II PRMIO SOF DE MONOGRAFIAS

TEMA: QUALIDADE DO GASTO PBLICO

ANLISE DA VIABILIDADE DOS REGIMES PRPRIOS DE PREVIDNCIA SOCIAL DOS MUNICPIOS

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Esquema demonstrativo das origens e aplicaes dos recursos dos RPPS municipais Figura 2 - Modelo de anlise Figura 3 - Distribuio dos municpios das Regies Paraguau e Metropolitana de Salvador de acordo com o regime de previdncia aplicado aos servidores pblicos municipais

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LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Proviso dos sistemas de aposentadorias do servidor pblico, no Mundo Quadro 2 - Nmero de municpios brasileiros que possuem RPPS, por Estado e por regio geogrfica Quadro 3 - Indicadores econmicos e sociais dos municpios pesquisados Quadro 4 - Identificao dos Institutos Municipais de Previdncia pesquisados

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LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Quantidade de servidores pblicos vinculados a RPPS no Brasil, por ente federativo Tabela 2 - Relao ativos / inativos e pensionistas, por capital 2000 Tabela 3 - Brasil: municpios com RPPS, por tamanho da populao Tabela 4 - Bahia: municpios com RPPS, por tamanho da populao Tabela 5 Composio das receitas correntes dos municpios pesquisados 2002 Tabela 6 - Municpios pesquisados: nvel de comprometimento da Receita Corrente Lquida com pessoal 2000-2002 Tabela 7 - Parcela da populao total assistida pelos Institutos de Previdncia pesquisados Tabela 8 - Composio da populao assistida pelos RPPS pesquisados Tabela 9 - Receitas previdencirias dos RPPS pesquisados 2003 Tabela 10 - Despesas previdencirias dos RPPS pesquisados 2003 Tabela 11 - Resultado previdencirio dos RPPS pesquisados 2003 Tabela 12 - Saldo financeiro dos RPPS pesquisados 2003 Tabela 13 - Projees atuariais para os RPPS pesquisados exerccios Selecionados

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60 61 63 64 65 66 66 67 68

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ANFIP Associao Nacional dos Auditores-Fiscais da Previdncia Social CAP Caixa de Aposentadoria e Penses CAPELA PREV Capela do Alto Alegre Previdncia CASEM Caixa de Previdncia dos Servidores Municipais de Macajuba CEME Central de Medicamentos CFRB Constituio da Repblica Federativa do Brasil COFINS Contribuio para Financiamento da Seguridade Social CPMF Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira CSLL Contribuio Social sobre o Lucro Lquido DATAPREV Empresa de Tecnologia e Informaes da Previdncia Social DL Decreto-Lei EC Emenda Constitucional FPM Fundo de Participao dos Municpios FUNABEM Fundao Nacional do Bem-Estar do Menor FUNRURAL Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural IAP Instituto de Aposentadoria e Penses IAPAS Instituto de Administrao Financeira da Previdncia e Assistncia Social IAPB Instituto de Aposentadoria e Penses dos Banc rios IAPC Instituto de Aposentadoria e Penses dos Comercirios IAPE Instituto de Aposentadoria e Penses da Estiva IAPETC Instituto de Aposentadoria e Penses dos Empregados em Transportes e Cargas

IAPFESP Instituto de Aposentadoria e Penses dos Ferrovirios e Empregados em Servios Pblicos IAPI Instituto de Aposentadoria e Penses dos Industririos IAPM Instituto de Aposentadoria e Penses dos Martimos IBA Instituto Brasileiro de Aturia IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica INAMPS Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social INPS Instituto Nacional de Previdncia Social INSS Instituto Nacional do Seguro Social IPASE Instituto de Previdncia e Assistncia dos Servidores do Estado IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPFS Instituto de Previdncia de Feira de Santana IPMVC Instituto de Previdncia Municipal de Vera Cruz IPS Instituto de Previdncia do Salvador IPSI Instituto de Previdncia dos Servidores de Ipecaet ISSM Instituto de Seguridade dos Servidores Municipais de Camaari ITAPREV Itaberaba Previdncia LBA Legio Brasileira de Assistncia LC Lei Complementar LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social LOPS Lei Orgnica da Previdncia Social LRF Lei de Responsabilidade Fiscal MP Medida Provisria MPAS Ministrio da Previdncia e Assistncia Social

MPS Ministrio da Previdncia Social OCDE Organizao para Cooperao de Desenvolvimento Econmico OIT Organizao Internacional do Trabalho PEC Proposta de Emenda Constituio PRORURAL Programa de Assistncia ao Trabalhador Rural RCL Receita Corrente Lquida RGPS Regime Geral de Previdncia Social RMS Regio Metropolitana de Salvador RPPS Regime Prprio de Previdncia Social SEI Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia SINPAS Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social SPS Secretaria de Previdncia Social SUS Sistema nico de Sade

SUMRIO

LISTA DE FIGURAS LISTA DE QUADROS LISTA DE TABELAS LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS 1 INTRODUO 1.1 OBJETO DE ANLISE, PROBLEMATIZAO E OBJETIVOS 1.2 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS 1.3 ESTRUTURA DO TRABALHO 2 INSTITUCIONALIZAAO DO SISTEMA PREVIDENCIRIO BRASILEIRO 2.1 EVOLUO HISTRICA 2.2 A CONSTITUIO DE 1988: O ANNCIO DE UMA NOVA ORDEM SOCIAL 2.3 EMENDAS CONSTITUCIONAIS DE 1998 E 2003: DUAS REFORMAS EM CINCO ANOS 3 REGIMES PRPRIOS DE PREVIDNCIA SOCIAL 3.1 GNESE E SNTESE EVOLUTIVA 3.2 A SITUAO BRASILEIRA COMPARADA AO CENRIO INTERNACIONAL 3.3 OS RPPS E OS IMPACTOS DA LEGISLAO VIGENTE 3.4 BREVE INTERPRETAO DA ATUAL SITUAO 3.5 OS RPPS MUNICIPAIS 3.5.1 Aspectos Principais 3.5.2 O Panorama Atual 4 ANLISE DOS DADOS DA PESQUISA EMPRICA 4.1 MODELO DE ANLISE 4.2 CARACTERIZAO DOS MUNICPIOS 4.3 PERFIL DOS RPPS PESQUISADOS 4.3.1 Informaes Gerais 4.3.2 Populao Assistida 4.3.3 Situao Financeira 4.3.4 Projees Atuariais 4.4 OUTROS ASPECTOS OBSERVADOS 5 CONSIDERAES FINAIS

2 3 4 5 10 15 17 19 21 21 26 28 33 33 37 39 44 47 47 51 55 55 56 62 62 63 65 68 69 71

REFERNCIAS ANEXOS ANEXO A Mapa geopoltico da Regio Paraguau ANEXO B Mapa geopoltico da Regio Metropolitana de Salvador

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1 INTRODUO

A previdncia social, fundamental instrumento para a consecuo do Estado do bem-estar, a sntese de histricas lutas sociais objetivando a proteo do trabalhador e de seus dependentes nos momentos em que advm as dificuldades de sustento prprio. No se deve conceb-la e analis-la somente a partir da valorizao dos aspectos oramentrios e atuariais, pois isto significaria relegar a segundo plano a sua importante dimenso social. Dimenso esta que em pases como o Brasil assume especial importncia, haja vista a marcante precariedade na execuo das polticas de proteo social. O surgimento desse instrumento, enquanto seguro social, d-se na Alemanha no final do sculo XIX, num cenrio em que se buscava a afirmao de um Estado Social, capaz de conter o avano da social-democracia e de aplacar os anseios dos trabalhadores. Assim, atravs da aprovao de uma srie de atos normativos que asseguravam a proteo social do trabalhador, parte mais vulnervel dentro da relao capital-trabalho, o governo alemo lana as bases de uma poltica pblica destinada a amparar a populao economicamente ativa em situaes (riscos ou contingncias) previstas em lei, essencialmente com benefcios (em dinheiro) ou com servios (em natureza), mediante custeio a cargo dos prprios trabalhadores segurados, das empresas e do Estado. Esse modelo ir ser seguido pela grande maioria dos pases, diferindo apenas em aspectos menos relevantes, e servir de base para o desenvolvimento do Estado do bem-estar social, a partir de 1942. No Brasil, o sistema previdencirio desenvolveu-se substancialmente a partir de 1923, com a aprovao da Lei Eloy Chaves. Ao longo dos anos esse sistema vem

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sofrendo significativas modificaes, estando atualmente subdividido em trs diferentes regimes: o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS); os Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS) dos servidores pblicos; e o Regime de Previdncia Complementar. Cada um deles conta com regras especficas, definidas por meio da Constituio Federal e de atos legais prprios. Os RPPS, mais especificamente aqueles mantidos pelos municpios brasileiros, constituem -se no foco deste trabalho. Para analis-los, torna -se imprescindvel contextualizar a discusso atual. Afinal, o tema, alm de estar ligado questo social, como j mencionado, reveste-se de importncia dentro dos aspectos econmicos e atuariais, principalmente no momento presente, quando a tnica da administrao pblica tem sido o equilbrio fiscal, calcado em uma poltica austera de conteno dos gastos pblicos e de maximizao da arrecadao tributria. A consecuo dessa poltica, no entanto, configura -se comprometida diante de um cenrio de crise, como a que se verifica h cerca de 30 anos na economia capitalista. Em muitos pases, a exemplo do Brasil, o impasse financeiro do Estado acentua-se na medida em que o ritmo de crescimento das despesas pblicas ligadas s polticas sociais e aos mecanismos de redistribuio torna -se muito mais rpido que o da produo nacional. Disso resulta um crescimento dos descontos obrigatrios (impostos e contribuies sociais), que a cada ano tm maior peso em relao ao produto nacional. Esse distanciamento entre crescimento econmico e crescimento social diretamente provocado pela crise econmica experimentada a partir de 1974, quando a produo sofreu brusca reduo enquanto as despesas sociais continuaram seu crescimento natural, isto , ao ritmo anterior. Cumpre salientar que diante da crise as despesas sociais tendem a se avolumar, sobretudo no que diz respeito ao seguro-

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desemprego e aos programas de renda mnima, ou seja, a crise simplesmente realimenta a prpria crise. Eis o contexto em que se dar a anlise da sustentabilidade dos RPPS municipais. Afinal, diante de um cenrio de crise, marcado pela perda do poder aquisitivo dos salrios e pelo controle dos gastos pblicos, seria possvel ma nter o equilbrio financeiro e atuarial dos RPPS, conforme preconizado nas normas legais brasileiras? No Brasil, vale esclarecer, os servidores pblicos federais, estaduais (incluindose os do Distrito Federal) e municipais no esto vinculados ao mesmo regime de previdncia, ou seja, o regime dos servidores da Unio distinto dos RPPS estaduais e municipais que, por sua vez, so diferentes entre si, dependendo do estado e do municpio considerado. Esta situao configurou-se ao longo da histria do sistema previdencirio brasileiro, vindo a ser legitimada pela Constituio Federal de 1988. Essa mesma Constituio, por outro lado, estabelece algumas regras austeras, como por exemplo, a contagem recproca de tempo de contribuio para efeito de aposentadoria na administrao pblica e na atividade privada, que passou a ter previso de compensao financeira entre os regimes de previdncia social. Este dispositivo pode ser considerado um grande avano para a consolidao dos regimes previdencirios, pois antes da promulgao da Carta de 1988, como no havia a previso de compensao financeira, cada regime previdencirio assumia

integralmente o custo dos benefcios previdencirios concedidos, independentemente da contagem recproca de tempo de servio. Isso quer dizer que mesmo que o municpio venha a extinguir o seu RPPS, ter de arcar com as despesas previdencirias proporcionais ao tempo de contribuio do

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segurado ao regime extinto. O que certamente se configura em srio comprometimento das contas municipais, sem falar do risco oferecido prpria estabilidade social do municpio. No bastasse essa possibilidade, a Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000, estabelece um conjunto de disposies no campo das finanas pblicas que deve merecer especial ateno dos gestores pblicos municipais. Se por um lado, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) um estmulo para que o Prefeito busque aprimorar a gesto dos recursos pblicos mediante o aperfeioamento dos processos de planejamento, execuo e controle dos gastos governamentais, por outro, o seu descumprimento pode ensejar a aplicao de diversas penalidades no apenas para o ente pblico, mas tambm para a autoridade local responsvel pela prtica. Est previsto na LRF, dentre outras diretrizes, q ue o ente da Federao que mantiver ou vier a instituir RPPS para seus servidores dever conferir-lhe carter contributivo e organiz-lo com base em normas de contabilidade e aturia que preservem seu equilbrio financeiro e atuarial. Neste sentido, reafirma a determinao da Emenda Constitucional n 20, de 15 de dezembro de 1998. Alm disso, a LRF estabelece que a contribuio do municpio no dever ultrapassar o dobro do total das contribuies dos segurados do regime prprio, bem como que a despesa lquida com pessoal inativo e pensionista no poder ultrapassar 12% da Receita Corrente Lquida (RCL) municipal. Estudos apontam que os benefcios previdencirios representam importante fonte de renda nos municpios brasileiros, sobretudo naqueles de pequeno porte, ou seja, a incerteza do recebimento de benefcios futuros pode vir a afetar significativamente a economia e a estabilidade social de muitos municpios.

