazo de sessenta dias, na nova
execução orçamentária, para a sua liquidação.
Como vêem, não há Constituição tão
detalhista e tão antiinflacionária em todo o
mundo. O que ocorre, simplesmente, é que a
lei não pegou. Meu ceticismo com relação à
nova Constituição que estamos fazendo é que
ela será novamente detalhista e, certamente,
não pegará também. Será a oitava, apenas,
numa longa série de Constituições.
Outra lei que não pegou foi a relativa
ao Banco Central, e novamente o Prof.
Simonsen tocou na tecla correta. Sem
um Banco Central independente, é
extremamente difícil controlar a inflação em um
regime presidencialista e impossível em um
regime parlamentarista. Aliás, uma das pre-
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES) 22

condições ou, pelo menos, uma das condições
concomitantes de qualquer ensaio
parlamentarista, é a criação de um Banco
Central independente. Ele foi criado,
independente, em 1964. Em um conselho
monetário composto de nove membros, só
quatro eram demissíveis ad nutum, ou seja,
apenas quatro membros estavam sob total
controle do Poder Executivo; os demais ou
eram diretores do Banco Central, com mandato,
ou representantes da iniciativa privada, também
com mandatos. O Banco Central independente
não resistiu porém à primeira transição do
governo militar. Lembro-me de que fui
encarregado pelo Presidente Castelo Branco,
quando o Presidente Costa e Silva já era eleito,
de explicar-lhe os capítulos da nova
Constituição, que ainda estava por ser votada.
Após uma longa conversa explanatória,
mencionei o problema do Banco Central. Disse-
lhe: "Senhor Presidente, tenho ouvido que a
intenção de V. Ex.ª é a de substituir o presidente
do Banco Central. Não pode fazê-lo, porque ele
tem um mandato. Mesmo que pudesse, não
conviria fazê-lo, repito, porque o banco Central
foi criado para ser uma instituição independente,
a instituição guardiã da moeda, a salvo das
vicissitudes administrativas". A resposta do
Presidente Costa e Silva; pura e simplesmente,
foi a seguinte: "O guardião da moeda sou eu".
Foi inútil tentar explicar-lhe que os
Bancos Centrais são, intencionalmente, nos
países de disciplina monetária, mais
industrializados, considerados entidades à parte
– quase um quarto poder. As relações dos
Bancos Centrais com os Ministérios da Fazenda
e da Economia são de coordenação, às vezes
de competição, nunca, porém, de subordinação.
Trata-se de um problema cultural. O Presidente
considerava uma infringência de sua autoridade
não ter absoluta liberdade para mudar também
o presidente do Banco Central. E eu,
ingenuamente, fiz-lhe uma proposta: "Pelo
menos, vamos fazer com que não coincida a
saída do presidente do Banco Central com o
rodízio da mudança administrativa. Conhecendo
intimamente a personalidade do primeiro
presidente do Banco Central, o Dr. Dênio
Nogueira, posso assumir o compromisso de
trazer-lhe daqui a sete, oito ou nove meses,
uma carta dele pedindo a renúncia, alegando,
digamos, estar com câncer na próstata".
Ele sairia, portanto, em virtude de uma
contingência, de um ato divino, ou diabólico, ou
o que seja, porém não em conseqüência do
arbítrio administrativo de um presidente da
República que, tendo uma vasta função
executiva e sujeito a pressões continuas de
dispêndio, julga-se ingenuamente ser o
"guardião da moeda". Obviamente, o
Presidente Costa e Silva não tinha nenhuma
credibilidade internacional como "guardião da
moeda", e a idéia de um Banco Central
independente feneceu. Ela deve ser
ressuscitada. Não pegou em lei ordinárias;
vamos ver se agora pega em lei constitucional.
Devemos, portanto, inserir na Constituição um
dispositivo seco, ou "enxuto", garantido a
independência do Banco Central, baseando
esta independência na concessão de
mandatos não coincidentes com os do Poder
Executivo, para presidente e diretores. Não
é preciso que sejam todos os diretores.
Lembro-me de que, naquela ocasião, era
presidente, se não me engano, o diretor de
redescontos. É praxe intencional a permanência
de presidentes dos Bancos Centrais,
independentemente de vicissitudes adminis-
trativas de governos presidencialistas ou
parlamentaristas. O Prof. Simonsen citou, aliás,
grandes figuras de banqueiros centrais que, a
rigor, carregaram nos ombros a política
monetária de seus países e asseguraram
continuidade às suas economias, mesmo em
fase de intensa desordem política. Foi o caso
de Guidi Carli, na Itália, bem como do primeiro
presidente do Banco Central alemão, Blessing,
e assim por diante.
O ilustre expositor nos indicou também
a inconveniência – e este alerta é pertinente –
da injeção, na Constituinte, de textos sobre
matérias que ou lá não deveriam figurar ou
poderiam ser objeto de lei ordinária. Há toda
sorte de proposições estranhas na Constituinte.
A da nacionalização dos bancos estrangeiros,
por exemplo, eis que, no momento em que
estamos com poucos cordões umbilicais
ligando-nos às finanças internacionais, poucos
canais de captação de créditos até para a
rotina de exportações e importações, seria um
fator de estrangulamento da economia.
A estatização de bancos privados é,
também, totalmente desnecessária, porque o
Banco Central, praticamente, já estatizou o
sistema. A soma de Banco Central, bancos
estaduais, bancos federais especializados e
caixas econômicas faz com que o sistema
bancário sob controle governamental já
represente dois terços das instituições
existentes – provavelmente 70% da captação
total de poupança. Do segmento de 1/3
deixado aos bancos privados, o Banco Central
ainda detém o controle, se não me engano,
sobre 45% dos depósitos compulsórios, o
mesmo ocorrendo no tocante aos depósitos de
poupança. Além disso, o Banco Central
estabelece fatias de crédito a serem alocadas
pelos bancos, não livremente, porém segundo
dispositivos governamentais para as pequenas
e médias empresas, para a agricultura, e assim
por diante. Então, o crédito já está totalmente
estatizado no Brasil. Se algo há a fazer, talvez
seja desestatizá-lo. Simplesmente porque a
democracia política exige que o eleitor, para
ser independente, não seja um cliente
econômico. Se ele é um cliente econômico
da máquina financeira estatal, condenado a sê-
lo como tal, jamais será um eleitor
independente.
Existe, sem dúvida alguma, uma
conexão muito íntima entre a preservação da
liberdade política e a democratização das
instituições econômicas, que devem ser
conduzidas, tanto quanto possível, segundo a
economia de mercado, que é a mais perfeita
das democracias! Nas democracias políticas, o
voto é um acidente periódico, que ocorre de
quatro em quatro anos, ou de oito em oito
anos, ou de seis em seis anos, e no Brasil –
pelo menos na minha experiência pessoal –
não parece ser apenas um momento de
glorificação cívica, mas um instrumento de
redistribuição de renda Enquanto a democracia
política é manifestada através de intervalos de
mobilização, a economia de mercado é um
voto diário e constante. Não nos enganemos. O
sistema de preços é um sistema pelo qual o
eleitor elege diariamente o produto que prefere,
confirmando ou rejeitando preços. Por isso, o
Plano Cruzado foi profundamente
antidemocrático, porque eliminou a democracia
econômica revelada através do contínuo voto
do consumidor e da continua reação do
produtor na economia de mercado, que é o
grande processo democrático na área
econômica.
O SR. PRESIDENTE (Francisco
Dornelles): – Com a palavra o Ministro Mário
Henrique Simonsen.
O SR. MÁRIO HENRIQUE
SIMONSEN: – Em nada discordo do
Constituinte Roberto Campos. Agradeço a S.
Ex.ª as palavras de apoio. Na realidade, ele é
que foi o meu mestre; não eu o dele.
O SR. PRESIDENTE (Francisco
Dornelles): – Com a palavra o nobre
Constituinte José Serra.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
SERRA: – Queria, inicialmente, cumprimentar
o Prof. Mário Henrique Simonsen pela clareza
de sua exposição, que, se não ouvi a maior
parte, li.
Eu me permitiria, contudo, fazer
alguns comentários muito pertinentes ao
trabalho desta Subcomissão de Orçamento e
Fiscalização Financeira.
Em primeiro lugar, começaria
perguntando como Prof. Simonsen vê a
questão da fiscalização orçamentária; se ele
tem uma opinião ou uma visão a respeito da
relação entre Tribunais de Contas. Legislativo
e execução orçamentária e, mais
amplamente, das contas públicas.
Neste sentido, foi uma pena também
que o Prof. Roberto Campos tenha falado
sem que eu tivesse tido a oportunidade de lhe
fazer esta pergunta, pois sei que em sua
gestão no Ministério do Planejamento, essa
foi uma questão encaminhada de determinada
maneira, mas que se desdobrou de forma não
prevista na época.
O SR. MÁRIO HENRIQUE
SIMONSEN: – Creio que a idéia central está
bem esclarecida na Constituição em vigor.
Pode, contudo, sofrer aperfeiçoamentos.
Cabe ao Congresso fiscalizar. Como o
Congresso não é, obviamente, um grupo de
auditores, tem de haver um grupo de
auditoria, que é o Tribunal de Contas da
União. Acho que, provavelmente, os Tribunais
de Contas deveriam ser mais reforçados em
termos de dotações e de mecanismos de
verificação. Teoricamente e conceitualmente,
eles são eficientes, No meu modo de
entender, eles deveriam poder subcontratar
mais auditorias do que podem hoje e ter mais
recursos, para que essa fiscalização fosse
mais efetiva. Mas creio que, digamos, por um
princípio básico da Constituição, a idéias da
fiscalização do Congresso, através dos
Tribunais de Contas, me parece funcional.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
SERRA: –Talvez com algumas modificações-
Veja V. Ex.ª que os Tribunais de Contas, hoje,
quando fazem a avaliação de uma conta,
emitem um parecer e o encaminham ao Poder
Legislativo. Se o Poder Legislativo, no
entanto, não se pronuncia no prazo de um
mês, prescreve qualquer espécie de decisão
ou avaliação que o Tribunal tenha feito, o que
praticamente torna inócua a medida,
bastando, para isso, a atuação do setor
parlamentar que impeça o exame das contas.
O SR. MÁRIO HENRIQUE
SIMONSEN: – Certo. Acho que o período,
evidentemente, deveria ser superior a um
mês.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
SERRA: – Queria, ainda, falar a respeito de
outras questões aqui referidas.
Primeiro, quanto à participação do
Legislativo na elaboração do Orçamento,
questão realmente critica, do ponto de vista
do trabalho desta Subcomissão.
23
Em geral, pode-se dizer que tende a
haver uma polarização entre duas posições
que seriam extremas. Uma, estilo pré-64,
quando o Legislativo tinha capacidade para
criação de despesas. Tenho a impressão de
que, na própria Constituição de 1946, sempre
que indicasse a fonte de receita – a esse
respeito farei um comentário em seguida –
isto levava a determinadas situações. O que
se poderia dizer, em primeiro lugar, é que
poderia haver uma tendência à fragmentação
dos planos da programação de despesas,
dada a multiplicidade das iniciativas, sem que
elas correspondessem a uma programação
mais integrada, a um plano de ação mais
integrado do gasto público. Uma segunda
questão é que isso conduzia à manipulação,
por parte do próprio Executivo e do Ministério
da Fazenda. O Ministro San Thiago Dantas,
certa vez, disse algo que é significativo a esse
respeito. Procurado por um deputado que lhe
afirmava haver tal verba consignada no
Orçamento, ele respondeu: "Meu filho, uma
coisa é verba no Orçamento; outra é dinheiro.
São duas coisas diferentes".
Sabe-se perfeitamente que na época
se aprovava, mas havia uma outra instância
que passava pelo Ministro da Fazenda. Havia
muito folclore, inclusive, a esse respeito.
O SR. MÁRIO HENRIQUE
SIMONSEN: – Folclore, não, porque,
inclusive, havia duas instâncias: primeiro, a
aprovação e, depois, a liberação.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
SERRA: – O outro extremo seria vedar ao
Legislativo qualquer iniciativa em matéria de
despesa ligada à legislação atual. Fui, durante
três anos, Secretário do Planejamento de São
Paulo – elaborando três orçamentos, pelo
menos, e refazendo mais de um deles – e
verifiquei que a capacidade de interferência
do Legislativo era nula na questão
orçamentária, na questão da alocação das
despesas e tudo o mais.
Penso que este é um ponto
importante, que teremos de equacionar. Há
um desejo de participação muito grande, mas,
por outro lado, há também que preservar ou
instaurar maior racionalidade na orientação da
despesa.
Agora, a forma como o Constituinte
Roberto Campos preconiza, acho que não
resolve a questão das transferências feitas
pelo Legislativo, de um item para outro, com
remanejamentos, apontando fontes de receita.
Porque, o que acontece em um país de
economia inflacionária, é que é facílimo dizer
que a receita de tal imposto está subestimada,
ou atribuir simplesmente uma receita maior do
que a que é prevista na lei orçamentária.
Portanto, esse problema fica sem solução.
Por outro lado, creio que devemos,
realmente, dar um passo mais decisivo nessa
direção. Que acontece? E volto ao exemplo de
São Paulo. Há alguns anos, certo governador
decidiu procurar petróleo em São Paulo,
através de uma ação do Governo do Estado.
Era uma função que, digamos, não havia por
que ser assumida pelo governo do Estado.
Ele gastou quinhentos milhões de dólares
nessa empreitada – quatrocentos foram
pagos durante seu governo e cem ficaram para
o Governo subseqüente. Pois bem, em
nenhum instante isso passou por qualquer
instância legislativa. Quer dizer, como é
possível um Poder Executivo gastar
quinhentos milhões de dólares em uma
atividade que certamente não teria tido a
aprovação, nem da população, nem do Legisla-
ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
tivo? E foram recursos não explicitados na
época, quer dizer, foram obtidos através de
transferências, de endividamento, via
empresas e tudo o mais!
Temos de criar um mecanismo que dê
efetividade a esse maior controle. Na semana
passada, foi anunciado um conjunto de
medidas na área de crédito, dos Estados e
Municípios, cujo custo poderá ser da ordem
de cento e cinqüenta bilhões de cruzados.
Vejam bem: são cento e cinqüenta bilhões de
cruzados – uma fortuna, em matéria de
recursos neste País! Isso também não passa
por qualquer espécie de controle, da parte do
Legislativo. Enfim, é uma decisão que é
tomada e que não passa por nada, de certo
modo.
Não estou dizendo que o Governo
atualmente deveria atuar de forma diferente,
já que não se vê obrigado a fazer isso. Mas
acho que é uma condição que o Legislativo
deve ter e, até mesmo, através de uma
comissão permanente, para pronunciar-se a
respeito desta ou daquela despesa, a partir de
certa magnitude. Isto, até como forma de
assumir responsabilidade, porque, do
contrário, o Legislativo se torna um poder –
perdoem-me a expressão – irresponsável,
pelo fato de decisões de tal magnitude a ele
não serem submetidas. Então, a atitude do
Legislativo diante do Executivo passa a ser,
simplesmente, a de pedinte, sem se
preocupar, absolutamente, em como virá o
financiamento para atender aos pedidos.
O SR. CONSTITUINTE ROBERTO
CAMPOS: – Trata-se, novamente, de um
caso em que a lei não pegou. O art. 45 da
Constituição atual diz "A lei regulará o
processo de fiscalização, pela Câmara dos
Deputados e pelo Senado Federal, dos atos
do Poder Executivo, inclusive os da
administração indireta".
O que ocorre é que o dispositivo
constitucional previa uma lei regulatória. Essa
lei levou dezessete anos para ser aprovada, o
que só ocorreu em fins de 1984. Só em
meados de 1985, o Senado conseguiu criar
sua Comissão de Fiscalização, com
dezessete membros – fui até seu Presidente.
Nunca se conseguia quorum. Um quorum de
nove membros era um heroísmo – era preciso
caçar gente a muque nos corredores. A
Câmara, que deveria ter criado a mesma
comissão, fê-lo apenas formalmente – até
hoje a comissão não foi criada.
Então, os dispositivos de fiscalização
existem, mas a lei não é cumprida.
Apenas uma observação quanto à
acusação feita em relação ao dispêndio
petrolífero em São Paulo. Sei que esta é uma
posição do Governo Montoro, de que houve
enorme desperdício, de quinhentos milhões
de dólares. Na realidade, parece ter ocorrido
algo assim, mas a razão, pura e
simplesmente, foi que o Governador de São
Paulo, na época, queria fazer contratos de
risco, e a Petrobrás os vetou, exigindo que o
Estado de São Paulo fizesse contratos de
serviço. Eu mesmo transmiti de Londres uma
oferta modesta de contrato de risco, que
isentaria o Estado de São Paulo do ônus de
embarcar nessa pesquisa, proposta que foi
rejeitada pela Petrobrás após onze meses de
angustioso processo decisório.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
SERRA: – Evidentemente, nobre Senador,
uma coisa não justifica a outra. O fato
de que a Petrobrás tenha recusado
isso, não justifica o Estado haver decidido
procurar petróleo e ter gasto quatrocentos,
quinhentos milhões de dólares nessa
empreitada, sem qualquer tipo de consulta,
sem qualquer tipo de participação. Uma coisa,
em absoluto, não justifica a outra. Estou-me
referindo a um problema de fundo: Como é
possível um país, um Estado ou um governo
federal decidir ou fazer despesas dessa
magnitude, sem que isso passe por qualquer
instância, para análise do mérito e da
viabilidade financeira? Poderia mencionar
vários exemplos de construção de hidrelétricas
– quatro, cinco, meia dúzia – sem demanda de
energia elétrica que as justificasse, sem
financiamento para poder tocá-las, sem que
isso também passe por qualquer tipo de
discussão e de análise mais detida.
Compartilho muito da perspectiva de
que devemos ter uma Constituição dentro da
nossa realidade, o mais enxuta possível, mas,
no caso, talvez possamos pensar em algo que
obrigue mais, através da própria Carta
constitucional, à criação e à efetividade desses
mecanismos de fiscalização. Pelo que relata o
Senador, nesse sentido a Nova República
apenas tomou a iniciativa – o que a Velha
República não fez – de elaborar uma lei que foi
concluída em 1985. Talvez tenha sido dado
um passo no sentido de que pelo menos não
se ficou na omissão. Mas, inegavelmente,
precisaríamos ir bastante além nesse aspecto.
Outro ponto que gostaria de
mencionar diz respeito não à vinculação de
receita com determinadas despesas, mas à
vinculação de percentuais orçamentários com
determinadas funções ou despesas. Fazendo
uma recompilação de propostas e sugestões
existentes dentro da Constituinte, concluí que
já estamos chegando perto de cem por cento
de vinculações com educação, saúde.
tecnologia, Amazônia, problemas do menor,
Nordeste etc. Quer dizer, já estamos
ultrapassando os cem por cento. Isso,
evidentemente, coloca, em primeiro lugar, um
problema aritmético de uma soma que sem
incluir muitos e muitos itens vitais da função
pública, já ultrapassa os cem por cento, como
coloca também a questão de que, no futuro,
caso tais dispositivos sejam aprovados,
ensejarão a burla, de alguma maneira, o que,
através da manipulação de mecanismos
orçamentários, não é difícil de ser feito.
Isso, ainda olhando um outro ponto.
Refiro-me a este porque é uma questão muito
importante para o trabalho da Comissão. Mas,
ainda atentando para um outro aspecto,
estamos num país extremamente desigual, do
ponto de vista da realidade dos Estados, dos
Municípios, e faz muito pouco sentido
estabelecer limites orçamentários iguais para
realidades diferentes, para funções que são as
mesmas. A realidade de um município do
interior de Pernambuco pode não ser a mesma
de um município da Amazônia, de um
município de São Paulo ou de Santa Catarina,
para exemplificar, no que se refere à questão
da educação. Este, não tenho dúvida também,
será um aspecto muito discutido e debatido
aqui, porque sei que em várias das outras
comissões estão sendo propostas essas
vinculações percentuais mínimas. Por isso,
chegam até nós e já ultrapassam os cem por
cento.
A respeito da questão do Banco
Central, em primeiro lugar, eu queria
registrar que, no caso do atual Governo,
em relação ao controle da política monetária
e da maior explicitação de sua vinculação
com a política fiscal, houve – é inegável
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES) 24

– um avanço com a extinção da conta-
movimento do Banco do Brasil. Evidentemente, a
extinção da conta-movimento não resolveu em si
o problema de o Banco do Brasil expandir-se
autonomamente, mais ou menos por cima da
política econômica. Porque eu também, apesar
disso, posso criar situações de fato, que obrigue
a essa expansão. Não estou aqui fazendo
nenhum juízo de valor com relação à ação do
Banco do Brasil; estou apenas dizendo que a
criação desse mecanismo, a extinção dessa
famosa conta-movimento não resolveu o
problema de fato. Isso tenho ouvido de
autoridades sucessivas que têm passado pelo
Governo federal na área econômico-financeira.
Estou dizendo isso a respeito da questão do
Banco Central para fazer também alguma
relação. Não tenho dúvida de que seria o ideal,
Prof. Simonsen, termos um Banco Central como
figurino de uma independência muito grande.
Pergunto-me se isso é realista do ponto de vista
do Brasil. Por exemplo, no caso da Itália, é o país
europeu, talvez, depois de Portugal, que teve a
maior inflação, dos anos 70 para cá, apesar da
maior independência do Banco Central. Mas há
um entrosamento, em nível de política
econômica, bastante considerável.
Pergunto-me o que significaria a criação
de uma espécie de outro poder no Brasil.
Suponha que se nomeie um presidente do Banco
Central que resulte ser, através da sua diretoria,
extremamente expansionista, que partilhe da
idéia de juros negativos, de uma espécie de
reinstalação de lei da usura etc. Que acontece?
É uma coisa meio absurda, do ponto de vista
daquilo que a sociedade possa desejar. O
contrário também seria válido, quer dizer,
identificar o fenômeno da inflação
exclusivamente como resultado de questões de
natureza monetária que, às vezes, dão choques
de custos, como ocorreu em 1974, e tudo o mais.
Então, tenho um pouco de receio do
irrealismo da idéia, dentro da nossa situação, em
que o Banco Central, além de autoridade
monetária, cumpre um papel de instituição de
fomento e de execução de política de produção
no País. Esta é minha dúvida maior, a respeito
da qual gostaria de ouvir um comentário do Prof.
Simonsen.
Mais amplamente, acho que teríamos de
criar mecanismos na lei orçamentária para
obrigar o Congresso a examinar pelo menos
quatro orçamentos, que podem – pelo menos
três deles – ser somados entre si, por serem
coisas heterogêneas, ou seja, o orçamento fiscal,
o orçamento das empresas, principalmente de
investimento, em função de planos que sejam
apresentados, o monetário e, em quarto lugar, o
da Previdência Social – talvez este possa ser
assimilado a outro. De qualquer forma,
precisamos garantir mais isso através de
legislação complementar a ser elaborada e, por
outro lado, garantir o mecanismo de
funcionamento permanente de uma comissão
que possa examinar as decisões sobre despesas
não previstas no Orçamento ao longo do ano
como os exemplos que há pouco mencionei.
Com relação ao crédito para a agricultura, as
despesas chegam a 10 bilhões de cruzados. Isto
pode ser contra ou ser a favor. Não se trata de
fazer um juízo a esse respeito, mas acho que é o
caso de se opinar se o País vai poder gastar
esse montante. Inclusive, isso aumenta a co-
responsabilidade do Poder Legislativo.
O SR. MÁRIO HENRIQUE
SIMONSEN: – Estou plenamente
de acordo com as observações do
Constituinte José Serra, no que diz respeito à
substância. No que se refere à operacionalidade,
eu faria algumas ligeiras sugestões.
Primeiramente, no que tange à
capacidade de o Congresso remanejar verbas e
criar novas despesas durante a Lei
Orçamentária, minha impressão é de que se
deveria ficar num meio-termo entre a
Constituição de 1946 e a de 1967. A de 1967,
certamente, amarrou demais o Legislativo. Em
compensação, a Constituição de 1946 permitia
que se fizesse algo que não é desejável
globalmente, ou seja, criar despesa sem indicar a
fonte de financiamento. A meu ver, se
estabelecesse algo parecido, por exemplo, com o
que existe na Constituição alemã, segundo a
qual qualquer congressista pode propor despesa
desde que indique a correspondente fonte de
receita, já seria uma melhoria em relação à
Constituição atual e um freio contra o excesso de
déficit público.
Há um detalhe operacional que, a meu
ver, não deve constar de uma Constituição, mas
que seria importante considerar porque toca num
problema aqui abordado pelo Constituinte José
Serra. É o de que, enquanto tivermos uma
inflação alta – e alta não significa,
necessariamente, 15% ao mês, mas também
pode ser 3% ao mês – o orçamento da União e
esses vários orçamentos deveriam ser
elaborados com base em alguma unidade
monetária mais estável – em OTN, por exemplo
– sem o que realmente haverá sempre um vasto
excesso de receita, sem o que haverá
necessidade de, depois, reaprovar despesas,
sem o que a própria configuração em cruzados
de uma verba no orçamento pode significar muito
ou pouco, dependendo de quando essa verba
seja liberada. Por exemplo, considerando-se uma
inflação de 200% ao ano e uma verba de "x"
milhões de cruzados, essa verba valerá "x", se
for liberada no dia 1º de janeiro e "x" sobre três,
se for liberada no dia 31 de dezembro.
O SR. CONSTITUINTE JOSE SERRA:
– V. Ex.ª terá, aí, um problema, qual seja, o de
que um orçamento em ORTN implicará o
reajuste mensal de salários – isto, se
imaginarmos ORTN medidas na dimensão de um
mês. Por outro lado, há uma defasagem entre
receita e despesa sempre que a inflação prevista
é diferente da real. Mesmo quando se acerta, já
há essa defasagem! Imagine-se em um país
onde acertar a taxa de inflação no ano seguinte
está amarrada a uma probabilidade muito
pequena!
Então, uma "ORTNização" do orçamento
parece inviável, do ponto de vista do seu próprio
financiamento. Digo isso porque esta é uma
questão que no âmbito estadual já estava em
nossas cogitações, embora não fosse permitido
pela legislação. Mas, desejava-se fazer algo de
fato.
Quanto à questão da criação de
despesa apontando fontes de receita, eu diria
que, no caso, por exemplo, de se aprovar um
plano para construção de escolas, o que me
parece muito pertinente é que o Legislativo opine
a respeito de onde essas escolas serão
construídas, a partir de um plano que já tenha
seus recursos mais ou menos definidos. Em
segundo lugar, apontar fonte de receita no
contexto da inflação e da inviabilidade da
"ORTNização”, realmente passa a ser inócuo,
porque tudo vai ficar em nível de discussão. O
Governo diz que o ICM ou o IPI vai crescer tanto,
e o Legislativo diz não, que vai crescer tanto... Aí
não se chegará a um entendimento.
O SR. MÁRIO HENRIQUE SIMONSEN:
– Creio que haveria várias questões a discutir. A
"ORTNização" serviria apenas para efeito do
orçamento e não significaria que os salários
tivessem de, necessariamente, ser ajustados a
cada mês. Obviamente, na "ORTNização" seriam
levadas em conta todas as defasagens de
recolhimento de tributos, que existem.
Por outro lado, seria extremamente
importante que houvesse uma comissão do
Legislativo que funcionasse em conexão
com o Executivo, para checar os valores da
proposta orçamentária. Hoje, um dos problemas
sérios na elaboração orçamentária é o de
que, por exemplo, no caso do Orçamento
de 1987, ele foi feito com base na hipótese
de uma inflação zero, que, sabemos, não se
irá verificar. Então, como se prevêem os
montantes de arrecadação dos vários tributos?
Trata-se, realmente, de uma discussão muito
importante, e acho que deveria haver critérios
técnicos, propostas pelo Executivo e
aceitos pelo Legislativo, sobre como fazer
previsão da receita orçamentária. Seria um ponto
extremamente importante. Em geral, nos países
desenvolvidos existem essas instituições de
fiscalização dos próprios critérios de previsão de
receita. Sem isso o Legislativo sempre vai ficar a
reboque do Executivo. O Executivo pode prever
por cima ou por baixo a receita orçamentária.
Este é um ponto que me parece de grande
importância.
No que diz respeito ao Banco Central,
creio que se poderia encaminhar para a idéia de
um Banco Central independente. É claro, no
entanto, que a transição teria de ser feita com
muito cuidado. Por exemplo, parece-me que o
ponto a que aludiu o próprio Constituinte José
Serra, de que, amanhã, o presidente do
Banco Central pode tornar-se superexpansionista
ou supercontracionista e simplesmente adotar
um programa que esteja completamente em
desacordo com o resto de política do
Governo, esse tipo de coordenação poderia ser
feito, por exemplo, estabelecendo-se que o
Banco Central apresentaria anualmente uma
faixa de variação das metas monetárias. Trata-
se, no caso, não de aprovar um orçamento
monetário que, na forma atual, creio, é mal-
administrado, mas de o Banco Central
comunicar, por exemplo, que no ano que vem a
política monetária irá balizar-se por tais e tais
parâmetros, a expansão dos tais agregados
deve ficar entre tanto e tanto – tem de haver
uma faixa, evidentemente, porque isso não
pode ser controlado com precisão – e isso
seria feito por mensagem do Executivo, com
proposta do Banco Central aprovada pelo
Congresso.
Esse tipo de coordenação parece-me
viável, e é feita, já em certos países.
No que diz respeito às funções de
fomento, parece-me que aí é que está o "x" da
questão. O Deputado José Serra, com toda a
razão, disse que o Governo aprovou determinada
quantia, agora, de auxílio à agricultura, mas que
isso não tramitou pelo Congresso. Na verdade, o
Congresso deveria ser ouvido sobre esse ponto,
com o que penso, todos concordamos. Aí,
realmente, acho que as funções de fomento
deveriam estar consignadas na lei orçamentária.
No momento em que se mistura Banco Central
com banco de fomento, ele deixa de ser Banco
Central e, mais ainda, começa a haver uma
espécie de conflito natural entre as funções do
Banco Central e as funções de banco de
fomento.
25
Conversando com vários diretores do
Banco Central, já constatei que sempre que se
atribui ao Banco Central certa função de
fomento que não está prevista na lei
orçamentária, o Banco Central se horroriza
por ter de exercer aquela função, pelo simples
fato de que, provavelmente, isso vai perturbar
todo o planejamento monetário do Banco
Central. Minha concepção, portanto, é a de
que todas as funções de fomento que hoje se
dividem entre Banco Central, Banco do Brasil,
BNDES e outros órgãos, deveriam ser
estabelecidas por alocações explícitas na lei
orçamentária. Obviamente, de vez em quando
haverá problemas durante o exercício. Então,
faça-se uma emenda à lei orçamentária!
No que diz respeito aos orçamentos
das estatais, creio que o problema
fundamental é revitalizar a instituição com o
orçamento plurianual de investimentos e com
os planos de desenvolvimento previstos.
Houve períodos, de fato, em que eles eram
amplamente debatidos pela sociedade.
Inclusive, em 1974, embora estivéssemos sob
um governo militar, o II PND foi certamente
mais debatido do que vários outros planos de
desenvolvimento posteriores. Parece-me que
a revitalização da idéia do orçamento
plurianual de investimentos, compreendendo
todas as estatais, automaticamente resolve o
problema do controle das estatais pelo
Congresso.
O SR. PRESIDENTE (Francisco
Dornelles): – Concedo a palavra ao nobre
Constituinte Fernando Coelho.
O SR. CONSTITUINTE FERNANDO
COELHO: – Sr. Presidente, Srs. Constituintes,
meu caro Prof. Simonsen, infelizmente não
tive a oportunidade de ouvir por inteiro sua
palestra. Há alguns pontos que me parece
deveriam ser melhor aclarados. Um deles é o
problema de se conferir ao Banco Central
maior autonomia. A questão que levanto é
quanto a uma preocupação existente no
momento atual – praticamente tem existido ao
longo de alguns anos – em relação à forma
como o Banco Central vem sendo dirigido e
suas políticas vêm sendo praticadas, dando,
às vezes, a impressão à classe política e a
determinados setores sociais da sociedade de
que tais políticas beneficiam determinados
setores econômicos da sociedade – no caso
específico, o setor financeiro.
Eu perguntada, portanto, o que o Prof.
Simonsen acharia de se estabelecer, no texto
constitucional – não sei se seria o caso – a
exigência de certos pré-requisitos para a
nomeação de presidentes e diretores do
Banco Central, como, por exemplo, que não
fossem vinculados a instituições financeiras,
com isso conferindo-se maior independência e
maior autonomia a essa autoridade monetária.
A segunda questão diz respeito aos
debates que estamos travando na
Subcomissão de Tributos quanto à seria uma atitude antidemocrática, porque, afinal
possibilidade da instituição de impostos sobre
herança e doação, imposto sobre patrimônio
líquido e pessoa física. Analisa-se a
possibilidade ou a alternativa de se eliminarem
os títulos ao portador. Gostaria de ouvir a
opinião do Prof. Simonsen a esse respeito,
tendo em vista a realidade brasileira. Ou seja,
se deveríamos dar esse passo no sentido da
extinção de títulos ao portador. Se não, quais
seriam as inconveniências de uma atitude
como essa.
ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
A terceira questão, que não se refere a
assunto constitucional, mas que desperta hoje
muita atenção no Congresso Nacional, em
função dos problemas da nossa dívida externa,
diz respeito à transformação de parte da dívida
brasileira em capital de risco das empresas
privadas nacionais. Gostaria de ouvir de S. Ex.ª
quais seriam os limites para uma política dessa
natureza, qual sua posição pessoal em relação
ao assunto e que tipo de regulamentação poderia
ser estabelecida para que efetivamente essa
medida pudesse ser aplicada.
Uma outra questão – a quarta – diz
respeito aos investimentos das empresas
estatais. O Professor reiterou, aqui, a
necessidade de se revitalizarem os orçamentos
plurianuais. Como S. Ex.ª vê a política de
investimentos das empresas estatais também
como instrumento de redistribuição de rendas?
Digo isto porque nos últimos dez anos
os investimentos das empresas estatais se
concentraram de forma acentuada em
determinadas regiões do País, ampliando ainda
mais o fosso que separa as regiões menos
desenvolvidas das mais desenvolvidas. O que V.
Ex.ª acha de essa política de investimentos de
empresas estatais servir também a uma política
de redistribuição de renda?
O SR. MÁRIO HENRIQUE SIMONSEN:
– Em primeiro lugar, quanto à pergunta sobre o
Banco Central, acho que, positivamente, a idéia
de que quem foi banqueiro não pode ser diretor
do Banco Central significa dizer que quem
entende do assunto não pode administrar o
assunto. Normalmente, em uma diretoria do
Banco Central há pessoas de formação variada –
economistas, contadores, advogados,
banqueiros – mas é muito difícil, quando se trata
do Banco Central, estabelecer que quem foi ou é
banqueiro está estigmatizado e, portanto, não
pode ser membro do Banco Central. É o mesmo
que dizer que quem é médico não pode
freqüentar um hospital.
Creio que o que realmente garante que
o Banco Central irá adotar a política global
desejada é a indicação de pessoas com currículo
analisado, de notável saber econômico,
indicadas pelo Presidente da República,
aprovadas pelo Senado Federal ou pelo
Congresso. Diga-se de passagem que, na
verdade, o que favoreceu os bancos não foi
qualquer ação específica do Banco Central, que
hoje cobra muito mais dos bancos do que
qualquer outro Banco Central de outro país. O
que favoreceu os bancos foi a inflação. V. Ex.ª
certamente se lembra de que um dos setores a
se ajustar mais rapidamente, logo depois do
início do Plano Cruzado, quando se esperava
que ele realmente desse certo, foi o setor
bancário. Acho, pois, que esses problemas e
essas inquietações podem ser resolvidas com
relativa simplicidade.
No que diz respeito à eliminação de
títulos ao portador, não vou dizer a V. Ex.ª que
de contas, muitos países democratas, inclusive
os Estados Unidos, não têm títulos ao portador.
Porém, é muito importante pesar os prós e os
contras, inclusive no que se refere aos impostos
sobre doação, herança e patrimônio.
Em primeiro lugar, os impostos
sobre doação, herança e patrimônio
costumam dar uma arrecadação muito
pequena. O imposto sobre o patrimônio
imobiliário existe – são os impostos prediais
e territoriais. O grande risco que se tem ao
instituir impostos desse tipo, sobretudo em
momentos de incerteza econômica, é a fuga de
capitais. Há, pura e simplesmente, o grande risco
de os capitais imobiliários – os únicos que seria
tributados a essa altura – se evadirem do País. É
um risco que deve ser pesado com muito
cuidado. Por mais que se coloque a polícia em
ação, essa saída de capitais em momentos de
grande incerteza não pode ser evitada com
facilidade. Há o caso, por exemplo, do México,
onde a saída de capitais para o exterior
corresponde à cerca de metade de sua dívida
externa; na Venezuela, a saída de capitais foi
maior do que o total da dívida externa daquele
país.
Então, é preciso que se tenha certo
cuidado em estabelecer determinados impostos,
para que não haja esse contra-efeito, que acaba
diminuindo a arrecadação tributária e
prejudicando toda a economia do País.
Impostos sobre herança e sobre
doações têm apelo social, mas geram dois
problemas. Primeiro, do ponto de vista da
arrecadação, que em todas as partes do mundo
costuma ser muito pequena. Em segundo lugar,
o imposto sobre herança, especificamente, para
que seja socialmente justo, tem de ser vinculado
à realização dessa herança. Vejamos um
exemplo. Um indivíduo morre e deixa para a
viúva um enorme apartamento – a única coisa
que ele tinha. Então, obrigava-se a viúva a
vender o apartamento na bacia das almas para
pagar o imposto sobre a herança. Há uma
solução que se aplica na Inglaterra, que é deixar
o imposto sobre a herança gravado no bem. O
imposto só será cobrado quando o bem for
vendido. Isso faz com que existam determinados
castelos pertencentes a nobres que já estão
gravados por impostos sobre herança que
ninguém vende.
São todos temas que têm de ser
examinados com cuidado, porque há essas
repercussões colaterais todas a que me referi.
Quanto à conversão da divida em capital
de risco, creio que, hoje, se considerarmos o
passivo externo do Brasil, verificaremos que,
provavelmente, é muito desbalanceado. Temos
mais de 100 bilhões de dólares da dívida externa
e ternos capitais registrados de 26 bilhões de
dólares – ou, nem isso, talvez de 25,2 bilhões.
Então, se parte dessa dívida fosse convertida em
capital de risco, seria bom, a meu ver, para a
estrutura do nosso passivo. Primeiro, porque, se
examinarmos o que têm sido as remessas de
lucros, historicamente, em proporção aos capitais
registrados, veremos que são bem menores do
que as taxas de juros, porque há os
reinvestimentos, aqui, no País, em condições
normais. Segundo, porque a remessa de lucros
não é obrigação cambial do País, enquanto os
juros o são. Quer dizer, um país não pode tornar-
se ilíquido por não ter dólares para permitir
remessas de lucros. Inclusive, a Lei nº 4.131 diz
que essas remessas podem ser limitadas e até
suspensas temporariamente em caso de grave
crise cambial. Já para os juros não existe isso.
Então, eu seria favorável a que se deixasse
converter dívida em capital, dependendo, em
alguns casos, se houvesse assunção de controle
por empresa estrangeira, de atualização prévia
pelo Banco Central, o que corresponde, mais ou
menos, às regras que estão sendo ensaiadas no
momento.
Agora, não se pense que isso
será panacéia. O País que mais
conseguiu conversão de dívida
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES) 26

em capital de risco, até agora, foi o Chile, que
conseguiu converter 10% da sua divida
externa, de mais ou menos 20 milhões de
dólares, em capital de risco – e pode ser que
essas cifras cresçam ao longo do tempo. Acho
que esse realinhamento do passivo é bom para
a economia, para o balanço de pagamentos,
mas também creio que não precisamos
preocupar-nos que isso irá assumir proporções
alarmantes. Em todo o caso, a qualquer
momento, se chegássemos à situação de
divida de menos em relação a capital de risco
de mais, essa situação seria muito fácil de
reverter.
O problema é que isso parece mais
sonho do que realidade.
O SR. PRESIDENTE (Francisco
Dornelles): – Com a palavra o Constituinte
Simão Sessim.
O SR. CONSTITUINTE SIMÃO
SESSIM: – Sr. Presidente, Srs. Relatores da
Comissão Temática e desta Subcomissão, meu
caro Ministro Henrique Simonsen. V. Ex.ª é,
sem dúvida, um dos brasileiros que mais
admiro e respeito...
O SR. MÁRIO HENRIQUE
SIMONSEN: – Muito obrigado a V. Ex.ª.
O SR. CONSTITUINTE SIMÃO
SESSIM: – ... devido à categoria e postura com
que se tem havido na administração pública
deste País. E, mais, por ser um professor – e
todo o mestre é lição – V. Ex.ª, sem dúvida, é
uma lição permanente na área de finanças e de
economia, com renome internacional. É muito
agradável tê-lo aqui colaborando com nossa
Comissão.
Algumas perguntas minhas já foram
superadas por respostas anteriormente dadas,
mas eu faria uma, tentando aprofundar uma
das perguntas do nosso Relator, o Constituinte
José Serra.
O art. 62 da Constituição estabelece
que o orçamento anual compreenderá,
obrigatoriamente, todas as despesas e receitas
do Governo. Pergunto a V. Ex.ª, como, na
prática, o Governo realiza despesas não
compreendidas no Orçamento? Que sanções
poderiam existir, já que para os prefeitos está
prevista até cassação de mandato?
O SR. MÁRIO HENRIQUE
SIMONSEN: – Tentei explicar isso no início da
minha palestra, mas faço questão de repetir,
porque é um ponto muito importante.
Pura e simplesmente, é possível
realizar despesas que não são caracterizadas
como despesas e, sim, como operações de
crédito. O Banco Central, ou o Banco do Brasil,
financia determinados programas agora, como,
por exemplo, o programa de ajuda à
agricultura. Tecnicamente, digamos, do ponto
de vista de técnica jurídica e orçamentária, ele
não representa uma despesa, mas uma
operação de crédito de autoridade monetária
para determinado grupo de agricultores. Agora,
realmente, cai-se, aí, no ponto que tentei
levantar como fundamental na minha
palestra: é muito difícil a V. Ex.ª, ou a
qualquer pessoa conseguir, realmente, que o
art. 62 da atual Constituição seja respeitado
enquanto o Poder Executivo dispuser do
poder de emitir moeda. Se o Poder Executivo
pode, por não existir um Banco Central
independente, emitir moeda, uma despesa
pode não ser financiada por uma receita
especifica, mas por um crédito subsidiado ou
por um crédito rotativo que se renova
infinitamente, ad perpetuam. Então, o
fundamental, a meu ver, é a existência de
um Banco Central independente, com a con-
trapartida necessária, para que não haja
mecanismos de escapar ao que dispõe o art.
62 da Constituição Federal.
O SR. PRESIDENTE (Francisco
Dornelles): – Com a palavra o Constituinte
José Serra.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
SERRA: – Essa questão me parece tão
relevante, que eu me permitiria fazer um outro
breve comentário, na linha do que eu havia
dito.
O raciocínio do Prof. Simonsen é o
seguinte: se o Banco Central fosse
independente, ao se decidir, digamos, gastar
10 bilhões de cruzados e o Banco Central não
aceitasse, a despesa não poderia ser feita.
O SR. MÁRIO HENRIQUE
SIMONSEN: – Ele não teria os mecanismos
para fazer isso. Teria de passar pelo
Congresso de qualquer jeito.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
SERRA: – De qualquer forma, mesmo que o
Banco Central não se tomasse uma instituição
independente e na medida em que 10 bilhões
de cruzados constituem uma despesa,
mesmo o Governo podendo emitir por conta
própria dinheiro para cobrir isso, e já que é
possível identificar como despesa, por que
isso não deve passar, obrigatoriamente, por
uma outra instância que, naturalmente,
perguntará de onde vem o dinheiro? Então,
será emissão, será imposto, será dívida? Que
pelo menos isso fique explícito.
É, portanto, uma decisão que se
toma: é o imposto inflacionário, é aumento do
endividamento, é aumento de carga tributária,
é transferência, é corte de outras despesas
para que se financie isso etc. Que pelo menos
isso se torne explícito e seja assumido, de
maneira consciente e deliberada, que se vai
fazer dessa forma. Acho que já seria um
grande avanço. Com relação ao que há hoje.
O SR. MARIO HENRIQUE
SIMONSEN: – Inegavelmente, o que diz o
Constituinte José Serra, com razão, é que, se
o Banco Central, para fazer qualquer dessas
operações, precisasse também de
autorização do Congresso, mesmo que não
fosse independente, isto já seria um avanço
em relação à situação atual. É verdade. Agora
V. Ex.ª vai ter dificuldade em localizar
exatamente, porque essa operação específica
veio à tona porque tem um volume bastante
preciso, porque, politicamente, ela é muito
significativa. Mas o problema é que há uma
miríade de pequenas operações semelhantes
no dia-a-dia, que passam despercebidas da
opinião pública, porque as cifras não são
capazes de emocionar ninguém,
individualmente, mas, somadas, são muito
grandes.
Se tivesse um Banco Central
realmente independente, ele simplesmente
não teria como fazer essa operação, não teria
como financiar, de repente, 10 bilhões de
dólares para a agricultura. O Banco Central
poderia comprar títulos públicos, poderia
comprar reservas, mas não poderia comprar
títulos de agricultores.
O que me parece importante no
Banco Central independente é que facilitaria
muito as coisas – este é o objetivo de V. Ex.ª
com o qual estamos de acordo – já que, pura
e simplesmente, não poderia jamais fazer
uma operação desse tipo. Se a operação se
realizasse, fatalmente teria de passar pelo
Congresso Nacional.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
SERRA: – Cada vez que se emitisse...
O SR. MÁRIO HENRIQUE
SIMONSEN: – Não cada vez que fosse emitir.
Porque, se o Banco Central, toda vez que
solicitar emissão pela Casa da Moeda, tiver
que pedir autorização ao Congresso, este não
fará outra coisa senão discutir, diariamente,
problemas de emissão.
É preciso haver, obviamente,
parâmetros gerais de política monetária.
A Lei nº 4.595, inicialmente
estabeleceu um limite de emissão de 10% do
papel moeda em circulação. Ou seja, o Banco
Central só poderia emitir mais de 10% por ano
se houvesse prévia autorização do
Congresso. Posteriormente, ao tramitar pelo
Congresso, houve uma mudança de redação,
ficando estabelecido que a emissão não
poderia ultrapassar 10% dos meios de
pagamento. Como os meios de pagamento
são, muitas vezes, o saldo de papel moeda
emitido, então, na realidade, a percentagem
permitida de emissão passou a ser não 10%,
mas 70%, ou qualquer coisa assim. Em anos
recentes, estabeleceu-se até um mecanismo
pelo qual se obtinha a aprovação do
Congresso, a ratificação das emissões a
posteriori.
Acho que, realmente, deveria haver
parâmetros que bitolassem, digamos, a
criação de meios de pagamentos. A dúvida
que eu tenho sobre o instituto atual do
orçamento monetário é que, na medida em
que o Banco Central tenha funções de
fomento... O orçamento monetário é dos mais
difíceis de compreender e administrar, porque,
pela própria natureza das operações
monetárias, não pode haver um empenho
prévio de verbas. Quer dizer, se, de repente,
um exportador resolve vender uma cambial
para o Banco Central, o Banco Central é
obrigado a comprá-la, o que significa, naquele
momento, emitir dinheiro. Ele não pode fazer
um empenho prévio, sem o que a operação se
tornaria praticamente impossível.
Por isso, acho que, se reduzissem as
funções do Banco Central àquelas clássicas
de um Banco Central, aquilo que hoje se
chama orçamento monetário seria algo
extremamente simples em termos de contas.
A contabilidade de um Banco Central
independente é, realmente, muito simples, ao
contrário do que se verifica com a de um
Banco Central que também exerça funções de
fomento – é o caso brasileiro. Tenho medo,
hoje, por exemplo, de que, se submetesse um
orçamento monetário à aprovação do
Congresso, ele se tomaria virtualmente
incompreensível. Inclusive, porque existe, no
orçamento, uma rubrica chamada "Outras
Contas – Saldos Líquidos", que, sozinha,
significa três vezes o orçamento monetário;
em termos de dinheiro, análise de contas, de
recursos e de aplicações.
Por isto, tenho, ultimamente,
pensando no assunto, e chego à conclusão
de que devemos caminhar para um Banco
Central independente – embora cuidando de
todo o processo de transição que teria que ser
feito, é evidente. Se fizermos, amanhã, um
Banco Central independente e repartirmos o
Orçamento exatamente como é feito hoje, no
ano que vem vamos ter um vácuo total em
vários setores que hoje são atendidos via
funções de tomento do Banco Central.
É claro que todos esses mecanismos
de transição teriam de ser devidamente
discutidos e analisados. Creio que realmente
simplificaria muito, para a administração, um
Banco Central independente.
27
O SR. PRESIDENTE (Francisco
Dornelles): – Com a palavra o Deputado Benito
Gama.
O SR. CONSTITUINTE BENITO GAMA:
– O Ministro da Fazenda, na semana passada,
autorizou os Estados brasileiros a fazerem
antecipação de receita equivalente a três meses
da receita do ICM. Isso, apenas para fazer a
colocação do que significa, hoje, em torno de 100
bilhões de cruzados, que seriam feitos com o
Banco do Brasil. Então, o Ministro da Fazenda de
um país tem poderes para autorizar o aumento
do déficit no valor equivalente a 100 bilhões de
cruzados.
Só para colaborar com V. Ex.ª quanto à
questão da necessidade de independência do
Banco Central, quero dizer que é um absurdo,
em um País como o nosso, uma autoridade
monetária fazer com que um total de 100 bilhões
de cruzados vá para os Estados, enquanto, na
economia como um todo, na agricultura, na
indústria e na exportação etc., há profundas
crises financeiras.
Era apenas isso que eu queria referir,
para complementar a exposição de V. Ex.ª.
O SR. MÁRIO HENRIQUE SIMONSEN:
– Muito obrigado a V. Ex.ª.
Na realidade, a figura da antecipação de
receita é prevista e autorizada na Constituição
atual.
Concordo plenamente com V. Ex.ª
quanto ao fato de que o total dos recursos
públicos é escasso e, quando se colocam juntas
todas as despesas da União, não há, realmente,
debates sobre prioridades. Porque é na hora em
que se juntam todas as despesas que se começa
a perguntar o que é melhor se é colocar aqui ou
colocar ali. E evidente que, se pegarmos o
somatório dos desejos de verbas públicas, esse
somatório será de dez vezes o Produto Interno
Bruto, evidentemente. Isso é verdade em
qualquer parte do mundo. Então, o Orçamento
único, mas devidamente amarrado pelo Banco
Central independente, é exatamente o que cria
essa discussão.
O SR. CONSTITUINTE JOVANI
MASSINI: – Sr. Ministro Mário Henrique
Simonsen, quero deixar registrado meu
agradecimento pessoal a V. Ex.ª pela sua
presença e pelo brilhantismo da sua exposição,
aliás, enriquecida pelas interveniências que se
sucederam.
Desejo fazer uma pergunta: levando em
conta os efeitos negativos de uma excessiva
carga tributária, que V. Ex.ª apontou com muita
precisão, e partindo da premissa de que um
aumento da tributação nem sempre corresponde
a um aumento na arrecadação, gostaria de saber
sua opinião sobre que percentagem seria
admissível entre a receita total nacional e o
Produto Interno bruto.
O SR. MÁRIO HENRIQUE SIMONSEN:
– Muito obrigado a V. Ex.ª.
Hoje o total da carga tributária nos três
níveis de Governo, em relação ao Produto, é, se
não me engano, de cerca de 27%. O numero
bruto é que é o relevante, porque o numero
líquido deduz previdência social e todas as
transferências. Quer dizer, a carga tributária
bruta é de cerca de 27%.
Se V. Ex.ª me perguntar se isso é alto ou
baixo, pelos padrões internacionais, eu diria que
não é alto pelos padrões internacionais. Se V.
Ex.ª considerar um país como a Inglaterra, por
exemplo, verá que a carga tributária bruta, lá, se
não me engano, algo em torno de 45 ou 47% do
PIB.
ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
Nos Estados Unidos é de cerca de 32% do
Produto interno Bruto. Enfim não podemos
dizer que realmente os 27% do PIB sejam
excessivamente elevados.
Agora, o que realmente acontece hoje,
no Brasil, é que essa carga tributária é mal
distribuída. Porque há os que pagam e os que
não pagam Houve, sem dúvida, muito esforço
para a melhoria de arrecadação nos últimos
anos. Se compararmos os métodos de
arrecadação dos impostos federais e também
dos impostos estaduais, hoje, comparados
com aqueles que vigoravam há 20 anos,
veremos que são muito mais sofisticados,
inclusive pelo desenvolvimento da
computação, dos mecanismos de checagem
de informações, do próprio direcionamento da
fiscalização para os setores em que há
evidência, estatísticas de evasão fiscal, e
assim por diante.
Um aspecto, penso, deveria ser
importante nos objetos de discussão desta
Comissão. Os tributos, para realmente
funcionarem, têm de ser arrecadáveis. É
muito fácil imaginar, em livros-textos, em
exercícios de economia, sistemas tributários
extremamente sofisticados. A única pergunta
é: como é que se arrecada isso? Eu diria,
então, que impostos que não se tem come
arrecadar é letra morta, que se começa a
colocar na legislação. Houve um grande
esforço, ao longo dos últimos anos, em
função da experiência acumulada, para tornar
os impostos mais arrecadáveis. Mas é
importante, a meu ver, nos concentrarmos
nesse principio. Quer dizer, não adianta
lançar impostos que sejam ideais em
termos de concepção, mas virtualmente
impossíveis em termos de arrecadação
efetiva.
Há várias coisas isso não é assunto
para figurar na nova Constituição – que podem
ser feitas. Inclusive, foi feito pelos Governos
de São Paulo e do Rio de Janeiro. Em muitos
casos, às vezes, a substituição do contribuinte
é a maneira mais simples de eliminar a
sonegação. O caso que citamos, da compra
de cigarros, é um exemplo – e isto já foi feito
para vários outros produtos. Ou seja, seria
muito difícil fazer uma fiscalização de venda
de cigarros nos botiquins para saber se
realmente pagam ICM. Mas, como é a fábrica
de cigarros que recolhe, por substituição do
contribuinte, o controle, ai, fica muito mais
fácil.
Várias idéias desse tipo, por
conseguinte, podem ser desenvolvidas,
embora não creio que esse detalhe se
contenha em assuntos constitucionais.
O SR. PRESIDENTE (Francisco
Dornelles): – Sr. Ministro, no excelente
trabalho apresentado a esta Comissão, V. Ex.ª
diz que as duas características de um Banco
Central independente são o mandato dos seus
administradores e a proibição de emissões
para financiar o Tesouro. Afirma, ainda, que a
duração dos mandatos deve variar, sendo
importante que eles sejam não coincidentes,
isto é, que a diretoria se renove gradualmente
e que não exista coincidência com o mandato
presidencial. O Constituinte José Serra, com
muita propriedade, mostrou alguns exemplos,
algumas situações que poderiam ocorrer, em
que eventualmente se tivesse um presidente
do Banco Central expansionista ou
contracionista, quando a política do Governo
estivesse seguindo em outra direção.
Pergunto como V. Ex.ª veria a
possibilidade de existirem normas
constitucionais, ou de lei ordinária, que
atendessem a condição indicada por V. Ex.ª, ou
seja, proibição de emissões para financiar o
Tesouro sem que houvesse o mandato intocável
da diretoria, ou seja, sem que o mandato dessa
diretoria, pelo menos, não fosse estabelecido ou
coincidente com o mandato, digamos, do
Presidente da República. Acha V. Ex.ª que isto
seria um passo à frente, ou acha que o fato de
não existir essa condição de um mandato fixo,
estabelecido, de seus administradores
simplesmente anularia qualquer dispositivo que
proibisse a emissão para financiar o Tesouro?
O SR. MÁRIO HENRIQUE SIMONSEN:
– Creio que, na ausência de mandato, é muito
difícil fazer com que essa disposição que proíbe
o Banco Central de financiar o Tesouro se torne
efetiva. Pela simples razão de que aí começam a
surgir mecanismos artificiais para o
financiamento do Tesouro. Realmente, os
Bancos Centrais, mesmo quando são
independentes, podem comprar títulos do
Tesouro. A Reserva Federal, dos Estados
Unidos, o Banco da Alemanha, o Banco da
Inglaterra etc, compram títulos do Tesouro,
vendem títulos do Tesouro e tudo o mais. Só
que eles os compram e vendem pelo que acham
ser conveniente para a política monetária e
não em função da quantidade de títulos que
o Tesouro quer emitir para cobrir seu déficit.
Esta é a diferença. Mas, no momento em
que não houver mandato, aí o Ministro da
Fazenda ordena ao Presidente do Banco Central:
"Compra tanto de títulos do Tesouro, senão eu te
demito".
Sem mandato, realmente, é difícil. Estou
colocando a coisa num caso extremo, mas
apenas para ressaltar a importância desse
mandato, que não é só do presidente, mas
também dos diretores do Banco. O que
acontece, por exemplo, nos Bancos Centrais
do mundo – é já citamos aqui as figuras
mais lendárias, de presidentes de Bancos
Centrais muito conhecidos – é que, de fato, as
diretorias, os corpos técnicos desses Bancos
Centrais desempenham um papel
importantíssimo.
Vamos tomar o exemplo da Alemanha. A
Alemanha talvez seja até um exemplo extremo,
porque os alemães, depois da hiper inflação de
1923, ficaram com tal ódio de inflação, que
qualquer Presidente de Banco Central, lá, é
austero por definição. Vamos tornar, então, o
exemplo dos Estados Unidos, que já não têm
esse mesmo horror à inflação. Houve, nos
últimos anos, presidentes do Banco Central mais
austeros e menos austeros. Agora, nenhum dos
menos austeros era excessivamente austero. E,
mesmo os mais austeros, como Paul Volcker,
depois de certo período concluíram que não se
poderia manter a taxa de juros nos Estados
Unidos no nível em que estava anteriormente.
Quer dizer, aí também há o aspecto de os corpos
técnicos, os vários diretores de um Banco
Central, tendo mandatos estáveis, darem à
instituição certa estabilidade de comportamento
ao longo do tempo.
Daí a importância que eu vejo no
instituto do mandato.
O SR. PRESIDENTE (Francisco
Dornelles): – O Constituinte José Serra
indicou e apresentou um exemplo ocorrido
em São Paulo, em que o Governo do Estado,
sem ouvir a sociedade, sem ouvir os
representantes da sociedade iniciou um
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES) 28

