Cincias Sociais Unisinos 42(1):5-11, jan/abr 2006 2006 by Unisinos

Conselhos gestores e gesto pblica

Councils as form of public administration

Maria da Glria Gohn1

Resumo
O artigo analisa os conselhos no contexto da construo da democracia e da participao popular. A partir do resgate histrico da presena dos conselhos na gesto pblica no Brasil, o texto discute as mudanas ocorridas nestes organismos e o debate atual sobre o seu papel. O artigo assinala, tambm, as lacunas existentes no processo de participao nos conselhos. Indica, ainda, a necessidade de pesquisas e avaliaes sobre seu desempenho, e a anlise do impacto de suas aes sobre a sociedade e sobre o Estado. Palavras-chave: conselho, gesto pblica, participao.

Abstract
The article analise the councils in the context of construction of democracy and popular participation. From a historical backtracking of the its presence in public administration in Brazil, the text discusses the changing occurred in such organisms and the current debate about its role. The article signs as well the existing gaps in the process of participation in these councils. Furthermore it indicates the need of research and evaluations of its performance and the impact of its actions on the society and the State. Key words: councils, public administration, participation.

Conselhos como forma de gesto pblica: antecedentes histricos

A forma conselho utilizada na gesto pblica, ou em coletivos organizados da sociedade civil, no nova na Histria. Alguns pesquisadores afirmam que os conselhos so uma inveno to antiga como a prpria democracia participativa e datam suas origens desde os cls visigodos. Em Portugal, entre os sculos XII e XV, foram criados concelho municipais (escrita da poca, com c), como forma poltico-administrativa de Portugal, em relao s suas colnias. As cmaras municipais e as prefeituras do Brasil colnia foram organizadas segundo este sistema de gesto (Vieira, 1992). Contemporaneamente, na realidade de Portugal, a forma tradicional dos conselhos deu lugar aos conselhos urbanos

Professora titular da Faculdade de Educao Unicamp, professora do Programa de Ps-Graduao em Educao da UNINOVE, pesquisadora CNPq. Coordenadora do GEMDEC/ FE/Unicamp. Doutora em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo com ps-doutoramento em Sociologia na New School for Social Research. So Paulo, Brasil.

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originrios das comisses de moradores. Eles se iniciaram a partir das Assemblias e das Juntas de Freguesias e foram fundamentais durante o perodo da Revoluo dos Cravos naquele pas (Estevo, 1993). Entretanto, os conselhos que se tornaram famosos na histria foram estes: a Comuna de Paris; os conselhos dos sovietes russos; os conselhos operrios de Turim estudados por Gramsci; alguns conselhos na Alemanha nos anos 20 deste sculo; conselhos na antiga Iugoslvia nos anos 50; conselhos atuais na democracia americana etc. Observa-se que, na modernidade, os conselhos irrompem em pocas de crises polticas e institucionais, conflitando com as organizaes de carter mais tradicionais. Os conselhos operrios e os populares, em geral, rejeitavam a lgica do capitalismo; buscavam outras formas de poder, autnomo, descentralizado, com autonomia e autodeterminao. Os conselhos, como formas de gesto da coisa pblica, foram defendidos por Hannah Arendt, ao analisar as revolues francesa e americana, assim como ao definir os espaos da ao coletiva entre o pblico e o privado. Para Arendt, os conselhos so a nica forma possvel de um governo horizontal, um governo que tenha como condio de existncia a participao e a cidadania. Em Crises da Repblica (1973), ela afirmou que os conselhos poderiam ser no apenas uma forma de governo, mas tambm uma forma de Estado. O debate sobre os conselhos como instrumento de exerccio da democracia um tema da agenda de propostas para a gesto pblica, tanto entre os setores liberais como os da esquerda. A diferena que eles so pensados, pelos liberais, como instrumentos ou mecanismos de colaborao, e, pela esquerda, como vias ou possibilidades de mudanas sociais no sentido de democratizao das relaes de poder. No Brasil, nas ltimas dcadas, devemos relembrar as seguintes experincias colegiadas conselheiristas: os conselhos comunitrios criados para atuar junto Administrao Municipal ao final dos anos 1970 (Gohn, 1990); os conselhos populares, ao final dos anos 1970 e parte dos anos 80 (Urplan, 1984), e os conselhos gestores institucionalizados, principal objeto de reflexo e anlise deste trabalho, a serem tratados em seguida (estamos deixando de lado os tradicionais conselhos de notveis existentes em algumas reas do governo como educao, sade etc., pelo fato de eles serem formas de assessoria especializadas e incidirem na gesto pblica de forma indireta). Dada a similaridade de temas e problemas existentes entre os conselhos populares dos anos 1980 e os conselhos gestores dos anos 1990, vale a pena resgatarmos um pouco da memria dos primeiros. Os conselhos populares foram propostas dos setores da esquerda ou de oposio ao regime militar e surgiram com papis diversos, por exemplo, como organismos do movimento popular que atuavam com parcelas de poder junto ao Executivo (com a possibilidade de decidir sobre determinadas