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Os gestores pblicos j vm se manifestando quanto ao tema. Exemplo disso verificou-se aps o encontro ocorrido em Braslia nos dias 21 e 22 de fevereiro de 2003, entre o Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, o seu vice, Jos Alencar, Ministros de Estado e lderes do governo no Congresso, e os Governadores dos 26 estados e do Distrito Federal, quando foi elaborada a Carta de Braslia, documento que define, entre outros, os seguintes pontos de convergncia: 1- existe uma urgente necessidade de reorganizar a previdncia social de forma a garantir os direitos das atuais e futuras geraes e preservar o papel distributivo e contributivo do sistema; 2- grave a situao previdenciria do pas, em seus sistemas diferenciados; 3- o Regime Geral da Previdncia Social, administrado pelo INSS, auto-sustentvel em mais de 80%, pelo fluxo contri butivo, e que a parte urbana do sistema chega a 97% de autosustentao, j os regimes prprios dos servidores tem um elevado grau de desequilbrio na Unio, nos Estados e nos Municpios, comprometendo a gesto oramentria de polticas sociais e investimentos no curto, mdio e longo prazos; 4- os regimes prprios tm autosustentao inferior a 50% na Unio, nos Estados e na maioria dos Municpios brasileiros; 5 - a tendncia de deteriorao dessa situao nos prximos dez anos, se no forem tomadas medidas, e que, em vrios Estados, esse quadro j critico. Descortina-se, assim, um verdadeiro desafio ao gestor pblico: atender a legislao vigente no que concerne ao equilbrio fiscal do oramento e,

concomitantemente, no descuidar da poltica de proteo social, garantindo o gozo dos benefcios previdencirios a que tm direitos os seus administrados. Como se v, a magnitude do assunto inquestionvel, pois envolve, alm do aspecto econmico, a prpria coeso social. No momento em que se enfatiza a busca

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pelo equilbrio fiscal do oramento municipal, faz-se necessria uma anlise enfocando tambm a importncia da manuteno de polticas de proteo social, voltadas, no caso especfico, aos servidores pblicos municipais. Neste particular, o trabalho aqui desenvolvido procura preencher uma lacuna detectada a partir da anlise de outros estudos acerca do tema, como aqueles desenvolvidos por Petrassi (2001), Silva (2002) e Vallejo Brunelli (2003), nos quais o contexto de crise econmica e a questo social foram praticamente desprezados. Assim, com o presente trabalho espera -se contribuir para o enriquecimento da discusso, introduzindo aspectos marginalizados no mbito dos estudos citados.

1.1 OBJETO DE ANLISE, PROBLEMATIZAO E OBJETIVOS

Na tentativa de estudar o fenmeno identificado, foi tomado como objeto de anlise os Regimes Prprios de Previdncia Social administrados por Institutos Municipais de Previdncia situados em duas regies econmicas do Estado da Bahia: a Regio Metropolitana de Salvador (RMS) e a regio Paraguau. A pesquisa incluiu os municpios de Camaari, Salvador e Vera Cruz, na RMS; alm de Capela do Alto Alegre, Feira de Santana, Ipecaet, Itaberaba e Macajuba, municpios da regio Paraguau. Considerando o cenrio descrito acima e buscando alcanar os objetivos propostos neste trabalho, definiu-se a seguinte questo de partida:
Os Regimes Prprios de Previdncia Social municipais so capazes de contribuir para o equilbrio fiscal e a estabilidade social dos Municpios?

Importa esclarecer que o equilbrio fiscal mencionado diz respeito ao cumprimento das exigncias da Lei de Responsabilidade Fiscal, enquanto que a

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estabilidade social implica na garantia de concesso e de manuteno dos benefcios previdencirios previstos na legislao municipal. A partir da questo de partida, vislumbra-se um segundo questionamento: afinal, diante de um cenrio de crise, marcado pela perda do poder aquisitivo dos salrios e pelo rgido controle dos gastos pblicos, seria possvel manter o equilbrio financeiro e atuarial dos Regimes Prprios de Previdncia Social, conforme preconizado na legislao vigente? Levando-se em conta a crise econmica j mencionada, a legislao vigente e o tipo de gesto atualmente implementado pelos Institutos que administram os RPPS municipais, parte-se do pressuposto que os mesmos so inviveis, no sendo capazes de oferecer garantia concesso e manuteno dos benefcios previdencirios previstos, sem que haja srio comprometimento do equilbrio fiscal e financeiro dos municpios que os mantm. O objetivo geral deste trabalho consiste em efetuar um diagnstico dos RPPS de municpios baianos localizados nas duas regies citadas, com vistas a analisar as perspectivas de promoo do equilbrio fiscal e da estabilidade social dos municpios pesquisados. No que tange aos objetivos especficos deste trabalho, pretende-se: Levantar dados financeiros e atuariais referentes aos RPPS estudados; Identificar possveis causas e conseqncias do diagnstico traado; Avaliar a forma como os gestores pblicos encaram a questo previdenciria em seus municpios.

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1.2 PROCEDIMENTOS METODOLGICOS

Com a finalidade de atingir os objetivos propostos neste trabalho, desenvolveuse uma pesquisa caracterizada como estudo aplicado, porque possui aplicao prtica prevista; exploratrio, porque no se verificou a existncia de outras pesquisas que possussem o mesmo objeto de anlise; de natureza descritiva, posto que descreve o perfil dos RPPS pesquisados. O problema pesquisado abordado de forma qualitativa e quantitativa, pois o estudo apresenta variveis que podem ou no ser traduzidas em nmeros, todas interpretadas dentro das trs dimenses apontadas no modelo de anlise proposto. Segundo Yin (2001, apud Gil, 2002, p. 54), o estudo de caso a modalidade de pesquisa mais adequada para a investigao de um fenmeno contemporneo dentro do seu contexto real, onde os limites entre aquele e este no so claramente percebidos. Uma vez que um dos objetivos do presente trabalho situar a problemtica pesquisada dentro do contexto em que se insere, optou-se por deline-lo como um estudo de caso, nos moldes de um estudo de campo restrito a determinadas reas geogrficas, definidas pelas regies econmicas do Paraguau e RMS, cujos mapas geopolticos so apresentados nos ANEXOS A e B deste trabalho. De acordo com dados da Secretaria de Previdncia Social do Ministrio da Previdncia Social, existem no Estado da Bahia 112 municpios que mantm RPPS para os seus servidores, ou seja, quase 27% dos 417 municpios baianos. Deste total, 12 esto situados na Regio Paraguau e cinco na RMS. As duas regies somadas, portanto, abrangem 17 RPPS municipais, o que equivale a cerca de 15% do total existente na Bahia.

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Para a coleta dos dados foram utilizados os seguintes instrumentos de pesquisa: I Formulrio de pesquisa de campo1, atravs do qual se tornou possvel a avaliao de aspectos objetivos e subjetivos atinentes administrao dos RPPS pesquisados. II Internet, mediante pesquisa na pgina institucio nal do Ministrio da Previdncia Social: <http://www.previdencia.gov.br>. Onde foram coletados dados constantes dos seguintes relatrios: a) Demonstrativo das Receitas e Despesas do Regime Prprio de Previdncia Social ? dados consolidados do exerccio 2003; b) Demonstrativo de Resultados da Avaliao Atuarial ? ltimo exerccio disponvel. Dos 17 RPPS existentes nas duas regies consideradas, aqueles que no possuam relatrios publicados na pgina da Previdncia Social foram descartados da amostra, restando apenas oito municpios: Capela do Alto Alegre, Feira de Santana, Ipecaet, Itaberaba e Macajuba, pertencentes Regio Paraguau, alm de Camaari, Salvador e Vera Cruz, pertencentes RMS. Esses oito municpios, portanto, constituem -se no objeto de anlise do presente estudo, conforme j citado. Os dados coletados e a anlise desenvolvida neste trabalho certamente no so capazes de oferecer um diagnstico preciso do problema como um todo. H que se considerar, no entanto, que o propsito do estudo de caso no o de proporcionar o conhecimento preciso das caractersticas de uma populao, mas sim o de oferecer uma viso global do problema, identificando suas possveis causas e conseqncias.

Desenvolvido a partir do modelo sugerido por Vallejo Brunelli (2003).

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1.3 ESTRUTURA DO TRABALHO

Alm deste primeiro captulo introdutrio, onde se oferece uma panormica do estudo desenvolvido, incluindo a contextualizao e as definies do objeto de anlise e dos procedimentos metodolgicos adotados, o presente trabalho estrutura-se em outros cinco captulos, sendo os dois primeiros dedicados fundamentao terica. O captulo 2 trata da institucionalizao do sistema previdencirio brasileiro. A partir da apresentao da evoluo histrica, que culmina com a Constituio de 1988 e as reformas de 1998 e 2003, procura-se resgatar as abordagens tericas acerca das transformaes experimentadas pela previdncia social brasileira ao longo dos anos. No terceiro captulo so apresentadas as peculiaridades dos Regimes Prprios de Previdncia Social, as modificaes introduzidas pelas duas recentes reformas constitucionais e o verdadeiro dilema vivido por esses regimes para a obteno do equilbrio. A situao brasileira dentro do cenrio internacional tambm abordada no captulo. Em seguida, so enfocados os RPPS municipais, objeto especfico deste trabalho, comentando-se os efeitos das exigncias legais vigentes e a evoluo dos nmeros. O captulo quarto, destinado anlise dos dados coletados na pesquisa emprica, inicia-se com a apresentao do modelo de anlise utilizado. Em seguida, parte-se para a caracterizao dos RPPS pesquisados, enfocando diversos aspectos que serviro de base construo dos diagnsticos e conseqentemente s concluses do trabalho. Por fim, no quinto captulo, faz-se uma retrospectiva do trabalho, desde a fundamentao terica at as concluses obtidas a partir do estudo emprico. Alm

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disso, so apresentadas sugestes para pesquisas futuras e apontadas as limitaes e as contribuies do trabalho.