programa com gastos equivalentes a
quinhentos milhões de dólares. O Dornelles): – Com a palavra o Constituinte
Constituinte Roberto Campos apontou
situações idênticas que ocorreram, no
passado, no Governo Federal. São situações
que ainda ocorrem no presente. Hoje, por
exemplo, verifica-se. examina-se e discute-
se na imprensa que o Governo pretendia
iniciar determinadas obras ferroviárias ou
determinadas mas no setor energético, cujo
custo é realmente elevado.
No caso, verifico – e senti muito isso na
Administração – que muitas vezes, o próprio
Ministro da Fazenda, ou o próprio Ministro do
Planejamento, enfim, aqueles que têm a
responsabilidade pela condução da política
econômica do Governo não têm força suficiente
para impedir que o Executivo ou que a
Presidência da República tome a decisão de
iniciar determinado programa ou determinada
obra.
Nós vivemos juntos alguns problemas
como esse. Eu queria perguntar a V. Exª o
seguinte: no campo prático, objetivo, o que
poderia ser inserido na Constituição, ou, se V.
Exª acha que não é assunto constitucional, que
medida legislativa poderia ser tomada para
evitar que o Poder Executivo iniciasse
programas cujo custo é discutível, porque,
freqüentemente, começa-se um programa com
determinado custo e no meio verifica-se que o
custo é várias vezes maior. Que medida
objetiva pode ser inserida em legislação, para
impedir que essas práticas venham a repetir-
se?
O SR. MÁRIO HENRIQUE
SIMONSEN: – Eu diria que a medida básica já
existe na atual Constituição. Há apenas a
necessidade de reforçá-la e de criar um
mecanismo que a faça funcionar. A medida
básica é dizer que nenhum investimento pode
ser começado se não estiver no orçamento
plurianuai de investimentos. Agora, para fazer
isso funcionar, seria necessário estabelecer
essa regra, válida para todas as empresas
controladas pelo Estado e não apenas para as
empresas que não recebem subvenções da
União. Diríamos: bom, determinada empresa,
hoje, não recebe subvenção da União, vai fazer
isso como uma operação de crédito... Se o
orçamento plurianual de investimentos tiver de
englobar todos os investimentos das empresas
estatais, aí passa a haver realmente um
controle muito maior, sejam essas empresas
lucrativas ou não.
Este e o primeiro aspecto que vejo.
O segundo ponto que me parece
importante estabelecer é de que o orçamento
plurianual de investimentos deve ser na
realidade, um complemento dos planos de
desenvolvimento. Os planos de
desenvolvimento costumam ter uma parte de
objetivos gerais de política econômica e uma
parte substantiva de execução, que são os
investimentos programados para a União – e
para os Estados também, quando for o caso
durante aquele período. Vejo a questão sob
este aspecto.
Mas acho muito importante
desenvolver aquela idéia a que me referi
inicialmente, no debate com o Constituinte José
Serra, de haver uma fiscalização, dentro do
Congresso, capaz de verificar as estimativas de
receita da União, as estimativas de custos dos
investimentos, e assim por diante. Este ponto
me parece dar maior importância. Sem isto, é
claro, diz-se que um projeto vai custar "X" e,
depois, ele acaba custando cinqüenta vezes "x"
já não me refiro a cruzados inflacionários, mas
a cruzados constantes.
O SR. PRESIDENTE (Francisco
José Serra.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
SERRA: – O Ministro Simonsen tem razão,
quando diz que a Constituição atual abre boa
janela para que esse problema seja resolvido
de maneira satisfatória. Acontece que a
legislação complementar, que é de 1969, fixa
algumas coisas que inviabilizam a conta do andamento da obra, explicando por
operacionalidade do orçamento plurianual de
investimentos. O orçamento vale por três
anos. Ora, três anos, no Brasil, é um prazo
longuíssimo. Quer dizer, não há a menor
possibilidade de previsão de receitas.
O SR. MÁRIO HENRIQUE
SIMONSEN: – O orçamento plurianual deveria
ser rotativo. Vamos dizer, três anos, mas
renovando mais um à frente.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
SERRA: – Por outro lado, nos governos
estaduais isso também tem de ser feito. No
caso de São Paulo, com base em minha
experiência pessoal, eu diria que não há
dificuldades. Prepara-se um orçamento
plurianual que não é necessariamente realista,
não há a menor condição de o Legislativo
discuti-lo, as obras não são específicas em
seus detalhes – ou seja, que tipo de obras –
para a administração indireta as dotações são
globais, e o Executivo pode, inclusive, a
qualquer momento, alterar. É bem verdade
que teria de fazê-lo através do Legislativo,
mas, na prática, não o faz – muito menos
revisão de custos, detalhes de projetos, etc.
Isso, evidentemente, implicaria, também,
equipar bastante o Poder Legislativo, muito
mais do que é equipado, não para substituir o
Executivo, mas é necessário para se poder
analisar.
Por exemplo, no caso já mencionado
aqui, de grandes investimentos que estão
para ser iniciados.
Ontem, dia 29, saiu no Diário Oficial
Exposição de Motivos para o Sr. Presidente
da República, assinada por quatro Ministros,
com relação à ferrovia Norte-Sul e com
relação à eclusa de Tucuruí, em que se
apresenta o dispêndio de recursos
necessários, estimados em moeda constante
e em dólar. Há um detalhe, que parece
irrelevante, ou seja, o de que esses projetos
estão sendo encaminhados e não há qualquer
participação do Legislativo. Há, por outro lado,
a própria forma como é apresentado.
Considerando-se projetos para quatro ou
cinco anos, não se contabiliza, no entanto, o
custo do investimento alternativo. Se eu
imobilizo 100 milhões de dólares em um ano,
no ano seguinte estará custando pelo menos
10 milhões de dólares a mais. Isso só para dar
uma idéia em linhas gerais.
O SR. MÁRIO HENRIQUE
SIMONSEN: – Há os juros durante a
construção.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
SERRA: – Sim, juros durante a construção,
que, no cálculo de um projeto, é algo
elementar.
Então, teríamos de partir, talvez, para
uma legislação específica e assegurar mais, na
Constituição, que isso seja efetivamente posto
em prática. Aí entra também um outro aspecto,
o de auto-aplicabilidade de certas disposições
constitucionais que, acho, esta Constituinte tem
de estabelecer. Por exemplo, se não houver a
lei complementar até tal período, criar-se-á, ou
através do judiciário, ou outro órgão, enfim,
algo que obrigue a que exista, mesmo
precariamente, uma forma de fiscalizar isso.
Agora, orçamento plurianual de
investimento, realmente, não tem
operacionaldiade alguma. Por exemplo, no
caso de São Paulo, qual foi a prática que
adotamos, sem qualquer prejuízo para o
Executivo? A de especificar, no orçamento,
inclusive no orçamento das empresas, todas
as obras acima de "X" ORTN – a obra física –
e a cada seis meses enviar um relatório dando
que algumas não andaram, por que andaram
e quais os problemas de financiamento. Isso
não representou nenhum tipo de amarra para
o Executivo. Ao contrário, ficou muito mais
fácil até para a participação dos deputados.
Na medida em que tenham sido informados
de que iam ser feitas 1211 escolas, então,
sabem que isso vai ser feito e têm condições
de procurar o Executivo para influir – o que é
legítimo – para que esta ou aquela obra seja
encaminhada para lá ou para cá.
Naturalmente, haverá aí uma solução que
sempre é de compromisso. Isso não amarra
as mãos, do ponto de vista de Flexibilidade,
de capacidade de decisão e tudo o mais.
A meu ver – e isso se liga à
preocupação do Deputado Francisco
Domelles – deveríamos criar um mecanismo
que permitisse haver metas fisicas
estabelecidas e para que o Executivo
prestasse contas do andamento de cada uma
das obras – que aconteceu, por que foi
adiante, por que não foi, etc. – e para que o
Legislativo tenha condições de proceder à
análise do projeto. Porque pode-se estimar
uma obra, como foi dito aqui, em um terço ou
um quarto do seu valor, pode haver erros
nessas avaliações, e tudo o mais.
O SR. MÁRIO HENRIQUE
SIMONSEN: – Estou plenamente de acordo
com V. Exª Acho que o orçamento plurianual
de investimentos tem de ser um orçamento
que não apenas consigne meia dúzia de
verbas para programas vários, mas tem de ser
um orçamento que realmente estabeleça, pelo
menos, projetos acima de certo montante, que
poderá ser fixado em lei.
O SR. PRESIDENTE (Francisco
Dornelles): – Sr. Ministro, quanto ao caso
específico dessa situação, em que Ministros
de Estado encaminharam uma Exposição de
Motivos ao Presidente da República, para a
construção de uma ferrovia, ou de uma
hidrelétrica, devo dizer a V. Exª que não tenho
opinião formada sobre se essas obras devem
ser feitas ou não. O problema não é se devem
ou não ser construídas. Pergunto a V. Exª o
seguinte: no caso de a União resolver ou
decidir fazer certo gasto, não acha V. Exª que
o Congresso deveria ser escutado? A
sociedade pode entender que aquele
montante de recursos não deve ser aplicado
na ferrovia, mas em programas sociais ou em
qualquer outro setor. E é uma decisão tomada
exclusivamente pelo Executivo, sem que a
sociedade, através dos seus representantes,
seja escutada, sem que a sociedade
manifeste sua posição ou diga se está ou não
de acordo com a prioridade estabelecida
naquele caso.
O SR. MÁRIO HENRIQUE
SIMONSEN: – Estou plenamente de acordo
com V. Exª, por duas razões. Primeiro, pela
necessidade de haver transparências nos
gastos públicos, eis que a sociedade deve ser
ouvida quanto aos gastos do governo e quanto
a quem realmente paga esses gastos. O
segundo aspecto é de ordem administrativa, e
afeta uma posição que por coincidência, o
Constituinte José Serra, V. Exª e eu já tivemos,
29
qual seja a de ser Ministro ou Secretário da
Fazenda ou do Planejamento.
A verdade, hoje, é que, no regime atual
que temos no Brasil, o que acontece é que o
Governo acaba se dividindo em dois grupos: os
ministros da defesa e os ministros do ataque.
Os da defesa são os Ministros do Planejamento
e da Fazenda; do ataque são todos os demais.
O sistema funciona como uma espécie de time
que quer fazer gol contra, em que os ministros
do ataque são tão mais eficientes quanto mais
atrapalharem os da defesa e vice-versa.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ SERRA:
– Quando a defesa se divide, então...
O SR. MÁRIO HENRIQUE
SIMONSEN: – Aí só entra gol. (Risos.)
Então, essa é uma experiência que V.
Exª teve, o Deputado José Serra certamente
teve, e eu tive. O que me parece que facilita
incrivelmente a vida da administração pública é
um sistema de orçamento em que tudo tenha
de passar pelo Congresso, em que não haja
possibilidade de verbas extra-orçamentárias,
ou seja, verbas que não passam pelo
Congresso. Se V. Exª verificar o que ocorre na
maioria dos países do mundo, verá que a maior
preocupação dos Ministros da Fazenda –
suponhamos que haja um Banco Central
independente – é, primeiro, entenderem-se
com o Presidente do Banco Central; segundo,
cuidar de toda a parte tributária, etc.; terceiro,
preparar, junto com o Ministro do
Planejamento, quando este existe, ou ele
próprio, quando não existe, a proposta
orçamentária, que é realmente a grande lei e
que é, depois, debatida no Congresso. Esta,
sim, é uma lei que sofre, em que todas as
pressões se estampam, mas se estampam em
cima de um documento conjunto. Porque há
também o mal de se começar a aprovar
despesas casuisticamente. É claro que é
inevitável que algumas despesas sejam objeto
de aprovação casuística – quando há uma
calamidade, esta, por definição tem de ser
atendida por uma resposta casuística. Mas,
pelo menos num panorama geral, o ideal é que
as despesas de Governo sejam colocadas
todas em conjunto. Quando se começa a ver
os processos um e um, em geral qualquer
projeto do Governo parece bom. Em geral, as
despesas têm algum aspecto positivo. O
problema é que, quando eles todos são
somados, realmente surge a noção de que
talvez fosse melhor, em vez de se fazer aquilo
que se esta fazendo, recolocar todo aquele
conjunto.
Assim, volto à idéia de que a
fiscalização e a aprovação prévia, pelo
Congresso, de todas as despesas públicas, é
absolutamente essencial.
O SR. PRESIDENTE (Francisco
Dornelles): – Com a palavra o Constituinte
José Luiz Maio.
O SR. RELATOR (José Luiz Mala): –
Sr. Presidente, Sr. Relator José Serra, Sr.
Ministro Mário Henrique Simonsen, Srs.
Senadores, colegas Constituintes, realmente
quem fica para falar por último consegue evitar
formular as perguntas que havia ordenado. Por
ser assim, o Deputado José Serra me castrou
duas e o Presidente Dornelles agora, por
último.
Sr. Ministro, a palestra de V. Exª me
serviu muito. Além do valor cultural e do
conhecimento de cátedra que tem V. Exª. ela
foi complementada pelas indagações aqui
feitas e respostas aqui dadas.
ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
Entendo que o mal deste País, que tem
uma dimensão continental, é que ele é
planejado entre quatro paredes, sem perguntar
à sociedade, grande destinatária dos recursos
e benefícios públicos, o que ela quer que seja
feito em seu favor.
Todos nós, aqui, temos a grande
responsabilidade de elaborar uma nova
Constituição. Vimos, pelas palavras do
Senador Roberto Campos, que leis já existem;
o que não existe é o sentimento de cidadania
brasileira, para cobrar de nós, deputados e
senadores, a correta fiscalização da aplicação
desses recursos públicos. O Governo Federal
pode tudo. O Ministro da Fazenda, na
realidade, é o maior mandatário do País. E,
assim, uma série de outros erros acontecem
neste país. Precisamos conscientizar a
sociedade, e até nós mesmos. dada nossa
responsabilidade maior para com o destino
deste País.
Certa vez ouvi – corrija-me, por favor,
se não foi assim – do próprio Ministro Mário
Henrique Simonsen, que existem certas obras
que, se se pagasse para serem paradas, seria
mais barato para o País. A sociedade brasileira
precisa ser conscientizada até para a
formulação da proposta orçamentária. Advogo,
Sr. Ministro – e pergunto a V. Exª como vê isso
– uma discussão da definição das prioridades
com os gastos públicos: saber o que é bom
aplicar no meu longínquo Piauí, lá no Acre, lá
em Mato Grosso e até naquele grande país
que se chama São Paulo, porque o Governo
Federal, entre quatro paredes, define tudo sem
consultar ninguém. E, aí, a sociedade fica
distanciada até mesmo da possibilidade de
fiscalizar a aplicação desses recursos públicos.
Ninguém presta mais contas neste
País, Sr. Ministro. Esta é a grande realidade.
Precisamos também estabelecer mecanismos
que permitam a publicação do volume de
verbas recebidas por municípios e por estados
e das verbas que o Governo Federal tem à sua
disposição para promover o bem-estar da
sociedade. Isto, além De corrigir todos os
outros erros que foram aqui denunciados na
palestra de V. Exª e na discussão aqui neste
Plenário.
As perguntas que eu tinha a fazer
foram feitas anteriormente pelos meus
companheiros, o que é mais do que justo.
Espero apenas, como integrante desta
Subcomissão, da qual sou Relator, discutir no
plenário da minha Subcomissão, bem como no
da Comissão Temática com o Relator José
Serra e com os outros companheiros, como o
Constituinte Fernando Coelho, o melhor
caminho a oferecer a este País, algo que venha
ao encontro dos interesses nacionais. Pois
entendo o Orçamento como o grande
planejamento. o grande plano do País.
Infelizmente, é letra morta, como disse V.. Exª
Espero, portanto, ter captado, neste
encontro, ensinamentos que me permitam, com
o auxílio dos nossos companheiros da
Comissão Temática e das demais
Subcomissões, transferir isso para dispositivos
constitucionais, embora eu entenda que no
Orçamento não cabe tudo. Mas vamos
trabalhar para que a lei complementar possa
complementar aquilo que pudermos oferecer
de melhor em nossa Constituição.
O SR. MÁRIO HENRIQUE
SIMONSEN: – Muito obrigado a V. Exª
Realmente, o ponto que temos de sublinhar
aqui – e creio que há quase um consenso
nacional nesse sentido – é que o Orça-
mento é o veículo pelo qual o plano do
Governo se transforma de livro em ação
concreta.
Os planos do Governo podem ser
considerados de duas maneiras. Primeiro,
como livro. Vários livrinhos são feitos pelo
Ministério do Planejamento, muito
interessantes, no sentido de dizer quais são os
objetivos do Governo, o que é que ele pretende
fazer etc. É claro, no entanto, que, enquanto
aquilo fica apenas no livro, é uma declaração
de intenções, importante, porém sem nenhuma
objetividade prática. A objetividade prática do
plano se realiza através do orçamento, seja o
anual ou os orçamentos plurianuais de
investimentos. Ali é que o planejamento sai do
livro para se transformar em realidade.
É realmente esta a realidade que mais
precisa ser discutida. No Brasil, hoje, discute-se
muito se a taxa de crescimento do PIB deve ser
de 7% ao ano, 3% ao ano ou de 5% ao ano. É
claro que, quanto maior for a taxa, melhor. Mas
não é este o ponto da discussão, pois o PIB
não cresce por decreto. Agora. os planos
orçamentários, estes, sim, devem ser objeto de
um processo legislativo, em que a sociedade
decide.
A afirmação de V. Exª, de que a
sociedade freqüentemente não é consultada,
também me lembra um outro tópico que não
abordei aqui. Não tenho a pretensão de abordar
todos os tópicos possíveis sobre o capítulo da
Constituição referente ao orçamento, ao sistema
tributário, mas um problema importante a
rediscutir no Brasil é o conceito de federação.
Hoje, o que temos é um sistema em que a União
freqüentemente deseja interpretar quais são as
prioridades de Estados e municípios. E os
cidadãos, às vezes, têm outra visão do que
sejam suas prioridades. Então, evidentemente,
uma transferência não de recursos apenas, mas
também de responsabilidade para os Estados e
municípios, parece-me alguma coisa bastante
inserida, hoje, na percepção nacional de como
deve ser conduzido o processo da gestão dos
dinheiros públicos.
Há apenas um princípio que gostaria
de deixar explícito, qual seja, o de que, mais
uma vez, é preciso evitar os dois extremos: o
extremo da Constituição de 1946 e o extremo
da Constituição de 1967. A Carta de 1946 dava
extrema liberdade a Estados e municípios em
matéria de criar impostos, mas, em
compensação, deixava que os Estados e
municípios exportassem impostos para os
outros Estados e municípios. O IVC, por
exemplo – o antigo Imposto de Vendas e
Consignações em cascata –, era um imposto
cobrado de um produto fabricado no Estado de
Minas e que onerava o contribuinte de São
Paulo, e vice-versa. A Constituição de 1967
teve o grande mérito de instituir a coordenação
tributária, mas, de alguma forma, talvez tenha
tolhido demais a liberdade dos Estados e
municípios em matéria de lançar tributos.
O princípio que eu defendo é o de que
se pode deixar que os Estados e municípios
tenham maior autonomia em matéria de
tributação, desde que se obedeça a um
parâmetro. Quer dizer, o imposto lançado por
um Estado ou por um município não pode
afetar direta nem indiretamente os residentes
fora daquele Estado ou município.
Era esta, Sr. Presidente, a última
observação que eu queria fazer.
O SR. PRESIDENTE (Francisco
Dornelles): – O Deputado Simão Sessim
deseja apresentar urna última questão.
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES)
O SR. CONSTITUINTE SIMÃO
SESSIM: – Sr. Ministro, são duas perguntas.
Primeira: como V. Exª vê uma proposta
que tramita nesta subcomissão, do retomo da
lei da usura, que já existiu em Constituição
anterior? Só que agora a proposta fala em 12%
de juros reais, não nominais.
Quanto à ilegível , é a seguinte: V. Exª
bem ilegível tributário nacional prevê a
arrecadação de .recursos que, por lei, devem
ser determinadamente partilhados ou
transferidos para os Estados e municípios.
Existem, porém, alguns impostos, como o
Finsocial e outros, que formam o Caixa 2, onde
as transferências são negociáveis. Não acha V.
Exª uma boa oportunidade, agora, com esta
nova Constituição, de eliminar esse tipo de
recurso ou transformá-lo em adicionais, desde
que sejam partilhados obrigatoriamente com os
Estados e municípios, acabando por completo
com as transferências negociáveis?
O SR. MÁRIO HENRIQUE
SIMONSEN: – Rapidamente, tenho
comentários a fazer sobre as duas propostas.
Concordo amplamente com a segunda
e discordo da primeira. Vou dizer por que.
A concordância com a segunda
parece bastante óbvia. Não vejo razão para a
União usar critérios discricionários para
transferências a Estados e municípios. Vamos
admitir que os Estados e municípios são
suficientemente adultos para saber onde é
que devem gastar e, portanto, serão
responsabilizados os governadores e
prefeitos por essas verbas. Então, penso que
o automatismo do repasse dos fundos deveria
ser estabelecido por um dispositivo genérico
da Constituição, não apenas no caso do
Finsocial, mas um dispositivo absolutamente
genérico, estabelecendo que todo recurso
arrecadado pela União e destinado aos
Estados e municípios seria repassado
automaticamente.
No que diz respeito ao
restabelecimento da lei da usura, existem aí
dois problemas práticos. O primeiro é saber se
a todo o momento a taxa de equilíbrio de
mercado é ou não a taxa da lei da usura. Este
é um primeiro problema. Eu diria que,
normalmente, os juros reais, a longo prazo, não
devem ficar muito acima dos 12% ao ano. Mas
há o problema de se definir o que é juro real.
Veja V. Exª que o instituto da correção
monetária andou sofrendo muitos arranhões
em relação ao que seria a idéia de uma taxa de
inflação efetiva. Conhecemos correções
monetárias pré-fixadas. No ano passado
desapareceu a correção monetária; depois
voltou, com outro nome, mas, enfim, voltou sob
a forma de indexação. E o que acontece
quando se tenta colocar um dispositivo desses
em uma Constituição é que, provavelmente, vai
virar letra morta, na prática. A história da lei da
usura – na verdade, foi um decreto com força
de lei do Governo Provisório de Vargas, em
1933 –, mas a história da lei da usura, na
década de 50 e no princípio dos anos 60, é de
como se contorna uma lei que tenta violar o
mercado. Lembro-me de que, naquela época,
compilei pelo menos umas vinte maneiras que
existiam e que eram praticadas pelo mercado
para contornar a lei da usura – os deságios, a
prática que depois veio a ser chamada saldos
médios, que naquele tempo tinha um
outro nome, que não me recordo mais,
compras de seguros, enfim, várias vinculações.
Então, o que me parece é que, se se colocar
um dispositivo desse tipo na Constituição,
positivamente não irá funcionar.
O SR. PRESIDENTE (Francisco
Dornelles): – Com a palavra o Constituinte
Darcy Deitos.
O SR. CONSTITUINTE DARCY
DEITOS: – Sr. Ministro, entendi que V. Exª
defende e prega o fortalecimento do Poder
Legislativo congressual. Se tivéssemos um
Congresso forte, uma obra como a Ferrovia
Norte – Sul jamais seria aprovado pelo
Congresso sem ampla discussão. Trata-se de
obra que não tem projeto, mas já se decidiu
iniciar.
Queria perguntar, só para tirar uma
dúvida minha, se V. Exª acha que o
parlamentarismo resolveria o problema
brasileiro, no tocante ao fortalecimento do
Poder Legislativo. Como veria V. Exª e
implantação do parlamentarismo no Brasil?
O SR. MARIO HENRIQUE
SIMONSEN: – Em primeiro lugar, não sou um
especialista no assunto, de modo que vou dar,
pura e simples, minha opinião de leigo .
O parlamentarismo fortaleceria o
Congresso, por definição. E claro. O Congresso
é sempre mais forte em um regime
parlamentarista do que em um regime
presidencialista. A tradição, não apenas no
Brasil, mas em todo o continente americano, é
presidencialista, o que não significa que o
Congresso não deva ter prestígio e força. Mas,
se quisermos partir para um modelo
parlamentarista – do qual tivemos uma breve
experiência apenas por um ano e meio e que
depois foi derrubado por um plebiscito –
teríamos de pensar muito em como organizar o
parlamentarismo no Brasil.
Não vou entrar aqui nos méritos e
deméritos de presidencialismo versus
parlamentarismo, porque isso é um debate
bastante conhecido e, no fundo, é uma questão
de opção política. Pode-se optar tanto por uni
quanto por outro. Eu diria apenas que o
parlamentarismo envolve alguns pressupostos.
O primeiro deles é que as máquinas
governamentais devem ser estáveis. Pergunta-
se, então: como e que a França, antes de De
Gaulle, e a tália, em todo esse período,
resistiram a tantas mudanças de gabinete sem
que houvesse um caos administrativo? A
resposta é muito simples: mudavam-se os
ministros, mas as máquinas administrativas
eram estáveis. Hoje, na realidade, o que
acontece no Brasil é que, quando se muda o
ministro, muda-se também desde seu
secretariado geral, até provavelmente, o
contínuo ou um funcionário do terceiro escalão,
porque tudo é cargo de confiança.
Então, para um regime parlamentarista
funcionar, a primeira pré-condição é
estabelecer um princípio de estabilidade da
máquina administrativa do setor público, para
que não possa ser mu-dada à vontade, como
hoje se faz. Sob pena de se ter, aí sim, uma
fantástica confusão.
Há outros aspectos. O Banco Central
independente, a meu ver, é importante no
presidencialismo e, como foi sublinhado pelo
Senador Roberto Campos, absolutamente
imprescindível num regime parlamentarista. Há,
ainda, a considerar, em termos de problemas
do regime parlamentarista, por exemplo, como
se fazem as moções de desconfiança e como
se faz o processo ev entual de dissolução
do Congresso para a convocação de
eleições gerais. Quase todos os regi
30
mas parlamentaristas que eu conheço
têm essa disposição: o presidente
pode dissolver o Congresso e convocar
eleições gerais, quando há um impasse.
Acabamos de ver isso em Portugal e
na Itália.
Então, acho que é um debate que
transcende, primeiro, à minha competência
sobre o assunto. Em segundo lugar,
levaríamos muitas e muitas horas para
discutir o tema, dada a sua complexidade,
quando os assuntos que estamos debatendo
aqui parecem mais pedestres e de solução e
de encaminhamento mais fácil. Realmente,
porém, há um ponto que não posso deixar
passar; para pensarmos em
parlamentarismo é preciso pensar em
máquinas governamentais estáveis, de modo
que a rotatividade política que costuma
haver nos ministérios não cause também
uma rotatividade de toda a administração
pública.
O SR. PRESIDENTE (Francisco
Dornelles): – O ilustre Relator, Constituinte
José Luiz Maia, deseja fazer urna
comunicação.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Sr. Presidente, Srs. Constituintes, havíamos
combinado para hoje, às 17 horas, uma
audiência pública com o Dr. Andrea Calabi, que
atualmente administra, protege – ou
desprotege – os gastos e o orçamento do País.
Mas, como todos sabem, o País está
atravessando certa turbulência, principalmente
na área econômica, e S. S', então, pediu-me
que encontrássemos uma outra data para que
ele comparecesse, tendo ficado acertado o dia
5 de maio, às 17 horas.
Fica, então, marcada a vinda de S. S'
para o dia 5 de maio, às 17 horas.
O SR. PRESIDENTE (Francisco
Dornelles): – Sr. Ministro, a Presidência
agradece a V. Exª sua participação nesta
reunião da Subcomissão de orçamento e
Fiscalização Financeira, a qual foi
extremamente importante para nossos
trabalhos.
Está encerrada a reunião.
COMISSÃO DO SISTEMA TRIBUTÁRIO
ORÇAMENTO E FINANÇAS SUBCOMISSÃO
DE ORÇAMENTO E FISCALIZAÇÃO
FINANCEIRA
5, Reunião Ordinária, realizada em 5 de
todo de 1987
Aos 5 (cinco) dias do mês de maio de
1987 (hum mil e novecentos e oitenta e sete),
às 10:00 horas, reuniu-se a Subcomissão de
Orçamento e Fiscalização Financeira, na sala
C-2, do Anexo H, da Câmara dos Deputados.
Presentes os Senhores Constituintes titulares
João Alves, Presidente. José Luiz Maia,
Relator, Firo de Castro, José Guedes, Naphtali
Alves, Flávio Rocha, Furtado Leite, Jessé
Frei re, Messias Góis, Féres Nader e Fábio
Raunheitti. Estiveram ausentes os Senhores
Constituintes titulares Carrel Benevides e João
Natal, Vice-Presidentes, Carlos de Carli, João
Carlos Barcelar, Lézio Sathier, Márcio Braga,
Wilson Campos e Jovanni Masini.
Compareceram ainda o Senhor Constituinte Ivo
Vanderlinde, PMDB/SC, Vice-Presidente
da Comissão do Sistema Tributário,
Orçamento e Finanças. ATA: Foi dispensada
31 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
a leitura da Ata da reunião anterior, a pedido
do Relator, Constituinte José Luiz Maia, já
que foram distribuídas cópias a todos os
membros da Subcomissão; não houve
discussão e, colocada em votação, foi ela
aprovada, por unanimidade, sem restrição.
ORDEM DO DIA: passando à Ordem do Dia,
o Sr Presidente, Constituinte João Alves,
comunicou que a presente reunião foi
convocada para ouvir o Professor Nilson
Holanda, Presidente do IPEA/IPLAN. Em
seguida o Sr. Presidente, Constituinte João
Alves, tecendo comentários acerca da
temática "Sistema de Planejamento e
Orçamento", convidou o expositor a compor a
Mesa e concedeu-lhe a palavra, o qual
agradecendo a honradez de ter sido
convidado a comparecer ao plenário da
Subcomissão de Orçamento e Fiscalização
Financeira discorreu eloqüentemente sobre o
tema, reportando-se a questões referentes a
anualidade do Orçamento, principais
programas e regionalização. Em seguida
colocou-se à disposição dos Constituintes
presentes, para debates. O Sr. Presidente,
Constituinte João Alves, franqueou então a
palavra aos Senhores José Luiz Maia, Firmo
de Castro, Furtado Leite, José Guedes e
Naphtali Alves. A conferência, os debates e
as interpelações, com as devidas respostas,
foram gravadas por inteiro e o texto, após
apanhamento, tradução e datilografia passará
a fazer parte integrante desta Ata. Nada mais
havendo a tratar, às 12:17 horas, foi
encerrada a reunião e, para constar, eu
Benício Mendes Teixeira, Secretário, lavrei a
presente Ata, que vai a publicação e, após
lida, discutida e aprovada, será assinada pelo
Sr. Presidente.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Havendo quorum para darmos início à
reunião, declaro instalados os nossos
trabalhos.
(Leitura e aprovação da Ata da
reunião anterior.)
Aqui está, hoje, para proferir uma
conferencia em nossa Subcomissão o Prof.
Nilson Holanda, economista, professor, ex-
Presidente do Banco do Nordeste, homem
sábio em economia, com conhecimentos
gerais dos problemas brasileiros, que dará
sua contribuição a esta Subcomissão sobre o
assunto objeto de nossos trabalhos:
orçamento e fiscalização financeira. Os Srs.
Constituintes que queiram argüir o que, a rigor, ali deveriam estar incluídas. É bem
conferencista depois poderão fazê-lo
mediante inscrição no livro próprio. Damos a
palavra ao Prof. Nilson Holanda.
O SR. NILSON HOLANDA – Sr.
Presidente, Srs. Secretários. Srs. Constituintes,
inicialmente queria dizer da minha satisfação
de estar participando desta reunião numa
oportunidade muito significativa da história
nacional, quando se discute a elaboração de
uma nova Carta Magna para o País. Numa
oportunidade dessas, julgamos que seria
oportuna uma reflexão sobre os problemas dos
sistemas de planejamento e orçamento que
deveriam ordenar e disciplinar a ação
governamental. Então, este seria a tema de
nossa palestra: a constituinte, e o sistema de
Planejamento e Orçamento. Pensamos que as
deficiências de estruturas e funcionamento
desse sistema de planejamento explicam, em
grande parte, a crise econômica e financeira
que tem sido uma constante na vida nacional e
que se apresenta, no momento atual, de forma
mais aguda. Por isso, achamos que esse
problema de planejamento deveria ser
analisado em profundidade e disciplinado,
pelo menos em suas diretrizes mais gerais, na
nova Constituição que se pretende elaborar.
Observamos que as Constituições brasileiras
têm sido bastante pródigas na explicitação de
normas relativas ao sistema de orçamentário,
mas quase completamente omissas no que se
refere à disciplina do processo de
planejamento. Na realidade, essa não é uma
característica estritamente brasileira. É uma
tradição universal, vez que o orçamento como
instrumento de ação do governo tem origens
remotas na história dos povos, enquanto que
as técnicas de planejamento são de criação
muito recente, ou seja, a rigor, datam do
período posterior à 2ª Guerra Mundial.
Todavia, cada dia se torna mais evidente que
a crescente complexidade do setor público
impõe uma revisão dessa estrutura normativa,
ou seja, atribuindo-se uma prioridade maior
ao aspecto de planejamento propriamente
dito. Nas economias modernas, e um trabalho importante feito no Governo
particularmente naquelas com características
semelhantes à brasileira, a visão tradicional
de administração orçamentária apresenta
uma série de limitações, dentre as quais
valeria destacar como mais importantes as
seguintes: em primeiro lugar, a anualidade do
orçamento, que impossibilita uma análise e
avaliação adequada de decisões
governamentais que cada vez mais têm
implicações e conseqüências que se
desdobram em mais um exercício, ou seja, a
característica anual do orçamento implica
uma limitação muito séria, porque as decisões
econômicas cada vez mais têm
desdobramentos bem mais amplos do que no
período de um ano; em segundo lugar, a
utilização crescente de outros instrumentos de
política econômica que estão totalmente
excluídos do quadro de referência da
administração orçamentária, tais como a
política cambial, a política de juros, a política
de crédito, a política salarial e assim por
diante. Isso significa que o orçamento, que é
a peça principal da qual dispõe o Congresso,
por exemplo, para disciplinar a ação do Poder
Executivo, passa a ter uma importância menor
no conjunto de todos os demais instrumentos
de política econômica; em terceiro lugar, a
frustração do princípio da universalidade
orçamentária com a adoção de expedientes e
artifícios que deixam fora do orçamento parcela
ponderável de despesas e receitas do Governo
conhecido no caso brasileiro, como um aspecto
mais flagrante dessa distorção, o documentos exclusivos do Poder Executivo,
superdimensionamento do nosso orçamento
monetário, que em relação a alguns itens
importantes, passou a representar um
verdadeiro orçamento paralelo, manipulado
livremente pelo Governo Federal sem nenhum
controle ou supervisão do Congresso Nacional,
ou seja, o orçamento monetário foi conseguido,
inicialmente, como um mero instrumento de
projeção das contas de ativo e passivo
monetário e como um instrumento de
planejamento do Banco Central. Mas,
progressivamente, de uma forma espúria,
foram sendo incluídos nesse orçamento itens
que, a rigor, deveriam estar no orçamento fiscal
e que ficavam, assim, completamente fora da
supervisão do Congresso. Esse orçamento
monetário, inclusive, durante certo tempo,
foi um documento com características muito
especiais. Primeiramente, porque era
um orçamento quase cabalístico, que
poucas pessoas conseguiam entender e, em
segundo lugar, porque era um orça-
mento secreto. Só muito recentemente, nos
últimos quatro ou cinco anos, é que
ele passou a ser apresentado e divulgado.
Tudo isso indica que precisamos de uma
abordagem mais ampla, abrangente, do
problema da gestão das finanças do Governo,
o que só pode ser alcançado através
do fortalecimento e aperfeiçoamento
do sistema de planejamento e de sua
progressiva integração com o processo
orçamentário.
Gostaria de abordar agora,
rapidamente, o problema de planejamento no
Brasil. Temos uma experiência já bastante
ampla, de mais de 20 ou 30 anos, de
tentativas de planejamento. Eu registraria aqui
como etapas importantes desse processo, nos
últimos anos, a elaboração do Programa de
Ação Coordenada do Governo Castello
Branco, o Programa Estatístico de
Desenvolvimento do Governo Costa e Silva,
Castello Branco, com o Plano Decenal, o
Programa de Metas e Bases e o primeiro PND
do Governo Médici. Houve, nessa mesma
época, a elaboração do primeiro Plano
Nacional de Desenvolvimento Científico e
Tecnológico e uma tentativa de implantação
de um programa de acompanhamento do
plano; a elaboração do 2º e 3º PND, mais
recentemente a elaboração do 4º PND – o
chamado 1º PND da Nova República –, a
criação da SEST, instrumento de controle e
coordenação de atividades de empresas
estatais, e assim por diante. Então, há uma
série de experiências ou tentativas, a maioria
delas, de certa forma, frustradas, e acho que
valeria a pena examinar os motivos por que
esse esforço de planejamento não teve
sucesso no Brasil até o momento, sucesso
que desejaríamos e que mais recentemente,
por exemplo, observamos que esse
processo de planejamento foi
completamente esvaziado, em função de
uma série de fatores de natureza política,
estratégica e econômica, mas
fundamentalmente de natureza política. O
primeiro deles, o esvaziamento do
planejamento, decorreu do fato de que havia
um conflito entre o formalismo da apreciação
do PND pelo Congresso e a realidade de um
processo decisório altamente centralizado e
tradicionalmente arbitrário e fechado. Este é
um aspecto interessante: desde o Plano Salt,
em 1950, até a elaboração do 1º PND, todos
os planos governamentais foram
ou seja, documentos que não eram
submetidos ao Congresso. Com o sistema
dos planos nacionais de desenvolvimento,
estabeleceu-se a sistemática de que o
orçamento deveria ser apresentado ao
Congresso. Ora, num regime autoritário, em
que o poder estava altamente centralizado
no Executivo, uma das conseqüências disso
foi a tendência de se encaminhar ao
Congresso um documento de sentido
meramente político e qualitativo, sem
quantificação de metas e recursos. Então
observamos um progressivo esvaziamento
de documentos de planos nacionais de
desenvolvimento, que atingiu um
paradoxismo, por assim dizer, com a
elaboração do 3º PND, que foi feito no
Governo Figueiredo, um dos documentos
mais vazios de que tenho conhecimento,
dentre todos aqueles que tiveram o nome
de plano de desenvolvimento.
Toda a preocupação do Governo era
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES) 32

de não se comprometer com metas, com
diretrizes mais objetivas, ou seja, a
apresentação do plano passou a ser uma
providência de caráter meramente formal. O
segundo aspecto foi o de natureza econômica
decorrente do impacto da crise conjuntural do
choque do petróleo, da exacerbação da
inflação, da recessão mundial, da
desorganização do sistema financeiro
internacional. Tudo isso aumentou o grau de
incerteza em relação à evolução futura das
principais variáveis econômicas e diminuiu a
importância do planejamento, porque ficou
mais difícil planejar para fazer projeções para
o futuro. Em conseqüência, passaram a
predominar as preocupações imediatistas ou
de curtíssimo prazo, em detrimento dos
esforços de planejamento de médio e longo
prazos. Finalmente, observamos, no Brasil,
certa falta de apoio político dentro e fora do
Governo para atividades relacionadas com o
planejamento. Eu diria mesmo que um dos
paradoxos da realidade brasileira é o de que a
constatação de erros e distorções de política
econômica provoca sempre severas críticas
ao planejamento e não à falta de planejamento.
Geralmente se critica o plano do planejamento
e não o fato de esse planejamento haver sido
mal feito, e diz-se que o pretenso
planejamento, na realidade, se assemelhava
muito à falta de planejamento. Então, esse
esvaziamento da atividade de planejamento no
Brasil se caracteriza hoje por uma série de
distorções, falhas e disfunções do sistema de
planejamento, dentre as quais eu destacaria as
seguintes: em primeiro lugar, a falta de um
autêntico processo de planejamento, no sentido
de que a prática de elaboração do Planos
Nacionais de Desenvolvimento, nestes últimos
anos, não se caracterizou como um processo
permanente, sistemático, flexível, integrado,
que pudesse contribuir efetivamente para
orientar as ações da Governo; em segundo
lugar, a inadequada articulação entre os
diferentes instrumentos de planejamento,
particularmente no que se refere à sua base
financeira. Quer dizer, o essencial, o cerne de
um plano está na base financeira. Um plano
que não tem a sua base financeira bem
articulada quase sempre se transforma numa
declaração de intenções sem maiores
conseqüências. Então havia uma inadequada
articulação da base financeira do plano,
particularmente nos orçamentos fiscal,
monetário e de empresas estatais.
Cito, em terceiro lugar, um aspecto
muito importante: a deficiência de mecanismo
de acompanhamento, avaliação e possível. Isso decorre, em parte, da fraqueza
retroalimentação do processo de
planejamento.
A embrionária experiência de
acompanhamento do Plano Nacional de
Desenvolvimento que foi feita no primeiro
plano não pode evoluir mesmo porque é
função no desempenho geral da atividade de
planejamento a qual acompanha no seus
sucessos e vicissitudes. Esse é outro aspecto
interessante.
O que nós observamos é que
planejamento no Brasil se transformou no que
chamo de espasmo qüinqüenal, ou seja, de
cinco em cinco anos há uma discussão, faz-se
um plano que depois é esquecido
completamente, porque não há
acompanhamento, não há retroalimentação,
quando o processo de planejamento tem de ser
permanente. Ele não se esgota com a
elaboração formal de um determinado
documento a que chamamos plano.
O quarto fator foi à excessiva
diferenciação de programas, o que eu chamo
de proliferação de siglas. Nós observamos até
uma tendência no sentido de que, na medida
em que escasseiam os recursos, se
multiplicam as siglas. Há exagerada
segmentação de mercados financeiros e de
fontes de poupança, como, por exemplo, a
vinculação do FGTS exclusivamente
a investimentos do setor habitacional; a
multiplicação de órgãos e a dificuldade para a
harmonização dos inevitáveis conflitos
de atribuições dos diferentes níveis no
sistema de planejamento, ou seja, temos um
órgão que atua a nível global, que seria a
Seplan – planejamento de longo prazo – um
órgão que atua no planejamento de curto
prazo, que seria a Fazenda; órgãos
que atuam no planejamento regional – o
ministério do Interior, os Ministérios setoriais
que atuam no planejamento setorial, e assim
por diante.
Em quinto lugar, citaria o avaliação
esvaziamento do planejamento regional,
que, depois de um começo promissor, passou
a viver uma crise existencial, dado que
as superintendências de desenvolvimento
foram comprimidas, de um lado, pelo
centralismo federal e, de outro, pelas
reivindicações descentralizadoras dos
governos estaduais – para não falar nas suas
deficiências de recursos humanos,
bases financeiras e mecanismos de
coordenação.
Outro problema é a tradição de
excessiva setorialização do planejamento em
prejuízo do planejamento global e regional.
Há, quase sempre, uma dificuldade muito
grande para articular os diferentes planos
setoriais num todo coerente, dada a força e a
tradição de certos ministérios setoriais, como
é o caso, por exemplo, dos setores de
Transporte e Energia.
Além disco, há certa tendência à
subsetorialização. Por exemplo, no caso do
setor Transporte, havia uma ênfase muito
grande em determinados modos de
transporte. Havia, por exemplo, ênfase do
planejamento rodoviário em detrimento do
planejamento hidroviário ou ferroviário, mas
principalmente, em detrimento de um
planejamento de transporte da multimodal que
utilizasse diferentes modalidades de
transporte forma mais eficiente e econômica
das secretarias em geral dos ministérios
setoriais, que jamais se aparelharam para
cumprir integralmente as funções definidas no
Decreto-Lei nº 200, da reforma administrativa
de 1967.
Outro aspecto é a insuficiente
atenção dada ao exame de alternativas
e analise de projetos como base para
decisões de investimentos, particularmente
de grande porte. E aqui funciona muito
o famoso Princípio da Trivialidade,
de Parkinson. O Professor Parkinson formulou
a tese de que, em administração, pequenos
investimentos, como, por exemplo, comprar
uma máquina de café ou um mimeógrafo,
algo com o que estamos familiarizados,
geralmente provoca uma grande discussão
no conselho de administração da em-
presa; mas quando se vai discutir um grande
investimento. como uma usina nuclear, a
decisão é tomada da maneira mais rápida
possível porque ninguém entende de usina
nuclear e ninguém vai discuti-la. Então
nós observamos, no Brasil, que todas as
grandes decisões de investimentos – seja
o Programa Nuclear ou, agora, essa
nova ferrovia, a Ferrovia do Aço – foram
decisões tomadas com um mínimo de
considerações e alternativas, com um mínimo
de análises aprofundadas dos custos e
benefícios. Então, esse é o famoso Princípio
da Trivialidade, de Parkinson, que
infelizmente é muito verdadeiro e representa
um custo elevado em termos de erros de
planejamento.
Finalmente, a falta de uma sistemática
adequada da avaliação de execução
de projetos, ou seja, avaliação ex post.
Temos uma sistemática já bastante
desenvolvida de avaliação ex ante,
para efeito de concessão de incentivos
fiscais e aprovação de financiamentos, mas,
quase sempre, depois não se faz uma
adequada dos resultados
alcançados e dos custos envolvidos nestes
projetos. Devemos ressaltar que em qualquer
sistema de planejamento essa fase de
avaliação de acompanhamento, de
retroalimentação, é a fase mais difícil e
complexa, porque tem uma série de
implicações não apenas técnicas, como
politico-institucionais.
Outro fator que eu assinalaria, para
concluir esta longa lista de deficiências do
nosso sistema de planejamento, seria um
desequilíbrio nas dotações de recursos
humanos e capacidade gerencial e
tecnológica entre a administração direta e a
indireta. Então, a estrutura governamental, em
termos de recursos humanos, se apresenta de
maneira um tanto anormal.
Temos empresas poderosas, algumas
razoavelmente bem administradas com
dotações de recursos humanos muito boas,
muitas delas cumprindo bem suas funções.
Então, o organismo governamental tem
membros muito fortes, e a administração
direta, que deveria ser a cabeça do sistema, é
bastante frágil. A não ser em determinados
setores, como o Itamarati e a área da
Fazenda, em que existem carreiras com
treinamento apropriado para que as pessoas
desempenhem suas funções, a administração
direta, no Brasil, está quase toda constituída
de pessoas que são recrutadas à base da
confiança e de outras áreas. Algumas,
embora muito competentes, não foram
adequadamente treinadas para cumprir
aquelas funções. É justamente para atender a
esta deficiência que o Governo criou
recentemente e está implantada uma Escola
Nacional de Administração Pública, com o
objetivo de formar essa elite administrativa e
gerencial para a administração direta,
partindo-se do pressuposto de que na
administração indireta já existem exemplos
razoáveis de sucesso em termos
administrativos.
Em função desse diagnóstico,
gostaria de apresentar aqui algumas
sugestões, de forma bastante sumária, para
podemos ter tempo para discussão, com
relação ao que se poderia fazer para melhorar
o sistema.
33
lnicialmente eu sugeriria uma revisão
de toda a fundamentação legal que disciplina
a atividade de planejamento no País.
Atualmente essa atividade está disciplinada
por algumas disposições da Constituição de
1969, pelo Ato Complementar nº 76 e
diversas leis e decretos promulgados em
diferentes épocas. Essa legislação está
viciada por características de casuísmos e
exceção, mas constitui uma base razoável
para definição e regulamentação institucional
no sistema de planejamento.
Torna-se necessário, porém, rever,
consolidar e atualizar essa legislação,
buscando-se alguns aperfeiçoamentos, pelo
menos nos seguintes pontos:
a) Definição de algumas regras
mínimas, de caráter geral e básico, que
assegurem permanência e estabilidade as
instituições voltadas para o planejamento, a
salvo dos casuísmos e das modificações
freqüentes.
Ou seja, o planejamento deve ser um
processo permanente e não, como eu disse,
um espasmo qüinqüenal, algo de que se fala
de cinco anos e depois se esquece
completamente.
b) Caracterização do processo de
planejamento como um processo permanente
e integrado. A atual legislação preocupou-se
apenas com fase de elaboração do plano,
nada especificado com relação a seu
acompanhamento e avaliação Em
conseqüência, o processo foi esvaziado,
limitando-se a um espasmo qüinqüenal que
se esgota na apresentação formal de um
documento muito genérico e do qual pouco se
fala nos 5 anos seguintes.
Uma alternativa a ser considerada
seria a de que, nos intervalos entre os
períodos de elaboração a vigência dos planos
qüinqüenais, fosse o Governo obrigado a
transformar o OPI em um autêntico plano
trienal, com as características de um rolling
plan, agregando-se a cada ano um novo
exercício para substituir o que fosse vencido.
O OPI seria assim ampliado para construir um
detalhamento do plano qüinqüenal.
Outra providência seria a efetiva
institucionalização do Programa de
Acompanhamento do Plano. Para tanto, seria
definida legalmente a obrigatoriedade de o
Governo apresentar anualmente, ao
Congresso (juntamente com a Mensagem
Presidencial ou como um documento
separado) um "Livro Branco" sobre o
desempenho e a execução do plano,
sugerindo, inclusive. as medidas e que seja feita uma revisão da estrutura desse
providências para a sua revisão.
Paralelamente, poderia ser instituída
no Congresso uma comissão permanente de
Avaliação da Execução do Plano de
Desenvolvimento, que convocaria
periodicamente os principais executivos do
Governo para prestar um depoimento sobre a
execução do plano em suas respectivas
áreas.
Então, há necessidade de
estabelecermos um sistema de
acompanhamento. Não basta termos um
plano; é preciso que saibamos o que está
acontecendo com esse plano, qual o seu
grande desempenho, quais os aspectos que
devem ser reforçados ou reformulados, e
assim por diante.
ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
Em terceiro lugar, eu sugeriria a
consolidação da estrutura colegiada, que, a
nível do Executivo teria a responsabilidade de
elaborar e avaliar a execução do plano,
envolvendo:
a) a revitalização dos Conselhos de
Desenvolvimento Econômico e Social, criados
no Governo Geisel e depois completamente
esvaziados, que representavam instrumentos
importantes para a articulação nas ações dos
diferentes ministérios;
b) a criação de um Comitê Central de
Planeja-mento, integrado por todos os
secretários-gerais dos ministérios, que daria
suporte técnico às atividades do CDE e do CDS;
c) a revisão da estrutura de
planejamento setorial dos diferentes
ministérios, criando-se ou reformulando-se
órgãos colegiados (como CDI, Conselhos da
Sudene, Sudam, Geipot, que atuariam como
subcomitês do Comitê Central.
Então, o que observamos hoje é uma
total descoordenação desse sistema, pela
falta de uma integração de ações, através
desses colegiado que ou foram esvaziados ou
trabalham de forme isolada.
Em quarto lugar, proporia uma maior
integração entre o processo de planejamento
e o processo orçamentário, com a revisão dos
atuais Orçamentos Plurianual de
Investimentos, Consolidação dos Programas
Governamentais e Orçamento SEST, que
deveria ser integrados em um único
documento, o qual, por sua vez, constituiria a
base financeira do plano.
Aqui, eu mencionaria que foi criado,
há anos, o chamado Orçamento Plurianual de
lnvestimentos. Esse era um orçamento trienal
que deveria constituir a base do plano, mas
que apresentava uma limitação, a de incluir
apenas investimentos ou seja, todos aqueles
gastos que pudessem ser caracterizados
como de custeio estariam excluídos. Observa-
se, no entanto, que em certas áreas como por
exemplo, nas áreas sociais, como educação,
saúde, etc., os gastos de custeio. A exclusão
desses gastos do OPl limitava a sua função
como instrumento de planejamento. Criou-se,
então, o chamado Programa-Geral de
Aplicações depois transformado em
Consolidação dos Programas e Projetos
Governamentais, através de qual a Seplan
tentava fazer uma consolidação de todos dos
gastos do Governo, envolvendo não apenas
os gastos incluídos no orçamento, como
aqueles realizados por empresas estatais e
de forma plurianual. Então, o que se propõe é
documento e que se crie o que estou
chamando de Orçamento-Geral de
Dispêndios, que permitiria consolidar todos os
dispêndios do Governo de uma forma
plurianual, e esse orçamento funcionaria
como a base financeira do plano.
Finalmente, toda essa fundamentação
legal e normativa deveria assegurar
maior participação dos vários segmentos da
sociedade em todo o processo de planejamento.
Quer dizer, uma característica do nosso
processo de planejamento é o seu fechamento.
Os planos são elaborados de forma episódica e
geralmente dentro de um processo de
emergência, porque não é feito um trabalho
preparatório adequado. O próprio fato de
que esse caráter emergencial torna difícil uma
discussão mais ampla pela sociedade com um
todo faz com que os planos geralmente
reflitam muito pouco a participação social. Em
outros países, como é o caso, por exemplo,
da França, que já tem uma tradição razoável
nesse campo, procura-se dar uma ampla
participação aos vários segmentos da
sociedade, através de um processo ordenado
de comissões, subcomissões e reuniões que
permite incorporar ao plano as idéias, as
concepções e as aspirações da sociedade
como um todo, numa fase preliminar, antes
que ele seja apresentado ao Congresso. Isso,
em termos de instrumentos.
Em termos de estrutura
administrativa, eu pediria também uma
reavaliação das funções das secretarias
gerais dos ministérios.
Essas secretarias foram criadas para
funcionar como órgãos centrais de
planejamento e coordenação de cada
Ministério (DL nº 200/67), mas aparentemente
poucas se aparelharam para tal. O alto grau
de administração autônoma da maioria das
empresas estatais, a escassez de pessoal
treinado, a desorganização da administração
centralizada e a própria conotação
representativa do título de "secretário", a par
do pouco interesse em fortalecer a função de
planejamento, limitaram a ação das
secretarias gerais.
Então, se não tivermos secretarias
gerais fortes, adequadamente supridas de
pessoal treinado, dificilmente vamos ter
condições de melhorar o sistema de
planejamento nacional. Sugere-se que se
avalie a experiência dos últimos vinte anos
para examinar a hipótese de se fortalecer, de
se reforçar os poderes gerais, para que ele
possa colaborar com o ministro na
coordenação geral das atividades de cada
ministério, com ênfase justamente na parte de
planejamento, orçamento e controle das
empresas estatais.
Em terceiro lugar, sugeriria uma
revisão das funções dos vários ministérios
para eliminação de várias distorções que se
agravaram nos anos recentes, com a
multiplicação desses ministérios. Hoje temos
vinte e sete ministérios, se não me engano, e
existe uma série de problemas de articulação
entre esses ministérios.
Sugere-se também uma análise
objetiva e aprofundada dos atuais mecanismos
de problemas de coordenação interinstitucional.
Nenhuma alteração de organogramas irá
resolver todos os problemas de coordenação,
planejamento e conflitos de atribuições,
resultantes das inevitáveis interfaces de
atividades de diferentes órgãos
governamentais. Impõe-se, portanto, uma
análise objetiva desses conflitos potenciais,
para definição dos mecanismos adequados de
articulação e cooperação interinstitucional, ou
seja, mecanismos para resolver os conflitos
nos vários níveis: coordenação a nível
horizontal, que são conflitos entre os diferentes
ministérios; coordenação a nível vertical, ou
seja, dentro de cada ministério, envolvendo
principalmente a articulação entre a
administração direta e a administração indireta,
a centralizada e a descentralizada, e a
coordenação ou cooperação interinstitucional,
envolvendo, de um lado, o Governo federal e,
de outro, Estados e Municípios.
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES)
Finalmente, a descentralização da
ação do Governo federal, com o
fortalecimento dos órgãos regionais de
desenvolvimento e a restauração, de fato,
do sistema federativo, transferindo-se aos
Estados e Municípios algumas funções
atuais de Governo Central.
Em termos de estrutura, não vou
entrar em detalhes, mas sugeriria algumas
reorientações das atividades do órgão
central de planejamento algumas delas até
objeto de recente reforma que o Governo
estabeleceu e que implicavam
fundamentalmente em tirar da Seplan
funções executivas, por exemplo, até pouco
tempo, tinha um programa chamado
Programa Grande Carajás que, além de ser
de natureza executiva, interferia claramente
nas atribuições da Sudam. Então, era uma
aberração do ponto de vista organizacional.
Isso, aparentemente, foi eliminado na última
reforma. A Seplan coordenava, por exemplo,
a implantação do projeto de Codebar, de
Barbacena. Sugeriria que passasse esse
também para a Sudam. É provável, porém,
que as modificações recentes tenham
exagerado na dose e foram retiradas da
Seplan algumas funções importantes, como
a coordenação da cooperação econômica e
técnica internacional, que foi transmitida
para o Itamarati. De qualquer modo,
achamos que a Seplan, no momento, dispõe
de uma série de instrumentos que lhe
permite cumprir a sua função, desde que
haja o necessário apoio político e sejam
introduzidas aquelas modificações
organizacionais que mencionei.
Para concluir, gostaria de deixar
aqui algumas idéias, tomando por base o
anteprojeto da Comissão Afonso Arinos.
Proporia alguns artigos de caráter mais
geral, elaborados com plano e orçamento.
Mencionaria apenas o mais importante, que
vou deixar escrito para a Subcomissão.
No art. 196 da Seção VI, que trata
do orçamento, eu modificaria o título, para
tratar do plano e do orçamento, e teria a
seguinte redação:
"A lei estabelecerá as Condições
para a institucionalização de um sistema de
planejamento permanente, integrado e
participativo, através da elaboração
periódica de planos nacionais e regionais
de desenvolvimento, de duração plurianual,
onde serão especificados os objetivos,
diretrizes, metas e instrumentos de ação do
Poder Público."
Ou seja, procura-se estabelecer
como diretriz básica que o sistema tem que
ser permanente, integrado e participativo.
Segundo, que eles se distribuam em dois
níveis bem diferentes, embora
perfeitamente integrados, que são o Plano
Nacional e os Planos Regionais.
Estabeleceria, ainda, o parágrafo
único, especificando o seguinte:
"Parágrafo único. Dentre os Planos
Regionais de Desenvolvimento serão
obrigatoriamente apresentados de forma
separada os relativos à Amazônia e ao
Nordeste."
Pela importância que têm esses
programas regionais, estabeleceríamos
esta disposição:
Art. 197. Como expressão
financeira do Plano, além do orçamento-
programa de cada exercício, será
elaborado ou revisto, anualmente um
Orçamento Plurianual de Dispêndios, de
duração trienal, englobando despesas de
custeio e investimentos da União, inclusive
subsídios diretos e indiretos, os gastos
consolidados das empresas estatais, as
previsões de financiamentos e acrescentaria outro ano.
investimentos de bancos federais e
agências administrativas de programas e
incentivos fiscais, e bem assim as
respectivas fontes de recursos, tanto
próprias como relativas a transferências
fiscais ou a empréstimos de origem externa
e interna."
A idéia, então, seria de criar este
orçamento plurianual de dispêndio por
transformação do antigo OPI no
atual CPPV, como um documento de
duração trienal, que consolidaria treine os
investimentos e dispêndios do Governo
federal. Não apenas aqueles do orçamento
fiscal, inclusive subsídios diretos
e indiretos. Procurando dar maior
transparência às contas do Governo
e explicitando todos aqueles subsídios
ocultos que representam dispêndios, e
grandes, para o Governo, como o subsídio
ao crédito rural, subsídios como os
que hoje existem para o trigo e para outras
áreas, os gastos consolidários
de empresas estatais e também os
orçamentos de investimentos das agências
administrativas de incentivos fiscais.
Então, tudo isto constituiria a base
financeira do piano de desenvolvimento do
País.
Especificaria, ainda, o § 1º da
seguinte forma:
§ 1º Na elaboração das propostas
orçamentárias, anual e plurianual, o Poder
Executivo discriminará, em anexos
próprios, desdobrados a nível setorial a
regional, os programas, subprogramas e
projetos prioritários, relativos à para a formulação do nosso trabalho.
administração geral, atividades produtivas,
infra-estrutura e setores sociais, com
especificação dos seus objetivos gerais,
etapas de execução, metas quantitativas e
qualitativas e respectivos custos e
beneficios".
Aqui o aspecto importante seria que
todos os orçamentos deveriam
ser desdobrados, não apenas setorial, mas
também regionalmente. Ou seja,
é o princípio da regionalização dos
orçamentos do Governo, sem o qual será
impossível fazer um planejamento
regionalmente adequado. Uma das
grandes dificuldades que enfrentamos é
justamente a de termos esse break down
a nível regional que nos permite ter uma
idéia precisa de como realmente se
distribuem os recursos a nível regional. E
isto é perfeitamente viável.
"§ 2º O Orçamento Plurianual de
Dispêndios será revisto anualmente,
acrescentando-se-lhe a programação de
um novo período para substituir o exercício
que for vencido."
Temos um problema, pois o plano é
feito de cinco em cinco anos.
34
Então, a partir do primeiro ano, este
plano já incluía um ano até chegar um
momento em que ele tinha apenas um ano.
E a idéia de termos permanentemente um
plano trienal é o que se chama rolling plan,
ou seja, o Orçamento Plurianual de
Dispêndios funcionaria como um plano
trienal que estaria sempre disponível para o
Governo. Cada ano, ao cumprir um ano, se
"Art. 198. Até 15 de março de cada
ano, o Poder Executivo apresentará ao
Congresso Nacional relatório de avaliação
da execução dos Planos Nacionais e
Regionais de Desenvolvimento, com
indicação do grau de avanço dos programas
e projetos, justificativas dos desvios
observados e propostas de ajustes e
medidas corretivas."
Este aqui procuraria estabelecer o
princípio de que o Governo estaria obrigado
a anualmente fazer uma avaliação do seu
plano, prestar contas da sua execução,
identificar os desvios e propor as medidas
corretivas. É um dispositivo importante para
assegurar justamente a continuidade e a
permanência do processo de planejamento
que não se esgota naquele momento da
elaboração do plano.
Há uma série de propostas
relacionadas mais com a parte de
desenvolvimento regional, que eu deixaria
aqui como subsídio para a Subcomissão.
Encerro, aqui as minhas observações e fico
à disposição para qualquer indagação.
Muito obrigado.
O SR. PRESIDENTE (João Alves):
– Como de praxe, tem a palavra,
inicialmente, o nosso Relator, Constituinte
José Luiz Maia.
O SR CONSTITUINTE JOSÉ LUIZ
MAIA: – Sr. Presidente, Srs. Constituintes
membros da Comissão, Sr. Relator, Prof.
Nilson Holanda, a presença de V. Sª no
plenário desta Subcomissão, tenho certeza,
trará a todos subsídios da maior importância
Cabe-nos a responsabilidade de
elaborar as sugestões para o Plenário da
Assembléia Nacional Constituinte,
concernentes ao capítulo que diz respeito ao
orçamento e à fiscalização financeira, e o
que V. Sª trouxe hoje não tenho dúvidas de
que servirá para ajudar na formulação de
idéias que haveremos de inserir no trabalho
que pretendemos submeter à discussão do
Plenário desta Subcomissão e da Comissão
temática.
Esperamos, com a colaboração dos
nobres companheiros que integram esta
Subcomissão, poder oferecer o melhor para
que o nosso trabalho seja inserido no
arcabouço da nossa Constituição,
evidentemente, corrigindo as distorções e os
erros que aconteceram no passado.
Tenho, por conseguinte, apenas que
fazer uma indagação. Pediria ao Prof. Nilson
Holanda que nos desse idéia a respeito do
problema dos incentivos fiscais no capítulo
do Orçamento, com maiores detalhes.
O SR. NILSON HOLANDA –
Tenho uma série de propostas, também
com relação à área de desenvolvimento
regional. E a nossa idéia era de
35
que esses sistemas de incentivos fiscais seriam
não apenas preservados, como fortalecidos e
incluídos como um elemento daquele
Orçamento Plurianual de Dispêndios. Já está
previsto na legislação em vigor que anualmente
serão elaborados orçamentos para ao Finor, o
Finan e o Fiset E esse é um setor em que
houve um relativo avanço. Quer dizer,
anualmente é feito um orçamento para esses
fundos de incentivos fiscais, o desembolso dos
recursos compatibilizado com a disponibilidade
desses fundos. E este sistema seria apenas
integrado ao sistema nacional de
desenvolvimento, mas mantendo toda a sua
integridade, inclusive preservando-se, pela
importância que tem o Nordeste e a Amazônia,
a integridade dos planos regionais, como
planos próprios, naturalmente subordinados ao
plano nacional como um todo.
Prevemos também que além dos
incentivos fiscais seriam criados fundos
regionais de desenvolvimento para
investimentos no setor público, parte dos
quais seria aplicada através dos bancos
regionais de desenvolvimento. Achamos que,
com relação ao Nordeste – esta é uma idéia
que discutimos há bastante tempo – houve
uma certa distorção no sentido de que o
Governo, na medida em que criou o sistema
de incentivos fiscais, que beneficia
fundamentalmente o setor privado, limitou os
investimentos em relação ao setor público.
Tem que haver um paralelismo entre
investimentos públicos e privados. Isto, na
medida em que o Governo achava que já
estava dando uma grande ajuda ao Nordeste,
através dos incentivos fiscais, foi-se retraindo,
por assim dizer, na órbita pública Não tenho
dados com relação a anos recentes, mas o
que se observou foi que havia uma certa falta
de complementariedade entre investimentos
públicos e privados. Então, o que se propõe é
que ao lado da manutenção dos incentivos
fiscais que atendem a investimentos
produtivos, beneficiando fundamentalmente o
setor privado, e convém não esquecer,
beneficiando fundamentalmente empresas do
Centro-Sul – é um sistema de incentivos
fiscais que estabelece uma comunhão de
interesses entre o empresariado do Nordeste
e o empresariado do Centro-Sul, mas
beneficia fundamentalmente, em termos de
incentivos, os titulares de empresas do
Centro-Sul que detêm esses incentivos fiscais
– haja um sistema que assegure uma certa
continuidade aos investimentos
governamentais na região. Daí por que se
propõe também a criação de fundos regionais
de desenvolvimento, que seriam
administrados pelas superintendências
regionais – Sudene e Sudam – e pelos
bancos regionais, ou seja, uma parcela seria
aplicada a fundo perdido.
Aqui temos a famosa discussão da
vinculação de receitas ou não-vinculação de
receitas. Em princípio, tecnicamente, todos
somos contra a vinculação de receitas, mas é
possível que não se possa evitar, no caso do
Nordeste e da Amazônia, em face de razões
políticas, uma vinculação que daria, pelo
menos, uma certa garantia de estabilidade e
permanência daqueles recursos, desde que
este princípio da vinculação não seja levado
ao exagero e estendido a outras atividades,
comprometendo toda a flexibilidade da gestão
orçamentária.
ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Com a palavra o nobre Constituinte Firmo de
Castro.
O SR. CONSTITUINTE FIRMO DE
CASTRO: – Sr. Presidente, Sr. Relator, meu
caro Prof. Nilson Holanda, para nós é sempre
alvissareiro ter a oportunidade de ouvir V Sª,
que, sem favor algum se inclui entre os
melhores economistas desde País e que é
reconhecido não somente pela sua
competência, mas, sobretudo, pela sua
seriedade profissional tão bem demonstrada
por ocasião do exercido dos cargos que
exerceu ao longo da vida, e mencionaria,
especialmente, sua atuação no Banco do
Nordeste e as funções de comando dentro da
Secretaria de Planejamento ligadas ao IPEA e
ao lplan.
Para nós, desta Subcomissão de
Orçamento e Fiscalização Orçamentária,
talvez nenhum outro especialista estivesse
tanto em condições de vir conversar conosco
e sugerir proposições quanto o Dr. Nilson
Holanda, porque não somente detém
experiência, como disse, muito rica no campo
regional, como no campo de planejamento. É
S. Sª um formulador, e disso deu idéia muito
clara, apresentando propostas nítidas a
respeito do nosso trabalho nesta
Subcomissão e que visam, sobretudo, ao
fortalecimento do planejamento a nível
governamental.
Prof. Nilson, parece claro que
num país como o Brasil, onde as imensas
distorções oriundas dos mecanismos
de mercado exigem uma intervenção
governamental cada vez mais lúcida
e racional, o planejamento se apresenta
como um corolário imediato e tem, portanto,
que ser visto com toda a prioridade e
contar até mesmo com o amparo
constitucional, na medida em que a
administração do dia-a-dia, a administração
das crises, a administração da rotina pode
sufocar, como tem sufocado, as iniciativas de
planejamento mais rigorosas do ponto de
vista técnico, ou seja, aquelas que podem
levar, efetivamente, a uma ação
governamental mais racional.
Ficou dano, na sua exposição, que o
Governo, portanto, deve empenhar-se na
formulação de planos de desenvolvimento
nacionais e planos de desenvolvimento
regionais, e que, como desdobramento
desses planos plurianuais, teríamos os
instrumentos financeiros básicos, portanto,
um orçamento plurianual de dispêndio, no
caso, trienal, como propõe V. Sª, e teríamos o
orçamento operativo anual, que parece,
naturalmente, ser aquele que conta com a
tradição de ser quase que o único instrumento
operativo de que dispõe o Governo, além de
muito parcial, porque ele não somente não
contempla todas as linhas de ação de
Governo, mas, sobretudo, é muito pouco
transparente, pelo que indica.
Então, teríamos, dentro da ordem de
idéias expostas por V. Sª, que imaginar que
esta Subcomissão, dentro das suas
proposições, teria que se encaminhar,
primeiro, para assegurar a formulação do
planejamento e o seu desdobramento
financeiro através desses dois grandes
instrumentos. Surge daí a primeira indagação
que faria a V. Sª. Pergunto se esse
desdobramento dos planos
em um orçamento plurianual de dispêndio,
como sua expressão financeira, vamos dizer,
substituiria a idéia às vezes veiculada de que
caberia termos diversos orçamentos
específicos e não um orçamento unificado, no
caso um orçamento fiscal, um orçamento
monetário, um orçamento consolidado das
estatais e daí por diante, e até mesmo
sugerindo, às vezes, a criação de um
orçamento da Previdência Social.
Então, a primeira indagação: como V.
Sª se põe diante – de uma maneira mais
pormenorizada – desse confronto de
posições, orçamento unificado versus
orçamento setorializado? Outra indagação
também está em que, em ação do Governo,
sendo uma ação necessariamente
responsável, em grande parte, pelo combate
às distorções regionais – e por conta disso já
se advoga a criação de planos e orçamentos
regionais – como advogaria V. Sª aí a
favor não somente dos planos regionais para
o Nordeste amazônico, como ficou claro,
no que seria uma sugestão, mas mesmo no
que diz respeito à execução desses planos
com o estabelecimento de autonomia
administrativa e financeira a nível das próprias
regiões?
A pergunta tem a ver, parece, com um
dado que temos hoje que forçosamente
aceitar a: questão regional está cada vez mais
presente no contorno da Federação. Os
Constituintes, por exemplo, se arregimentam,
muitas vezes, em defesa de regiões; os
órgãos do Governo Federal as mais das
vezes são criados e estruturados com
objetivos regionais, enfim, a região está
sempre presente na Unidade Federativa, que
mesmo sendo una, não pode, na verdade,
afastar-se das diferenças e das prioridades
regionais. Então, dessa linha, já que V. Sª
defende planos regionais e, especialmente,
planos em separado para a Amazônia e o
Nordeste, se não seria o caso de se pensar
na atribuição de autonomia administrativa e
financeira para a execução desses planos a
níveis locais, a nível de cada região?
E, por último, nesse contexto todo, de
um lado, o Poder Executivo procurando
racionalizar a sua ação e, de outro, o
Congresso Nacional procurando, tanto quanto
possível, refletir os anseios da Nação, como é
que – também de uma forma mais
pormenorizada – poderíamos garantir que o
planejamento da ação executiva ganharia
legitimidade através de uma participação mais
permanente, contínua do Congresso, não
somente na sua formulação, mas
principalmente no seu acompanhamento
e controle? Seria o caso, por exemplo –
indago – de o Congresso, através de uma
comissão mista, participar da formulação dos
planos dos orçamentos, com sugestões e
acompanhamentos outros, e deter poder,
maior ou menor, para alterar as propostas
que venham tanto dos planos como
dos orçamentos, inclusive de alterar
financeiramente as propostas, e ter iniciativa
no campo financeiro, que hoje ele não
tem?E mais: que papel poderia ter o
Congresso, de maneira efetiva, no sentido de
inovar, permitindo ao Executivo rever a sua
ação, através de mudanças no seu
planejamento, na medida em que captasse
anseios da Nação, diferentes em relação
àqueles que estariam sendo contempla-
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES) 36