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questes de governo); como organismos superiores de luta e organizao popular, gerando situaes de duplo poder uma espcie de poder popular paralelo s estruturas institucionais; ou como organismos de Administrao Municipal, criados pelo governo, para incorporar o movimento popular ao governo no sentido de que sejam assumidas tarefas de aconselhamento, de deliberao e/ou execuo. A discusso sobre os conselhos populares, nos anos 80, tinha como ncleo central questo da participao popular. Reivindicada pela sociedade civil ao longo das dcadas de lutas contra o regime militar, havia vrios entendimentos sobre o seu significado. O termo recorrente era Participao Popular, e a categoria central a das classes populares, que remete de povo figura genrica, carente de estatuto terico, bastante criticada na literatura das cincias sociais. A participao popular foi definida, naquele perodo, como esforos organizados para aumentar o controle sobre os recursos e as instituies que controlam a vida em sociedade. Esses esforos deveriam partir fundamentalmente da sociedade civil organizada em movimentos e associaes comunitrias. O povo, os excludos dos crculos do poder dominante, eram os agentes e os atores bsicos da participao popular. Vrios pesquisadores trabalharam com a categoria da participao como imperativo nas relaes sociais vigentes como forma de democratizar o Estado e seus aparelhos. Participao tornouse um dos principais termos articuladores no repertrio das demandas e movimentos. Demo (1988) assinalou naquela poca que a participao envolve mais que a demanda, ela envolve a criao de canais; disto resultou toda uma discusso de como seriam e quais seriam esses canais. J se comeava a delinear uma discusso sobre se h canais, quais canais, com que qualidade, como participar. O debate denotava que se estava passando de uma fase da participao como simples presso pela demanda de um bem e entrando numa outra fase em que havia uma certa participao qualificada. Dentre os conselhos populares que se destacaram no cenrio urbano daquele perodo, vale registrar, entre outros, dois exemplos significativos: os Conselhos Populares de Campinas, no incio dos anos 80, e o de Sade da Zona Leste de So Paulo. Esses ltimos foram criados em 1976, a partir do trabalho de sanitaristas que trabalhavam nos posto de sade daquela regio, articulados ao Partido Comunista, mas, ao mesmo tempo, vivenciando o clima de participao gerado pelas Comunidades Eclesiais de Base da Igreja Catlica. Os conselhos de Campinas desenvolveram-se, tambm, articulados aos programas das pastorais religiosas e deram origem ao movimento Assemblia do Povo. Nos anos 1990, a grande novidade foram os conselhos gestores, de carter interinstitucional. Eles tm o papel de ser instrumentos mediadores na relao sociedade/Estado e esto inscritos na Constituio de 1988 e em outras leis do Pas. Sabemos que essa Constituio adotou como princpio geral cidadania e previu instrumentos concretos para seu
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Poder Executivo, voltados para polticas pblicas especficas, responsveis pela assessoria e suporte ao funcionamento das reas em que atuam. Os conselhos gestores so diferentes dos conselhos comunitrios, populares ou dos fruns civis no-governamentais, porque estes ltimos so compostos exclusivamente de representantes da sociedade civil, cujo poder reside na fora da mobilizao e da presso, e no possuem assento institucional junto ao Poder Pblico. Os conselhos gestores so diferentes tambm dos conselhos de notveis, que j existiam nas esferas pblicas no passado, compostos exclusivamente por especialistas. O nmero de conselhos est crescendo progressivamente, dado o fato de eles serem exigncias da Constituio nacional. Na atualidade, algumas pesquisas indicam a existncia de 27 mil conselhos no pas, com uma rede de conselheiros que ultrapassa 100 mil pessoas. Entretanto, para sua implementao, eles dependem de leis ordinrias estaduais e municipais. Em algumas reas, essas leis j foram estabelecidas ou h prazos para sua criao. Os conselhos gestores so novos instrumentos de expresso, representao e participao; em tese, eles so dotados de potencial de transformao poltica. Se efetivamente representativos, podero imprimir um novo formato s polticas sociais, pois se relacionam ao processo de formao das polticas e de tomada de decises. Com os conselhos, gera-se uma nova institucionalidade pblica, pois eles criam uma nova esfera social-pblica ou pblica no-estatal. Trata-se de um novo padro de relaes entre Estado e sociedade, porque eles viabilizam a participao de segmentos sociais na formulao de polticas sociais e possibilitam populao o acesso aos espaos em que se tomam as decises polticas. Cumpre registrar que no possvel entender o papel dos diferentes tipos de conselhos que existem no Brasil na atualidade, se no entendermos a reforma do Estado e as novas figuras jurdicas que esta reforma contempla. Organizaes Sociais (OSs) e as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs) so exemplos destas formas. As Organizaes Sociais foram criadas por lei em maio de 1998 para reestruturarem o aparelho do Estado em todos os nveis. No nvel federal, parcelas do prprio Estado podero deixar de fazer parte do aparelho estatal e se tornar prestadoras de servios pblicos, ou parte das atividades do Estado passaro a fazer parcerias com entidades do chamado Terceiro Setor (leia-se: ONGs, organizaes e associaes comunitrias ou filantrpicas, e outras entidades sem fins lucrativos). No so todas ou quaisquer ONGs que podem ser consideradas como parte do Terceiro Setor, mas sim aquelas com o perfil do novo associativismo civil dos anos 1990. Um perfil diferente das antigas ONGs dos anos 1980, que tinham fortes caractersticas reivindicativas, participativas e militantes. O novo perfil desenha um tipo de entidade mais voltada para