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2 INSTITUCIONALIZAO DO SISTEMA PREVIDENCIRIO BRASILEIRO

2.1 EVOLUO HISTRICA

Focando o caso brasileiro, objeto maior deste trabalho, pode-se dizer que a evoluo da proteo social seguiu a mesma lgica do plano internacional: origem privada e voluntria, formao dos primeiros planos mutualistas e interveno crescente do Estado. Verifica-se, no entanto, uma defasagem temporal na deflagrao dessa poltica, pois com uma economia baseada na agricultura, que contava inclusive com a utilizao de mo-de-obra escrava at 1888, o Brasil no chegou a desenvolver no sculo XIX uma legislao sobre seguro social, tal como ocorrera em outros pases, principalmente os europeus. Na anlise dos primrdios da proteo social brasileira, destacam-se as santas casas (1543), assistencialistas por natureza, e o montepio para a guarda pessoal do imperador D. Joo VI (1808). Ainda no perodo que alguns autores denominam mutualista, anterior lei alem de 1883, considerada o marco inicial da previdncia social no mundo, vale mencionar a criao do Montepio do Exrcito, em 1827, e do MONGERAL, Montepio Geral dos Servidores do Estado, em 1835. Com a Repblica, entre 1889 e 1892, surgiram planos previdencirios para os funcionrios do Ministrio da Fazenda, funcionrios civis do Ministrio da Guerra e operrios efetivos do Arsenal da Marinha da Capital Federal, alm do Fundo de Penses do Pessoal das Oficinas da Imprensa Nacional. Em 1890 foi promulgado um decreto sobre aposentadoria para os funcionrios das Estradas de Ferro Central do Brasil, logo mais estend ido a todos os empregados de estradas de ferro.

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Em 1919, atravs do Decreto n 3.724, de 15 de janeiro, foi instituda a regulao das obrigaes resultantes dos acidentes no trabalho. Atravs desse ato, o acidente decorrente do trabalho obrigava o empregador a pagar uma indenizao ao operrio ou sua famlia, excetuados apenas os casos de fora maior ou dolo da prpria vtima ou de estranhos. At ento, porm, a poltica previdenciria brasileira era apenas rudimentar. Somente com o Decreto no 4.682, de 24 de janeiro de 1923, mais conhecido como Lei Eloy Chaves, que foi dado o passo fundamental no sentido da regulamentao da previdncia social no Brasil, sendo considerado este o marco inicial do sistema previdencirio brasileiro 2. Atravs da Lei Eloy Chaves ficou definida a criao de Caixas de Aposentadoria e Penses (CAP) para os empregados de cada uma das empresas de estradas de ferro ento existentes no pas 3 . Cada empresa se encarregava de constituir, organizar e administrar a sua prpria CAP, atravs de um colegiado, composto, em partes iguais, por representantes dos empregados e dos empregadores, sem a participao do Estado. O advento da Lei Eloy Chaves inaugura a fase de vinculao por empresa, caracterizado pelo nmero reduzido de segurados e pela multiplicidade de instituies. O mecanismo da contribuio trplice, do empregado, da empresa e do Estado, em partes no necessariamente iguais, marcou o desenvolvimento das CAP, que se apoiavam em um regime financeiro de capitalizao.

Leite (1983) observa que tal entendimento tornou-se pacfico com a instituio do Dia da Previdncia Social no Brasil, comemorado a 24 de janeiro, data de aprovao da Lei Eloy Chaves.
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A primeira empresa a criar a sua Caixa de Aposentadoria e Penses foi a Great Western do Brazil, mais tarde rebatizada de Estrada de Ferro Santos -Jundia e depois FEPASA.

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A partir da sua implantao em 1923, o sistema das CAP foi sendo estendido a empresas de diversas categorias profissionais, abrigando um nmero de trabalhadores cada vez maior. De acordo com Sussekind (1955), ao final do ano de 1932, funcionavam 140 Caixas de Aposentadoria e Penses, com 184 482 segurados ativos, 10 279 aposentados e 8 820 beneficirios pensionistas. No incio da Era Vargas, atravs do Decreto n 19.433, de 26 de novembro de 1930, foi criada uma Secretaria de Estado, com a denominao de Ministrio dos Negcios do Trabalho, Indstria e Comrcio, com atribuies referentes proteo do trabalho e previdncia social. Inicia-se a a efetiva ingerncia estatal na previdncia social brasileira, sendo o advento dos Institutos de Aposentadoria e Penses (IAP) o seu marco principal. Os IAP pessoas jurdicas dirigidas por colegiados compostos por representantes dos empregadores, dos empregados e tcnicos do governo federal distinguiam os trabalhadores por categoria profissional e no mais por empresa, como ocorria nas CAP. Os dirigentes mximos dessas novas instituies, ocupantes do cargo de presidente de Instituto, eram escolhidos e nomeados pelo governo federal. O primeiro IAP a ser organizado foi o dos martimos, o IAPM, em 1933, que abrangia os trabalhadores de todas as empresas que exerciam atividades de marinha mercante no Brasil. Em 1934, foram criados o Instituto de Aposentadoria e Penses dos Comercirios (IAPC), o Instituto de Aposentadoria e Penses dos Bancrios (IAPB), a Caixa de Aposentadoria e Penses dos Trabalhadores em Trapiches e Armazns de Caf e a Caixa de Aposentadoria e Penses dos Operrios Estivadores 4. Em 1936 foi

Apesar da denominao, a Caixa de Aposentadoria e Penses dos Trabalhadores em Trapiches e Armazns de Caf e a Caixa de Aposentadoria e Penses dos Operrios Estivadores eram tambm instituies de carter nacional, congregando trabalhadores das respectivas categorias em todo o Brasil, a exemplo dos IAP.

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criado o Instituto de Aposentadoria e Penses dos Industririos (IAPI), que viria a ser instalado somente a 03 de janeiro de 1938. Neste mesmo ano, a Caixa de Aposentadoria e Penses dos Trabalhadores em Trapiches e Armazns de Caf passou a se chamar Instituto de Aposentadoria e Penses dos Empregados em Transportes e Cargas (IAPETC) e a Caixa de Aposentadoria e Penses dos Operrios Estivadores foi transformada em Instituto de Aposentadoria e Penses da Estiva (IAPE), incorporado em 1945 ao IAPETC. Segundo a Fundao Getlio Vargas (1950, apud SUSSEKIND, 1955, p. 65), ao final do ano de 1948, existiam cinco IAP e 30 CAPs, que ofereciam cobertura previdenciria a cerca de trs milhes de segurados ativos, 158 855 aposentados e 171 076 pensionistas. Oliveira e Fleury Teixeira (1986) apontam a m gesto dos fundos previdencirios como uma das causas que contribuiu para o agravamento da crise financeira do sistema, tendo em vista a dilapidao dos fundos de reserva. Afinal, a prtica de destinar recursos previdencirios para implementao de grandes projetos em reas de interesse poltico ou econmico do Estado, adotada por muitos governos, acaba por desvirtuar o verdadeiro papel da previdncia social. Foi assim que, nos anos 30 e 40, recursos financeiros da previdncia social foram aplicados na criao de empresas estatais ou mistas, como a Companhia Siderrgica Nacional (CSN), a Companhia Nacional de lcalis, a Fbrica Nacional de Motores e a Companhia Hidroeltrica do Vale do So Francisco, dentre outras. Outros exemplos da utilizao dos recursos previdencirios para fins distintos dos que lhe so prprios, teriam sido a construo de Braslia, nos anos 50, e as construes da Ponte Rio-Niteri e da Transamaznica, nos anos 70. Na opinio dos

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autores, tal prtica ocasionou a descapitalizao dos supervits apresentados pela previdncia social brasileira nos anos iniciais e deixou patente o carter poltico da gesto dos recursos previdencirios. A medida mais efetiva para a reduo da disparidade existente no sistema previdencirio brasileiro somente se daria com a promulgao da Lei n 3.807, de 26 de agosto de 1960, que tramitou durante 14 anos no Congresso Nacional. Esse ato legal, denominado Lei Orgnica da Previdncia Social (LOPS), significou a uniformizao dos planos de benefcios e das contribuies cobradas pelos diversos Institutos. A estrutura fragmentada do sistema, porm, permanecia intacta. Em 21 de novembro de 1966, atravs do Decreto-Lei (DL) n 72, a unificao institucional foi finalmente efetivada. Os Institutos de Aposentadoria e Penses foram unificados sob a denominao de Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS). A nova autarquia federal, instalada no incio do ano seguinte, englobou os seis institutos ento existentes: IAPM, IAPB, IAPC, IAPI, IAPTEC e IAPFESP5. Em 1971 criou-se o Programa de Assistncia ao Trabalhador Rural (Prorural), administrado pelo Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural (Funrural), que estendia benefcios previdencirios aos trabalhadores rurais. J os trabalhadores autnomos, somente foram amparados pelo sistema previdencirio brasileiro, de fato, em 1973, com o advento da Lei n 5.890. Os empregados domsticos, por sua vez, foram inseridos no sistema em 1972, atravs da Lei n 5.859. Estava configurada, assim, a ampla cobertura da previdncia social brasileira, pelo menos formalmente.

O Instituto de Aposentadoria e Penses dos Ferrovirios e Empregados em Servios Pblicos (IAPFESP) surgiu na dcada de 1950 e englobou todas as CAP do setor ferrovirio remanescentes.

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Em 1977 institui-se o Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social (Sinpas), ficando as diversas funes do sistema previdencirio a cargo de entidades especficas, novas ou reformuladas. Assim, ao j existente INPS foi atribuda exclusivamente a parte referente concesso e manuteno de benefcios previdencirios. A prestao de assistncia mdica ficou a cargo de uma nova autarquia, o Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (Inamps). Outra autarquia, o Instituto de Administrao Financeira da Previdncia e Assistncia Social (Iapas), surgiu com a finalidade de promover a gesto administrativa, financeira e patrimonial do sistema. A assistncia social s populaes carentes ficou a cargo da Legio Brasileira de Assistncia (LBA), que teve as suas atribuies refo rmuladas. Alm dessas entidades, integravam o Sinpas a Fundao Nacional do Bem-estar do Menor (Funabem), a Empresa de Processamento de Dados da Previdncia Social (Dataprev) e a Central de Medicamentos (Ceme).

2.2 A CONSTITUIO DE 1988: O ANNCIO DE UMA NOVA ORDEM SOCIAL

Considera-se que o grande momento de estruturao da proteo social brasileira ocorreu em 1988, com a promulgao da atual Constituio Federal. A Carta Magna veio consagrar o termo seguridade social no Brasil, definindo-o como um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social (art. 194, CFRB/88), trs direitos sociais bsicos, previstos no artigo 6 da Constituio.

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A Seguridade Social passou a ser um sistema de direitos sob responsabilidade do Estado, com o objetivo de garantir o bem-estar e a justia social. Foi criado o Oramento da Seguridade Social, distinto do Oramento Fiscal e do Oramento de Investimentos das Estatais. A assistncia social um plano de proteo gratuita a pessoas necessitadas (arts. 203 e 204 da CRFB/88), enquanto a previdncia social configura-se no texto constitucional como um seguro institucional pblico, contributivo e de filiao obrigatria. Em 1990, j sob a gide da atual Constituio Federal, outras alteraes institucionais no sistema previdencirio brasileiro foram levadas a efeito. Dentre estas se destaca a extino do Sinpas, que ocasionou duas medidas importantes: I. A extino do Inamps, com a transferncia das suas atribuies para o mbito do Ministrio da Sade, atravs do Sistema nico de Sade (SUS). Alm do Inamps, foram extintas a LBA, a Funabem e a Ceme. II. A criao de uma nova autarquia federal, o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), mediante a fuso do INPS que era responsvel pela rea de benefcios com o Iapas que se encarregava do custeio do sistema. A Dataprev, empresa pblica vinculada ao atual Ministrio da Previdncia Social, foi mantida como responsvel pelos servios de processamento de dados da previdncia, sendo detentora de um dos mais amplos bancos de dados do Brasil na atualidade. Para uma melhor compreenso do atual estgio do sistema previdencirio brasileiro, cumpre destacar que, de acordo com os preceitos constitucionais vigentes, existem no Brasil trs tipos bsicos de regimes previdencirios: o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS); os Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS) dos

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servidores pblicos efetivos, civis 6 , da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, includas suas autarquias e fundaes; e o Regime de Previdncia Complementar, de carter privado e facultativo, regulamentado pelas Leis

Complementares (LC) no 108 e no 109, ambas de 29 de maio de 2001. O RGPS administrado pelo INSS, com base nas Leis no 8.212 (custeio) e no 8.213 (benefcios), ambas de 24 de julho de 1991, regulamentadas atualmente pelo Decreto no 3.048, de 05 de maio de 1999, que aprova o Regulamento da Previdncia Social. A LOPS de 1960 foi revogada a partir da vigncia das duas leis citadas. A Unio, os 26 estados da Federao, o Distrito Federal e mais de dois mil municpios brasileiros possuem Regimes Prprios de Previdncia Social. Cada um desses RPPS apresenta legislao prpria, observados os preceitos bsicos definidos na Constituio Federal e na legislao da Unio, especialmente nas Leis no 9.717, de 27 de novembro de 1998, e no 10.887, de 18 de junho de 2004.