dos pela ação de Governos? São estas as
três principais indagações, sobre as quais
gostaria de ouvir a sua opinião.
O SR. NILSON HOLANDA: –
Constituinte Firmo de Castro, inicialmente
gostaria de agradecer as referências
elogiosas, e certamente desmerecidas,
que V. Ex.ª fez à minha pessoa Em
relação às suas indagações, em primeiro
lugar, quanto ao orçamento unificado,
a idéia é exatamente esta, ou
seja, deveremos caminhar para uma
progressiva integração dos diferentes
documentos financeiros do Governo,
a fim de que possamos ter um quadro geral.
Sem ter uma visão desse quadro geral,
não poderemos ter uma idéia clana das reais
opções do Governo, das reais prioridades
e de como os diferentes projetos,
regiões e segmentos do plano articulam-se
entre si.
A idéia que propomos é a de que,
a par do orçamento anual, tenhamos
o orçamento plurianual de dispêndios,
algo não totalmente novo. Seria o orçamento
plurianual de investimentos ampliados.
No passado houve um orçamento plurianual
de investimentos, se não me engano
no Governo Costa e Silva. Depois, na
época em que fui Superintendente do IPEA,
tive a oportunidade de trabalhar no
Programa Geral de Aplicações, uma
tentativa de restabelecer esse orçamento
plurianual de investimentos de uma forma
mais ampla. Em 1974 preparamos esse
documento, que, permitia ter uma visão
bastante clara de todos os dispêndios
governamentais. Recordo-me muito bem de
que, na época, quando fizemos essa
apuração a uma séria de análises – dos
gastos do Ministério, por função, por
programa, chegamos até a fazer a
distribuição dos gastos por regiões –
encontramos uma dificuldade muito grande.
Na época, costumava indagar das pessoas
do Governo. supostamente conhecedoras do
mesmo, qual era o programa em que o
Governo gastava mais dinheiro. Poucas
sabiam. A maioria pensava que era o de
transportes. Aquela foi a época áurea do
Ministério dos Transportes, das grandes
rodovias, como a Transamazônica.
No entanto, o orçamento consolidado
evidenciava que o item no qual o Governo
gastava mais dinheiro era o da assistência
e previdência. Pela primeira vez tivemos
esse quadro geral. Era um documento
perfeitamente viável já elaborado em épocas
anteriores, ao qual acrescentaríamos
agora simplesmente uma síntese do
orçamento das empresas estatais, naquilo
que interessa ao orçamento global, e
todos aqueles que ainda se encontram – se
é que ilegível deveriam estar no orçamento
fiscal.
Teríamos apenas o orçamento das
estatais que poderia continuar como
instrumento de controle mais detalhado – o
que eu queria era um resumo para o
orçamento plurianual – e o orçamento
monetário seria praticamente extinto,
porque representaria apenas uma
projeção de contas monetárias do Banco
Central, de interesse apenas para o
acompanhamento da política monetária.
Todos aqueles itens que não fossem
estritamente monetários; que representam
gastos, ou subsídios, ou receitas,
que integram o chamado pas-
sivo não-monetário do orçamento monetário,
passariam para esse orçamento plurianual de
investimentos. Neste ponto temos, inclusive,
uma contradição: o orçamento monetário inclui,
num de seus itens principais, passivo não
monetário. Se o orçamento é monetário, não
tem sentido incluir itens não-monetários. Isto foi
fruto dessa evolução distorcida da realidade.
A idéia seria a de unificar tudo, ou
seja, incluir no orçamento fiscal o que é
orçamento fiscal, tirar do orçamento
monetário o que for matéria de orçamento
fiscal, consolidar esse orçamento fiscal com o
orçamento das estatais e ter uma visão geral
de todos os dispêndios do Governo.
Em segundo lugar, outro aspecto
importante é que esse orçamento deveria ser
regionalizado. Como já disse, em 1974
tentamos fazer esse trabalho e encontramos
uma certa dificuldade. Mas acredito que será
bastante fácil ter a regionalização do
orçamento se houver uma decisão política.
Somente com a regionalização do orçamento
teremos uma idéia clara e precisa de como se
distribuem espacialmente as despesas do
Governo. Poderemos, então, avaliar se a
prioridade regional está realmente bem
definida ou apenas na semântica. porque,
muitas vezes, pelas notícias que são
divulgadas – Governo liberou tais recursos
para o Nordeste – parece ser uma ajuda
muito grande, mas na realidade isto é apenas
uma gota d'água no total dos dispêndios do
Governo, porque os realmente importantes
não são divulgados. Seria uma condição
fundamental de que todo processo
orçamentário, tanto a nível do orçamento
anual, como do plurianual, fosse
regionalizado. Achamos que isso é
perfeitamente viável.
Em terceiro lugar, V. Ex.ª menciona a
hipótese de uma autonomia administrativa a
nível regional. Defendo uma progressiva
descentralização da ação do Governo federal,
mas acho pouco viável uma autonomia mais
ampla dos órgãos regionais, além daquela
decorrente da gestão autônoma de alguns
fundos próprios. Órgãos como a Sudene
continuariam a gerir o seu Finor e passariam,
também, a gerir um fundo de desenvolvimento
regional do Nordeste, para projetos
tipicamente regionais, mas isto não excluiria a
autoridade dos ministérios setoriais para
realizarem investimentos de caráter
estritamente setorial na região Nordeste, na
região Amazônica, e assim por diante.
Teríamos uma combinação de ação de
órgãos setoriais e regionais.
Creio pouco viável, dentro da
estrutura atual do Governo brasileiro, uma
descentralização mais ilegível que, por
exemplo, as superintendências regionais
atuassem ao mesmo tempo como delegacias
de todos os ministérios setoriais. Isto criaria
um problema administrativo muito difícil de ser
viabilizado. Mas administrando o fundo
regional, o fundo de incentivos fiscais, tendo
um instrumento importante do planejamento
na sua mão, as superintendências têm
condições de realmente contribuir
para o desenvolvimento regional
de forma mais eficiente. Tudo isso
necessitaria estar integrado num plano
nacional, em que essas opções regionais
sejam adequadamente explicitadas, para que
o Congresso possa definir as prioridades.
Em quarto lugar, outro
aspecto muito importante que V. Ex.ª
mencionou e o da participação
na elaboração e acompanhamento dos planos.
Isto é fundamental, tanto que defendo a idéia
de que não só no processo de elaboração do
plano tenhamos um esquema mais
participativo, através da criação de comissões,
que permitiriam, por exemplo, a participação do
empresariado, da classe trabalhadora, da que
hoje chamamos comunidade cientifica
universitária, a participação dos Estados, e,
logicamente, de todos os órgãos federais que
atuam no sistema, e a participação do próprio
Congresso, através de um processo ordenado
e sistemático. Então, essa lei básica que
defendo deva ser promulgada, disciplinaria o
processo de planejamento, estabeleceria
regras, criaria comissões, defenderia a forma e
representação, os cronogramas e o processo
de elaboração do plano. Além disso, a nível do
Congresso, acho que deveria haver uma
comissão permanente de avaliação de
execução do plano, ou seja, teríamos uma
comissão que, permanentemente, estaria
recebendo informações, e apresentando suas
análises de como se desenvolve a execução
do plano, de modo que aqui se estabelecesse
uma interação entre os Poderes Executivo e
Legislativo e pudesse haver um controle efetivo
sobre a execução da ação governamental.
Obviamente, esses planos têm que ser
dinâmicos. Como a conjuntura se modifica,
periodicamente, ajustes devem ser
introduzidos. Mas isso seria feito de uma
maneira não só racional, como participativa.
Acho que é fundamental. Sem essa
participação a tendência é no sentido de que
novamente o plano se transforme naquilo que
chamo de espasmo qüinqüenal, um documento
puramente formal, sem maiores conseqüências
e, assim, deixemos de utilizar um instrumento
que é fundamental para melhorar a eficiência
da ação do Governo Mais ainda; acho que
neste processo participativo o Governo poderia
ser estimulado a apresentar opções, ou seja,
ao invés de termos um plano pronto e acabado,
que chega num determinado dia e tem que ser
votado num período extremamente curto,
teríamos um processo mais amplo de
elaboração, de forma conjunta, e nesse
processo poderiam ser examinadas opções de
alternativas. Vou dar aqui um exemplo: quando
se cogitou da construção da Ferrovia Carajás,
havia uma alternativa, que era a hidrovia. Esse
assunto foi debatido intensamente a nível
exclusivamente técnico, de Governo federal, e
apenas por um ministério. No entanto, será o
que interessa ao País como um todo. Foi
tomada uma decisão, construída a Ferrovia de
Carajás e a hidrovia ficou para depois. Agora
temos novamente esse debate. Por
coincidência, dirigi, durante 4 anos, um projeto
de pesquisas e planejamento na bacia do
Araguaia-Tocantins ilegível da hidrovia do
Araguaia-Tocantins. Não só fizemos estudos,
como deixamos um programa amplo que
deveria ter continuação talvez por mais uns
quatro anos, a fim de termos informações, as
mais precisas, que permitam ao Governo tomar
uma decisão racional e coerente. Mas ao
mesmo tempo já cogita o Governo de construir
uma ferrovia paralela a hidrovia. São opções de
natureza fundamental que envolvem gastos da
ordem de 3, 4 ou 5 bilhões de dólares e que
deveriam ser discutidas intensamente.
No entanto, essas opções nem sempre
são tomadas em função de uma
discussão racional, mas através de
decisões políticas e que, infelizmente,
testemunham a existência daquele
famoso Princípio da Trivialidade,
37 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
de Parkinson. Então, nesse processo
participativo, o Poder Executivo poderia
apresentar alternativas e opções para que
fossem tomadas as decisões. Podemos
acelerar mais o desenvolvimento regional à
custa do desenvolvimento nacional; dar maior
ênfase a determinados setores e ao
crescimento acelerado da distribuição de
renda; enfim, toda a formulação de política
econômica é um exercício permanente de
opções e escolhas que são duras, difíceis,
mas que devem ser feitas racionalmente.
Observamos que por este processo
tumultuado e desorganizado de elaboração de
planos, programas e projetos, essas opções
são feitas da maneira a mais irracional
possível. Por acidente, às vezes são feitas
opções corretas, mas outras vezes, por
acidente também, ocorrem opções incorretas.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Concedo a palavra ao nobre Constituinte
Furtado Leite.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Sr. Presidente, inicialmente, desejo
cumprimentar o Prof. Nilson Holanda pela
exposição que está fazendo à Subcomissão,
trazendo subsídios de muita importância,
principalmente ao sistema financeiro e
orçamentário da União.
Minha indagação ao Dr. Nilson é
muito simples. Por ter exercido nesta Casa,
principalmente nas comissões térmicas, a
presidência da Comissão de Fiscalização
Financeira e Tomada de Contas, da
Comissão Mista de Orçamento da União e
pela experiência de todos esses 30 anos de
Congresso Nacional, tenho algumas
conclusões a respeito da matéria.
Entendo, Sr. Presidente, que o
orçamento fiscal apreciado pelo Congresso
Nacional não representa a realidade
brasileira. É apenas uma satisfação ao
Congresso Nacional. Na realidade, não é
verdadeira a proposta orçamentária dirigida
ao Congresso Nacional. O Congresso limita-
se a examinar apenas o orçamento fiscal, não
participa dos grandes orçamentos da União.
Entendo, Sr. Presidente, que a
Constituinte veio, objetivamente, para
consolidar o jogo da verdade. Diante dessa
situação brasileira, os problemas econômicos
e sociais são abrangentes em toda a Nação.
Os problemas regionais resultam desse
processo errado que aí está. Está, Prof.
Nilson, na hora de formar o bolo
orçamentário. Entendo que as autarquias
brasileiras não deveriam gastar dinheiro sem
antes passar por esta Casa os seus
orçamentos. Implantado esse sistema, tenho
certeza de que o Executivo terá poderes e os
recursos necessários para desenvolver o
Brasil e solucionar os problemas regionais.
Pergunto a V. Sª, qual é sua opinião a
respeito? Devemos fazer o bolo orçamentário
da União para que o Governo o discipline,
através do planejamento, e diga como vai ser
o gasto desse dinheiro? Isso é mais
importante do que pensar em orçamentos
diversos existentes no País?
A segunda pergunta é uma
curiosidade do velho Deputado. Com sua
experiência de ex-Presidente do Banco
nordeste, V. Sª concorda em que continue
ele, assim como o Banco do Amazonas,
atrelado ao Ministério do Interior? Em
outra época, considerava fundamental
esse argumento, mas não sei se ainda hoje,
dada a importância desse órgão no
desenvolvimento regional, poder-se-ia
penitenciar esse Ministério. Na realidade,
parece-me que já era tempo de voltar para o
Ministério da Fazenda, que é onde está o
dinheiro. Esta a consulta que faço a V. Sª.
O SR. NILSON HOLANDA: – Meu
caro Constituinte Furtado Leite, com relação à
sua primeira indagação, concordo plenamente
com sua idéia no sentido de foi isso que
defendi – se partir para uma real unificação de
orçamentos e para uma explicitação, a mais
completa possível, de todos os recursos de que
o Governo dispõe para investir em diferentes
setores e regiões, a fim de que haja, realmente,
um controle do Poder Executivo por parte do
Congresso Nacional. Vou mais além: em
matéria de desenvolvimento regional, estou
propondo que esta lei que regulariza o sistema
de planejamento e daria um tratamento todo
especial ao problema regional, além de exigir
não só a unificação, mas a regionalização de
todos os orçamentos, seu desdobramento por
regiões e por setores principais,
estabeleceria, também, critérios para a
distribuição regional dos dispêndios de
natureza social da União e dos programas e
projetos de empresas estatais, além de fixar a
orientação para localização de investimentos
privados vinculados a incentivos
governamentais. Temos a ação do Governo
em três níveis. O nível é do investimento
direto, do gasto público direto. Então, seriam
estabelecidos alguns critérios que
permitissem esses recursos de uma forma
compatível como objetivo e o desenvolvimento
social e regional do Governo. Por exemplo: um
critério elementar usado para efeito de
distribuição de recursos do Fundo de
Participação, que é o de vincular gastos sociais
à população. Portanto, uma região que tem
30% da população deveria ter, pelo menos,
30% dos dispêndios sociais, digamos, em
educação, ou talvez, se essa região tem um
atraso maior nesse setor, devesse receber uma
proposta maior. Então, o Governo definiria os
critérios para essa distribuição regional. Além
disto – e este é um aspecto muito importante
que tenho assinalado há muitos anos – acho
que as empresas estatais deveriam ser
mobilizadas também para o esforço de
desenvolvimento regional. As empresas
estatais no Brasil, algumas delas, se
desenvolveram muito, têm uma capacidade
não só financeira, como gerencial, do mais alto
nível. A Vale do Rio Doce e Petrobrás, a
despeito das críticas que lhes são feitas, são
empresas de porte internacional, são
multinacionais, que competem nos mercados
externos com eficiência, e que orgulham o
Brasil. E outras, existem como o nosso
modesto Banco do Nordeste, que é uma
empresa da qual muito me orgulho, banco
excepcionalmente eficiente, e que representa
um verdadeiro milagre na estrutura de
administração pública brasileira. Vemos muitos
bancos estaduais e privados falirem; bancos
federais como o Banco Nacional de Crédito
Cooperativo, localizado aqui, na capital federal,
próximo às mais altas autoridades, que
há pouco tempo chegou uma situação de
quase falência, e felizmente foi recuperado: e
vemos um banco regional, com sede em
Fortaleza, sobreviver sobranceiramente
durante trinta anos a todas as dificuldades
e até hoje se constituir numa instituição
de grande relevo. Então, essas empresas
estatais – e aqui estou falando em
empresas nacionais – deveriam ser também
mobilizadas para o esforço do desenvolvimento
regional. A Vale do Rio Doce tem que
se comprometer não apenas em exportar
minério de ferro e contribuir para aumentar as
divisas do País, mas tem também um
compromisso regional. Tem-se que incluir, no
seus critérios de investimentos, a variável
regional. Isso vale também para a Petrobrás,
a Eletrobrás e assim por diante. Mais ainda: o
Governo também, através do seu sistema de
incentivos fiscais, pode orientar os
investimentos privados. Então o Governo
opera em três níveis: dos investimentos
diretos, dos investimentos através das
empresas estatais e daqueles incentivos às
empresas privadas. Portanto, seriam
estabelecidos critérios e diretrizes para
mobilizar todos esses recursos e,
principalmente, a capacidade gerencial do
setor privado e da empresa estatal, no sentido
do esforço para o desenvolvimento regional.
E aqui queria também chamar a
atenção para um aspecto muito importante.
Proponho que aos órgãos regionais seja
assegurado a participação em todas as
comissões, conselhos e colegiados que, a
nível nacional, definam políticas ou concedam
incentivos fiscais, financeiros, cambiais ou
subsídios nas áreas de crédito, importação e
exportação, preços mínimos, promoções
industriais desenvolvimento científico e
tecnológico. Por quê? Porque existe um Finor
para o Nordeste. Quando se divulga o volume
de investimento do Finor, aparentemente o
Governo está fazendo um grande esforço para
a promoção do desenvolvimento regional. Não
vamos subestimar esse esforço. Mas uma
característica muito interessante em relação ao
Finor – para a qual tenho chamado a atenção
várias vezes: esse investimento é muito visível.
Ele é imposto de renda que é depositado no
Banco do Nordeste e vai para o Finor. Então,
todos se dão conta de quanto vale aquilo. A
qualquer momento podemos saber quanto o
Governo está investindo no Finor. Mas, por
exemplo: temos uma elevada proteção
aduaneira; hoje há uma indústria de
computação que só existe em função de uma
elevada proteção aduaneira, algo que até
suscita muita controvérsia. Essa elevada
proteção aduaneira tem um custo. Mas alguém
sabe quanto custa ao Brasil essa proteção
aduaneira que beneficia fundamentalmente a
região desenvolvida? Não, porque esse é um
custo invisível. Então, aquilo que o Governo dá
de um lado, através do Finor, pode estar
tirando de outros instrumentos. Em reunião, o
Conselho Monetário pode tomar uma decisão
que inviabiliza todo esforço de desenvolvimento
regional, em relação a preços mínimos, em
relação à política cambial, e assim por diante. É
importante que, além do orçamento, estejamos
atentos a todos esses órgãos, conselhos,
colegiados, que definem políticas. E nessas
definições estão embutidos custos e subsídios
que nunca são adequadamente computados.
Os mecanismos cambiais, particularmente, são
freqüentemente utilizados para promoção de
eventos que envolvem custos elevados, mas
são custos ocultos. Sugiro que aos órgãos
regionais seja assegurada a participação
desses colegiados, ou seja, órgãos como a
Sudene e a Sudam teriam participação em
colegiados, tipo Conselho Monetário. Não sei
como isso seria viabilizado com o número de
conselheiros que hoje tem o Conselho
Monetário Nacional: órgãos como o Conselho
de Política Aduaneira, como a Comissão de
Financiamento da Produção, e assim por
diante. De modo que não só quando o Governo
aprova o orçamento, mas no dia-a-dia
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES)
da gestão governamental, quando de campanha prometeu que vai fazer
torna decisões de grande envergadura uma ponte realmente a faça, porque na
envolvendo opções fundamentais, em discussão do Orçamento ele vai procurar
termos de política econômica, a variável incluir aquele projeto. Estou colocando algo
regional deve estar representada, para que bem simples. É lógico, as prioridades seriam
se possa preservar a coerência da política nas áreas de habitação e alimentação.
governamental. Não basta criar um sistema Mas que os representantes daquela área
de incentivos fiscais e esquecer o resto. A realmente pudessem participar de forma
política do Governo não se compõe apenas a demonstrar praticamente aos eleitores
disso; assim como, em termos de aquilo que está fazendo aqui neste Poder.
orçamento, não se compõe a perda do Se a função do Poder Executivo é
orçamento fiscal. Além da unificação do a de executar, a do Legislativo seria
orçamento, defendo essa integração dos a de determinar as normas para essa
órgãos regionais com os colegiados que execução. Então, finalizo não fazendo
administram esses incentivos fiscais, perguntas, mas parabenizando V. Sª pela
financeiros, cambiais... excelente palestra e pela sugestão
O SR. CONSTITUINTE FURTADO constitucional. Muito obrigado.
LEITE: – Com a participação no Orçamento O SR. NILSON HOLANDA: – Muito
da União desses órgãos a que V. Sª se obrigado. Agora verifiquei que esqueci de
referiu? responder à segunda indagação do
O SR. NILSON HOLANDA: – Constituinte Furtado Leite, sobre o Banco do
Exatamente. Além da participação Nordeste. Pode parecer que foi uma omissão
no Orçamento, para aquilo que vise a custos, voluntária, mas não. Sobre o assunto, tenho
a participação no colegiado para as uma opinião bem firmada e gostaria de
decisões. recordar que como sou da pré-história do
O SR. CONSTITUINTE FURTADO PMDB...
LEITE: – Muito obrigado a V. Sª. O SR. CONSTITUINTE FURTADO
O SR. PRESIDENTE (João Alves): LEITE: – Apenas aproveito o espírito
– Com a palavra o nobre Deputado José democrático de V. Sª para incluir a seguinte
Guedes. pergunta: Qual o seu pensamento a respeito
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ das imunidades fiscais? Quem pode ter direito,
GUEDES: – Sr. Presidente, Sr. Relator, nesta Nação, às isenções fiscais, e se deve
gostaria de somar as minhas considerações continuar esse processo, em face da situação
às palavras do nosso colega Firmo de Castro atual, ou partir para a contribuição do brasileiro
e às preocupações do Deputado Furtado com relação à receita nacional? Indago se V.
Leite, quanto a essas vinculações de órgãos Sª está de acordo com que continuem as
como o Banco do Nordeste e da Amazônia, isenções fiscais, as imunidades fiscais para
a um Ministério que talvez não diga muito a órgãos do Governo, como o Instituto Brasileiro
respeito daquilo que consideramos como do Café; no meu entender, deveriam fazer essa
prioridade. Queria, principalmente, tecer um contribuição, com o conseqüente recolhimento
breve elogio à sua palestra, porque, além de das taxas. Por exemplo, um aeroporto
ter sido muito produtiva para nós, trouxe internacional instala-se em um município do
também, ao final, sugestões para o texto Brasil. Não sei se a prefeitura recebe a taxa de
constitucional. Isso é da maior importância serviço. Não me consta que sejam recolhidas
para nós porque não ficou apenas na as obrigações fiscais aos municípios. Então,
palestra, houve algo de concreto, para que queria saber sua opinião a respeito desta
analisássemos o assunto e não caíssemos minha consulta.
naquilo que hoje chamamos de "detalhismo O SR. NILSON HOLANDA: – Com
constitucional". relação à primeira parte, do Banco do
O SR. NILSON HOLANDA: – Muito Nordeste, recordo que eu estava no Banco do
obrigado. Nordeste quando foi feita a reforma
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ administrativa de 1967. Naquela época, havia
GUEDES: – Parece que se conseguiu, sido criado o Ministério Extraordinário para
nessa sua sugestão, reunir a preocupação Coordenação dos Organismos Regionais.
que temos aqui, no sentido de fazer algo Anteriormente, o Banco do Nordeste, o Banco
simples, mas objetivo. Então, diante das da Amazônia e os demais estavam vinculados
colocações dos nossos companheiros, não ao Ministério da Fazenda e havia a tendência
tenho muito a acrescentar. Só gostaria de de vincular ao novo órgão regional, além da
dizer que o nosso companheiro Firmo de Sudene e dos órgãos regionais, os bancos
Castro fez umas colocações sobre a regionais. Participei do grupo de trabalho que
descentralização administrativa dos recursos estudou o assunto, fiz um longo parecer ao
federais. Sabemos que hoje o Orçamento nosso então Ministro João Gonçalves de
apenas prevê as receitas e despesas. O Souza, vetando o projeto e dando todos os
Executivo tem muita flexibilidade na argumentos contra a vinculação do Banco do
execução orçamentária, fazendo a Nordeste ao então Mecor. E o nosso
destinação que bem entende. Competiria a argumento fundamental, refletindo a influência
nós, a este Poder, após uma reforma do nosso grande Presidente Raul Barbosa, era
tributária ampla – com isso haveria uma o de que iríamos ter uma dificuldade muito
descentralização dos recursos –, projetos grande de diálogo dentro do Ministério do
nessa previsão de despesas e receitas. Que Interior, então Mecor, porque o Banco era uma
o Deputado, analisando a sua região, instituição financeira e dentro do Ministério não
pudesse incluir nesse Orçamento também os existia ninguém que tivesse capacidade
projetos. Iríamos além da previsão de de dialogar assunto de natureza financeira
despesas e receitas; estaríamos também com o Banco, e que iria criar uma situação
definindo as prioridades para aquela região. muito desfavorável para a instituição, do
Assim, o Deputado que em seu discurso ponto de vista do seu relacionamento
38
dentro do Ministério; perderia a proteção do
Ministério da Fazenda, com quem o diálogo era
mais fácil, pela identidade das funções e
atividades, e enfrentaria uma grande dificuldade
nesse novo Ministério. Esse parecer não
prevaleceu, e o Banco foi vinculado ao Mecor,
depois transformado em Ministério do Interior.
Inclusive o Banco enfrentou algumas
dificuldades, especialmente no seu
relacionamento com a Sudene que, nos anos
iniciais, foi uma instituição que teve um poder
político muito grande, e havia uma vocação
centralizadora e absorvedora de funções muito
acentuada. Em função disso, houve algumas
dificuldades iniciais de relacionamento entre o
Banco e a Sudene. Quer dizer, esse
relacionamento sempre foi o que os americanos
chamam de love hate relation, uma relação de
amor e ódio, mas, felizmente, essa situação se
modificou e, particularmente, recordo-me bem,
desde a época da minha administração, e antes
mesmo, estabeleceu-se um modus vivendi
bastante proveitoso entre a Sudene e o Banco
do Nordeste. E hoje estou convencido de que, se
vamos ter um ministério de Desenvolvimento
regional, no caso o Ministério do Interior, é
fundamental que esse Ministério tenha sob seu
comando não apenas a Superintendência de
Desenvolvimento Regional, mas também o
Banco de Desenvolvimento Regional, que é o
principal instrumento financeiro. Não há dúvida
de que isso cria problemas de relacionamento
entre os ministérios ditos poderosos, dentro
desse movimento que existe no Brasil, ora o
Ministério da Fazenda, ora o Ministério do
Planejamento. Até há pouco tempo era o
Planejamento, agora parece que vai ser a
Fazenda. Esse relacionamento realmente fica
um pouco mais difícil pelo fato de o Banco estar
em outro ministério. Mas aí entra a ação política.
O importante é que haja uma ação política que
assegure não só ao Banco, mas à Sudene e aos
órgãos regionais de modo geral, os recursos que
são necessários à execução dos seus
programas de desenvolvimento.
Uma alternativa que chegamos a
considerar no passado, em termos de unificação
do sistema, seria a eventual incorporação do
Ministério do Interior ao Ministério do
Planejamento, ou seja, em vez de termos um
Ministério de Desenvolvimento Regional,
teríamos apenas um Ministério do Planejamento.
Mas também essa alternativa talvez não seja
muito favorável, porque o Ministério do
Planejamento deveria ser – esse foi o objetivo da
reforma feita logo no início do Governo Geisel,
quando o então Ministério do Planejamento e
Coordenação Geral foi transformado em
Secretaria de Planejamento e Coordenação
Geral fundamentalmente um órgão de
assessoria de alto nível do Presidente da
República, encarregado de pesquisa, de
planejamento, um núcleo pensante onde se
possa criar realmente um pensamento crítico
para avaliar os grandes problemas nacionais.
Enquanto isso, o Ministério do Desenvolvimento
Regional, que é o atual Ministério do Interior, é
fundamentalmente um ministério executivo, com
uma gama de ações as mais variadas em todo o
território nacional. Então, essa unificação Seplan
– Ministério do Interior seria, a meu ver, nociva,
porque iria prejudicar a função planejadora da
Seplan. Acho que a atual estrutura é razoável.
Talvez se devesse reforçar um pouco as funções
de planejamento regional do atual Ministério do
Interior.
39 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
Com relação ao problema da
imunidade tributária, aceito o princípio
apenas naqueles casos de imunidade
relativa ao mesmo Poder. Quer dizer, acho
que o Governo Federal tem que ter
imunidade tributária em relação ao próprio
Governo Federal. Não tem sentido um
órgão federal recolher tributos federais,
porque isso implicaria desperdício.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – E no caso das prefeituras?
O SR. NILSON HOLANDA: – No
caso das prefeituras, acho que é um
assunto que deveria ser examinado,
especialmente considerando os órgãos
descentralizados, ou seja, para as
empresas estatais, que não deveriam ter
imunidade tributária, e nem sei se têm em
relação a tributos estaduais e municipais.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Vamos aguardar os
acontecimentos. Muito obrigado.
O SR. NILSON HOLANDA: – Com
relação ao Constituinte José Guedes,
estou de pleno acordo com o que S. Ex.ª
disse. Apenas faria uma ressalva. Acho
que devemos ser um pouco cautelosos
nessas reformas e, se conseguirmos, por
exemplo, a regionalização dos
Orçamentos, já teremos dado um grande
passo, mas devemos ter cuidado para não
evoluir novamente para um Orçamento
que seja muito retalhado. É importante
que haja essa capacidade para definir
sobre programas e projetos específicos,
mas sem que isso comprometa a
Integridade do Orçamento como
instrumento de ação do Governo.
Precisamos ser um pouco cautelosos
quanto a isso, para evitar que, na medida
em que haja uma abertura muito grande
para a identificação de projetos muito
pequenos dentro do Orçamento, isso não
contribua para um retalhamento do
Orçamento, perdendo sua integridade, sua
capacidade de funcionar como instrumento
de ação do Governo. Mas estou de pleno
acordo em que os projetos específicos
deveriam, aqueles mais importantes, ser
contemplados explicitamente no
Orçamento. Isso seria perfeitamente viável
com essa descentralização regional, com
essa regionalização do Orçamento.
O SR. PRESIDENTE (João Alves):
– Com a palavra o Constituinte Naphtali
Alves.
O SR. CONSTITUINTE NAPHTALI
ALVES: – Sr. Presidente, Sr. Relator, caro
conferencista, Professor Nilson Holanda,
gostaria de dizer que sua presença nesta
Casa vem honrar a todos nós que fazemos
parte da Subcomissão de Orçamento e
Fiscalização Financeira, pela maneira
simples e muito real das colocações e
sugestões feitas nesta palestra, que vem
enriquecer o conhecimento de todos nós.
A minha indagação é simples,
porém me preocupa, como também –
tenho certeza – a toda a Nação e
especialmente a todos aqueles que
contribuem através dos impostos. Ela se
refere às operações da divida pública sob
responsabilidade do Tesouro Nacional.
Como controlá-las?
Essa a minha primeira pergunta.
Sabemos que o Orçamento
da União, neste País. transformou-
se num formalismo, deixando
de ser a peça fundamental do planejamento,
o instrumento maior do planejamento. Todos
estamos conscientes disso. Então, analiso a
participação do Conselho Monetário
Nacional. Como poderíamos, através do
Poder Legislativo, ter uma participação maior
nessa decisão, que é importante?
O SR. NILSON HOLANDA: –
Agradeço ao Constituinte Naphtali Alves as
referências que fez.
Com relação ao primeiro aspecto,
concordo plenamente em que o problema da
dívida pública tem de ser incorporado no
processo de controle do Poder Executivo por
parte do Legislativo, e o instrumento para
isso deve ser exatamente o Orçamento.
Essa foi outra distorção introduzida na
gestão orçamentária no Brasil, com o
superdimensionamento do orçamento
monetário, ou seja, o serviço da dívida ou
passou a ser incluído no orçamento
monetário, ou passou a ser simplesmente
escondido no chamado giro da dívida, ou
seja, não se pagava a dívida porque cada
vez mais se faziam novos empréstimos para
cobrir as amortizações e os juros. Não havia
nenhum mecanismo institucional que
exigisse do Governo a inclusão do serviço da
divida no Orçamento. A conseqüência disso
é que hoje enfrentamos um problema muito
sério, porque o maior obstáculo ao equilíbrio
das contas do Governo, hoje, chama-se
dívida pública. Se dividirmos os gastos do
Governo em três itens principais, teremos:
custeio, investimentos e dívida pública,
vamos observar que, em termos reais, pelo
menos até 1985 – dispondo de dados até
essa data –, as despesas de custeio do
Governo Federal vinham declinando. Ora,
não temos condições de reduzir mais esse
custeio, porque ou ele é essencial para a
manutenção da máquina, ou é essencial
para determinados programas de Governo,
ou um item importante dele, referente a
pessoal, é incompreensível em função dos
baixos salários. E a hipótese de demissão de
funcionários públicos é ilusória, porque não
existe essa pletora de funcionários públicos
federais, cuja demissão afetas-se em alguma
coisa o Orçamento. Existem clichês, mitos e
idéias, mas ninguém jamais calculou o seu
volume, que, certamente, será relativamente
pequeno. Não há possibilidade de reduzir o
custeio.
Quanto a investimento, podemos
observar que também eles caíram
brutalmente, em termos reais. Ora, os
investimentos no setor do Governo são
fundamentais até mesmo para a manutenção
do programa de desenvolvimento do País. O
Governo não pode mais reduzir os seus
investimentos públicos.
Resta, porém, um terceiro fator, que é
o serviço da dívida que, ao invés de diminuir,
está aumentando de ano para ano. Foi
justamente a inexistência de um mecanismo
de controle que possibilitou ao Governo, com
total liberdade, ampliar progressivamente
essa dívida, cujo elevado custo hoje constitui
o maior obstáculo ao equilíbrio das contas do
Governo e, em conseqüência, o maior
obstáculo também ao controle do processo
inflacionário. Acho que nessa nova
regulamentação do Orçamento teríamos de
deixar bastante claro que o Governo é
obrigado a incluir nele o serviço da dívida de
cada ano, porque esse é um gasto que tem
de ser cumprido com receitas fiscais.
Essa é a única maneira de termos um quadro
realmente claro, preciso, transparente das
contas do Governo.
Com relação ao Conselho Monetário
Nacional, acho que, a rigor, no Brasil, houve
uma distorção completa das funções desse
órgão, que, por sua vez, refletiu nas funções do
Banco Central, distorcendo-se também.
Recordo-me de que, há anos, o
Presidente do Banco Central, Rui Leme, dizia
que o Brasil tinha o maior Banco Central do
mundo em termos de número de funcionários.
O nosso banco central faz tudo, menos aquilo
que é a sua função básica, ou seja, controlar os
meios de pagamento, controlar a expansão
monetária.
Há, aí, duas distorções. Em primeiro
lugar, o Banco Central não tem o mínimo de
autonomia, nem capacidade de resistência
para enfrentar o Governo Federal sempre que
este quer aumentar as emissões ou expandir o
crédito. Ele não tem condições de executar,
realmente, sua função básica, que é uma
política monetária compatível com o índice de
estabilidade de preços.
Em segundo lugar, o Banco Central, na
realidade, é uma espécie de monstro
Frankstein, porque tem dentro de sua estrutura
duas funções incompatíveis, ou seja, é, ao
mesmo tempo, um banco central e um banco
de fomento. Ele gerencia uma série de fundos,
como o crédito rural, fundo de assistência à
pequena e à média empresas etc. Achamos –
esta tese é bastante antiga e defendida por
muitos e não só por mim – que precisamos
completar a reforma bancária feita no Governo
Castello Branco, que foi insuficiente. Não
apenas o Banco Central não se estruturou
como um banco central puro, como permitiu
que algumas de suas funções continuassem a
ser exercidas pelo Banco do Brasil. A recente
eliminação da chamada conta movimento teve
por objetivo justamente transformar o Banco
num banco público de caráter misto, mas sem
funções de banco central, ou seja, sem
capacidade de emitir dinheiro, praticamente
como um banco central, de modo a fortalecer o
Banco Central na sua função típica. A par
disso, deviam ser tiradas do Banco Central as
funções de fomento. Nossa tese é no sentido
de que as funções de fomento, a gerência de
fundos de desenvolvimento, deveriam todas ser
exercidas pelos bancos de desenvolvimento,
como o Banco Nacional de Desenvolvimento
Social, Banco do Brasil, Banco do Nordeste,
Banco da Amazônia e, eventualmente, alguns
bancos estaduais. Então, o Banco Central teria
eliminado todas as suas funções de fomento.
De certa forma, foram transferidas para a CVM
as funções de controle e de mercado de
capitais. A esse banco, então, seriam
atribuídas as funções típicas de controle
monetário e de fiscalização bancária.
A par disso – é outra tese que se
defende, e acho que ela é válida até certo
ponto – o Banco Central deveria ter alguma
autonomia de gestão. Eu não chegaria ao
ponto de dar-lhe a autonomia que tem, por
exemplo, o Banco Central americano, ou
seja, através de um sistema em que o
Presidente do Banco Central tem um
mandato superior ao do Presidente da
República, ele tem capacidade de administrar
a política monetária, às vezes, até contra o
Governo Federal, contra o Governo da União.
Eu não chegaria a esse ponto, mas um
mínimo de autonomia do Banco Central e
um mínimo de mecanismo que permitisse
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES)
um controle sobre essa política monetária, por do Anexo II, da Câmara dos Deputados.
parte do Poder Legislativo, seria necessário Presentes os Senhores Constituintes titulares
estabelecer nessa reformulação que estamos João Alves, Presidente; José Luiz Maia, Relator;
propondo. Acho que, além da reformulação do Firmo de Castro, José Guedes, Naphtali Alves,
sistema orçamentário temos de completar a Wilson Campos, Flávio Rocha, Furtado Leite,
reforma do sistema bancário, bem como a do Jessé Freire, Messias Góis, Feres Nader e Fábio
sistema tributário. Raunheitti. Estiveram ausentes os Senhores
As reformas dos sistemas Constituintes titulares Carrel Benevides e João
orçamentários, bancário e tributário tem de Natal, Primeiro e Segundo Vice-Presidentes,
ser feitas de forma conjunta. respectivamente, Carlos De Carli, João Carlos
Realmente, é fundamental transformar Bacelar, Lézio Sathier, Márcio Braga e Jovanni
o nosso Banco Central num banco que possa, Masini. Compareceram ainda os senhores
efetivamente, cumprir suas funções, a fim de constituintes Osmundo Rebouças, PMDB/CE e
que lhe possamos exigir isso. Nas atuais José Serra, PMDB/SP, respectivamente, Vice-
condições, isso é bastante difícil de ser Presidente e Relator da Comissão do Sistema
viabilizado. Tributário, Orçamento e Finanças. Ata: foi
O SR. PRESIDENTE (João Alves): dispensada a leitura da Ata da reunião anterior, a
– Antes de agradecer a presença do pedido do Relator, Constituinte José Luiz Maia,
Professor Nilson Holanda, quero comunicar já que foram distribuídas cópias a todos os
aos Srs. Constituintes que hoje, às 17 horas membros da Subcomissão; não houve
a nossa Subcomissão contará com a discussão e, colocada em votação, foi ela
presença do Dr. Andréa Sandro Calabi, aprovada, por unanimidade sem restrição.
Secretário do Tesouro, que vem falar sobre Ordem do Dia: passando à ordem do dia, o Sr.
orçamento e fiscalização financeira. Presidente, Constituinte João Alves, comunicou
Comunico, também, que amanhã, às 10:00h, que a presente reunião foi convocada para ouvir
na Comissão C, – cujo auditório é bem maior o Doutor Andréa Sandro Calabi, Secretário do
do que o nosso – estará presente à nossa Tesouro Nacional. Em seguida, o Sr. Presidente,
reunião o ex-Ministro Dilson Funaro, que me Constituinte João Alves, tecendo sucintos
telefonou confirmando sua presença. À comentários acerca da temática "Programação e
Tarde, contaremos com a presença, nesta Administração Financeira", convidou o expositor
Subcomissão, do Sr. Ministro Fernando a compor a mesa e concedeu-lhe a palavra, o
Gonçalves, Presidente do Tribunal de qual agradecendo a honra de estar presente no
Contas da União, e do Dr. José Teófilo ex- plenário da Subcomissão de Orçamento e
Secretário da Secretaria de Orçamento e Fiscalização Financeira, discorreu com
Finanças e atual Secretário de Estado da eloqüência sobre o tema, abordando aspectos
Fazenda do Espírito Santo. referentes ao Orçamento da União, Serviço da
Queremos agradecer, de maneira Dívida, Finanças Públicas, para, em seguida,
afetiva, a presença, em nossa reunião de colocar-se à disposição dos Constituintes
hoje, do Prof. Nilson Holanda, que falou presentes. O Sr. Presidente, Constituinte João
abertamente, com franqueza e lealdade, sem Alves, franqueou então a palavra aos senhores
preconceitos políticos ou partidários, mas de José Luiz Maia, Messias Góis, Firmo de Castro e
um modo a atender aos objetivos da sua José Serra. A conferência, os debates e as
convocação, cujos conceitos estamos interpelações, com as devidas respostas, foram
enviando ao nosso Relator, para que dele gravadas por inteiro e o texto, após
faça melhor proveito e traga para o plenário apanhamento, tradução e datilografia, passará a
as suas considerações. fazer parte integrante desta Ata. Nada mais
Prof. Nilson Holanda, não sei se a havendo a tratar, às 19:36 horas, foi encerrada a
origem de S. Sª é nordestina ou sulista, mas reunião e, para constar, eu, Benício Mendes
agrada muito aos nordestinos. Esperamos vê- Teixeira, Secretário, lavrei a presente Ata, que
lo em breve em função que possa colaborar vai à publicação e, após lida, discutida e
com o Brasil e conosco do Nordeste, porque aprovada, será assinada pelo Sr. Presidente.
os seus conceitos e as suas considerações O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
são todas não apenas aceitáveis mas Srs. Constituintes, esta reunião tem por
elogiáveis, por nós, e de interesse nacional. objetivo ouvir a palavra do economista Andrea
Queremos agradecer a presença de S. Sª e, Sandro Calabi, Secretário do Tesouro Nacional,
ao mesmo tempo, esperar a sua colaboração ex-Secretário-Geral do Ministério do
em outras oportunidades em que Planejamento e um dos homens que mais
precisaremos, aqui, da sua presença. entendem de dinheiro no Brasil. Convidamos S.
Muito obrigado. Sª para falar sobre orçamento e fiscalização
financeira e sugerir o que podemos e devemos
Subcomissão de Orçamento e Fiscalização fazer no âmbito desta Subcomissão. Estou
Financeira certo de que o parecer do Relator abrigará
muitos dos seus argumentos.
ATA DA 6ª REUNIÃO, EXTRAORDINÁRIA Com a palavra o Dr. Calabi.
REALIZADA EM 5 DE MAIO DE 1987 O SR. ANDREA SANDRO CALABI: –
Exmº Sr. Presidente João Alves, Exmº Sr.
Aos 5 (cinco) dias do mês de maio Constituinte José Luiz Maia, Srs. Constituintes,
do ano de 1987 (hum mil e novecentos e Senhores e Senhoras: Inicialmente, agradeço
oitenta e sete), às 17:00 horas, reuniu-se aos Srs. Constituintes o convite para
a Subcomissão de Orçamento e prestar este depoimento junto a esta
Fiscalização Financeira, na sala C-2, Subcomissão de Orçamento e Fiscalização
40
Financeira, da Comissão do Sistema
Tributário, Orçamento e Finanças da
Constituinte. Repito, pela experiência que
tive nestes últimos dois anos – um ano na
Secretaria do Tesouro Nacional,
anteriormente, um ano na Secretaria-Geral
da Seplan que esta Comissão tem tarefas
cruciais, importantíssimas, eis que deve
regular parâmetros básicos e permanentes
dos recursos financeiros da União,
Estados e Municípios e, desta forma,
norteará a ação do Estado com vistas ao
que todos desejamos que é um processo
de crescimento e de aumento do bem-
estar comum.
Os temas que abordarei não serão
tratados neste pouco tempo de que
disponho com a profundidade necessária.
Prefiro abrir um leque de assuntos,
oferecendo-me para aqui retornar e
aprofundá-los nas instâncias a serem
determinadas pela Comissão.
A STN tem orientado suas ações na
direção das propostas que defendem maior
transparência na aplicação dos recursos
públicos e fazem da austeridade e
probidade princípios a serem seguidos
pelos gestores públicos.
As principais ações neste primeiro
ano voltaram-se para:
1. Unificação dos recursos de caixa
do Tesouro Nacional;
2. Reformulação do Sistema de
Controle Interno do Poder Executivo.
A unificação dos recursos de caixa
do Tesouro Nacional compreende, entre
outras ações, o desenvolvimento e a
implantação do Sistema Integrado da
Administração Financeira – SIAFl, e o
treinamento de mais de 5 mil gestores em
todo o País. Compreende uma rede de
terminais de computadores, todos ligados
concomitantemente, em tempo real, pelo
Brasil todo, nas diversas unidades
gestoras. Hoje temos cerca de mil
terminais instalados, combinando esses
recursos numa caixa única. Este é um
sistema muito rápido, e ele pôde ser
completado no curto período de sete
meses, graças ao envolvimento de mais
de cinco mil gestores, que participaram de
um ilegível.
Espero ter, se não aprofundado, pelo
menos aberto um leque de questões no que
se refere ao processo orçamentário, à
questão do controle Interno e das relações
entre o Tesouro e o Banco Central.
Agradeço novamente a V. Exª, Sr.
Presidente, aos Srs. Constituintes, e coloco-
me à disposição de todos para quaisquer
esclarecimentos. (Palmas.)
O SR. PRESIDENTE (João Alves):
– Como é de praxe, dou a palavra ao
nosso Relator, Constituinte José Luiz
Maia.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia):
– Sr. Presidente, nobre companheiros de
Subcomissão, Sr. Conferencista, Dr.
Andrea Calabi, a função do Relator é mais
de captar idéias e pensamentos expostos
no plenário desta Subcomissão para a ela-
 41
boração do anteprojeto a ser amplamente
discutido pelos demais membros da Casa.
Gostaríamos entanto, de aproveitar a
oportunidade para expressar ao Dr.
Andrea Calabi a nossa satisfação por tê-lo
conosco. Já o conheço há algum tempo.
Tive ate oportunidade de trazê-lo ao
plenário da Comissão do Interior na
Legislatura passada, quando mantemos
uma conversa franca e tratamos, de
problemas que dizem respeito à Região
Nordeste, exatamente em relação aos
incentivos fiscais. E, na exposição do Dr.
Andrea Sandro Calabi, alguns pontos
coincidem com o que temos captado em
relação aos problemas do Banco Central.
Dr. Andrea Sandro Calabi,
faremos, da mesma forma, algumas
indagações no que diz respeito a
administração do bolo da União. Tenho em
mãos documento que revela a cobrança
de – nada menos do que 30 impostos –
impostos disfarçados – pela União. Esse
documento revela que, em 1983, recursos
da ordem de 6 bilhões de cruzados
deixaram de ser repassados para Estados
e Municípios. Nenhum dos impostos
citados neste documento faz parte do
Orçamento da União. O Congresso, na
realidade, não toma conhecimento da
cobrança desses tributos e outros
deixaram de ser cobrados. Sei que a
Secretaria que V. Sª dirige a muito
recente. Conheço pessoalmente o seu
interesse em tentar ajustar os gastos
governamentais a realidade brasileira.
Infelizmente, não tem sido possível.
Há outro problema sobre o qual
gostaria de ter uma resposta. E possível
obter alguma informação a respeito do
volume de dispêndio que o Banco Central
teve de arcar para a atualização dos juros
na compra e venda de recursos nos
últimos dias?
Há alguma informação sobre a
assunção de débitos, por parte de Banco
Central, de bancos privados no exterior?
Tem o Governo, através da sua
Secretaria, algumas informações sobre o
assunto?
O SR. ANDREA SANDRO CAIABI:
– Obrigado, nobre Constituinte. A primeira
questão refere-se a taxas, impostos ou
outras fontes de recursos não incluídos no
orçamento. O princípio pelo qual nos vimos
batendo, ao Longo desses últimos dois anos,
a no sentido de incluir todos os recursos
nessa peça orçamentária única da União.
Avançamos muito nesta direção. Não tenho
a relação, mas depois poderei responder-lhe
por escrito, esclarecendo que ações podem
ser ou foram tomadas a respeito.
A segunda questão refere-se a recursos
não I repassados a Estados e municípios.
Imagino que seja uma questão relativa a Fundos
de Participação, cuja base é a arrecadação de
impostos federais, Imposto de Renda e IPI,
especificamente. É uma obrigação legal. Não há
como não repassar, ainda que possa ocorrer,
em algum exercício, o orçamento ter sido
subestimado em relação a receita efetivamente
arrecadada. Sobre essa receita correspondem
participações de Estados e municípios
que devem ser repassadas logo a se-
ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
guir. O processo de distribuição dos Fundos
de Participação dos Estados e municípios a
absolutamente automático. Não há como –
embora seja muito comum – reter esses
recursos além do limite mínimo necessário
para reconhecer sua existência, isto e,
receber os dados relativos a arrecadação do
Imposto de Renda e do IPI e transferi-los às
contas efetivas dos municípios.
Finalmente há a questão das contas
do Banco Central. Existe uma variedade de
contas, no âmbito da União como um todo,
cujos custos financeiros efetivos são
conhecidos. Por exemplo, diferenças líquidas
entre compras e vendas de produtos
agrícolas, cujos itens estão no Orçamento da
União. Algumas justamente de difícil
reconhecimento e avaliação são as
derivadas de suprimentos do Banco Central
do Brasil. Se este supre recursos, por
comando do Ministério da Fazenda, ao
Banco do Brasil, para fazer um empréstimo
rural, por exemplo, a uma taxa predefinida, a
se essa taxa se mostra inferior ao custo de
captação desses recursos por parte do
Banco Central, que é feita via colocação de
títulos, há um subsídio implícito. Esse
subsídio raramente a mensurado, porque, no
retorno da operação de crédito do mutuário
ao Banco do Brasil, este último retorna ao
Banco Central os valores nominais, em
cruzados, com as taxas de juros
correspondentes que entra no bolo, digamos
assim, da programação monetária de
maneira um tanto escondida. Não fica claro.
Nossa proposta é justamente no
sentido de explicitar todos esses mecanismos.
Vimo-nos batendo muito, nos últimos anos,
em relação ao aspecto, e acredito que muito
avançamos substantivamente em todas as
contas que já mencionei: Aquisições do
Governo Federal, compra e venda de trigo,
conjunto de operações do sistema Ministério
da Indústria e do Comércio – Instituto do
Açúcar e do Álcool, os próprios juros da dívida
mobiliária interna e assim por diante.
Subsiste, no entanto. uma série de subsídios
implícitos, que deveriam ser melhor avaliados,
correndo o processo normal de aprovação
pelo Legislativo.
Os volumes de credito normalmente
concedidos, bem como os retornos desses
volumes, são conhecidos , e divulgados
periodicamente pelo Banco Central. Às vezes,
esses volumes de crédito são apenas
explicitados em termos líquidos. Digamos
que, no mês de maio, haja 30 bilhões de
suprimentos e 10 bilhões de retomo.
Constarão da programação monetária para o
mês apenas os 20 bilhões líquidos
correspondentes. Mas são todos valores
públicos conhecidos, bem como os dos custos
relativos à intervenção nos bancos lá fora.
São operações que normalmente tem de ser
aprovadas uma a uma, ou no seu princípio,
pelo Conselho Monetário Nacional, e cumpre
ao Banco Central a apresentação detalhada,
na medida em que se exige esse
detalhamento.
lsso não é difícil obter, mas
novamente lembro que essa questão da
separação entre Banco Central e o Ministério
da Fazenda exige, concomitantemente,
uma atenção com os dois pontos
que levantei: de um lado, a separação da
dívida pública em suas funções de
financiamentos do déficit; de outro, a
regulação monetária, principalmente o
estabelecimento de mecanismos eficientes
para os financiamentos que o Governo
deseje, a exemplo do credito rural, que até
hoje depende muito fortemente desse
sistema. Depende essencialmente, porque se
dá a taxas favorecidas, propositalmente, por
intenção do Governo, cujos custos ficam
embutidos e escapam ao processo
orçamentário normal.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Uma outra pergunta diz respeito ao problema
da assunção, pelo Banco Central, do débito
de bancos privados.
O SR. ANDREA SANDRO CALABI: –
Mencionei que a assunção de débitos, pelo
Banco Central, de bancos privados, ou se
refere ao processo de liquidação de bancos,
como o Auxiliar, o Comind, ou como agora, a
essa negociação externa. Agências de bancos
brasileiros no exterior tinham, obviamente,
fontes de captação, ou seja, iam buscar
recursos lá fora e os reemprestavam. Nesse
processo de negociação, o mercado
financeiro inter-nacional ficou mais atento a
qualquer questão com o Brasil, e mais
especificamente às filiais de bancos
brasileiros no exterior. Portanto, em alguns
casos, o Banco do Brasil, por ordem do
Governo Federal, sob o controle do Banco
Central, encarregou-se dos dois lados, ou
seja, assumiu, em nome do banco privado, os
débitos com quem lhe emprestava recursos,
bem como os créditos que essas agências
tinham com relação a seus clientes.
Não há, portanto, custos imediatos,
digamos assim, a não ser uma assunção, em
casos determinados. especificamente da parte
operacional. Concentra-se na mesa de open
do Banco do Brasil, lá fora, a captação de
recursos no mercado a interbancário, como
também se concentra a administração dos
recebimentos dos operações ativas que os
bancos tinham.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Tem a palavra o Constituinte Messias Góis.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GOIS: – Sr. Presidente: gostaria de saber – e
um assunto que já levantei em outra palestra
– se a Secretaria que V. Sª dirige, Dr. Calabi,
tem o controle e conhecimento de todos esses
fundos, secretos ou não usados pelo Poder
Executivo para arcar com despesas. Citaria
como exemplo algo que li em revista de
âmbito nacional sobre conta Delta IV, secreta,
de empresa ligada ao desenvolvimento do
programa nuclear. Sua Secretaria tem o
cadastro de todos esses fundos? Ela os
controla? Quanta custa aproximadamente à
União?
Gostaria também de saber se é a
sua Secretaria que assume o ônus do
prejuízo dos bancos estaduais que, a pedido
dos novos Governadores, sofreram
intervenção. Mas tarde, recuperados e
saneados, os Governadores vão recebê-los
em plena operação. É até uma situação de
premier quem foi ruim e castigar quem foi
sério e honesto, Digo isso com certa dose
de magoa, porque o banco de mete
Estado, o Banco do Estado de Sergipe,
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES) 42

seus mil terminais, é capaz de tirar balancetes
da União diariamente, a qualquer momento. É
um computador on line em tempo real. Portanto,
implantada essa contabilidade como um fim em
si mesma, quase como um conjunto de balanços
de prateleira a serem apresentados e analisados
um pouco em detalhe, acredito que esse
processo do prestação de contas deva ser feito
também de maneira rotineira, cotidiana, por meio
de um conjunto de controle do Legislativo, do
Executivo mesmo e de quem puder fazer use
dos instrumentos gerenciais para esse processo
contábil. Portanto, acredito que a própria
implantação do sistema permita identificar, de
maneira setorizada e individualizada, momentos
do tempo em que a preocupação assalte
qualquer instância de Governo, possibilitando
processos permanentes de controle interne,
fiscalizado sempre em última instância, é óbvio,
pelo Legislativo.
O conjunto de questões relevantes
também refere-se à relação discutida nesta
Subcomissão, quando estava presente o ex-
Ministro Simonsen. Trata-se do relacionamento
entre o Tesouro e o Banco Central do Brasil.
Dentro dessa relação, dois pontos são
normalmente salientados com ênfase, sendo um
deles em especial: a necessidade da
independência do Banco Central do Brasil
relativamente ao Ministério da Fazenda. Essa
independência – e, hoje, na cerimônia de posse
do novo Presidente do Banco Central, S. Sa. a
mencionou, recebendo palmas imediatas de
toda a platéia –, é obviamente um objetivo a ser
perseguido. No entanto, deve ser qualificado.
Por um lado, a contrapartida dessa
independência e que o banco Central perca o
poder de emitir títulos públicos federais. Hoje, se,
por um lado, o Banco Central está vinculado
estritamente ao Ministério da Fazenda
fundamentalmente, como veremos adiante, por
causa do conjunto de operações de crédito que
fluem de alguma maneira através do Banco
Central, por outro, a emissão de títulos de
obrigações da dívida federal, como OTN e LBC,
a feita pelo Banco Central independentemente
do comando do Tesouro. Obviamente, o
endividamento público federal, como está
definido no processo orçamentário pelo
Legislativo, a para cobrir o excesso de despesas
de custeio e investimentos e de outras relativas
as receitas. Portanto, a decisão de emissão de
títulos deve ser exclusiva do processo
orçamentário, permitindo-se. dessa forma – ou
exigindo-se, melhor dizendo – uma total
separação da emissão de títulos públicos para o
financiamento dos déficits, por um lado, daquela
emissão de títulos públicos destinada ao controle
monetário da economia, por outro. Se hoje o
Banco Central deseja regular a liguidez da
economia, por meio da colocação de títulos que
absorvam parte da massa monetária, ele emite
esses títulos por iniciativa própria.
A separação dessas funções é crucial
para poder-se pensar num Banco Central
independente. A emissão de títulos dá-se
exclusivamente para o financiamento do déficit
público dentro de montantes prescritos e
limitados na Constituição e definidos no
processo orçamentário. Essa sugestão passa
pela revogação pura e simples do art. 69 da
atual Constituição, bem como implica a inclusão
obrigatória, no Orçamento geral da União, de
todas as receitas e despesas provenientes de
operações com títulos públicos fede-
rais. Relembro que um passo substancial nessa
direção foi dado já no processo orçamentário de
1985, quando tratava-se do orçamento para
1986: a unificação orçamentária. lncluiu-se no
Orçamento geral da União todo aquele conjunto
de itens de despesas previamente supridos
dentro do chamado orçamento monetário, como
por exemplo, conta-trigo, preços mínimos,
aquisições do Governo Federal, encargos, ou
seja, despesas financeiras da dívida pública
federal, financiamentos rurais, Proagro e outros.
A situação atual ainda a caracterizada,
embora tenha havido esse elevado ganho
qualitativo e quantitativo frente à situação
prevalente a 1985, pela programação monetária.
O importante a relevar a que, na independência
entre o Banco Central e o Ministério da Fazenda,
corta-se um mecanismo extremamente eficiente
de financiamento de operações de interesse do
Governo Federal. É este o objetivo: impedir
contas em aberto que derivem, em última
instância, de emissões monetárias destinadas a
uma ou outra operação de credito, mas que
embutem em seu interior subsídios que ficam
muito pouco claros.
O corte dado nessa agilidade
operacional entre Ministério da Fazenda, Banco
Central do Brasil, como agente financeiro do
Tesouro, exige, portanto, o estabelecimento de
um outro instrumento poderoso, que é o
orçamento de credito. O orçamento de crédito
deveria contemplar todas as fontes e todos os
usos de recursos destinados, por exemplo, a
fundos e programas, bem como aquelas contas
que hoje são as principais responsáveis por
expansões e contrações da base monetária.
Trata-se, o orçamento de crédito, de um
orçamento que consolida receitas e despesas de
todas as contas de crédito a serem financiadas
com recursos federais. O aumento líquido dos
valores a serem financiados, isto é, a diferença
entre as despesas e os respectivos retornos,
bem como subsídios e despesas embutidos nas
operações, deve ser coberto com dotações
previstas no orçamento geral da União.
O ponto que quero ressaltar a que com
muita facilidade apóia-se essa separação entre
o Banco Central e o Ministério da Fazenda. Ela
é bem desejada, mas também um propósito
que exige alguns passos complementares. Em
primeiro lugar, o reconhecimento, como
mencionei, da separação das funções de dívida
pública e regulação de liquidez da economia.
Em segundo lugar, exige uma modernização
do sistema financeiro capaz de suprir aquelas
linhas de crédito hoje cobertos pelas
mecânicas de suprimentos do Banco Central e
do Banco do Brasil para determinadas
operações de crédito.
Finalmente, um ponto importante, que
deve ser lembrado, refere-se à questão do
exercício financeiro. A coincidência entre o
exercício financeiro e o ano civil apresenta
diversas desvantagens. De início, obriga a
elaboração de proposta orçamentária com
grande antecedência, o que acaba distorcendo
os resultados finais. O processo orçamentário de
hoje exige do Executivo a remessa do
orçamento ao Congresso Nacional até 30 de
agosto, para discussão e aprovação até 30 de
novembro. Esse processo principia por volta de
marco/abril do ano anterior, ou seja. estamos
agora trabalhando, dando os parâmetros e
começando as rodadas do Orçamento geral da
União para 1988. Esse distanciamento entre o
início do processo orçamentário e o período do
orçamentário leva, por exemplo, e com
freqüencia, a uma subestimativa da inflação
prevista no momento da elaboração do
orçamento. Essa subestimativa da inflação, que
é tradicional dentro do processo orçamentário
pela própria reserva ou pela própria segurança
que esse processo exige, obviamente
descontrola os recursos de que a unidade
gestora poderá efetivamente dispor para
execução de determinados programas. Temos
um programa qualquer, por exemplo, para a
construção de 10 centros de saúde, e uma
dotação, imaginemos, de 100 para construir
esses 10 centros de saúde aos presos de hoje.
Ele passa por todo o processo orçamentário a
aprovado pelo Congresso, e os 100, por causa
da inflação, já serão insuficientes talvez para a
construção de 5 centros de saúde. Portanto, o
distanciamento entre o processo orçamentário e
a data de sua efetivação a algo muito negativo
para a eficiência da gesto dos recursos públicos.
Por outro lado, o encerramento do exercício e o
início de outro ocorre normalmente em fim de
ano, em períodos de festas, férias, o que acaba
prejudicando os trabalhos daí decorrentes.
Em terceiro Lugar, o final de mandatos
de cargos eletivos no Poder Executivo ocorre,
em geral, no início de exercício, o que favorece
um comprometimento inteiramente
desproporcional das verbas pela administração
que finda. Ademais, a administração que entra a
obrigada a executar um orçamento que, muitas
vezes, não está calcado no programa de
trabalho da nova administração.
Assim, mais a titulo de sugestão,
poderíamos pensar uma data para a entrega da
proposta orçamentária ao Congresso – até 30 de
abril; discussão a aprovação pelo Congresso até
30 do junho ou junho, e exercício financeiro de
1º de julho a 30 de junho. Obviamente, trata-se
de simples sugestões, mas que demonstram
nossa preocupação com a questão do exercício
financeiro que, a meu ver, não é trivial.
Finalmente, quero levantar mais alguns
pontos, como as relações entre Poder Executivo
e Banco Central, a redefinição do papel do
Estado na economia e o controle financeiro
correspondente, o controle do endividamento
público.
Um ponto que não mencionei, mas
gostaria de registrar, refere-se ao controle dos
direitos e haveres da União. As
responsabilidades da União normalmente são
pouco controladas, se comparadas ao controle
hoje existente no processo orçamentário.
Como último ponto, cabe mencionar uma
questão que me parece difícil. Por mais que nós
esmeremos no controle do Orçamento geral da
União, deixamos de lado, ainda, aspectos
extremamente relevantes dos orçamentos de
Estados e Municípios. Daí a necessidade, que
mencionei, de constar da Lei Maior princípios
básicos comuns para os orçamentos das estatais,
para o orçamento da Previdência Social e alguma
regulação também sobre contas específicas,
monetárias, do próprio Banco Central.
O objetivo central deve ser obviamente
o de regular a capacidade de endividamento do
setor público como um todo, de forma a atender
aos programas de governo de maneira capaz de
permitir um equilíbrio, um déficit público
consolidado um equilíbrio, um déficit público
dado, compatível com a capacidade de
repagamento do setor público.
43
cesso de treinamento muito intenso. Digo isso
para que os senhores tenham uma idéia do
reordenamento financeiro do setor público. Esse
processo cativa, mesmo no interior da máquina,
aquelas pessoas que percebem a necessidade
de aumentar a eficiência e a economicidade na
utilização de recursos públicos.
A reformulação do Sistema de Controle
Interno objetivou adequar as atividades de
programação e administração financeiras,
contabilidade e auditoria às exigências impostas
pela unificação orçamentária, levada a efeito no
exercício de 1986.
A austeridade e a transparência,
requeridas na gestão de todos quantos utilizem
recursos públicos, tornava necessário redefinir a
abrangência de atuação dos órgãos de controle
interno, orientando-se sua ação no sentido de
buscar o cumprimento das finalidades previstas
na Constituição, ou seja, acompanhamento de
execução dos programas de trabalho e
avaliação dos resultados alcançados pelos
administrativos.
Dentre as questões a serem definidas
pela Constituição, permitimo-nos destacar, a
seguir, algumas que mais de perto se relacionam
com as atividades de administração e controle
das finanças públicas.
Em primeiro lugar, há necessidade de
fixação de princípios e bases gerais e comuns à
União, Estados e Municípios na administração
das finanças públicas.
É claro que a orientação geral normativa
da Constituição para os diferentes níveis de
Governo deve ser uniforme, adequando-se ao
plano do Governo Federal e também ajustando-
se à esfera dos Governos Estaduais e
Municipais.
Alguns exemplos de princípios a serem
seguidos podem ser citados:
a) a independência e separação das
finanças públicas da União, Estados e
Municípios;
b) o equilíbrio geral das finanças
públicas do Pais é uma das obrigações comuns
à União e Estados e que deve estar refletido nos
orçamentos aprovados pelos Governos
respectivos; o estabelecimento de princípio
constitucional é necessário para que se
processe a adoção de medidas internas
compatíveis;
c) é necessário indicar-se que os
princípios gerais e comuns serão estabelecidos
em lei;
d) quando o equilíbrio orçamentário da
União ou do Estado tivesse que ser alterado por
força da conjuntura econômica ou por qualquer
outro fator, seria recomendável preverem-se
mecanismos que poderiam ser acionados para a
obtenção do reequilíbrio financeiro desejado.
Um segundo conjunto de questões
refere-se a um processo de coordenação das
finanças públicas como um todo.
A política financeira pública só tem
condições de alcançar os objetivos traçados na
medida em que os orçamentos e a
administração das finanças públicas – pela
União. Estados e Municípios – forem orientados
na mesma direção.
Dificilmente se objetará o reequilíbrio ou
a correção do déficit público enquanto um dos
níveis de Governo – a União ou Estados –
adotar orientação e objetivos diferentes.
A coordenação das finanças públicas
do Pais supõe a existência de instrumentos e
mecanismos de natureza legal e institucional
para que possa ter sucesso. Deve
também abranger, nos três níveis de
Governo, todos os órgãos e entidades
ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
que se valham ou possam se utilizar de recursos
públicos.
Os instrumentos legais seriam incluídos
na lei geral, e o institucional poderia ser algo
semelhante a um Conselho das Finanças
Públicas a ser presidido pelo Ministro da
Fazenda e composto pelos Secretários da
Fazenda e representantes de Municípios, ao
qual incumbiria o estabelecimento de
planejamento financeiro ao nível das diversas
esferas de Governo.
Um outro ponto a ser regulado pela
Constituição, que deve merece especial atenção
dos Srs. Constituintes, refere-se aos parâmetros,
aos limites do endividamento público das
diferentes esferas de Governo.
Enumero quatro motivos básicos:
a) a situação financeira dos Governos e
entidades públicas, que revela a existência da
falta de critérios econômicos na assunção de
obrigações.
É comum que alguma unidade, seja no
interior do plano federal, seja nas esferas
estaduais e municipais, se endivide de maneira
totalmente desproporcional à sua capacidade de
efetivamente suportar um determinado montante
de divida. É claro que, ria medida em que isso
ocorra, haverá muita inconsistência, e cada vez
mais flagrante. Essa inconsistência deveria ser
detectada a priori, de tal maneira que, definido
um gasto sem recursos orçamentários
correspondentes, não recaia sobre instrumentos
financeiros um fechamento de contas que, ao
longo do vencimento, virá à tona
inexoravelmente. Definida uma necessidade, se
a unidade não tiver capacidade de pagamento,
ela deverá definir obviamente recursos públicos
orçamentários a fundo perdido.
b) o endividamento público
desmensurado é uma forma regressiva de
tributação da sociedade;
c) quando mal utilizados, esse
endividamento pode-se transformar em
comprometimento de recursos públicos ao longo
de gerações, prejudicando a satisfação de
futuras necessidades ou prioridades de ação do
Governo em beneficio de segmentos sociais;
d) a fixação de limites comuns e gerais
para as diversas esferas de Governo elimina
distorções e coíbe abusos.
A idéia é estabelecer um limite
econômico. Por exemplo, como forma de limitar
o endividamento, as receitas públicas oriundas
de créditos públicos (financiamentos,
empréstimos, títulos) não poderiam ultrapassar
as despesas com investimentos previstas no
orçamento.
Seriam beneficiados os Estados e
Municípios que tenham sido mais austeros na
gestão de seus recursos.
Seria assegurado, desta forma, o
retomo futuro para o pagamento das dívidas
assumidas, provenientes do retomo dos
investimentos.
Além dessa limitação econômica geral,
acredito ser fundamental o estabelecimento de
limites plurianuais de obrigações. É muito
comum promover-se um determinado
investimento e incluir no orçamento apenas seu
impacto no primeiro ano. Normalmente, o perfil
temporal é mais carregado nos anos
subseqüentes; e, iniciado o investimento no
primeiro ano, não há come, controlar o
comprometimento em caráter plurianual.
Poderiam ser incluídas no orçamento,
anualmente aprovado, os limites de
obrigações que podem ser assumidas pelas
diversas esferas de Governo para os anos
seguintes. É uma forma de limitar decisões
orçamentárias tomadas num determinado ano
com comprometimento dos anos vindouros.
A sistemática atual prevê apenas a
aprovação dos limites de crédito do exercício;
não contempla, por exemplo, a aprovação de
limites de obrigações futuras que cada
unidade orçamentária pode assumir.
A ausência de limites aos
compromissos que podem ser assumidos
pelos gestores torna anócuo o controle da
dívida a curto prazo.
A submissão ao Legislativo de
aprovação destes limites (que incluem,
também e especialmente, contratos
administrativos de obras) torna possível a
administração das finanças e o controle
conseqüente do nível de endividamento.
Um terceiro conjunto de questões,
nesta abordagem geral, refere-se ao sistema
de controle Interno financeiro e orçamentário
que hoje existe no Executivo Federal.
O Capítulo VI da Constituição Federal,
em sua Seção VII, trata da Fiscalização
Financeira e Orçamentária, englobando, nos
art. 70, 71 e 72, a fiscalização a ser exercida
pelos controles externo e interno.
A matéria, inserida em capítulo
relativo ao Poder Legislativo, deveria ser
tratada em capitulo à parte, a exemplo de
assuntos de idêntica relevância, uma vez que
o controle interno, exercido pelo Poder
Executivo, objetiva, precipuamente, a
regularidade das contas a serem
apresentadas pelo Presidente da República
ao Congresso Nacional.
A idéia central, no que se refere ao
sistema de controle interno, é reforçar sua
existência, não apenas pelo papel acessório
que tem de apresentação de contas ao
Tribunal de Contas, que se vincula ao
Legislativo, mas também porque estabelece
um sistema contínuo, um processo
permanente de controle no âmbito das
próprias unidades do Poder Executivo. Esse
controle é uma função que deve ser
internalizada e enobrecida do ponto de vista
das ações de Governo. O que vejo, como
ação muito comum, é a discussão que se dá
até o momento da aprovação do orçamento.
Uma vez aprovado o orçamento; o controle
efetivo sobre os diversos programas e
atividades do Governo e muito tênue, muito
fraco. Se efetivamente aquela dotação
cumpre o objetivo apresentado à
consideração do Congresso durante a
aprovação do orçamento, é algo raramente
analisado. Há – sabemos – o controle formal,
legal, relativo ao processo de tomada de
contas em todas as unidades da Federação.
No entanto, reputo crucial que se reforçe o
sistema de controle interno, como uni fim em
si mesmo, como um processo permanente de
avaliação das diversas ações do Executivo,
além de sua função de prestação de contas
ao Poder Legislativo por intermédio do
Tribunal de Contas da União.
Uma segunda questão pode ser
abordada em relação ao sistema que o Tesouro
implantou neste primeiro ano de existência –
como mencionei – que é o Sistema Integrado de
Administração Financeira da União. A
contabilidade, anteriormente, era um processo
lento, extremamente defasado – o mínimo de
defasagem que existia era de três ou quatro
meses – e, portanto, muito difícil, muito
desatualizado para proporcionar aqueles
instrumentos gerenciais capazes de permitir um
acompanhamento da gestão das contas
públicas. Esse supercomputador, que citei, com
 ANAIS DO SENADO (ATAS DAS COMISSÕES) 44