exerccio via a democracia participativa. Leis orgnicas especficas passaram a regulamentar o direito constitucional participao por meio de conselhos deliberativos, de composio paritria entre representantes do Poder Executivo e de instituies da sociedade civil. Desde ento um nmero crescente de estruturas colegiadas passou a ser exigncia constitucional nos diversos nveis das administraes (federal, estadual e municipal). Muitas j foram criadas, a exemplo dos conselhos circunscritos s aes e aos servios pblicos (sade, educao e cultura) e aos interesses gerais da comunidade (meio ambiente, defesa do consumidor, patrimnio histrico-cultural), assim como aos interesses de grupos e camadas sociais especficas como crianas e adolescentes, idosos, mulheres etc. No contexto dos anos 1990, a participao passou a ser vista sob o prisma de um novo paradigma como Participao Cidad, baseada na universalizao dos direitos sociais, na ampliao do conceito de cidadania e numa nova compreenso sobre o papel e o carter do Estado. A participao passou a ser concebida como interveno social peridica e planejada, ao longo de todo o circuito de formulao e implementao de uma poltica pblica, porque as polticas pblicas ganharam destaque e centralidade nas estratgias de desenvolvimento, transformao e mudana social. A sociedade civil no o nico ator social passvel de inovao e dinamizao dos canais de participao, mas a sociedade poltica, por meio das polticas pblicas, tambm passa a ser objeto de ateno e anlises. A principal caracterstica desse tipo de participao a tendncia institucionalizao, entendida como incluso no arcabouo jurdico institucional do Estado, a partir de estruturas de representao criadas por leis. Essas estruturas so mistas, compostas por representantes do Poder Pblico estatal e por representantes eleitos diretamente pela sociedade civil; eles se integram aos rgos pblicos vinculados ao Executivo. Isso implica a existncia do confronto (que se supe democrtico) entre diferentes posies poltico-ideolgicas e projetos sociais. Todas as demandas so, em princpio, tidas como legtimas. Os novos sujeitos polticos constroem-se por meio de interpelaes recprocas.