2.3 EMENDAS CONSTITUCIONAIS DE 1998 E 2003: DUAS REFORMAS EM CINCO ANOS

Durante o primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, o Palcio do Planalto encaminhou ao Legislativo, em 1995, a Proposta de Emenda Constitucional da Previdncia Social (PEC) n 33-C, que tramitou no Congresso

Tavares, Ibrahim e Vieira (2004) esclarecem que os militares no possuem um sistema propriamente previdencirio, pois no se aposentam: a reserva remunerada e a reforma do militar so totalmente custeadas pelo Estado. Assim, a penso dos militares (Foras Armadas) e dos milicianos (policiais e bombeiros militares dos Estados e do Distrito Federal) recebem apenas rpidas menes no texto da Constituio Federal.

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Nacional at ser aprovada em 15 de dezembro de 1998 como Emenda Constitucional (EC) n 20, publicada no Dirio Oficial da Unio de 16 de dezembro de 1998. Embora no tenha contemplado todos os objetivos do Poder Executivo, uma vez que a PEC n 33-C sofreu diversas emendas durante a tramitao, a EC n 20 trouxe algumas alteraes significativas para o sistema previdencirio brasileiro. Os principais pontos aprovados foram os seguintes: a) Estabeleceu como teto dos benefcios o valor de dez salrios mnimos da poca, ou R$ 1.200,00; b) definiu, tanto para os RPPS quanto para o RGPS, que os regimes sero de carter contributivo e devero observar critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial; c) estabeleceu, para ambos os regimes, que a concesso de aposentadorias especiais dever ocorrer apenas para os casos de atividades exercidas sob condies especiais que prejudiquem a sade ou a integridade fsica ou para as atividades desenvolvidas, em sala de aula, pelo professor do ensino fundamental; d) determinou que o servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao bem como de outro cargo temporrio ou de emprego pblico, segurado obrigatrio do RGPS, no podendo estar vinculado a Regimes Prprios institudos e mantidos pelos entes da Federao; e) Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios passaram a contar com a possibilidade de fixarem um teto para aposentadorias e penses concedidas pelos seus respectivos RPPS. Esse teto seria idntico ao que ficou definido para o RGPS, ou seja, R$ 1.200,00. Para isso, porm, era necessrio que a entidade federativa institusse

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regime de previdncia complementar para os seus servidores, nos termos de lei complementar. Um ponto merece especial destaque: o fator previdencirio, introduzido por um dispositivo infraconstitucional posterior aprovao da EC no 20, a Lei no 9.876, de 26 de novembro de 1999. Trata-se de uma frmula complexa que inclui variveis como: idade, expectativa de sobrevida (dada pelo IBGE), tempo de contribuio do segurado ao se aposentar e alquota de contribuio. Esse fator utilizado pelo INSS no clculo do valor das aposentadorias por idade (facultativamente) e por tempo de contribuio (obrigatoriamente), sendo aplicado sobre a mdia aritmtica simples dos maiores salrios-de-contribuio. O segundo processo de reforma constitucional do sistema previdencirio brasileiro teve incio em 29 de abril de 2003, quando o governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva encaminhou ao Congresso Nacional a PEC n 40, aprovada pelo Congresso Nacional em 19 de dezembro de 2003, na forma da EC no 41, publicada no Dirio Oficial da Unio de 31 de dezembro do mesmo ano. Em relao aos RPPS, o texto aprovado introduziu diversas e importantes medidas, dentre elas: a) Unio, Estados, DF e Municpios podero instituir, mediante lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo, regime de previdncia complementar para os seus servidores. Os fundos de penso devero ser pblicos, fechados (restritos aos servidores pblicos) e de contribuio definida; b) incidncia de contribuio sobre os proventos de aposentadorias e penses concedidas pelos RPPS. A alquota, incidente sobre a parcela que supere o limite

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mximo dos benefcios do RGPS 7, deve ser a mesma estabelecida para os servidores em atividade8; c) as penses por morte, antes integrais, passaram a ter valor igual ao limite mximo dos benefcios do RGPS, acrescido de 70% da parcela excedente a este limite. Tal dispositivo vlido para todos os entes da Federao, nos termos da lei; d) fixao de alquota mnima cobrada dos servidores para os RPPS dos Estados, do DF e dos Municpios idntica cobrada pela Unio, que de 11% sobre a remunerao total do servidor; e) a base de clculo das aposentadorias e penses dos servidore s deixou de ser o valor da ltima remunerao e passou a ser a mdia das remuneraes percebidas no servio pblico e em eventual atividade privada. Esta medida significa a quebra do princpio da integralidade, que at ento regia a concesso dos benefcios de aposentadoria e penso no servio pblico; f) foi suprimida regra anterior que assegurava a paridade entre os proventos de aposentadoria e penso e a remunerao do cargo recebida pelos servidores em atividade. Fica assegurado somente o reajustamento dos benefcios para preservarlhes, em carter permanente, o valor real, conforme critrios estabelecidos em lei. Com o intuito de amenizar as presses exercidas pelos servidores pblicos e, assim, garantir a pronta aprovao da EC no 41/2003, o Palcio do Planalto prometeu

De acordo com a Portaria/MPS/MS n 77/2008, a partir de 01/03/2008, o limite mximo do RGPS de R$ 3.038,99.
8

O Supremo Tribunal Federal (STF) considerou constitucional a exigncia de contribuio previdenciria de servidores inativos e de pensionistas, inclusive daqueles que estavam aposentados, ou eram o pensionistas, antes da publicao da EC n 41/2003. ADI 3.128/DF, rel. orig. Min. Ellen Gracie, rel. p/acrdo Min. Joaquim Barbosa, em 18/08/2004.

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apoio PEC no 77/2003, de autoria do Senado Federal. A chamada PEC paralela 9 acabou sendo aprovada parcialmente em 05 de julho de 2005, sob a forma da EC no 47/2005 e veio a atenuar algumas perdas sofridas pelos servidores pblicos com a emenda anterior. Por exemplo, prev que quando o beneficirio for portador de doena incapacitante, a contribuio sobre aposentadorias e penses incidir apenas sobre as parcelas dos proventos que ultrapassarem o dobro do valor estabelecido como teto do RGPS.

Paralela porque teve seu processo legislativo correndo simultaneamente ao da PEC n 40/2003.

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3. REGIMES PRPRIOS DE PREVIDNCIA SOCIAL NO BRASIL

3.1 GNESE E SNTESE EVOLUTIVA

Tavares, Ibrahim e Vieira (2004) resumem que a proteo social do servidor pblico contra infortnios evoluiu na histria constitucional brasileira a partir de um sistema de natureza assistencial, no qual no havia obrigatoriedade de contribuio social e cuja previso normativa data da Constituio de 1891, at um regime tipicamente previdencirio, em que a fruio de benefcios decorre da filiao obrigatria baseada na investidura em cargo pblico efetivo e do pagamento de contribuio. De fato, a Constituio de 1891, primeira da Repblica brasileira, foi a pioneira na utilizao da expresso aposentadoria, que era concedida aos funcionrios pb licos, em caso de invalidez no servio da Nao (art. 75 da Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil / 1891). Silva (2002) observa que a origem do regime previdencirio dos servidores pblicos brasileiros est vinculada relao pro labore facto , em que o direito aposentadoria no decorre da contribuio aportada ao regime, mas sim vinculao do servidor ao ente pblico. Dessa forma, o servidor recebe sua aposentadoria direto do Estado, ou seja, o aposentado continua como servidor, somente alterando sua condio de ativo para inativo. O que diametralmente oposto ao RGPS, onde o trabalhador que implementa as condies para se aposentar, tem seu vnculo com a empresa cessado, passando a receber os proventos de inatividade diretamente do INSS.

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Com efeito, o sistema de aposentadorias e penses do servio pblico sempre esteve estruturado no Estatuto do Servidor Pblico Civil Federal, de 1952, que consolidou o princpio do pro labore facto , por meio do qual a aposentadoria uma extenso da remunerao da atividade. O referido Estatuto, alis, constitui-se na matriz histrica dos demais RPPS, nos estados e nos municpios. Trata-se, portanto, de um sistema contratual que historicamente no relacionava contribuies e benefcios. Antes mesmo de 1952, com a criao do Instituto de Previdncia e Assistncia dos Servidores do Estado (Ipase), em 1938, os servidores pblicos federais j contribuam para o financiamento dos benefcios de penses e peclio. O Tesouro Nacional financiava integralmente as aposentadorias e a assistncia mdica. As contribuies para financiamento dos benefcios estavam previstas no Decreto-Lei de criao do Ipase (DL n 288/1938). Os contribuintes obrigatrios pagavam Fazenda Nacional, mediante desconto em folha, uma contribuio que variava de 4% a 7% sobre a sua remunerao total. A contribuio total do Governo para os benefcios obrigatrios criados correspondia, no mximo, a 18% da dotao total, descontada a despesa efetiva do Tesouro Nacional com os inativos civis. Justamente pelo fato de no se constituir em um Instituto de Aposentadoria e Penses propriamente dito nos moldes dos IAP trazendo na sua prpria denominao o termo Assistncia, o Ipase sobreviveu unificao dos IAP em 1966, tendo sido extinto somente em 1977, quando da formao do Sinpas. A partir da os servidores pblicos da Unio, com exceo daqueles que exerciam carreiras tpicas de Estado, passaram a contribuir para o INPS e todo o patrimnio e os exigveis atuariais do Ipase foram transferidos para o novo regime geral.

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A partir da Lei no 8.162, de 08 de janeiro de 1991, ficou estabelecida a contribuio do servidor pblico federal para o Plano de Seguridade Social do Servidor (PSSS), criado pela Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que dispe sobre o Regime Jurdico nico (RJU) dos servidores pblicos civis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais. Isso porque o texto original da Constituio Federal vigente no previa, ainda, participao dos servidores civis no custeio de suas aposentadorias e das penses devidas a seus dependentes (CASTRO e LAZZARI, 2002). A respeito da criao do RJU, em 1990, estudo da Fundao ANFIP (2003a) aponta que a mesma teria sido motivada pela necessidade de reduo dos problemas financeiros da previdncia social, pois o recolhimento das contribuies devidas pelo Estado nunca foi regular. A mudana de regime teria servido para que o INSS deixasse de ter a responsabilidade de pagar benefcios previdencirios aos segurados sem ter recebido a s devidas contribuies do empregador, no caso o Estado. Com a EC no 3, de 17 de maro de 1993, foi acrescentado o 6 ao artigo 40 da CFRB/88, prevendo que as aposentadorias e penses dos servidores pblicos federais passassem a ser custeadas com recursos provenientes da Unio e das contribuies dos servidores, na forma da lei. A Lei no 9.717, de 27 de novembro de 1998 que dispe sobre regras gerais para a organizao e o funcionamento dos RPPS dos servidores pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal veio ratificar o carter contributivo dos regimes de previdncia dos servidores j previsto na Constituio, alm de estabelecer limitaes quanto cobertura desses

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regimes tanto com relao ao universo de segurados abrangidos, quanto com relao ao rol de benefcios previstos. Finalmente, com a EC no 20/98, foram estabelecidos critrios bem definidos para a participao dos servidores pblicos no custeio dos RPPS mantidos pelos entes
o federativos. Tais critrios foram preservados pela EC n 41/2003, sendo acrescidas

novas regras para o custeio e a concesso de benefcios desses regimes.

o Alm das novidades j citadas neste trabalho, vale mencionar que a EC n

41/2003 preconiza que os RPPS devem obedecer ao princpio da solidariedade, alm de esclarecer que os entes pblicos e os servidores, ativos e inativos, e seus pensionistas esto obrigados a verter contribuies em favor do sistema. Essas exigncias constam no artigo 40 da Cons tituio, que passou a ter a seguinte redao:
Aos servidores titulares de cargos efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, includas suas autarquias e fundaes, assegurado regime de previdncia de carter contributivo e solidrio, mediante contribuio do respectivo ente pblico, dos servidores ativos e inativos e dos pensionistas, observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (Art. 40 da o CFRB/88, com a redao dada pela EC n 41/2003).