é considerado banco modelo e está sendo
castigado porque foi sério e honesto.
Numa terceira questão, queria que V. Sª
explicitasse melhor a sua sugestão no sentido da
não coincidência do ano fiscal com o ano civil,
porque, no regime inflacionário em que vivemos,
quando vai ser iniciada a operação do
orçamento, no dia 1º de janeiro, desde o dia de
sua elaboração ele já sofreu, pelo menos, a
inflação oficial dita e assumida de 15% ao mês,
uma erosão acumulada de 150%, 170% ou
180%. Então, o orçamento já não representa a
realidade. E apenas uma peça teatral, sem
qualquer atualização e sem qualquer
ressonância na sociedade. Quais as medidas
que poderiam ser adotadas, pelos Poderes
Legislativos e Executivo, para atualização
constante da lei orçamentária? Ora, o princípio
da anualidade do orçamento foi instituído
supondo-se uma economia estável, de inflação
zero ou de até 5%. Mas, numa inflação de 15%,
20%, 30% ou 50% ao mês – não sei a que
inflação iremos chegar – é impossível se
trabalhar com seriedade num projeto de
orçamento que deve refletir um planejamento
geral. É impossível fazê-lo com uma inflação
galopante. Então, o orçamento que o Congresso
Nacional aprova e o orçamento que o Poder
Executivo executa, na realidade, não
representam a mesma medida.
Quais as providências que poderiam
ser adotadas pelo Poder Legislativo para um
acompanhamento permanente desse
planejamento da União?
Por fim, gostaria de saber se sua
Secretaria faz captação de recursos no
mercado financeiro para gastos públicos.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Com a palavra o Dr. Andrea Sandro Calabi
O SR. ANDREA SANDRO CALABI: –
Obrigado Sr. Constituinte, vou procurar ser
breve e espero responder a este seu
questionamento.
A Secretaria do Tesouro conseguiu
com a implantação do Caixa único incorporar
em seu interior a maioria, senão todos, dos
fundos existentes no País. Não são poucos.
Há um fundo especial no próprio Ministério da
Fazenda. São 98 os fundos cujos recursos
foram unificados nesse Caixa da União. Para
dar um idéia da extensão do problema, foram
encerradas 3.500 contas bancárias de
diversas entidades do setor público que
mantinham saldos ociosos do ponto de vista
da gestão financeira da União. Hoje esses
recursos unificados permitem uma redução da
divida pública da União.
Quanto aos fundos especiais a que
V. Exª se refere, as contas Delta-III e
Delta-IV, temos conhecimentos de
algumas. Como algumas dessas contas
fogem inclusive ao sistema de Caixa
único, têm que ser aprovadas pelo
Ministério da Fazenda, sob parecer da
Secretaria do Tesouro. Portanto, temos
conhecimento da existência dessas
contas. São solicitadas explicitamente por
Avisos de Ministros ao Ministro da
Fazenda, que, sob parecer da Secretaria
do Tesouro, as aprova ou não. A
responsabilidade pela gestão e o controle
dessas contas, no entanto, compete à
unidade gestora correspondente. A ao banco para cobrir um CDB. Então,
dotação de recursos está incluída no
Orçamento; não há outra forma. No
Orçamento Geral da União incluem-se
dotações para determinadas contas.
A gestão dessas contas cabe ao
Ministério correspondente, a unidade ges-
tora correspondente e é controlada nesse
âmbito. Temos conhecimento, obviamente é
público, tanto das dotações orçamentárias,
quanto da existência das contas e das
movimentações que fluem da Secretaria do
Tesouro, de recursos do orçamento da União,
para essas contas, deste Caixa único para as
contas.
Em segundo lugar, há a questão dos
bancos estaduais. De fato, é um problema
qualitativamente difícil. Processos de
saneamento sistematicamente causam o que
V. Exª mencionou; premiam muitas vezes o
incompetente, justamente as unidades que se
descontrolam. De uma forma ou de outra,
bancos, indústrias de construção e crucial. Orçamento que se distancie muito da
exportação de navios, usinas de açúcar ou
álcool, enfim, unidades que se encontram em
situação difícil, mas que interessa ao Governo
mantê-las, exigem alguns aportes, algumas
ações do Governo que obviamente tenta
corrigir o problema notado. Portanto, é uma
insatisfação que eu mesmo já senti na gestão
de entidades estaduais que acabam não
sendo beneficadas por esses processos de
saneamento.
A intervenção dos bancos estaduais, no
entanto, tem por objetivo criar condições para
que ele próprios e principalmente os governos
estaduais conduzam o processo de
saneamento. A forma da intervenção é
essencialmente um tipo de operação de
empréstimo que consolida a dívida existente,
mas exige o seu pagamento. Então, pode dar a
curto prazo um alívio financeiro. Enquanto um
banco estadual saneado, portanto sem
intervenção, enfrenta uma luta diária para a
captação de recursos ou para a rolagem de
certificados de depósito, ou para captação de
recursos para seus empréstimos, o banco sob
intervenção ter um respiro momentâneo, saiu
dessa pressão e da pressão do mercado
financeiro. Note-se que aqueles bancos
estaduais em situação financeira mais
complicada, mais difícil, geram fontes de pressão
sobre taxas de juros no mercado como um todo,
elevando o custo de captação não só para
outras unidades eventualmente em ordem, como
também para o próprio Governo Federal.
O alívio temporário como se dá? Em
última instância. o Banco Central permite
redescontos especiais a esses bancos.
Temos o banco de um Estado A, por exemplo,
rolando CDB no mercado, captando dinheiro,
para poder fazê-lo, paga taxas de juros
abusivos. O Banco Central supre de recursos
esse banco de tal forma a impedi-lo de ter
quer ao mercado novamente. Este é o alívio
financeiro imediato. No passo seguinte, no
entanto, o próprio processo de intervenção vai
exigir do Estado um saneamento tal que
consiga saldar essa dívida que se consolida
no momento da intervenção.
Qual é o custo para a União? Do
ponto de vista financeiro, o custo econômico
efetivo pode ser reduzido, ou seja, tudo
depende da taxa que o Banco Central cobra
do banco por esses aportes relativamente à
taxa de juros que o Banco Central tem de
pagar ao mercado para captar recursos. Quer
dizer, o Banco Central vai vender uma LBC,
capta recursos e com esses recursos passa
depende da relação entre essas duas taxas.
Mas, sem dúvida, dado o horizonte de tempo
necessário para o saneamento efetivo dos
bancos, o Governo tem que ir ao mercado
captar recursos. E, portanto, ele o faz por
emissão de títulos da divida pública,
cujo custo está embutido no orçamento,
pertence ao mecanismo pelo qual o custo das
intervenções recai no orçamento, exigindo
expansão da dívida pública de acordo com
itens que têm de ser explicitados. E difícil
superar a questão. Qualquer processo de
saneamento de alguma empresa, entidade ou
o que for que interesse ao Governo manter,
exige um esforço para que isso possa ser
feito, ou alguma forma de liquidação. Alguém
efetivamente encaixa, digamos assim,
prejuízos que não há como retirar do
orçamento.
as
A questão da inflação, que V. Ex
levanta em terceiro lugar, é absolutamente
inflação efetiva se toma uma peça formal e
confere tanto ao Executivo quanto ao próprio
Legislativo, correções repentinas de programas
previamente aprovados. Quer dizer,
previamente uma unidade, um Ministério se
havia preparado para um determinado
programa, eventualmente comprando,
contratando, e, de repente, a dotação é
insuficiente para cumprir aquele programa. A
questão, portanto, reflui aos próprios
mecanismos de crescimento dos preços e de
propagação inflacionária. A não coincidência
entre o ano fiscal e o ano civil seria uma forma
de atenuar esse problema. Mas a exemplo
deste exercício, às vezes as disparidades entre
previsão e inflação efetiva são tão grandes que
mesmo isso não adiantaria. O orçamento
aprovado para 1987, elaborado obviamente no
ano de 1986, em plena vigência do Plano
Cruzado, com inflação muito baixa, está
completamente defasado. Algumas unidades
da Federação Já estão sem dotação para
pagamento da folha de salários e das dívidas
para o mês de maio, o que exige urgência,
pressa e pressão sobre o nosso Presidente
para acelerar o processo de tramitação da lei
de excesso de arrecadação a ser enviado
nestes dias ao Congresso.
Questão grave é o controle fiscal do
setor público, uma das precondições para a
inexistência de inflação, ou para a redução
dos patamares, ou para a estabilização da
inflação. A própria estabilização da inflação é
crucial para o controle fiscal do setor público,
portanto, é um processo que tem de andar em
conjunto.
Finalmente, a Secretaria do Tesouro
não capta recursos no mercado, mas apenas
faz a programação e a execução financeira do
Orçamento Geral da União e das operações
de crédito interno e externo dos Estados e
municípios, bem como das estatais e das
próprias unidades da administração direta. As
funções de captação são do Banco Central e,
portanto, a eventual separação de funções
entre a emissão de títulos para o financia-
mento do déficit e a emissão ou o controle
monetário é muito simples. O orçamento.
pode utilizar-se do Banco Central como um
prestador de serviços na colocação dos títulos
destinados ao financiamento do déficit.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – Sr. Presidente, permita-me fazer uma
complementação.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
V. Exª tem a palavra para uma
complementação.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – No caso, vivendo como vivemos
num processo inflacionário, seria válido,
então, que na Lei Maior ou na legislação
ordinária fosse criado um mecanismo legal,
no sentido de que o Poder Executivo
 45
submetesse ao Poder Legislativo
trimestralmente ou semestralmente uma
atualização, uma revisão do programa de
Governo para aquele ano, que se refletiria na
atualização do orçamento?
O SR. ANDREA SANDRO CALABI: –
Agradeço ao Sr. Constituinte a lembrança,
porque eu devia ter completado suscitando
essa questão na resposta. Há uma forma que,
aliás, já foi pensada. Fazer orçamento em
OTN e indexar um pouco esse orçamento. A
dificuldade é que, ao indexar despesas,
também temos de ter mecanismos para
indexar receitas ou explicitá-las, porque a
despesa indexada ou alguma reavaliação
automática, ou não, exige a correspondente
atualização da receita. Normalmente essa
atualização existe, uma vez que impostos
indiretos incidem sobre preços que são
justamente os que sobem. No entanto,
dependendo da forma de organizar, o Imposto
de Renda pode não corresponder, como
também o próprio andamento da conjuntura
ou do crescimento da economia pode não
suprir recursos necessários. Portanto, uma
indexação ou alguma forma de atualização
espontânea, automática do lado da despesa,
exigiria, uma solução concomitante para o
lado da receita que justificasse uma elevação
automática de tributos, caso haja
necessidade. Ou, então, ficaria implícita a
expansão da dívida pública, quando a
atualização da despesa ocorresse.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Está franqueada a palavra para o Constituinte
que dela queira fazer uso.
O SR. CONSTITUINTE FIRMO DE
CASTRO: – Sr. Presidente, peço a palavra.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Tem a palavra o nobre Constituinte Firmo de
Castro.
O SR. CONSTITUINTE FIRMO DE
CASTRO: – Sr. Presidente, Sr. Relator, Sr.
expositor, parece consenso hoje, tanto a nível
de União, como a de Estados e municípios, a
necessidade de promovermos, a par de várias
outras medidas, uma alteração no sistema
tributário, de modo a termos uma partição da
renda pública de forma mais eqüitativa a nível
dessas três esferas de poder Por outro lado,
parece também consensual e de
conhecimento generalizado que grande parte
dos Estados e dos municípios brasileiros
encontra-se em situação financeira
calamitosa, do que tem derivado o
encaminhamento de pleitos sucessivos à
União, sob a forma de assistência financeira ,
a mais variada, com vistas à superação dos
graves problemas decorrentes desse quadro
financeiro insustentável. Entre uma questão e
outra, ou seja, o consenso da necessidade de
uma partição do bolo tributário diferente com
a transferência de recursos da União para
Estados e municípios, e também de que
Estados e municípios necessitam de apoio
mais claro, preciso e forte, podemos
mencionar que entre uma questão e outra –
repito – ao longo dos últimos anos,
verificaram-se fatos que provavelmente
justificam essa corrida de Estados e
municípios à União.
Sabe-se, por exemplo, que com o novo
sistema tributário introduzido com a Carta de
1967 e mantido pela Emenda de 1969, a União,
pela centralização do poder de tributação e de
arrecadação, aumentou exageradamente a sua
parcela na renda tributária nacional. Os dados
estatísticos mostram que de 1967 a
1986 esse aumento de partici-
ANAIS DO SENADO (ATAS DE COMISSÕES)
pação da União no bolo global de recursos
tributários foi quando menos da ordem de 10%.
Antes da Constituição de 1967, a União não
detinha mais do que 40% dos recursos
tributários. Todavia, ao longo de todo esse
período, essa parcela se elevou a 50%, em
números aproximados, evidentemente. Os
Estados, por sua vez, que detinham em tomo
de 40, 50%, 46, 48% desses recursos, tiveram
a sua parcela reduzida, concomitantemente,
para 36, 34, 35%. Isso significa dizer, por
exemplo, que só no ano de 1986, a preços
correntes, houve um prejuízo para os Estados
superior a 60 bilhões de cruzados. recursos
que ficaram nos cofres da União e que, não
fora a centralização trazida pela Carta
Constitucional de 1967, seriam estaduais.
Então, os Estados a partir de 1967, passaram
por um processo de empobrecimento relativo
comparativamente à União. Há ainda. por
exemplo, nesse meio tempo entre os dois
pontos: o fato de que a União deve ceder
parcela do bolo para Estados e municípios
tendo em vista a situação calamitosa em que
se encontram, e o de que a União sonega
recursos aos Estados. Estudos feitos, o número
não é fundamental, mostram que a retenção de
transferências ordinárias, em 1983, alcançou 6
bilhões de cruzados. Seriam recursos dos
Estados que ficaram em poder da União. Há
também informações, relativas a esse mesmo
período de 1967 a 1983, segundo as quais
mais de 10 bilhões de cruzados deixaram de
ser transferidos a municípios e Estados, por
conta da não cobrança do Imposto Territorial
Rural por parte da União, a quem foi conferida
a competência.
Enfim, entre as duas questões, há uma
série de ônus impostos à União, como causas
não propriamente exclusivas, mas importante
no enfraquecimento financeiro da Federação.
Eu indagaria, no caso, ao Prof. Andrea
Sandro Calabi, se há consenso em aumentar a
transferência, qualquer que seja a forma, de
recursos da União em favor de Estados e
municípios. Por outro lado, se Estados e
municípios se encontram endividados, além
dos níveis técnicos recomendáveis, não seria o
caso de. como uma forma de redistribuição de
renda, fazer com que a União absorvesse toda
a dívida externa contraída diretamente por
Estados e municípios, com o aval dela própria,
União? Na verdade, são dívidas que já
coobrigam a própria União, através do aval do
Tesouro Nacional, que provavelmente estão
sendo negociadas no contexto global da dívida
nacional, portanto sujeitas a um
refinanciamento internacional, conforme a
proposta do Governo brasileiro. Assim os
próprios Estados e municípios ficariam em uma
situação de retaguarda como estão hoje e
passariam naturalmente esse passivo à União.
A vantagem dessa solução é que atingiria o
Banco do Brasil que, pelas suas agências
internacionais, é um dos bancos credores de
Estados e municípios, com o aval do Tesouro.
Hoje, ele é onerado pela inadimplência dos
Estados e municípios, que não estão em
condições de saldar seus débitos. Essa
absorção pela União, indiretamente,
favoreceria o Banco do Brasil, que teria
naturalmente esses débitos liquidados,
melhorando as suas contas de movimento e a
sua liquidez.
Ao lado da absorção da dívida
externa diretamente contraída por Estados
e municípios com o aval do Tesouro, eu
indagaria: não seria também o caso – já
que barcos oficiais se encontram
envolvidos, pois a maioria das dívidas são
com eles, no caso, Banco do Brasil, BNDES,
Banco do Nordeste, BASA – de a União,
dentro do processo de redistribuição de renda
que o sistema tributário advoga, refinanciar –
no caso, não seria absorção – essa dívida em
condições de prazos e juros tecnicamente
suportáveis por esses Estados e municípios?
Repetindo: a nível interno ocorre mais ou
menos o que, mutatis mutandis, sucede em
termos de Brasil no mercado internacional.
Em síntese, eu gostaria de saber
como V. Sª, Dr. Andrea Sandro Calabi, que,
como Secretário do Tesouro, tem essa
questão nas mãos, veria a possibilidade de a
nova Constituição, em disposições
transitórias, estabelecer, como uma forma de
redistribuição de renda pública, que a União
absorva a dívida externa de Estados e
municípios, contraídas com o aval do
Tesouro. A União refinanciaria toda essa
dívida, naturalmente até com o
comprometimento de receitas novas que os
Estados e municípios viessem a ter por conta
do novo sistema tributário, de forma que os
Estados e municípios pudessem sair dessa
situação calamitosa em que se encontram.
Teríamos, assim, o início de um processo de
fortalecimento da Federação.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Tem a palavra o Dr. Andrea Santos Calabi,
para responder ao Constituinte Firmo de
Castro.
O SR. ANDREA SANDRO CALABI: –
Constituinte Firmo de Castro, V. Exª levanta
questões que têm sido objeto de intensa
discussão nos últimos tempos. Tentarei
respondê-las, primeiramente em conjunto e,
depois, um pouco por partes da forma como
a
V. Ex as levantou.
Vejamos o setor público, de forma
consolidada, como um total de União.
Estados e municípios, estatais, Previdência,
e as contas fundamentais. A ação do setor
público depende, em grande medida, do
grau de desenvolvimento, da maturidade do
País. No nosso caso, temos necessidade
enormes. Em diversas regiões, há
necessidade de ação do setor público na
área social, de infra-estrutura, de insumos
básicos, de apoio ao crescimento industrial.
ao crescimento agrícola etc. Relativamente a
quê? À disponibilidade de recursos que
temos, ou por bases tributárias diretas, ou
por endividamento desse setor público
consolidado que estou mencionando.
O endividamento do setor público
consolidado pode ser interno ou externo.
Vamos esquecer um pouco a distinção entre
as esferas de governo e ver, em conjunto, em
quais limites esbarramos. Na realidade, é
disso que estamos falando. Estamos, quer no
processo de captação dos recursos
financeiros internos, que, no fundo, são
poupanças internas, da economia como um
todo que o Governo absorve em parte, quer
na absorção de poupanças externas
esbarrando em limites muito inferiores às
disponibilidades de recursos em face das
necessidades reais, efetivas, da população.
Portanto, é uma questão não só distributiva,
mas de limites ao processo de endividamento
global e ao peso da carga tributária global
sobre a economia. É claro que, para uma
unidade empresarial, quanto mais forte a
carga tributária que incide sobre seus lucros
ou mesmo na venda de produtos, menor vai
ser a capacidade de gerar recursos
internamente para financiar novos inves-
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES)
timentos – os lucros retidos vão ser mais baixo
e assim por diante. Da mesma forma, os
impostos indiretos elevam preços e, portanto,
reduzem mercados, diminuindo não só o
acesso àqueles bens como impedindo o
crescimento de unidades empresariais,
industriais ou agrícolas, além de limitar a
capacidade de absorção, de consumo desses
produtos pela economia. É disso que se trata,
mais do que da questão distributiva.
Tenho segurança de que, se uma
unidade da esfera do governo tivesse
capacidade de endividamento diferenciada em
relação às demais, haveria obviamente
condições de implementar mecanismos no
sentido de que essa unidade expandisse seu
endividamento e o repassasse para algum
sistema, no atendimento às obras de que
carecemos. Portanto, afirmo que se trata de
limites globais e não tanto os de redistribuição
entre Estados e municípios.
Em período recente – e V. Exª
dimensionou diversos dados – o que ocorreu
foi que a base tributária de impostos federais
cresceu mais de pressa do que a de impostos
estaduais, o que mostra o aumento da
participação dos impostos federais no global
em boa medida. O Imposto de Renda e o
Imposto sobre Operações Financeiras são
importantes componentes, desse quadro.
Então, compete também aos Estados regular
um pouco mais a sua base tributária e V. Exª
sabe, como todos sabemos, que a capacidade
de tributação efetiva, no Estados, é reduzida
para aqueles que na realidade mais precisam
de aportes. Por isso, criaram-se diversos
mecanismos de transferências de parcelas dos
impostos federais; essas transferências não
são irrelevantes. Fundos de Participação de
Estados e Municípios têm um terço da
arrecadação do Imposto de Renda e do PI, por
exemplo.
Podemos começar a falar um pouco
das questões relativas à distribuição. Se
tomarmos o orçamento da União para 1987, a
preços, como já dissemos, de dezembro de
1986, portanto, com inflação zero, chegamos
a 556 bilhões de cruzados. Metade desses
recursos vão para Estados e municípios. Dos
556 bilhões de cruzados, 107 são
transferências por meio do Fundo de
Participação dos Estados, transferências
Federais diretas a Estados; e o mínimo de
155 bilhões de cruzados referem-se a
programas de unidades do Governo Federal
executadas diretamente nos Estados, como
escolas, projetos de saúde, projetos de
irrigação, reforma agrária, e daí por diante,
diretamente percebidas como uma ação local,
com encargo do Orçamento Geral da União.
Logo, já temos metade do orçamento da
União repassado.
Vamos dar, agora, um outro corte no
Orçamento Geral da União. Reconhecemos
também que uma parcela substancial, senão a
maior do orçamento, está comprometida com
1º) folha do funcionalismo público federal; 2º)
transferências a Estados e Municípios; e 3º)
pagamento do serviço da divida interna e
externa da administração direta. Os recursos
para despesas de capital, ou seja, os recursos
para programas efetivos de Governo, não
atingem 100 bilhões de cruzados.
Portanto, o Orçamento Geral da
União, dentro desses 556 bilhões de tosados,
já conta com 95,7 se não me empuxo, de
operações de crédito, ou seja, colocações de
títulos no marcado.
Devemos transferir mais a Estados? O
Estado não teria um cruzado de alívio
financeiro, porque levaria, junto com recursos
adicionais, os encargos correspondentes, ou,
alternativamente leva a parcela maior da
arrecadação federal como um todo, porém
exige, se forem mantidos os programas de
Governo, um endividamento público interno
mais elevado. Ou ainda, como terceira
alternativa, transferem-se recursos adicionais
aos Estados, não se aumenta o endividamento,
via colocação de títulos, e fecham-se
programas federais. É inexorável, não há como
fugir aos limites globais de endividamento que
enfrentamos, em conjunto com Estados e
municípios, e ao fato de que a capacidade
nacional de servir uma divida, seja externa,
seja interna, depende da eficiência do uso que
se faz desse recurso. Tanto pior quanto mais
desperdício houver, mais difícil será servir a
dívida e, portanto, obter novos empréstimos.
Por último, cabe uma observação,
obviamente trivial, no sentido de que toda a
despesa do Orçamento da União faz-se sobre
alguma base territorial, os Estados e
municípios. Portanto, devemos discutir melhor
a natureza do gasto da União Federal. Veja a
questão colocada por Estados e municípios,
como se se pudesse criar recursos efetivos,
reais – não estou falando em inflação – poder
de compra efetivo, tirar de um canto, mantido o
que já havia e passar para outro, aumentando
o que não é possível.
Os encargos desta Subcomissão são
pesados por causa deste aspecto. Por isso dei,
anteriormente, ênfase aos sistema de controle
dos gastos público. Onde estão? Como estão
sendo gastos? Estão sendo bem gastos?
Corresponde à composição política? É muito
comum que um Estado mais pobre tenha menor
capacidade de gasto. Portanto, é necessário que
a União compense essa disritmia vamos dizer
assim – de captação de recursos do Estado
mais pobre. Estamos fazendo isto corretamente?
São estas as questões.
A absorção de dividas externas por
parte da União são também quase lançamentos
contábeis. Há algum tempo, no ano passado,
hoje, a rolagem que vem sendo dada à divida
externa dos Estados e municípios é de 75% do
serviço da divida. Este serviço inclui tanto
pagamentos de amortização, parte do principal,
que é paga anualmente, quanto os juros
anualmente devidos. É 75% do total. Como, na
média, esse serviço da dívida se compõe
metade de principal e metade de juros. 75% do
global significa que a União, por meio dos
mecanismos de refinanciamento e processo de saneamento fantástico. Os
reescalonamento da divida externa para as
unidades, está dando 100% de rolagem do
principal para os Estados e 50% de rolagem dos
juros devidos anualmente. Ora, pode ser que
estejamos fazendo, ao longo dos últimos anos,
uma má negociação externa ou captando menos
recursos do que poderíamos, mas são apenas
dados. Lá fora, não estamos conseguindo
rolagem integral dos juros. Basicamente,
estamos obtendo rolagem do principal. O que
significa isso? Que só poderíamos repassar aos
tomadores de recursos internamente a rolagem
do principal. Se algum tomador pagar, além dos
juros, um pedaço do principal, permite que se
conceda também uma rolagem adicional à do
principal para Estados e municípios. É o que
está ocorrendo.
A Administração Direta – a
União– paga integralmente o serviço
da divida externa pagou inte-
46
gralmente até 1986, os juros e o principal. Se
não o fizesse, iria abocanhar desses recursos,
em dólares obtidos na negociação lá fora, uma
parcela maior e permitir um repasse menor a
Estados ou a estatais. Em função disso é que
se consegue dar 100% de rolagem do principal
e mais a metade dos juros.
Qualquer que seja a mecânica que se
monte, o Estado dependo obviamente da
conjuntura econômica como um todo. No ano
passado, o ICM arrecadado pelo total dos
Estados atingiu 210 bilhões de cruzados, com
um crescimento real, acima da inflação, de
aproximadamente 30%. Os Fundos de
Participação dos Estados e Municípios, que
haviam atingido 22 bilhões de cruzados em
1985, no ano passado, em 1986, passaram
para 66 bilhões de cruzados, com um
crescimento real de aproximadamente 43%.
Nesta situação, com tamanho crescimento real
de ICM e de Fundos de Participação, os
Estados efetivamente puderam, todos, pagar
os 25% do serviço da divida previstas nos
esquemas de rolagem do ano passado. Este
ano, o que estamos vivendo? Um ajustamento
da economia, reflexo do que ocorreu no pós-
Cruzado: crescimento e inflação no ano
passado e ajustamento de crescimento e
inflação muito elevada agora. Adicionalmente
os encargos de folha de pessoal dos Estados
são descomunais, por causa da situação
financeira relativamente melhorada do ano
passado, fatores próprios aos Estados, os
benefícios dados, aumento de emprego e de
salário real. Estados há em que a folha cresceu
200% em termos reais. É como se tivesse
triplicado o funcionalismo a um mesmo salário.
Então, hoje estamos vivendo uma queda de
receitas de ICM, sempre em termos reais,
descontada a inflação, e, em geral, explosões
nas folhas de pagamento, e, portanto, um
sufoco financeiro. Em conseqüência, o
pagamento daqueles 25% da dívida externa
que vinham sendo rolados, que vinham sendo
pagos, fica mais difícil. Ainda assim, a mim me
parece que será inevitável que se repasse aos
Estados uma parte dos juros não pagos aos
bancos comerciais, agora no exterior. Isso
provavelmente deverá levar a uma redefinição
dos critérios de rolagem de dívida externa para
os Estados. Mas a assunção pura e simples
dessa dívida pela União seria de uma injustiça
atroz. Aqueles Estados que há uns cinco anos
foram os mais beneficiados pelo endividamento
serão os que ganhariam de presente toda essa
divida. Lembro-me da observação antes feita
pelo Constituinte Messias Góis. Seda um
Estados que, por este ou aquele motivo, não
conseguiram contrair dívidas em anos
passados estariam totalmente perdidos. Então,
parece-me que é uma forma muito desigual de
distribuição das condições de obtenção de
recursos financeiros. Sem dúvida, porém, algo
terá de ser feito, posto que a situação
financeira dos Estados está complicada nas
duas dimensões básicas mencionadas por S.
Exª. Deverá ser feito não apenas pela União,
mas o próprio Estados somente poderá
recuperar o comando e o controle sobre suas
atividades se se engajar num processo de
reordenamento financeiro.
Finalmente, a questão do
refinanciamento das dívidas internas. A Caixa,
o Banco do Brasil, BASA, BNB etc, emprestam
recursos captados ou recursos que voltam
de operações de crédito previamente feitos.
Se se permite que essas operações
47
previamente feitas não retornem, a capacidade
de emprestar dos bancos oficiais federais fica
reduzida. Mais uma vez deveremos pensar no
sistema de refinanciamento, porque pensamos
que estávamos bem avançados nessa questão.
No entanto, não queremos inibir a capacidade
de empréstimo por parte das instituições
oficiais federais. E não queremos
principalmente impedir que aqueles Estados
que tenham capacidade de gerenciamento
financeiro mais eficiente, consigam novos
empréstimos junto a essas instituições.
Empolguei-me ao longo das resposta, mas
espero ter respondido às três questões.
Acredito que são problemas e limitações que
enfrentamos no global – União, Estados e
municípios. Em segundo lugar, é a questão da
distribuição, que deve ser revertida, não mais à
mera distribuição pura e simples, porque ela,
de fato, pode levar a aumentos da distribuição
entre a União e Estados. No entanto, deverá
ser considerado obrigatoriamente. quer se
queira quer não, por realismo, a questão de
distribuição de encargos. Em terceiro lugar, e
absorção pura e simples das dívidas externas
uma forma de refinanciamento muito desigual
em relação aos Estados que têm menos
dívidas externa. Acho, porém, que esse
sistema de rolagem de dívida externa terá que
ser revisto – estamos revendo e deveremos
chegar a soluções a curto prazo – e o
refinanciamento da dívida externa sem dúvida
deve ocorrer, como já está ocorrendo, pois o
parâmetro hoje vigente é de 90% do principal, e
seguramente deveremos chegar a 100% do
principal, com a preocupação de manter a
capacidade de empréstimo para os bancos
oficiais federais. Desculpem-me se alonguei,
mas acredito que era importante.
O SR. PRESlDENTE (João Alves): –
Com multa honra, queremos registrar a
presença em nossa reunião de hoje do
Constituinte José Serra, eminente Relator da
Comissão do Sistema Tributário, Orçamento e
Finanças, à qual se integra esta Subcomissão,
e do Constituinte Irajá Rodrigues, profundo
conhecedor da matéria tributária. Quer V. Exª
fazer uso da palavra, Constituinte Firmo de
Castro?
O SR. CONSTITUINTE FIRMO DE
CASTRO: – Tenho direito a acrescentar um
comentário, Sr. Presidente?
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Pois não.
O SR. CONSTITUINTE FIRMO DE
CASTRO: – Na verdade, quando se cogita
de uma melhor distribuição dos recursos
tributários entre a União, Estados e
Municípios, certamente que não se está
desconhecendo a difícil situação financeira
da União, mesmo porque se tem argüido
com muita frequência, e acho até de forma
exagerada, que é por conta do déficit público
que estamos em boa medida envolvidos por
todo esse processo inflacionário. Do ponto
de vista técnico não há dúvida de que
poderemos apresentai argumentos positivos
e negativos, tanto a favor da manutenção do
status quo como a favor efetivamente de
uma redistribuição de recursos tributários.
Vejo mesmo que a questão não iria ser posta
por esse caminho, como uma questão de
natureza essencialmente técnica. Ela tem de
ser vista, sobretudo, como uma questão de
ordem política. Quando se fez a reforma
tributária de 1967, referendada pela de 1969,
em nenhum momento se procurou examinar
as questões de ordem técnica que justi-
ANAIS DO SENADO (ATAS DE COMISSÕES)
ficassem a União se apropriar de uma parcela,
cada vez maior, do bolo tributário. Não
obstante, a pobreza que já existia em termos
de Estados e Municípios àquela época, ainda
assim a União, com domínio do poder político
por conta do regime autoritário, se fez valer
desse poder e passou a deter parcelas cada
vez maiores do bolo tributário. A mesma
análise poderia ser feita àquela época e se
dizer. "Os Estados não vão ter condições de
ceder parcela de sua participação no bolo
tributário para a União". Mas ainda assim foi
feito. Hoje a situação se inverte, mas se inverte
diante de uma questão política muito mais
forte. Estamos, na verdade, diante da
revitalização da Federação ou não. Estamos,
sem nenhuma dúvida, diante do
estabelecimento de uma economia mais
democrática ou não, diante da descentra-
argumentações técnicas que podem ser
postas, e sempre postas, quer a nível de União
etc, temos de ver que a questão política está
aí: devemos ou não devemos fortalecer a
Federação? Esse processo padrasto que
aconteceu no Brasil de 1964 para cá, no
sentido da concentração do Poder, da
concentração da riqueza, da concentração
administrativa tem que ser barrado e revertido
ou não têm? Então, à medida que cheguemos
a um consenso político, a uma definição sobre
isso, vai importar muito menos os argumentos
de que a União, cedendo partes do bolo, vai ter
de se organizar de forma tal para sobreviver
com uma parcela menor. Chamo a atenção de
que essa parcela menor não significa um
volume global menor de recursos. Não! A
medida que a massa global possa crescer,
inclusive com aumento da carga tributária, se
for o caso, essa diminuição da participação da
União pode significar parcelas de recursos, em
termos absolutos reais, maiores. Não é
possível que esse quadro se perpetue por aí
afora, com o sacrifício do fortalecimento da
Federação, por conta de a União vir a ter
dificuldades de ordem financeira e melhores no processo de captação. Quem
administrativa. Eu mencionaria, por exemplo,
que a administração da divida pública dos
Estados e Municípios, de uma maneira geral,
representa uma tarefa menor do que
administrar a dívida pública da Siderbrás:
significa uma tarefa menor e politicamente
muito mais insignificante do que administrar
a conta da Petrobrás ou conta da Eletrobrás,
sistemas estatais muito mais endividados do
que o conjunto de Estados e Municípios de
todo o País, e sem o alcance político que
tem a solução efetiva das dificuldades
financeiras de Estados e Municípios. Então,
sem querer polemizar, mas somente
deixando aqui destacado meu ponto de vista,
nesta Constituinte, precisamos ter uma
perspectiva temporal muito longa. Também
não são somente as dificuldades temporárias
e eventuais da União que deverão ser
levadas em conta em função de solução que
pode ser de longo prazo, ou seja, um
processo de transferência de longo prazo
que a Constituição pode garantir de pronto.
Então, em termos temporários, teríamos, de
lago, mesmo que a União tenha dificuldades
em se desfazer de recursos nos anos
seguintes, imaginar que a Constituição tem
de estabelecer um arcabouço de distribuição
tributária da perspectiva temporal, que é
muito mais ampla e mais profunda. Esse
pode ser um processo lento e gradual, para
usar duas palavras tão em voga há algum
tempo.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Tem a palavra, como último orador, o
Constituinte traja Rodrigues.
O SR. CONSTITUINTE IRAJÁ
RODRIGUES: – Sr. Presidente, gostaria de
ter ouvido – mas não me foi possível, porque
estava em outra Subcomissão – as
sugestões a respeito do controle
orçamentário, que, ao que me parece, são o
fulcro deste debate. Mas sem dúvida,
afirmações aqui feitas me trazem o desejo
de também agregar alguns argumentos,
principalmente a partir da manifestação do
Constituinte Firmo de Castro. que lembra as
dívidas externas. Lembro-me de que há
Estados – dentre eles o meu Estado, o Rio
Grande do Sul – que, por uma opção ou por
falta de condições outras, praticamente não
devem nada externamente. Em
compensação, devem internamente muito
mais do que poderiam, o que equivale a
dizer que qualquer tipo de tratamento que
devesse ser dado, no meu entendimento,
deveria abranger a dívida como um todo,
tanto a interna quanto a externa, até para se
garantir um mínimo de igualdade de
tratamento. E verdade que houve Estados
que tiveram melhores condições de obter
recursos externos, e seriam eles, por isto
mesmo, beneficiados com a utilização de
recursos que, obviamente, são de todos nós,
são de todo o País. Acho mesmo que a União
teria melhores condições de fazer, ela própria,
com seus títulos, a rolagem de toda a dívida
contraída pelos Estados e Municípios. E a
própria União se beneficiaria com isso, já que
alguns Estados vêm rolando muito mal as
suas dívidas, inclusive pagando encargos
muito acima do que poderiam pagar, e
provocando, com isso, um aumento global das
taxas de juros. Ou seja, o Estado, ao rolar sua
divida em condições deficientes, faz com que
a taxa de juros se mantenha elevada, porque
é evidente que ele coloca componentes
tem dinheiro para emprestar procura fazê-lo
pelas melhores condições possíveis.
Acho que seria este o momento de se
pensar na administração, por um espaço de
tempo, por um período das dívidas dos Estados
e Municípios, evidentemente dentro de
determinada conotação, com base em algumas
exigências feitas concomitantemente pela
União. Acho importante que ocorresse isto
neste momento. Algo como um "encilhamento".
Mas me preocupa um outro aspecto. Ouvi do
Prof. Calabi a manifestação de que se houver
transferências de receita, seja originária, seja
posteriormente, terão de ser transferidos
encargos para os Estados e Municípios, e,
portanto, a conta já virá zerada. Isto é, mais
receita, mas em compensação, mais despesa,
zero a zero. Não concordo. Acho que é o
contrário. Isto é sabido por todos quantos têm
acompanhado a evolução da Administração
Pública no Brasil. É sabido que quem gasta
mais economicamente ainda é o Município. Há,
inclusive, um trabalho feito há alguns anos pelo
CNDU que demonstrou que a mesma obra –
escola ou ponte – feita pelo Governo Municipal
custa "X” pelo Governo Estadual "2X" e pelo
Governo Federal "4X". Isso equivale a dizer, se
verdadeiro o levantamento feito por um órgão
federal, que o mesmo recurso colocado nas
mãos do Município produziria resultados quatro
vezes maiores. Claro, não vou a uma forma
absoluta de dizer que isto seja uma verdade
integral e em todos os casos, mas me parece
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSOES) 48

evidente que, pelo contato com a própria
base, pela presença da comunidade junto ao
Prefeito, pelos apelos, inclusive, de co-
participação e até mesmo pela fiscalização
permanente que a comunidade exerce sobre
ele, o mais lógico seria atribuirmos tudo o que
fosse possível, em matéria de encargos, ao
Município. As transferências de receitas talvez
não fossem necessariamente tão grandes
quanto as transferências de encargos, a
ainda, possivelmente, sobrariam recursos aos
Municípios para atenderem a outros tipos de
carências. É apenas essa observação que eu
gostaria de fazer, porque acho que isto tem
que estar muito presente em todos nós.
Realmente, o Município é quem administra
mais barato. Depois o Estado e lá adiante a
União. Até porque sabemos perfeitamente – e
também o Dr. Calabi – que existe uma
presença muito grande das grandes
empreiteiras frente aos organismos de
Estado. Muitas vezes as opções de obras não
são do governo: são opções de recursos
colocados pelos empreiteiros, obtidos
externamente, mas que o Governo, como
anseia por fazer obras, acaba pegando e a
opção passa a ser do interesse da
empreiteira, e não do governo e muito menos
do povo. Essas empreiteiras geralmente não
trabalham nos Municípios, até porque não
admitem esse processo de pulverização. Já
por ai as opções e as obras feitas seriam,
conseqüentemente, bem mais baratas. E o
mesmo dinheiro, portanto, renderia muito
mais.
Por isto – insisto – preocupei-me
quando vi a forma que me pareceu simples
demais – não diria simplista – de dizer que se
passasse o dinheiro se passariam os
encargos e ficaria zero a zero. Acho que
todos saem ganhando. A União pode ficar
com mais dinheiro, o Estado com mais
dinheiro e o Município com mais dinheiro,
desde que se procure fazer no Município tudo
o que for possível e só se faça pelo Estado e
pela União aquilo que o Município não puder,
e só se faça pela União aquilo que o Estado e
o Município não puderem fazer. Muito
obrigado.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Com a palavra ao Dr. Andrea Calabi.
O SR. ANDREA CALABI: – Agradeço
ao nobre Constituinte a intervenção. Aliás,
devo-lhe uma resposta mais cuidadosa com
relação a um trabalho que V. Exª nos mandou
por escrito. Estamos estudando e a daremos
oportunamente. Apenas aproveito o momento
para acusar o recebimento.
O SR. CONSTITUINTE IRAJÁ
RODRIGUES: – Muito Obrigado.
O SR ANDREA CALABI: – V. Exª
começou mencionando a questão da
dívida externa, dizendo que, às vezes, o
sistema Siderbrás ou Eletrobrás pode ter
encargos da dívida externa muito maiores
do que os Estados e os Municípios. De
fato os tem. Se tomarmos, por exemplo,
dados para 1987, enquanto o serviço da
dívida externa de todos os Estados e
Municípios requer 1,5 bilhão de dólares, o
serviço da dívida externa das estatais,
entre as quais se incluem a Siderbrás e a
Eletrobrás, é maior. A Petrobrás e a Vale
já pagaram uma parcela substancial de
sua dívida externa. Então, o serviço da
divida das estatais exige algo ao redor de
6,5 bilhões de dólares. Portanto, quando
falamos da rolagem de 25% da dívida
pelos Estados, estamos falando de um
número da ordem de 300 a 350 milhões de
dólares, enquanto que todo o sistema de
rolagem permite o refinanciamento de algo
ao redor de 1,2 bilhão de dólares para
Estados e Municípios. No entanto, se
somarmos a esses 8 bilhões também as
necessidades de rolagem da dívida externa
de instituições oficiais, federais e estaduais,
e de órgãos da Administração Direta,
chegaremos a uma necessidade de dólares,
exclusivamente para atender à rolagem de
empresas, Estados e Administração Direta,
de 12 bilhões de dólares. Ao mesmo tempo,
todo o sistema de negociação da divida
externa permitia, antes da interrupção dos
pagamentos de juros uma geração de
recursos, que correspondia à renovação do
principal, de aproximadamente a metade
disso, 5,5 a 6 bilhões de dólares. Portanto,
permitir uma rolagem maior, exige, pelos
mecanismos em curso, expansão monetária,
emissão pura e simples da ordem de 6
bilhões de dólares, ou algo ao redor de 150
bilhões de cruzados, que é o tamanho da
base monetária hoje. Essa a dificuldade, um
pouco no global, a que me referia quanto à
dívida externa. Obviamente, V. Exª tem
razão quanto à questão interna. Por um lado,
como Constituinte Firmo de Castro lembrou,
é uma questão de ordem política mais do
que uma tecnicidade. No entanto, não
fugiremos, no conjunto das restrições que
mencionei, à capacidade global de absorção
de recursos, sejam eles tributários, sejam
eles de dívida. Se hoje podemos, com
facilidade, aumentar os recursos colocados à
disposição da União, do Estados e dos
Municípios, por que não o estamos fazendo?
A limitação global se manifesta
concretamente no dia-a-dia da gestão
financeira em qualquer das três esferas de
Governo. De fato, há uma série de estudos
mostrando que algumas despesas feitas na
órbita municipal são de serviços ou de
produtos mais baixos. No entanto, a maior
parte das dívidas externas, por um lado ou
mesmo os encargos no âmbito do orçamento
da União, se dão em ações e atividades de
difícil divisibilidade na órbita municipal. Por
exemplo: todo bloco petróleo, sistema
Petrobrás e coligadas, siderurgia, energia
elétrica, infra-estrutura, comunicações etc.,
são os grandes devedores do ponto de vista
da dívida externa. No âmbito do orçamento
da União, ademais da divisão que já fiz, o
grosso vai em dívidas anteriores, salários e
transferência de Estados e Municípios. O
que resta poderia ser dividido em três grandes
conjuntos de atividades do Governo:
segurança, logicamente os Ministérios
Militares, de difícil subdivisão na órbita
municipal, em segundo lugar, infra-estrutura
básica – Ministério dos Transportes, Irrigação.
Reforma Agrária, ou seja. atividades que
também não podem ser divididas; e a social,
essencialmente Educação, Saúde etc.
Reconheço a procedência da sua observação.
No entanto, feitas as contas, ela rebate sobre
um valor relativamente menor dos números
globais a que nos estamos referindo.
O SR. PRESIDENTE (João Alves):
– Para, encerrar, ouviremos agora o
Constituinte José Serra, Relator da
Comissão do Sistema Tributário, Orçamento
e Finanças.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
SERRA: – Gostaria, em primem lugar, de
cumprimentar o Presidente, o Relator
e os membros da Subcomissão
pela iniciativa de trazer aqui o Secretário do
Tesouro Nacional. Prof. Andrea Calabi. Creio
que, sem dúvida, essa tenha sido a melhor
iniciativa tomada no plano institucional pelo
Governo da Nova República: a criação e a
organização da Secretaria do Tesouro
Nacional. Isso representou um avanço
importante na administração financeira do
País, principalmente do ponto de vista da
transferência e do controle do fluxo de
despesa do Governo Federal. Evidentemente,
é preciso não confundir transparência e
controle com solução dos problemas, porque
os problemas de receita e de despesa
envolvem questão de natureza social, de
natureza política, de relações dentro da
Federação, problemas que existem dentro do
próprio setor público tudo mais. Mas
representa, pelo menos, uma condição
necessária para que possamos pensar em dar
um melhor ordenamento econômico-financeiro
para o Pais. Acredito – inclusive isso não tem
a ver diretamente com a Constituição – que
neste ano, a nível do Congresso, será um
passo muito importante se pudermos
realmente contribuir para a estruturação
formal da Secretaria do Tesouro Nacional,
porque sua criação – repito – foi a meu ver,
um avanço importante, mas que tem sido
pouco reconhecido e pouco valorizado, até
mesmo, e curiosamente, pelas autoridades
econômicas do País. O outro aspecto que eu
queria me referir – e aproveito a última
audiência desta Subcomissão é sobre
problemas de orçamento, porque amanhã o
tema será o da fiscalização – é chamar
atenção para nossas responsabilidades. Creio
que, talvez das, Comissões da Constituinte,
no plano econômico-financeiro e social, a
nossa Comissão geral é que tem maiores
responsabilidades, pelas implicações práticas
e imediatas daquilo que decidi. Isso aumenta
a nossa preocupação com o que vamos
apresentar como resultado. Queria apenas
fazer menção a três pontos que me parecem
chaves, porque o Relator geral, como é o meu
caso, vai recolher relatórios das
Subcomissões. Eu gostaria de ouvir alguns
comentários do Dr. Calabi a respeito do que
vou dizer. Em primeiro lugar, trata-se do que
deve ser e como deve ser apresentado no
orçamento para o Congresso. Nós não
podemos somar bananas com laranjas, com
mexericas etc. São coisas diferentes. Muitas
vezes faz-se, um pouco de confusão a
respeito; muita gente acha que tudo deveria
ser consolidado. Não podemos fazer isso. Por
exemplo. o orçamento de empresa é diferente
do orçamento da administração direta. Não
podemos colocar no orçamento como receita,
por exemplo, a venda de gasolina ou de aço,
porque isso depende de fatores de mercado
etc. Seria uma loucura se assim
procedêssemos. Acho que o Congresso deve
examinar, através de um plano de ação, o
orçamento e os investimentos das empresas,
que é a melhor maneira de se fazer despesa
fora do controle, porque eu gasto um tostão
neste ano e no ano que vem, para continuar a
obra às vezes preciso gastar um bilhão. Isso
tem grande importância. O chamado
orçamento monetário também é diferente, não
é homogêneo com relação ao orçamento fiscal.
Acho que isso é um ponto crítico e importante.
O segundo ponto, que é básico,
refere-se à questão da participação do
Legislativo no orçamento. Nós temos
talvez o que seriam dois extremos: a
realidade pré-64, o que se fez ao abrigo
49
da Constituição de 1946, e o que se fez ao
abrigo da Constituição de 1967. Nesse
segundo caso, o Legislativo praticamente
passou a assumir um papel decorativo. Eu
mesmo fui Secretário do Planejamento de São
Paulo, fui o responsável mais direto pela
elaboração de pelo menos três orçamentos, e a
única coisa da qual o Legislativo podia
participar era na fixação de margens de
suplementação. De resto, praticamente não
tinha qualquer capacidade de ingerência. Por
outro lado, não podemos cair, a meu ver, no
outro extremo, o de permitir a criação de
despesas de maneira fragmentada: faz a ponte
tal, a escola tal, ou a estrada tal, sem que isso
esteja enquadrado em um plano de ação, que,
este sim, deve merecer a discussão e a
aprovação. lam-se criando despesas aqui e ali
e se chegava a situações em que o Ministro da
Fazenda simplesmente segurava os recursos.
Eu me lembro de uma frase famosa de
Santiago Dantas para um Deputado que foi
reclamar a não realização de obra que ele
havia incluído no orçamento. O Deputado
disse: "Mas tem verba". O Ministro completou:
"Tem verba, mas não tem dinheiro". Essas
duas coisas são diferentes. A economia do
Brasil era 6, 7, 8, vezes menor naquela época.
Não tinha a complexidade da economia atual.
Nós não podemos estar no sistema com essa
precariedade. Então, isso é algo que tem de
ser compatibilizado. O total silêncio, total
anulação do Legislativo tem de ser eliminado
com uma participação responsável numa
orientação global da despesa pública. Esse é
um desafio: como encontrar fórmula para isso?
O outro aspecto com esse relacionado, e que
me parece básico, é o seguinte: na prática, ao
longo do ano, vão sendo tomadas iniciativas de
despesas que muitas vezes não são
orçamentárias ou fiscais, mas que são
despesas, eis que alguém as está pagando. Se
resolvo dar uma linha de crédito subsidiado
para a agricultura, isso tem, como teve a que
foi anunciada há poucos dias, um custo
anualizado de 10 bilhões de cruzados. Aliás, já
discutimos a matéria em outras sessões. Pois
bem. Isso é decidido e não passa pelo
Legislativo. A meu ver, deveríamos ter uma
Comissão permanente não apenas para o
exame do orçamento, mas com competência
para examinar despesas dessa natureza. Se é
fiscal, se implica recursos ou se é puramente
política monetária; se não é, enfim, decidir
sobre a questão. Isso é básico. Eu lembraria
sempre que em São Paulo, para ficar num
exemplo mais distante do plano federal, alguns
anos atrás um governador resolveu procurar
petróleo. Ele gastou 500 milhões de dólares
nisso. O mérito e as condições financeiras
jamais foram examinadas pelo Legislativo. Nós
temos que ter uma Comissão com poderes
para examinar essas iniciativas,
eventualmente, para assumir uma ação de
obstaculizar ou aprovar o que for necessário.
Um quarto aspecto diz respeito a um
problema que estamos tendo, e que
certamente será muito debatido nesta
Constituinte, com relação à vinculação de
verbas. A atual Constituição proíbe a
vinculação de receita à despesa. No entanto,
conheço orçamentos estaduais que têm
despesas vinculadas à receita, o que é anti
constitucional. Não sei se é do conhecimento
de todos, mas pelas estimativas que se tem
hoje, o Relator da Subcomissão, Constituinte
José Luiz Maia, lem-
ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
brava que já devemos ter 50% do orçamento
vinculado. Certamente há setores que não
estão contemplados: ninguém deve ter feito
ainda a vinculação na área de comunicações.
Deve haver alguns ministérios que ainda não
estão com vinculações propostas, mas entre
Educação, Saúde, Amazônia, Nordeste,
Ciência e Tecnologia, Segurança, nós já
estamos com 150%. Então, esse é um
aspecto sobre o qual os Constituintes terão de
debruçar-se. Lembro-me de que, em São
Paulo, quando fizemos o primeiro orçamento,
cabia à Secretaria do Planejamento reunir
todas as demandas. As demandas somavam
16 vezes o orçamento. Então, como havia
toda aquela briga, eu levei os pedidos para
uma reunião e disse: olha, aqui há 16 vezes o
orçamento. Se alguém achar que é o
Planejamento que está cortando
arbitrariamente, pode cortar também. Se
alguém fizer o serviço, está ótimo. A questão
das vinculações é muito mais problemática.
Nós vamos ter de examinar quando se vincula
um, por que não se vai vincular o outro. Para
a Educação precisa tanto, por que não à
Saúde, para isso e aquilo? Nós temos que
pensar nisso e na realidade desigual do
Brasil, porque há Municípios que precisam
gastar mais em Educação do que em saúde e
há outros em que ocorre o contrário. Há
realidades muito diferentes no Brasil inteiro,
entre os Estados. Estamos num País
desigual. Essa é a verdade. O ideal é que
essa desigualdade diminua, mas o Brasil é
desigual. Então, falar para 5 mil Municípios de
maneira homogênea é irreal. Esse vai ser um
outro problema, e podemos nem falar sobre
isso. Mas quando chegar o momento de a
Comissão de Sistematização se manifestar,
tudo vai aparecer, sem falar de outros
aspectos, como a independência financeira
dos Poderes etc. É um trabalho bastante
árduo. Eu mesmo estou pondo para fora
preocupações e até angústias sobre como
essas questões vão poder ser resolvidas de
maneira satisfatória, não só pelas
Subcomissões, mas também pela Comissão
Temática e depois pelo conjunto da
Constituinte. É uma corrida de muitos
obstáculos, e obstáculos crescentes. Quanto
mais se corre, mais altos vão sendo os
obstáculos. Eu me permiti falar um pouco
mais porque já estamos na última reunião.
Tenho certeza de que o que estou dizendo é
objeto de preocupação dos membros desta
Subcomissão, especialmente do Presidente e
do Relator, com quem tive oportunidade de
repetidas vezes trocar idéias. De toda
maneira quis sublinhar esses pontos, porque
já estamos na reta final do trabalho da
Subcomissão que em grande parte, será um
marco para as discussões na Constituinte.
Muito obrigado.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Com a palavra o Sr. Andrea Sandro Calabi.
O SR ANDREA SANDRO CALABI: –
Se eu tivesse pedido ao Constituinte José
Serra para encerrar a minha palestra, não
poderia ter feito de forma mais clara. Agradeço
os elogios à Secretaria do Tesouro. Acredito
que foi um esforço grande, mas principalmente
da equipe da qual tive a alegria de participar.
Quero dizer breves menções a alguns
pontos abordados pelo Constituinte. Em
primeiro lugar, sobre o que deve constar do
orçamento fiscal da União. Obviamente
receitas, despesas finais etc, com o cuidado de
não se somar coisas díspares. A relação com as
estatais é mais ou menos clara e dele constam
os aportes de capitais às estatais. O ponto
relevante de minha palestra foi a percepção da
relação entre Tesouro e Banco Central
relativamente à discussão sobre a separação de
funções dessas duas instituições. Ou seja, há
necessidade de se separar a dívida pública,
como um instrumento de financiamento do
déficit, daquela emitida para efeitos de regulação
de controle monetário na economia. Um ponto
crucial se refere aos orçamentos das estatais.
Como incorporá-los? Sem dúvida, o orçamento
geral da União incorpora aqueles aportes de
capital que o orçamento faz à empresa estatal.
Mas o investimento feito pela estatal, com
recursos próprios, ou com recursos de terceiros,
através de divida que a estatal alavanca, não
são contemplados do ponto de vista do processo
legislativo, a não ser naqueles pontos de contato
entre o orçamento fiscal e o das estatais. As
estatais têm seu orçamento aprovado por ato do
Presidente, posto que se regula recursos e
destinações que obviamente as empresas têm
que incorporar no processo orçamentário.
Porém, deixo uma questão em aberto relativa à
discussão sobre os orçamentos das estatais e
mais especificamente sobre a discussão dos
investimentos das empresas estatais. O
segundo ponto levantado pelo Constituinte,
também mencionado ao longo da minha
palestra, é a questão do limite plurianual de
obrigações, que, a meu ver, é absolutamente
crucial. Ou seja, gasto um tostão hoje e um
bilhão no ano que vem em investimentos.
Mencionei a necessidade de orçamentos
plurianuais, aos quais coube muito bem a
ênfase, porque, a meu ver, é uma questão
relegada a segundo plano, mas da maior
importância. Sobre a participação do Legislativo,
obviamente são pontos claros contra
transposições, ou seja, transferências de
recursos de um programa para outro, bem como
as discussões sobre a criação de despesas com
fontes definidas. Mas a prática legislativa muitas
vezes leva a uma identificação de ações muito
específicas no orçamento: a construção da
escola, em determinado município; ou de uma
ponte muito bem localizada. Na realidade,
haveria necessidade de que essa participação
contasse com fontes bem definidas, ou por
medidas de transposição, se não a limitação
passa a ser não orçamentária, mas de caixa. Aí,
sim, caberá a afirmação: tem verba, mas não
tem dinheiro, o que transfere o comando sobre o
processo da órbita orçamentária para a órbita da
disponibilidade efetiva de caixa, o que é um
contra-senso. Todo esforço nosso na escrita do
Tesouro tem sido elevar a autonomia das
unidades gestoras, dados os orçamentos
disponíveis e uma programação financeira feita
em conjunto. Esse esforço será perdido
disponibilidade efetiva de caixa. E, então, como
é a caixa que vai limitar, devolver-se ao
Executivo um controle que a Subcomissão está
buscando regular corretamente na Constituição.
Sobre os subsídios implícitos,
mencionados pelo Deputado José Serra, já
tivemos oportunidade de comentar
longamente na exposição. Só queria
lembrar a S. Exª que dez bilhões é o custo
apenas dos empréstimos rurais, feitos com
recursos próprios do Banco do Brasil,
que são 20% dos empréstimos globais, nos
meses de janeiro e fevereiro. Ou seja,
os empréstimos rurais dependem de
vinculações ou de suprimentos do Banco Cen-
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES)
tral. Do Banco do Brasil para os empréstimos,
que é a grande massa. No ano passado, com
o aumento de depósitos à vista, o Banco do
Brasil tinha recursos que podia emprestar
naquelas operações indicadas pelo Governo
Federal. Nesse último caso, apenas cabia
uma equalização de taxas. O custo desta
pequena parcela para os meses de janeiro e
fevereiro foi de dez bilhões. A lei de excesso
de arrecadações, que está sendo enviada ao
Congresso Nacional, tem uma dotação para o
pagamento de equalização de taxas ao Banco
do Brasil que não cobre nem o primeiro
semestre. Avaliação correta: ultrapassava
quarenta bilhões de cruzados de custos
efetivos a equalização de taxas, que é uma
pequena parcela do crédito rural para o
primeiro semestre.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
SERRA: – Posso fazer um comentário? Acho
que é claríssimo. Temos que ter um
mecanismo no Legislativo para quando
houver uma programação desse tipo se possa
chamar o Secretário do Tesouro. Este ou o
Presidente do Banco Central comparecem – e
não se trata nem de regime parlamentar – e
dizem: isto vai custar tanto, implica isso,
implica aquilo etc. Temos que ter algum tipo
de competência para julgar, para aprovar ou
não aprovar. O que não pode é não acontecer
nada. E simplesmente se fazer impunemente.
Por que nesse caso como é que fica a ação
do Legislativo? Fica uma ação sem
responsabilidade. O que se vai fazer. então?
Pressionar para obter isso e aquilo, porque
não estamos compartilhando da
responsabilidade de fazer ou não. Então, a
única função é pressionar sem querer saber
de onde vem e de onde não vem. Isso me
parece vital
O SR. ANDREA SANDRO CALABI: –
Finalmente, tem sido uma constante
preocupação nossa o estabelecimento de
princípios orçamentários contrários às
vinculações. Os princípios constitucionais, a
meu ver, devem efetivamente evitar as
vinculações de forma a que essas possam
obedecer às necessidades, que são
mutantes, ao longo de horizonte temporal
mais amplo. Obedecidos os princípios
orçamentários aqui discutidos, todos os
recursos e as despesas devem vir do
orçamento. Portanto, a vinculação, caso não
compareçam num determinado ano, será
porque o Congresso julgou prioritária outra
destinação que não aquela Amarrar as
vinculações é uma forma de
comprometimento orçamentário plurianual,
antecipadamente, que, a meu ver, limita, ao
invés de ampliar, a ação legislativa autônoma
sobre a disposição e destinação de recursos
públicos.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
SERRA: – E além do mais é um convite à
burla legal, quando ela é impossível de se
cumprir na prática.
O SR RELATOR (José Luiz Maia): –
Quero, em nome do Presidente, que precisou
ausentar-se, e em meu nome pessoal, e no
de meus companheiros de Comissão,
expressar ao Dr. Andrea Sandro Calabi,
os nossos agradecimentos. O depoimento
de S. Sª nesta tarde foi muito importante,
para que possamos avaliar as suas informa-
ções e tentar retirar delas o que
considerarmos fundamental para a Tribunal de Contas da União e. ao seu término,
formulação do Capítulo do Orçamento e da
Fiscalização. Dr. Andrea Sandro Calabi, tenha
a certeza de que os membros da
Subcomissão do Orçamento e Fiscalização
sentem-se plenamente agradecidos pela
atenciosa presença de V. Sª Quero avisar aos
Constituintes que recebemos agora um
telefonema do ex-Ministro Funaro, informando
da impossibilidade de comparecer amanhã,
às dez horas, ao Plenário desta Subcomissão.
Entretanto, fica mantida a reunião com o
Presidente do Tribunal de Contas da União,
Ministro Fernando Gonçalves, para às 17
horas, e, com o Secretário da Fazenda do
Espírito Santo, Dr. José Teófilo.
Está encerrada a sessão.
COMISSÃO DO SISTEMA TRIBUTÁRIO,
ORÇAMENTO E FINANÇAS
Subcomissão de Orçamento e Fiscalização
Financeira
7ª Reunião, Extraordinária, realizada em 6
de maio de 1987
Aos seis dias do mês de maio do ano
de hum mil e novecentos e oitenta e sete, às
17:00 horas, reuniu-se a Subcomissão de
Orçamento e Fiscalização Financeira, na
sala C-2, do Anexo II, da Câmara dos
Deputados. Presentes os Senhores
Constituintes titulares João Alves,
Presidente; João Natal, Vice-Presidente;
José Luiz Maia. Relator; Firmo de Castro,
Lézio Sathler, Naphtall Alves, Wilson
Campos, Furtado Leite, Jessé Freire,
Messias Góis e Fábio Raunheitti. Estiveram
ausentes os Senhores Constituintes titulares
Carrel Benevides, Vice-Presidente; Carlos de
Carli, João Carlos Bacelar, José Guedes,
Márcio Braga, Jovanni Masini, Flávio Rocha
e Feres Nader. Compareceu ainda o Senhor
Constituinte Adhemar de Barros Filho,
PDT/SP, membro titular da Subcomissão de
Tributos, Participação e Distribuição de
Receitas. A I A: foi dispensada a leitura da
Ata da reunião anterior, a pedido do Relator,
Constituinte José Luiz Maia, já que foram
distribuídas cópias a todos os membros da
Subcomissão; não houve discussão e,
colocada em votação, foi ela aprovada, por
unanimidade, sem restrição. ORDEM DO
DIA: passando à ordem do dia, o Sr.
Presidente, Constituinte João Alves,
comunicou que a presente reunião foi
convocada para ouvir o Ministro Fernando
Gonçalves, Presidente do Tribunal de
Contas da União. Em seguida, o Sr.
Presidente, Constituinte João Alves, tecendo
sucintos comentários acerca da temática
"Fiscalização Financeira", convidou o original do nosso trabalho.
expositor a compor a Mesa e concedeu-lhe a
palavra, o qual agradecendo a honra
de estar presente no plenário da
Subcomissão de Orçamento e Fiscalização
Financeira discorreu com eloqüência
sobre o tema, abordando aspectos
referentes ao controle externo e Fundo
de Participação dos Municípios. O Sr.
Ministro Fernando Gonçalves, ainda,
solicitou ao Ministro Alberto Hoffmann que
50
lesse o trabalho elaborado pelos membros do
colocou-se, juntamente com a sua equipe à
disposição dos Constituintes presentes, para
debates. O Sr. Presidente, Constituinte João
Alves, franqueou então a palavra aos Senhores
Furtado Leite. Messias Góis, João Natal.
Naphtali Alves, Adhemar de Barros Filho e José
Luiz Maia. A conferência, os debates e as
interpelações, com as devidas respostas, foram
gravadas por inteiro e o texto, após
apanhamento, tradução e datilografia passará a
fazer parte integrante desta Ata. Nada mais
havendo a tratar, às 18h 51 minutos foi
encerrada a reunião e, para constar, eu, Benício
Mendes Teixeira, Secretário, lavrei a presente
Ata, que vai a publicação e, após lida, discutida e
aprovada, será assinada pelo Sr. Presidente.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Havendo número regimental, declaro abertos
os trabalhos da reunião da Subcomissão de
Orçamento e Fiscalização Financeira.
Esta reunião foi convocada para
ouvirmos a palavra do Presidente do Tribunal
de Contas da União, Ministro Fernando
Gonçalves. Estão também presentes os
Ministros Alberto Hoffmann e Ewald
Sizenando Pinheiro, bem assim os
Assessores daquele Tribunal, que,
naturalmente, irão participar dos debates.
Esta é a última reunião da nossa
Subcomissão, para felicidade dos
representantes dos segmentos da sociedade.
O Tribunal de Contas da União, órgão ligado
ao Congresso Nacional, com participação
direta nos atos do orçamento e da fiscalização
financeira, teria de ser a entidade a fechar os
nossos trabalhos no dia de hoje.
Assim sendo, concedo a palavra ao
Ministro Fernando Gonçalves, Presidente do
Tribunal de Contas da União.
O SR. MINISTRO FERNANDO
GONÇALVES: – Sr. Presidente João Alves,
Sr. Relator, Constituinte José Luiz Maia, Srs.
Constituintes, conforme havíamos combinado,
aqui estou hoje na honrosa companhia dos
Ministros Alberto Hoffmann nosso Vice-
Presidente, Ewald Pinheiro, nosso decano,
além dos Assessores, como já frisou nosso
Presidente.
Temos a grande satisfação de voltar a
esta Comissão e dialogar, mais uma vez, com
os Srs. Constituintes, trazendo, desta feita,
nossa contribuição, que é resultante da
audiência de todos os Tribunais de Contas do
País e do sistema todo dos Tribunais de
Contas. Foi condensada, enxugada – para
usar o termo da época – por nós, pelo
Tribunal de Contas da União.
Atestamos fazendo distribuir a todos
os Srs. Constituintes cópias deste nosso
trabalho. Temos a honra de fazer oficialmente
a entrega ao Presidente João Alves do
Inicialmente pediria ao nosso Vice-
Presidente, Ministro Alberto Hoffmann, que
lesse para os Srs. Constituintes a nossa
contribuição.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Tem a palavra o Ministro Alberto Hoffmann
para ler a contribuição do Tribunal de Contas
da União, aos trabalhos da Subcomissão de
Orçamento e Fiscalização Financeira da
Assembléia Nacional Constituinte.
51
O SR. MINISTRO ALBERTO
HOFFMANN: – Meu caro Presidente João
alves, Sr. Relator, Sr. Presidente, do nosso
Tribunal de Contas da União Sr. Vice-
Presidente, Srs. Constituintes – dentre os
quais, vejo o nosso veterano companheiro
da Comissão de Fiscalização Financeira e
Tomado de Contas da Câmara dos
Deputados, Constituinte Furtado Leite
Constituintes da nova geração política do
nosso País, que aqui se reúnem é com muita
honra que farei a leitura do nosso trabalho,
que é fruto de muitas reuniões. Certamente
não é perfeito, mas não deixa de ser uma
contribuição para vir ao encontro daqueles
que, no Congresso Nacional – e isso
estamos sentindo, – desejam aprimorar o
controle, desejam patrioticamente que o
dinheiro público seja bem aplicado, desejam,
acima de tudo, que, com menos dinheiro, se
possa realizar mais neste País, a nível
federal, estadual e municipal.
Sr. Presidente, passarei à leitura
da sugestão sobre o ordenamento
constitucional dos controles – que é
uma idéia nova – que se darão em
três seqüências: o controle congressual,
pelo Poder Legislativo; o controle externo,
pelo Tribunal de Contas; e o controle interno,
pela administração pública, dos atos e das
contas dos administradores e demais
responsáveis por dinheiros, bens e valores
públicos.
Os artigos da atual Constituição
estão todos com asteriscos neste trabalho,
para mostrar que é apenas uma referência,
para facilitar aos Constituintes o exame da
matéria. Então, sempre que aparecer um
asterisco nesse trabalho que foi entregue a
as
V. Ex. , trata-se de referência a um artigo da
atual Constituição.
E preciso que se diga, antes de mais
ainda em que todo esse trabalho se inserem
e se contrapõem sugestões daqueles que
queriam que tivéssemos um capítulo dentro
do Poder Judiciário – e sei que há sugestões
até no Congresso Nacional nesse sentido,
na Constituinte – ou daqueles que queriam
um capítulo próprio, do Tribunal de Contas.
Julgamos melhor, após muitos dias de
reflexão permanecer exclusivamente no
Capítulo do Poder Legislativo.
Lerei, então, o art. 44, inciso VIII:
"Art... (44)* – É da competência
exclusiva do Congresso Nacional:
(VIIl)* – Julgar as contas do Governo
da União e exercer o controle dos atos da
administração pública, com o auxílio do
Tribunal de Contas."
"Art... (45)* – A lei regulará o
processo de controle congressual, pela
Câmara dos Deputados e pelo Senado
Federal, dos atos de administração pública,
direta e indireta.
§ (1º) – O Tribunal de Contas –
suprimindo aqui a expressão da União, para
ficar genérico a fazer efeito também para os
Estados e Municípios – prestará à Câmara
dos Deputados e ao Senado Federal as
informações que forem solicitadas sobre a
fiscalização orçamentária, financeira,
operacional, e patrimonial, e sobre os
resultados das auditorias e inspeções
realizadas.
§ (2º) – O Tribunal de Contas
comunicará igualmente, suas decisões sobre
ilegalidade de despesas e irregularidade de
contas."
ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
Depois, segue-se ao texto do Capítulo
do Poder Legislativo a Seção VII – Do Controle
Externo e Interno.
"Art... (70)* – A fiscalização
orçamentária, financeira, operacional e couber, as atribuições previstas no art. 115 da
patrimonial da União será exercida mediante
controle externo e interno:
Art... (71) – O controle externo será
exercido pelo Tribunal de Contas e
compreenderá:
I – o julgamento dos atos e das contas
dos administradores e demais responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos, da
administração direta e indireta:
II – apreciação das contas do Governo
da União;
III – a realização de inspeções e
auditorias orçamentária, financeiras,
operacionais e patrimoniais nas unidades
administrativas dos Poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário;
IV – a fiscalização das entidades
supranacionais de cujo capital social o Poder
Público participe, de forma direta ou indireta, nos
termos previstos no respectivo tratado
constitutivo.
Parágrafo único – As normas para o
exercício do controle externo serão fixadas pelo
Tribunal de Contas, que aplicará aos
responsáveis as sanções previstas em Lei."
No art. 72 encontraremos uma
inovação: a inserção no dispositivo constitucional
aquilo que foi sempre lei. Evidentemente, sendo
esse dispositivo inserido na nova Constituição,
dará muito mais força para todos nós, para o
Congresso Nacional, para o Tribunal de Contas,
e – quem sabe também – sob muitos aspectos,
para o próprio controle interno.
"Art... (72) – quem quer que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou, por qualquer
forma, administre dinheiros, bens e valores
públicos, disso prestará contas.
"Art... (73) – O Tribunal de Contas dará
parecer prévio, em noventa dias, sobre as
contas do Governo da União, enviadas pelo
Chefe do Poder Executivo ao Poder Legislativo."
Art... (74) – O Tribunal de Contas
representará, conforme o caso, ao Poder
Executivo, ao Senado Federal ou à Câmara dos
Deputados, sobre irregularidades ou abusos por
ele verificados.
"Art... (75) – O Tribunal de Contas, de
ofício ou mediante provocação do Ministério
Público, se verificar a ilegalidade de qualquer
despesa, deverá:
I – assinar prazo para que o órgão ou
entidade da administração pública adote as
providências necessárias ao exato cumprimento
da lei;
II – sustar, se não atendido, a execução
do ato impugnado, comunicando a decisão à
Câmara dos Deputados e ao Senado Federal.
"Art... (76) – O Tribunal de Contas
julgará, para fins de registro, a legalidade dos
atos de nomeação de pessoal para cargos de
caráter efetivo, nos quadros permanentes dos
órgãos da administração direta, bem como das
concessões iniciais de aposentadoria, reformas
e pensões, independente de julgamento as
melhorias posteriores, que não alterem o
fundamento legal do ato concessório."
as
V. Ex. verão, de logo, a novidade, o
registro de atos de nomeação de pessoal, para
que, mais tarde, quem sabe, após 30 anos,
quando alguém se apresentar termos, então,
onde conferir essa nomeação. É uma sugestão
que, evidentemente, a Constituinte acatara ou
não.
"Art. 77. O Tribunal de Contas, com
sede na Capital Federal e quadro próprio de
pessoal, tem jurisdição em todo o País.
§ 1º O Tribunal exerce, no que
atual Constituição federal.
§ 2º A lei disporá sobre a organização
do Tribunal, podendo dividi-Io em Câmaras e
criar delegações ou órgãos destinados a
auxiliá-lo no exercício das suas funções e na
descentralização dos seus trabalhos.
§ 3º Os seus ministros serão
nomeados..." Aqui há transcrição pura e
simples. Nem vou ler, porque lá embaixo, no
as
trabalho que foi distribuído, V. Ex.
verificarão, com dois asteriscos, a seguinte
observação:
"** Este artigo e seus parágrafos
reproduzem literalmente o disposto no art.
72..." (aqui seria o art. 77, mas repete o que
consta na atual Constituição, no art. 72), "...e
idênticos parágrafos da atual Constituição
federal. A definição da forma de organização
do Tribunal, bem como do processo de
nomeação e das prerrogativas de seus
ministros, constituem matéria de natureza
política, cabendo à soberania da Assembléia
Nacional Constituinte sobre elas decidir."
De modo que peço perdão, pois
passei a ler o art. 77, que é o atual 72, mas
que apenas consta como referência, para que
não seja esquecido evidentemente, e sobre o
qual há grande interesse, indubitavelmente.
Era esta a leitura, Sr. Presidente.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
A matéria, objeto da leitura feita pelo Ministro
Alberto Hoffmann, foi distribuída a todos os
Srs. Constituintes membros desta Comissão.
Em razão disso, dou a palavra a quem dela
quiser fazer uso para debater o assunto.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Sr. Presidente, Sr. Ministro
Fernando Gonçalves, Sr. Ministro Alberto
Hoffmann, Srs. Constituintes presentes. Estou
muito bem para falar sobre a matéria, porque
não vou usar discurso de palanque, de
campanha eleitoral. Vou falar com
simplicidade, porque estou falando para meus
ex-colegas do Congresso Nacional. Portanto,
Sr. Presidente, fui relator de contas de vários
presidente da República nesse período de
trinta anos em que estou no Congresso
Nacional. A primeira vez que relatei, tive
problemas, até de certas exigências Achava
eu, naquela época, que não havia ainda um
mecanismo para fiscalização dos gastos do
governo da União, neste País continental que
é o Brasil. Evidentemente, o Tribunal de
Contas da União se tornou um órgão
importantíssimo, pelos seus ministros, pela
sua capacidade, propiciando até, posso
avaliar, um grande rendimento para a
economia brasileira. Em certos setores, o
governo e seus representantes no País
tinham preocupação constante de aplicar
muito bem o dinheiro: a fiscalização, a
auditagem do Tribunal vem aí, vamos cuidar
de aperfeiçoar nossas contas e nosso
investimento. Mas, Sr. Presidente, determina
aqui a legislação as atribuições do Poder
Legislativo. Examinam a lei e as atribuições,
parece tudo muito bem. Mas é preciso notar
que, no Tribunal de Contas da União, existe
verdadeira discriminação em tipo de
fiscalização. A lei diz: o Tribunal de Contas
fiscalizará a União, o dinheiro da União.
Infelizmente, a discriminação vai dotando do
os municípios de imunidades fiscais. Não é
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES) 52

fiscal, e imunidade de prestar contas a esta
Suprema Corte da economia brasileira.
Considero uma discriminação, sei das
decisões do governo, retirando essa atribuição
do Tribunal de Contas da União. A falta da
fiscalização, da auditagem pelo Contas nos
municípios brasileiros tem trazido prejuízo
muito grande para as comunidades. Conheço
profundamente a política municipalista. Há os
prefeitos que têm amor à sua causa, mas a
maioria não tem compaixão. São recursos mal-
aplicados por prefeitos que terminam os seus
mandatos ricos, com a sua família e, no
entanto, a comunidade não participa daqueles
recursos. A causa principal é a falta de
atribuição do Tribunal para fiscalizar. O que há
é uma fiscalização simbólica, por organismos
regionais e políticos do mesmo esquema na
maioria do País. É o tema parte: aquele foi
deputado estadual, tem o seu problema político
implantado na mesma base. É o candidato a
deputado e que é prefeito, mas recebe uma
carta do ministro do Tribunal de Contas
estadual para que vote no seu candidato. A
prefeitura não tem fiscalização. Daí, Sr.
Presidente, aproveitando esta oportunidade
que me surgiu na vida, de ser constituinte, eu
ter-me preocupado com esse assunto.
Apresentei sugestões na Constituinte,
determinando aumentar os recursos. O Fundo
de Participação, por exemplo, é um mecanismo
bem organizado. Faltam realmente duas
coisas: que ele participe do bolo econômico
brasileiro, da arrecadação do governo. Tudo é
arrecadação, tudo é tributação. Então, que se
faça essa distribuição do bolo da arrecadação
do governo brasileiro. Eu incluiria até
rendimento de loterias federais e de outros
organismos do País. Estamos marchando para
o jogo da verdade brasileiro. Não é mais
possível esse mecanismo do qual o povo
brasileira não participa. Então, sugeri que fosse
aumentado o Fundo de Participação dos
Municípios para 28%, para o governo estadual
20%, e para o Fundo de Desenvolvimento 2%.
Essa divisão parece modesta, Sr. Presidente,
mas e muito grande, porque ela redistribui a
tributação nacional, toda a arrecadação do
Imposto de Renda cobrado na fonte ou
indiretamente e demais contribuições da
tributação brasileira. Mas o art. 3º não vai
agradar, porque, segundo minha sugestão,
determina que todos esses recursos sejam
auditados e fiscalizados pelo Tribunal de
Contas da União.
Sr. Presidente, pela experiência da
vida, tenho esperança de que os
companheiros da Comissão atendam ao meu
chamamento, só tenho uma intenção, a de
bem servir à minha Pátria. Portanto, Sr.
Presidente desta Subcomissão, Sr. Presidente
do Tribunal de Contas da União, Srs.
Ministros, podem sair daqui certos de que o
Tribunal de Contas da União goza neste
Congresso Nacional do melhor conceito que
as
V. Ex. possam imaginar. Tenho certeza de
que todo contribuinte confia profundamente
no Tribunal de Contas da União para cumprir
a sua missão, tão importante para nós,
brasileiros. Eram estas palavras que eu
desejava dizer. Estou aqui e continuo sempre
com esta postura: compete ao Tribunal de
Contas da União fiscalizar bem os dinheiros
públicos desta Nação – esta é a sua
atribuição. Muito obrigado.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Ouvimos a palavra do eminente
Deputado Furtado leite, um dos mais
antigos parlamentares brasileiros,
conhecedor profundo do assunto em debate
nesta Subcomissão.
Dou a palavra ao Presidente do
Tribunal de Contas da União, Ministro
Fernando Gonçalves, para responder ao
eminente colega.
O SR. MINISTRO FERNANDO
GONÇALVES: – Tenho a grata satisfação de
reencontrar meu colega da Câmara dos
Deputados e ouvir de S. Ex.ª uma
manifestação tão bem orientada, fruto,
naturalmente, de sua larga experiência, que
reflete, sem dúvida, o pensamento do
Congresso Nacional, especialmente da
Câmara dos Deputados. Tanto assim que a
Câmara dos Deputados já aprovou projeto
nesse sentido, que se encontra no Senado
Federal. Esta Casa teve sensibilidade para
esse problema tão sabiamente focalizado pelo
Deputado Furtado Leite. Realmente, temos
visto que a fiscalização hoje deve ser
centralizada, ao contrário – como já afirmei –
dos recursos, que devem ser distribuídos, ao
contrário das tarefas, que devem ser
descentralizadas. A fiscalização centralizada
está imune, está isenta das influências locais,
dos problemas locais. E nós, que fomos
vereador, vice-prefeito, deputado estadual
passamos aqui, com muita honra, pelo
Congresso Nacional, temos essa experiência
que o Deputado Furtado Leite está afirmando
e demonstrando, através da sua objetiva
sugestão a esta Subcomissão.
Portanto, em nome do Tribunal, quero
cumprimentá-lo, dizendo que seu ponto de
vista casa inteiramente com o nosso
pensamento, o nosso interesse. Hoje existem
municípios – e tenho recebido denúncias de
todo o Brasil – que não são fiscalizados, não
têm nenhuma fiscalização, nenhum controle.
Realmente tenho recebido mais de mil
denúncias de Prefeituras que estão em estado
de calamidade. Quero agradecer ao
Constituinte Furtado Leite, que se referiu com
tanto carinho ao Tribunal de Contas da União.
Gostaria de dizer mais que o Ministro Alberto
Hoffmann, por exemplo, é o homem que, com
sua larga experiência política, no Tribunal tem
cuidado dos municípios, dos seus problemas,
da fixação dos índices. Espero que depois, o
nosso Ministro Edwald Pinheiro possa fazer
também sua exposição. O nosso decano,
homem que tem larga experiência durante
muitos anos, que fez toda a sua vida no
Tribunal de Contas, que se iniciou como
funcionário, hoje é um dos mais ilustres e
preparados Ministros que temos naquele
Tribunal: S. Ex.ª honra o serviço público
brasileiro. Portanto, para concluir esta
intervenção, pediria ao Ministro Alberto
Hoffmann que dissesse o que fizemos em
favor dos municípios e que representa muito,
no nosso entendimento.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Dou a palavra ao Ministro Alberto Hoffmann.
O SR. MINISTRO ALBERTO
HOFFMANN: – Sr. Presidente, Srs.
Constituintes, agradeço a oportunidade para
dizer que, há poucos anos, havia uma grande
dúvida: a União entrega os recursos
corretamente aos Estados e aos Municípios?
Há questão de três anos, conversas e
indagações se fizeram na Câmara dos
Deputados e do Senado Federal. Falava-se
por exemplo, do desvio de oitocentos bilhões
em determinado exercício. Tudo isso, Srs.
Constituintes, era questão de desinformação.
Não havia uma informação correta, porque
não havia também um mecanismo de infor-
mação bem elaborado, bem executado, entre
a Receita Federal, Banco do Brasil e Tribunal
de Contas. Daí por que, de dois anos para cá,
estamos insistindo em ouvir a verdade nesse
setor. E a verdade é que os desvios não eram
desvios. O Imposto de Renda dava tantos
bilhões a receita em determinado mês, o
deputado, então, fazia a conta tantos por
cento para o município, tanto para os estados,
tem que dar tanto. Mas era a receita bruta que
era divulgada. Não eram divulgadas as
deduções legais. Daí por que instituímos, de
dois anos para cá, o esquema de
demonstrativo mensal, que nos é fornecido
pela Receita Federal e pelo Banco do Brasil.
E o que está em primeiro lugar é a
arrecadação bruta. Por exemplo, no último
mês, Imposto de Renda, 18 bilhões, 647
milhões de cruzados. Deduções legais: Plano
de Integração Nacional, tanto; o Proterra,
tantos; os incentivos fiscais – só este mês
foram de 1 bilhão e 310 milhões de cruzados:
As restituições do Imposto de Renda – porque
o bruto lançado, a restituição que o
contribuinte recebe, logicamente tem que ser
deduzida – não constituem receita líquida da
União. De modo que, nesse mês, em que a
arrecadação bruta é de 18,647, a arrecadação
líquida é de apenas 15,596. No IPI, a mesma
coisa: arrecadação bruta, 13; as restituições –
ou seja, aqueles créditos que o industrial tem
sobre matéria-prima – vem então, o líquido.
Os dois juntos, por exemplo, nesse mês, o IR
mais IPI, 28,293; parte dos Estados, 3961;
parte dos Municípios, 4809. E nós dissemos,
a estado por estado, município por município:
"Vocês receberam, no último mês, 527;
1.19308712; índice 4, que é aquele município
que tem mais de 151.216 habitantes, recebeu
3.514.622 com o 78. Esta informação mensal
é divulgada em todas as Inspetorias do
Tribunal de Contas, por todo o País; tem sido
as
divulgada nos jornais mensalmente – V. Ex.
deve ter lido. Então, cada um sabe quanto
tem a receber. O próprio povo daqueles
municípios – já foi dito pelo Constituinte
Furtado Leite – e, também aqueles que lêem
jornais pelo menos, ficam conhecendo esse
tipo de informação. Outrossim, a grande luta
que sustentamos durante anos foi o trânsito
do dinheiro nos bancos. No relatório que tive
a honra de apresentar sobre as contas do
Presidente da República no exercício de
1984, provei que o dinheiro transitava, no
mínimo, entre vinte a cinqüenta dias, antes de
ser creditado à conta do Tesouro Nacional.
Era o famoso trânsito do dinheiro, para dar
encaixe aos bancos. Foi reduzido em
determinado decreto e, no dia 13 de
dezembro do ano passado, foi dado um
presente de Natal aos estados e municípios
brasileiros, quando o Governo federal reduziu
para três dias... Depois de pago o imposto no
guiche do banco, em três dias esse banco é
obrigado a passar o dinheiro adiante. Então,
todos estavam eufóricos, com o aumento do
Imposto de Renda e com o aumento da quota
do Imposto sobre Produtos Industrializados,
mas isso porque o dinheiro havia entrado
antes e, portanto se produziu efeitos mais
imediatos.
Todos esses aspectos deveriam ser
mencionados, e mais um que foi aquela vitória
de, finalmente, o Banco do Brasil dispensar
o passe, a taxa da ordem ele pagamento,
porque descontava-se, até março de 1984,
se não me engano, 0,8%, o que sobre
esses milhões representa muito dinheiro O
Tribunal reclamou e finalmente, a par-
53 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
tir de março de 1984, o passe tornou-se política, mesmo que seus membros, como
gratuito. O Banco do Brasil gera todos esses ocorre no Brasil – e é bom que ocorra –
recursos, também tem as suas vantagens, tenham vindo, a maioria, da classe política,
porque tem lucros com dinheiro que gira em porque sabem avaliar o momento é a
seu movimento e não esta mais cobrando. condição humana e, principalmente, a
Apenas isso. São alguns detalhes cujo condição do político. Esse órgão, o Tribunal
mecanismo, na parte da entrega, funciona, de Contas, tem Ministros como o Ministro
mas na fiscalização local varia. Ewald Pinheiro, que fez uma carreira de
Em muitos Estados não se fiscaliza há funcionário e conhece profundamente aquela
doze anos: em outros, a fiscalização até funciona Casa. Digo que conhece porque fui
bem. Esse depoimento devo prestar porque em Secretário-Geral do Tribunal de Contas do
alguns Estados os Tribunais de Contas Estado de Sergipe e sei que aquele Tribunal
funcionam bem. Em outros, regularmente bem. foi erigido e formado seguindo sua
Mas há inúmeros Estados em que, realmente, o orientação. Os conselheiros da lá vieram
retrato é aquele feito há pouco pelo Constituinte para cá, e sob sua orientação. Os
Furtado Leite. Obrigado. conselheiros de lá vieram para cá, e sob sua
O SR. PRESIDENTE (João Alves): – orientação o Tribunal de Contas do Estado
Com a palavra o atuante membro desta de Sergipe foi constituído. Mas tem também
Comissão, Constituinte Messias Góis. Ministros de origem políticas. Então, entendo
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS que esse órgão é absolutamente necessário.
GÓIS: – Presidente João Alves, agradeço a V. Já no texto da Constituição atual,
Ex.ª pelo adjetivo que estendo a todos os não é novidade, porque constava da primeira
Constituintes que deixaram de lado seus Constituição republicana. Mas uma das
afazeres e entenderam de servir á Pátria, coisas que me preocupava – e pela qual
neste momento decisivo, em que somos muito me bati era a necessidade de o
chamados a escrever uma nova parte de Tribunal de Contas não ficar restrito só ao
nossa História. Orçamento da União. É necessário que o
Sr. Presidente do Tribunal de Contas Tribunal de Contas da União esteja presente
da União, Srs. Ministros, aqui presentes, em toda a Administração pública, seja direta,
prezados colega Constituinte José Luiz Maia – indireta, estatal ou não. E um artigo nesta
Relator – prezados colegas Constituintes, proposta, caro Relator, foi aqui colocado:
amigos que vieram astrei a este debate. "Quem quer utilize, arrecade, guarde,
Tenho uma preocupação muito grande, gerencie ou, por qualquer forma, administre
demonstrei desde o primeiro dia. Quando a bens e valores públicos, disso prestará
Liderança do meu partido me perguntou para contas." Isso é bom. Acho que nos,
que Comissão eu gostaria de ir, escolhi a Constituintes, se quisermos ter um
Comissão do Sistema Tributário de compromisso com a verdade financeira e
Orçamento e Finanças. E dentro desta orçamentária da administração pública,
Comissão entendi que seria útil o meu devemos lutar para que este artigo seja
trabalho na Subcomissão, tão bem presidida aprovado.
pelo colega João Alves, que trata do E aí, você, Furtado Leite – permita-
Orçamento e da Fiscalização. Eu não diria me chama-lo assim não terá condições de
tanto da parte de orçamento, porque o dizer – porque na realidade ocorre desvio de
orçamento, nós políticos sabemos, é apenas o recursos públicos –: quem desviar pagará.
resultado final de um plano político a ser Este é o objetivo não apenas seu, mas de
executado, visando ao benefício social. Então, todos nós que aqui estamos debatendo. É
o Governo, o Poder Executivo diz o que preciso que tenhamos coragem de assumir
pretende fazer, o que pretende realizar. Em nossa condição de político, mas assumir
conseqüência, faz a avaliação do que vai com honestidade e não pactuar com a
receber e do que vai tributar e dá condições desonestidade. Porque, no fim, se há desvio
de receita para fazer aquela despesa. Não é de dinheiro público, o prejudicado não é o
um ato simples, é complexo, mas é um ato do político, o prejudicado é o povo brasileiro,
Poder Executivo, é a vontade de fazer. Mas que pagou impostos muitas vezes
vem, para mim, a parte importantíssima: o escorchante, muitas vezes injusto, que
fazer, fazendo; o fazer, atendendo à assume uma carga tributária que poderia ser
necessidade social; o fazer sem desvios, melhor distribuída, mas não tem o retorno
porque aí compromete inclusive o dos benefícios.
planejamento político e compromete a nós, Por que é que somos obrigados a ver
políticos, que damos respaldo ao Governo, nossa população mais pobre morar debaixo
seja apoiando partidariamente, seja fazendo de uma ponte e o Governo não ter recursos
oposições. Entendo que ser Situação ou para construir mais casas? Por que somos
Oposição é dar respaldo ao Governo, é ter a obrigados a ver animais pastando na maioria
honorabilidade, é ter a honra de dizer ao das ruas dos nossos municípios? Por que os
Governo quando está errado e quando está municípios não têm recursos para uma
certo. Nós, que comomos o Parlamento, pavimentação, ou para uma limpeza, ou para
temos essa função. Não é só aplaudir o uma simples drenagem? Daí por que este
Governo. E também dizer quando o Governo artigo é fundamental. Mas é fundamental
está errado, porque fazemos isso em nome do também, Sr Relator, chamar a atenção para
povo que nos elegeu. E o órgão pensado aqui que tenhamos coragem de assumir uma
no Brasil, copiado por Rui Barbosa desde os posição positiva. Na atual Constituição, o
primórdios da República, é necessário. Tribunal, constatando uma falha de natureza
A condição humana diz da fraqueza. gravíssima, comunica ao Congresso
A uns, a natureza dá um caráter superior, Nacional esse fato, decorrente de um
a outros, não é tão generosa. Como não contrato. Diz a Constituição atual, § 6º do
temos uma fita métrica para medir caracteres, art. 72:
nem encontramos nas prateleiras dos "O Congresso Nacional deliberará
supermercados honestidades à venda, e sobre a solicitação de que cogita a alínea "c"
necessário que haja um poder, um organismo do parágrafo anterior, no prazo de trinta dias,
de certo modo colocado fora da paixão findo o qual, sem pronunciamento do Poder
Legislativo, será considerada insubsistente a
impugnação."
Ora, o Congresso Nacional cala e
consente no crime. É preciso que este artigo
seja afirmativo: "É obrigatória, sob pena de
que o Tribunal encontrou ser verdadeiro, um
pronunciamento do Congresso Nacional."
Não pode o Congresso Nacional, não
podemos nós, Congressistas ser coniventes
com o desfalque, com o crime. Portanto, ao
invés de o Congresso ter uma atitude passiva
para que o contrato impugnado pelo Tribunal
ou a conta impugnada pelo Tribunal seja
considerada insubsistente, é preciso que haja
um pronunciamento afirmativo do Congresso.
Só assim, na hora do voto, o povo poderá
julgar este ou aquele Deputado para saber se
foi conivente ou não com aquele crime
nacional.
Por hipótese, vejamos o problema
nuclear brasileiro, será que é válido? o Tribunal
de Contas poderia encontrar imperfeições ou
mesmo desvios no contrato e submeter a
questão ao Congresso Nacional. Se o
Congresso se calar, seremos coniventes.
Nobre Relator, gostaria de pedir a V.
Ex.ª que atentasse para esse fato
importantíssimo.
Sr. Presidente, já me alonguei
demais, porque sou apaixonado pela matéria.
Mas gostaria de ver, se não no todo, mas em
grande parte, a proposta do Tribunal de
Contas aceita, para que a sociedade brasileira
se sentisse mais segura no momento de
pagar impostos, porque sabe que de hoje em
diante, dessa nova fase em diante, o dinheiro
público será melhor fiscalizado e, portanto,
melhor aplicado.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Tendo ouvido o Constituinte Messias Góis,
passaremos a palavra ao Constituinte João
Natal. Antes, porém, atendo à solicitação do
Deputado Furtado Leite, que pretende
apartear.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Sr. Presidente, peço permissão a V.
as
Ex. , aos Ministros e os presentes para me
ausentar.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Lamentarmos a ausência de V. Ex.ª, mas se
imperiosos motivos o levam a isso, nada
temos a opor.
Com a palavra o Vice-Presidente da
Comissão, Constituinte João Natal.
O SR. CONSTITUINTE JOÃO
NATAL: – Sr Presidente, Srs. Membros da
Mesa, Srs. Ministros do Tribunal de Contas
da União, companheiros e companheiras
Constituintes. É sabido que o Poder
Legislativo sofreu um vertiginoso processo
de capitis diminuto nas suas prerrogativas,
profundas castrações nas suas atribuições
durante o período autoritário e ditatorial.
Em razão disso, é de imediato entendimento
que a Assembléia Nacional Constituinte,
de forma prioritária, terá a permanente
preocupação de estabelecer um equilíbrio
de forças, desconcentrando, retirando
das mãos do Poder Executivo o que ele
subtraiu dos demais poderes, que devem
integrar o sistema de governo democrático.
E a Assembléia Nacional Constituinte,
por razões óbvias, propugnará para permitir
que o Poder Judiciário retenha nas
suas mãos condições de soberania e de
pleno exercício das atribuições de
efetivamente julgar e ser aplicador dos
ditames da Justiça. No mesmo passo,
haverá de devolver ao Poder Legislativo
 ANAIS DO SENADO FEDERAL(ATAS DAS COMISSÕES) 54