As novidades nos conselhos gestores

Os conselhos gestores apresentam muitas novidades na atualidade; eles so importantes porque so frutos de demandas populares e de presses da sociedade civil pela redemocratizao do Pas. Os conselhos esto inscritos na Constituio de 1988 na qualidade de instrumentos de expresso, representao e participao da populao. As novas estruturas inserem-se, portanto, na esfera pblica e, por fora de lei, integram-se com os rgos pblicos vinculados ao
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a prestao de servios, atuando segundo projetos, dentro de planejamentos estratgicos, buscando parcerias com o Estado e empresas da sociedade civil. A forma de realizao das parcerias so via as OS(s) Organizaes Sociais e as OSCIP(s) Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico. A Reforma do Estado elaborada pelo ex-ministro Bresser Pereira, no MARE, durante a gesto do presidente Fernando Henrique Cardoso, previa que as polticas pblicas para as reas de Cultura, Educao, Lazer, Esporte, Cincia e Tecnologia viessem a ser apenas gerenciadas e no mais executadas pelo Estado. As OSs e as OSCIPs so parte de um modelo poltico e de uma orientao filosfica onde o Estado responsvel apenas pelo gerenciamento e controle das polticas pblicas e no pela execuo das mesmas. O Estado deixa de lado o papel de executor ou prestador direto de servios e passa a ter funo de promotor e regulador. Quem vai executar estas polticas sero justamente as OSs e as OSCIPs, que se constituem e se qualificam como tal atravs de um contrato de gesto, no caso das OSs, firmado entre o Terceiro Setor e o poder pblico; ou atravs de um desmembramento de parte do prprio poder pblico, via parcerias com as OSCIPs . As OSs e as OSCIPs fazem parte de um novo modelo de gesto pblica e, em longo prazo, a reforma do Estado prev que toda a rea social deve adotar essas nova lgica e forma de operar na administrao pblica propriamente dita. As OSs, por exemplo, se inserem no marco legal das associaes sem fins lucrativos, cuja lei foi regulamentada e promulgada em 1999. Elas so pessoas jurdicas de direito privado, estando, portanto, fora do mbito dos rgos pblicos. Seus funcionrios podero vir de estatais, mas na OS eles no estaro mais sob o Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos, no sero mais, portanto, funcionrios pblicos no sentido lato do termo. Mas as OSs recebem recursos pblicos consignados no Oramento da Unio ou do respectivo estado, constituindo receita prpria. A alocao destes recursos e a execuo oramentria das OSs no esto submetidas aos ditames da execuo oramentria, financeira e contbil, como os demais rgos pblicos, que tm de submeter-se a um controle processualstico. Seu controle se d pelos seus resultados, por meio da avaliao das metas que ela estabeleceu. Alm disso, as OSs recebem toda a infra-estrutura montada que antes servia de base a um rgo estatal na prestao do servio. Registrese ainda que as OSs ou OSCIPs tem que se qualificar para se constiturem como operantes das novas orientaes polticas. Na prtica, so ONGs e organizaes do Terceiro Setor que esto se qualificando. A legislao em vigor no Brasil preconiza, desde 1996, que, para o recebimento de recursos destinados s reas sociais, os municpios devem criar seus conselhos. Isso explica porque a maioria dos conselhos municipais surgiu aps esta data (em 1998, dos 1.167 conselhos existentes nas reas da