A respeito dessa nova redao, Tavares, Ibrahim e Vieira (2004) comentam que at a reforma, tanto os valores arrecadados dos servidores ativos quanto os gastos com os benefcios previdencirios eram includos no oramento fiscal das entidades da Federao, contrariando determinao constitucional que prev a separao entre o Oramento Fiscal e o da Seguridade Social (art. 165, 5 da CFRB). Com essas modificaes introduzidas no texto constitucional, espera-se que seja inibida uma prtica muito comum nos ltimos anos: os entes pblicos no incluem, quando da apresentao dos dados do oramento, as suas prprias parcelas de contribuio aos respectivos RPPS. Tal prtica acaba criando um saldo financeiro

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equivocado e tem servido de base s argumentaes que defendem o aumento das contribuies de servidores e pensionistas visando ao equilbrio financeiro do sistema. A introduo da necessidade de financiamento por parte do Estado constitui -se num ato de verdadeira moralizao do oramento dos regimes prprios, que, a partir da EC no 41/2003, dever ser destacado do oramento fiscal, para ser administrado somente em benefcio do prprio regime, cabendo Administrao Pblica a cobertura do sistema em caso de dficit.

3.2 A SITUAO BRASILEIRA COMPARADA AO CENRIO INTERNACIONAL

O papel estratgico do Estado no processo de desenvolvimento pode ser apontado como o motivo principal da adoo de regimes prprios de previdncia para os seus servidores. Na maioria dos pases, ao que tudo indica, essa concepo de Estado o sustentculo da distino entre servidores pblicos e demais trabalhadores do setor privado no que diz respeito ao sistema previdencirio adotado. Segundo estudo da Fundao ANFIP (2003a), sempre prevaleceu, na maior parte dos pases, a viso de que benefcios previdencirios concedidos pelos regimes prprios so uma extenso da remunerao dos servidores quando na ativa e um prolongamento de sua relao com o Estado. O Brasil, portanto, no se constitui em uma exceo ao manter um regime diferenciado para os servidores pblicos. Nos dias atuais ainda prevalece no cenrio internacional a adoo de regimes de aposentadorias separados para os servidores pblicos e os trabalhadores do setor privado. O quadro abaixo demonstra que em um universo de 97 pases: 23 apresentam regimes equivalentes para os trabalhadores do setor privado e do setor pblico; 68

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adotam regimes totalmente separados; e seis possuem apenas regimes de aposentadorias para os servidores pblicos.
Quadro 1 Proviso dos sistemas de aposentadorias dos servidores pblicos, no mundo

Algumas diferenas entre os pases da amostra chamam a ateno. A Alemanha e a Blgica, por exemplo, financiam os regimes prprios dos servidores pblicos exclusivamente com recursos oramentrios, abstendo-se da cobrana de qualquer contribuio dos segurados, segundo estudo da Fundao ANFIP (2003a). Na maioria dos pases, no entanto, os regimes prprios so financiados a partir de contribuies descontadas dos segurados e de recursos do Estado, tal como ocorre no Brasil.

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3.3 OS RPPS E OS IMPACTOS DA LEGISLAO VIGENTE

Sero tratados aqui alguns pontos estabelecidos por dois marcos legais importantes para o entendimento da atual situao dos RPPS brasileiros: a Lei no 9.717, de 27 de novembro de 1998, e a Lei Complementar no 101, de 04 de maio de 2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A primeira dispe sobre regras gerais para a organizao e o funcionamento dos RPPS dos servidores pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal. Mesmo sendo anterior reforma de 1998, o citado diploma legal j menciona uma srie de exigncias que viriam a ser includas no texto constitucional atravs da EC no 20/98 e, juntamente com a LRF, representa uma verdadeira guinada no trato da questo previdenciria no Brasil. De acordo com a Lei no 9.717/98, os RPPS devero se basear em normas gerais de contabilidade e aturia, de modo a garantir o seu equilbrio financeiro a atuarial, observados os seguintes critrios, dentre outros: I - realizao de avaliao atuarial inicial e em cada balano, bem como de auditoria, por entidades independentes legalmente habilitadas, de modo a possibilitar a organizao e a reviso do plano de custeio e benefcios; II - financiamento mediante recursos provenientes do ente pblico e das contribuies do pessoal civil e militar, ativo, inativo e dos pensionistas, para os seus respectivos regimes; III - as contribuies do ente pblico e as contribuies dos segurados somente podero ser utilizadas para pagamento de benefcios previdencirios dos respectivos regimes;

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IV - cobertura de um nmero mnimo de segurados, de modo que os regimes possam garantir diretamente a totalidade dos riscos cobertos no plano de benefcios, preservando o equilbrio atuarial sem necessidade de resseguro; V - cobertura exclusiva a servidores pblicos titulares de cargos efetivos e a militares, e a seus respectivos dependentes, de cada ente estatal, sendo proibido o pagamento de benefcios mediante convnios ou consrcios entre Estados, entre Estados e Municpios e entre Municpios; VI - pleno acesso dos segurados s informaes relativas gesto do regime e participao de representantes dos servidores pblicos, ativos e inativos, nos colegiados e instncias de deciso em que os seus interesses sejam objeto de discusso e deliberao; VII - registro contbil individualizado das contribuies de cada servidor e dos entes estatais. Alm disso, fica estabelecido que a despesa lquida 10 com pessoal inativo e pensionistas dos RPPS de cada um dos entes estatais no poder exceder a 12% de sua Receita Corrente Lquida11, em cada exerccio financeiro. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), por sua vez, estabelece um conjunto de normas no campo das finanas pblicas, voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal. Se por um lado, a LRF serve de estmulo ao aprimoramento da gesto dos

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Despesa lquida a diferena entre a despesa total com pessoal inativo e pensionistas dos RPPS dos servidores e dos militares de cada um dos entes estatais e a contribuio dos respectivos segurados (art. 2 , 2 da Lei no 9.717/98).
11

De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal, entende-se como Receita Corrente Lquida (RCL): o somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios, transfernc ias e outras receitas correntes, deduzidas, no caso dos Municpios, as contribuies dos servidores para o custeio do seu sistema de previdncia e assistncia social e as receitas provenientes da compensao financeira entre os diversos regimes de previdncia, prevista na Constituio Federal.

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recursos pblicos, por outro, o seu descumprimento enseja a aplicao de diversas penalidades, podendo ocasionar srios problemas no s aos dirigentes, mas tambm Administrao Pblica e, conseqentemente, aos prprios cidados. A LRF define que a responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar. A despesa total com pessoal definida como: o somatrio dos gastos do ente da Federao com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, bem como encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente aos fundos de previdncia. So mantidos os limites estabelecidos pela LC no 96/1999, ou seja, a despesa total com pessoal, em cada perodo de apurao e em cada ente da Federao, no poder exceder os seguintes percentuais da Receita Corrente Lquida: 50% para a Unio; 60% para os Estados e DF; e 60% para os Municpios. Em matria previdenciria, a LRF prev, dentre outras disposies, que o ente da Federao que mantiver ou vier a instituir regime prprio para seus servidores, dever conferir-lhe carter contributivo e organiz -lo com base em normas de contabilidade e aturia que preservem o seu equilbrio financeiro e atuarial. Neste sentido, a LRF apenas reafirma a determinao j introduzida pela EC no 20/98.

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O Anexo de Metas Fiscais, parte integrante da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), uma das novidades institudas pela LRF. No que se refere questo previdenciria, este anexo conter as metas anuais e a avaliao da situao financeira e atuarial do RPPS e dos respectivos fundos. As metas anuais devem incluir dados relativos s receitas e despesas do RPPS, para cada exerccio a que se referirem e para os dois exerccios seguintes. Deve -se incluir, ainda, a memria de clculo e a metodologia utilizada, bem como a avaliao do cumprimento das metas estabelecidas para o ano anterior e a comparao com as metas fixadas nos trs exerccios anteriores (MORAES, 2001). A LRF prev que a criao, ampliao ou majorao de benefcios ou servios relativos seguridade social no podem ocorrer sem a criao ou a majorao de fonte de custeio correspondente. Adicionalmente, a Lei no 9.717/98 prev que os RPPS no podem conceder benefcios distintos daqueles garantidos pelo RGPS, ou seja: I quanto aos segurados: a) Aposentadoria por Invalidez; b) Aposentadoria por Idade; c) Aposentadoria por Tempo de Contribuio; d) Auxlio-Doena; e) Salrio-Famlia; f) Salrio-Maternidade. II quanto aos dependentes: a) Penso por Morte; b) Auxlio-Recluso.

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No se permite, portanto, a utilizao do fundo previdencirio para a concesso de benefcios outrora disponibilizados por diversos RPPS, tais como servios de sade, emprstimos em dinheiro e financiamentos de imveis para os segurados do regime.
o Outro ponto importante que tanto na Lei n 9.717/98 quanto na LRF, os

dirigentes do rgo ou da entidade gestora do RPPS, bem como os membros dos conselhos administrativo e fiscal dos fundos, respondem diretamente em caso de descumprimento das disposies ali contidas. O descumprimento do disposto nos dois atos legais aqui tratados, pelos Estados, Distrito Federal e Municpios e pelos respectivos fundos, implicar: I - suspenso das transferncias voluntrias de recursos pela Unio; II - impedimento para celebrar acordos, contratos, convnios ou ajustes, bem como receber emprstimos, financiamentos, avais e subvenes em geral de rgos ou entidades da Administrao direta e indireta da Unio; III - suspenso de emprstimos e financiamentos por instituies financeiras federais. Vale mencionar que, de acordo com a Lei no 9.717/98, no caso de extino do respectivo RPPS, Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios devero assumir integralmente a responsabilidade pelo pagamento dos benefcios concedidos durante a sua vigncia, bem como daqueles benefcios cujos requisitos necessrios a sua concesso foram implementados anteriormente extino do RPPS. Para concluir, importante deixar claro que, sejam quais forem as origens e as motivaes das duas leis aqui comentadas, os impactos destas sobre os RPPS so realmente dignos de especial ateno, uma vez que no somente se estabeleceram novos conceitos e regras, como tambm se institucionalizou um novo paradigma, uma

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nova lgica, para o sistema previdencirio brasileiro como um todo. O fato de a grande maioria dos RPPS estar totalmente inadequada ao novo modelo prescrito tem alimentado o recorrente discurso de reforma. Resta saber at que ponto tais mudanas afetaro as perspectivas de sustentabilidade da previdncia social do servidor pblico, enquanto regime apartado do geral. At o momento parece estar havendo uma desestruturao dos RPPS, principalmente os municipais que esto sendo extintos em grande medida, conforme se ver adiante.