a sua condição de soberania no exercício das
prerrogativas constantes da Carta de 1946 e
de outras prerrogativas que haveremos de
sugerir. O Poder Legislativo não pode
permanecer na condição de mera peça
decorativa da República, de praticador do
amém permanente a todas as normas ditadas
e impostas pelo Poder Executivo. O
Legislativo, na sua quase inexistência de
atribuições, não pode se insurgir contra as
investidas que o Poder Executivo, na maioria
das vezes, exercita. É nesse sentido, a par
das sugestões do Tribunal de Contas da
União, via V. Ex.ª e dos demais pares que
integram aquele colegiado, que eu gostaria de
obter esclarecimentos de V. Ex.ª,
principalmente considerando a convivência
irmã, intrínseca, que o Tribunal de Contas
guarda para com o Poder Legislativo. Entendo
que o fortalecimento do Poder Legislativo
estará, numa razão direta, vinculado ao
fortalecimento do Tribunal de Contas da
União. Então, eu gostaria de esclarecimentos
as
de V. Ex. , no plano daquelas atribuições que
vejo no Presidente do Tribunal de Contas da
União e na maioria dos membros que o
integram parlamentares de nomeada
participação em exercício de mandatos no
Congresso Nacional e nas unidades da
Federação. Eu queria aproveitar a presença
de V. Ex.ª para extrair maior contribuição no
âmbito do que diz respeito a restabelecimento
de prerrogativas plenas para o Poder
Legislativo, indo além repito, daquelas que
necessariamente dizem respeito mais íntimo
ao Tribunal de Contas da União.
Agora, gostaria de merecer um
esclarecimento de V. Ex.ª no que diz respeito
às sugestões oferecidas às fls. 2, parece-me
que onde se faz referência ao possível art. 74
dessa Seção 7ª de Controle Interno e Externo.
Eu gostaria de repetir a leitura para formular a
indagação:
"O Tribunal de Contas representará,
conforme o caso, ao Poder Executivo, ao
Senado Federal, ou à Câmara dos Deputados
sobre irregularidades ou abusos por ele
verificados."
A missão fiscalizadora,
constitucionalmente, é deferida ao Poder
Legislativo. Ao Poder Executivo, por razões
óbvias, falece competência dessa natureza.
Então, eu gostaria de merecer, da parte de V.
Ex.ª, um esclarecimento sobre o porquê de
estar preconizada, de estar prevista aqui a
possibilidade de o Tribunal de Contas – que
auxilia o Poder Legislativo na sua missão
fiscalizadora por excelência, e que não
guarda nenhuma relação de conformidade
maior para com o exercício de suas
atribuições com o Poder Executivo – a
possibilidade de representar ao Poder
Executivo, levando-se em conta que o
Legislativo – obviamente integrado pelo
Senado Federal e pela Câmara dos
Deputados... À primeira vista pareceu-me que
deveria reter, em regime de exclusividade,
essa atribuição. Além do pedido de
sugestões, gostaria de merecer de V. Ex.ª um
esclarecimento a respeito desse dispositivo.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Com a palavra o Presidente do Tribunal de
Contas da União, Ministro Fernando
Gonçalves, para responder à argüição do
Constituinte João Natal.
O SR. MINISTRO FERNANDO
GONÇALVES: – Gostaria de, obviamente,
responder ao Constituinte João
Natal que já temos feito isto, em razão
de determinação constitucional. No
celebérrimo caso das "polonetas", problema
levantado inclusive por mim, no Tribunal,
tivemos ocasião de representar ao Poder
Executivo e ao Congresso Nacional sobre os
fatos ocorridos, de acordo com o § 4º do art
72 da atual Constituição Federal. No caso do
Banco Nacional da Habitação, do BNH –
Delfin, também célebre, que eu levantei, fiz o
primeiro relatório e o Ministro Ewald, em
brilhante voto, também representou ao
Congresso Nacional.
Procuramos, com a nossa experiência
de parlamentares, trazer subsídios para que o
Poder Legislativo – Câmara e Senado – faça
o julgamento político, enquanto fazemos o
julgamento técnico. Então, queremos embasar,
contribuir, auxiliar o Poder Legislativo nas suas
Comissões de Inquérito. Temos estrutura
capaz de fazer inspeções, capaz de fazer, hoje,
com criação da Secretaria de Auditoria,
levantamentos rápidos. E aquilo que o
Constituinte Furtado Leite referiu, nós criamos
no ano passado: a expectativa de controle em
todo o País, porque os nossos grupos de
técnicos podem, através da Secretaria de
Auditoria ou das próprias inspetorias, a
qualquer momento, chegar a qualquer parte
do País. E hoje nós estamos atuando em
trezentos organismos federais.
Portanto, pediria, apenas para
complementar, ao Ministro Ewald Pinheiro
que trouxesse alguns elementos.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Com a palavra, para responder, o Ministro
Ewald Pinheiro.
O SR. MINISTRO EWALD
PINHEIRO: – Sr. Presidente, Constituinte
João Alves, Sr. Relator da Subcomissão, meu
caro Ministro Fernando Gonçalves, meu caro
Ministro Alberto Hoffmann, Srs. Constituintes.
Quanto à indagação formulada, nem sempre
a lei dá ao Tribunal competência para decidir,
infelizmente. Quando não há essa
competência, manda a Constituição que o
Tribunal transfira a instância para o
Congresso Nacional – o que é um abuso e
uma irregularidade. Para nós, tanto pode ser
de índole ética ou moral, como legal. Então,
pode faltar ética ao ato praticado pela
administração e pode-se infringir uma lei.
Portanto, o abuso como a irregularidade são
previstos na Constituição.
Quando a lei dá competência, julgamos
o fato, mas quando não dá competência, como
instância máxima, encaminhamos o assunto
ao Congresso Nacional. Mas encaminhamos
fundamentalmente. Não é encaminhamento
literal, simplesmente. Há um voto, o Tribunal
se reúne, o processo é instruído, é examinado,
há pareceres. O Tribunal dá as razões pelas
quais o ato é irregular ou então ocorreu o
abuso, e transfere ao Congresso Nacional a
atribuição de julgar. Já se fez isto várias
vezes. No caso Delfin, em que fui Relator,
ocorreu exatamente isso. Nós não tínhamos
atribuição de julgar, porque houve um tal
emaranhado de atos e fatos, que era difícil
apurarem-se responsabilidades. De maneira
que como o Congresso tem um âmbito de
ação muito maior, caberia ao Congresso
constituir Comissões Parlamentares de
Inquérito para apresentar e julgar. Não quero
perder a oportunidade de fazer aqui
algumas considerações. Conheço o Tribunal
de Contas de três Constituições. Iniciei
minha vida constitucional no Tribunal de
Contas. Então, conheço o Tribunal das
Cartas de 1937, 1946 e 1967. São idênticos?
Evidentemente que não. O Tribunal como
estabelecia a Constituição de 37 foi um; o de
46 foi outro e, hoje, temos outro Tribunal. Eles
se separam nitidamente.
Nos regimes anteriores tínhamos o
registro prévio e o registro posterior. Então, a
tomada de contas era uma exceção, quer
dizer, excepcionalmente o Tribunal julgava
tomada de contas. O forte do Tribunal era o
registro prévio posterior. Mas esse registro
não incidia sobre a totalidade dos gastos. Era
um registro ilusório, utópico, porque o registro
posterior era feito depois que o ato estava
praticado. Conseqüentemente, não se podia
desmanchar o que estava errado. Punia-se
havia uma sanção, somente isto.
Hoje, com a tomada de contas, o
Tribunal realmente está fortalecido e
engrandecido. Quando a lei fortalece o
Tribunal, fortalece o Congresso Nacional,
porque cabe aos dois o desempenho do
controle. Pela Constituição atual, o controle
externo existe, tanto para o Tribunal quanto
para o Congresso Nacional. Então, fortalecer
o Tribunal é fortalecer o Congresso Nacional.
Em 1946, por exemplo, o Tribunal só
examinava os órgãos indiretos, as autarquias.
Hoje, ele examina empresas públicas e de
economia mista. Mas aqui impõe-se um
comentário, porque, ao examinar a economia
mista, a Lei nº 6.223, depois alterada pela Lei
nº 6.525, criou uma distorção tremenda. E, o
que é pior, essa segurança de extorsão, em
virtude de uma decisão do Tribunal, porque
pela Lei nº 6.223, de qualquer empresa de
economia mista em que a União
subscrevesse a maioria do capital, nós
tomaríamos as contas do Tribunal. Então
surgiu uma hipótese em que não havia capital
igualitário. A lei não previa hipótese quando a
União Subscrevesse 50% e o setor privado
50%. Na dúvida, o Tribunal – fui o Relator do
processo – decidiu que devia haver o controle.
Então se modificou a lei para só prestarem
contas ao Tribunal as empresas em que a
União detivesse o capital votante. Ora, quem
vota numa S/A é a ação ordinária. E, hoje em
dia, a ação ordinária nominativa – a ação ao
portador, não tem voto. E como pela lei atual
as preferências podem corresponder a 2/3 do
capital, se a União subscrever 2/3 do capital e
metade das ordinárias, não presta contas ao
Tribunal. Evidentemente, isto é uma fuga ao
controle. E tem havido casos no Tribunal em
que a União subscreve 49% do capital
votante. É uma fuga ao controle. Este é um
dos aspectos pelos quais essa lei tem que ser
revista. É voz corrente que ela foi de uma
infelicidade a toda prova, e esperança que
brevemente ela seja revista. Então lhes
pergunto: o Tribunal de contas é o ideal? Não,
ele é omisso. Sou partidário de que se há um
Tribunal com a função de fiscalizar, nenhuma
despesa pública pode fugir ao seu controle,
absolutamente. Quer dizer, esse controle
parcial ou esse controle remoto é como se
não existisse, porque o Tribunal examina
apenas uma parte do orçamento, uma parte
das entidades. E o restante? O que se
passa com o restante? É uma só
administração, não importa se com órgãos
indiretos ou entidades da administração
direta. Se o Tribunal de Contas tem que ser
eficiente, o controle tem que ser exercido
sobre toda a administração. Se não temos
estrutura e organização para isso, então que
se reestruture o Tribunal. É um outro
problema. Não é evitar o controle, é armar
o Tribunal, dar-lhe estrutura que lhe per-
55 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
mita realmente controlar o orçamento e os
gastos públicos.
Sou partidário dessa opinião, tenho o
meu tribunal ideal no coração, porque nasci
no Tribunal, funcionalmente, estou lá há mais
de quarenta anos, acompanhei toda a sua
evolução, sei muito de sua história e noto que
muitas vezes assistimos, melancolicamente, a
prática de um ato irregular na administração
mas sobre o qual não temos o controle, o que
é profundamente lamentável.
Um outro aspecto que eu gostaria de
examinar, que incluímos na atual sugestão, é
uma proposta que vai inovar mas que pretendo
justificar, porque é uma opinião unânime nossa.
É a questão de o Tribunal tomar conhecimento
para julgar a nomeação de caráter efetivo para
ingresso no Serviço Público. Por quê? Quando
se aposentam um funcionário, a concessão,
esse processo de aposentadoria vai ao
Tribunal. Ora, se ele se aposentar vai ao
Tribunal sem processo, não a sua admissão, e
com um outro aspecto: se o pensionista, para
ter sua pensão julgada legal, tem que mandar
ao Tribunal o seu processo, e ele não tem
vínculo com a administração, nunca pertenceu
à pensão civil, à pensão militar, nunca foi
funcionário, essa pensão não será julgada
legal. Mas a admissão de um servidor não vai
ao Tribunal. A proposta ainda achei que foi um
pouco tímida, porque só se referiu aos órgãos
diretos da administração. Eu incluiria tudo, a
direta e a indireta, se coubesse a mim sugerir.
Não sei por que essa distinção, porque hoje em
dia a administração indireta é maior do que a
direta. Dois terços dos gastos públicos
pertencem à administração indireta. Então dá-
se um terço ao Tribunal e retiram-se esses dois
terços. Quer dizer, submeteria ao Tribunal a
totalidade das admissões, inclusive vendo-se o
que se passou em vários Estados, onde houve
admissões, realmente ilegais, como tomamos
conhecimento em extensos noticiários da
imprensa. A forma de coibir é entregar ao
Tribunal o julgamento desses atos quanto à
sua legalidade.
Há também um outro aspecto que eu
gostaria de focalizar, a respeito das auditorias.
O Tribunal perdeu o registro prévio mas
ganhou uma arma importantíssima, que são as
inspeções. Hoje em dia o Tribunal não mais
espera que venha a ele o processo. Ele vai à
entidade, organiza o processo e chega lá de
surpresa. O melhor controle é aquele exercício
de surpresa. É aquele controle onde o Tribunal
decide quando deve controlar. O controle
remoto, o controle que hoje se estabelece, com
a prestação de contas pela entidade apenas
um ano depois de encerrado o exercício,
encontra os fatos já consumados. Muitas vezes
os fatos se superpõem, fatos mais graves se
sucedem a fatos menos graves e os de menos
importância acabam sendo esquecidos,
evidentemente. É uma lei natural. Então a arma
das inspeções, que se delegou ao Tribunal em
1967, é poderosíssima. Em 1967 houve uma
revolução no Tribunal de Contas porque
perdemos esse registro prévio e o posterior,
mas ganhamos a inspeção e o Tribunal faz sua
auditoria orçamentária, financeira, patrimonial e
hoje até programadas. Ele examina dentro dos
programas.
Existe na administração um
pensamento, uma idéia de que o Tribunal não
pode examinar a utilidade, a conveniência e a
oportunidade de uma despesa. Sou contra
isto. É o mérito da despesa. Se a despesa é
inútil, como praticá-la? Então esse aspecto
surgiu em 1937, período em que o regi-
me, como lembram os eminentes Constituintes,
foi autoritário, tendo gerado uma Constituição
autoritária, sob o Estado Novo. A Lei Orgânica
daquela época vetou ao Tribunal conhecer da
utilidade, conveniência ou oportunidade. As
posteriores não repetiram isto, mas se mantém
por tradição o princípio, com o qual não me
conformo. Acho que em certos casos o exame
da utilidade, da conveniência e da oportunidade
é essencial para se saber se o dinheiro público
foi realmente bem aplicado.
A meu ver, o controle tem que ser
preventivo, tem que ser concomitante, tem o
Tribunal que estar presente no momento em que
o ato é praticado. E uma reivindicação muito
minha é a de que retorne ao Tribunal a
competência para julgar os contratos, que
constituem a fonte por excelência da despesa.
Toda despesa vultosa decorre de um contrato.
Antigamente o contrato ia ao Tribunal para
registro. E quando o Tribunal recusava o
contrato, havia o recurso ao Congresso
Nacional. Não era instância única, o Tribunal
caminhava geminado com o Poder Legislativo.
Depois essa exigência suprimiu-se e hoje se
manda que o Tribunal represente ao Congresso,
por entender que a despesa, que é a mais
importante, que é a mais vultosa, decorrente de
contrato, é ilegal. Ora – meu Deus – se uma
despesa é ilegal, não há como convalidar essa
despesa. O que é ilegal é ilegal hoje, amanhã,
depois de amanhã, a vida toda. Então não se
entende a Constituição ao retirar do Tribunal a
competência para julgar os contratos. Deu ao
Tribunal um prazo exíguo, impossível, de trinta
dias para que se pronuncie a respeito. Se o
prazo decorre e o Congresso não se manifesta,
tem-se como insubsistente a impugnação. Se
fosse outra a razão de impugnação, mas se o
que se invoca é a ilegalidade, não ha como, em
trinta dias, transformar o que é ilegal em legal. É
um período muito curto para essa prescrição, por
assim dizer.
São as considerações que eu acho
que me propus a fazer. Agradeço a
oportunidade de falar e me congratular com
os Constituintes pelo que aqui ouvi e muito
aprendi. Obrigado a todos.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Depois de ouvirmos as palavras do Ministro
Ewald Pinheiro, na sua brilhante exposição em
resposta às argüições feitas pelo Constituinte
João Natal, passamos a palavra ao Constituinte
Naphtali Alves, membro eminente desta
Subcomissão, parlamentar atuante.
O SR. CONSTITUINTE NAPHTALI
ALVES: – Sr. Presidente, Sr. Relator, Srs.
Ministros. Inicialmente, gostaria de
cumprimentá-lo, Sr. Presidente, pela
felicidade que esta Subcomissão, através do
seu comando, através do comando do Sr.
Relator, teve ao escolher os nomes das
autoridades que por aqui passaram, que
vieram engrandecer sobremaneira o trabalho
que aqui se desenvolveu.
Mas a pergunta e as considerações
que eu gostaria de fazer, o meu colega
Constituinte Messias Góis já fez com muita
propriedade.
Contudo, gostaria de realçar que hoje
a credibilidade do Poder Público está
sensível, está em baixa, exatamente porque
faltam mecanismos para o controle e a
fiscalização do setor público. E este art. 72, a
meu ver, vem suprir esta deficiência, vem dar
ao controle maior eficiência.
Como é sabido, é através das empresas
que o bolo financeiro da União se faz mais
presente.
Ele é mais gordo. Essa fatia é a maior parcela.
Então, observo que, mesmo com relação à
lisura da coisa pública, se houvesse
fiscalização através do Município, não seria tão
acentuada quanto o é a necessidade de
fiscalização através das estatais. As estatais
recebem a maior parcela das finanças e não
sofrem nenhum controle, nenhuma fiscalização
da coisa pública. Com referência ao prefeito de
um município, por exemplo, o cidadão, o
contribuinte está mais próximo dele. Ele
oferece informações ao Poder Legislativo com
maior facilidade, por meio dos vereadores, num
diálogo, enfim, presta informação mais
diretamente. E o prefeito poderá perder o seu
mandato por desvio do dinheiro público – e
realmente deve perder se desviou. Mas quanto
à empresa pública, qual é a sanção, até hoje,
que este País já aplicou, pelo menos de que
tenhamos conhecimento? Não sabemos.
Sabemos, sim, que o déficit público das
estatais é muito maior que o déficit dos
Municípios e dos Estados somados. Então, por
intermédio da eficiência desse art. 72, se o
Tribunal de Contas conseguir se instrumentar,
se aparelhar para cumprir este dispositivo, que,
tenho certeza, será constitucional, porque nós
parlamentares o queremos; se o Tribunal
conseguir isto com a lisura e com a isenção
que o Tribunal sempre teve, e com o respeito
que ele sempre teve da sociedade, tenho
certeza de que nosso País ganhará novo rumo
no que concerne às finanças públicas.
Era o que tinha a considerar.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Agradecemos ao Deputado Naphtali Alves,
que se houve com muito objetivo em sua
manifestação, inclusive na colocação a
respeito dos nossos trabalhos.
Queremos, nesta oportunidade em
que nos honra com sua presença o eminente
Deputado Constituinte, velho companheiro e
amigo, Adhemar de Barros Filho, passar a
palavra a S. Ex.ª para tecer algumas
considerações sobre o tema em debate nesta
Subcomissão.
O SR. CONSTITUINTE ADHEMAR
DE BARROS FILHO: – Muito obrigado, Sr.
Presidente. De fato, é uma honra estar
presente nesta Subcomissão que V. Ex.ª
preside e poder participar das discussões
sobre o Tribunal de Contas da União,
inegavelmente órgão auxiliar do Poder
Legislativo. E V. Ex.ª, velho parlamentar que
é, bem conhece a importância e o papel que
exerce este Tribunal.
Srs. Constituintes, Srs. Ministros,
Senhoras e Senhores. Ilustre Presidente
Fernando Gonçalves, na proposta, que está
circulando entre nós, Constituintes, percebo
dois aspectos que me chamaram a atenção.
Propõe V. Ex.ª, no caput da proposição: "É da
competência exclusiva do Congresso
Nacional julgar as contas do Governo da
União, exercer controle dos atos da
administração pública, com o auxílio do
as
Tribunal de Contas". Definem V. Ex. uma
prerrogativa direta do Poder Legislativo. Mas
na página 3, curiosamente, num artigo sem
número, § 3º, se lê: "Os Senhores Ministros
serão nomeados pelo Presidente da
República, depois de aprovada a escolha pelo
Senado Federal". Então, eu lembraria a V.
Ex.ª que assim se mantém viva a dualidade,
que quebra a prerrogativa inerente ao Poder
Legislativo, de exercer seu poder fiscalizador,
permitindo que o Presidente da República,
os Governadores, a nível de Estados, o
prefeito, a nível dos Conselhos de Con-
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES) 56