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educao, assistncia social e sade, 488 deles haviam sido criados aps 1997; 305 entre 1994-96; e apenas 73 antes de 1991). Nos municpios, as reas bsicas dos conselhos gestores so educao, assistncia social, sade, habitao, criana e adolescentes. Na esfera municipal, eles devem ter carter deliberativo. Na rea da educao, nos municpios, alm do Conselho Municipal de Educao, h ainda o Conselho de Alimentao Escolar COMAE, e o Conselho de Acompanhamento e Controle Social CACS do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento de Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio FUNDEF (a ser substitudo pelo FUNDEB, que ir incluir no financiamento todos os nveis de ensino bsico). Juntos, os trs Conselhos, a rede de escolas, mais a Secretaria Municipal de Educao constituem o Sistema Municipal de Ensino e devem elaborar o Plano Municipal de Ensino que estabelea, progressivamente, metas para a autonomia das escolas medida que elas forem capazes de elaborar e executar seu projeto pedaggico, garantindo a gesto democrtica do ensino pblico. Apesar de a legislao incluir os conselhos como parte do processo de gesto descentralizada e participativa e constitu-los como novos atores deliberativos e paritrios, vrios pareceres oficiais tm assinalado e reafirmado o carter apenas consultivo dos conselhos, restringindo suas aes ao campo da opinio, da consulta e do aconselhamento, sem poder de deciso ou deliberao. A lei vinculou-os ao Poder Executivo do municpio, como rgos auxiliares da gesto pblica. preciso, portanto, que se reafirme, em todas as instncias, seu carter essencialmente deliberativo porque a opinio apenas no basta. Nos municpios sem tradio organizativo-associativa, os conselhos tm sido apenas uma realidade jurdico-formal e, muitas vezes, um instrumento a mais nas mos dos prefeitos e das elites, falando em nome da comunidade, como seus representantes oficiais, no atendendo minimamente aos objetivos de serem mecanismos de controle e fiscalizao dos negcios pblicos.

O atual debate sobre os conselhos gestores

Vrias das questes implcitas no debate sobre os novos conselhos so da mesma natureza das que estiveram presentes quando do debate sobre os conselhos populares, por exemplo: qual o seu papel e a sua natureza, eles devem ser organismos apenas consultivos ou tambm deliberativos etc. A necessidade de se intervir neste debate e nas discusses sobre a prpria implantao dos conselhos decorre das vrias lacunas hoje existentes, tais como: a criao de mecanismos que lhes garantam o cumprimento de seu planejamento; instrumentos de responsabilizao dos conselheiros por suas resolues;
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controle sobre os prprios atos dos conselheiros; o poder e os mecanismos de aplicabilidade das decises do conselho pelo Executivo e outros. As questes da representatividade e da paridade constituem problemas cruciais para serem mais bem definidas nos conselhos gestores de uma forma geral. Os problemas decorrem da inexistncia de critrios que garantam uma efetiva igualdade de condies entre os participantes. Alguns analistas tm sugerido que a renovao do mandato dos conselheiros seja parcial, para no coincidir com o mandato dos dirigentes e alcaides municipais, e seus mandatos fiquem desacoplados dos perodos dos mandatos eleitorais. O fato de as decises dos conselhos terem carter deliberativo no garante sua implementao, pois no h estruturas jurdicas que dem amparo legal e obriguem o Executivo a acatar as decises dos conselhos (mormente nos casos em que essas decises venham a contrariar interesses dominantes). O representante que atua num conselho deve ter vnculos permanentes com a comunidade que o elegeu. Em relao paridade, ela no uma questo apenas numrica, mas das condies de uma certa igualdade no acesso informao, disponibilidade de tempo etc. A disparidade de condies de participao entre os membros do governo e os advindos da sociedade civil grande; os primeiros trabalham nas atividades dos conselhos durante seu perodo de expediente de trabalho normal/remunerado; tm acesso aos dados e informaes, tm infra-estrutura de suporte administrativo; esto habituados com a linguagem tecnocrtica etc. Ou seja, eles tm o que os representantes da sociedade civil no tm (pela lei, os conselheiros municipais no so remunerados e nem contam com estrutura administrativa prpria). Faltam cursos ou capacitao aos conselheiros, de forma que a participao seja qualificada quanto, por exemplo, elaborao e gesto das polticas pblicas; no h parmetros que fortaleam a interlocuo entre os representantes da sociedade civil com os representantes do governo. preciso entender o espao da poltica para que se possa fiscalizar e tambm propor polticas; preciso capacitao ampla que possibilite a todos os membros do conselho uma viso geral da poltica e da administrao. Usualmente, eles atuam em pores fragmentadas, que no se articulam (em suas estruturas) sequer com as outras reas ou conselhos da Administrao Pblica.