3.4 BREVE INTERPRETAO DA SITUAO ATUAL

Alm das novidades j comentadas neste trabalho, a Constituio Federal de 1988 tambm inovou ao conferir aos entes federativos (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) competncia para adotar regime jurdico nico para os seus servidores (redao original do artigo 39). Alm disso, o pargrafo nico do artigo 149 da CFRB prev que: Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir contribuio, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefcio destes, de sistemas de previdncia e assistncia social. Vislumbrando nesse dispositivo a possibilidade de garantir maior liquidez durante a sua gesto, uma vez que a adoo do regime estatutrio possibilitaria a criao de um RPPS, boa parte dos administradores pblicos no hesitou em lanar mo de tal prerrogativa. Somando-se a isso, o Plano de Custeio da Previdncia Social Lei no 8.212/91 estabeleceu uma reteno compulsria de at 10% nas quotas do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM)

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como forma de saldar as dvidas dos entes pblicos junto ao INSS, o que acarretou um srio comprometimento do equilbrio financeiro de muitos estados e municpios. Na anlise da situao atual dos RPPS existentes no Brasil, h que se considerar um ponto bsico: a criao e extino de RPPS somente se daro mediante lei do respectivo ente da Federao, inclusive por Constituio Estadual ou Lei Orgnica distrital ou municipal. Em caso de extino do RPPS, os servidores pblicos a ele vinculados ficam automaticamente ligados ao Regime Geral administrado pelo INSS. O perodo em que o segurado esteve vinculado ao RPPS, no enta nto, ser considerado no clculo do valor da aposentadoria a ser concedida pelo INSS, devendo o ente pblico arcar com o benefcio correspondente ao tempo de contribuio do segurado para o RPPS extinto. Outro ponto que merece especial ateno por parte de servidores, governantes e da prpria sociedade que pode vir a ser chamada a pagar a conta a compensao financeira entre regimes de previdncia, prevista no 9 do artigo 201 da Constituio Federal12 e regulamentada pela Lei no 9.796, de 05 de maio de 1999, a chamada Lei Hauly. Autores como Castro e Lazzari (2002) observam que em diversos casos essa compensao trar complicaes ao Errio Pblico dos entes federativos envolvidos, pois o efeito bomba-relgio no se interromper no tempo enquanto a burocracia fizer as contas de quem deve o que para quem, ficando os inativos e os pensionistas sujeitos possibilidade de no contar com os benefcios a que tm direito.

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9 do artigo 201 da CFRB/88: Para efeito de aposentadoria, assegurada a contagem recproca do tempo de contribuio na administrao pblica e na atividade privada, rural e urbana, hiptese em que os diversos regimes de previdncia social se compensaro financeiramente, segundo critrios estabelecidos em lei.

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Por fim, cabe abordar o verdadeiro dilema experimentado pelos RPPS brasileiros: reduo da base de financiamento versus equilbrio financeiro. Em outras palavras, torna-se difcil conceber a obteno do equilbrio diante da atual conjuntura, marcada pela gradativa reduo do nmero de servidores pblicos em atividade e pela profunda defasagem das remuneraes pagas pelos entes federativos (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios). Como a maioria dos RPPS existentes no Brasil adota a repartio simples como forma de financiamento, sendo a concesso dos benefcios baseada no critrio BD (benefcio definido). Para que se alcance o necessrio equilbrio dessa modalidade de financiamento e de concesso, imprescindvel que haja, pelo menos, a manuteno da relao Ativos/Inativos, posto que os valores arrecadados dos atuais contribuintes, juntamente com as contribuies do empregador, servem para financiar os benefcios previdencirios correntes, os quais tm valores predeterminados. No se deseja defender aqui a tese de que a simples implantao de modelos de capitalizao com CD (Contribuio Definida) fosse a soluo para garantia do equilbrio financeiro e atuarial dos RPPS existentes no Brasil, pois, como bem ressalta Thompson (2000, p. 111), as escolhas entre as diversas modalidades existentes refletir as tradies culturais e filosofias sociais peculiares a cada sociedade, seu estgio de desenvolvimento e necessidades econmicas, ou seja, a deciso perpassa vrias dimenses, dentre elas o grau de confiabilidade depositado nas instituies, os custos de transio envolvidos e a prpria concepo das polticas pblicas. H que se destacar, por fim, a grandiosidade dos RPPS no Brasil no que tange ao quantitativo de servidores pblicos vinculados e ao volume financeiro dos fundos de previdncia envolvidos. Fato que, por si s, constitui-se em importante justificativa para

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a manuteno do adequado funcionamento dos mesmos. A tabela abaixo mostra a quantidade de servidores da Unio, Estados e Municpios que os RPPS beneficiam no Brasil.
Tabela 1 Quantidade de Servidores Pblicos vinculados a RPPS no Brasil por ente Federativo

Pode-se notar que na Unio a relao Ativos/Inativos-Pensionistas j se tornou inferior unidade. Neste particular, os estados e, mais ainda, os municpios situam-se numa condio aparentemente mais confortvel, mas a tendncia de agravamento, afetando o to pretendido equilbrio financeiro e atuarial. Feitas essas consideraes, que objetivaram oferecer uma viso geral da condio dos regimes de previdncia dos servidores pblicos, sero abordadas a seguir algumas peculiaridades dos RPPS municipais, objeto especfico do presente estudo.

3.5 OS RPPS MUNICIPAIS

3.5.1 ASPECTOS PRINCIPAIS

Diante do contexto inaugurado pela Constituio Federal de 1988, um grande nmero de municpios brasileiros acabou adotando Regimes Jurdicos nicos (RJU)

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com o objetivo principal de desvincular os seus servidores do RGPS administrado pelo INSS, vinculando-os a RPPS administrados pelos prprios municpios. fato que as Leis Orgnicas dos municpios criaram uma srie de vantagens e benefcios para os servidores, copiando e ampliando os contidos na Lei no 8.112/90, que dispe sobre o RJU dos servidores da Unio, onerando cada vez mais os recm-criados regimes previdencirios. Segundo Silva (2002), uma pesquisa realizada pela Fundao Prefeito Faria Lima Centro de Estudos e Pesquisas de Administrao Municipal, desenvolvida em 1998, apontou que cerca de 80% dos municpios de So Paulo que constituram seus RPPS, o fizeram sem a realizao de estudos atuariais. Aproximadamente um tero dos que realizaram, declararam que no seguiram a orientao do profissional de aturia. Quando um municpio no conta com regime prprio de previdncia, os seus servidores ficam vinculados ao RGPS, como se fossem empregados, e o municpio passa a ser considerado, para fins previdencirios, como empresa, com todas as obrigaes decorrentes. Assim, o municpio ter a obrigatoriedade de contribuir para a Previdncia Social, com uma alquota de 20%, incidente sobre o total dos salrios-decontribuio dos seus servidores, somada a uma alquota de 1%, sobre a mesma base, para o financiamento dos benefcios decorrentes de acidentes do trabalho. Os servidores, por sua vez, contribuiro com uma alquota entre 8% e 11%, varivel de acordo com o valor do respectivo salrio-de-contribuio, mediante desconto obrigatrio efetuado pelo municpio. A questo do desequilbrio financeiro dos RPPS municipais pode ser analisada a partir das consideraes apontadas no item anterior, ou seja, h uma tendncia igualdade entre o nmero de servidores ativos e de servidores inativos e pensionistas, o

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que afeta a sustentabilidade de regimes pautados no modelo de repartio simples com benefcios definidos (BD). A tabela abaixo apresenta a relao entre a quantidade de servidores ativos e servidores inativos e pensionistas, verificada no ano 2000, em algumas capitais brasileiras:
Tabela 2 Relao ativos / inativos e pensionistas, por capital 2000

O municpio de Salvador o que apresenta a relao ativo/inativo mais crtica, com valor inferior unidade. Na anlise de Silva (2002), a situao da capital baiana implica na urgncia de reformulao previdenciria, sob risco de inviabilizar a administrao municipal. Logo em seguida vm So Paulo e Porto Alegre com relao ativo/inativo entre um e dois, situao um pouco menos crtica que a de Salvador. H que se salientar que a avaliao atuarial apresenta importncia fundamental em se tratando da sustentabilidade dos RPPS, no s os municipais. Extrados os dados necessrios dentre eles o nmero de servidores ativos, inativos, pensionistas, idade e tempo de contribuio dos participantes, idade e nmero de dependentes por segurado tm-se os primeiros requisitos para a elaborao do estudo atuarial, cuja exigibilidade passou a existir, como j citado, a partir de 1998, com a Lei no 9.717 e com

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a EC no 20. De acordo com Arruda (1999), a frmula para a conduo e a manuteno dos regimes de previdncia municipais no complexa, pelo contrrio, h que se ter em mente a formao de uma espcie de reservatrio, que absorver os recursos advindos das contribuies (do patrocinador e dos segurados) e das rentabilidades das aplicaes dos recursos acumulados. No lado das aplicaes dos recursos, aparecem as despesas administrativas, calculadas a partir da avaliao atuarial, e o pagamento dos benefcios aos segurados e seus dependentes, aps o cumprimento das carncias apontadas pelo estudo atuarial. O modelo sugerido pelo autor pode ser visto na figura abaixo:
Figura 1 Esquema demonstrativo das Origens e Aplicaes dos Recursos dos RPPS Municipais

Outro ponto que merece ser destacado na anlise da situao dos RPPS municipais o Certificado de Regularidade Previdenciria (CRP), documento institudo pelo Decreto n 3.788, de 11 de abril de 2001, que atesta a adequao do RPPS de

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Estado, Distrito Federal ou de Municpio ao disposto na Lei n 9.717/98 e na Portaria MPAS n 4.992/99. A concesso do CRP est a cargo da Secretaria de Previdncia Social (SPS) do Ministrio da Previdncia Social (MPS), que desenvolver e manter o Sistema de Informaes dos Regimes de Previdncia Social (Cadprev). Neste sistema constaro os dados do RPPS, bem como o registro de eventuais inobservncias e descumprimentos da legislao que rege esse regime. Vale salientar tambm que o ente federativo deve prestar ao MPS e ao AuditorFiscal da Receita Federal do Brasil todas as informaes solicitadas sobre o regime prprio, tendo este profissional acesso a todos os livros, notas tcnicas e demais documentos que possam atestar o cumprimento da legislao que disciplina o funcionamento dos RPPS.

3.5.2 O PANORAMA ATUAL

Ao que tudo indica, as dificuldades de gesto e a ampliao das exigncias legais acerca do adequado funcionamento dos RPPS tm levado inmeros municpios brasileiros a extinguirem os seus regimes prprios. Para se ter uma idia, segundo a SPS/MPAS, apud Silva (2002), no ano 2000 existiam 3 191 municpios brasileiros com RPPS. Esse nmero sofreu drstica reduo, tendo chegado a 2 149 em 01 de junho de 2004, de acordo com os dados fornecidos pela SPS/MPS. Significa dizer que houve uma queda de mais de 32% em apenas quatro anos.

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A tabela a seguir apresenta a distribuio dos RPPS municipais em 2000, de acordo com o tamanho da populao do municpio e o nmero de servidores amparados.
Tabela 3 Brasil: Municpios com RPPS por tamanho da populao e nmero de servidores estatutrios

Os 2 149 RPPS municipais existentes no Brasil em 01 de junho de 2004, encontram-se distribudos em todos os 26 estados da Federao e no Distrito Federal. A maioria deles localiza-se no estado do Rio Grande do Sul (304). J o Estado de Roraima e o Distrito Federal so as unidades da Federao que possuem os menores nmeros (1). Dos 417 municpios baianos, 112 possuem RPPS, o que posiciona o estado em 7 lugar em nmeros absolutos. O quadro abaixo apresenta a distribuio dos RPPS municipais por Unidade da Federao e por regio geogrfica.

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Quadro 2 Nmero de Municpios com RPPS, por Unidade da Federa o e por Regio Geogrfica

A situao financeira deficitria experimentada pela grande maioria dos RPPS municipais tem servido de justificativa para a insuficincia de caixa dos municpios, a qual estaria estrangulando a capacidade de investimento em setores sociais bsicos como educao e sade. Segundo matria jornalstica publicada (DOCA, 2004), do total de RPPS municipais existentes no Brasil, menos de 10 encontram-se equilibrados financeiramente e dispem de reservas suficientes para honrar os pagamentos dos benefcios previdencirios atuais e futuros. A situao apresenta-se mais grave nas capitais principalmente So Paulo, Rio de Janeiro, Salvador e Porto Alegre e em municpios de porte mdio, como Ribeiro Preto (SP). So citados, por outro ado, l

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fundos plenamente capitalizados e superavitrios, como os de So Jose dos Campos, So Sebastio e Jacare, em So Paulo, e de Pira, no Rio de Janeiro.