tas Municipais, façam as nomeações dos
ilustres membros dos Tribunais.
Gostaria de ouvir V. Ex.ª a respeito
desse tema, porque o julgo da maior
importância na formulação do novo texto
constitucional.
O SR. MINISTRO FERNANDO
GONÇALVES: – Com muito prazer respondo
à questão levantada pelo eminente Deputado
Constituinte Adhemar de Barros Filho, com o
qual tive o prazer e a honra de conviver no
Congresso Nacional. Realmente V. Ex.ª tem
razão, quando focaliza este aspecto. A
Comissão do Tribunal teve a sensibilidade,
com o respaldo do Plenário do Tribunal de
Contas, de transcrever apenas – como disse
o Ministro Hoffmann no início dos trabalhos –
o artigo da Constituição atual, e colocou
embaixo um asterisco para chamar a atenção.
Se V. Ex.ª verificar, esse artigo e seus
parágrafos reproduzem literalmente o companheiros Constituintes, Srs. Ministros,
disposto no art. 72, idênticos aos da atual
Constituição Federal. A definição da forma de
organização do Tribunal, bem como do
processo de nomeação e das prerrogativas de
seus Ministros, constituem matéria de
natureza política, cabendo à soberania da
Assembléia Nacional Constituinte decidir
sobre ela. Nós entendemos que não
poderíamos sugerir matéria de ordem política.
Deixamos, portanto, à soberania do
Congresso da Constituinte a adoção de tal
decisão.
O SR. CONSTITUINTE ADHEMAR
DE BARROS FILHO: – Vejo com alegria que
esse parágrafo abre a porta para as eventuais
reformas políticas.
O SR. MINISTRO FERNANDO
GONÇALVES: – Exatamente isto.
O SR. CONSTITUINTE ADHEMAR
DE BARROS FILHO: – V. Ex.ª lembrou
um pouco do passado, e encontro aqui,
também desse mesmo passado comum, o
Ministro Hoffmann e o Ministro Ewald, os
quais tive o prazer e a alegria de conhecer em
outros tempos e de quem guardo feliz
recordação.
Fiz referência a esse tema, Sr.
Presidente, porque sou autor de uma
sugestão de norma constitucional que
realmente busca trazer, em termos definitivos,
a nomeação, a designação dos membros dos
Tribunais de Contas da União, dos Estados e
dos Municípios. Essa prerrogativa é por inteiro
do Poder Legislativo: nossa proposta inclusive
sugere – e essa matéria será tratada nas
Subcomissões, nas Comissões Temáticas
competentes – que os candidatos a membros
do Tribunal de Contas da União, dos Estados
e dos Municípios sejam por meio do voto dos
membros do Poder Legislativo. Os partidos
políticos – foi o instrumento que me ocorreu –
fariam perante as Mesas do Congresso, da
Câmara, das Assembléias ou do poder
municipal o registro dos candidatos. E estes
disputariam o cargo pelo voto. Quer dizer, é
um processo puramente democrático de
escolha dos futuros membros do Tribunal de
Contas. Respeitar-se-ia, evidentemente, o
direito adquirido. Entendo que os atuais
titulares devem permanecer e cumprir
seus tempos e prazos, mas haveria um
novo critério de escolha, privativa do
Poder Legislativo. Encaminhamos este
assunto ao cenário político porque
entendemos que é a hora e a vez de
termos um Poder Legislativo mais forte,
e de retirar do Executivo o atual processo
de indicação dos membros do Tribunal de
Contas da União, porque, a meu ver, isso
poderia criar um certo grau – sei que não
existe, porque conhecemos as qualidades dos
ilustres Ministros – de constrangimento por
terem sido nomeados e, assim, ficariam a
dever qualquer forma de satisfação ao Poder
Executivo. Para cortar essa vinculação,
fizemos essa proposição.
Era esse o comentário que queria
fazer, ao lado da satisfação e da alegria de
as
ver e de ouvir V. Ex. neste Plenário.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Agradecemos a intervenção do Constituinte
Adhemar de Barros Filho. Passamos a
palavra ao nosso Relator, para concluir o
debate.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Meu caro Presidente, João Alves, Sr.
Presidente do Tribunal de Contas, meus
não tenho dúvidas de que as sugestões
trazidas ao Plenário desta Subcomissão pelo
eminente Presidente do Tribunal de Contas e
por seus pares servirão, sem dúvida alguma,
para complementar algum raciocínio por nós
já formado a respeito do capítulo do
orçamento e da fiscalização.
As palavras do Constituinte Furtado
Leite, que expressou também a sua
preocupação com o fortalecimento do Tribunal
de Contas, as advertências feitas pelos
Constituintes Messias Góis e Naphtali Alves,
bem como as colocações do Constituinte
Adhemar de Barros Filho, que levantou uma
questão objeto de uma interpelação minha –
portanto a considero prejudicada – serviram
para que nós, conscientes da
responsabilidade que temos, procurássemos,
com atenção e cuidado, analisar as sugestões
que consideramos da maior valia.
Mas, avaliando a proposta que nos
veio do Tribunal, gostaria de chamar a
atenção para o primeiro ponto, que considero
de grande importância. Quando o Tribunal
sugere que algumas medidas sejam
transferidas para a lei complementar, eu
pergunto: por que, através de leis
complementares e não no próprio corpo da
Constituição, definir-se o controle congressual
sobre os atos da administração pública direta
e indireta? A instituição de Comissão
Permanente, a nível bicameral, de orçamento
de fiscalização financeira, por exemplo, é uma
sugestão nossa. Que se crie esta comissão e
se crie no arcabouço da Constituição já esse
princípio da fiscalização.
Com relação ao parágrafo único do
art. 71, sugerindo, que atribui ao Tribunal de
Contas o poder de normatizar o exercício de
controle externo, não seria atribuição do
Congresso, inserido até no Regimento Interno
da futura Comissão Permanente? São
perguntas que eu gostaria que discutíssemos
aqui, a partir da conclusão da minha
explanação.
A outra pergunta que faria é com
relação à nomeação dos ministros, que
já foi prejudicada. Tenho outro ponto,
aqui, em tese: "O controle externo deve
ser exercido pelo Tribunal de Contas
sobre permanente acompanhamento do
Congresso Nacional, e isso deve ser
objeto de definição constitucional. "São
pontos que não estão longe nem do nosso
pensamento nem do critério do próprio
Tribunal de Contas. Pretendemos apenas
um pequeno ajuste nessa questão natural-
mente com a liberdade, que já tivemos em
conversas anteriores, de tratar deste assunto,
posteriormente a essa audiência pública, com
nossos ministros os quais sem dúvida alguma,
têm uma grande experiência sobre o
acompanhamento e o controle dos gastos
públicos.
Portanto, Sr. Presidente, são essas as
observações que tenho a fazer. Reservo-me
para continuar estudando, em profundidade,
com meus pares, as sugestões apresentadas
pelo Sr. Ministro e seus colegas do Tribunal
de Contas, no sentido de inseri-las no parecer
final, que pretendemos apresentar no próximo
dia 11.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Com a palavra o Presidente do Tribunal de
Contas da União, Ministro Fernando
Gonçalves, para responder às indagações do
Relator.
O SR. MINISTRO FERNANDO
GONÇALVES: – Verifico que o ilustre Relator
tem sensibilidade e conhecimentos para
exercer essa importante tarefa, o que nos
tranqüiliza muito. Temos confiança nesta
Subcomissão como, e, de resto, no
Congresso Nacional, porque sabemos que
aqui há preocupação especial quanto ao
Tribunal de Contas da União.
Para ser mais objetivo, pediria ao
Ministro Ewald Pinheiro, que participou de
todos os nossos estudos, inclusive na Bahia,
portanto, fora do Tribunal, que focalizasse
mais objetivamente, com maior precisão este
aspecto, visto que S. Ex.ª dele tem mais
conhecimento. Pediria ao Sr. Presidente que
lhe concedesse a palavra, a fim de que ele
responda às questões levantadas pelo
eminente Relator.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Tem a palavra o Ministro Ewald Pinheiro para
responder às indagações do Relator,
conforme solicitação do Presidente do
Tribunal de Contas, Ministro Fernando
Gonçalves.
O SR. MINISTRO EWALD
PINHEIRO: – O primeiro aspecto é quanto ao
parágrafo único do art. 71 da Constituição,
que diz que as normas para o exercício do
controle serão fixadas pelo Tribunal de
Contas, que aplicará aos responsáveis as
sanções previstas em lei. Entendemos que,
num processo há uma parte processualística,
de execução. Evidentemente a lei traçará o
controle. Será definido em nossa Lei
Orgânica, que deverá surgir. Com relação ao
processo, caberá ao Tribunal, como acontece
hoje, fixar as normas. Tanto que, quando se
fala nas sanções, a lei deve prevê-Ias,
expressamente. A lei prevê a sanção, tem de
definir o fato ou o ato passivo de sanção.
Então, esta parte é substantiva e é da
competência do Congresso Nacional. Mas a
parte processualística de organizar o
processo caberá ao Tribunal. O sentido do
parágrafo é este.
Este o primeiro aspecto.
Qual seria o segundo? Parece-me
que foram três, se não me engano.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Seria. Por que através de lei complementar e
não no próprio texto da Constituição?
O SR. MINISTRO EWALD
PINHEIRO: – Qual é o artigo, por obséquio?
O SR. RELATOR (José Luiz
Maia): – Sempre que se deixa isso para
a lei complementar, nada se realiza. É
preciso tomar medidas mais objeti-
57
vas. Por isso acho que devemos traçar esse
princípio na Carta constitucional.
O SR. MINISTRO EWALD
PINHEIRO: – Fala-se muito, no Brasil, em
Comissão sintética ou analítica. Então,
ficamos na dúvida: caberia à Constituição
disciplinar essa matéria ou uma lei
complementar a disciplinaria? A lei
complementar é importantíssima. Depois da
Constituição, ela é a lei mais importante, tem
quorum especial para aprovação e discussão
etc. De maneira que se se entender que não
há inconveniente em se alargar um pouco
mais as fronteiras da Constituição, caberia a
ela disciplinar o controle externo. Mas o
controle congressual não é assunto nosso, é
do próprio Congresso. Então, entendemos
que não devíamos discipliná-lo, porque há
três controles: o congressual, o externo e o
interno. O controle interno é apenas para
ajudar o controle externo. O externo é o
nosso, nós o disciplinamos. Agora, o controle
congressual, que compete ao Congresso,
este caberá à Assembléia disciplinar. Quer
dizer, foi esta a interpretação que demos ao
assunto. Deferimos ao Congresso uma
atribuição que lhe pertence. E propriamente
nossa; é do Congresso Nacional. Cabe ao
Congresso disciplinar o controle congressual.
O SR. MINISTRO FERNANDO
GONÇALVES: – Eu acrescentaria que
tivemos a preocupação de sempre evitar, na
nossa sugestão, remeter à lei. A preocupação
do Relator foi também a nossa. É a
preocupação da Comissão. E para enxugar a
sugestão, como disse o Ministro Ewald, nos
preocupamos em trazer – e o Presidente João
Alves me recomendou que trouxéssemos –
uma sugestão enxuta, uma sugestão que não
extravasasse, que não virasse assim um
corpo de lei. Então, foi essa a orientação da
nossa Comissão.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Com esta reunião, encerramos as audiências
às entidades representativas da sociedade. E
o fazemos em muita sorte, porque tivemos
aqui o Presidente e membros do Tribunal de
Contas da União, o órgão mais ligado ao
Congresso Nacional, do qual dependemos
para a consecução dos nossos objetivos de
fiscalização financeira no País. Sempre digo
que fazemos as leis, mas quem as executa é
o Tribunal de Contas da União. Ele é o nosso
executivo, e sem ele não poderíamos exercer
a nossa missão, a nossa fiscalização, as
nossas prerrogativas de fiscalizar os atos
do Poder Executivo, do Poder Judiciário e
do próprio Poder Legislativo. De maneira que
nos sentimos muito honrados com a
contribuição que nos trouxe o Tribunal de
Contas da União. Se toda ela não puder ser
aproveitada, tenho certeza de que muitos dos
seus artigos o serão, pelo Relator e pela
Subcomissão.
Agradecemos a presença a todos, ao
Presidente Fernando Gonçalves pela atenção
e consideração demonstradas nos últimos oito
dias, inclusive na reunião com os membros do
Tribunal.
Queremos marcar uma reunião
para apreciar o anteprojeto apresentado pelo
Relator, com o acolhimento de muitas das
proposições apresentadas, com especial
atenção para a do Tribunal de Contas da
União. E teremos, na próxima semana, do dia
11 ao dia 22, ilegível, nossa Subcomissão.
Primeiro, para apreciar e discutir o relatório
e o projeto apresentados pelo Relator;
segundo, para que os membros da Sub-
ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
comissão apresentem suas emendas a este
anteprojeto, visando à discussão e seu
encerramento. Finalmente, apreciaremos, no
dia 22, o trabalho conclusivo, para que o
Relator possa enviá-lo à Comissão Temática
até o dia 25 de maio.
Chamo a atenção dos membros da
nossa Subcomissão para o fato de que essa é
a fase mais difícil, mais preocupante, mais
ativa dos membros da nossa Subcomissão, é
o período em que vamos formular o trabalho e
encaminhá-lo à Comissão Temática, que, por
sua vez, o fará encaminhando à Comissão de
Sistematização. Como todos nós somos
membros tanto de uma como de outra
Comissão, vamos defender o que fizemos
aqui para manter integralmente o trabalho
apresentado, o que, espero, seja por
unanimidade desse órgão técnico.
Agradeço a presença a todos os Srs.
Constituintes, membros desta Subcomissão ou
não, dos Srs. Assessores do Tribunal de
Contas da União, da Câmara dos Deputados
e nos colocamos à disposição, até amanhã,
para receber sugestões, por escrito, estudá-las
e aproveitá-las ou não para o relatório final.
Nada mais havendo a tratar, vou
encerrar os trabalhos da presente reunião.
Está encerrada a presente reunião.
8ª Reunião Extraordinária, realizada em 11
de maio de 1987
Aos onze dias do mês de maio do ano
de hum mil novecentos e oitenta e sete, às
17:00 horas, reuniu-se a Subcomissão de
Orçamento e Fiscalização Financeira, na sala
C-2, do Anexo II, da Câmara dos Deputados.
Presentes os Senhores Constituintes titulares
João Alves, Presidente; Carel Benevides, Vice-
Presidente; José Luiz Maia, Relator, Firmo de
Castro, Naphtali Alves, Jessé Freire, Flávio
Rocha e José Guedes. Estiveram ausentes os
senhores Constituintes titulares João Natal,
Carlos De Carli, João Carlos Bacelar, Lézio
Sathler, Márcio Braga, Wilson Campos e
Jovanni Masini. Compareceram ainda os
senhores Constituintes Sérgio Werneck, Jesus
Tajra, Osmundo Rebouças, José Serra e
Francisco Dornelles, membros titulares de
outras Subcomissões e Comissão. ATA: foi
dispensada a leitura da Ata da reunião anterior,
a pedido do Relator, Constituinte José Luiz
Maia, já que foram distribuídas cópias a todos
os membros da Subcomissão; não houve
discussão e, colocada em votação, foi ela
aprovada, por unanimidade, sem restrição.
ORDEM DO DIA: passando a Ordem do Dia,
o Senhor Presidente, Constituinte João
Alves, comunicou que a presente reunião
foi convocada, nos termos regimentais,
para apresentação do Relatório e do
Anteprojeto da Subcomissão de Orçamento e
Fiscalização Financeira. Em seguida, o
Senhor Presidente, Constituinte João Alves,
passou a palavra ao Relator da Subcomissão,
Constituinte José Luiz Maia, para que lesse
seu Relatório e Anteprojeto. O Senhor
Constituinte Furtado Leite, pela ordem,
solicitou a dispensa da leitura do Relatório,
uma vez que também já foi distribuído aos
Senhores Constituintes, ocasião em que o
Sr. Presidente solicitou que fosse lido apenas
o Anteprojeto. O Senhor Relator, Constituinte
José Luiz Maia, após leitura do Anteprojeto,
lembrou aos Constituintes que o prazo
regimental para discussão e apresentação
de emendas é rígido e improrrogável. O
ilegível Góis, então, pela ordem, sugeriu a
dil t ã
do prazo. O Senhor Constituinte José Serra
questionou a omissão regimental, com relação
aos autores das emendas a serem
apresentadas. O Senhor Constituinte
Francisco Dornelles sugeriu, então, que fosse
consultado o Presidente da Assembléia
Nacional Constituinte, a respeito da questão
levantada, sugestão esta acatada pelo
Presidente, Constituinte João Alves. Pela
ordem, solicitou ainda a palavra o Senhor
Constituinte Jesus Tajra, que teceu
considerações acerca da matéria contida no
Anteprojeto. A seguir o Senhor Relator,
Constituinte José Luiz Maia, solicitou a
inserção de elogio nos assentamentos
funcionais dos Assessores e Funcionários do
Senado Federal, Assessores e Funcionários
da Câmara dos Deputados, Funcionário da
Sudene e Funcionário do Banco do Nordeste
do Brasil S/A, que trabalharam na elaboração
do Relatório e do Anteprojeto. A solicitação foi
deferida e aprovada, ficando o Secretário da
Subcomissão de Orçamento e Fiscalização
Financeira autorizado a providenciar os
expedientes de praxe, para as seguintes
pessoas: José Carlos Alves dos Santos –
Diretor da Subsecretaria de Orçamento do
Senado Federal, Acrísio Pereira de Sá, Paulo
Roberto Mendonça Silvério, Raimundo de
Menezes Vieira, Alberto Gomes Santana
Carneiro, Frederico da Gama Cabral Filho,
Antônio Cipriano Lira, Nereu Silva Rolim,
Carlos Ricardo Andrade Lima, Gerardo Cezar
de Castro Barreto, Paulo Aurélio Quintella,
Benedito Vackson Ribeiro, Fábio Alves de
Araújo, Tânia Regina Girardi Alves, Leonel
Gomes de Oliveira, Paulo Cezar Viana Sarres,
Flávia Santinoni Vera, Fernando Tavares
Sobral, Luiz Vasconcelos – Chefe da
Assessoria de Orçamento e Fiscalização
Financeira da Câmara dos Deputados, Ângela
da Cunha Barbosa Guedes, Antônio Maria de
M. Mesquita, Gumercindo Valentim, João
Pedro Silvério, José Salomão Jacobina Aires,
Marcus Vinícius G. Gomes, Roberto de
Medeiros Guimarães Filho, Ogib Teixeira de
Carvalho Filho, Fernando Tasso de Campos
Ribeiro, José Cláudio Meira e Antônio Cláudio
Ferreira Lima. A seguir, o Senhor Presidente,
Constituinte João Alves, após ouvir o Relator
José Luiz Maia, comunicou que a próxima
reunião da Subcomissão será no dia 14-5-87,
quinta-feira, às 10:00 horas, para discussão
preliminar do Anteprojeto. A reunião foi
gravada por inteiro e o texto, após
apanhamento, tradução e datilografia passará
a fazer parte integrante desta Ata. Nada mais
havendo a tratar, às 18:30 horas, foi
encerrada a reunião e, para constar, eu,
Secretário, lavrei a presente Ata, que vai a
publicação e, após lida, discutida e aprovada,
será assinada pelo Sr. Presidente.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Estamos reunidos para receber o anteprojeto
do relatório do Relator desta Subcomissão.
Os trabalhos, como todos sabem, foram
exaustivos e, até a última hora, estão sendo
feitas retificações. Dentro de poucos minutos
estará S. Ex.ª apresentando o seu trabalho
para apreciação dos membros desta
Subcomissão. Vamos aguardar. Suspendo a
reunião por 10 minutos. (Pausa.)
O Sr. Relator já se acha em condições
de iniciar a leitura do relatório. Tem a palavra
o Relator, Constituinte José Luiz Maia.
O SR. RELATOR (José Luiz
Maia): – Sr. Presidente João Alves, Srs.
Deputados membros desta Subcomissão,
demais autoridades aqui presen-
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES)
tes, quero, cumprindo as formalidades
regimentais, apresentar ao Plenário desta
Subcomissão o relatório acompanhado do
anteprojeto que me cabe, na qualidade de
Relator, submeter à apreciação desta douta
Subcomissão. Quero ressaltar que ele está
sujeito a algumas correções e emendas – é
natural – por parte dos Srs. Constituintes
integrantes desta Subcomissão. Portanto,
iniciarei a leitura do relatório.
RELATÓRIO
Na qualidade de Relator da
Subcomissão encarregada de elaborar, no
Capítulo Do Poder Legislativo, a Seção
relativa a Orçamento e Fiscalização
Financeira e Patrimonial, incumbe-nos
apresentar a este egrégio Plenário, com a
respectiva sustentação, o anteprojeto do que
deva ser o novo texto constitucional, com a
restauração plena das prerrogativas do
Congresso e uma conceituação atualizada do
orçamento e de seu sistema de controle.
Inovar para melhor foi a filosofia de
nosso trabalho, nesta fase preliminar.
Independentemente das audiências realizadas,
como recomenda o Regimento Interno,
acautelamo-nos auscultando a opinião de
companheiros, suprapartidariamente, e todas
as idéias recolhidas convergiam sempre para o
mesmo ponto: dotar o País de um mecanismo
orçamentário e fiscalizador capaz de reduzir as
desigualdades sociais e eliminar gradualmente
as desconcertantes disparidades regionais.
Coincidentemente, os depoimentos
registrados ao longo das audiências
embasavam-se nas mesmas preocupações
do pensamento constituinte dominante. Não
houve, assim, qualquer discrepância entre o
raciocínio parlamentar, expresso no grande
número de sugestões que nos foram
encaminhadas, e o de quantos aqui
compareceram para emprestar contribuição
ao nosso trabalho. O consenso, portanto,
traçou o caminho que nos levou à formulação
de uma política orçamentária confiável,
transparente e propiciadora, temos certeza,
de um equilibrado modelo de desenvolvimento.
Em quase cem anos de República, o
Orçamento público no Brasil tem-se
apresentado como uma peça hermética, de
trânsito muito restrito. A participação
legislativa jamais acompanhou o processo de
orçamentação, operando-se, até quando foi
possível, na apreciação e na apresentação de
emendas inteiramente divorciadas de
qualquer plano.
O que se pretende, agora, é acoplar o
orçamento ao planejamento de longo, médio e
curte prazos, permitindo, em princípio, que a
distribuição dos recursos obedeça a
parâmetros realistas e inteiramente
compatibilizados com as necessidades
nacionais, a partir das prioridades regionais
aferidas em todos os níveis de governo.
A partir de pressuposto do que
nenhum dispêndio poderá ser efetuado sem o
respectivo plano, quer na administração direta
quer na indireta e organismos e entidades a
estas vinculados, busca-se não apenas a
racionalização das despesas, mas, acima de
tudo, a disciplinação dos investimentos
públicos, em sintonia com os verdadeiros
anseios da população brasileira.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Pela ordem, Sr. Presidente.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Pela ordem, tem a palavra V. Ex.ª.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Gostaria de fazer uma consulta
a V. Ex.ª, aos companheiros desta
Subcomissão e especialmente ao Relator.
Indago se o parecer a cuja leitura o
Relator está procedendo já foi distribuído aos
Srs. Constituintes, para que tenham
oportunidade de fazer um exame a respeito
da matéria.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Com a devida vênia de V. Ex.ª, Sr.
Presidente, gostaria de explicar ao nobre
Constituinte Furtado Leite que, no momento
em que eu passar para a apresentação da
proposta do plano de orçamento do capítulo
de fiscalização, estarão nas mãos de V. Ex.ª
não só o parecer, mas também as duas
propostas. Foram pequenos ajustes que
tivemos de fazer, e, infelizmente, não nos foi
possível no início desta reunião distribuí-los
porque algumas falhas tiveram de ser
corrigidas. Mas pediria vênia ao Constituinte
Furtado Leite para dizer que me comprometo
a, antes de terminar a parte de sustentação
política do relatório, fazer chegar às mãos dos
companheiros, membros desta Subcomissão,
o trabalho por inteiro.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – V. Ex.ª, então, deseja iniciar a leitura
do relatório enquanto os Srs. Constituintes
aguardam as cópias?
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Felizmente, acabo de ser informado que o
trabalho já está concluído e será distribuído
aos Srs. Constituintes.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – A minha questão de ordem, Sr.
Presidente, era no sentido de dispensar a
leitura do relatório, tendo em vista a
distribuição do anexo aos Srs. Parlamentares.
Então, o Relator teria o seu tempo de
esclarecimento à Comissão na parte que se
relaciona com a emenda e no parecer final. É
a colaboração que desejava dar aos nossos
trabalhos. É a questão que coloco à
consideração de V. Ex.ª para a sua decisão
final.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Ilustres membros desta Subcomissão, o
Deputado Furtado Leite requer que seja
dispensada a leitura do relatório pelo Sr.
Relator, que, além de longo, será distribuído
para todos os membros desta Comissão e
para quem mais interessar possa. Assim
sendo, economizaríamos tempo e iríamos
assistir ao que vamos ler posteriormente.
Pergunto aos senhores se estão de acordo
com a questão de ordem levantada pelo
Deputado Furtado Leite. Se os senhores
estiverem de acordo, queiram conservar-se
como estão. (Pausa.) De acordo. Foi
dispensada a leitura do relatório de V. Ex.ª.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Então, Sr. Presidente, farei chegar às mãos
dos Srs. Constituintes, em conformidade com
a questão de ordem levantada pelo nobre
Parlamentar Furtado Leite, o relatório da
Subcomissão.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Muito obrigado.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Peço à Srª Secretária que providencie.
O SR. RELATOR (José Luiz
Maia): – Sr. Presidente, passo às
mãos de V. Ex.ª a cópia do relatório
58
e do anteprojeto da Subcomissão do
Orçamento e Fiscalização Financeira.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Serão distribuídas cópias a todos os membros
da Subcomissão e a todos os Constituintes
que se interessarem. Vamos agora ouvir a
leitura do anteprojeto.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Sr. Presidente, tenho a impressão de que o
nobre Constituinte Furtado Leite sugeriu a
suspensão da leitura do anteprojeto.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Do relatório.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Sim, do relatório, não do anteprojeto.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Então, farei a leitura do anteprojeto, não é
isso?
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Exatamente.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Procederei, então, à leitura do anteprojeto:
ANTEPROJETO DOS PLANOS E
ORÇAMENTOS, DA FISCALIZAÇÃO
FINANCEIRA, ORÇAMENTÁRIA E
PATRIMONIAL
I – DOS PLANOS E ORÇAMENTOS
Art. 1º O Poder Executivo
estabelecerá planos de longo, médio e
curto prazos, aos quais se subordinarão os
planos e orçamentos do setor público,
condicionados à aprovação pelo Congresso
Nacional.
§ 1º Os planos e orçamentos deverão
ser elaborados levando em conta as
macrorregiões geográficas do País e a
participação dos diversos segmentos políticos
e sociais dos vários níveis de governo.
§ 2º A alocação de recursos deverá
obedecer o critério da proporcionalidade
direta à população e inversa à renda,
excluindo-se as despesas com:
a) Segurança e Defesa Nacional;
b) Manutenção dos órgãos federais
sediados no Distrito Federal;
c) Poderes Legislativo e Judiciário; e
d) Dívida Pública.
Art. 2º Os orçamentos anuais do setor
público compreenderão as estimativas de
receita e despesa em base real e explicitarão
os objetivos e metas a alcançar com os
recursos alocados.
Parágrafo único. São Orçamentos do
setor público:
a) o Orçamento da União;
b) o Orçamento das Empresas
Estatais.
Art. 3º O Orçamento da União
compreenderá todas as receitas e despesas
relativas aos Poderes e suas entidades
que não se enquadrem como empresas
estatais, devendo explicitar custeio,
investimento e transações financeiras e
transferências.
Parágrafo único. As isenções
tributárias, subsídios e incentivos fiscais ou
financeiros, que impliquem renúncia da
receita ou acréscimo da despesa, integrarão
as transações financeiras e transferências.
Art. 4º O orçamento das empresas
estatais compreenderá o orçamento
de cada uma das empresas onde o
setor público direta ou indiretamente
mantenha a maioria do capital acionário,
59 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
devendo explicitar a produção, os
investimentos e as transações financeiras e
transferências.
Art. 5º Os orçamentos do setor
público proporcionarão elementos para
verificar a vinculação com os planos, a
eficácia e a eficiência dos agentes.
Art. 6º É vedada a vinculação de
receita de qualquer natureza; salvo a prevista
por dispositivo constitucional.
Art. 7º Nenhuma despesa será
realizada ou obrigação assumida pelo Estado
ou entidade da qual participe, direta ou
indiretamente, sem que conste de orçamento
ou créditos adicionais.
Parágrafo único. Excluem-se do
disposto neste artigo os gastos operacionais
das Empresas Estatais e as transações
financeiras a eles inerentes.
Art. 8º Os projetos de lei relativos aos
planos de longo e médio prazos e ao
orçamento de cada ano serão enviados pelo
Poder Executivo ao Congresso Nacional para
votação conjunta das duas Casas.
Parágrafo único. Durante a fase de
tramitação dos projetos de lei de que trata
este artigo, os ministros de Estado serão
convocados a comparecer ao Congresso
Nacional ou a qualquer de suas comissões
para prestar esclarecimentos e sustentar as
propostas de suas respectivas pastas.
Art. 9º O Poder Executivo
encaminhará ao Congresso Nacional:
I – juntamente com a mensagem de
abertura dos trabalhos legislativos, os
indicadores econômicos e sociais, e outros
parâmetros para a elaboração da proposta
orçamentária, bem como o plano de
distribuição de recursos, conforme disposto
em lei complementar, para fins de aprovação;
II – até três meses antes do início do
exercício financeiro, o projeto de lei
orçamentária, ajustado à manifestação prévia
do Poder Legislativo.
Parágrafo único. Na hipótese de não
cumprimento dos prazos estabelecidos neste
artigo, caberá à Comissão Mista de que trata
o art. 11 a iniciativa de elaborar o plano de
distribuição de recursos e o projeto de lei
orçamentária, observado o disposto no art.
10.
Art. 10. O Congresso Nacional terá
quarenta e cinco dias para se pronunciar
sobre o plano de distribuição de recursos e
sessenta dias para aprovar o projeto de lei
orçamentária.
§ 1º Considerar-se-á aprovado o
plano de distribuição de recursos, na ausência
de deliberação, pelo Congresso Nacional, no
prazo fixado no caput deste artigo.
§ 2º A proposta orçamentária será
promulgada como lei se até trinta dias antes
do encerramento do exercício financeiro o
Poder Legislativo não a devolver para
sanção.
Art. 11. Para os fins de que trata esta
seção, o Congresso Nacional instituirá
Comissão Mista, constituída por
subcomissões com representação das
Comissões Técnicas Permanentes do Senado
Federal e da Câmara dos Deputados.
§ 1º A Comissão Mista a que se refere
o caput deste artigo terá caráter permanente,
e seus membros, mandato igual ao das
Mesas do Senado Federal e da Câmara dos
Deputados.
§ 2º Somente na Comissão Mista
poderão ser oferecidas emendas aos projetos
de lei mencionados no art. 8º.
§ 3º Não serão aceitas emendas ao
projeto de lei orçamentária:
a) incompatíveis com os planos de
médio e curto prazos;
b) que contrariem o plano de
distribuição de recursos previamente aprovado;
c) sem a indicação das respectivas
fontes de financiamento.
§ 4º O pronunciamento da comissão
sobre as emendas será conclusivo e final se
um terço dos membros do Senado Federal e
mais um terço dos membros da Câmara dos
Deputados requererem a votação em plenário
de emenda aprovada ou rejeitada na
comissão.
§ 5º O Poder Executivo poderá propor
modificação de projeto de lei de que trata este
artigo, enquanto não estiver concluída a
votação, na Comissão Mista, da parte cuja
alteração é proposta.
Art. 12. O Poder Executivo terá o
prazo de cinco dias do recebimento dos
autógrafos para sancionar ou vetar o projeto
de lei orçamentária.
§ 1º O veto e suas razões serão
comunicadas, em quarenta e oito horas, ao
Congresso Nacional, que terá dez dias para
se pronunciar.
§ 2º Os recursos correspondentes à
rejeição parcial da proposta orçamentária ou a
veto mantido poderão ser utilizados mediante
abertura de crédito adicional.
Art. 13. A lei do orçamento não
contará dispositivo estranho à previsão da
receita e despesa.
§ 1º Não se inclui na proibição deste
artigo a autorização para operações de
crédito por antecipação da receita, o qual
deverá liquidar-se no próprio exercício.
§ 2º As alterações da legislação
tributária relativas a hipótese de incidência,
bases de cálculo, alíquotas, sujeitos passivos
e modalidades de arrecadação de quaisquer
tributos, só serão admitidos com prévia
autorização do Congresso Nacional.
Art. 14. Durante a execução
orçamentária são vedadas:
I – a transposição, sem prévia
autorização legal, de recursos de uma dotação
de crédito orçamentário ou adicional para outra;
II – a concessão de créditos
ilimitados;
III – a abertura de crédito especial ou
suplementar sem prévia autorização legislativa
e sem indicação dos recursos correspondentes.
Art. 15. Os créditos especiais e
suplementares não poderão ter vigência além
do exercício financeiro em que forem
autorizados, salvo expressa disposição legal.
Art. 16. A abertura de crédito
extraordinário somente será admitida para
atender despesas imprevisíveis e urgentes,
decorrentes de guerra, conturbação da ordem
interna ou calamidade pública.
Art. 17. O Poder Executivo
encaminhará ao Congresso Nacional, para
acompanhamento, relatórios circunstanciados
da execução físico-financeira dos planos e
orçamentos.
Art. 18. Aplicam-se ao projeto de lei
sobre planos e orçamentos, no que não
contrariem o disposto nesta Seção, as demais
normas relativas à elaboração legislativa.
Art. 19. Após aprovados, planos e
orçamentos públicos serão amplamente
divulgados pelo Poder Executivo, de forma
resumida e acessível a toda a sociedade.
Art 20. É vedada a criação de fundos
contábeis e administrativos.
Parágrafo único. Lei complementar
estabelecerá prazos e regulará a extinção de
todos os fundos existentes na data da
promulgação desta Constituição.
Art. 21. Os recursos financeiros
correspondentes às dotações dos órgãos dos
Poderes Legislativo e Judiciário serão
entregues em cotas até o 10º (décimo) dia
de cada trimestre, representando a 4ª
(quarta) parte da respectiva despesa total
fixada no orçamento anual, inclusive créditos
adicionais.
Art. 22. Lei complementar disporá
sobre normas gerais de elaboração,
organização, execução e acompanhamento
do planejamento e dos orçamentos públicos
em termos reais, inclusive sobre os prazos de
vigência e apresentação dos planos ao Poder
Legislativo.
§ 1º Será assegurado às empresas
estatais regime orçamentário compatível com
o desempenho de suas funções e análogo ao
das empresas privadas.
§ 2º As disposições estabelecidas
neste artigo serão reguladas até 180 (cento e
oitenta) dias após a promulgação desta
Constituição.
§ 3º O Poder Executivo adotará
providências no sentido de garantir a sua
aplicação, a partir do orçamento para o
exercício de 1989.
II – DA FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA,
ORÇAMENTÁRIA E PATRIMONIAL
Art. 23. A fiscalização financeira,
orçamentária e patrimonial da União será
exercida pelo Congresso Nacional, mediante
controle externo, e pelos sistemas de
controle interno de cada Poder, instituídos por
lei.
Art. 24. O controle externo será
exercido com o auxílio do Tribunal de Contas
da União e compreenderá:
I – a apreciação das contas
encaminhadas ao Congresso Nacional,
anualmente, pelo chefe do Poder Executivo;
II – o julgamento dos atos e das
contas dos administradores e demais
responsáveis por bens e valores públicos, da
administração direta e indireta, inclusive as
fundações e as sociedades civis instituídas ou
mantidas pelo Poder Público Federal;
III – a realização de inspeções e
auditorias financeiras, orçamentárias e
patrimoniais nos órgãos e entidades dos
Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário;
IV – a fiscalização das entidades
supranacionais de cujo capital o poder público
participe, de forma direta ou indireta.
Art. 25. Quem quer que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou, por
qualquer forma administre bens e valores
públicos ou que estejam sob a
responsabilidade do Estado, disso prestará
contas.
Art. 26. O Tribunal de Contas da
União dará parecer prévio, em 60 (sessenta)
dias, sobre as contas que o Chefe do Poder
Executivo prestar, anualmente, ao Congresso
Nacional.
Art. 27. O Tribunal de Contas da União,
de ofício ou mediante provocação do Ministério
Público ou das auditorias financeiras,
orçamentárias e patrimoniais, se verificar a
ilegalidade de qualquer ato suscetível de
gerar despesa ou variação patrimonial,
inclusive editais, contratos, nomeações e
contratações de pessoal, aposentadoria,
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES)
disponibilidades, transferências para a § 2º A lei disporá sobre a organização
reserva remunerada, reformas e pensões, do Tribunal, podendo dividi-la em Câmaras e
deverá: criar delegações ou órgãos destinados a
I – assinar prazo razoável para que o auxiliá-lo no exercício das suas funções e na
órgão ou entidade da administração pública descentralização dos seus trabalhos.
adote as providências necessárias ao exato Art. 34. A lei regulará o processo de
cumprimento da lei; fiscalização, pela Câmara dos Deputados e
II – sustar, se não atendido, a pelo Senado Federal, dos atos do Poder
execução do ato impugnado. Executivo, inclusive os da administração
§ 1º Na hipótese de contrato, a parte indireta, quanto aos aspectos operacional, de
que se considerar prejudicada poderá interpor eficácia, de eficiência, de economicidade e de
recurso, sem efeito suspensivo, ao Congresso legitimidade.
Nacional. Art. 35. Os Poderes Executivo,
§ 2º Se o Congresso Nacional, no Legislativo e Judiciário manterão sistema de
prazo de 60 (sessenta) dias, não se controle interno, com a finalidade de:
pronunciar sobre o recurso previsto no I – criar condições indispensáveis
parágrafo anterior, prevalecerá a decisão do para assegurar eficácia ao controle externo e
Tribunal de Contas da União. regularidade à realização da receita e da
Art. 28. Verificada a existência de despesa;
irregularidades ou abusos, o Tribunal de II – proteger os respectivos ativos
Contas da União aplicará aos responsáveis as patrimoniais;
sanções previstas em lei, que estabelecerá, III – compatibilizar o fluxo das
dentre outras cominações: despesas aos ingressos realizados;
I – multa proporcional ao vulto do IV – exercer o controle das operações
dano causado ao patrimônio público; de crédito, avais e garantias, bem assim dos
II – inabilitação para o exercício de direitos e haveres da União;
função, emprego ou cargo público, inclusive V – acompanhar a execução dos
de natureza eletiva, pelo prazo de cinco a programas de trabalho e dos orçamentos;
quinze anos. VI – avaliar os resultados alcançados
Art. 29. As decisões do Tribunal de pelos administradores, inclusive quanto à
Contas da União de que resulte imputação de execução dos contratos e convênios.
débito terão eficácia de sentença e constituir- Parágrafo único. Os responsáveis
se-ão em título executivo. pelo controle interno, ao tomarem
Art. 30. O Tribunal de Contas da União conhecimento de qualquer irregularidade ou
prestará à Câmara dos Deputados e ao Senado abuso, darão ciência ao Tribunal de Contas
Federal as informações que forem solicitadas da União, sob pena de responsabilidade
sobre a fiscalização financeira, orçamentária e solidária.
patrimonial, e sobre os resultados das auditorias Art. 36. As normas estabelecidas
e inspeções realizadas. nesta Seção aplicam-se, no que couber, à
Parágrafo único. O Tribunal organização dos Tribunais de Contas dos
comunicará, ainda, para os fins previstos em Estados e do Distrito Federal e dos Tribunais
lei, suas decisões sobre ilegalidade de e Conselhos de Contas dos Municípios e à
despesas e irregularidades de contas. fiscalização exercida por esses órgãos.
Art. 31. Os Ministros do Tribunal de Art. 37. O Banco Central do Brasil terá
Contas da União serão nomeados pelo sua competência, funcionamento e atribuições
presidente da República, dentre brasileiros, estabelecidos em lei complementar.
maiores de 30 (trinta) e cinco anos, § 1º O Banco Central do Brasil
obedecidas as seguintes condições: somente poderá operar com instituições
I – dois terços, após aprovada a financeiras, sendo-lhe vedado, porém, a elas
escolha pelo Congresso Nacional, dentre outorgar garantia, ou adquirir títulos e valores
cidadãos de reputação ilibada e de notórios mobiliários emitidos pelo Poder Público, seus
conhecimentos jurídicos, econômicos, organismos ou empresas, sem a expressa
financeiros ou de administração pública; autorização do Congresso Nacional.
II – um terço entre Auditores, § 2º Nenhum empréstimo ou gasto
indicados pelo tribunal, segundo os critérios público poderá ser financiado com crédito
de antigüidade e de merecimento. direto ou indireto do Banco Central do Brasil.
§ 1º Os Ministros terão as mesmas Sr. Presidente, é este o anteprojeto.
garantias, prerrogativas, vencimentos e O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
impedimentos dos Ministros do Tribunal Feita a leitura do relatório e do anteprojeto
Federal de Recursos, e somente poderão pelo Sr. Relator desta Subcomissão, irá ele à
aposentar-se com as vantagens do cargo, publicação e terá dois dias para a distribuição
após cinco anos de efetivo exercício. dos avulsos aos senhores membros desta
§ 2º Além de outras atribuições Comissão e, como afirmei anteriormente, a
definidas em lei, os auditores, que têm as quem mais interessar possa.
mesmas garantias, prerrogativas e Até o dia 14 serão distribuídos os
impedimentos dos titulares, substituirão os avulsos. A partir daí teremos cinco dias
Ministros em suas faltas e impedimentos. para a discussão e apresentação de emendas
Art 32. O exercício do controle externo pelos membros da Subcomissão ao
a cargo do Tribunal de Contas da União será anteprojeto do Relator. Todos têm o direito
disciplinado em lei de iniciativa desse órgão de apresentar emendas ao anteprojeto
ou de qualquer das Casas do Congresso do orçamento e fiscalização financeira
Nacional. desde que apresentada por membros da
Art. 33. O Tribunal de Contas da Subcomissão e até substitutivos, sem que
União, com sede no Distrito Federal, e quadro isso constitua prioridade sobre o anteprojeto
próprio de pessoal, tem jurisdição em todo o do Relator.
território nacional. De modo que lembro, também,
§ 1º O Tribunal exerce, no que que os dias dezesseis e dezessete,
couber, as atribuições previstas no artigo... sábado e domingo, estão incluídos nos
(115 da atual Constituição Federal). cinco dias de que dispomos para
60
discussão e apresentação de emendas.
Estarei à disposição nos dias quinze,
dezesseis, dezessete, dezoito e dezenove e
teremos sessão aqui em nossa Subcomissão
às 10 dez horas, diariamente, para
apresentação de emendas e discussão e
apreciação das mesmas.
Encareço a todos o comparecimento,
porque não se poderá tomar deliberação sem a
maioria dos membros da Comissão presentes.
Não quero que venham depois nos acusar de
tomarmos decisões sem o quorum necessário.
Temos de ter a maioria presente. Aliás, deveria
ser a unanimidade, para que os membros da
Subcomissão não se julguem depois
prejudicados em seus interesses e não sejam
acusados de irresponsáveis por não terem
comparecido à reunião. A nossa
responsabilidade nesses cinco dias é muito
grande, porque o que sair daqui não será obra
do Sr. Presidente ou do Sr. Relator, mas de
toda a Subcomissão. Portanto, temos uma
grande responsabilidade perante o País e o
mundo, perante a sociedade brasileira, perante
o povo em geral, que vive e se alimenta de
recursos que constam do Orçamento da União.
Este é feito com o dinheiro do povo brasileiro.
Então, temos a obrigação de dele cuidar como
se fosse o interesse do povo brasileiro. É o
Orçamento da República, aquele de que dispõe
a Nação para a distribuição e redistribuição de
renda, para ajustar a economia, para tudo fazer
em defesa do regime, em defesa da República.
Em assim sendo, ficam os Srs.
Constituintes convocados para, de quinze a
dezenove deste mês, comparecerem à esta
Casa, à esta Subcomissão, a fim de
discutirem e votarem a matéria em pauta.
Tem a palavra o Deputado Messias
Góis.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – Nobre Deputado João Alves, acredito
que todos os senhores membros desta
Subcomissão irão debruçar-se sobre o relatório
e o anteprojeto oferecidos pelo Relator
Constituinte José Luiz Maia. Entendo que,
decorrente deste estudo, cada um de nós irá
tirar conclusões ou apresentar sugestões, em
forma de emendas, que irão, certamente,
contribuir para o bom desempenho dos seus
trabalhos. Mas acredito que a Subcomissão
deveria ficar em aberto, isto é, convocada para
receber emendas, porque, se formos discutir
cada emenda em cada convocação, não
vamos chegar a uma conclusão. Sugeriria a V.
Ex.ª, no caso, que as emendas fossem todas
apresentadas até o dia dezoito, ou dia
dezessete, domingo, e então o Relator teria o
domingo e a segunda-feira para se debruçar
sobre cada uma das emendas, dar o seu
parecer individual ou coletivo e apresentar o
substitutivo final para ser objeto de discussão
aqui na Subcomissão. Porque, se pudermos
apresentá-las a cada reunião, apresento duas,
três emendas, cada um apresenta uma, e
nunca chegaremos a uma conclusão. Não sei
se didaticamente ficaria definido que
poderíamos apresentar emendas até o dia
dezesseis, sábado. O Relator, de posse dessas
emendas, perderia o fim de semana – mais um
fim de semana – poderia até requisitar alguns
membros da Subcomissão para estudar cada
uma das emendas para ver da possibilidade de
compatibilizá-las com o anteprojeto oferecido e
submetê-las à discussão.
Então, poderíamos até fechar de certo
modo os olhos ao Regimento da Constituinte,
quando diz que "não pode haver reunião da
Comissão...,"
61 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
convocando para às 17,30h, mas obrigando o
pessoal a chegar aqui às 14 (quatorze) horas,
quando poderíamos ir até meia-noite,
discutindo todo esse material que será
oferecido ao Relator. No dia vinte, pela
manhã, S. Ex.ª poderia já entregar o trabalho
ao Presidente da Comissão Geral.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Respondendo à intervenção de V. Ex.ª,
esclareço que o Regimento diz cinco dias
para discussão e apresentação de emendas
pelos membros da Subcomissão.
Quanto ao recebimento de emendas,
não é atribuição do Presidente, mas do
Relator. Todos os Srs. Deputados podem-se
dirigir ao Relator. É S. Ex.ª que se dirige ao
Presidente quanto às emendas. Pode ser na
Subcomissão ou fora dela. É a critério de V.
Ex.ª.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Permita-me, Sr. Presidente. O Relator acolhe
a sugestão do Deputado Messias, e a
Secretaria da Subcomissão estará aberta
permanentemente para sugestões ou
emendas supressivas, enfim, as sugestões
que os nobres Constituintes puderem
apresentar. Sem problema nenhum,
estaremos dispostos a aceitar isto.
Sr. Presidente, queria aproveitar a
oportunidade para pedir a inserção em ata de
um agradecimento do Relator à Assessoria do
Senado e da Câmara, que muito contribuíram
para que chegássemos a este trabalho. E não
só isto: estamos fazendo uma relação das
pessoas que conosco contribuíram. Pedimos
a V. Ex.ª que determinasse a inserção em ata
deste agradecimento pessoal do Relator
àqueles que colaboraram conosco.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Será registrado.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – Só para complementar, continuo
dizendo que o Regimento foi feito de um jeito,
mas vai ser impraticável, porque posso
apresentar ao Presidente João Alves uma
emenda a partir de hoje, apresentar emenda
no dia 14, em hipótese, modificando o art. 35,
e a minha emenda é discutida e julgada aqui.
Depois vem o Constituinte Feres Nader e
apresenta, no dia 19, outra emenda ao art 35,
alterando apenas duas palavras. Vamos
repisar o mesmo assunto, quando acho que o
prático seria recebermos todas as emendas,
para que pudéssemos ter uma visão global.
Aquilo que não chocar, estuda-se, se chocar,
dá uma subemenda, não sei.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Mas é o caso de perguntar. numa só reunião
poder-se-ia discutir tudo isso?
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – Só no dia 19 passarei aqui até meia-
noite, até 1 (uma) hora da manhã, 6 (seis)
horas do dia seguinte, porque fomos eleitos
para fazer uma Constituição, e nossa
obrigação não é ficar em casa assistindo
à televisão. É virmos todos para cá, no dia
19, e assumirmos com responsabilidade –
é chato dizer isso – o nosso mandato. E
é a última oportunidade que vamos ter.
Nós que fomos excluídos da Comissão
de Sistematização: vamos esperar só pelo
nosso pronunciamento, em plenário, para
estudar em conjunto uma pequena parte
da Constituição. E acho que não seria
demais exigir dos Constituinte que, no dia
19, deixassem pai, mãe, filho, sobrinho,
neto e televisão – novela e tudo – e
viessem para cá estudar o dia todo. Aqui
temos restaurante, um serviço de água e café
muito bom, e acho que poderíamos fazer esse
sacrifício à Nação.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
V. Ex.ª está querendo um dia, e eu estou
querendo cinco, porque ficarei de plantão
aqui, a partir do dia 14 até o dia 19. Não sairei
da Comissão. Agora, se a Comissão deliberar
e entende que as emendas devem ser
apresentadas pelo Relator para discussão
apenas no último dia 19, nada tenho a opor.
as
Presido a decisão de V. Ex. . Pergunto,
então, de acordo com a sugestão feita pelo
Constituinte Messias Góis, se devemos
estipular cinco dias para a apresentação de
emendas ao Relator, e apenas o dia 19 para a
sua discussão, aprovação ou rejeição, ou
devemos ter outras sessões antes disso para
melhor estudarmos o assunto em conjunto?
Porque, assim, vamos fazer a coisa
isoladamente, enquanto que, se houver uma
ou duas sessões, faremos tudo em conjunto.
A mim pouco importa que seja feito
diariamente ou apenas no dia 19. A Comissão
tem maioria e pode deliberar sobre isso.
Submeto, então, à Comissão, a proposta do
Constituinte Messias Góis, segundo a qual as
emendas serão apresentadas diretamente ao
Relator. Durante cinco dias, ele as estudará,
só no último dia 19 será feita a discussão
nesse plenário. Os Srs. Constituintes que
concordam com a proposta queiram
conservar-se como se acham. (Pausa.)
Aprovada.
Com a palavra o Constituinte Furtado
Leite.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Sr. Presidente, quero apenas
consultar V. Ex.ª. Essas emendas são
privativas apenas dos membros desta
Subcomissão?
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Exatamente. São privativas dos membros da
Subcomissão.
O CONSTITUINTE FURTADO LEITE:
– Está deliberado de acordo com o
Regimento?
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
O prazo para os outros já se encerrou.
Quando chegar à Comissão Temática, é outro
assunto. Lá, a autoridade de todos; aqui, dos
membros da Subcomissão. Na Comissão
Temática, o assunto poderá ser alterado.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Se o Presidente me permite uma
intromissão, acho que esta é uma questão
muito importante. O Regimento não deixa
claro se as emendas a serem feitas agora
estão restritas aos membros da Subcomissão,
da Comissão Temática ou ao conjunto da
Constituinte, porque ele diz o seguinte:
"O anteprojeto será distribuído em
avulsos aos demais membros da
Subcomissão para, no prazo de cinco dias
seguintes, destinados à sua discussão,
receber emendas."
É só isto. Mas aqui não explicita se
essas emendas estão restritas aos membros
da Subcomissão, aos membros da Comissão
ou aos membros da Constituinte. Acho que é
uma questão não esclarecida que deveria ser
resolvida.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
A consulta de V. Ex.ª é dirigida a quem? Ao
Presidente da Comissão?
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Acho que seria
importante que o Presidente da
Comissão Temática desse a sua interpretação,
além do Presidente da Subcomissão e,
eventualmente, que se faça uma consulta à
Mesa. Eu até, pessoalmente, tenho preparado
emendas sobre relatórios de outras
Subcomissões. Havia-me sido comunicado
informalmente por membros da Mesa que isto
seria possível. Mas acho que este assunto terá
de ser melhor esclarecido. Acho que a dúvida do
Sr. Constituinte Furtado Leite é muito pertinente.
O SR. FRANCISCO DORNELLES
(Presidente da Comissão do Sistema
Tributário, Orçamento e Finanças): –
Entendo, Sr. Presidente, Srs. Constituintes, que
a sistemática a ser estabelecida vai ser comum
para todas as Comissões e Subcomissões. De
modo que preferiria, em vez de tomar uma
decisão, que ouvíssemos a Presidência da
Assembléia Nacional Constituinte, para que
possamos saber qual vai ser o procedimento
adotado, porque ele será comum a todas as
Comissões e Subcomissões. E, nesse prazo de
24 horas, ou até amanhã, comunicaremos a
decisão do Sr. Presidente da Subcomissão,
que a indicará aos seus membros.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Na oportuna intervenção do Presidente da
Comissão Temática, que congrega as três
Subcomissões, tem S. Ex.ª toda a razão em
formular uma consulta, porque não será uma
resposta dada a uma só Subcomissão, mas
às três. Vamos aguardar, amanhã, o
encaminhamento dessa solicitação ao
Presidente da Constituinte, e a resposta será
distribuída aos membros desta Subcomissão
e das outras duas que fazem parte da
Comissão do Sistema Tributário, Orçamento e
Finanças, tão bem dirigida pelo digno
Constituinte Francisco Dornelles.
Tem a palavra o Constituinte Jesus
Tajra.
O SR. CONSTITUINTE JESUS
TAJRA: – Não faço parte desta Subcomissão e
não sei, inclusive, se terei oportunidade de
estar aqui na hora de discutir – embora eu não
tenha direito de voto – o anteprojeto
apresentado pelo ilustre Relator, que poderá
até coincidir com a reunião também da minha
Subcomissão. Mas gostaria de fazer duas
observações rápidas. Não obstante o trabalho
de fôlego apresentado pelo companheiro e
amigo José Luiz Maia, pareceu-me, da leitura
rápida que foi desenvolvendo à qual nós
acompanhamos aqui, que há muita matéria
posta, muitos artigos e dispositivos que
poderiam muito bem ser contidos na lei
ordinária e até no Regimento. Abordo o
assunto como um alerta, para que se procure
condensar o trabalho que aqui está feito,
eliminando certas coisas e transmitindo-as para
a legislação comum. O Banco Central, por
exemplo, está referido aqui expressamente, e
parece-me que não seria adequado que
assim fosse, pelo fato de que estaremos aqui
erigindo em instituto constitucional, um
banco órgão do Poder Executivo. Talvez
pudéssemos falar em algum órgão competente,
sem fazer referência a nomes, para dar mais
flexibilidade a alterações cabíveis, porque
amanhã pode não ser mais o Banco Central,
e evitaria emendas, modificações de ordem
constitucional. Se estamos pretendendo que
esta Constituição tenha caráter permanente
e não se transforme em colcha de retalhos,
com tantas emendas que pretendem
apresentar, seria melhor que a referência
ao Banco Central fosse mudada para o
órgão encarregado da administração financeira
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES)
do País, sem citar especificamente o nome do
Banco Central.
Eram estas as duas colocações que
gostaria de fazer como contribuição da minha
parte.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
O assunto será objeto de discussão de
emendas no anteprojeto e V. Ex.ª terá
oportunidade de levantar suas questões. Aqui,
não podemos alterar nada do que já está
feito. Podemos faze-lo através da discussão
na Comissão.
Entendo também que as colocações
de V. Ex.ª procedência, só que não
cabe nesta reunião decidir sobre o problema.
O SR. RELATOR (José Serra): – Sr.
Presidente. a observação do nobre
Constituinte Jesus Tajra foi feita com relação
a esses dois pontos.
O Relator tem a função especifica de
coletar idéias. Quase todas as propostas que
nos chegaram aqui faziam alusão ao Banco
Central. E evidente que existem muitas
matérias sobre o assunto mas ha um
compatibilização ainda a ser feita com o
Relatório da Comissão Temática. E ai esta
traçado um esboço de que se pretende incluir.
Esse ajuste poderá ser feito no próprio
plenário da Comissão Temática depois da
compatibilização com as respectivas
Subcomissões; enfim, acredito que essas
coisas serão ajustadas no tempo certo.
Agora, com relação ao problema do
Banco Central, quase todas as propostas que
nos chegaram as mãos traziam essas
observações. E creio que a função do Relator
a acolher aquelas propostas que lhe parecem
validas, e esta eu acolhi como valida. Devera
ser objeto de discussão e, quem sabe, de
alteração ou de retirada do próprio texto par
maioria do Plenário dessa Subcomissão.
O SR. CONSTITUINTE JESUS
TAJRA: – Não se trata de retirar do texto,
mas de citar o nome: Banco Central. Será
esta a observação.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Isso discussão de mérito.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Várias Constituições do mundo falam que tem
Banco Central; a Constituição fala em Banco
Central.
Mas, enfatizo que continuo a
disposição dos senhores membros desta
Comissão, durante os cinco dias, segundo o
Regimento, para discussão do assunto.
Temos um entrosamento aqui e devemos tê-
lo principalmente com os relatores. O Relator
da Comissão Temática a muito interessado,
muito preocupado, patriota, competente,
correto, digno e, interessadíssimo. Espero
que façamos um trabalho respeitável com
repercussão internacional e nacional para
futuro do Brasil.
E necessário, todavia, que nos
lembremos de que a Constituição deve ter
poucos artigos; não pode ter 300, 400 artigos;
deve ter um numero em tomo de 200. Temos de
dizer sim ou não a isto ou aquilo e deixar com a
lei ordinária, com a lei complementar, a disciplina
dessas matérias, a sua regulamentação, porque
uma Constituição não comporta todos esses
pensamentos. Ha um interesse geral para
que se discipline o máximo possível tudo isso,
mas não caberá fazê-lo na Constituição. Se
esta Subcomissão apresentar trinta ou quarenta
artigos, a outra Subcomissão mais vinte ou
trinta, sairão da Comissão Temática sessenta
ou oitenta artigos; eles vão obrigatoriamente
cortar muitos deles, o que não fica bem
para todos nós. Felizmente, temos dois
relatores competentes e conscientes dessa
responsabilidade. O Presidente da Comissão
também é um homem altamente qualificado;
ninguém mais responsável e melhor do que
ele para dirigir a Grande Comissão, a fim de
que possamos realizar um trabalho digno de
todos nós.
Tem a palavra o nobre Constituinte.
O SR. RELATOR (José Serra): –
Queria pedir a V. Ex.ª que fosse convocada
uma reunião com os membros desta
Subcomissão, antes mesmo das propostas,
para tentarmos discutir – uma espécie de
bate-bola na expressão normal – o
anteprojeto. Quero colocar-me inteiramente á
disposição quanto a esse aspecto. Isso
serviria até para que os companheiros
pudessem perceber melhor cada artigo, a
intenção das propostas que aqui foram feitas
e, quem sabe, aprimoraras o documento,
suprimindo falhas ou ampliando-o. Vai
depender muito da vontade do Plenário desta
Subcomissão.
Portanto, Sr. Presidente, proponho
que seja convocada uma reunião com este
objetivo.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Poderíamos marcar a reunião para o dia da
distribuição dos avulsos, dia 14, quarta-feira,
às 17 horas, que é um dia conveniente para
todos.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – Teríamos então oportunidade de
estudar, com o grupo dos conhecedores
de matéria orçamentária e planejamento
deste País, sugestões visando aprimorar o
trabalho. Não estou dizendo que o trabalho
esteja ruim, pelo contrário, está ótimo, mas
acho que, se temos um bom e podemos
chegar ao ótimo porque depois evitaremos
ate maior trabalho para o Constituinte José
Serra.
Então. seria pedir-lhes que
estudassem com firmeza e com dedicação
total as matérias até quinta-feira, porque aí já
teremos a crítica de quem falou aqui, que
entende também de orçamento, para
tentarmos aprimorar o trabalho do Relator. E
também iríamos ouvir outros setores.
Poderíamos reunir-nos aqui na quinta-
feira à noite. Seria uma pré-discussão do que
vai ocorrer no dia 19. Acho que isso já levaria
o Relator a ter uma visão do que a
Subcomissão quer. porque quem quiser
estudar terá que fazê-lo até quinta-feira.
O SR. PRESIDENTE: (João Alves): –
Nós não temos mais maioria na Subcomissão
para decidir sobre a matéria. Não seria justo
que se decidisse só com a opinião de dois ou
três Constituintes. Seria interessante que este
assunto fosse levado à maioria para ser
decidido, porque é a maioria que deve
comparecer para discutir.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – Se for assim, nenhuma decisão de
hoje à tarde valeu, porque, infelizmente, de
vinte e três membros da Subcomissão, se V.
Ex.ª se der ao luxes de contar. talvez não
encontre sete.
O SR. PRESIDENTE: (João Alves): –
Convocamos esta reunião para ouvir o
Relator e não para decidir nada. Ouvimos o
Relator proceder à leitura do relatório.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – Constituinte João Alves, vamos
ser práticos. V. Ex.ª é baiano e é
prático. Vamos trabalhar. Com quem
quer trabalhar? Quem não quer e deu o
62
nome apenas para aparecer no curriculum
vitae...
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Mas nós temos responsabilidade. Não
podemos decidir com minoria.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – Convocaremos a Subcomissão para
uma reunião onde poderemos decidir. Se não
existir maioria, teremos que ter a humildade
de comunicar ao Presidente da Comissão
Temática que, infelizmente, apresentamos
uma proposta de parecer, visto que a
Subcomissão, em sua maioria, não se reuniu.
O Presidente Dornelles, certamente, a
receberá como contribuição para o trabalho
do Deputado José Serra.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Para evitar que se entre em choque com
muitos deputados, convocação uma reunião
para quinta-feira, às 10 horas da manhã.
Esgotado o assunto objeto desta
reunião, declaro-a encerrada.
9ª Reunião Ordinária, realizada em 14 de
maio de 1987
Aos 14 (quatorze) dias do mês de
maio do ano de 1987 (hum mil e novecentos e
oitenta e sete), às 10:00 horas, reuniu-se a
Subcomissão de Orçamento e Fiscalização
Financeira, na sala C-2, do Anexo Il, da
Câmara dos Deputados. Presentes os
Senhores Constituintes titulares João Alves,
Presidente; José Luiz Maia, Relator; Firmo de
Castro, José Guedes, Naphtali Alves, Flávio
Rocha, Furtado Leite, Jessé Freire, Messias
Góis, Feres Nader e Fábio Raunheitti.
Estiveram ausentes os Senhores
Constituintes titulares Carrel Benevides e
João Natal, Vice-Presidentes, Carlos De Carli,
João Carlos Bacelar, Lézio Sathler, Wilson
Campos e Jovanni Masini. ATA: Foi
dispensada a leitura da Ata da reunião
anterior, a pedido do Relator, Constituinte
José Luiz Maia, já que foram distribuídas
cópias a todos os membros da Subcomissão;
não houve discussão e, colocada em votação,
foi ela aprovada, sem restrição. ORDEM DO
DIA: passando a Ordem do Dia, o Senhor
Presidente, Constituinte João Alves, nos
termos regimentais, comunicou que a
presente reunião foi convocada para
discussão preliminar do anteprojeto e para
discussão e apresentação de emendas a ele
propostas. A seguir, o Senhor Presidente,
concedeu a palavra ao Relator, Constituinte
José Luiz Maia, que informou de sua
disposição de acolher todas as emendas que
venham aperfeiçoar o seu trabalho, já que ele
foi elaborado com base nas sugestões
apresentadas pelos senhores constituintes.
Usaram da palavra, também, para questionar
a exigüidade dos prazos regimentais, bem
como para comentar o anteprojeto da
Subcomissão, os Senhores Constituintes
Messias Góis, José Guedes, Fábio Raunheitti
e Firmo de Castro, além dos Senhores Jessé
Freire e Furtado Leite que apresentaram
emendas, por escrito, ao anteprojeto do
Relator José Luiz Maia. Em seguida, o Senhor
Presidente, Constituinte João Alves, insistindo
no comparecimento efetivo dos membros
da Subcomissão às reuniões, convocou
para os dias 18-5, às 17:00 horas, 19-5, às
10:00 horas, 20-5, às 10:00 e 17:00 horas
reuniões para discussão do anteprojeto,
discussão e recebimento de emendas,
apresentação e votação do parecer do relator
e de sua redação final. A reunião foi grava-
63
da por inteiro e o texto, após apanhamento,
tradução e datilografia passará a fazer
parte integrante desta Ata. Nada mais
havendo a tratar, às 12:00 horas, foi
encerrada a reunião e, para constar, eu,
Benício Mendes Teixeira, Secretário, lavrei
a presente Ata, que vai a publicação e,
após lida, discutida e aprovada, será
assinada pelo Sr. Presidente.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Havendo número regimental, declaro abertos
os trabalhos da Subcomissão de Orçamento e
Fiscalização Financeira. Esta reunião foi
convocada, nos termos do Regimento, para
distribuição dos avulsos sobre o Relatório e o
anteprojeto do Relator desta Subcomissão
apresentados no dia 11. De forma que já
estamos em pleno período de discussão da
matéria.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Sr. Presidente, peço a palavra.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
O Relator, naturalmente, tem o privilégio de
falar em primeiro lugar, para dirimir dúvidas e
discemir seu Relatório.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Esclareço aos meus Pares desta
Subcomissão que apresentei um anteprojeto
e não quero ter a pretensão e ou a vaidade de
dizer que ele esteja pronto e acabado, mesmo
porque será submetido ao douto julgamento
de cada um dos nossos colegas. E quero
dizer sinceramente aos meus Pares e a V.
Ex.ª, Sr. Presidente, que estou pronto para
receber todas as emendas que visem a
contribuir e para melhorar a qualidade desse
trabalho.
Quero, preliminarmente, dizer a todos
os membros desta Comissão que gostaria de,
antes de encerrar o meu parecer, que será
encaminhado à Comissão de Sistematização,
ter uma conversa, até mesmo informal, com
os Srs. Constituintes, no sentido de
acertarmos diretrizes que permitam a que
esta Subcomissão realmente apresente um
trabalho final da maior qualidade.
Esclareço também que nesse
trabalho levei em consideração as sugestões
de vários Srs. Constituintes. Foram trezentas
e tantas emendas encaminhadas ao
Plenário. Algumas delas de alguns A
companheiros, por atraso ou por terem sido
encaminhadas a outras Subcomissões que
não a de Orçamento e Fiscalização
Financeira, chegaram aqui depois da
apresentação desse trabalho ao Plenário.
Sugerimos. inclusive, aos nobres
Parlamentares que não tiveram suas
emendas ou sugestões examinadas pelo
Relator que es apresentem no Plenário –
emendas modificativas, é supressivas ou
contributivas – para que esse anteprojeto
realmente atenda aos anseios da Nação no
que se refere aos planos de orçamentos e à
fiscalização financeira e patrimonial.
São essas as observações que
gostaria de fazer preliminarmente,
colocando-me inteiramente à disposição dos
companheiros, para – como disse no dia em
que sugeri ao Sr. Presidente a convocação
desta reunião – um bate-papo sobre o
trabalho apresentado.
O SR. PRESIDENTE (João
Alves): – Pediria ao Sr. Secretário
que anotasse essas palavras do, Relator
e as transmitisse aos Srs. Constituintes
que aqui não compareceram, a fim
de que depois não digam que não
tiveram todas as oportunidades e até segunda-feira poderia fazê-lo, e seria
todos os meios para que colaborassem,
ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
influíssem,modificassem,alterassem e necessário,
manifestassem seu desejo pessoal, político,
regional, esta dual, nacional, enfim, para que
participassem ativamente dos trabalhos. De
modo que é interessante que sejam
distribuídas as atas com essa; palavras do
Relator, a fim de que fique consignado que
houve, da parte de S. Ex.ª, todas as chance:
para que se fizesse um trabalho conjunto.
Todos tem o direito de opinar – e
devem opinar – contrariamente,
favoravelmente, conforme o caso. Tenho o
meu conceito, o meu pensa mento a respeito
de tudo isso e manifestá-Io-ei na
oportunidade em que se discutir o Relatório
final. De maneira que é interessante que o Sr
Secretário comunique, através de ata, a
todos o Constituintes a disposição do Relator,
o seu desejo de receber colaboração de
qualquer ordem, pois o que lhe interessa é
que todos participem diretamente desse
trabalho e não que nos deixem as sim,
trabalhando com apenas cinco ou seis
Constituintes.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Pediria que fosse acrescentado à lutar junto à Comissão Temática na defesa
recomendação do Sr. Presidente que me
encontro à disposição não só na
Subcomissão, como também no meu Gabinete
e na minha própria casa. O meu interesse é
fazer um trabalho de acordo com a expressa
vontade da maioria desta Subcomissão.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Quero também lembrar que deve ser
comunicado aos Srs. Constituintes membros
desta Subcomissão que manteremos plantão
para recebimento de emendas de segunda a
sexta-feira, até as 21 horas. No sábado e no
domingo o plantão, se necessário, será
determinado pelo Presidente. Isso farei, se
constatar a necessidade, através de
comunicação direta com os Srs.
Parlamentares.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – Sr. Presidente, qual o último dia
reservado para a apresentação de sugestões?
A partir de hoje até quando?
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Até o dia 19. às 10 horas, quando teremos a
reunião preliminar para apreciar o Relatório. E
o último dia. As 17:30 horas encerramos.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – Sr. Presidente, gostaria de fazer uma
proposta.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Aliás. interrompendo V. Ex.ª, já temos aqui a
pauta.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – Companheiro Presidente, a intenção
de todos nós é produzirmos algo duradouro,
fazermos com que o trabalho do Relator
reflita o pensamento de todos os
Constituintes da Subcomissão. Ora, pelos
prazos regimentais, teremos de entregar à
Comissão Temática o trabalho final no dia 25.
E o prazo último. Ocorre que eu e diversos
companheiros, por razões pessoais, teremos
de nos deslocar até os nossos Estados neste
fim de semana para cumprir compromissos
inadiáveis. O não-cumprimento poderá
acarretar penalidades. Então, estávamos
sugerindo ao Relator – e ele previamente
aceitou a sugestão que fiz, secundado
pelo Constituinte José Freire e por outros –
que, como temos uma certa folga para
a apresentação do parecer ao Relatório final
à Comissão Temática no dia 25, quem
pudesse apresentar emendas agora ou
ótimo porque o Relator já iria estudando e, se
na quarta-feira, para a
apresentação do restante das emendas para.
sem querer usurpar a posição do Relator,
ajudá-lo a elaborar um novo parecer, ou um
novo relatório para sei discutido
preliminarmente nos dias 21 e 22 e, afinal, no
dia 23, aprová-lo. Creio que esta sugestão não
alteraria o esquema de trabalho e, sim,
ajudaria o Relator, mesmo porque como
políticos não somos experts em todos os
assuntos aqui tratados. Devemos, então, pedir
assessoria a pessoas mais sábias que nós.
Devemos ter a mesma humildade de Winston
Churchill. Quando lhe perguntaram qual o
segredo de ser ele um grande estadista,
respondeu. "Eu soube cercar-me por homens
mais inteligentes mais competentes que eu."
Deveríamos começar a apresentar as
emendas e sugestões ao Relator. Nos dias
19 e 20, auxiliando-o nessa tarefa hercúlea
elaboraríamos o relatório final. E partiríamos
para a discussão dele nos dias 21, 22 e 23 ou
24, última oportunidade que teremos de nos
reunir como subcomissão; depois, só teremos
condições de formar o espírito de corpo para
das nossas idéias.
Era o que tinha a dizer, Sr.
Presidente.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Ouvi a sugestão do nobre Constituinte Messias
Góis. Todavia, nos termos regimentais, temos
de cumprir a agenda. O último prazo para a
apresentação da redação final do anteprojeto do
Relator é dia 20 de maio. Os outros são para ele
prepará-Io e encaminhá-lo à Comissão. E que
os trabalhos são feitos por funcionários, que não
podem executá-los apenas em vinte e quatro
horas, eles têm o prazo de setenta e duas horas
para fazê-los. Teremos, então, no dia 18,
segunda-feira às 10 horas da manhã, uma
reunião para discussão e recebimento de
emendas ao anteprojeto. De hoje até esse dia
tudo isso pode ser elaborado.
No dia 19 de maio, às 10 horas da
manhã, será encerrada a discussão do
anteprojeto.
No dia 20 de maio, ás 10 horas,
haverá a apresentação e a votação do
parecer do Relator. Dai em diante não serão
recebidas mais emendas. A única coisa que
se poderá receber nesse dia é o voto em
separado: o Constituinte que não estiver de
acordo com o relatório poderá apresentar
voto em separado. O prazo para oferecimento
de emendas encerrasse no dia 19 de maio,
conforme o Regimento. E, no dia 20 de maio,
às 17 horas, haverá a apresentação da
redação final do anteprojeto pelo Relator.
Não podemos fugir ao que determina o
Regimento. Se concessões houver, será de
parte do Relator, é um problema dele. Eu, como
Presidente, tenho de cumprir o regimento da
Assembléia Nacional Constituinte.
Hoje, estamos reunidos para discutir
essas matérias.
Tem a palavra o Relator.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia):
– Sr. Presidente, parece-me que o prazo para
apresentação de emendas – e entendo que a
discussão é exatamente sobre essas
alterações e sugestões que devem ser
incluídas ou não ao texto, dependendo da
aprovação, terminaria no dia 19.
Quero dizer aos Srs. Parlamentares
que a minha disposição é acatar todas as
propostas de emenda dentro desse prazo
regimental. Parece-me que a partir daí eu teria
até o dia 22 para apresentar o anteprojeto
já alterado com essas modificações,
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES)
Com as emendas que forem apresentadas;
discutir, apreciar todas as sugestões que
vierem, modificativas ou contributivas ao
relatório final desta Subcomissão, que seria
discutido e aprovado pelo Plenário desta
subcomissão.
Quero conceder a todos os
companheiros a oportunidade a liberdade
possível, apresentarem sua emendas. E peço
aos que puderem encaminha-las o mais
rapidamente possível que o façam, pois para
mim será melhor, porque poderei analisa-las
uma a uma.
De sorte que estou dando
oportunidade a todos e pedimos a
colaboração de cada um, inclusive na
redação final. É necessária trocar idéias
ajustar o trabalho ao pensamento da
subcomissão. Não quero que ele seja
um trabalho meu; quero que seja um
trabalho da subcomissão, com a participação
de todos.
Quero, pois, colocar-me inteiramente
á disposição de todos os companheiros. O dia
19 é prazo fatal para receber emendas, não
precisa haver reunião nesse dia. Quero que
todos me dêem uma ajuda. È um trabalho de
manga de camisa, sem paletó.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
GUEDES: – Sr. Relator, gostaria de fazer
algumas considerações. Em primeiro lugar, o
§ 2º, do art.1º já justificou todo o nosso
trabalho nesta Subcomissão. É certo que a
Constituição não terá toda extensão que
pretendíamos. Vamos ter, naturalmente, de
suplementa-la com leis complementares,
ordinárias etc. Mas queria ao prazo para
aprovação, pelo Congresso, do orçamento e
também do plano de distribuição de recursos.
Parece que V. Ex.ª coloca o prazo de
sessenta e quarenta e cinco dias,
respectivamente.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Quarenta e cinco dias para a discussão da
proposta do plano plurianual do governo e
sessenta dias para aprovação da proposta do
orçamento.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
GUEDES: – V. Ex.ª não acha prazo exíguo?
Atualmente temos mais tempo do que esses
sessenta dias Gostaria de conhecer a opinião
de V. Ex.ª porque pode ser mais útil do que
uma extensão, como pretendíamos. Achamos
que deveríamos ter quatro,cinco ou seis
meses para uma análise.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
É exatamente por isso que estamos pedindo,
inclusive, a presença dos nossos
companheiros nesta Subcomissão; para
tentarmos fazer esse ajustamento,discutindo
caso. Estamos aqui exatamente abertos para
acolher todas as sugestões,discutir item. Não
queremos absolutamente a propriedade do
relatório.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
GUEDES: – talvez o raciocínio de V. Ex.ª seja
muito útil e devamos abrir mão daquilo que
pensamos.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Há até sugestões no sentido de se reduzir
esse prazo, o que acho um verdadeiro
absurdo. Como o Congresso participará da
discussão e da negociação desse plano com
o Poder Executivo, acho que teremos tempo
suficiente para fazer isso nesse período.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
GUEDES: – Isso estaria restrito a uma
Comissão.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Não; a composição dessa comissão é outra
matéria para a qual, também, já há algumas
sugestões modificativas quanto á formação
dessa comissão. E temos de analisa-las,
porque algumas delas procedem A idéia é a
formação de uma comissão mista que tenha a
participação pelo menos dos presidentes das
comissões temáticas do congresso – Câmara
e Senado – como forma de ampliar essa
discussão; e que cada Ministro faça a
sustentação da sua proposta de trabalho junto
ás comissões permanentes. Há, na Casa, para
cada Ministério, uma comissão: Agricultura;
Indústria e Comércio; Ciência e tecnologia e
assim sucessivamente. Segundo a Subcomissão as emendas que pessoalmente
conveniência, o Ministro poderia ser
convocado para participar da discussão dentro
da comissão técnica de sua área e, aprovada
aquela sugestão, ou a proposta de trabalho do
Ministro,esta seria encaminhada àquela
comissão mista. Não se quer dar a essa
comissão mista um poder excepcional, mas
sim que todas as comissões técnicas tenham
o direito de participar da discussão.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
GUEDES: – Penso que temos de dar bastante
liberdade para aquele Parlamentar que não
venha a pertencer a essa comissão mista.
Parece-me que V. Ex.ª prevê que as emendas
só poderão ser apresentadas na comissão
mista. Mas elas podem chegar ao Plenário, se
houver apoio de um certo número de
Parlamentares, o que seria muito útil.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Certo, e evidentemente se permitirmos
aprovação de emendas do orçamento em
plenária. Há a experiência do nosso
Presidente João Alves, que participou, no
passado, de uma constituinte onde se
apresentaram mais de setenta mil emendas, e
foram aproveitadas vinte mil. Isso inviabiliza
qualquer proposta de trabalho. Acho que no
momento em que os Parlamentares participam
da discussão dos planos de metas do Governo
e se adequar o orçamento dentro daqueles
planos de metas, alterações têm de ser
negociadas com o Governo dentro da própria
comissão, com o objetivo de não inviabilizar
também a administração pública.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
GUEDES: – Mas foi dada abertura para que
haja participação, desde que com o
apoiamento.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Perfeitamente. Isso é tranqüilo.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
GUEDES: – Outra dúvida: li no texto de V.
Ex.ª que há liberdade na formação de tribunais
e conselhos de contas municipais, sem
restrição quanto á população.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Não; a intenção, na realidade, não foi essa. Já
existem Conselhos de Contas em todos os
Estados da Federação. Talvez, por uma
questão de infidelidade de redação – e por
isso precisa ser melhorada e aprimorada – e
por isso precisa ser melhorada e aprimorada –
haja esse entendimento. Não queremos,
absolutamente, estabelecer obrigatoriedade
para que os municípios criem Conselhos de
Contas. Já estamos tentando corrigir essa
redação.
O SR. PRESIDENTE JOSÉ GUEDES:
– Não estou criticando mas, sim, elogiando.
O SR. RELATOR (José Luiz
Maia): – certo. Mas também
não podemos absolutamente obri-
64
gar os municípios a criarem Conselhos de
Contas. Isso é até um problema de quebra do
princípio da autonomia municipal.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
GUEDES: – Entendo que sem as limitações
da Constituição atual e do anteprojeto
Affonso Arinos fica muito melhor. Damos a
liberdade para a formação: se for do
interesse, tudo bem; se não for..
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Com a palavra o nobre Constituinte Jessé
Freire.
O SR. CONSTITUINTE JESSE
FREIRE: – Sr. Presidente, Sr. Relator, gostaria
de discutir com os companheiros desta
tive oportunidade de apresentar ao Sr. Relator,
Constituinte José Luiz Maia. Antes de tudo,
gostaria de parabenizá-lo pelo trabalho no
anteprojeto da Subcomissão de Orçamento e
Fiscalização Financeira.
Aproveito a oportunidade para levar à
consideração dos companheiros alguns
adendos, com o intuito exclusivo de agilizar e
melhorar o anteprojeto do nobre Relator, que
considero muito bom.
Primeiramente, meu caro Relator –
estou com o seu anteprojeto em mão –
quanto ao art. 1º, § 2º, gostaria de dizer que,
pela primeira vez, no Brasil, se busca
solucionar o problema do Nordeste e também
dos Estados, das regiões Nordeste e Centro-
Oeste, com a obrigatoriedade de que o
Orçamento da União seja aplicado de acordo
com a população, inversamente proporcional
à renda per capita das respectivas regiões.
Logicamente, isentando desse cálculo as
despesas com segurança, defesa nacional,
manutenção de órgãos sediados no Distrito
Federal, Poderes Legislativo e Judiciário e
também com a divida pública. No mais,
considero obrigação da União procurar
promover o desenvolvimento das regiões
mais carentes.
Tenho certeza de que nisso iremos
contar com a compreensão dos companheiros
das demais regiões. O Nordeste, como bem
colocou o Relator aqui, num quadro, tem uma
renda per capital pouco acima de seiscentos
dólares, em relação aos quase doze mil
dólares da região Sudeste. Temos uma
distancia realmente incomensurável entre a
realidade do Nordeste e a do Centro-Sul do
País. Por isso, gostaria de acrescentar à
proposta do Relator, onde diz que “a colocação
de recursos deverá obedecer o critério da
proporcionalidade direta à população, inversa à
renda”, logo após a palavra “renda”, a
expressão “por capital”. Pode no futuro, haver
um outro entendimento do que seja renda.
Então, gostaria de deixar isso bem claro: que
fosse renda per capital, a fim de ficar
caracterizada, na minha opinião, a melhor
forma estatística de se mensurar a pobreza, as
dificuldades e as desigualdades entre as
regiões.
Gostaria de acrescentar essa
expressão e que isso fosse aplicado em cada
Unidade da Federação. Minha proposta, então,
seria pela seguinte redação: “...inversa a renda
per capita de cada Unidade da Federação”,
excluindo-se as despesas que já acabei de citar
e que constam do anteprojeto do Relator. Isso
tem o intuito de impedir que o Governo Federal,
a União tenha possibilidade de discriminar
este ou aquele Estado, tendo em vista uma
análise de região por região. Um exemplo
muito claro: vamos supor que, diante do que
65 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
está exposto neste anteprojeto, a região
Nordeste tenha direito a 30% (trinta por cento)
do Orçamento da União. Muito bem. Se não
for especificado que esses recursos serão
divididos de acordo com esses critérios, entre
as Unidades da Federação, poderá haver
uma discriminação por parte do Governo
Federal em favor de um Estado maior. um
Estado que tenha, naquela oportunidade,
vamos dizer, uma maior presença junto ao
partido no poder, em detrimento dos demais
Estados, principalmente os pequenos, como é
o caso do que represento aqui.
Era essa a minha proposta a esse
respeito. Já tive oportunidade de encaminhá-
la à Secretaria da Subcomissão.
Há também uma outra proposta que
gostaria que fosse levada em consideração
pelos companheiros; no último artigo, o
anteprojeto do Relator, que trata da
fiscalização financeira e do controle – o art. 37
– diz que "o Banco Central do Brasil terá sua
competência, funcionamento e atribuições
estabelecidas em lei complementar".
Fiz um estudo especifico sobre isso.
Todos sabemos que a grande causa da
inflação no Brasil, hoje, é o déficit público, a
emissão de moeda sem controle. Quando o
Governo encaminha projeto de lei ao
Congresso Nacional para que possa emitir
moeda e conseqüentemente aumentar a sua
capacidade de endividamento, quase sempre
ele o faz apenas para o Congresso
homologar: o Governo gasta antes e pede
depois. Então, o Congresso Nacional vê-se
diante de um fato consumado e, ou permite
que o Governo emita moeda ou títulos
públicos, ou há um caos generalizado e
inadimplência total em todo o País.
A minha intenção é que sejam dadas
ao Banco Central do Brasil independência e
autonomia como o órgão responsável pelo
controle monetário do Brasil, e, por
conseguinte, de todas as Unidades da
Federação, buscando uma fórmula de
organizar o déficit público, porque, se o
Governo manda um orçamento para o
Congresso Nacional, ele tem de cumprir
aquele orçamento. O não cumprimento
daquele orçamento já é uma excrescência.
Estamos aí, até hoje, Deus sabe como, às
custas da miséria e da fome do povo,
sofrendo as conseqüências desta inflação que
devora tudo e todos.
É importante tomar o exemplo dos
Estados Unidos da América, cujo Banco
Central, o Federal Reserve Sistem, exerce
um papel fundamental no controle do
endividamento monetário do País, o que
seria fundamental para o Brasil,
logicamente adaptado à nossa realidade, à
nossa cultura.
Proponho que o art 37, do anteprojeto
do Relator, tenha a seguinte redação:
"O Banco Central do Brasil, como
órgão independente e autônomo, é o
responsável pelo controle monetário.
§ 1º O Banco Central do Brasil
somente poderá operar com instituições
financeiras, sendo-lhe vedado, porém,
outorgar a elas garantia ou adquirir títulos de
valores mobiliários emitidos pelo Poder
Público, seus organismos ou empresas, sem
expressa autorização do Congresso
Nacional."
Aliás, seria uma repetição do
anteprojeto do Relator. Mais adiante,
no § 2º, peço que se inclua o que
realmente já está no anteprojeto do Relator,
ou seja, "nenhum empréstimo ou gasto
público poderá ser financiado com crédito
direto ou indireto do Banco Central do
Brasil".
Criaríamos o art. 38, que daria ao
Presidente da República, mediante lista
tríplice, à escolha do Congresso Nacional, o
poder de indicar o Presidente e os membros
da Diretoria do Banco Central do Brasil, que
seriam nomeados para mandatos de cinco
anos para o Presidente e seis ou sete anos
para os membros da Diretoria, conforme
disposto em lei complementar que cuidará de
sua organização e especificação de suas
atribuições.
E o parágrafo único: "o Presidente e
Diretores do Banco Central somente podem
ser destituídos por decisão do Supremo
Tribunal Federal, mediante representação do
Procurador-Geral da República ou por
decisão do Congresso Nacional, mediante
proposta de dois terços dos membros do
Senado Federal e da Câmara dos
Deputados".
Srs. Constituintes, o intuito desta
proposta é dar, como já disse no início deste
relato, independência ao Banco Central do
Brasil, tendo seus membros mandato próprio,
livre de pressões, um mandato que será
outorgado pelo Presidente da República
mediante uma lista tríplice apresentada pelo
Congresso Nacional. Então. teríamos os
futuros dirigentes do Banco Central do Brasil
com a independência necessária para
executar uma política monetária que venha ao
encontro dos interesses do Brasil. E a
intenção, ao alternar os mandatos dos
respectivos diretores, seria a de dar
continuidade à política monetária então
implementada pelo Banco, e, como não
poderia deixar de ser, o Banco Central do
Brasil não teria um poder supremo, total e
absoluto. O Supremo Tribunal Federal,
através do Procurador-Geral da República,
poderia destituir seu Presidente ou Diretores,
tendo em vista que teriam um mandato a ser
cumprido. E o Congresso Nacional –
mediante o apoiamento de dois terços dos
seus membros, poderia também, destituir os
membros da Diretoria do Banco Central do
Brasil.
Pediria aos companheiros a análise
desta proposta que considero importantíssima
para que tenhamos no Brasil o controle da
política monetária.
Também, diz a seguinte sugestão, Sr.
Presidente: após o art. 22 e seu § 2º, do
anteprojeto do Relator, que se crie um artigo
com a seguinte redação:
"A emissão de moeda, bem como as
operações de resgate e de colocação de
títulos do Tesouro Nacional relativas à
amortização de empréstimos internos não
previstas no orçamento anual dependem de
autorização do Poder Legislativo" – como já
ocorre hoje" – mediante proposta do Banco
Central do Brasil."
Ora, sendo dada ao Banco Central do
Brasil a independência e autonomia que
estamos propondo através dessas emendas,
ele terá a obrigação de encaminhar essa
proposta ao Congresso Nacional, porque
terá a responsabilidade do controle da
política monetária. E o Congresso Nacional,
assim, terá a participação legitima e
necessária. Mas o encaminhamento da
proposta será feito pelo Banco Central do
Brasil, que terá responsabilidade, autonomia
e independência necessária para fazê-lo.
Sobre a fiscalização e o controle do
orçamento, nada mais tenho a dizer. Tenho
outras propostas que gostaria de expor depois
se ouvir o Relator sobre os temas que tratam
da política monetária.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
V, Ex.ª formule por escrito a sua proposta de
emenda e encaminhe à Presidência para ser
apreciada. Já lida, o Relator as apreciará.
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
FREIRE – Perfeito; já o fiz na primeira
reunião.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
A Casa já tomou conhecimento do
condicionamento de suas propostas, e o
Relator emitirá seu parecer. Não é da minha
competência, mas me parece que as propostas
de V. Srª seriam objeto de lei ordinária ou
complementar, a maior parte delas, devido à
extensão da matéria constitucional. Mas o
Relator poderá aproveitá-las na proporção que
o espaço permitir.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Com a devida vênia do Presidente, e ante as
ponderações e as preocupações, que são
válidas, do nobre Constituinte Jessé Freire,
entendemos que o capítulo que diz respeito à
ação do Banco Central do Brasil deve ser
devolvido à Subcomissão do Sistema
Financeiro, ou algo nesse sentido. Pelo que
tomei conhecimento nas discussões ou na
conversa que tive com alguns membros
daquela Subcomissão, essa matéria está
sendo disciplinada pela Comissão do Sistema
Financeiro. Entretanto, depois da análise de
todas as emendas sugeridas pelo nobre
Constituinte Jessé Freire, e no que couber ser
aproveitado, este Relator tomará a inteira
liberdade de discuti-Ia, inclusive mais
detalhadamente, com seu autor. Mas me
parece que o capítulo que se refere ao Banco
Central do Brasil é assunto que deve ser
remetido à Comissão do Sistema Financeiro.
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
FREIRE: – Logicamente o problema da política
financeira tem relação com essa Subcomissão,
mas a minha proposta consiste na fiscalização,
que é tema da nossa Subcomissão. Quer dizer,
uma outra regulamentação pode ser acoplada
a essa, com proposta da Subcomissão do
Sistema Financeiro. Mas as minhas emendas
têm o sentido de fiscalizar e controlar a política
monetária.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Perfeito. E asseguro a V. Ex.ª que quero
pessoalmente, com a minha assessoria e com
outros companheiros, discutir todos os itens
da proposta, que consideramos
absolutamente válidos.
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
FREIRE: – Gostaria de entrar agora na área
da fiscalização financeira que trata do Tribunal
de Contas da União.
A proposta do Projeto Constituição
Affonso Arinos tem, no seu bojo, a mudança
do nome Tribunal da União para Tribunal
Federal de Contas. Por conseguinte, esta é
também a minha proposta: onde se lê:
"Tribunal de Contas da União", leia-se
"Tribunal Federal de Contas".
Mais adiante, faço uma proposta
relacionada ao art. 31, que foi esboçado pelo
Relator, no sentido de modificar a nomeação
dos Ministros do Tribunal de Contas. A minha
proposta é no sentido de que o Tribunal
Federal de Contas, que iria então substituir
o Tribunal de Contas da União, órgão auxiliar
do Congresso Nacional, seja composto
de cidadãos de notório saber jurídico, de
 ANAIS DO SENADO (ATAS DAS COMISSÕES)
finanças ou economia, maiores de 35 anos,
aprovados em concurso público específico de
provas e títulos, com as prerrogativas de
Ministros do Supremo Tribunal Federal, com
organização e funcionamento previstos em lei
complementar. que aproveitará a estrutura do
Tribunal de Contas da União e respeitará o
exercício vitalício dos seus atuais membros.
Exercerá a fiscalização financeira,
orçamentária e operacional sobre os atos da
Administração Pública e apuração das
responsabilidades de seus agentes.
Os demais artigos são continuidade
do anteprojeto do Relator.
A minha proposta visa, mais uma vez,
à independência e à autonomia dos
organismos que fiscalizam as atividades do
Governo Federal. Todos sabemos que o País
tem sido vítima de escândalos financeiros em
toda parte, especialmente nas empresas
estatais. Isso já foi dito pelo Relator no seu
anteprojeto. Acho fundamental que os
membros do Tribunal Federal de Contas
tenham a independência e a autonomia
necessária, através de concurso público e de
critérios objetivos – e não subjetivos –, para
que esses senhores tenham condições,
então, de, com autoridade. com vigilância,
com total independência, exercer suas
funções. Não quero dizer absolutamente que
atualmente isso não exista; acredito que sim,
mas apenas, com toda a certeza, é através do
concurso público que conseguiremos uma
maior nitidez da atuação do Tribunal Federal
de Contas e de seus membros.
Era o que tinha a dizer e gostaria de
ouvir o Sr. Relator.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Inicialmente, estamos acabando de receber
as sugestões do nobre Constituinte Jessé
Freire. Vamo-nos debruçar analisando-as, e
conversar com V. EX.ª francamente, para, na
medida do possível, tentar incorporá-las
naquilo que for pertinente. Aliás, não quero
dizer que suas sugestões sejam
impertinentes, mas é um direito que temos de
submetê-las também, posteriormente, à
discussão do Plenário desta douta
Subcomissão. Saiba V. Ex.ª que vamos dar
toda a atenção possível às propostas
encaminhadas por V. Ex.ª a esta
Subcomissão.
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
FREIRE: – Muito obrigado, Sr. Relator. Mais
uma vez, apenas voltando ao aspecto do
Banco Central do Brasil, o Sr. Presidente
disse a respeito do caráter, segundo ele,
ordinário das minhas emendas. Concordo em
que, teoricamente, seria interessante que
pudéssemos enxugar a Constituição ao
máximo possível. Mas determinados aspectos
da cultura nacional impedem que isso seja
feito. Todos sabemos que temos, hoje, um
Banco Central do Brasil desprestigiado, sem
força e sem controle, enfim, um organismo
totalmente homologatório do Poder Executivo.
Por pressões políticas e diversas, o Banco
Central do Brasil é forçado a ter uma política
realmente muito expansionista na área da
política monetária. E é necessário, para que o
monstro da inflação seja alijado de uma vez
por todas do processo de vida nacional, que
haja esse controle, que haja essa
independência. Senão, vamos ficar à mercê
de pacotes, de propostas de 80% do aumento
de preços em relação a OTN, congelamentos,
etc., rumo ao caos. Por isso, acho
necessário, no momento atual da vida política
nacional, que seja incluída esta emenda, que
visa a organizar e a controlar a política
monetária.
Na verdade, se o Governo agisse com
mais seriedade, não seria necessario formular
esse tipo de proposta, porque no próprio
Orçamento da União isso já deveria estar
incluído e sendo cumprido. Sabemos que o
Orçamento da União, que o Governo enviou ao
Congresso Nacional, não representa sequer um
terço das despesas efetivadas pelo Governo. Os
outros dois terços compreendem a despesa
executada pela administração indireta e pela
política monetária. Diante desse quadro, vejo o
caráter constitucional da independência e da
autonomia do Banco Central do Brasil como
controlador da política monetária.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Parabenizo o Constituinte Jessé Freire pela
louvável preocupação com a matéria.
Concedo a palavra ao Constituinte
Messias Góis.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – Sr. Presidente João Alves, é louvável
o interesse do Constituinte Jessé Freire em
relação à legislação que trata do Banco
Central, porque será inovadora em termos
constitucionais. A nossa Subcomissão
ingressou em uma matéria não pertinente a ela,
mas isso é válido, como colaboração. Entendo
que, na Comissão Temática, o assunto será
tratado pela Subcomissão própria.
Tenho aqui um relatório preliminar da
Subcomissão do Sistema Financeiro, onde o
Relator, Constituinte Fernando Gasparian,
trata, se não me engano em vários artigos, da
competência que se quer dar,
constitucionalmente, ao Banco Central. E
dentre eles, um diz da preocupação de V. Ex.ª
emitir moedas e títulos de crédito, que
constitui responsabilidade para a execução da
política monetária; executar a programação
monetária; controlar as operações de câmbio;
executar o serviço do meio circulante; exercer
a fiscalização das instituições financeiras;
dispor normas sobre a execução da política
monetária de crédito e de câmbio, e assim por
diante.
Então, acho valido que os membros
desta Subcomissão colaborem, porque, no
final, o Relator da Comissão Temática terá
mais subsídios para trabalhar. Mas também é
matéria que está sendo tratada com uma
profundidade talvez até maior na Subcomissão
do Sistema Financeiro. Entendo que o Banco
Central deva ser um órgão de certo modo
autônomo dentro do Poder Executivo, para não
termos o dissabor de assistir ao Diretor da
Dívida Pública tomar dinheiro a 45% ao mês, a
1.5% ao dia, ativando, ainda mais, o processo
inflacionário. Entendo que o Presidente do
Banco Central e sua equipe devem ter
autonomia para dizer não. Acho que, nesta
República, muitas pessoas estão precisando
dizer não. Há muitas pessoas dizendo sim,
quando precisavam dizer não. Então, a
independência do Banco Central é Contadores, que se destaca na vida nacional
fundamental. E uma preocupação não apenas
sua, Constituinte Jessé Freire, mas de toda a
Assembléia Nacional Constituinte. Por onde se
passa, ouve-se Deputados e Senadores
reclamando contra o descalabro em que se
encontra o Sistema Financeiro Nacional. Só um
órgão independente – com mandato certo de
Presidente, independente do Presidente da
República e do Presidente do Congresso
Nacional, independente da vontade de
quem quer que seja, exercendo um mandato
66
eletivo lá dentro – terá autonomia suficiente,
sob a fiscalização do Congresso Nacional,
para corrigir a política econômica e financeira
deste País.
Quanto às sugestões de V. Ex.ª, por
exemplo, em relação ao Tribunal de Contas da
União, fui, praticamente, o autor desse artigo
que aqui está. De imediato, lá temos um acordo
vitalício, que será mantido. Com a
aposentadoria dos membros atuais, teríamos
de fazer concurso para substituir cada um que
fosse saindo. Acho que isso se toma
impraticável. Entendo que em nenhum Tribunal
Superior deste País – e o Tribunal de Contas
da União é um Tribunal Superior – há concurso
público. Sempre há uma promoção, há um
chamamento de advogados, por exemplo, que
compõem um quinto ou um terço do tribunal; ou
um promotor público, um promotor de justiça,
um juiz federal que é elevado. Enfim, os
Tribunais Superiores sempre foram objeto de
nomeação final, eu diria, de nomeação eletiva,
no sentido de elevar, ou por critérios políticos,
ou de merecimento, alguém que se destacou
em algum setor. Mas tive a preocupação de dar
vez também àqueles que trabalham lá no
Tribunal de Contas da União, quando, com a
permissão do Relator, aceitei uma idéia de
pessoas que trabalharam ou trabalham em
órgãos de controle de contas, no sentido de dar
a vez aos auditores do Tribunal – se não me
engano, são quatro auditores, hoje, no Tribunal
de Contas da União – chamando-os e dando
condições constitucionais a que um terço
destes elementos, que são concursados,
funcionários de carreira, que vivem o dia-a-dia
do Tribunal de Contas, fossem elevados do
quadro de carreira ao cargo de Ministro.
Entendo que essa permissão em termos
constitucionais, de dar aos auditores essa
perspectiva de elevação – a Ministro do
Tribunal de Contas, já atende ao anseio da
comunidade do Tribunal de Contas. Quanto ao
outro critério, entendo _– e vou dar a minha
visão política do caso – que o concurso não é a
melhor forma de seleção. Vamos à hipótese de
que a sociedade tenha mandado para o
Congresso Nacional, como, aliás, já contribuiu
diversas vezes com elementos de bom
esclarecimento, pessoas entendidas, que
querem servir à Pau ia, que vêem que podem
dar uma contribuição maior em outros órgãos
da Administração. Tivemos aqui parlamentares
que saíram para o Supremo Tribunal, para o
Tribunal de Contas da União, enfim,
parlamentares que foram escolhidos para
outras funções. No meu modesto entender,
acho que devemos continuar dando
oportunidade aos dois segmentos, tanto aos
dos funcionários de carreira, no caso os
auditores, quanto aos da sociedade de modo
geral.
O Presidente da República, com a
aprovação do Congresso Nacional, pode
escolher alguém de destaque. Por exemplo, o
Presidente Nacional do Conselho de
pela sua seriedade ou liderança, mas que
não vai submeter-se a um concurso a nível
nacional para uma vaga. Seria até impraticável.
Então, o Presidente da República, ouvido o
Congresso Nacional, poderia premiar a classe
dos contadores, dos advogados, dos
economistas e até dos engenheiros, porque
o Tribunal de Contas está precisando de
engenheiros, também, para realizar várias
obras. Deveriam levar aquele que se
destaca no setor a exercer com brilhantismo
67 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
uma função pública. Este é o meu modesto
entender.
Peço permissão a V. Ex.ª para
discordar deste entendimento sobre
concurso público. Acho que teríamos
condições de atender aos dois segmentos.
Daríamos liberdade à classe política
para interferir na composição do Tribunal
e, também, liberdade e o direito a
funcionários do mais alto gabarito – como o
são os auditores do Tribunal de Contas da
União – de virem a ser Ministros
necessariamente, pela renova de um terço
do Colegiado.
Era só, Sr. Presidente.
O SR. PRESIDENTE (João Alves):
– Continua franqueada a palavra.
O SR. CONSTITUINTE FÁBIO
RAUNHEITTI: – Peço a palavra. Sr.
Presidente.
O SR. PRESIDENTE (João Alves):
– Com a palavra o Deputado Fábio
Raunheitti.
O SR. CONSTITUINTE FÁBIO
RAUNHEITTI: – Estamos observando que
há uma preocupação constante e um
relacionamento muito grande entre a
situação atual que vive o Brasil e a
elaboração da nova Lei Constitucional. É
preciso que nos distanciemos um pouco
desta preocupação, porque não viveremos
eternamente neste estado calamitoso por
que a Nação brasileira vem atravessando. É
preciso que pensemos mais alto e olhemos a
situação por outro ângulo. O que se observa
é que cada Constituinte vem descendo a
minúncias. Se assim continuarmos, teremos
uma Constituição talvez do tamanho de uma
Bíblia. Devemos procurar uma fórmula mais
sintética para encontrarmos uma solução.
Em alguns artigos podemos condensar muita
coisa e deixar para as leis ordinárias essas
sutis condições que, realmente, se tornam
necessárias.
Mas a observação que queria fazer
neste instante é a que se relaciona ao art 29.
Aqui diz que "as decisões do Tribunal de
Contas da União que resultem em imputação
de débito terão eficácia de sentença e
constituir-se-ão em título executivo".
Muito bem, achamos que, sendo o
Tribunal de Contas da União um órgão
auxiliar, esta Constituição só deveria existir
após a homologação do Poder Legislativo,
porque senão podemos encontrar uma
série de títulos executivos sem maior exame
e que poderão constituir até forma de
perseguição política ou de outra coisa
qualquer. Deveríamos acrescentar que o
Congresso dever-se-ia manifestar em um
sistema homologatóro desta conclusão do
Tribunal.
Era o que eu tinha a sugerir.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia):
– Queria informar ao nobre Deputado que
cabe recurso ao Congresso Nacional, que
deverá manifestar-se.
O SR. PRESIDENTE (João Alves):
– Obrigado a V. Ex.ª.
Continua franqueada a palavra.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – Está no § 2º do art. 27:
"Se o Congresso Nacional, em um
prazo de 60 dias, não se pronunciar sobre
recursos previstos no parágrafo anterior,
prevalecerá a decisão do Tribunal de
Contas da União". Então, necessariamente.
Sr. Presidente, nós, do Congresso
Nacional, ao tomarmos conhecimento
deste recurso, teremos de nos pronunciar, caso
contrário, quem decidirá e o Tribunal de
Contas. Então, qualquer membro da sociedade
civil que se sentir prejudicado pelo Tribunal de
Contas vai ter de acionar o Congresso. E
acionar o Congresso como? Através de um
Parlamentar que terá de ir à tribuna e, perante
a sociedade, exigir ao Presidente do
Congresso Nacional que aquela matéria entre
em pauta, sofrendo também a responsabilidade
o Presidente. Acho que aí há um controle, um
sistema de pesos e contrapesos.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
De qualquer forma, ficará difícil, será igual ao
recurso extraordinário, que interpomos e nunca
conseguimos que seja reconhecido.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Quero louvar as palavras do nobre Constituinte
quando iniciou, ao dizer que estamos
legislando para o Brasil de amanhã e é de se
presumir que, com esta atribuição que está
sendo dada ao Congresso, com o
fortalecimento do Congresso Nacional, nós,
que o integramos ou os que vierem a integrar a
Casa, naturalmente teremos maior
responsabilidade com os nossos trabalhos
legislativos. Aí, então, há que se preservar o
direito que têm os administradores públicos de
corrigirem suas falhas. A impunidade neste
País é lamentável.
Com a palavra o Deputado Jessé
Freire.
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
FREIRE: – Sr. Presidente, gostaria de, sem de
maneira alguma ser inoportuno, falar ao nosso
colega Messias Góis a pertinência dos temas
do Banco Central do Brasil com relação à
nossa Subcomissão. Sem dúvida alguma, o
mecanismo de operação do Banco Central do
Brasil deve estar, se for o caso – acho que
esse mecanismo deveria ser previsto através
de leis ordinárias ou complementares – dentro
da área do sistema financeiro de que trata a
outra Subcomissão. Mas abordei o aspecto do
controle. E a nossa Subcomissão trata do
capítulo de fiscalização financeira – ou seja, o
controle. a fiscalização devem ser exercidos
pelo Banco Central do Brasil. E sugeri a forma
de nomeação dos membros do Banco Central
do Brasil e como seria executada, no caso, a
sua destituição. Acho que o assunto é
totalmente pertinente à nossa Subcomissão,
que é de fiscalização financeira, deixando para
a Comissão do Sistema Financeiro a
especificação e a legislação sobre o
mecanismo de atuação do Banco Central do
Brasil.
Era isto que gostaria de deixar claro,
para que não percamos a oportunidade de
executar esse controle da política monetária
nacional.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Esclarecido o pensamento do nobre
Constituinte Jessé Freire, continua franqueada
a palavra a quem dela quiser fazer uso.
Concedo a palavra ao nobre
Constituinte Jessé Freire.
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
FREIRE: – Obrigado, Sr. Presidente. Segundo
o nosso Regimento interno, parece-me que
temos um quorum mínimo para a votação de
propostas.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Correto.
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
FREIRE: – Sei que V. Ex.ª. com muita
insistência, tem convocado os membros da
Subcomissão para que aqui se façam
presentes. Mas pediria que, por intermédio
da Secretaria, fosse mais uma vez reiterada a
importância de os Constituintes estarem aqui
presentes no mais tardar no dia 19, que será
o último dia do prazo, para que possamos
então, depois de entendimentos com o
Relator, ter o quorum mínimo para a
aprovação, se for necessária, de emendas a
determinados artigos. Era isto que gostaria de
enfatizar a V. Ex.ª.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Agradeço a V. Ex.ª, mas tenho a dizer que
seguidamente temos, através de ofício e aqui,
da tribuna, pedido o comparecimento dos
nossos companheiros da Subcomissão,
sobretudo porque eles têm responsabilidade.
Se for aprovado algo com o que não estejam
de acordo, a responsabilidade será somente
deles, que aqui não estiveram presentes para
defender seus pontos de vista. Sem esquecer
também a obrigatoriedade sistemática da
presença em termos de maioria para a
aprovação das matérias objeto de discussão e
votação. De modo que a observação de V.
Ex.ª será atendida com muita veemência, que
os nossos colegas aqui compareçam,
especialmente nos dias 19 e 20, últimos
prazos para a discussão da matéria. O Relator
está dando total liberdade a todos para fazer
sugestões, não está discutindo nem brigando
pelo seu anteprojeto. O que S. Ex.ª quer é
que se realize o trabalho, e esta Presidência
também fez a última reunião no dia 11 – até
se alegou falta de número – para cumprir o
Regimento, e para que a nossa Subcomissão
não ficasse numa posição inferior, acusada
pela imprensa de não haver realizado
seu trabalho, suas obrigações. Vamos insistir
nisto. Espero que pelo menos nas
últimas reuniões estejamos com a
Subcomissão completa, para discutirmos a
matéria.
Concedo a palavra ao eminente
Constituinte Furtado Leite.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO LEITE: –
Sr. Presidente, Srs. Constituintes,
lamentavelmente, não pude chegar, como de
costume, no horário certo. Estava em uma
reunião de partido em que meu tempo foi
absorvido até agora. Mas peço a palavra ao
Presidente apenas para comunicar que estou
encaminhando ao Relator uma emenda de
minha autoria, ao projeto, a respeito da
fiscalização, pelo Tribunal de Contas da
União, de todos e quaisquer recursos da
União destinados inclusive aos Municípios
brasileiros que, entendo. Sr. Presidente, não
podem ficar à margem. São recursos
fundamentais para o crescimento da
população, principalmente do interior
brasileiro. Insisto em que os recursos
destinados aos Municípios e entidades
precisam de maior zelo e maior carinho na
sua aplicação. Veja a necessidade,
principalmente com a nossa Constituição, de
se tornar a Administração bem transparente,
de modo que a comunidade conheça muito
bem o que o seu gestor está recebendo e
como está aplicando. E há experiência de
épocas passadas, Sr. Presidente,
quando o Tribunal de Contas da União ficava
encarregado da fiscalização do Fundo de
Participação e de outros recursos através
de convênios de terceiros. Os Srs. Prefeitos
anunciavam: o auditor do Tribunal
deve chegar à Prefeitura no prazo de
trinta dias. Era como a festa da chegada
do Bispo à cidade: "o Tribunal chegando.
vamos terminar as obras". Isso dava bons
resultados.
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES)
Na Constituição de 1967, Sr.
Presidente, os militares, talvez até bem-
intencionados, tiraram essa atribuição do
Tribunal, admitindo que ela ficasse a cargo
dos Conselhos improvisados por políticos,
Conselhos estes que, no meu Estado, por
exemplo, eram gerados para atender a
Deputados derrotados, que iam para lá como
prêmio de carreira política, – o que não
condeno, mas a fiscalização não atende à
necessidade, Sr. Presidente, num Conselho
de Contas municipal. No Ceará, não sei que
cidade – quem é cearense sabe que
município – teria condições e estrutura social
e econômica para instalar um Conselho de
Contas municipal? Tenho a impressão de
que. dentre os 152 Municípios, não há um que
tenha a capacidade de instalar um Conselho
de Contas municipal, com seus membros,
com seus conselheiros e tal. Há um Conselho
apenas em Fortaleza, que funciona também
com suas dificuldades, com poucos recursos.
É difícil a ele cumprir sua missão, dada a
escassez de recursos e também pela
interferência política. Observei casos nessa
campanha, de protegidos do Conselho de
Contas municipal, em que o Prefeito votava
no candidato que um membro do Conselho
determinava. Então, Sr. Presidente, não pode
haver assim uma autenticidade neste tipo de
fiscalização. Daí o meu apelo a V. Ex.ª para
juntar esta emenda que disciplina a matéria,
para que seja abrangente a fiscalização do
Tribunal de Contas da União. Não que ele
fiscalize apenas os recursos da União, mas
de todo o território brasileiro.
Entrego a emenda, então, a V. Ex.ª,
para que a encaminhe ao Relator. A intenção
é a melhor possível para ajudar o nosso
homem do campo, o sertanejo, que considero
em sua maioria enteados dos Srs. Prefeitos.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
O pedido de V. Ex.ª será atendido.
Tem a palavra o nobre Constituinte
Firmo de Castro.
O SR. CONSTITUINTE FIRMO DE
CASTRO: – Sr. Presidente, Sr. Relator, Srs.
Constituintes, minha intervenção diz respeito
à emenda apresentada pelo Constituinte
Furtado Leite, que restabelece competência
para o Tribunal de Contas da União no que
diz respeito ao exame generalizado da
aplicação de recursos oriundos da União,
aplicação esta que não se restringiria
somente aos órgãos da administração direta e
indireta federal.
Compartilho da preocupação do nobre
Constituinte Furtado Leite quanto à
necessidade de imprimirmos urgentemente
uma fiscalização orçamentária e financeira
mais racional, mais tempestiva e por que não
dizer – mais moralizadora não somente
quanto às aplicações no âmbito federal, como
a nível estadual e, sobretudo a nível
municipal. Compartilho também da sua
preocupação com o fato de que os Conselhos
de Contas dos Municípios, ainda poucos e
desestruturados, não estão aptos a fazer essa
fiscalização no nível desejado. Entretanto,
não acredito que a solução estaria em
devolvermos toda essa competência ao
Tribunal de Contas da União. Certamente,
poderíamos pensar no reforço da estrutura de
fiscalização das Cortes de Conta, de forma a
não incorrermos, mais uma vez, nessa
centralização exagerada a nível de
administração pública que hoje a Constituinte,
por seus diversos segmentos, tem procurado
até eliminar. Pareceria um paradoxo
ou quase em contra-senso aprovarmos essa
emenda no momento em que, em nome do
fortalecimento da Federação, em nome do
fortalecimento dos outros Poderes, que não o
Executivo, em nome, enfim, de uma política
econômica e social mais justa, estamos
advogando em todas as áreas temáticas da
Assembléia Nacional Constituinte e para ajudar o desenvolvimento do povo do
descentralização de poder administrativo. A
meu ver, não seria o mais correto advogar,
para a fiscalização orçamentária e financeira,
uma centralização nos moldes previstos
anteriormente. Portanto, o que me parece, data
venia do nobre Constituinte, é que, a par de
compartilharmos de todas as suas
preocupações, que são muito sérias e
verdadeiras, apenas imaginam que a solução
estaria em fortalecimento, o quanto menos, os
Tribunais de Contas dos Estados e os próprios
Conselhos de Contas dos Municípios, mas, não
tomando os modelos que aí estão como
paradigma, já que o próprio do Tribunal de
Contas da União não atende como modelo.
Particularmente, estou convencido de que
grassaram no País a corrupção e a
impunidade. E elas são mais fortes, a nível
federal, do que a nível estadual e municipal,
exatamente devido à debilidade da estrutura
fiscalizadora. Ora, então, parece-me que essa
estrutura deve ser fortalecida em todos os
níveis. E temos de começar pelo fortalecimento
do Tribunal de Contas da União, porém,
atribuindo-lhe a competência de fiscalizar os
órgãos e as entidades de âmbito federal.
Da mesma forma, poderíamos
imaginar o fortalecimento dos Tribunais de
Contas dos Estados, atribuindo-lhes a
competência de fiscalizar a atuação dos órgãos
de âmbito estadual, quiçá municipal, se
porventura julgássemos que, estes, através de
conselhos de contas, não estariam sendo bem
fiscalizados.
Chamo a atenção para a própria
coerência na autonomia dos poderes, que
teríamos que observar. Se todas as Cortes de
Contas são órgãos auxiliares do Poder
Legislativo, parece um tanto quanto deslocada
a competência para o Tribunal de Contas da
União essa função de órgão auxiliar de um
poder municipal. Então, na verdade,
imaginamos que temos...
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Permita-me um aparte, por favor. A
minha emenda não retira a fiscalização, pelos
Conselhos de Contas dos Estados e pelos
Tribunais, das verbas dos Estados. Os
recursos de cada Estado devem ser realmente
auditados e fiscalizados pelo Tribunal de
Contas do Estado. Os recursos dos Municípios,
oriundos da arrecadação tributada pelo Sr.
Prefeito, devem ser auditados pelo Conselho
de Contas na área estadual. Estou-me
referindo a recursos federais, porque entendo
que é uma atribuição do Tribunal de Contas da
União a fiscalização com relação à aplicação
dos recursos federais. A fiscalização das
receitas estaduais, evidentemente, V. Ex.ª tem
razão, deve ficar a cargo dos órgãos estaduais.
A minha proposta não vai de encontro às
Prefeituras. Ao contrário, acho que as
Prefeituras precisam de mais recursos. Há uma
emenda relativa à tributação, de nossa autoria,
mandando elevar o Fundo de Participação
Municipal para 28% (vinte e oito por cento) do
bolo de toda a importância arrecadada no País,
sendo 20% (vinte por cento) para os Estados
e 2% (dois por cento) para o Fundo
de Desenvolvimento do Nordeste.
Propugno pelo aumento da receita, por-
68
que vejo a carência. Também me preocupa
esse aumento de receita, bem assim o
aumento do poder fiscalizador. V. Ex.ª conhece
muito bem as dificuldades dos nossos
Municípios no que se refere a recursos
humanos. Daí a minha preocupação. Vamos
aumentar os recursos, mas vamos fiscalizar,
interior brasileiro.
O SR. CONSTITUINTE FIRMO DE
CASTRO: – Agradeço a V. Ex.ª o aparte.
Retomaria, para concluir, lembrando que, data
venia de outros entendimentos, parece-me que
o critério da origem do recurso não seria o mais
correto para se atribuir competência de
fiscalização às Cortes de Contas. Teríamos por
exemplo, que raciocinar que um Município que
tenha recursos próprios, municipais e, que
receba transferências estaduais e também
municipais, segundo esse critério estaria sujeito
à ação fiscalizadora das Cortes de Contas nos
três níveis, a municipal, a estadual e a federal.
Isso, naturalmente, sem olharmos a
competência da Câmara dos Vereadores como
Poder Legislativo municipal. Então, o que me
parece é que teríamos guardadas, vamos dizer,
a divisão de poder político, a divisão
administrativa inerentes a tudo isso. Teríamos
também de especializar a administração das
atividades de controle orçamentário e fiscal em
três níveis: federal, estadual e municipal.
Poder-se-ia indagar, por exemplo: será que o
Tribunal de Contas da União não teria
condições de saber o que está acontecendo
com os recursos federais transferidos para os
Municípios? Claro que sim, independentemente
de ele ter a responsabilidade de fazer a
fiscalização ou a auditoria. Esses recursos são
transferidos através de órgãos federais. São,
naturalmente, transferências que têm uma
origem orçamentária federal, seja do Ministério
da Educação, seja da Secretaria de
Planejamento, seja do Ministério dos
Transportes etc. No momento em que o
Tribunal de Contas tem a competência para
fiscalizar cada órgão federal, está, na verdade,
em condições de pedir explicações a tempo e a
hora sobre a destinação desses recursos que
foram para os Estados ou os Municípios. E
esses órgãos teriam, então, de dar as devidas
explicações ao Tribunal de Contas. O que
eventualmente pode ocorrer é o Tribunal de
Contas ser instruído por auditoria dos Tribunais
estaduais ou das Cortes municipais, sempre
que julgar necessário. Agora, o que não me
parece correto é o trabalho administrativo de
fiscalizar, por exemplo, quatro mil e tantos
Municípios brasileiros, e ainda atribuir-se à
competência técnica e administrativa do
Tribunal de Contas a fiscalização de outros
órgãos que recebem recursos federais.
O Tribunal poderia perfeitamente deter o
controle da situação na medida em que se
exigisse desses órgãos federais que
transferissem esses recursos com a
competente prestação de contas. E,
conseqüentemente, o Tribunal de Contas da
União poderia ser instruído por auditorias,
pareceres e relatórios das outras Cortes
estaduais e municipais.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – É exatamente o que estou sugerindo,
Sr Constituinte. O Tribunal de Contas, hoje,
não tem competência para fiscalizar esses
recursos da União em Prefeituras. Essa
competência foi-lhe tirada por lei
complementar. Não há como fiscalizar. Ele
também libera o quantitativo das cotas, calcula
o percentual para distribuição às Prefeituras,
69
mas não tem competência para saber se
realmente esse dinheiro está sendo aplicado
pelo Prefeito.
O SR. CONSTITUINTE FIRMO DE
CASTRO: – Nobre Constituinte, entendo
perfeitamente a preocupação de V. Ex.ª.
Apenas julgo que uma coisa não significa
outra. Por exemplo, ser de competência do
Tribunal de Contas da União acompanhar o
desempenho orçamentário-financeiro da
União, no seu todo, não se discute. Isso
significa que o Tribunal de Contas, a
qualquer tempo e a qualquer hora, terá
meios e instrumentos para procurar avaliar o
que está acontecendo com os recursos
federais.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – A lei complementar que tirou a
competência do Tribunal neste sentido está
em vigor.
O SR. CONSTITUINTE FIRMO DE
CASTRO: – Entendo que a lei tirou do
Tribunal de Contas da União a competência
exclusiva de fazer a auditoria, isto é, de um
representante do Tribunal chegar à cidade
do interior como homem que veio fiscalizar.
Uma coisa não é necessariamente igual a
outra. O Tribunal deve continuar,
e vai continuar tendo competência para
examinar o desempenho da União, do Poder
Executivo Federal, através de seus diversos
órgãos, o que o leva, necessariamente,
a acompanhar, por exemplo,
as transferências para os Estados e
Municípios. Não que isso signifique que ele
vá auditar Estados ou Municípios. Por
isso, continuará com as instruções
de pareceres de auditoria que serão
realizadas pelos Tribunais de Contas dos
Estados e pelos Conselhos de Contas dos
Municípios, resguardadas as autonomias nos
três níveis da esfera de poder: federal,
estadual e municipal. Então, parece-me que
seria uma carga muito grande e incoerente,
em termos dessa disposição de tarefas nos
três níveis da esfera de poder, dar-se
competência ao Tribunal de Contas da União
para realizar esse trabalho técnico sem
prejuízo de ele poder requerer dos Tribunais
competentes as instruções que julgar
necessárias para desempenhar suas
funções.
Era essa a observação que traria à
consideração desta Subcomissão.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Queria dar um esclarecimento
a respeito das considerações do
nobre Constituinte Firmo de Castro sobre a
minha emenda. Argumenta S. Ex.ª muito
bem. Dá para entender que é muita
fiscalização. Mas isso é da Federação
brasileira. Todo País sofre fiscalização de
vários órgãos. O INPS fiscaliza a cidade, o
Imposto de Renda fiscaliza a cidade, o
Estado e seus coletores fiscalizam a cidade
e os órgãos. Então, não vejo que diferença
faria o Tribunal de Contas da União ter
participação na fiscalização da aplicação dos
recursos federais. A minha intenção é no
sentido de que haja um melhor
aproveitamento.
V. Ex.ª tem razão. Realmente,
tecnicamente está certo; é economia para a
Nação. Mas a estrutura teria de mudar, V.
Ex.ª, tecnicamente, está certo.
ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
Objetivamente, perdoe-me, a experiência
que tenho na luta com Prefeituras Municipais,
que V. Ex.ª conhece, dá-me essa convicção.
São muitos anos de convivência e sei
das dificuldades. Os órgãos que fiscalizam
os Estados com raras exceções, na maioria
são comprometidos, não têm autoridade para
chegar e autuar. A prática é esta:
o calçamento está feito, o papel está aqui,
e nada mais do que isso. Preocupo-me com
algo mais transparente em que se possa
realmente participar. Quanto à estrutura
do Tribunal de Contas da União,
é um problema da administração e não é fato
novo; sempre existiu em todo o País.
A auditoria no Tribunal de Contas da União,
em todo o País e na Capital Federal
é tradição. Os contadores fazem as
diligências nos processos onde haja dúvida
quanto à aplicação, e os devolvem ao
Tribunal. A intenção é esta: melhorar os
investimentos do Prefeito em sua
comunidade, o que não está existindo, nobre
Constituinte. O que há, na verdade, com raras
exceções, é o seguinte: o Prefeito e o
Tesoureiro quem são? É o filho, é o genro do
Prefeito o Tesoureiro da Prefeitura. Não é
possível que isso continue. Precisamos
encarar isto com muita seriedade. Sei de seu
pensamento, mas nós, Constituintes, temos
uma responsabilidade muito grande na
aplicação dos recursos do Governo em
qualquer órgão federal.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Passo a palavra ao Constituinte José Luiz
Maia, Relator.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Gostaria de chamar a atenção dos nobres
Deputados para o art. 27 que propomos neste
anteprojeto, talvez que modifique um pouco
tudo isto, porque vai permitir que os Tribunais
de Contas da União e dos Estados, e talvez
até dos Conselhos de Contas dos Municípios,
que dedicam 80% (oitenta por cento) do seu
tempo à análise de processos de pensão,
passam a dedicar-se mais à fiscalização.
Acabamos com a necessidade de se
mandar para lá esse tipo de processo.
Queremos que ele faça auditoria In loco,
verifique junto aos ordenadores a O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
possibilidade de nomeação, contratação e o
processo de aposentadoria. Isso vai permitir
desasfixiar um pouco a máquina dos
Tribunais de Contas e enquadrá-la naquilo
que a Nação quer, ou seja, que ela fiscalize.
Os Ministros não ficarão
a apresentar relatórios ao Tribunal de Contas,
no final do exercício, sobre julgamentos
de milhares de processos de aposentadoria,
quando, na realidade, poderiam estar dando
parecer sobre o acompanhamento da política
orçamentária, sobre a prática do Orçamento,
enfim, dos atos administrativos.
Parece-me que isso vem aliviar um
pouco a estrutura dos Tribunais de Contas.
Era essa a observação que queria
fazer.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Mais nenhum dos Srs. Constituintes
desejando usar da palavra, encerro a reunião,
comunicando que no dia 18, às 17:30
(dezessete e trinta) horas, teremos outra
reunião para receber e apreciar emendas ao
anteprojeto do Relator.
Está encerrada a reunião.
Subcomissão de Orçamento e Fiscalização
Financeira
Ata da 10ª Reunião, Ordinária, Realizada em
20 de maio de 1987
Aos 20 (vinte) dias do mês de maio do
ano de 1987 (um mil novecentos e oitenta e
sete), às 10:00 horas, reuniu-se a Subcomissão
de Orçamento e Fiscalização Financeira, na
sala C-2, do Anexo II, da Câmara dos
Deputados. Presentes os senhores
Constituintes titulares João Alves – Presidente;
José Luiz Maia – Relator; Firmo de Castro,
José Guedes, Naphtali Alves, Wilson Campos,
Jovanni Masini, Furtado Leite, Jessé Freire,
Féres Nader e Fábio Raunheitti. Estiveram
ausentes os senhores Constituintes titulares
Carrel Benevides e João Natal – Vice-
Presidentes, Carlos de Carli, João Carlos
Bacelar, Lézio Sathler e Flávio Rocha. ORDEM
DO DIA: passando à Ordem do Dia, o Senhor
Presidente, constituinte João Alves, nos termos
regimentais, comunicou que a presente reunião
foi convocada para discussão do anteprojeto e
das emendas a ele propostas. A seguir, o
Senhor Presidente concedeu a palavra ao
Relator, Constituinte José Luiz Maia, que fez
explanação acerca do trabalho que está
elaborando e finalizou encarecendo o
comparecimento de todos os Constituintes, a
fim de juntos colaborarem na consolidação final
do texto do anteprojeto. Usou da palavra, pela
ordem, para solicitar maiores esclarecimentos
sobre o exame das emendas, o Senhor
Constituinte Furtado Leite. Em seguida, o
Senhor Presidente, Constituinte João Alves,
discorreu sobre a forma de votação que
adotará por ocasião da apreciação do
anteprojeto e das emendas. A reunião foi
gravada por inteiro e o texto, após
apanhamento, tradução e datilografia passará a
fazer parte integrante desta Ata. Nada mais
havendo a tratar, às 10:40 horas, foi encerrada
a reunião e, para constar, eu, Benício Mendes
Teixeira, Secretário, lavrei a presente Ata, que
vai a publicação e, após lida, discutida e
aprovada, será assinada pelo Senhor
Presidente.
Havendo número regimental, declaro abertos
os trabalhos da reunião da Subcomissão de
Orçamento e Fiscalização Financeira.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Sr. Presidente, Srs. Deputados, na qualidade
de Relator e também em cumprimento à
disposição regimental, na abertura da
discussão do anteprojeto que tivemos
oportunidade de oferecer no Plenário desta
Subcomissão, queria informar a V. Ex.ª e
aos demais Pares que estamos recebendo
ainda hoje as emendas modificativas, aditivas e
supressivas ao nosso anteprojeto. O prazo
encerra-se às 20 horas, por força de decisão
da Mesa da Assembléia Nacional Constituinte,
embora pessoalmente entenda que não haja
amparo regimental para que isso pudesse
ter sido feito, mas querendo oportunizar a
todos os membros desta Subcomissão
e achando que não poderíamos nos fechar
num trabalho individual, decidimos aceitar
essas emendas. Outro ponto que
desejo ressaltar, Sr. Presidente, é
que poderíamos convocar para amanhã a
votação para aprovação do anteprojeto,
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES)
ressalvado o direito aos destaques às
emendas que se fizerem necessários e que
os Srs. Constituintes entenderem como tal. A
partir daí, então, começaríamos a discutir as
emendas apresentadas para rejeitá-las ou
aprová-las, de acordo com a consciência de
cada um dos Parlamentares. Creio que esse
trabalho é realmente o mais importante da
Subcomissão, e pediríamos a atenção dos
ilustres representantes da Assembléia
Nacional Constituinte integrantes desta
Subcomissão para que, a partir de amanhã,
fizéssemos uma reunião às 10 horas e outra
às 18 horas.
Outro ponto, Sr. Presidente, no qual
gostaria de insistir, é o pedido que faço a
cada um, a título de colaboração, para que,
informalmente, juntos, analisássemos todas
as emendas e a redação final do texto, que o
Relator teria de submeter a esta
Subcomissão, e que todos, para uma
expressão maior da democratização do texto
represente que este é na realidade aquilo que
e o consenso, comparece com o "vim para cá
para a votação final da redação". De modo
que essas são as observações que o Relator
queria fazer. Solicito a cada um que se integre
nessa nossa luta, que não é só
responsabilidade do Relator. Quero transferir
essa responsabilidade a todos e estou aberto
ao diálogo. Insisto, e inclusive mandei uma
correspondência para o gabinete de cada um,
pedindo a colaboração e a presença de todos
para discutirmos o fecho final desse
anteprojeto, que espero represente o anseio e
o sentimento de todos os integrantes desta
Subcomissão.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Com a palavra o Constituinte Furtado Leite.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Pelo que entendi das palavras do
Relator parece-me que ele examinou as
sugestões, e as emendas ao parecer de S.
Ex.ª, salvo o que não entendi bem se seriam
apreciadas em uma reunião informal, para
discutir o mérito e as decisões, para depois vir
à Comissão. Não sei se foi nesse sentido que
realmente o Relator nos orientou. Queria pedir
uma confirmação.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Esclareço ao nobre Constituinte Furtado Leite
que, cumprindo o prazo regimental, ainda
estamos no período de recebimento de
emendas e que a partir de hoje às 20 horas,
começaremos a dar o parecer sobre emendas
que estão sendo apresentadas. É claro que
umas são rejeitadas e outras incorporadas
pelo Relator, mas a palavra final naturalmente
é do Plenário desta Subcomissão. O que
desejo, após esta reunião, se possível, é
discutir com cada um dos companheiros, num
gesto de abertura total, para tentarmos
emprestar a esse documento a qualidade que
ele exige. Não quero absolutamente ser o
dono do documento, mas que ele expresse na
realidade o sentimento e a vontade deste
Plenário. É nesse sentido que estou fazendo
um SOS aos meus companheiros, pedindo
que nos ajudem inclusive na formulação de
rejeição de propostas, de idéias, antes
mesmo disso, para que possamos fazer um
trabalho mais conscientizado. A votação do
anteprojeto amanhã ressalva todos os direitos
modificativos, supressivos ou aditivos dele,
para depois analisarmos uma a uma as
emendas que serão relatadas na forma
regimental. Quero na realidade pedir a pre-
sença de todos, principalmente na redação
final. É claro que os Constituintes vão discutir
aqui sobre o parecer do Relator, rejeitando-o
ou aprovando-o. A partir daí, na consolidação
dessas emendas no texto é que gostaria que
nos ajudassem na redação final, a fim de que
não tenhamos um trabalho cansativo aqui
dentro É esta a intenção do Relator.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Está bem esclarecido, Sr.
Presidente.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Sr. Presidente, creio que, se nenhum
Constituinte tiver outra observação, o objetivo
desta reunião é o cumprimento regimental
daqueles prazos de discussão do anteprojeto.
Da minha parte não tenho mais nada a dizer,
a não ser que algum Constituinte tenha
alguma dúvida ou queira algum outro
esclarecimento que eu possa prestar neste
momento.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
O esclarecimento do Relator é no sentido de
que se vote o anteprojeto e posteriormente as
emendas. Ainda vou examinar o problema,
porque melhor seria, no meu entendimento,
que fossem analisadas essas emendas e
incluídas no anteprojeto, e este discutido para
votação, porque aí vamos fazer como a
maioria das subcomissões, ou seja, um por
um analisou, emenda por emenda, até sair
publicado, e, no final, já vem o parecer do
Relator, incorporando as emendas que ele
entendeu por bem aceitar, muitas até
impertinentes. Em seguida, no decorrer da
discussão, apreciam-se essas emendas
aprovadas, rejeitadas ou impertinentes assim
consideradas pelo Relator e vota-se o
anteprojeto. Mas votar o anteprojeto, depois
analisar-se as emendas para incorporá-las,
mesmo considerando ter-se votado com
ressalva das emendas? Não me parece que
esta seja uma prática saudável, contudo,
vamos examinar o problema e se S. Ex.ª tiver
razão, adotaremos perfeitamente sua
sugestão.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Sr. Presidente, peço a palavra para um
esclarecimento. Com a devida vênia de V.
Ex.ª, nenhum Relator ainda conseguiu
submeter à aprovação nenhuma emenda.
Pelo contrário, esta Subcomissão foi uma das
que mais democraticamente tentou trabalhar
na formulação do seu parecer. Observamos
as emendas de cada um dos companheiros,
com exceção das que não foram
encaminhadas a esta Presidência e a esta
Relatoria, porque muitas delas por erro de
encaminhamento, foram mandadas para
outras Subcomissões. Mas as que nos
chegaram às mãos, fizemos referência a elas
em nosso trabalho. Nenhuma Subcomissão
ainda conseguiu votar qualquer subemenda,
primeiro, porque o prazo ainda está aberto.
O SR. PRESIDENTE (João Alvez): –
Permite-me, V. Ex.ª? Sou obrigado a
interrompê-lo porque não estou dizendo que
foi votada, mas que foram apresentadas e
relacionadas no parecer contra ou a favor do
Relator. Primeiro, ele analisou as emendas,
uma por uma, deu o seu parecer, contrário
ou a favor. Tenho no meu gabinete
quatro avulsos desses pareceres e, no
final, ele apresentou o relatório. Gostaria que
aqui fosse feita a mesma coisa, isto é, que
no final se apresentasse uma espécie
de relatório, incluindo as emendas
70
que o Relator entendeu por bem aceitar.
Quero dizer apenas que não falei que votou,
mas que relacionou no parecer.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Foram sugestões encaminhadas naquele
período que o Relator teve o livre arbítrio de
observar. Eu aqui fiz uma relação de todos os
Constituintes que encaminharam emendas
para cá. Isso está relacionado inclusive na
peça do anteprojeto que fiz. É evidente que
eu não poderia submeter à discussão
sugestões, eu tinha de submeter à discussão
o anteprojeto que terá de ser aprovado,
ressalvado o direito de modificação. É esta a
posição que nós entendemos. Era só este
esclarecimento, Sr. Presidente.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
O Sr. Secretário está me advertindo de que
me estou referindo às sugestões, e realmente
constam do relatório todas as sugestões. O
problema de emendas é a posteriori, de
maneira que me rendo à evidência,
entendendo contrária a apreciação a
posteriori das emendas, mas o fato é que
uma trata inicialmente de sugestões e agora
já se trata de emendas da Subcomissão. De
modo que há uma distinção entre uma e
outra. Então, o objetivo da reunião está
atendido e estamos aqui amanhã às 10 horas.
Esperamos que tenhamos um número
suficiente porque não podemos tomar
qualquer deliberação daqui para a frente sem
a maioria dos membros da Subcomissão.
Nada mais havendo a tratar, vou
encerrar os trabalhos da presente reunião,
convocando outra para amanhã, dia 21, às 10
horas.
Está encerrada a reunião.
ATA DA 11ª REUNIÃO, ORDINÁRIA,
REALIZADA EM 21 DE MAIO DE 1987
Aos 21 (vinte e um) dias do mês de
maio de 1987 (hum mil novecentos e oitenta e
sete), às 10:00 horas, reuniu-se a
Subcomissão de Orçamento e Fiscalização
Financeira, na sala C-2, do Anexo II, da
Câmara dos Deputados. Presentes os
senhores constituintes titulares João Alves –
Presidente, Carrel Benevides – Vice-
Presidente, José Luiz Maia – Relator, Firmo
de Castro, José Guedes, Lézio Sathler,
Jovanni Masini, Wilson Campos, Naphtali
Alves, Furtado Leite, Jessé Freire, Fábio
Raunheitti e Messias Góis e o suplente Hélio
Rosas. Ata: Foi dispensada a leitura da Ata da
reunião anterior, a pedido do Relator,
constituinte José Luiz Maia, já que foram
distribuídas cópias a todos os membros da
Subcomissão; não houve discussão e,
colocada em votação, foi ela aprovada, por
unanimidade, sem restrições. Ordem do Dia:
passando a ordem do dia, o Senhor
Presidente, constituinte João Alves,
comunicou que a presente reunião foi
convocada, nos termos regimentais, para
votação do anteprojeto e das emendas a ele
apresentadas. Em seguida, o Senhor
Presidente João Alves, pela ordem, concedeu
a palavra ao constituinte Messias Góis, o qual
sugeriu, em virtude do excessivo número de
emendas apresentadas, que a votação se
desse em duas etapas: hoje, votação do
anteprojeto e amanhã, votação das emendas.
O Senhor Presidente, então, ouvido
o Plenário, acatou a sugestão, uma vez
que o exame, uma a uma, das 189 emen-
71
das, até a presente data recebidas, seria
demasiado sacrificante. A seguir, e em virtude
de ter ponto de vista diverso do Relator, o
Senhor Presidente, constituinte João Alves,
passou a Presidência ao Vice-Presidente
Carrel Benevides e apresentou declaração de
voto, em separado, de sua autoria, para que
constasse de Ata e fosse encaminhada para a
Comissão Temática. A seguir, o Senhor
Presidente, constituinte Carrel Benevides,
elogiando a exposição do constituinte João
Alves, convidou-o a reassumir a Presidência,
oportunidade em que o Senhor Constituinte
João Alves, declinando, solicitou ao Senhor
Constituinte Carrel Benevides que
continuasse presidindo os trabalhos.
Prosseguindo, o Sr. Presidente, Constituinte
Carrel Benevides, franqueou a palavra aos
presentes, ocasião em que falaram os
Senhores Hélio Rosas, Messias Góis, Fábio
Raunheitti, Furtado Leite e Firmo de Castro.
Terminada a fase de questionamentos, o
Senhor Presidente Carrel Benevides passo a
fase do processo de votação nominal do
Anteprojeto, tendo-se apurado o seguinte
resultado: 11 (onze) votos favoráveis,
considerando-se, portanto, aprovado o
Anteprojeto do Relator, Constituinte José Luiz
Maia, com ressalvas para os pedidos de
destaque às emendas, a serem votadas
amanhã, às 15:00 horas, em reunião
ordinária. Deixaram de votar a favor do
Anteprojeto os Constituintes João Alves,
Fábio Raunheitti e Carrel Benevides, por
terem subscrito a declaração de voto em
separado. A reunião foi gravada por inteiro e o
texto, após apanhamento, tradução e
datilografia passará a fazer parte integrante
desta Ata. Nada mais havendo a tratar, às
11:43 horas, foi encerrada a reunião e, para
constar, eu, Benício Mendes Teixeira,
Secretário, lavrei a presente Ata, que vai à
publicação e, após lida, discutida e aprovada,
será assinada pelo Sr. Presidente.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Havendo número regimental, declaro abertos
os trabalhos da reunião da Subcomissão de
Orçamento e Fiscalização Financeira, que
tem por objetivo votar o anteprojeto do Relator
com as emendas apresentadas. Ficará para
amanhã a redação final. Hoje, não será
possível.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – Sr. Presidente, pela ordem.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Tem a palavra o nobre Constituinte Messias
Góis.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – Sr. Presidente, estive até agora nos
grupos que estão terminando de verificar as
emendas recebidas até à noite, que estão
sendo selecionadas para um estudo definitivo
do nobre Relator. Solicito a V. Ex.ª e – se
necessário submeto à vontade do plenário –
que, por uma questão didática, se faça a
votação, não diria em dois turnos, mas em
duas etapas em um mesmo turno. Enquanto o
nobre Relator não tiver uma visão global de
todas essas emendas, seria injusto votarmos
alguma coisa sem o seu exame. Quero propor
a V. Ex.ª que se assim o entender, submeta
aos nobres colegas Constituintes a proposta
de votarmos hoje, como se faz no processo
legislativo normal, em primeira votação, o
anteprojeto apresentado pelo Relator,
Constituinte José Luiz Maia. Amanhã, já com
o parecer a todas as emendas, poderíamos
ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
nos debruçar para examinar o referido
parecer sobre cada uma das emendas e pedir
os destaques necessários. Aprovadas ou
rejeitadas as emendas, as
compatibilizaríamos com o anteprojeto e,
amanhã mesmo teríamos um produto final e
acabado desta Subcomissão. Submeto a
proposta à consideração de V. Ex.ª e, se
entender válido, apreciação do plenário.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Esta também é a proposição do Relator, creio.
De modo que não há o que discutir, pois o
Regimento permite que se faça em conjunto
ou separadamente, desde que ambas sejam
analisadas em um só turno. A palavra está
franqueada.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Sr. Presidente, ao submeter o anteprojeto, na
forma original, quero ressaltar que foram
recebidas, pelo plenário da Comissão
Temática, 177 emendas, das quais muitas
foram acolhidas pelo Relator. Teremos, de
acordo com o Regimento, blocos de emendas
a serem discutidas, que, evidentemente, vão
alterar este anteprojeto, que será submetido à
votação agora. Temos também destaques
das emendas acolhidas. Se algum
companheiro não concordar com os termos
das emendas, naturalmente tem o livre direito
de requerer destaque para análise, uma a
uma. Há outras emendas rejeitadas pelo
Relator, bem como alguns destaques. Sobre
essas emendas que foram rejeitadas se
algum companheiro sentir-se prejudicado, tem
o livre direito de requerer a discussão em
separado. (Pausa.) – São 187 emendas, e as
estamos analisando uma a uma.
Aproveitaremos as que forem pertinentes,
aquelas que não alteram filosoficamente o
trabalho inicial. Um direito que têm os nobres
Constituintes é o de emendar o parecer final,
que deveremos apresentar na sessão de
amanhã, juntamente com as demais
emendas. Depois haveremos de submeter o
trabalho final à decisão do douto plenário
desta Casa.
Portanto, Sr. Presidente, peço a V.
Ex.ª, na forma regimental, que submeta o
anteprojeto à votação ressalvados os
destaques e as emendas que estão em
análise por este Relator.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Devo uma explicação à Subcomissão. Na
qualidade de Presidente desta Subcomissão,
acompanhando detalhadamente todas as
démarche, os trabalhos verificados, discordei
na forma e no conteúdo do anteprojeto
emitido pelo Relator. Por conseguinte, resolvi
emitir um voto em separado, fazendo-o agora,
por antecipação, porque poderá inclusive ser
aproveitado pelo Relator, que tem tido muito
boa vontade com relação às sugestões
recebidas.
Nestas condições, convido o planos de longo, médio e curto prazos, aos
Constituinte Carrel Benevides, Vice-
Presidente, para assumir a Presidência, a fim
de que eu possa ler meu voto neste plenário.
O SR. PRESIDENTE (Carrel
Benevides): – Tem a palavra o eminente
Presidente desta Subcomissão, Constituinte
João Alves.
O SR. CONSTITUINTE JOÃO
ALVES: – Sr.Presidente, Sr. Relator, demais
membros desta Subcomissão, em que pese o
esforço, o empenho, a dedicação e o
interesse do Relator desta Subcomissão,
Deputado José Luiz Maia, e, sobre-
tudo, o constrangimento em opor-me a um
amigo, não posso render-me e fugir ao dever
de expressar minhas convicções em momento
de suprema esperança para a população
brasileira: a nova Constituição do País.
Aliás, a certeza de que o trabalho
apresentado pelo eminente colega é produto
de sugestão dos diversos segmentos da
sociedade, entendida ou não na matéria,
animaram-me a contratar a peça trazida à
deliberação deste órgão técnico.
Nessa perspectiva, e consciente da
importância que assumiu a Subcomissão, na
condução dos debates e propostas referentes
ao Orçamento e à Fiscalização Financeira,
onde se inclui forçosamente a ordem
econômica e social do País, permiti-me fazer
algumas considerações de ordem doutrinária
e técnica sobre o texto apresentado.
Após analisar longamente o
anteprojeto do Relator, reconsiderando várias
vezes minhas próprias idéias, ditadas pela
experiência como membro, relator ou
presidente de inúmeras Comissões de
Orçamento ou de Fiscalização Financeira, ou
mesmo de matérias correlatas, ao longo de
quase 25 anos ininterruptos neste
Parlamento, e balizadas pelos estudos e
pesquisas de doutrinas da Ciência
Econômica, da Ciência da Administração, da
Ciência Política e do Direito, sobre os
assuntos pertinentes ao Orçamento, em nível
nacional e internacional, resolvi apresentar
este voto em separado, discordante da
proposta do Relator.
É importante ressalvar que o voto que
ora submeto, além de expressar essa
experiência, é fruto de consultas a dezenas de
Constituições estrangeiras, aprovadas por
parlamentares do mundo, homens de todas as
categorias profissionais; às Constituições
brasileiras, de 1891 a esta data; a professores
de alto nível e a lideranças expressivas das
duas Casas do Congresso, mas, acima de
tudo, calcado no mais profundo e apaixonado
sentimento por uma sociedade organizada de
forma permanente, de acordo com as
necessidades e aspirações do povo brasileiro.
E. sob esta ótica, não se pode aprovar
apenas um bom trabalho. Deve-se aprovar o
melhor trabalho.
Nesse sentido, não se pode aprovar
uma proposição que, integrando o capítulo do
Poder Legislativo, inicia com a determinação
de que o Poder Executivo estabelecerá planos
condicionados à aprovação do Congresso
Nacional.
O conteúdo dessa redação, além de
deixar a reboque o Poder Legislativo, poderá
levar à intervenção do Estado no domínio
econômico e social, ao privilegiar o Poder
Executivo.
O Poder Executivo ao estabelecer
quais se subordinarão os planos e orçamentos
do setor público, poderá induzir a idéias de que
está condicionado toda a atividade privada,
dificultando a ação particular da empresa ou do
indivíduo, contradizendo, pelo menos em tese,
o princípio da livre iniciativa, pois evidencia
uma economia planificada.
Em face de tal redação, surgem
algumas dúvidas: o Congresso Nacional
apenas aprovará os planos e orçamentos do
setor público que se subordinam aos
planos de longo, médio e curto prazos,
estabelecidos pelo Poder Executivo ou
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES) 72