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4 ANLISE DOS DADOS DA PESQUISA EMPRICA

Neste captulo so apresentados o modelo de anlise adotado, a descrio e a anlise dos dados coletados atravs da aplicao do formulrio de pesquisa de campo e dos relatrios disponveis na Internet referentes populao estudada, conforme os procedimentos metodolgicos apontados na Introduo.

4.1 MODELO DE ANLISE

De acordo com Quivy e Campenhoudt (1998), as perspectivas e as novas idias coletadas pelo pesquisador devem ser traduzidas numa linguagem que as habilitem a conduzir o trabalho sistemtico de coleta e anlise de dados de observao ou experimentao que deve seguir-se. Da a importncia de desenvolver um modelo de anlise, capaz de articular conceitos, dimenses e indicadores suficientes compreenso do objeto estudado. Conforme descrito na parte introdutria, o presente estudo tem por objeto de anlise os RPPS administrados por Institutos Municipais de Previdncia da Regio Metropolitana de Salvador (RMS) e da regio Paraguau, ambas situadas no estado da Bahia. O modelo de anlise utilizado na interpretao dos dados coletados na presente pesquisa obedece o esquema disposto na figura a seguir.

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Figura 2 Modelo de Anlise

4.2 CARACTERIZAO DOS MUNICPIOS

Conforme citado na introduo deste trabalho, no estado da Bahia existem 112 municpios que possuem RPPS, segundo a SPS/MPS. Destes, 73 tm at 20 mil habitantes e apenas um (Salvador) possui mais de 500 mil habitantes. A tabela abaixo apresenta a distribuio, absoluta e relativa, dos RPPS municipais da Bahia de acordo com a populao do municpio patrocinador.

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Tabela 4 Bahia: Municpios com RPPS por tamanho da populao

Como j esclarecido, a pesquisa foi desenvolvida junto a oito municpios baianos, localizados na Regio Paraguau e na Regio Metropolitana de Salvador (RMS). A primeira situada no sop da Chapada Diamantina, onde nasce o Rio Paraguau compe-se de 42 municpios, dentre eles Feira de Santana, segunda cidade mais populosa da Bahia. A produo agrcola da regio est centrada na mandioca, no feijo, no milho, no sisal e na mamona, alm disso, destaca-se a criao de bovinos, caprinos e ovinos. Entretanto, a grande riqueza da Regio Paraguau a minerao, principalmente as exploraes de cromo, cobre e esmeraldas. A RMS, por sua vez, compe-se de 10 municpios, dentre eles Salvador, capital e mais importante centro populacional e de desenvolvimento do estado. Principal plo turstico e industrial da Bahia, a RMS destaca-se ainda pela produo de dend e petrleo e pela predominncia de cidades histricas. Com relao aos regimes de previdncia social adotados pelos municpios das duas regies, como um todo, nota-se a predominncia do RGPS, apesar de na Regio Metropolitana de Salvador ocorrer um equilbrio entre o nmero de RGPS e de RPPS. O grfico abaixo apresenta o perfil das duas regies, considerando o nmero total de municpios e o regime de previdncia que ampara os servidores pblicos municipais.

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Figura 3 Distribuio dos municpios das Regies Paraguau e Metropolitana de Salvador de acordo com o regime de previdncia aplicado aos servidores pblicos municipais

Conforme citado na Introduo, a partir de pesquisa na Internet, pde-se constatar que dentre os 17 RPPS existentes nas duas regies consideradas apenas oito possuam relatrios demonstrativos publicados na pgina eletrnica da Previdncia Social (http://www.previdencia.gov.br). Esses oito municpios foram tomados como objeto de estudo justamente porque seria possvel desenvolver uma anlise mais consistente. A fim de oferecer uma viso geral do objeto de anlise, so apresentados no quadro abaixo dados referentes localizao e aos principais indicadores econmicos e sociais de cada um dos municpios includos na pesquisa 13.

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O ndice de Desenvolvimento Econmico (IDE) composto dos seguintes ndices: ndice de Infraestrutura (INF), que considera dados como o nmero de terminais telefnicos em servio, consumo de energia eltrica e quantidade de estabelecimentos bancrios, comerciais e de servios; ndice de Qualificao da Mo-de-obra (IQM), que considera o nvel de escolaridade dos trabalhadores ocupados no setor formal; e o ndice do Produto Municipal (IPM), que apura o nvel de gerao de renda do municpio em todos os setores da atividade econmica. O ndice de Desenvolvimento Social (IDS), por sua vez, compe-se dos seguintes ndices: ndice do Nvel de Sade (INS), que considera o nmero de profissionais e estabelecimentos de sade, vacinaes e leitos; ndice do Nvel de Educao (INE), que apura a quantidade de alunos matriculados; ndice dos Servios Bsicos (ISB), que considera o nvel de consumo de gua tratada e d energia eltrica residencial; e ndice da Renda Mdia dos Chefes de e Famlia (IRMCH), que expressa o rendimento mdio dos chefes de famlia. (SEI, 2002, p. 9-10).

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Quadro 3 Indicadores econmicos e sociais dos municpios pesquisados

Observa-se que em termos populacionais trs municpios pesquisados apresentam mais de 100 mil habitantes (Salvador, Feira de Santana e Camaari) e trs apresentam menos de 20 mil (Ipecaet, Capela do Alto Alegre e Macajuba), enquanto Itaberaba e Vera Cruz situam-se entre esses limites. Justamente os trs municpios menos populosos so os que possuem os menores ndices (IDE e IDS) dentre os municpios pesquisados. Nota-se tambm que, com exceo de Feira de Santana, os municpios da Regio Paraguau apresentam ndices inferiores aos dos municpios da RMS, o que indica que a situao econmico-social menos confortvel e, portanto, mais suscetvel a perturbaes em virtude de eventuais falhas dos regimes de previdncia dos servidores municipais. Outro aspecto que merece especial ateno na presente anlise a composio das receitas correntes auferidas pelos municpios pesquisados, sobretudo no que diz respeito participao das transferncias correntes principalmente as provenientes da Unio sobre esses montantes. Conforme comentado no Captulo 3, o no cumprimento das regras contidas na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e na Lei no 9.717/98 enseja a aplicao de diversas penalidades aos municpios, dentre elas o

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bloqueio do repasse de verbas federais. Ou seja, quanto maior a participao das transferncias federais sobre o total das receitas do municpio, maior o impacto advindo de uma eventual suspenso dessas transferncias. A tabela a seguir apresenta o resumo dos dados coletados, referentes ao ano de 2002.
Tabela 5 Composio das Receitas Correntes dos Municpios pesquisados Exerccio: 2002 - Em R$ Milhes

Nota-se que os municpios de menor porte apresentam um maior grau de dependncia quanto ao repasse de recursos federais, destacando-se Capela do Alto Alegre e Macajuba onde as transferncias federais representaram mais de 72% do total das receitas municipais em 2002. Camaari (com 16,13%) e Salvador (com 19,57%), por outro lado, apresentaram os maiores graus de autonomia nesse item. Observa-se tambm que nos municpios de Capela do Alto Alegre, Ipecaet e Macajuba, as transferncias correntes estaduais e federais ultrapassaram 90% das receitas totais, ou seja, as receitas prprias desses municpios significaram menos de 10% dos recursos disponveis naquele ano. Para concluir a apresentao das caractersticas gerais dos municpios pesquisados, vale analisar o nvel de comprometimento da Receita Corrente Lquida

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(RCL)14 com as despesas com pessoal (DP) 15, visto que a LRF define o limite de 60% da RCL imposto pela LRF para as despesas com pessoal, para essa relao e o municpio que ultrapass-lo poder sofrer sanes, conforme j comentado neste trabalho. A tabela abaixo apresenta dados fornecidos pelo TCM referentes aos exerccios de 2000, 2001 e 2002.
Tabela 6 Municpios pesquisados: Nvel de comprometimento da Receita Corrente Lquida com Despesas com Pessoal Exerccios: 2000, 2001, 2002.

Pode-se notar que no ltimo exerccio disponvel nenhum dos municpios includos na pesquisa excedeu o limite de 60% da RCL imposto pela LRF para as despesas com pessoal, sendo Macajuba e Salvador os que apresentaram os menores percentuais (pouco mais de 40%), enquanto Feira de Santana e Itaberaba foram os que apresentaram os maiores ndices (cerca de 54%). Vale observar que nos exerccios de
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De acordo com a LRF, entende-se como Receita Corrente Lquida, para os municpios, o somatrio das receitas tributrias, de contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas tambm correntes, deduzida a contribuio dos servidores para o custeio do respectivo RPPS e as receitas provenientes da compensao financeira entre regimes de previdncia, citada no 9 do art. 201 da Constituio.
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A LRF define despesa total com pessoal como o somatrio dos gastos do ente da Federao com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios, proventos da aposentadoria, reformas e penses, inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de previdncia.

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2000 e 2001, seis dos oito municpios pesquisados tambm apresentaram nmeros inferiores ao limite de 60%. A exceo ficou por conta de Feira de Santana e Itaberaba, que em 2001 comprometeram, respectivamente, 69,88% e 62,84% da RCL com despesas de pessoal.

4.3 PERFIL DOS RPPS PESQUISADOS

4.3.1 INFORMAES GERAIS

Todos os RPPS pesquisados so geridos por Institutos de Previdncia Social, constitudos sob a forma de autarquias municipais. O quadro a seguir apresenta a denominao de cada um deles e a indicao do respectivo ato legal de constituio.
Quadro 4 Identificao dos Institutos Municipais de Previdncia pesquisados

Com relao infra-estrutura operacional, sete dos oito Institutos pesquisados, ou 87,5%, no possuem quadro prprio de pessoal, isto , os seus funcionrios so

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servidores cedidos pela prefeitura. Verifica-se idntica proporo no que diz respeito presena de profissionais de aturia dentro do quadro tcnico dos Institutos, ou seja, apenas um deles informou que conta com profissional prprio, os demais contam apenas com profissional contratado externamente.

4.3.2 POPULAO ASSISTIDA

No que tange relao entre populao assistida pelos Institutos e nmero total de habitantes do municpio, conforme tabela abaixo, nota -se que naqueles de menor porte os nmeros so mais significativos, isto , uma maior parcela dos habitantes do municpio depende diretamente dos benefcios atuais ou futuros proporcionados pelos Institutos.
Tabela 7 Parcela da populao total assistida pelos Institutos de Previdncia pesquisados. Em 31.12.2003

Cumpre observar que foram consideradas apenas as pessoas ligadas diretamente aos RPPS, ou seja, no foram computados os respectivos dependentes (cnjuges e filhos, etc.). Ainda assim, quase cinco por cento da populao total de Macajuba est vinculada ao Instituto de Previdncia municipal. Os menores percentuais

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so verificados nos municpios de Salvador e Feira de Santana, onde cerca de um por cento da populao possui vnculo com o RPPS local. A tabela que se segue apresenta, por municpio, a composio da populao assistida pelos Institutos de Previdncia pesquisados, discriminando o nmero de servidores ativos, inativos e pensionistas. Na ltima coluna consta a relao entre o nmero de ativos e de inativos e pensionistas, ou seja, a quantidade de ativos existente para cada aposentado ou pensionista do RPPS pesquisado.
Tabela 8 Composio da populao assistida pelos Institutos de Previdncia pesquisados. Em 31.12.2003

Com relao proporo entre o nmero de ativos e de inativos/pensionistas, observa-se que a situao menos confortvel a de Salvador, onde existe praticamente um servidor ativo para cada inativo/pensionista, seguida de Feira de Santana e Camaari com ndices de 3,5 e 4,4, respectivamente. De acordo com os dados disponveis, o municpio de Macajuba, com 519 ativos para cada

inativo/pensionista, o que apresenta situao mais confortvel. Em termos globais, o ndice aqui comentado ficou em 1,7, ou seja, considerando-se o nmero total de servidores ativos e o nmero total de inativos e pensionistas dos oito Institutos analisados, a razo entre as duas grandezas aproxima-se da unidade. Isso se d

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porque o maior quantitativo concentra-se em Salvador, municpio que apresenta a condio mais desfavorvel.

4.3.3 SITUAO FINANCEIRA

A anlise aqui realizada desenvolve-se a partir de dados coletados no Demonstrativo das Receitas e Despesas do Regime Prprio de Previdncia Social, de cada um dos RPPS pesquisados, relativas aos dados consolidados do exerccio 2003. Destarte, sero comentadas as informaes referentes aos principais campos que compem o citado demonstrativo, a saber: I Receita previdenciria; II Despesa previdenciria; III Resultado previdencirio; IV Saldo financeiro do RPPS. A tabela a seguir apresenta os dados das receitas previdencirias obtidas no exerccio 2003 pelos RPPS dos municpios pesquisados. Cumpre ressaltar que, de acordo com as instrues do Ministrio da Previdncia Social, a contribuio patronal refere-se apenas aplicao da alquota prevista na legislao municipal que rege o respectivo RPPS, isto , no contempla eventuais contribuies suplementares.
Tabela 9 Receitas previdencirias dos RPPS pesquisados por tipo Exerccio: 2003 (Em R$)

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No que se refere s despesas previdencirias, os RPPS pesquisados apresentaram em 2003 a situao indicada na tabela que se segue.
Tabela 10 Despesas previdencirias dos RPPS pesquisados por tipo Exerccio: 2003 (Em R$)

Partindo para a confrontao entre receitas e despesas dos RPPS pesquisados, obtm-se os resultados previdencirios elencados na tabela abaixo.
Tabela 11 Resultado previdencirio dos RPPS pesquisados Exerccio: 2003 (Em R$)

A anlise aqui desenvolvida enc erra-se com os comentrios acerca do saldo financeiro dos RPPS estudados. O Ministrio da Previdncia Social o define como sendo o valor total dos recursos e investimentos financeiros no ltimo dia til do ltimo

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ms informado no demonstrativo, ou seja, 31 de dezembro de 2003, no caso em pauta 16. Os dados coletados esto dispostos na tabela a seguir.
Tabela 12 Saldo financeiro dos RPPS pesquisados Exerccio: 2003 (Em R$)

De um modo geral, v-se que a situao financeira dos RPPS pesquisados bastante diversa, indo desde o equilbrio, como nos casos de Camaari, Ipecaet e, principalmente, Macajuba, at a situao de desequilbrio expressivo, como em Feira de Santana, Vera Cruz e, mais gravemente, Salvador. Existem ainda os municpios que se situaram em posio intermediria, como Capela do Alto Alegre e Itaberaba. H que se esclarecer que a anlise financeira por si s no suficiente para se traar o diagnstico geral de um RPPS. Torna -se necessrio o alcance de outras variveis, dentre elas as que definem a condio atuarial do regime previdencirio. O item a seguir dedicado a tal anlise.

16

31 de dezembro de 2002 para o municpio de Vera Cruz.

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4.3.4 PROJEES ATUARIAIS

A anlise aqui desenvolvida baseou-se no exame do Demonstrativo de Resultados da Avaliao Atuarial de cada um dos RPPS estudados. Tal relatrio tratase de documento oficial encaminhado periodicamente pelo ente pblico que mantm RPPS, ao MPS, o qual se encarrega de analis-lo e public-lo em sua pgina na Internet. Alm de apresentar informaes gerais acerca do RPPS, tais como alquotas de contribuio, estatsticas e projees, o demonstrativo contm parecer atuarial assinado por tcnico habilitado pelo Instituto Brasileiro de Aturia (IBA). As projees atuariais constantes dos demonstrativos examinados apresentam as previses de receitas, despesas e resultados dos RPPS durante os prximos 75 exerccios, contados a partir do ano seguinte ao da avaliao. Para efeitos de anlise, foram selecionadas aleatoriamente as projees relativas aos exerccios 2005, 2025 e 2050. A tabela abaixo resume os dados coletados, por municpio e por exerccio.
Tabela 13 Projees atuariais para os RPPS pesquisados Exerccios selecionados (Em R$ Milhares)

Nota-se que em 2025 apenas os de Capela do Alto Alegre, Ipecaet e Salvador permanecem com saldos positivos. J em 2050, ltimo ano selecionado, to somente o RPPS de Camaari apresenta equilbrio entre receitas e despesas, alcanado j a partir

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do ano 2029, para os demais, as projees apontam profundos desequilbrios. Portanto, h uma tendncia situao deficitria ao longo dos anos, de acordo com as projees atuariais analisadas.

4.4 OUTROS ASPECTOS OBSERVADOS

Alm dos dados j analisados, a pesquisa emprica permitiu a percepo de outros aspectos julgados importantes para a elaborao de um diagnstico mais preciso, haja vista se referirem viso do gestor pblico diante da questo previdenciria em seu municpio. Todos os respondentes declararam estar cientes das responsabilidades previdencirias do municpio. Quanto ao nvel de conhecimento que a administrao municipal possui acerca da legislao previdenciria como um todo, um dos respondentes indicou a opo pouco conhecimento, enquanto 60% consideram esse nvel como sendo suficiente, mesmo percentual atribudo ao nvel suficiente de conhecimento da Lei de Responsabilidade Fiscal. No tocante importncia atribuda questo previdenciria para o equilbrio fiscal do municpio, 80% dos respondentes consideram-na importante ou muito importante, enquanto apenas um deles (20%) afirmou ser pouco importante. Com relao aos fatores que influenciaram na deciso de implantar um regime prprio de previdncia no municpio e que justificam a continuidade do mesmo, vale destacar a que se refere ao alto custo de patrocnio do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS). A importncia atribuda deve-se ao fato de as prefeituras estudadas contriburem, para os respectivos RPPS, com alquotas entre 7% e 16% sobre a folha

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de pagamento, muito inferior, portanto, aos 21% devidos pelos entes pblicos vinculados ao Regime Geral. De um modo geral, os gestores pblicos que participaram da pesquisa demonstraram preocupao com a situao em que se encontram os RPPS que dirigem, sobretudo no que se refere sustentabilidade dos mesmos diante das regras
o o o definidas na LRF, na Lei n 9.717/98 e nas Emendas Constitucionais n 20/98 e n

41/2003. Alguns chegaram a admitir a provvel extino do RPPS dentro de pouco tempo, sob pena de o municpio tornar-se incapaz de cumprir os limites estabelecidos pela LRF e de honrar os compromissos decorrentes do passivo previdencirio assumido.

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5 CONSIDERAES FINAIS

No presente trabalho viu-se que o sistema previdencirio brasileiro evoluiu semelhana dos pases precursores, tendo chegado ao modelo atual, largamente utilizado no cenrio internacional, qual seja, um sistema subdividido em trs regimes bsicos: um regime geral e compulsrio; um regime complementar e facultativo; e diversos regimes prprios para os servidores pblicos, no caso brasileiro, da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e de parte dos Municpios. Comentou-se que no Brasil a Constituio Federal de 1988 significou o anncio de uma nova ordem social, pautada no conceito de Seguridade Social como poltica de proteo mais abrangente, inclusive dispondo de oramento prprio. Essa nova ordem, no entanto, tem sido reformada atravs de Emendas Constitucionais, sobretudo as aprovadas em 1998 e 2003, que reformaram o sistema previdencirio brasileiro. Sobre os Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS), especialmente os municipais, viu-se que os mesmos tm encontrado dificuldades em se adequar s regras introduzidas pelas reformas constitucionais e por outros atos legais, principalmente a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei no 9.717/98. A pesquisa emprica procurou enfocar tais aspectos, a partir de dados coletados junto aos RPPS de oito municpios baianos: Camaari, Capela do Alto Alegre, Feira de Santana, Ipecaet, Itaberaba, Macajuba, Salvador e Vera Cruz. Pde-se constatar que os RPPS municipais estudados apresentam ou apresentaro no longo prazo situaes de desequilbrio financeiro e atuarial, fato que indica um comprometimento do nvel de sustentabilidade desses regimes e que aponta

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para problemas futuros, no s para os segurados, mas tambm para o equilbrio fiscal dos municpios. No obstante os RPPS dos municpios de maior porte apresentarem desequilbrio mais acentuado atualmente, aqueles localizados nos municpios menores so os que tendem a enfrentar situaes mais graves no futuro, haja vista o aumento gradativo das despesas previdencirias ao logo dos prximos anos. Caso no sejam tomadas medidas capazes de anular ou de pelo menos reduzir os dficits projetados, tais como a regularizao das contribuies patronais e o repasse dos valores arrecadados dos segurados para os fundos previdencirios, prev-se uma situao futura insustentvel. Apesar da compensao financeira entre regimes de previdncia prevista na Constituio, a extino dos RPPS em desequilbrio pode parecer uma soluo atraente. Tal medida, no entanto, no significaria reduo das despesas previdencirias das prefeituras, posto que em caso de extino do RPPS, os servidores municipais efetivos estariam obrigatoriamente vinculados ao RGPS, passando o municpio a contribuir mensalmente com 21% sobre a folha de pagamento de ativos. Alm de ficar obrigado a efetuar descontos sobre a remunerao dos servidores, a ttulo de contribuio dos segurados, devendo repass-las Previdncia Social, sob pena de incorrer no crime de apropriao indbita previdenciria. O cenrio delineado leva a concluir que os RPPS pesquisados no so capazes de contribuir com o equilbrio fiscal dos municpios que os abrigam, pelo contrrio, constituem -se em srio entrave ao mesmo. Alm disso, diante das incertezas quanto sustentabilidade dos RPPS, tambm a estabilidade social resta comprometida no longo prazo, especialmente naqueles municpios de menor porte.

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A variedade da amostra tomada como objeto de anlise, leva a crer que as concluses inferidas so extensveis maioria dos municpios brasileiros, ou seja, a dimenso do problema pode ser maior do que se supe. Assim, caso no sejam adotadas medidas capazes de alterar o quadro descrito, a previdncia social do servidor pblico no Brasil continuar sendo alvo de controvrsias e certamente no demorar a ser cogitada uma nova reforma do sistema previdencirio no sentido da unificao dos regimes, provavelmente com o fito de nivel -los por baixo. No se pode perder de vista a dimenso poltica da previdncia social, talvez a que mais possibilita a conscientizao no sentido da participao da sociedade, principal interessada no bom andamento das polticas sociais. preciso que seja solidificada a idia de que a cobertura previdenciria no acontece como ddiva, mas como conquista participativa. O beneficio previdencirio, alis, no decorre de favor ou de concesso gratuita, mas sim de contribuies vertidas pelo segurado ao sistema, ao longo de anos de trabalho. Uma vez afastado o equvoco, tornar-se- clara a idia de que a gesto responsvel dos fundos previdencirios faz-se imperiosa e que, independentemente da lgica adotada ou da situao econmica vivida, o bem -estar dos cidados deve sempre prevalecer. O estudo aqui desenvolvido certa mente no se prope a elucidar todos os aspectos envolvidos em to sria questo social e econmica. No entanto, aliado a outros trabalhos j desenvolvidos sobre o tema previdncia social, torna-se capaz de oferecer um diagnstico parcial acerca dos regimes de previdncia existentes no Brasil, em especial aqueles destinados aos servidores pblicos municipais. Para que se possa ampliar a anlise e solidificar as concluses j inferidas, seria importante o desenvolvimento de novas pesquisas, sobretudo aquelas que se

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proponham a ultrapassar as abordagens at ento experimentadas. Sugere-se, por exemplo, trabalhos que investiguem as verdadeiras causas da situao vivida pelos RPPS ou que proponham solues capazes de equacionar os problemas apontados. Afinal, a partir da pesquisa cientfica torn-se possvel a averiguao dos fenmenos sociais, fato que, no caso da previdncia, certamente servir de base a adaptaes necessrias ao fortalecimento de uma poltica social imprescindvel ao bem-estar do cidado ou, em ltima anlise, prpria dignidade humana.

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REFERNCIAS

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ANEXO A MAPA GEOPOLTICO DA REGIO PARAGUAU

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ANEXO B MAPA GEOPOLTICO DA REGIO METROPOLITANA DE SALVADOR