aprovará os próprios planos de longo, médio e
curto prazos? No processo de aprovação de
todos esses planos, ou de qualquer deles, se
fosse o caso, o Congresso Nacional poderia
alterá-los? Nada esclarece o anteprojeto.
Em última análise, o primeiro artigo da
proposição, além de apresentar distorções em
relação aos ideais democráticos do povo
brasileiro e do Congresso Nacional, mostra
outras inconsistências técnicas. Exemplo
disso é a sugestão contida no § 1º do Art. 1º
de serem "levadas em conta" (que redação
esdrúxula para uma Constituição!), na
elaboração de planos e orçamentos,
obrigatoriamente, as macrorregiões
geográficas. Se assim for, como ficarão os
setores econômicos que necessitam de
atendimento prioritário? E como serão
consideradas as diferenças regionais,
estaduais, municipais ou de integrantes das
macrorregiões?
O § 2º é de inexeqüível aplicação
prática, pois estabelece critério obrigatório
para a alocação de todos os recursos,
destacando os casos a serem ressalvados.
Tais critérios são impropriedade que um texto
constitucional não pode permitir, pois, ao se
basearem na "proporcionalidade direta à
população e inversa à renda", seja qual for,
não esclarecem se isto se fará em relação às
macrorregiões ou às regiões, aos Estados,
aos municípios, ou ainda, às microrregiões.
O texto proposto no § 2º peca, ainda,
por restringir a apenas quatro casos, as
impossibilidades de se adotar aquele critério.
Essa critica fundamenta-se na
constatação de alguns simples exemplos: os
planos para os setores rodoviário ou
ferroviário, ou ainda para a manutenção e
construção de aeroportos e portos, que
exigem normalmente grande soma de
recursos, não estabeleceriam condicionados
às prioridades nacionais, mas a coeficientes
de alocação regionais, estaduais ou
municipais, que obrigariam uma distribuição
irracional de recursos a regiões, Estados ou
Municípios que deles não necessitassem,
impedindo o próprio desenvolvimento
harmônico do País.
Inúmeras outras situações servem
para exemplificar a inviabilidade de tal
critério na Constituição. Assim, um programa
de armazenagem de safra agrícola nu
pecuária não estaria condicionado a criar
silos nas áreas produtoras ou consumidoras.
De acordo com tais critérios, estaria
obrigando a construir silos em regiões não
produtoras ou não consumidoras. Ou, um
programa de desenvolvimento de pecuária,
obrigaria a que se aplicassem recursos em
regiões sem vocação econômica para tal
atividade; ou, um programa de
desenvolvimento de ensino superior, exigiria a
instalação de universidades em regiões sem
demanda ou com demanda já atendida; um
plano de reforma agrária levaria à aplicação
de recursos em regiões não prioritárias,
ficando sem recursos outras regiões; ou,
ainda, um projeto de erradicação de
habitações deficientes nas cidades deixaria
sem recursos os centros urbanos mais
problemáticos e, com excesso, alguns mais
favorecidos.
Poderíamos passar horas aqui
relatando exemplos de situações, em todos os
setores e atividades, que mereceriam também
ser ressalvados no texto constitucional.
E tudo isso sem considerar as
implicações técnicas, econômicas. sociais e
políticas, da transferência obrigatória de renda
entre regiões. Sem atentar para as
necessidades reais de cada uma, poder-se-ia
ter, em médio ou longo prazo, distorções
piores que as atualmente observadas. Deve-
se, ainda, lembrar que investimentos
caríssimos que sobrecarregam toda a
sociedade – setor de transportes ou de
geração de energia, por exemplo – depois de
executados, precisam ser mantidos, o que
não seria possível com a aplicação de meros
coeficientes regionais, estaduais, municipais,
etc. a todo o processo de alocação de
recursos públicos.
Mesmo que estivesse pensando no
critério que se aplica à distribuição dos
recursos do atual Fundo de Participação dos
Estados e Municípios, nunca poderia ser ele
aplicado indiscriminadamente, como prevê o
anteprojeto, na distribuição de todos os
recursos orçamentários da União. Ademais,
nada disso caberia num texto constitucional.
O art. 2º do anteprojeto apresenta
também inconsistências técnicas ao
estabelecer que "os orçamentos anuais do
setor público compreenderão estimativas de
receita e despesa em base real".
A possibilidade de se estimar a
defesa, contrariando toda a experiência e
tradição nacional e internacional, traz
embutida a possibilidade de o Executivo
realizar despesas fora da estrita determinação
legislativa e do que for divulgado, de forma
transparente, à sociedade.
Na verdade, a simples sugestão de
estimar despesas gera inúmeras dificuldades
para o controle, o acompanhamento e a
fiscalização do orçamento, exercido tanto pelo
Congresso Nacional, quanto pelos órgãos
técnicos do chamado controle externo –
Tribunal de Contas da União, como auxiliar do
Congresso – e do próprio controle interno.
Tais afirmações se tornam ainda mais
assustadoras ao estabelecer a base real para
a estimativa desta despesa, isto é, a
indexação do orçamento a um instrumento
qualquer a OTN, por exemplo. Todos os
meses, ou dias, ou bimestres, trimestres,
semestres, não sei, e o anteprojeto não
indica, as rubricas orçamentárias seriam
atualizadas por um índice estabelecido pelo
Poder Executivo – e quantas são as notícias
sobre manipulação de índices neste País, ou
sobre alteração de seus critérios
casuisticamente! – sem a participação do
Legislativo.
Imaginem uma situação em que os
saldos de cada rubrica orçamentária, à
medida que o tempo passasse, fossem tendo
seus valores atualizados. Pergunto: isso se
faria pela "nota de empenho" ou pela efetiva
realização de despesa, que podem ter suas
datas separadas por meses? Qualquer das
duas hipóteses pode fazer com que o objetivo
pretendido na proposta se revele inócuo, pois
bastaria que a inflação entre as duas datas
fosse muito alta para que uma delas se
tornasse defasada financeiramente no tempo.
Isso com o argumento de sombrear e
obscurecer o conhecimento da ação pública já
exercida. Se os valores forem atualizados
a cada mês, por exemplo, teremos
atualizados em cima de atualizações. Estaria
assim dificultado o conhecimento claro do
que já houvesse sido realizado. Perdería-
mos a percepção da ação pública, autorizada
pelo Congresso, que já tivesse sido exercida.
Dessa forma, a execução
orçamentária tornase-ia algo que só pessoas
com formação altamente especializada
poderiam entender e, portanto, acompanhar,
controlar ou fiscalizar, tirando toda a
transparência da ação governamental; do que
já foi executado e do que falta executar; do
que já foi gasto e do que ainda se pode
gastar, de acordo com o autorizado pelo
Congresso.
A par das dificuldades de controle que
me preocupei em descrever, outras
inconsistências técnicas se verificam no art. 2º
do anteprojeto. Ele estabelece a indexação de
forma a atualizar os valores orçamentários
conforme a inflação, sem considerar que
receita e despesa têm comportamento
diferentes. A curva da receita é
completamente diferente da curva de despesa
e estas nem sempre acompanham a curva
inflacionária.
A receita, em sua maior parte, é
arrecadada com base nos preços de cada
época. Os impostos, taxas e tarifas que
incidem sobre a renda e sobre os produtos ou
atividades produtivas têm sempre seu volume
acrescido em função dos preços ou dos
rendimentos de cada momento, sendo
condicionados, portanto, à ação inflacionária
de forma permanente e independente da
indexação.
Por outro lado, a despesa tem
componentes diversos, os quais são
influenciados, de forma diferenciada, pela alta
geral de preços numa economia. Assim, não
se pode admitir a utilização de um mesmo
instrumento para indexar tanto os setores
dependentes de financiamento externo, os
quais são fortemente influenciados pelos
valores de moedas estrangeiras, com
comportamento independente da ação política
interna, quanto os gastos com pessoal, com
saúde ou com subsídio à agricultura etc...
Não me reportando mais aos aspectos
de controle e a exemplo que ilustre os vícios
trazidos pela proposta, devo ainda ressaltar
que a indexação automática e generalizada
tem um importante componente de inflação
inercial e de inflação psicológica, que a
inviabilizam em situações econômicas normais.
A indexação da economia só deve ser
indicada em situações extremas, particulares
e conjunturais, quando a inflação fica
incontrolável, com índices crescentes a cada
momento. Situações como esta perduram,
tanto no caso brasileiro como no de vários
outros países – Israel, Bolívia, Argentina etc...
– por períodos limitados. Não há nenhuma
corrente científica a defender a indexação
permanente, ao longo do tempo e para todos
os setores, num texto constitucional.
O mesmo art. 2º com seu parágrafo
único, contradiz, ainda, uma das aspirações
básicas do Poder Legislativo e um dos princípios
clássicos da teoria científica pertinente à matéria:
o princípio da unicidade. Quando se pretende
um orçamento único para o setor público, o
anteprojeto apresenta proposta para, pelo
menos, dois orçamentos distintos, a exemplo do
que temos hoje em dia. Um, o orçamento da
União, outro, o das empresas estatais.
Além disso, contrariando a técnica
de redação legislativa, onde os preceitos
devem estar absolutamente claros,
estabelece, no art. 9º, que o "Poder
73 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
Executivo encaminhará ao Congresso
Nacional o projeto de lei orçamentária" sem
fazer referência ou esclarecer o conteúdo
desse projeto, se é constituído por dois
orçamentos ou por apenas um deles.
No art. 3º do anteprojeto encontramos
outra imprecisão que poderá diminuir ainda
mais a participação legislativa: "o orçamento
da União... deverá explicar custeio,
investimento e transações financeiras e
transferências". Ora, a nossa tradição e
jurisprudência, configuradas, inclusive, na Lei
nº 4.320, de 1964, estabelecem para o
orçamento da União um detalhamento bem
maior do que o agora proposto. Se a
Constituição nascente determinar apenas
esses itens de explicação, que são de caráter
genérico e agregador, o Congresso Nacional
passará a ter substancialmente diminuída sua
participação no processo decisório, relativo à
alocação de recursos neste País.
Quanto ao disposto no art. 4º vale
salientar o que já foi dito: em nenhum lugar da
proposta está claro que o orçamento das
estatais será apreciado, alterado, se for o caso,
votado e aprovado pelo Congresso Nacional.
Pode-se depreender outra
impropriedade no art. 5º "a eficácia e a
eficiência dos agentes" não podem ser
verificadas em orçamentos, como disposto no
anteprojeto, mas sim na sua execução.
No art. 7º quanto à permissão de que
transações financeiras das empresas estatais,
mesmo as relativas aos gastos operacionais,
sejam efetuadas sem prévia autorização do
Legislativo, equivale incorrer no mesmo erro
que, durante os vinte anos de vigência da
atual Constituição, possibilitou o recorde
mundial de uma dívida externa da atual
Constituição, possibilitou o recorde mundial de
uma dívida externa de mais de 100 bilhões de
dólares, com as nefastas conseqüências que
isto tem trazido a toda a sociedade brasileira.
No art. 8º foram omitidos os planos de
curto prazo, que estão explícitos no art. 1º
Uma Constituição não pode ter dispositivos
conflitantes como estes. Ou será que os
planos de curto prazo devam ser apreciados
pela Câmara dos Deputados e pelo Senado
Federal, separadamente, burocraticamente e
estendendo, no tempo, sua apreciação
legislativa – justo no plano de curto prazo! Já
o seu parágrafo único estabelece a
obrigatoriedade de os Ministros de Estado
serem convocados a comparecer ao
Congresso Nacional ou a qualquer de suas
Comissões. Ora, estabelecer obrigatoriamente
a convocação parece ser meio de banalizar a
presença de Ministros no Congresso e, ao
mesmo tempo, de tomar parte do exíguo
tempo que o Legislativo tem para apreciar e
debater a matéria orçamentária. É mais
apropriado estabelecer o princípio da
convocação, quando for indicada, necessária
ou conveniente.
O art. 9º estabelece que será
encaminhado ao Congresso Nacional um Plano
de Distribuição de Recursos, para aprovação.
O Congresso Nacional não deve ser mero
homologador, aprovador de instrumentos do
Executivo. Em nenhuma parte do anteprojeto,
que ora analiso, existe menção à possibilidade
de retificação, inclusive para aprimoramento,
de Plano de Distribuição de Recursos.
Aliás, a falha técnica é tão gritante que é
apresentado um "Plano de Distribuição de
Recursos" ao qual, em nenhum momento, é
dado claramente um objetivo, uma definição
ou indicada sua utilização.
O inciso II do art. 9º estabelece
apenas 2 meses para a apreciação pelo
Congresso do projeto de lei orçamentária, isso
numa situação em que o Congresso pretende
um maior número de informações e de
entidades públicas compreendidas na peça
orçamentária. Na vigência da atual
Constituição, votada precipuamente para o
fortalecimento do Executivo, tal prazo é de 3
meses!
O art. 11 do anteprojeto estabelece
Comissão Mista, com fins de que trata a
seção. Tal redação peca pela absoluta
imprecisão e impropriedade. Não informa
textualmente e de maneira isofismável quais
as matérias de competência desta Comissão
e, o que é pior, exclui dela o
acompanhamento, o controle e a fiscalização,
pois são próprios de outra seção específica.
Esta Comissão, com caráter permanente e
duração de 2 anos para o mandato de seus
membros, nos moldes propostos, só terá
razão de ser se apreciar as contas do
exercício anterior, acompanhar e fiscalizar a
execução do exercício presente e analisar o
orçamento do exercício subseqüente.
O parágrafo 2º deste mesmo art. 11
está a evidenciar, mais uma vez, a
preocupação em diminuir a função do Poder
Legislativo: "somente aos projetos
mencionados no art. 8º, poderão ser oferecidas
emendas", ou seja, somente aos planos de
longo e médio prazos e aos orçamentos. Os
planos de curto prazo e o "Plano de
Distribuição de Recursos" não estão inseridos
nas prerrogativas do Congresso. E mais
adiante, encontrei um primor de contradição no
§ 3º deste artigo. Verbis:
"§ 3º Não serão aceitas emendas ao
projeto de lei orçamentária:
a) incompatíveis com os planos de
médio e curto prazos;
b) que contrariem o plano de
distribuição de recursos previamente
aprovado:
O art. 12 da proposta do prezado
Relator faz referência apenas a veto do Poder
Executivo ao projeto de lei orçamentária anual,
sem fazer referência explícita à possibilidade
de veto ao Plano de Distribuição de Recursos,
o qual está regulado, junto com o projeto de lei
de meios, no art. 9º. Como o chefe do Poder
Executivo só veta o que for alterado, isto é,
emendado pelo Congresso Nacional, a falta de
previsão de veto ao Plano de Distribuição de
Recursos confirma a minha certeza de que não
se permitirá ao Legislativo alterar, por meio de
emendas, este plano, cabendo-lhe tão-somente
aprová-lo, como está dito, aliás, como todas as
letras, no item I do art. 9º.
O Congresso Nacional, não podendo
emendar o Plano de Distribuição de Recursos,
conseqüentemente, vê diminuída sua
possibilidade de alterar o próprio projeto de lei
orçamentária, pois, conforme o disposto na
alínea "b" do § 3º do art. 11 não serão aceitas
emendas que contrariem aquele plano.
Essa situação já é anteriormente
ressaltada quando o item lI do
art. 9º determina que o projeto
de lei orçamentária, ajustado a manifestação
prévia do Congresso Nacional" será
encaminhado em prazo estabelecido. Ora,
a expressão "manifestação prévia" é
dúbia, podendo-se depreender que se trata
do referido Plano de Distribuição de
Recursos. Sendo assim, e, volto a frisar,
como ao Congresso cabe aprová-lo, muito
pouco se teria a fazer, também com
relação ao "ajustado" projeto de lei
orçamentária.
O disposto no art. 17 representa outra
norma absolutamente inócua e parece ter sido
redigido de forma a dar aparentemente
importância ao Congresso. Este artigo não
estabelece a periodicidade com que o Poder
Executivo encaminhará ao Congresso, para
acompanhamento, relatórios da execução
físico-financeira dos planos e orçamentos. Se
o Executivo encaminhar tais relatórios no
último dia de vigência dos planos ou do
orçamento terá cumprido, formalmente, o
dispositivo constitucional, sem permitir, na
prática, nenhuma ação do Congresso. Nem
reclamar o Legislativo vai poder!
A impropriedade maior do art. 22 do
anteprojeto já foi comentada no início deste
voto: a elaboração, organização, execução e
acompanhamento dos orçamentos públicos
em termos reais, representa componente
altamente inflacionário, dificulta o controle,
eliminando a transparência na ação pública, e
é tecnicamente desaconselhada.
Em relação à Seção que trata da
Fiscalização Financeira, Orçamentária e
Patrimonial da União art. 20 entendo que
necessita, entre outros aspectos, de correção
nas partes em que prescreve a fiscalização, o
controle e a tomada de contas de forma
separada, pela Câmara dos Deputados e
pelo Senado Federal. Estas atribuições
devem ser das duas Casas, conjuntamente,
passando pelo exame da Comissão Mista,
que apreciará os planos e as matérias
orçamentárias.
Assim, reafirmo que o anteprojeto
estabelece uma preponderância do Poder
Executivo em relação ao Poder Legislativo,
que continua com papel homologador, o que
contraria a formação cultural da sociedade
brasileira e as aspirações democráticas do
nosso povo.
O anteprojeto em estudo
desconsidera a visão do Estado, enquanto
Governo, sociedade civil e sociedade política.
Privilegia apenas o Governo, representado
pelo Poder Executivo, ao passo que a
proposta integrante deste voto pressupõe
participação harmônica de Governo e
sociedade, tanto política quanto civil. O único
meio de viabilizar tal pressuposto será
mediante o fortalecimento do Poder
Legislativo.
Defendo, pois, a participação do
Congresso Nacional no processo decisório
relativo à alocação de recursos públicos e na
fiscalização da ação governamental.
Considerando, pois, que o anteprojeto
em apreço contém vícios e impropriedades de
natureza diversa, inclusive doutrinária e
técnica, na forma e no conteúdo, proponho
neste voto em separado, dele fazendo parte
integrante, texto alternativo que objetiva sanar
as incorreções e os inconvenientes
demonstrados:
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES)
ANTEPROJETO DO ORÇAMENTO,
FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA
E TOMADA DE CONTAS
SEÇÃO
DO ORÇAMENTO
Art. 1º O orçamento anual
compreenderá a fixação da despesa e a
previsão da receita.
Parágrafo único. Na elaboração da
orçamentária, o Poder Executivo, em anexos
específicos, fará as previsões relativas ao
custeio das atividades-meio, da infra-estrutura,
do setor produtivo e dos investimentos sociais
do Estado, discriminadamente, e relacionará o
conjunto das isenções, dos incentivos e das
demais modalidades de benefícios fiscais.
Art. 2º A lei do orçamento não conterá
dispositivo estranho à previsão da receita e à
fixação da despesa. Não se incluem na
proibição:
I – a autorização para operações de
crédito por antecipação de receita;
II – as disposições sobre a aplicação
do saldo que houver.
Art. 3º Os investimentos realizáveis
em mais de um exercício serão incluídos no
orçamento plurianual, na forma do que
dispuser a lei complementar.
Parágrafo único. O orçamento
plurianual será elaborado sob a forma de
orçamento-programa e conterá os programas
setoriais, seus subprogramas e projetos, com
a estimativa dos custos, especificará as
provisões anuais para a sua execução e
determinará os objetivos a serem atingidos.
Art. 4º Fica o Poder Executivo obrigado
a prestar informações semestrais ao Poder
Legislativo a respeito da execução do
orçamento anual e plurianual, a fim de habilitá-
lo a avaliar o desempenho da administração e
propor as correções necessárias.
Art. 5º A lei disporá sobre o exercício
financeiro, a elaboração, a organização, o
conteúdo e a forma dos orçamentos públicos.
§ 1º São vedadas:
a) a transposição, sem prévia autorização
legal, de recursos de uma dotação orçamentária
para outra;
b) a concessão de créditos ilimitados;
c) a abertura de crédito especial ou
suplementar sem prévia autorização legislativa e
sem indicação dos recursos correspondentes; e
d) a realização, por qualquer dos
Poderes, de despesas que excedam os
créditos orçamentários de adicionais.
§ 2º A abertura de crédito
extraordinário somente será admitida para
atender as despesas imprevisíveis e urgentes,
como as decorrentes de guerra, insurreição
interna ou calamidade pública.
§ 3º Os créditos especiais e
extraordinários não poderão ter vigência além
do exercício em que forem autorizados, salvo
se o ato de autorização for promulgado nos
últimos quatro meses daquele exercício, caso
em que, reabertos nos limites de seus saldos,
poderão viger até o término do exercício
financeiro subseqüente.
Art. 6º A proposta de orçamento anual
compreenderá, obrigatória e separadamente,
as despesas e receitas relativas a todos os
poderes, órgãos e fundos da Administração
Direta e das entidades da Administração
Indireta, inclusive fundações instituídas ou
mantidas pelo Poder Público.
§ 1º Na elaboração de proposta
orçamentária, o Poder Executivo incluirá
fundos, programas e projetos aprovados em
lei.
§ 2º Nenhum investimento, cuja
execução ultrapasse um exercício financeiro,
poderá ser iniciado sem prévia inclusão no
orçamento plurianual ou sem prévia lei que o
autorize e fixe o montante das dotações que
anualmente constarão do orçamento, durante
o prazo de sua execução.
§ 3º Ressalvadas as disposições
desta Constituição e de leis complementares,
é vedada a vinculação do produto da
arrecadação de qualquer tributo a orçamentos, inclusive entidade da qual
determinado órgão, fundo ou despesa.
Art. 7º O orçamento plurianual
consignará dotações para a execuções dos
planos de valorização das regiões menos
desenvolvidas do País.
Art 8º O projeto de lei orçamentária
anual será enviado pelo Chefe do Governo
ao Congresso Nacional, para votação
conjunta das duas Casas, até quatro meses
antes do início do exercício financeiro
seguinte; se, até trinta dias antes do
encerramento do exercício financeiro, o Poder
Legislativo não o devolver para sanção será
promulgado como lei.
§ 1º Organizar-se-á Comissão
Especial Mista de Senadores e Deputados
para examinar os projetos de lei relativos aos
orçamentos anuais e plurianuais e sobre eles
emitir parecer.
§ 2º A Comissão Especial Mista
terá mandato igual aos das Mesas do
Senado Federal e da Câmara dos Deputados
e lhe competirá também apreciar todas as
matérias relacionadas com orçamentos,
créditos adicionais, fiscalização financeira,
tomada de contas, além do estabelecido nos
arte. 12 e 13, e § 1º do art. 24 desta
Constituição.
§ 3º Somente na Comissão Especial
Mista poderão ser oferecidas emendas aos
projetos de lei orçamentária.
§ 4º Não serão aceitas emendas
incompatíveis com os planos gerais e setoriais
de Governo e sem indicação das respectivas
fontes de custeio.
§ 5º O pronunciamento da Comissão
sobre as emendas será conclusivo e final,
salvo se um terço dos membros do Senado
Federal e mais um terço dos membros da
Câmara dos Deputados requererem a votação
em plenário de emenda aprovada ou rejeitada
na Comissão.
§ 6º Aplicam-se aos projetos de lei
mencionados, no que não contrariem o
disposto nesta Seção, as demais normas
relativas à elaboração legislativa.
§ 7º O Chefe do Governo poderá
enviar mensagem ao Congresso Nacional
propondo a modificação dos projetos de lei
relacionados neste artigo, enquanto não
estiver concluída a votação da Parte cuja
alteração é proposta.
Art. 9º O Chefe do Governo terá o
prazo de 5 dias do recebimento dos
autógrafos para sancionar ou vetar, total ou
parcialmente, o projeto de lei orçamentária.
§ 1º O veto e suas razões serão
comunicados em 48 horas ao Congresso
Nacional, que terá 10 dias para sobre ele se
pronunciar.
74
§ 2º Mantido o veto, os recursos
correspondentes serão utilizados em créditos
adicionais, aprovados pelo Congresso
Nacional.
Art. 10. O numerário correspondente às
dotações destinadas à Câmara dos Deputados,
ao Senado Federal e, aos Tribunais Federais
será entregue em duodécimos.
Art. 11. A lei disporá sobre as condições
para emissão de títulos de dívida pública,
compreendendo a natureza, o montante, a
rentabilidade, as formas e prazos de resgate.
Art. 12. Nenhum gasto será realizado
ou obrigação assumida pelo Estado, seus
participe direta ou indiretamente, sem prévia
autorização do Congresso Nacional.
Art 13. Depende de autorização do
Congresso Nacional a emissão de moeda em
geral e a criação de fundos contábeis e
administrativos.
SEÇÃO
DA FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA,
ORÇAMENTÁRIA E TOMADA DE CONTAS
Art. 14. A fiscalização financeira e
orçamentária da União será exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle
externo e pelos sistemas de controle interno
do Poder Executivo instituídos por lei.
§ 1º O controle externo do Congresso
Nacional será exercido com auxílio do
Tribunal de Contas da União e compreenderá
a apreciação das contas do Governo Federal,
o desempenho das funções de auditoria
financeira e orçamentária, bem como o
julgamento das contas dos administradores e
demais responsáveis por valores públicos.
2º A lei disporá sobre a organização
do Tribunal, podendo dividi-lo em Câmaras e
criar delegações ou órgãos destinados a
auxiliá-los no exercício das suas funções e na
descentralização dos seus trabalhos.
§ 3º O controle compreenderá o
desempenho das funções da auditoria
financeira, orçamentária e operacional e o
julgamento das contas públicas, dos
responsáveis pela arrecadação da receita e
dos ordenadores de despesa, bem como dos
administradores e demais responsáveis por
bens e valores públicos, inclusive os da
administração indireta e fundações.
§ 4º A auditoria financeira e
orçamentária será exercida sobre as contas
das unidades administrativas dos três
Poderes da União que, para esse fim, deverão
remeter demonstrativos contábeis ao Tribunal
de Contas da União, a quem caberá realizar
as inspeções necessárias.
§ 5º O julgamento dos atos e das contas
dos administradores e demais responsáveis será
baseado em exames jurídicos, contábeis e
econômicos, certificados de auditoria e
pronunciamento das autoridades administrativas,
sem prejuízo das inspeções determinadas pelo
Tribunal de Contas da União.
Art. 15. O Tribunal de Contas da
União dará parecer prévio, em sessenta dias,
sobre as contas que o chefe do Governo
prestar anualmente ao Congresso Nacional.
Art. 16. O Presidente da República,
após aprovação pelo Senado Federal,
nomeará os Ministros do Tribunal de Contas
da União, escolhidos entre brasileiros
maiores de trinta e cinco anos, de
reputação ilibada e notórios conheci-
75 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
mentos jurídicos, econômicos, financeiros ou
de administração pública, sendo dois deles
Auditores do Tribunal que preencham os
requisitos e tenham mais de 5 anos no
exercício do cargo.
Parágrafo único – Os Ministros terão
as mesmas garantias, prerrogativas,
remuneração e impedimentos dos Ministros
do Tribunal Federal de Recursos.
Art. 17. As normas previstas nesta
Seção aplicam-se, no que couber, à
fiscalização e à organização dos Tribunais de
Contas dos Estados, dos Conselhos de
Contas dos Municípios, dos Tribunais de
Contas dos Municípios e do Distrito Federal.
Art. 18. O processo e julgamento das
contas terão caráter contencioso, e as
decisões eficácia de sentença, constituindo-se
em título executivo.
Parágrafo único. Da decisão caberá
recurso, com efeito suspensivo, para o
Congresso Nacional. Se decorridos 60 dias do
recebimento do recurso o Congresso não se
pronunciar prevalecerá a decisão do Tribunal.
Art. 19. O Tribunal de Contas da União,
de ofício ou mediante provocação do Ministério
Público ou das auditorias financeiras,
orçamentárias e operacionais, se verificar a
ilegalidade de qualquer despesa, inclusive as
referentes a pessoal e as decorrentes de
editais, contratos, aposentadorias,
disponibilidades, reformas, transferências para
a reserva remunerada e pensões, deverá:
I – assinar prazo razoável para que o
órgão da administração pública adote as
providências necessárias ao exato
cumprimento da lei:
II – sustar, se não atendido, a
execução do ato impugnado.
Parágrafo único. A parte que se
considerar prejudicada poderá interpor
recurso, sem efeito suspensivo, para o
Congresso Nacional, obedecido o disposto no
parágrafo único do artigo anterior.
Art. 20. Apurada a existência de
irregularidades ou abusos na gestão financeiro-
orçamentária, o Tribunal de Contas aplicará
aos responsáveis as sanções fixadas em lei.
Art. 21. A fim de assegurar maior
eficácia do controle externo e a regularidade
da realização da receita e da despesa, o
Poder Executivo, no âmbito federal, estadual,
municipal e Distrito Federal, manterá controle
interno, visando a:
I – proteger os respectivos ativos
patrimoniais;
II – acompanhar a execução de
programas de trabalho e dos orçamentos;
III – avaliar os resultados alcançados
pelos administradores, inclusive quanto à
execução dos contratos.
Art. 22. As normas de fiscalização
estabelecidas nesta Seção aplicam-se às
autarquias e às entidades às quais elas
destinem recursos.
Art. 23. As empresas públicas e
sociedades de economia mista, cujo capital
pertença, no todo ou em parte, ao Governo ou
qualquer entidade de sua administração
indireta, bem como as fundações e sociedades
civis instituídas ou mantidas pelo poder público,
ficam submetidas à fiscalização do Tribunal de
Contas da União, sem prejuízo do controle
exercido pelos respectivos Executivos.
Art. 24. O Banco Central do Brasil,
organismo autônomo, de caráter técnico, com
patrimônio próprio, terá sua composição,
organização, funcionamento e atribuições
determinados por Lei Complementar.
§ 1º O Banco Central só poderá
efetuar operações com instituições financeiras
públicas ou privadas. De maneira alguma
poderá outorgar a elas sua garantia, nem
adquirir documentos emitidos pelo Estado,
seus organismos ou empresas, sem a
expressa autorização do Congresso Nacional.
§ 2º Nenhum empréstimo ou gasto
público poderá ser financiado com crédito
direto ou indireto do Banco Central.
Sala da Subcomissão de Orçamento e
Fiscalização Financeira, de maio de
1987. – Constituinte João Alves.
Nobres Constituintes, devo uma
explicação sobre o Banco Central.
O Banco Central, hoje – e eu fui
bancário muitos anos – é uma verdadeira
república. Ali, ajusta-se a economia. Não faz
um mês o Banco Central gastou cento e
poucos bilhões de cruzados para reajustar a
taxa de juros. Já agora redistribuiu os
recursos e elevou, puxou a taxa de juros do
open, para 45 ou 46%, a fim de tirar o
prejuízo. E o povo brasileiro pagou muito caro
por isso. Enriqueceu também alguns grupos
as
importantes – V. Ex. sabem – que
aproveitaram a "deixa" e ganharam muito
dinheiro. Se isso não fosse o suficiente, é hoje
o pronto-socorro dos bancos estatais; fecha-
os, suspende e cobre seus prejuízos para não
quebrarem. Não deveria falar sobre o
assunto, mas sou relator de alguns casos
internacionais que contaram com o aval do
Banco Central. Lá estão bilhões de dólares
perdidos.
Enfim, esse Banco, como em muitos
outros países, deveria ter um controle de
poder, mas exerce sua função com
independência. Sua assembléia elege a
diretoria; a diretoria elege o presidente. Ora
esse Banco deveria ser regulamentado por lei
complementar para não expandir suas
atividades sem autorização do Congresso
Nacional. São muitas cabeças para pensar.
Esta é a minha posição, este é o meu
voto. Não pleiteio nada, quero apenas que
seja encaminhado este voto com o do Relator.
Peço ao Sr. Presidente que o encaminhe.
Quem sabe, se o Sr. Relator quiser aproveitar
este trabalho de hoje para amanhã eu lhe
serei muito grato, até por que ele tem sido
muito acessível no aproveitamento das
sugestões. Sua Ex.ª não se cansa de dizer
que o anteprojeto não é coisa
especificamente sua, mas produto das
sugestões de todos os segmentos da
sociedade. Se não for assim, peço a V. Ex.ª,
Sr. Presidente, que faça encaminhar o meu
voto às Comissões que sucedem a esta no
exame da matéria.
O SR. PRESIDENTE (Carrel
Benevides): – Com base no Regimento, a
Mesa acolhe o belíssimo trabalho, com voto
em separado, do eminente Constituinte João
Alves, fruto da sua experiência, do seu
equilíbrio e do seu conhecimento, tendo a
certeza de que o Sr. Relator há de acolhê-lo,
há de examiná-lo.
Convidamos o eminente Constituinte
João Alves a assumir a Presidência e
encaminhar a votação.
O SR. CONSTITUINTE JOÃO
ALVES: – V. Ex.ª, neste caso, deveria fazê-lo
até que se conclua o processo de votação. Os
Srs. constituintes que desejarem assinar o
meu voto poderão fazê-lo, assim também
poderão, se quiserem, discuti-lo. A mim não
ficaria bem, na Presidência, submeter uma
coisa ou outra à apreciação do Plenário.
O SR. CONSTITUINTE HÉLIO
ROSAS: – Desejo apresentar meus
cumprimentos ao Sr. Relator, Constituinte
José Luiz Maia. A contribuição maior que
poderemos dar na elaboração da nova Carta
é fazer com que, na redação final, estejam
incorporados subsídios apresentados pela
Nação, através de todos os constituintes, que
neste momento histórico a representam.
O Sr. Relator, Constituinte José Luiz
Maia, nesta fase inicial dos trabalhos
constituintes incorporou, talvez mais do que
qualquer outro, esta idéia fundamental de que
nenhum dispositivo da nova Carta pode ser
resultado da análise de uma única escola
filosófica ou representar a contribuição de um
único Constituinte, por mais brilhante e ilustre
que seja. O Sr. Relator não se limitou a
considerar as sugestões e as emendas S.
Ex.ª solicitou e até exigiu a contribuição
daqueles que poderiam fornecê-la e de todos
os constituintes que integram esta
Subcomissão, efetivos ou suplentes. Mesmo
que seja modificado integralmente o seu
anteprojeto – e com certeza o será em várias
partes – acredito que foi valiosíssimo o
exemplo dado pelo Constituinte José Luiz
Maia, no exercício da função de Relator desta
Subcomissão.
Quero deixar consignado aqui meu
respeito pela contribuição do Relator José
Luiz Maia.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Agradeço a V. Ex.ª suas generosas palavras.
O SR. PRESIDENTE (Carrel
Benevides): – Com a palavra, o eminente
Constituinte Messias Góis.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – Sr. Presidente, Sr. Relator, sou
favorável ao acolhimento total do anteprojeto
do nobre Relator, José Luiz Maia, nesta
primeira fase. Peço na forma prevista no
Regimento, que votemos o anteprojeto como
está, ressalvado o direito das emendas
apresentadas e os destaques a serem feitos.
Elogio o trabalho do Constituinte João Alves,
conhecedor de matéria orçamentária e
financeira. Certamente o voto de S. Ex.ª
servirá de subsídios para a redação final a ser
apreciada por este plenário. Com certeza
muitas das idéias do Constituinte João Alves
serão aproveitadas, bem como outras que
constam das cento e tantas emendas
apresentadas. Meu voto é pelo recebimento
total, para votação, do anteprojeto
apresentado pelo Relator José Luiz Maia, com
a ressalva da aceitação de emendas e de
destaques.
O SR. PRESIDENTE (Carrel
Benevides): – Eminentes companheiros, com
base no Regimento Interno, a votação será
nominal. Gostaríamos de ir colhendo os votos,
tomando-os em separado, a começar pelo
eminente Presidente João Alves. O
Constituinte Hélio Rosas, parece ser favorável
ao relatório, ressalvadas as emendas. Mas,
continuaremos fazendo a chamada nominal.
Cada Constituinte deve manifestar-se na
declaração de voto.
Tem a palavra o nobre Constituinte.
O SR. CONSTITUINTE FÁBIO
RAUNHEITTI: – Sr. Presidente, Srs. Constituintes,
ouvimos com a atenção que a matéria exige, a
explanação feita pelo nobre Constituinte João
Alves. S. Ex.ª analisou, artigo por artigo, do
anteprojeto apresentado pelo nobre Relator.
Sentimos desde o início a preocupação do
ilustre Relator em colher o maior número
possível de sugestões, a fim de fechar
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES)
seu trabalho. Nós, que clamamos pela
devolução dos direitos e prerrogativas ao
Congresso Nacional, mormente no que diz
respeito à apreciação dos gastos públicos,
verificamos, no instante em que o Constituinte
João Alves fazia sua análise que muitas
portas estavam abertas para a imposição do
Poder Executivo sobre as prerrogativas deste
Congresso. Embora, como já tenho afirmado
várias vezes, não seja um homem
especializado achei por bem, nesta matéria,
com o bom senso que creio nortear minhas
decisões, levar em consideração as análises
e o relatório do nobre Constituinte João Alves,
tendo em vista sua longa experiência por mais
de vinte anos nesta Casa, lidando com esta
matéria, o que lhe outorgou conhecimentos a
respeito de tudo o que vem acontecendo
neste País. Estou convencido de que S. Ex.ª
procurou cercar da melhor maneira possível
os direitos do povo brasileiro e as
prerrogativas do Congresso. Verificamos,
contudo, que o seu trabalho não é
exclusivamente seu, S. Ex.ª o vem colhendo
através de outros companheiros, chegando
finalmente à formação total de seu voto. Por
esta razão, sem desprezar o trabalho do
Relator, estaremos com este voto, ressalvado
o direito da apreciação.
O SR. PRESIDENTE (Carrel
Benevides): – Sr. Constituinte Furtado Leite,
para uma questão de ordem, concedo a
as
palavra a V. Ex. .
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Sr. Presidente, peço a V. Ex.ª
esclarecer a Subcomissão se a matéria está
em votação ou em discussão. A simples
distribuição do relatório do ilustre Constituinte
José Luiz Maia não esclarece quais
as emendas ou sugestões que foram
aprovadas ou rejeitadas. Estranho iniciar uma
votação antes da discussão. Gostaria que V.
Ex.ª esclarecesse, afinal, qual o nosso
trabalho neste momento: discussão ou
votação. É esta a minha consulta a V. Ex.ª,
Sr. Presidente.
O SR. PRESIDENTE (Carrel
Benevides): – Eminente Deputado, esclareço
a V. Ex.ª que este anteprojeto já foi discutido
em três sessões. De qualquer forma, passo a
palavra ao eminente Relator para responder a
V. Ex.ª.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
O nobre Deputado Furtado Leite, com justa
razão, solicita esclarecimentos a respeito da
votação. O que o Regimento assegura é a
votação do anteprojeto na forma original,
ressalvados o direito de destaques, o direito
às emendas. Cento e oitenta e sete emendas
foram recebidas por esta Subcomissão.
Acolhemos umas e rejeitamos outras. Então,
vai ser aprovado o anteprojeto, ressalvado o
direito de discussão das emendas, o que será
feito na sessão de amanhã, quando
tentaremos submeter à votação o anteprojeto
final e os destaques das emendas que foram
aprovadas. Aquelas que forem rejeitadas se
porventura tiverem pedido destaque do
plenário da Subcomissão e forem
posteriormente aprovadas, contrariando o
parecer do Relator, naturalmente, terão de ser
consolidadas no texto. De modo que, o
anteprojeto vai ser aprovado ressalvando o
direito de discussão das emendas e dos
destaques que serão incluídos, de acordo
com o art. 17, do Regimento Interno.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Então, esta matéria será discutida
no relatório do anteprojeto?
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Não. Amanhã deveremos apresentar o
relatório final, o parecer do relator e os votos
de emendas que foram rejeitadas ou
aprovadas. A partir daí, qualquer dos nobres
constituintes que se sentirem prejudicados
por sua emenda não ter sido acolhida,
fará naturalmente o pedido de destaque,
que será discutido em plenário. Se aprovado
o pedido de destaque, haveremos de
incluí-lo na redação final. Aqui a decisão é
soberana.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Haverá, então, nova votação?
O SR RELATOR (José Luiz Maia): –
Sim, nova votação.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Muito obrigado a V. Ex.ª.
O SR RELATOR (José Luiz Maia): –
Mais votação das emendas.
O SR. PRESIDENTE (Carrel
Benevides): – Feito o esclarecimento,
continuemos a votação. Com a palavra o
Constituinte Firmo de Castro.
O SR. CONSTITUINTE FIRMO DE
CASTRO: – Sr. Presidente, antes de me
pronunciar sobre a matéria, também tenho
uma questão de ordem a apresentar. Pelo
que percebo, teríamos hoje a votação do
anteprojeto do Relator. Aqueles que
apresentaram emendas e que porventura não
tenham, amanhã, por confirmação do Relator,
essas emendas aproveitadas, terão
evidentemente a faculdade do pedido de
destaque. Estamos fazendo o processo de
votação em duas etapas: a do anteprojeto
inicial, hoje, em globo, e amanhã a das
emendas destacadas. Acredito que essas
emendas terão de ser formuladas de acordo
com o Regimento, ou seja, a nível de
dispositivos específicos. Indago: como se
situa, dentro dos dispositivos específicos.
Indago: como se situa, dentro do dispositivo
regimental, a proposta em separado do
Presidente da nossa Subcomissão?
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Ela será juntada ao parecer do Relator. S.
Ex.ª apresentou um voto em separado, e ele
será anexado, repito, ao nosso parecer.
O SR. CONSTITUINTE FIRMO DE
CASTRO: – Infelizmente eu estava
participando da reunião da Subcomissão
dos Municípios e regiões como membro
suplente e não pude ouvir a intervenção do
nobre Presidente. Mas entendi, salvo
melhor juízo, que o nobre Constituinte
teria apresentado um substitutivo à Benevides): – Eminente Deputado, a Mesa
proposta do Relator, o que do ponto de vista
regimental parece-me não ter possibilidade
de...
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Este Relator, num gesto de democracia, vai
estudar as sugestões do Constituinte João
Alves. A todos os membros desta
Subcomissão, nobre Deputado Firmo de
Castro, fiz um pedido de colaboração entre os
quais se incluem V. Ex.ª que tem estado aqui,
os Constituintes Furtado Leite, Geovani
Borges, Naphtali Alves, José Guedes, Jessé
Freire, Messias Góis, Wilson Campos e o
próprio Presidente. Temos encarecido a
todos para que colaborem conosco.
Inclusive tenho afirmado sempre
76
que não quero ser o dono do relatório. A
beleza da democracia está na possibilidade
que se tem de concordar ou discordar. Aquilo
que for factível de ser aproveitado no meu
trabalho que o seja. Não tenham dúvida
alguma de que respeito a experiência do
Constituinte João Alves, por quem tenho uma
grande admiração. De modo que seu trabalho
servirá de subsídio para, após entendimentos
que espero ter com os ilustres companheiros
desta Subcomissão, a montagem final do meu
anteprojeto. Vamos absorver o que for
possível para melhorar nosso trabalho.
O SR. CONSTITUINTE FIRMO DE
CASTRO: – Posso dar meu testemunho, não só
da sensibilidade que tem tido V. Ex.ª em acolher
as diferentes iniciativas dos Constituintes
companheiros desta Subcomissão, como de
outras Subcomissões e Comissões. Acho que
isso vem muito em proveito do próprio trabalho
que esta Subcomissão tem que apresentar.
Entretanto, gostaria de chamar a atenção para
um fato que me parece irrecusável: não
poderemos, sob hipótese de nulidade do nosso
trabalho, afastar-nos do que reza o Regimento
da Subcomissão e o Regimento da Assembléia
Nacional Constituinte. Tenho participado de
algumas reuniões de Subcomissões e concluo
que, na verdade, o Regimento da Constituinte e,
por conseqüência, o Regimento das
Subcomissões, são leis maiores que,
independentemente da nossa boa vontade em
acolher todas as sugestões, vamos ter que
rigorosamente observar. Portanto, a minha
questão de ordem, sobre a qual gostaria que o
Sr. Presidente se manifestasse, tem dois
objetivos: 1º) temos de encaminhar a votação
hoje, rigorosamente, do anteprojeto do Relator.
Para sua aprovação ou não vamos ter de contar
com a maioria absoluta dos membros da
Subcomissão, com votação favorável; 2º)
amanhã, numa segunda reunião, teríamos que
nos manifestar especificamente sobre as
emendas que venham a ser destacadas e sobre
aquelas emendas oficialmente apresentadas,
respeitados naturalmente os dispositivos que
constituem as emendas e a maneira como essas
emendas tiveram que ser apresentadas. Por
exemplo, tenho algumas sugestões que não
pude transformar em emendas. Teria de me
submeter a essas disposições e aguardar a
oportunidade, a nível de Comissão,
posteriormente, para apresentar as sugestões
que, infelizmente, não tive condições de
apresentar agora, na forma do Regimento.
Portanto, Sr. Presidente, gostaria de
saber se esse entendimento que tenho do
encaminhamento da votação é correto ou não.
O SR. PRESIDENTE (Carrel
realmente está aproveitando, dentro do
Regimento, aqueles três minutos em que falaria
o Relator, o Líder ou um Constituinte, a favor ou
contra, para tomar o depoimento de todos os
eminentes Deputados. Na verdade, ainda não
encaminhamos a votação, mas hoje mesmo ela
será feita, nominalmente. O anteprojeto do
eminente Relator José Luiz Maia será votado.
Amanhã, novamente, nos reuniremos para votar
as emendas que foram destacadas. Inclusive –
falo pelo próprio Relator – todas as emendas dos
eminentes Constituintes estão com destaques.
Voltaremos amanhã a discutir todas aquelas que
foram apresentadas ao eminente Relator.
Acredito que, esgotados os posicionamentos
pessoais, agora poderemos real-
77 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
mente ingressar na fase de votação, tomando
os votos "sim" ou "não" dos eminentes
Constituintes. Respondo ao eminente
Deputado cearense que temos quorum e
podemos proceder à votação. Está em
votação o anteprojeto do eminente Relator
José Luiz Maia, ressalvados todos os
destaques. Todas as emendas serão
discutidas amanhã com destaques.
Com a palavra o Constituinte Jessé
Freire, para uma questão de ordem.
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
FREIRE: – Gostaria de indagar sobre a
possibilidade de análise de todas as emendas
propostas à Subcomissão.
O SR. PRESIDENTE (Carrel
Benevides): – Serão todas elas analisadas e
dados os pareceres uma a uma.
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
FREIRE: – Mas ainda não foi possível a
análise de todas.
O SR. PRESIDENTE (Carrel
Benevides): – Não, porque as recebemos até
às 20 horas de ontem. Estamos concluindo
este trabalho. Já estão sendo analisadas as
emendas e processadas no Prodasen. Estão
sendo datilografadas. Amanhã teremos
tranqüilamente a informação nas mãos dos
Srs. Constituintes. Vou fazer um esforço para
tentar, hoje ainda, distribuí-las nos gabinetes
dos Srs Constituintes.
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
FREIRE: – Sr. Presidente, peço aos membros
desta Subcomissão que amanhã realmente
façam um esforço no sentido de
comparecerem aos nossos trabalhos. Há
exigência de quorum. Hoje temos quorum,
mas se V. Ex.ª entender que amanhã será
difícil a possibilidade de se confirmar o
quorum necessário para a votação dos
destaques, convoque uma reunião, hoje, às
18 horas para aprovação desses destaques.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Para hoje, sinceramente, não tenho
condições. Talvez amanhã pela manhã.
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
FREIRE: – Meu voto é pelo anteprojeto do
Relator. Constituinte José Luiz Maia,
ressalvados os destaques. Sim.
O SR. PRESIDENTE (Carrel
Benevides): – Constituinte Fábio Raunheitti.
O SR. CONSTITUINTE FÁBIO
RAUNHETTI: – Sou contra o relatório. Sou a
favor do voto do Constituinte João Alves.
O SR. PRESIDENTE (Carrel
Benevides): – Constituinte Firmo de Castro.
O SR. CONSTITUINTE FIRMO DE
CASTRO: – A favor do anteprojeto do
Relator.
O SR. CONSTITUINTE JOÃO
ALVES: – Meu voto é em separado e não
visa a vitória aqui na Subcomissão. Quero
apenas marcar minha posição. Se o colega
Fábio Raunheitti o subscreveu sou muito
grato a S. Ex.ª, mas isso não significa que
estejamos contra o parecer do Relator,
formalmente. Que fique esclarecido para
que não pensem que o meu voto está em
votação.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – Ao que me consta, Sr. Presidente, se
o nobre Constituinte Fábio Raunheitti votou
contra o anteprojeto do Relator está a
favor do voto do Constituinte João Alves.
Então, está-se votando ao mesmo tempo o
voto do Constituinte João Alves e o ante-
projeto apresentado pelo Relator. Seria o
caso, Constituinte João Alves, de V. Ex.ª votar
o anteprojeto com voto em separado. A
técnica legislativa manda isso. O anteprojeto
seria aprovado pelo plenário, com o voto em
separado do Constituinte João Alves,
subscrito pelos outros Constituintes.
O SR. CONSTITUINTE JOÃO
ALVES: – Meu voto em separado marca
minha posição. O Constituinte Fábio
Raunheitti resolveu acompanhar-me, pedindo
para assinar o voto. Assim sendo, S. Ex.ª está
impedido de votar o anteprojeto do Relator,
porque subscreveu este meu voto.
O SR. PRESIDENTE (Carrel
Benevides): – Eminente Constituinte, não
está em votação a belíssima peça proposta
pelo Constituinte João Alves. Estamos
votando realmente o anteprojeto do eminente
Relator. Nesse acolhimento de votos,
entendemos o do Constituinte Fábio
Raunheitti como contrário, com o voto do
Constituinte João Alves em separado.
O SR. CONSTITUINTE FÁBIO
RAUNHEITTI: – Para melhor esclarecer,
subscrevi o voto em separado.
O SR. PRESIDENTE (Carrel
Benevides): – Então, é contra.
Constituinte Flávio Rocha. (Pausa.)
Constituinte Furtado Leite.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Realmente, não tenho como votar o
parecer do eminente Presidente João Alves,
S. Ex.ª não deu um parecer, mas sim voto em
separado. Portanto, meu voto é favorável ao
relatório do Sr. Relator, com a ressalva das
emendas. Há um compromisso de S. Ex.ª
com os demais colegas para que sejam
examinadas as emendas posteriormente. É
evidente que se está processando uma
eleição que não é muito comum, pois o
relatório desta Subcomissão é apreciado
pelos seus membros depois da rejeição ou
aprovação das emendas – parte final. Mas eu
voto acompanhando o parecer do Relator.
O SR. PRESIDENTE (Carrel
Benevides): – Constituinte Jessé Freire.
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
FREIRE: – Já votei, Sr. Presidente: "sim",
ressalvados os destaques.
O SR. PRESIDENTE (Carrel
Benevides): – Constituinte João Carlos
Bacelar. (Pausa.) Ausente.
Constituinte João Natal. (Pausa.)
Ausente.
Constituinte José Guedes. (Pausa.)
Ausente.
Constituinte Jovani Masini.
O SR. CONSTITUINTE JOVANI
MASINI: – Quero manifestar meu apreço pela
forma e conteúdo do trabalho do eminente
Presidente. Realmente, parabenizo-me com
S. Ex.ª pelo excelente trabalho que realizou,
mas me parece que, agora, temos de apreciar
o trabalho do Relator.
Tomei conhecimento apenas hoje, neste
momento, do trabalho de S. Ex.ª.
Evidentemente, fico impossibilitado de declarar
um voto a favor do mesmo, pelo fato de não
conhecê-lo em maiores detalhes. Não tive
oportunidade de estudá-lo, mas tive
oportunidade de estudar o trabalho do Relator.
Voto pelo anteprojeto apresentado pelo Relator.
O SR. PRESIDENTE (Carrel
Benevides): – Constituinte José Luiz Maia.
(Pausa.)
Constituinte Lézio Sathler.
O SR. CONSTITUINTE LÉZIO
SATHLER: – Sr. Presidente, Srs.
Constituintes, considerando posterior análise
feita ao anteprojeto do eminente Constituinte
José Luiz Maia e considerando a belíssima
exposição, o trabalho e o conhecimento
demonstrado pelo Constituinte João Alves,
Presidente desta Subcomissão e entendendo
também o esforço democrático de nosso
Relator, aberto ao grande acervo de
contribuições que esta Subcomissão recebeu,
votamos com o anteprojeto de nosso Relator,
ressalvado o destaque das emendas.
O SR. PRESIDENTE (Carrel
Benevides): – Constituinte Messias Góis.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – Com o Relator.
O SR. PRESIDENTE (Carrel
Benevides): – Constituinte Naphtali Alves.
(Pausa.)
Constituinte Wilson Campos.
O SR. CONSTITUINTE WILSON
CAMPOS: – Sim, com o Relator.
O SR. PRESIDENTE (Carrel
Benevides): – O Constituinte Lézio Sathler
votou sim, com os destaques.
Constituinte Hélio Rosas também já
votou: sim, com os destaques.
A Mesa proclama o resultado da
votação: 11 votos sim e 2 contra.
A Mesa, com base no Regimento
Interno, convoca os eminentes Constituintes
para uma reunião amanhã, às 15 horas.
Está encerrada a reunião.
ATA DA 12ª REUNIÃO, ORDINÁRIA,
REALIZADA EM 22 DE MAIO DE 1987
Aos vinte e dois dias do mês de maio
do ano de hum mil, novecentos e oitenta e
sete, às 15:00 horas, na sala C-2, do Anexo II,
da Câmara dos Deputados. Presentes os
senhores constituintes titulares João Natal –
Presidente, José Luiz Maia – Relator, Firmo
de Castro, José Guedes, Lézio Sathler,
Naphtali Alves, Wilson Campos, Jovanni
Masini, Flávio Rocha, Furtado Leite, Jessé
Freire, Messias Góis e os suplentes Fernando
Gomes, Hélio Rosas, Manoel Ribeiro e José
Fernandes. Estiveram ausentes os senhores
constituintes titulares João Alves, Carrel
Benevides, Carlos De Carle, João Carlos
Bacelar, Feres Nader e Fábio Raunheitti.
Compareceu também o senhor constituinte
Arnaldo Preito, membro titular de outra
Subcomissão. ATA: Foi dispensada a leitura
da Ata da reunião anterior, a pedido do
Relator, Constituinte José Luiz Maia, já que
foram distribuídas cópias a todos os membros
da Subcomissão; não houve discussão e,
colocada em votação, foi ela aprovada, por
unanimidade, sem restrições. Ordem do Dia:
passando à ordem do dia, o Senhor
Presidente, constituinte João Natal,
comunicou que a presente reunião foi
convocada, nos termos regimentais, para
votação das emendas apresentadas ao
Anteprojeto da Subcomissão de Orçamento e
Fiscalização Financeira, e dos pedidos de
destaque concedidos. Em seguida, o
Senhor Presidente João Natal, atendendo
a questão de ordem levantada pelo
Constituinte Furtado Leite, solicitou o Sr.
Secretário da Subcomissão que lesse a lista
de presença, ocasião em que se verifi-
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES)
cou a existência de quorum para deliberação.
Prosseguindo, o Senhor Presidente João
Natal concedeu a palavra o Relator,
Constituinte José Luiz Maia, o qual deu
conhecimento do plenário a respeito da forma
como se portou em relação à apreciação
das emendas oferecidas ao Anteprojeto. A
seguir, o Senhor João Natal passou à
votação, pelo processo nominal, começando
pelo bloco de emendas com parecer
favorável, pelo acolhimento total ou parcial.
Feita a chamada foram aprovadas com 12
votos favoráveis e nenhum contra, as
emendas números 5B0037-7, 5B0059-8,
5B0117-7, 5B0121-, 5B0125-, 5B0142-,
5B0143-8, 5B0144-6, 5B0145-4. 5B0146-2,
5B0147-1, 5B0149-7, 5B0150-6, 5B0173-,
5B0174-8, 5B0175-6, 5B0176-4, 5B0178-1,
5B0179-, 5B0180-2, 5B0181-1, 5B0182-9,
5B0183-7, 5B0185-3, 5B0186-1, 5B0001-6,
5B0007-5, 5B0030-, 5B044-, 5B0048-2,
5B0078-4, 5B0106-3, 5B0114-4, 5B0115-2,
5B0116-1, 5B0136-5, 5B0163-2, 5B0164-1,
5B0165-9, 5B0166-7, 5B0167-5, 5B0168-3,
5B0169-1, 5B0170-5, 5B0171-3, 5B0172-1,
5B0187-, 5B0188- e 5B0189-6. Em seguida o
Senhor Presidente colocou em votação as
emendas com parecer contrário. Feita a
chamada foram rejeitadas, por 11 votos, as
emendas números 5B0002-4, 5B0003-2,
5B0004-1, 5B0006-7, 5B0008-3, 5B0010-5,
5B0012-1, 5B0018-1, 5B0019-9, 5B0020-2,
5B0021-1, 5B0023-7, 5B0025-3, 5B0026-1,
5B0027-, 5B0028-8, 5B0029-6, 5B0031-8,
5B0032-6, 5B0033-4, 5B0036-9, 5B0039-5,
5B0041-5, 5B0042-3, 5B0043-1, 5B0045-8,
5B0046-6, 5B0047-4, 5B0049-1, 5B0050-4,
5B0051-2, 5B0052-1, 5B0053-9, 5B0054-7,
5B0055-5, 5B0056-3, 5B0057-1, 5B0058-,
5B0060-1, 5B0061-, 5B0062-8, 5B0063-6,
5B0064-4, 5B0065-2, 5B0066-1, 5B0067-9,
5B0068-7, 5B0069-5, 5B0070-9, 5B0071-7,
5B0072-5, 5B0073-3, 5B0074-1, 5B0075-,
5B0076-8, 5B0079-2, 5B0080-6, 5B0081-4,
5B0082-2, 5B0083-1, 580084-9, 5B0085-7,
5B0086-5, 5B0087-3, 5B0088-1, 5B0090-3,
5B0091-1, 5B0092-, 5B0093-8, 5B0094-6,
5B0095-4, 5B0096-2, 5B0097-1, 5B0098-9,
5B0101-2, 5B0102-1, 5B0103-9, 5B0104-7,
5B0105-5, 5B0107-1, 5B0108-, 5B0109-8,
5B0110-1, 5B0111-, 5B0112-8, 5B0113-6,
5B0118-7, 5B0119-5, 5B0120-9, 5B0122-5,
5B0123-3, 5B0124-1, 5B0126-8, 5B0127-6,
5B0129-2, 5B0130-6, 5B0131-4, 5B0132-2,
5B0133-1, 5B0134-9, 5B0135-7, 5B0137-1,
5B0138-1, 5B0139-, 5B0140-3, 5B0141-1,
5B0148-9, 5B0151-9, 5B0152-7, 5B0153-5,
5B0154-3, 580155-1, 5B0156-, 5B0157-8,
5B0158-8, 5B0159-4, 5B0160-8, e 5B0161-6.
Em conseqüência ficam prejudicadas as
emendas números 5B0005-9, 5B0009-1,
5B0011-3, 5B0013-, 5B0014-8, 5B0015-6,
5B0016-4, 5B0017-2, 5B0022-9, 5B0024-5,
5B0034-2, 5B0035-1, 5B0039-3, 5B0040-7,
5B0077-6, 5B0099-7. 5B0100-4, 5B0128-4,
5B0162-4, 5B0177-2. 5B0184-5. Em seguida
o Senhor Presidente João Natal passou à
fase de votação dos pedidos de destaque de
autoria dos constituintes Firmo de Castro,
José Guedes, Jessé Freire, Messias Góis
José Fernandes, João Natal e Furtado Leite.
Antes, porém, pela ordem, o constituinte
Firmo de Castro retirou
seu pedido de destaque. O constituinte
Jessé Freire, também pela ordem, questio-
nou a respeito do não aparecimento de suas
emendas no rol de emendas analisadas pelo
Relator, as de números 190 e 191, para as
quais pedira destaque. Indagado pelo Senhor
Presidente João Natal a respeito do que
houvera, o Sr. Secretário informou que, por
erro da Secretaria as emendas do Constituinte
Jessé Freire não foram corretamente
processadas e, em conseqüência, o Secretário
determinou o cancelamento delas. O Senhor
Relator, Constituinte José Luiz Maia, diante do
impasse, tendo pedido a palavra pela ordem,
solicitou ao Constituinte Jessé Freire que
retirasse os pedidos de destaque. Aceita a
sugestão, o Sr. Presidente João Natal
prosseguiu com a votação dos destaques. O
primeiro destaque a ser votado foi o
relacionado com as emendas números
5B0037-7 e 5B0153-5 e feita a chamada
votaram favoráveis a elas 4 constituintes e
contrários 7. As emendas foram rejeitadas.
Passou-se ao destaque seguinte, relacionado
com a Emenda nº 5B0152-7. O autor,
Constituinte José Guedes, após novas
considerações resolveu retirar o destaque. Em
seguida foi votada a Emenda nº 5B0109-8
destacada. Feita a chamada apurou-se 3 votos
"sim" e 8 contrários. A emenda foi rejeitada.
Usaram ainda a palavra os senhores
constituintes Firmo de Castro, José Fernandes,
Messias Góis, Fernando Gomes, José Guedes
e Wilson Campos. A reunião foi gravada por
inteiro e o texto, após apanhamento, tradução e
datilografia passará a fazer parte integrante
desta Ata. Nada mais havendo a tratar, às
18:00 horas, foi encerrada a reunião e, para
constar, eu Benício Mendes Teixeira,
Secretário, lavrei a presente Ata, que vai à
publicação e, após lida, discutida e aprovada,
será assinada pelo Sr. Presidente.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Havendo número legal, declaro aberta a presente
sessão. Comunico aos nobres Constituintes que,
em atendimento às disposições regimentais,
assim que se iniciar o processo de votação, não
será permitido requerimento de destaque para as
emendas. Esclareço que, antes disso, pelo prazo
aproximado de cinco minutos, ainda é oportuno o
momento para a formulação dos pedidos de
destaques.
Esta sessão, obviamente, segundo os
dispositivos do próprio Regimento, destina-se
à votação das emendas e dos destaques
porventura requeridos. Preliminarmente,
passo a palavra ao nobre Relator, para que
possa ler o relatório, a fim de que o plenário
tome conhecimento do seu teor.
Com a palavra o nobre Relator.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Sr. Presidente, ilustres membros desta
Subcomissão...
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Sr. Presidente, peço a palavra pela
ordem.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Concedo a palavra, pela ordem, ao nobre
Constituinte Furtado Leite.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Sr. Presidente, esta sessão é da
maior importância, da maior responsabilidade
para a história da Constituinte no Congresso
Nacional. Ela decide posições no campo
financeiro, da maior importância para o
País. Para que nossa decisão realmente
seja livre de qualquer censura, peço a V.
78
Ex.ª faça a verificação dos presentes, antes
de iniciar a votação.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Antes de anunciarmos e abertura da sessão,
tivemos a prévia cautela de fazer a aferição
da existência de quorum regimental, mas
nada obsta que o pedido da V. Ex.ª tenha
atendimento, embora, por antecipação, já
tenhamos tido essa preocupação.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Nada tenho com relação ao trabalho
de V. Ex.ª. É uma posição no sentido de que
fique muito bem para a Nação a nossa
decisão de hoje.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Solicito ao Sr. Secretário decline o nome dos
presentes que, inclusive, de próprio punho, já
subscreveram a listagem de presença, o que
nos assegurou de forma induvidosa a
existência do quorum necessário para a
deliberação plenária.
O SR. SECRETÁRIO: – Pelo livro de
presença, estão presentes a esta sessão os Srs.
Deputados João Natal, Jovanni Masini,
Fernando Gomes, Hélio Rosas, Manoel Ribeiro,
José Luiz Maia, José Guedes, Lézio Sathler,
Firmo de Castro, Messias Góis, Naphtali Alves,
Jessé Freire, Furtado Leite, Arnaldo Prieto,
Wilson Campos e José Fernandes.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Todos responderam à chamada?
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Todos subscreveram. Assinaram de próprio
punho o livro de presença.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Muito obrigado a V. Ex.ª.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Prosseguindo, Sr. Presidente, apresento o
relatório.
RELATÓRIO ÀS EMENDAS
E
REDAÇÃO FINAL DO ANTEPROJETO
Sr. Presidente, Srs. Constituintes.
Chegamos ao termo da tarefa
cometida a esta Subcomissão da Assembléia
Nacional Constituinte. Incumbiu-nos elaborar,
no capítulo do Poder Legislativo, a Seção
relativa a Orçamento e Fiscalização
Financeira e Patrimonial. O cronograma e os
parâmetros do Regimento foram
rigorosamente cumpridos com a realização de
audiências, consultas aos segmentos políticos
e sociais, coleta de opiniões de Constituintes
de que resultou o considerável número de
sugestões que nos foram encaminhadas.
O anteprojeto original, por isso mesmo,
reflete, na sua integralidade, o ponto de vista
constituinte e o extrato dos subsídios que
recolhemos ao longo das audiências públicas.
Não importamos qualquer modelo de países
mais ou menos adiantados, não filtramos
doutrina estranha à realidade brasileira, não
nos inspiramos em qualquer elemento que não
os anseios e a determinação nacionais de
desenhar o seu próprio futuro.
Dentro dessa linha de comportamento,
procuramos dotar o País de instrumento capaz
de operar, eficientemente, um modelo de
desenvolvimento genuinamente brasileiro,
como decorrência natural de uma estrutura
orçamentária rigorosamente filiada ao
planejamento de curto, médio e longo
prazos, dentro dos quais sejam balizadas
79 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
as prioridades nacionais e regionais e definida a
periodicidade para execução dos planos que lhes
dêem a desejada solução.
A regionalização dos planos e
orçamentos – fruto da quase unanimidade das
sugestões apresentadas na fase preliminar –
representa, de fato, além de medida inovadora,
um esforço que a Nação exige para fugir ao
jargão desprimoroso de que somos "um Brasil de
muitos brasis". É, pode-se dizer, medida de
choque sem a qual de nada adiantaria repensar o
Brasil via Assembléia Nacional Constituinte.
O imperativo de submeter ao exame e
deliberação do Congresso Nacional um
orçamento do setor público que inclua todo o
universo das ações a serem desenvolvidas no
âmbito dos poderes e suas entidades, inclusive
das empresas estatais, configura, igualmente,
postulação de numerosos Constituintes e, ao
colher a idéia, partimos da premissa de que não é
mais possível um regime de extrema
competitividade como o nosso, os investimentos
dessas empresas sejam determinados ao talante
de seus administradores, o que a prática vem
demonstrando, há muito tempo, se constitui em
processo altamente lesivo aos interesses
nacionais.
Procuramos imprimir à futura Carta
Magna nesta Seção um novo conceito de
orçamento, ajustando-o à dinâmica dos tempos
hodiernos, com a preocupação maior de conferir
ao Legislativo todos os mecanismos que lhe
permitam não só deliberar, previamente, sobre os
planos nacionais e regionais de desenvolvimento,
como acompanhar sua ornamentação e promover
as alterações que julgar necessárias na fase do
exame das propostas de lei enviadas ao
Congresso pelo Executivo.
Trata-se, pois, de um perfil técnico acorde
com a perenidade que se pretende cometer à
Constituição brasileira, tanto mais porque as
flutuações no sistema da distribuição dos recursos
públicos passa a coabitar intimamente com as
metas de desenvolvimento que todos desejamos
para o País. Os fatores população e renda dão
universalidade ao anteprojeto e promovem, estes,
sim, um permanente pacto social.
No que respeita à sistemática de
fiscalização e controle, com a ampliação do raio
de competência do Tribunal de Contas da União,
estamos redimensionando, também, o poder
fiscalizador do Congresso Nacional, O controle
externo cresce de responsabilidade e inibe, em
última análise, uma possível parcimônia no
sistema de controle interno, tomando efetiva a
transparência da execução dos planos e
orçamentos.
Submetido o anteprojeto ao exame dos
membros desta Subcomissão e distribuídos
avulsos entre Constituintes, recebemos, até às
20:00 horas do dia 20 – prazo prorrogado por
decisão do Presidente da Assembléia – nada
menos do que 189 emendas, com os mais
variados enfoques.
Um dos pontos mais polêmicos do
anteprojeto, aliás muito bem observado pelo
ilustre presidente deste órgão técnico, Constituinte
João Alves, diz respeito à indexação da
economia, com a formulação de uma política
orçamentária em que as estimativas de receita
e despesa estivessem colocadas em bases
reais. Concluímos, depois de sucessivas
ponderações, que seria efetivamente temerário
incorporar ao texto constitucional dispo-
sitivos em que a ocorrência inflacionária
ganhasse foros de perenidade.
Isto posto, animados pelo firme
propósito de emprestar ao nosso trabalho
clareza meridiana, concordamos em eliminar do
texto final o objeto indexador, adotando
mecanismos mais liberais que viabilizam o
acompanhamento da despesa às flutuações
da receita. Escoimada essa exigência,
acreditamos haver encontrado, em nível
constitucional, a fórmula correta para o
delineamento de uma política orçamentária justa
e condizente com a expectativa do equilíbrio
econômico-financeiro.
Do exame cuidadoso de cada proposta,
de per se, constatamos que muitas delas tinham
por escopo o aprimoramento do trabalho original,
o que nos permitiu, com grata alegria, acolher,
integral ou parcialmente, mais essa valiosa
contribuição ao documento final elaborado nesta
Subcomissão. Tudo quanto veio para melhor,
sem afetar a espinha dorsal do que resultou do
consenso de ilustres companheiros que conosco
elaboraram, será incorporado, depois de
democraticamente – como é nosso hábito –
ouvido este plenário, ao anteprojeto com que a
Subcomissão de Orçamento e Fiscalização
Financeira espera ter contribuído para um novo
Brasil. Com espírito de justiça, de eqüidade, de
respeito à soberania do povo brasileiro e aos
seus anseios de desenvolvimento.
Este é o relatório.
Sala das Reuniões, 22 de maio de 1987.
– Constituinte José Luiz Mala, Relator.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Lido o relatório, passaremos agora ao
processo de votação propriamente dito,
esclarecendo que, a partir deste instante, não se
receberá mais requerimento de destaque das
emendas.
Solicito ao Sr. Secretário que proceda à
leitura da relação das emendas que receberam
parecer favorável, esclarecendo que, após a
leitura, começaremos o processo de votação,
fazendo-a em bloco, em relação às emendas
favoráveis, em primeira mão; e, logo em
seguida, também em bloco, em relação às
emendas que receberam parecer desfavorável.
Por conseguinte, logo após, votaremos, desta
feita de per se, as emendas objeto dos
requerimentos de destaque.
Esclareço que, no processo de votação,
será assegurada a palavra ao autor, relator ou
líder pelo prazo de três minutos; e, caso haja
inscritos para falar a favor ou contra, será
assegurada a palavra para que um fale a favor e,
obviamente, outro contra, também pelo prazo de
três minutos.
Passo a palavra ao Sr. Secretário, para
que proceda à leitura da relação das emendas
que receberam parecer favorável.
O SR. SECRETÁRIO: – Relação das
emendas com parecer favorável:
"Emenda nº 1, do Deputado Furtado
Leite. Emenda nº 30, do Deputado Jairo
Carneiro. Emenda nº 37, do Deputado José
Guedes. Emenda nº 44, do Deputado Féres
Nader. Emenda nº 59, da Deputada Lídice da
Mata. Emenda nº 114, do Deputado Wilson
Campos. Emenda nº 116, do Deputado Jessé
Freire. Emenda nº 25, do Deputado Hélio Rosas.
Emenda nº 136, do Deputado Féres Nader.
Emenda nº 142, do Deputado Féres Nader.
Emenda nº 143, do Deputado Féres Nader.
Emenda nº 144, do Deputado Féres Nader.
Emenda nº 145, do Deputado Féres Nader.
Emenda nº 146, do Deputado Féres Nader.
Emenda nº 147, do Deputado Féres Nader.
Emenda nº 149, do Deputado Féres Nader.
Emenda nº 150, do Deputado Féres Nader.
Emenda nº 163, do Deputado Wilson
Campos. Emenda nº 164, do Deputado
Wilson Campos. Emenda nº 166, do
Deputado Messias Góis. Emenda nº 167, do
Deputado Messias Góis. Emenda nº 168, do
Deputado Messias Góis. Emenda nº 169, do
Deputado Messias Góis. Emenda nº 170, do
Deputado Messias Góis. Emenda nº 171, do
Deputado Messias Góis. Emenda nº 172, do
Deputado Messias Góis. Emenda nº 173, do
Deputado Messias Góis. Emenda nº 174, do
Deputado Messias Góis. Emenda nº 175, do
Deputado Messias Góis. Emenda nº 176, do
Deputado Messias Góis. Emenda nº 178, do
Deputado Firmo de Castro. Emenda nº 179,
do Deputado Messias Góis. Emenda nº 180,
do Deputado Messias Góis. Emenda nº 181,
do Deputado Messias Góis. Emenda nº 182,
do Deputado Messias Góis. Emenda nº 183,
do Deputado Messias Góis. Emenda nº 185,
do Deputado Messias Góis. Emenda nº 186,
do Deputado Messias Góis. Emenda nº 187,
do Deputado Firmo de Castro. Emenda nº
188, do Deputado Jessé Freire. Emenda nº
189, do Deputado Jessé Freire.
Vou fazer a verificação para ver se há
alguma destas para a qual foi pedido
destaque. (Pausa.)
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
FREIRE: – Sr. Presidente, peço a palavra
para uma questão de ordem.
O SR. PRESIDENTE (João Alves): –
Concedo a palavra pela ordem ao nobre
Deputado.
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
FREIRE: – Sr. Presidente, a respeito
das emendas que foram aprovadas em
parte, esta relação que foi lida pelo Sr.
Secretário...
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Elas estão incluídas nesta relação, porque
são dois blocos de emendas a serem votadas.
O bloco das emendas com parecer favorável,
total ou parcial; e o bloco das emendas com
parecer contrário.
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
FREIRE: – Mas, no caso, tenho uma emenda,
segundo a numeração, de nº 115, que foi
aprovada em parte.
O SR. SECRETÁRIO: – Quero
esclarecer que foram aprovadas parcialmente
os
as Emendas n 7, 48, 78, 115, 117, 121 e
165, que fazem parte do relatório.
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
FREIRE: – Foram citadas as emendas
acolhidas pelo Relator.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
As emendas legislativas são rejeitadas,
prejudicadas ou acolhidas.
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
FREIRE: – Esta relação citada foi só das...
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Das emendas que receberam parecer
favorável.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Elas foram acolhidas em parte. Estamos
fazendo um capítulo à parte de destaque para
essas emendas.
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES)
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
FREIRE: – Esta a minha pergunta.
O SR. PRESIDENTE (João Natal):
– Segundo regra o art. 18 do Regimento
Interno, procederemos agora à votação,
que será nominal, e com a resposta "sim"
ou "não", afirmativa ou negativamente, na
medida em que eu fizer a leitura do nome
do Parlamentar.
O SR. CONSTITUINTE FIRMO DE
CASTRO: – Sr. Presidente, peço a palavra
para uma questão de ordem.
O SR. PRESIDENTE (João Natal):
– Concedo a palavra a V. Ex.ª.
O SR. CONSTITUINTE FIRMO DE
CASTRO: – Indago se teríamos agora
submetido à votação o parecer do Relator,
aprovando essas emendas anteriormente
relacionadas, ou seja, em globo.
O SR. PRESIDENTE (João Natal):
– Não é voto propriamente do parecer, mas
das emendas com parecer favorável.
O art. 18 estabelece: "As emendas
serão votadas em globo".
Então, estaremos votando todas as
emendas anunciadas que receberam
parecer favorável. Só que esta votação é
global.
O SR. CONSTITUINTE FIRMO DE
CASTRO: – Votação nominal, uma a uma,
para as emendas de destaque.
O SR. PRESIDENTE (João Natal):
– Exatamente.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Sr. Presidente, peço a palavra.
O SR. PRESIDENTE (João Natal):
– Com a palavra o nobre Deputado Furtado
Leite.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Pergunto a V. Ex.ª se as emendas
com parecer contrário do Relator serão
submetidas à votação posterior?
O SR. PRESIDENTE (João Natal):
– Logo em seguida, com os mesmos
critérios observados para a votação das
que receberam parecer favorável.
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Muito obrigado. Aguardo então a
oportunidade.
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
FREIRE: – Sr. Presidente, peço a palavra
pela ordem.
O SR. PRESIDENTE (João Natal):
– Tem a palavra V. Ex.ª pela ordem.
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
FREIRE: – Serão votadas as emendas que
receberam parecer favorável do Relator: e
as que receberam parecer favorável em
parte?
O SR. PRESIDENTE (João Natal):
– Sim. Vamos começar a chamada:
Constituinte Carlos De Carli – ausente.
Constituinte Carrel Benevides (Pausa.) O
Constituinte Fábio Raunheitti está
substituído pelo Constituinte José
Fernandes, a quem convocamos para que
pronuncie seu voto.
O SR. CONSTITUINTE FIRMO DE
CASTRO: – (Inaudível.)
O SR. PRESIDENTE (João Natal):
– Perfeito. Constituinte Féres Nadar,
em virtude de não se encontrar
presente o nobre Constituinte José
Fernandes – sim. Constituinte Firmo de Castro
– sim. Constituinte Flávio Rocha – ausente.
Constituinte Furtado Leite – sim. Constituinte
Jessé Freire – sim. Constituinte João Alves –
ausente. Constituinte João Carlos Bacelar –
ausente. Constituinte João Natal – sim.
Constituinte José Guedes – José Fernandes como suplente e que S. Ex.ª
momentaneamente ausente. Constituinte José
Luiz Maia – sim. Constituinte Jovanni Masini –
ausente. Constituinte Lézio Sathler – sim.
Constituinte Messias Góis – sim. Constituinte
Naphtali Alves – sim. Constituinte Wilson
Campos – sim. Constituinte José Guedes –
sim.
Em seguida, passaremos a anunciar o
nome dos suplentes que se encontram
presentes, para que profiram seu voto:
Constituinte Hélio Rosas – ausente.
Constituinte Manoel Ribeiro – ausente.
Constituinte Fernando Gomes – sim.
A folha de votação registra o resultado
de onze votos favoráveis e nenhum contra. Em
razão disso, considero aprovadas todas as
emendas com parecer favorável, com
observância da maioria absoluta exigível para
qualquer tipo de votação.
O SR. CONSTITUINTE FIRMO DE
CASTRO: – Sr. Presidente, peço a palavra
para uma questão de ordem.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Tem a palavra V. Ex.ª.
O SR. CONSTITUINTE FIRMO DE
CASTRO: – Sr. Presidente, pediria a
conferência porque, salvo engano, são doze
votos favoráveis.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Requeiro à secretária que por favor certifique a
existência de doze ou onze votos, conforme
questão de ordem formulada pelo Constituinte
Firmo de Castro. (Pausa.)
Agradeço a V. Ex.ª a oportuna questão
de ordem e proclamo o resultado de doze
votos favoráveis com nenhum voto contrário.
Nesta circunstância, considero aprovadas as
emendas com parecer favorável.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
FERNANDES: – Sr. Presidente, peço a
palavra para dar uma sugestão
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Tem a palavra V. Ex.ª.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
FERNANDES: – O livro de assinatura
determina quais os Constituintes que estão
presentes ou que eventualmente possam estar
presentes, mas que não se manifestaram.
Então, sugiro que a chamada seja feita
pelo livro de assinaturas e, ao final,
proclamamos os nomes daqueles que por
acaso estivessem presentes e não tenham
deixado de votar, que se manifestassem no
microfone, porque esta chamada, que inclusive
não está ordinária, teria que abranger todos os
titulares e todos os suplentes, para que
respondessem.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Lamentavelmente, teremos de ser submissos
a esse procedimento, oriundo de regra
regimental expressa.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
FERNANDES: – Então, gostaria que o meu
nome fosse inscrito entre os suplentes e
que eu fosse chamado na ordem
dos suplentes, para responder como José
80
Fernandes, porque não estou respondendo
como Féres Nader; estou respondendo como
José Fernandes.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Perfeitamente. Determino à secretária que
consigne a presença do nobre Constituinte
seja relacionado entre os demais que aqui se
encontram quando for anunciada a votação.
Submeteremos à votação dos nobres
constituintes as emendas com parecer
contrário. Passarei a proceder à chamada.
Antes, porém, determino à secretária que
proceda à leitura das emendas relacionadas e
não acolhidas pelo parecer.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – Sr. Presidente, recebemos a relação
das emendas que obtiveram parecer
favorável. Os Srs. Constituintes que quiseram,
fizeram pedidos de destaque. Ora, somando-
se a com b, exclui-se c. Então, por exclusão,
pediria que não fosse lida a enumeração das
emendas e se passasse à votação em bloco.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Coloco como sugestão a questão de ordem
formulada por V. Ex.ª, indagando se todos os
constituintes presentes, a exemplo do nobre
Constituinte Messias Góis, têm conhecimento
de causa e receberam essa relação. Se
suprido esse aspecto, poderemos obviamente
atender à questão de ordem de V. Ex.ª.
O SR. CONSTITUINTE FIRMO DE
CASTRO: – Sr. Presidente, peço a palavra
para uma questão de ordem.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Tem a palavra V. Ex.ª para uma questão de
ordem.
O SR. CONSTITUINTE FIRMO DE
CASTRO: – Sr. Presidente, concordo com a
proposição apresentada pelo Constituinte
Messias Góis. Apenas recomendaria que
fossem mencionadas as emendas que
receberam destaque, porque votaríamos
agora com o Relator, excluídos os destaques.
Então, se mencionarmos os destaques, todas
as demais...
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Por exclusão. Inclusive já ficaria suprida a
necessidade de ler globalmente as emendas
destacadas, podendo fazê-lo, na hora da
votação das mesmas, exclusivamente de per
si.
Determino ao Secretário que proceda
à leitura dos requerimentos destacados, para
que o plenário tome conhecimento de que as
demais relacionadas como não aprovadas é
que são do bloco que será submetido à
votação agora.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – Sr. Presidente, existem as emendas
com acolhimento parcial. Pediria que fossem
incluídas também, para evitar que fiquem
excluídas.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Agora seria o acolhimento das rejeições
parciais, porque o acolhimento parcial já foi
votado.
O SR. CONSTITUINTE FIRMO DE
CASTRO: – Está certo, já foi votado.
O SR. PRESIDENTE (João Natal):
– O Secretário lerá a relação das
emendas com requerimento de destaque.
Ato contínuo, lerá a relação
81 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
das outras emendas. Se algum Constituinte
quiser tomar conhecimento delas, nada obsta
que sejam lidas, embora realmente tenham sido
relacionadas entre as de parecer favorável.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Sr. Presidente, fiz a leitura dessa relação logo
após a aprovação das emendas que foram
acolhidas, respondendo à questão de ordem
do nobre Constituinte Jessé Freire.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Tem a palavra o nobre Secretário, para a
leitura dos destaques.
O SR. SECRETÁRIO – (Benicio
Mendes Teixeira): – A relação em meu poder
é a seguinte:
Do Constituinte Firmo de Castro:
Pedido de destaque do art. 2º caput,
para se decidir sobre a utilização de
expressão.
Pedido de destaque do art. 4º
Pedido de destaque do art. 5º
Pedido de destaque do parágrafo
único do art. 8º
Pedido de destaque do § 3º do art 11.
Pedido de estaque do art 22.
Pedido de destaque do item “b” do §
2º do art. 1º
Pedido de destaque do art. 1º
Pedidos de destaques das seguintes
emendas; nº 11, do Constituinte José
Fernandes; nº 25, do Constituinte Furtado
Leite; nº 37, do Constituinte José Guedes; nº
105, do Constituinte João Natal; nº 107, do
Constituinte João Natal; nº 109, do
Constituinte José Fernandes; nº 115, do
Constituinte Messias Góis; nº 152, do
Constituinte José Guedes; nº 153, do
Constituinte José Guedes; nº 62, do
Constituinte Firmo de Castro; nº 154, do
Constituinte José Guedes; nº 155, do
Constituinte José Guedes; nº 156, do
Constituinte José Guedes; nº 157, do
Constituinte José Guedes; nº 190 e 191, do
Constituinte Jessé Freire.
O SR. CONSTITUINTE (Messias
Góis): – Sr. Presidente, peço a palavra para
uma questão de ordem.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Tem a palavra V. Ex.ª
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – Em primeiro lugar, está-se falando na
Emenda nº 190, quando vai até nº 189, pelo
que consta do relatório.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Gostaria que o Secretário esclarecesse a
dúvida suscitada pelo nobre Constituinte
Messias Góis.
O SR. SECRETÁRIO (Benicio Mendes
Teixeira): – Trata-se do nº 189. Foi engano.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – A segunda questão de ordem, Sr.
Presidente, é que o nobre Constituinte Firmo
de Castro apresentou destaques para matéria
já decidida no anteprojeto.
O art. 63, do Regimento da
Assembléia Nacional Constituinte é bem
explícito, quando diz:
“Art. 63. Admitir-se-á requerimento de
destaque, para votação em separado, de partes
do projeto ou de substitutivo e de emenda...”
No caso, na sessão de ontem, nós já
ungimos e sacramentamos o anteprojeto.
Então, não cabe, a esta altura, qualquer
pedido de destaque. Esta foi uma
questão que discuti antes do início da
sessão com o Constituinte José Fernandes,
que queria pedir destaque para uma parte do
anteprojeto.
Assim, Sr. Presidente, solicitaria a V.
Ex.ª embora o respeito que tenho pelo
Constituinte Firmo de Castro, que os pedidos
de destaque do nobre Constituinte em relação
ao anteprojeto sejam considerados
prejudicados.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Eu gostaria de esclarecer ao nobre
Constituinte Firmo de Castro e, por extensão,
ao nobre Constituinte Messias Góis que não
estaremos apreciando os destaques agora.
Vamos submeter à votação as emendas em
globo que receberam parecer desfavorável e,
posteriormente, de per si, haveremos de
analisar os pedidos de destaques. Neste
instante, então, decidiremos a questão de
ordem suscitada por V. Ex.ª
O SR. CONSTITUINTE FURTADO
LEITE: – Mas, ainda nesta reunião?
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Obviamente. Logo em seguida a esta
votação, porquanto as emendas com
requerimento de destaque serão apreciadas
logo depois.
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
FREIRE: – Sr. Presidente, peço a palavra
para uma questão de ordem.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Tam a palavra, pela ordem, o nobre
Constituinte Jessé Freire.
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
FREIRE: – Sr. Presidente, os pedidos de
destaques que apresentei se referem às
os
Emendas n 190 e 191, e não 188 e 189.
Ambas foram aprovadas pelo Relator
O SR. PRESIDENTE (João Natal):
– Eu gostaria que o Secretário
esclarecesse a dúvida suscitada pelo nobre
Constituinte.
O SR. SECRETÁRIO (Benicio
Mendes Teixeira): – Foi erro de datilografia
no relatório.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Está sendo esclarecido que lamentavelmente,
houve um erro de datilografia, mas
procede a questão de ordem de V. Ex.ª
e será levada devidamente em conta.
os
Inclusive as Emendas n 188 e 189 estão
consignadas e, parecer-me, são de autoria de
V. Ex.ª
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
FREIRE: – E foram aprovadas pelo Relator. O
os
pedido de destaque se refere às emendas n
190 e 191. Encaminhei o pedido de destaque.
São outras emendas.
O SR. CONSTITUINTE FERNANDO
GOMES: – Sr. Presidente, peço a palavra
para uma questão de ordem.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Tem a palavra V. Ex.ª
O SR. CONSTITUINTE FERNANDO
GOMES: – Sr. Presidente, creio que, para
que pudéssemos realmente acompanhar
os trabalhos e seu melhor andamento,
talvez devêssemos seguir a numeração
exata. Colocou-se o nº 1 lá embaixo, o nº
90 em cima e o 118 em outro lugar. As
os
Emendas n 188 e 189 já são 190 e 191.
Gostaria de saber o que vamos votar,
os
se as Emendas de n 188 e 189, ou
os
se as de n 190 e 191, que não existem
aqui?
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Nenhuma dessas emendas que foram lidas
pelo Secretário serão votadas agora. A razão
desta leitura foi justamente para que ficassem
estereotipadas quais as emendas que serão
objeto de votação de per si, através dos
requerimentos de destaque. As demais aí
relacionadas é que estão no globo das
emendas com parecer desfavorável e que
serão votadas englobadamente.
V. Ex.ª se considera suficientemente
esclarecido, Constituinte Fernando Gomes?
O SR. CONSTITUINTE FERNANDO
GOMES: – Houve agora nova modificação.
Diz o Constituinte aqui que realmente são as
os
Emendas n 188 e 189.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Houve realmente um equívoco de datilografia.
O SR. CONSTITUINTE FERNANDO
GOMES: – Desse jeito não saberemos o que
vamos discutir.
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
FREIRE: – Só para conferir: o pedido de
os
destaque que fiz se refere às Emendas n
190 e 191. Correto? As Emendas nºª 188 e
189 já foram aprovadas.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Vou pedir ao Secretário que anote novamente
a consideração feita na questão de
ordem pelo nobre Constituinte Jessé
Freire, para que, na hora aprazada, seja
submetido à votação o destaque por ele
requerido.
Tem a palavra, pela ordem, o nobre
Constituinte Messias Góis.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – Sr. Presidente, apareceram duas
os
emendas agora. As Emendas n 188 e 189 já
foram aprovadas No parecer do nobre Relator
José Luiz Maia, na relação contida nesta
página, quarta linha, são 189 emendas. Como
apareceram duas agora?
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
FREIRE: – No relatório que tenho em meu
poder o Secretário diz que, por erro de
datilografia, deixaram de ser incluídas as
os
Emendas de n 190 e 191.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – Então, não estão aqui. Aqui só vai
até o nº 189.
Já que houve esse erro, gostaria que
os
fossem lidas as Emendas n 188 e 189 com o
os
parecer e as Emendas n 190 e 191.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Determino à secretária que atenda à questão
de ordem, formulada pelo nobre Constituinte,
para que as nossas votações se procedam
dentro da maior clareza possível e expressem
fidedignamente a vontade dos membros desta
Subcomissão. Antes, porém, concedo a
palavra, pela ordem, ao Constituinte Jessé
Freire.
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
os
FREIRE: – As Emendas n 188 e 189 já
foram analisadas e estão aí na relação.
Parece-me que houve um erro na hora da
os
inclusão das Emendas n 190 e 191. Por
isso, fiz o pedido de destaque, isto é, para que
fossem analisadas.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Vou atender à questão de ordem do nobre
Constituinte Messias Góis, solicitando
à secretária que proceda à leitura dessas
duas emendas, para que o Plenário tome
conhecimento de seu inteiro teor.
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES) 82

O SR. CONSTITUINTE FERNANDO
GOMES: – Sr. Presidente, peço a palavra pela
ordem. Pelo relatório, são 189 emendas. E
preciso modificar o relatório, porque agora
apareceram mais duas.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Gostaria que o nobre Relator, que é autor do
Relatório, esclarecesse essa dúvida em
virtude do fato de das cópias distribuídas aos
Srs. Constituintes constar a existência de 189
emendas e terem sido relacionadas as
Emendas nos 190 e 191.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Sr. Presidente, pediria ao secretário que
respondesse a esta pergunta, que já se
esclarecerá o assunto.
O SR. SECRETÁRIO (Benicio
Mendes Teixeira): – Por ocasião da leitura
dos pedidos de destaque, está entre eles os
pedidos de destaque das Emendas nos 190 c
191, do Constituinte Jessé Freire. Em
conseqüência, ao ler esses pedidos e mandar
separar as emendas, fiz constar no Relatório
do Sr. Relator esses dois números. A
secretária está informando, que não localizou
as Emendas nos 190 e 191. E provável,
portanto, que tenha havido algum engano. O
pedido de destaque está aqui, mas as
emendas não foram localizadas.
O SR. RELATOR (José Luiz Maia): –
Sr. Presidente, peço ao Constituinte Jessé
Freire que retire esses pedidos de destaques.
Se houver qualquer problema, S. Ex.ª poderia
apresentá-lo na comissão temática, porque
temos uma série de casos para a frente.
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
FREIRE: – Retiro os pedidos de destaques
das Emendas nos 190 e 191.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Agradeço a V. Ex.ª a colaboração, Agindo assim,
V. Ex.ª muito contribui para que os trabalhos
possam prosseguir com maior normalidade.
O SR. SECRETÁRIO (Benicio Mendes
Teixeira): – Inclusive todos os pedidos de
destaque já foram separados pela secretária.
Estes aqui, como a secretária não os localizou,
seriam comunicados pelo Sr. Presidente.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Passaremos agora ao processo de votação
das emendas rejeitadas:
Constituinte Carlos De Carli – Ausente.
Constituinte Carrel Benevides – Ausente.
Constituinte Fábio Raunheitti – Ausente.
Constituinte Feres Nader – Ausente.
Constituinte Firmo de Castro – Sim.
Com o Relator.
Constituinte Flávio Rocha – Ausente.
Constituinte Furtado Leite – Ausente.
Constituinte Jessé Freire – Sim. Com
o Relator.
Constituinte João Alves – Ausente.
Constituinte João Carlos Bacelar –
Ausente.
Constituinte João Natal – Sim. Com o
Relator.
Constituinte José Guedes – Sim. Com
o Relator.
Constituinte José Luiz Maia – Sim.
Constituinte Jovanni Masini – através do plano, com o objetivo de
Ausente.
Constituinte Lézio Sathler – Sim.
Constituinte Messias Góis – Sim. Com
o Relator.
Constituinte Naphtali Alves – Sim.
Com o Relator.
Constituinte Wilson Campos – Sim.
Com o Relator.
Passaremos agora à relação dos
suplentes presentes. Constituinte Fernando
Gomes – Sim. Com o Relator.
Constituinte José Fernandes – Sim.
Com o Relator.
Proclamo o resultado: onze votos
favoráveis e nenhum voto contra. Nestas
condições, esta aprovado o parecer do relator
às emendas rejeitadas.
Para efeito de conhecimento do
Plenário, determino à secretária a leitura das
emendas parcialmente adotadas.
O SR. CONSTITUINTE JESSÉ
FREIRE: – Sr. Presidente, peço a palavra pela
ordem. No que se refere à questão de ordem
levantada pelo Constituinte Messias Góis e aos
pedidos de destaques de dispositivos do
anteprojeto por mim apresentados, na verdade,
concordo em que esses pedidos possam ser
entendidos como extemporâneos, à medida que
o anteprojeto foi ontem examinado e aprovado.
Por conta disso, vou retirar esses pedidos,
mas, na verdade, devo dizer que seu
encaminhamento foi feito hoje, porque, por
ocasição da apreciação do anteprojeto, não
houve recebimento por parte da Mesa de
pedidos de destaques referentes aos projetos.
Então, como foi anunciada a decisão de que
hoje esses dispositivos todos seriam levados em
conta, somente hoje deixei para apresentá-los.
De sorte que esta é a razão por que hoje os
apresentei, se bem que reconheça que, do ponto
de vista regimental, poderão ser entendidos
como prejudicados.
De maneira que retiro os pedidos de
destaque referentes a dispositivos do projeto
e mantenho somente meu pedido de
destaque de emenda. Obrigado.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Agradeço a V. Ex.ª a colaboração e o seu
entendimento. Determino ao Sr. Secretário,
para conhecimento da Casa, que proceda à
leitura da relação das emendas com
aprovação parcial.
Passaremos agora à leitura das
emendas de per si, em razão dos
requerimentos de destaque que foram
formulados. Logo em seguida à leitura,
faremos a votação, esclarecendo que
obviamente esta se dará com observância
das normas constantes do art. 10,
assegurando ao autor, ao Relator e ao Líder
três minutos para falarem sobre a emenda:
dois outras oradores também poderão falar,
se o requererem em tempo hábil, por três
minutos, um a favor e outro contra.
Determino ao Secretário que proceda
à leitura do primeiro requerimento de
destaque com a sua respectiva emenda.
O SR. SECRETÁRIO (Benicio
Mendes Teixeira): – A primeira emenda é a
nº 11, do Constituinte José Fernandes. A
emenda pretende substituir, no anteprojeto, a
Seção 1 pelo seguinte:
“Art. 1º O Poder Executivo, mediante
lei, estabelecerá o sistema de Planificação,
promover o desenvolvimento econômico e
social e cumprir as suas funções definidas
constitucionalmente.
Parágrafo único. Inclui-se no sistema de
Planificação a administração indireta do setor
público, inclusive as empresas sobre as quais
tenha controle, as autarquias e fundações, e o
sistema monetário.
Art. 2º O plano deverá conter:
I – O plano estratégico com as
diretrizes gerais permanente.
II – O Plano plurianual de
investimentos, com os desdobramentos
plurianuais das despesas de capital.
III – O orçamento, onde o Governo
define o desdobramento anual, fixando
despesas e estimando receitas.
Art. 3º O sistema de planificação
procurará harmonizar-se com os dos Estados
e municípios e estimulará a participação de
órgãos, associações e entidades da
sociedade civil.
Art. 4º O Orçamento enquanto parte
integrande do plano, compreenderá dois
períodos fiscais.
§ 1º – Até quatro meses antes de
encerrado o exercício fiscal, o Poder
Executivo, enviará ao Congresso Nacional o
projeto de lei orçamentária contendo a versão
final ajustada do Orçamento para o período
seguinte e o Orçamento para o período
subseqüente.
§ 2º O Orçamento para o período
subseqüente será analisado por comissão
permanente do Congresso Nacional, a partir
de sua apresentação, discutindo e
negociando com o Poder Executivo os ajustes
necessários ao encaminhamento de sua
versão final.
Art 5º O projeto de lei orçamentária
especificará a variação de preços
prevista, podendo para isto separá-la por
itens.
Parágrafo único. No caso da previsão
da variação de preços não corresponder à
realidade, o Poder Executivo poderá
encaminhar ao Congresso Nacional projeto de
lei ajustando a previsão, o qual terá
encaminhamento urgente, devendo ser votado
num prazo máximo de 30 dias, que vencido o
tomará aprovado
Art. 6º O projeto de lei orçamentária
contendo a versão final ajustada do
orçamento para o período seguinte deverá ser
devolvido para sanção até 30 dias do
vencimentos do exercício fiscal.
Parágrafo único. Vencido este prazo
ficará o Poder Executivo autorizado a utilizar o
orçamento do período em curso, podendo se
utilizar do que dispõe o artigo 5º.
Art. 7º A comissão mista de que trata
o § 2º do artigo 4º, será permanente cabendo
a ela, além da discussão junto ao Poder
Executivo do orçamento para o ano
subseqüente, o acompanhamento e o controle
da execução orçamentária.
§ 1º Somente nesta comissão
poderão ser oferecidas emendas, sendo
o seu pronunciamento final, salvo se,
pelo menos, um quinto dos membros da
Câmara e do Senado requerer destaque em
plenário.
§ 2º O Poder Executivo deverá
encaminhar a esta comissão, relatórios
resumidos da execução orçamentária do
período em curso até o final dos meses de
abril, julho e outubro.
Art. 8º O orçamento
compreenderá a fixação de
despesas e a estimativa de receitas.
I – A estimativa de receitas deverá prever
83 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
para a respectiva autorização, o Finalmente, amarra-se ao orçamento
endividamento máximo e as suas
modalidades.
II – O excesso de arrecadação
produzirá um correspondente decrescimo do
endividamento, não servindo como base
para aumento de despesa.
III – A despesa fixada é o limite do
gasto, só podendo ser ampliada por lei,
sendo vedada a transposição de recursos de
uma dotação orçamentária para outra sem
autorização legal.
Art. 9º O orçamento compreenderá:
I – As despesas correntes e de
capital.
II – O orçamento da administração
indireta, entendido como o de todas as
pessoas jurídicas sob o controle da União,
que recebam dela ou não, recursos e
subvenções.
III – O orçamento monetário.
IV– O orçamento do gasto tributário,
entendido como o conjunto das isenções,
dos incentivos e outras modalidades de
benefícios fiscais.
Parágrafo único. O Orçamento
Monetário será apreciado por comissão
própria e especifica.
Art. 10. A abertura de crédito
extraordinário somente ocorrerá para
atender despesas imprevisíveis e urgentes
como as decorrentes de guerra ou
calamidade pública, devendo para isto ser
votado pelo Congresso Nacional em 10
dias, findos os quais será considerado
aprovado.
Art. 11. A lei do orçamento não
poderá conter dispositivo estranho ao que
dispõe esta seção.
Art. 12. As despesas de capital, cuja
execução ocorrer em mais de um período,
deverão constar do orçamento plurianual de
investimentos, sendo, porém, anualmente
aprovadas na lei do orçamento.
Justificação
A presente emenda se apóia na
experiência de países mais desenvolvidos,
como os Estados Unidos e a Grã-
Bretanha, e em nossa própria experiência
de gestores de orçamento no Estado do
Rio de Janeiro.
Cumpre devolver ao Poder
Legislativo a efetiva capacidade de co-
definir o orçamento. Para tanto
introduzimos a prática consagrada do
orçamento negociado, que a um tempo
evita a complexa possibilidade do
Legislativo definir autonomamente
despesas, sobre receitas apenas possíveis
e permite que tais despesas sejam
introduzidas harmonicamente numa
negociação forte aonde o Poder Legislativo
tem sempre o poder de rechaçar o conjunto
do orçamento.
Tais fatos só são possíveis, e esta é
a experiência internacional, via orçamento bi-
anual, da forma que o texto propõe.
Adicionalmente são introduzidos
dispositivos que eliminam a possibilidade de
confecção de um orçamento artificial que
tudo permite ao Executivo.
Agregam-se dispositivos que de forma
orgânica e permanente permite a correção dos
valores vis-a-vis a inflação retirando a desculpa
do Executivo para justificar flexibilidades.
a autorização de endividamento ajustando-a
em função do excesso de arrecadação.
A negociação e o acompanhamento
correm por conta de comissão permanente
local do debate e das emendas individuais.
A adoção deste método, nos parece.
resgataria a credibilidade do orçamento e o
poder de fato do Legislativo para decidir,
controlar e fiscalizar”.
“PARECER À EMENDA Nº 5B0011-3
Relator: Constituinte José Luiz Maia
Relatório
Prejudicado por dispositivo do
Regimento Interno da Assembléia Nacional
Constituinte que impede a substituição
integral do projeto.
Alguns aspectos da emenda estão
contemplados no projeto.
Voto
Assim, somos pela rejeição da Emenda.
Sala da Subcomissão, de maio de
1987. – Constituinte José Luiz Mala Relator.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
FERNANDES: – Sr. Presidente, peço a
palavra para encaminhar.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Tem V. Ex.ª a palavra.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
FERNANDES: – Sr. Presidente, Srs,
Constituintes a emenda apresentada pelo
Constituinte César Maia deveria realmente ser
aqui defendida e explicitada por S. Ex.ª,
porque se trata de uma substituição de uma
seção. Aí discordamos do Relator, porque o
que não se pode Fazer é substituição
integral. Mas o próprio Regimento determina
que, em se alterando dispositivos que
obriguem referência a outros, pode ser
realizado. E o caso dessa emenda, apenas
uma nova visão orçamentária onde o autor,
Constituinte César Maia, do meu partido,
tenta transplantar os orçamentos plurianuais
para o sistema de planejamento dos Estados
e dos Municípios e ainda traz uma nova
conotação: a participativa, que seria da
discussão ou da negociação do plano
orçamentário.
Vou abster-me de votar nessa
emenda. Até porque, como se trata de
experiência de países avançados, com um
sistema de planejamento muito amplo, com
os dados referenciais e estatísticos também,
como é o caso da Grã-Bretanha – descendo
a detalhes – não saberia, um que hoje leio
pela primeira vez a emenda, se seria possível,
por exemplo, aplicar lá em Quixaramobim,
onde não teríamos realmente definições,
dados, para fazer um orçamento negociável.
Então, abstenho-me de votar, para
não ser, inclusive, desleal com um
companheiro de partido. Lamento só que S.
Ex.ª não possa estar aqui, porque gostaria de
ter alguns esclarecimentos adicionais.
Era o que tinha a propor.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ GUEDES:
– Sr. Presidente, peço a palavra pela ordem.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Tem a palavra V. Ex.ª
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
GUEDES: – Sr. Presidente, seria uma
grande economia de tempo,
se fosse dispensada a leitura do ponto de
vista do Relator, porque S. Ex.ª já se
manifestou que é contrário.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
FERNANDES: – A leitura integral já foi feita.
Nós a conhecemos. Está distribuído.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
GUEDES: – Sim, e iríamos economizar
bastante tempo com essa providencia. E
um Constituinte, naturalmente, vai falar a
favor e outro contra. Depois, entra-se em
votação.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Perfeitamente. E oportuna a sugestão de V.
Ex.ª Nas matérias subseqüentes, será
observada essa regra. Já fica expressa a
determinação ao Secretário, para o
atendimento.
Em virtude de não haver alguém
que queira manifestar-se sobre a matéria,
passo a palavra ao Relator, que já a havia
solicitado.
O SR. RELATOR (José Luiz
Maia): – Em que pese ao respeito que
tenho pelo nobre Constituinte César Maia.
o Relator mantém o seu voto, com relação
à emenda apresentada pelo ilustre
Constituinte.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Passaremos à colheita dos votos. (Procede-se
à votação)
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Quero esclarecer que o voto “sim” ou “não” se
refere à emenda objeto de destaque.
(Constituição da votação)
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Votaram onze sendo dez votos “não” e um
voto de abstenção.
Nessa circunstância, está rejeitada a
emenda acobertada pelo destaque.
Passaremos à leitura da emenda
posterior, com a observância da questão
de ordem oportunamente formulada,
prescindindo a leitura...
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
GUEDES: – Sr. Presidente, gostaria de
levantar mais uma questão de ordem.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Gostaria que ficasse esclarecido que a
questão de ordem formulada foi no sentido de
se prescindir da leitura do voto do Relator.
Não foi do texto da emenda.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
FERNANDES: – Amplie a proposição, Sr
Presidente, para não se ler o texto,
ou seja, que seja anunciado o número
da emenda e o assunto. Se for
distribuída cópia, todos terão conhecimento
do assunto. Como o Regimento
assegura que, além do autor. do
Relator, ainda podem encaminhar dois
Constituintes . um a favor e outro contra, é
normal que, se eles tiveram maior
interesse, eles próprios justifiquem ou
apresentem justificativas.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
GUEDES: – Gostaria de saber se no
Regimento está previsto que o
Relator se pronuncie. Parece que se
pronuncia um a favor e outro contra e em
plenário.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Regimentalmente, caso entenda assim.
O art. 13 da disposição regimental estabelece
que será assegurada a palavra ao autor,
ao Relator e ao Líder. E dois Parlamentares,
com o prazo de três minutos, po-
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES)
darão usar a palavra, falando um a favor e
outro contra.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
GUEDES: – Sr. Presidente, estamos
votando os destaques, não é?
O SR. PRESIDENTE (João Natal):
– Estamos votando as emendas
destacadas.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
GUEDES: – Perfeitamente. Seria oportuno
que elas fossem ordenadas conforme
está no anteprojeto do Relator,
porque senão vamos votar o art 1º agora e
daqui a uma hora estaremos retomando a
ele.
Como se trata de poucos
destaques, então ordenar-se-ia por artigo:
art. 1º, 2º, 3º, 4º até o final.
O SR. PRESIDENTE (João Natal):
– Perfeito, não há nada que impeça que
seja adotada essa prática. Determino à
secretaria que proceda a esse ordenamento,
para facilitar a votação.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
FERNANDES: – Sr. Presidente, peço a
palavra para um esclarecimento.
O SR. PRESIDENTE (João Natal):
– Tem a V. Ex.ª a palavra.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
FERNANDES: – O § 5 º d o a r t . 2 7 –
n ã o é o a r t . 1 3 – q u e trata
exatamente do processo de votação, diz o
seguinte:
“No encaminhamento da votação
de matéria destacada” – é o caso –
“poderão usar da palavra, por cinco
minutos, dois Constituintes a favor, tendo
preferência o autor do requerimento, e
dois contra.”
Fica subentendido, então, que, se
permitirmos que o autor use a palavra a
favor, o outro poderá também falar a
favor. Para os dois que falarem
contra será direito do Relator, que não
está especificado, mas poderá ter
preferência, e um outro. Então, não serão
propriamente o autor e o líder. Serão dois
Constituintes.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Essa regra está estabelecida de forma
expressa e direcionada no art. 18, que se
refere às emendas.
Art 18. “As emendas serão votadas
em globo, conforme tenham parecer favorável
ou contrário, ressalvados os destaques
concedidos.”
E remete ao art. 27, § 3º, in fine.
Em relação ao uso da palavra, diz o
art. 19:
“Art. 19. No encaminhamento da
votação poderão usar da palavra, por três
minutos, além do autor, Relator ou líder, um
membro a favor e outro contra.”
E remete ao art. 27, §§ 1º e 5º Mas,
aqui, o prazo preestabelecido é de três
minutos.
T
O SR. CONSTI UINTE JOSÉ
FERNANDES: – Três minutos. Reduz o
prazo do art 27, § 5º, para três minutos.
O SR. PRESIDENTE (João Natal):
– Suspenderei a sessão por alguns minutos
até que o Secretário retome para proceder
à leitura da emenda. Determino à
assessoria que requeira a presença dele,
por gentileza.
Está suspensa a sessão. (Pausa.)
O SR. PRESIDENTE (João Natal):
– Está reaberta a sessão.
Convido o Sr. Secretário à proceder à
leitura da emenda, objeto do pedido de destaque.
O SR. SECRETÁRIO (Benicio
Mendes Teixeira) – A emenda do Constituinte
José Guedes, nº 37, pretende alterar o § 2º do
art. 1º, e a de nº 153, que pretende alterar o art.
1º Arribas têm pareceres pela rejeição e
versam sobre o art. 1º
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
GUEDES: – Gostaria de ter conhecimento
da nova redação dada pelo Relator ao § 2º,
art. 1º, porque me parece que houve alguma
alteração nesse artigo.
O SR. SECRETÁRIO (Benicio Mendes
Teixeira) – O § 2º do art. 1º estabelece que a
alocação de recursos deverá obedecer a critério
da proporcionalidade direta à população e inversa
à renda per capita, acolhendo emenda feita em
plenário.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ GUEDES:
– Perfeitamente, elaborei essa emenda com essa
redação. Não sei por que foi rejeitada.
O SR. SECRETÁRIO (Benicio Mendes
Teixeira): – Perdoe-me V. Ex.ª Mandarei retificar.
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
GUEDES: – Gostaria que constasse em
ata, porque, na relação, ela não consta
como aceita pelo Relator.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
A questão de ordem formulada por V. Ex.ª
já consta da ata.
(Intervenção fora do microfone.
Inaudível.)
O SR. SECRETÁRIO (Benicio Mendes
Teixeira) – a Emenda nº 153, do Constituinte
José Guedes, pretende alterar o art 1º do
anteprojeto. O parecer do Relator é pela rejeição.
O SR. PRESIDENTE (João Natal):
– Não há oradores inscritos para falar a
respeito da presente matéria. Por isso
passaremos à votação.
Concedo a palavra ao Constituinte.
O Sr: – A nossa pretensão é retirar uma
imperfeição que tem o art. 1º, pois nele fala-se
que o Poder Executivo estabelecerá planos de
longo, médio e curto prazos. De curto prazo,
certamente é o orçamento. Então, como a frente
esta citando a mesma coisa, quando se diz que
“os quais subordinarão os planos e orçamentos
do setor público”, encontrei, assim como alguns
Colegas, dificuldades em entender o objetivo do
art. 1º Tanto que o companheiro Firmo de Castro
também propôs a mesma alteração para que o
plano fosse de longo e médio prazos e não de
curto prazo, porque já existe o orçamento. E que
se subordinariam aos orçamentos e não aos
planos. Assim, ficaria plano subordinado a plano,
e com a repetição de afazeres no mesmo
dispositivo.
Assim como da última vez que pedi
explicação ao Relator. S. Ex.ª não me
convenceu de que se tratava de coisa
diferente, estamos propondo essa alteração
e a submetemos à apreciação do Plenário.
O SR. PRESIDENTE (João Natal):
– Não há oradores inscritos para falarem.
Em razão disso passaremos à votação.
(Procede-se à votação.)
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Infelizmente, por um lapso da assessoria,
não foi anotada a votação. Serei
forçado a repetir a chamada
84
nominal, conforme o Regimento, para nova
votação.
Antes, concedo a palavra ao
Constituinte Fernando Gomes.
O SR. CONSTITUINTE FERNANDO
GOMES: – V. Ex.ª devia convocar um
assessor da Secretaria para anotar os votos.
Não podemos perder tempo, temos
compromissos.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Agradeço a V. Ex.ª a oportuna colaboração,
mas já havia, por antecipação, agido dessa
forma, administrando a assessoria para que
tal fato não se repita.
Gostam de ter a colaboração dos
companheiros no sentido de não
absorvermos mais tempo com uma questão
que já está dirimida.
Com a palavra o nobre Constituinte
Firmo de Castro.
O SR. CONSTITUINTE FIRMO DE
CASTRO: – Sugiro que o cômputo da
votação seja feito de forma acumulativa. Por
exemplo: sim – um, sim – dois, e assim por
diante, para que ao final tenhamos o
resultado completo.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Tem a palavra, pela ordem, o nobre
Constituinte Wilson Campos.
O SR. CONSTITUINTE WILSON
CAMPOS: – V. Ex.ª continua lendo a lista
dos componentes da Subcomissão, quando
seria muito mais fácil ler a dos presentes,
através do livro de assinatura.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Estou procedendo assim, Sr. Constituinte, em
observância à norma regimental, que estabelece
que a leitura deve ser feita dessa forma. Parece-
me que com a preocupação de que, no curso da
votação, chegue algum membro integrante da
Comissão e não esteja relacionado entre os
presentes e possa ser chamado.
O SR. CONSTITUINTE WILSON
CAMPOS: – Se ele não estiver relacionado
não tem direito a voto. A obrigação precípua
de quem chega a uma reunião é assinar o
livro de presença.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Concordo com V. Ex.ª, mas a disposição
regimental é expressa ao dizer que se
proceda à leitura de toda a lista dos
membros componentes.
(Procede-se à votação.)
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Votaram onze Srs. Constituintes, sete “não” e
quatro “sim”. Nestas condições, o destaque é
rejeitado.
O SR. SECRETÁRIO (Benicio Mendes
Teixeira): – A emenda seguinte é a de nº 152,
do Constituinte José Guedes, que pretende a
alteração do art. 9º do anteprojeto. O parecer do
Relator é contrário.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): –
Está em votação a presente matéria.
Com a palavra o seu autor,
Constituinte José Guedes.
TO SR. CONSTITUINTE JOSÉ
GUEDES: – Sr. Presidente. o objetivo
dessa emenda é fazer com que o Poder
Legislativo disponha de mais tempo
para análise do orçamento. A nossa
proposição é no sentido de que o orçamento
seja analisado nos últimos seis meses de
sua apresentação, tendo esta Casa a
condição de em cinco meses fazer as
emendas ao projeto de lei orçamentária que
85 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DE COMISSÕES)
o Executivo enviar a esse Poder.
Verificamos que, nesse trabalho feito pelo
Relator, ele faz a divisão de orçamento em
duas partes. Na primeira, cria um plano de
distribuição de recursos, em que esta Casa
teria apenas sessenta dias para examiná-
lo, já que ele alterou o prazo. De inicio,
havíamos provocado o pronunciamento de
S. Ex.ª a esse respeito. Quarenta e cinco
dias era um tempo muito pequeno para que
esse poder se pronunciasse quanto ao
plano de aplicação de recursos como está
previsto no art. 1º do anteprojeto do
Relator.
Lendo o anteprojeto, cheguei à
conclusão de que há um dispositivo, na
hora de aprovação do orçamento, que
proíbe que este Poder faça qualquer
emenda no orçamento que contrarie aquele
plano de distribuição.
A conclusão é a de que esse plano
de distribuição na realidade é o verdadeiro
orçamento desse Poder. Teríamos apenas
sessenta dias, menos do que o prazo atual
para apreciá-lo. Por isso estamos propondo
que o prazo seja continuo de seis meses,
do qual teríamos cinco para as análises,
que seriam subdivididas em atribuições
regidas pelo Regimento Interno, mas não
dividirmos esse trabalho em duas partes,
como está proposto no anteprojeto.
Para a primeira parte teríamos
sessenta dias, com a distribuição de
recursos, e depois uma segunda parte do
orçamento, que seria para pequenas
coisas, sem poderes para emendar aquilo
que fosse deliberado no primeiro período
de sessenta dias.
Esse é o nosso pensamento. Tenho
certeza de que não há condição de sua
aprovação nesta Subcomissão, porque,
mesmo para que haja qualquer modificação
do parecer do Relator, precisaríamos de
maioria absoluta. Estamos na realidade
perdendo um grande tempo. Então,
gostaria que essas emendas fossem
discutidas depois na grande Comissão,
pois até lá teremos mais tempo para
discutir e para que os companheiros
cheguem à conclusão de que estamos
perdendo com a divisão de deliberações a
respeito de orçamento em duas partes.
Gostaria de retirar todas as
emendas, porque não alcançaremos
número e ficaremos numa discussão que
não levará a nada. Que sejamos também a
primeira subcomissão a entregar um
trabalho à grande Comissão.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS
GÓIS: – Sr. Presidente secundarei o
Constituinte José Guedes, porque tenho
um pedido de destaque de minha autoria e
um outro que me foi deletado pelo
Constituinte Furtado Leite. Já que bastaria
um voto contra para a emenda não ter
valor, já que precisa de maioria absoluta e
as emendas talvez não fossem bem
examinadas, retiro os dois pedidos de
destaque.
O SR. PRESIDENTE (João Natal): O SR. PRESIDENTE (João Natal):
– É um ato que V. Ex.ª pode praticar, – Quero pedir a V. Ex.ª que não se sirva
assim como os outros autores de da palavra sem que ela não lhe tenha
requerimento, desde que assim sido concedida. Gostaria de recorrer à
entendam. colaboração dos companheiros para que
Mas é oportuno que esclareçamos os trabalhos possam prosseguir
que essa subcomissão tem dezoito ordenados.
membros, fazendo-se necessários para Segundo me informou a Secretaria,
aprovação de qualquer matéria destacada o nobre Deputado José Fernandes
exclusivamente nove votos. Para que não tem proposta com destaque requerido e
paire dúvidas, é importante que se não ouvi, pelo menos, um pronunciamento
esclareça aos nobres pares: são dezoito de S. Ex.ª retirando sua matéria. Sem
membros da Comissão, a maioria absoluta isso, não é possível que possamos
é a metade mais um. decidir.
Temos, ao que me consta, onze O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
parlamentares presentes V. Ex.ª é que FERNANDES: – Sr. Presidente, quantos
entendeu erroneamente. O serviço de requerimentos há sobre a mesa,
gravação da Casa registrou. com a retirada dos requerimentos dos
O SR. CONSTITUINTE JOSÉ Deputados José Guedes e Messias
GUEDES: – Sr. Presidente, estava ainda Góis?
há pouco, na Subcomissão do Poder O SR. PRESIDENTE (João
Legislativo, onde eu e outros companheiros Natal): – Além dos retirados,
estávamos contra o poder do Presidente restam os requerimentos de V. Ex.ª e o
em dissolver a Câmara e o Congresso, e da minha autoria. São três
éramos maioria, apesar de não requerimentos.
alcançarmos a maioria absoluta da O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
composição da Comissão. Em vista disso, FERNANDES: – Como se trata de
nossas intenções não tiveram sucesso. requerimento de líder, porque hoje estou
Acredito que haja um dispositivo no sentido aqui representando a liderança, proporia
de que qualquer modificação do relatório que votássemos em globo os três
carece de maioria absoluta da composição requerimentos.
total da Casa. Refiro-me a isso, porque o O SR. PRESIDENTE (João Natal):
mesmo problema está acontecendo na – Não poderíamos fazê-lo, pois seria
Subcomissão do Poder Legislativo. desobedecer à letra expressa do
O SR. RELATOR (José Luiz Regimento.
Maia): – Sr. Presidente, peço a palavra O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
pela ordem. Gostaria de esclarecer FERNANDES: – Então votamos,
aos Srs. Constituintes que a Secretaria pois recebi ordens da liderança
fará chegar às mãos de cada um a cópia para fazer esse requerimento. Estou
das emendas, para que sejam refeitas e aqui para substituir e não tenho
apresentadas na Comissão Temática, autoridade para retirá-lo. Vamos,
pois assim todo esse problema será portanto, votar.
resolvido. O SR. PRESIDENTE (João
O SR. PRESIDENTE (João Natal): Natal): – Em virtude do pronunciamento
– Gostaria que os companheiros do companheiro passaremos à
entendessem que estão na mesa outros votação. Quero esclarecer à
requerimentos de destaques que não são Casa que retirarei os requerimentos
da autoria do Deputado José Guedes nem de minha autoria para a
do Deputado Messias Góis. E esta apresentação em ocasião oportuna,
Presidência só poderá determinar a sua restando, portanto, o requerimento
retirada se os demais autores também do nobre Constituinte José
assim procederam. Fernandes.
(Fora do microfone. Inaudível.) O SR. CONSTITUINTE JOSÉ
O SR. PRESIDENTE (João Natal): FERNANDES: – Sr. Presidente, declinarei
– É um direito que cabe a V. Ex.ª, de usar a palavra. Serão apenas mais
mas acredito que não praticará esse cinco minutos, pois há apenas um
gesto. requerimento.
O SR. CONSTITUINTE MESSIAS O SR. SECRETÁRIO (Benício
GÓIS: – Sr. Presidente, se houvesse Mendes Teixeira): – Destaque para
interesse e seriedade de parte daqueles a emenda nº 109. Pedido feito
eleitos para virem fazer a Constituição pelo Constituinte José Fernandes é
deste País, estariam aqui os dezoito. a emenda do Constituinte Maurício
Então, estamos aqui desde as duas horas Corrêa, que pretende alterar o art.
da tarde, sacrificados, tendo outros 36 do anteprojeto. O parecer do
afazeres, mas, diante do dever a cumprir, Relator...
ficamos aqui até este momento. Mas onde O SR. PRESIDENTE (João Natal):
estão os outros? Em protesto vou retirar- – Não havendo oradores inscritos,
me da sessão para que, na realidade, não passaremos à chamada:
haja número para deliberar. (Procede-se à votação.)
 ANAIS DO SENADO FEDERAL (ATAS DAS COMISSÕES) 86

O SR. PRESIDENTE (João
Natal): – Votaram 11 Constituintes.
O resultado foi 8 votos contrários e 3
votos "sim". Nestas circunstâncias
está rejeitada a matéria constante da
pauta.
Antes de declarar encerrada
esta sessão, quero agradecer a
cooperação generalizada a todos os
companheiros, desculpando-me por
alguns senões praticados, em razão
da improvisação da minha
investidura, que não estava no
cardápio da reunião de hoje. Declaro
encerrada a sessão, convocando
outra para segunda-feira, às 10
horas da manhã.
SUBCOMISSÃO DE ORÇAMENTO
E FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA
13ª Reunião, Ordinária, Realizada
em 25 de maio de 1987
Aos vinte e cinco dias do mês
de maio do ano de um mil e
novecentos e oitenta e sete, às dez
horas, na sala C-2, do Anexo II,
da Câmara dos deputados, reuniu-se
a Subcomissão de Orçamento
Fiscalização Financeira. Presentes
os Senhores Constituintes titulares
João Alves – Presidente, José
Luiz Maia; Relator, Firmo de Cas-
tro, Lézio Sathler, Wilson Campos,
Flávio Rocha, Furtado Leite, Messias
Góis e Fábio Raunheitti e os
suplentes Hélio Rosas e Paulo
Roberto. Estiveram ausentes os
Senhores Constituintes titulares
Carrel Benevides, João Natal, Carlos
de Carli, João Carlos Bacelar, José
Guedes, Jovanni Masini Jessé Freire
e Féres Nader. ATA: Foi dispensada
a leitura da Ata da reunião anterior, a
pedido do Relator, Constituinte José
Luiz Maia, já que foram distribuídas
cópias a todos os membros da
Subcomissão; não houve discussão
e, colocada em votação, foi ela
aprovada, por unanimidade, sem
restrições. ORDEM DO DIA:
passando à ordem do dia, o Senhor
Presidente, Constituinte João Alves,
comunicou que a presente reunião
foi convocada, nos termos
regimentais, para apresentação da
redação final do anteprojeto da
Subcomissão de Orçamento e
Fiscalização Financeira. A seguir, o
Senhor Presidente, Constituinte
João Alves, passou a palavra ao
Relator, Constituinte José Luiz Mala,
o qual leu a redação final do
anteprojeto, após distribuição de
avulsos aos Constituintes e, por fim,
solicitou que se consignasse em Ata,
para assentamento nas pastas fun-
nacioais, voto de louvor ao
Senhor Nobor Saito, Analista de
Suporte Técnico do Prodasen, e a
toda a sua equipe, pela eficiência e
presteza com, que atendeu aos
serviços solicitados por este
Órgão Técnico, possibilitando, na
parte que lhe coube, que e
Subcomissão se desincumbisse de
suas atribuições regimentalmente no
tempo aprazado. Em seguida, o
Senhor Presidente João Alves
concedeu a palavra ao Constituinte
Messias Góis, para se
congratular com o Relator e com os
membros da Subcomissão, pelo
excelente trabalho elaborado, e
suspendeu a reunião por 15 (quinze)
minutos, a fim de que fosse lavrada
a Ata. Reabertos os trabalhos o
Senhor Presidente, Constituinte
João Alves, determinou a leitura da
Ata após o que foi ela colocada em
discussão. Ninguém quis discuti-la e,
colocada em votação, foi
aprovada por unanimidade. Por fim o
Senhor Presidente deu por
encerrados os trabalhos da
Subcomissão de Orçamento e
Fiscalização Financeira e eu,
Benício Mendes Teixeira, Secretário,
lavrei a presente Ata que vai à
publicação e será assinada pelo
Senhor Presidente.