estabelecimento claro dos limites e das possibilidades decisrias s aes dos conselhos; uma ampla discusso sobre as restries oramentrias e suas origens; a existncia de uma multiplicidade de conselhos no municpio, todos criados recentemente, competindo entre si por verbas e espaos polticos; a no existncia de aes coordenadas entre eles etc. Existem duas posies em relao ao papel central dos conselhos, a saber: a primeira circunscreve-os no plano da consulta, preocupa-se com a demarcao de sua atuao em relao ao Legislativo, defende que eles se limitem a serem auxiliares do Poder Legislativo. A segunda postula que eles atuem como rgos de fiscalizao do Executivo, segundo uma perspectiva e modelo de gesto descentralizada desse Executivo; preconiza-se que eles operem dentro das decises que so tomadas em sua rea. Essa segunda posio implica um estilo de governo que tenha como diretrizes e eixos fundamentais as questes da participao e da cidadania, um governo que aceite os conflitos como parte do jogo de interesses numa democracia. Portanto, o papel dos conselhos incide na discusso sobre as estratgias de gesto pblica de uma forma geral e sobre o carter das prprias polticas pblicas em particular (Borja, 2000). O que fazer para alterar o cenrio no qual se desenvolvem os conselhos e sua realidade atual? De um lado, observa-se que a operacionalizao no plena dessas novas instncias democratizantes se d devido falta de uma cultura de participao da sociedade civil, em canais de gesto dos negcios pblicos, curta trajetria de vida desses conselhos e, portanto, falta de exerccio prtico (ou at a sua inexistncia), e ao desconhecimento por parte da maioria da populao, de suas possibilidades (deixando-se espao livre para que eles sejam ocupados e utilizados como mais um mecanismo da poltica das velhas elites e no como um canal de expresso dos setores organizados da sociedade). De outro lado, a existncia de concepes oportunistas, que no se baseiam em postulados democrticos e vem os conselhos apenas como instrumentos/ferramentas para operacionalizar objetivos predefinidos, tem feito dessa rea um campo de disputa e tenses. Acreditamos que os conselhos criam condies para que haja um sistema de vigilncia sobre a gesto pblica e levam a uma maior cobrana de prestao de contas sobre o Poder Executivo, principalmente no nvel municipal. Por isso, certas questes so muito relevantes no debate atual sobre a criao e implementao dos conselhos gestores, tais como: a representatividade qualitativa dos diferentes segmentos sociais, territoriais e foras polticas organizadas em sua composio; o percentual quantitativo, em termos de paridade, entre membros do governo e membros da sociedade civil organizada que o compe; o problema da capacitao dos conselheiros mormente os advindos da sociedade civil; o acesso s informaes (e sua decodificao) e a publicizao das aes dos conselhos; a fiscalizao e
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Necessidade e lacunas
A partir do inventrio de temas e alguns dos problemas sobre os conselhos gestores, podemos sistematizar os seguintes pontos para serem equacionados, a saber: Falta uma definio mais precisa das competncias e atribuies dos conselhos gestores e de sua relao com o Poder Legislativo. Devemos nos lembrar que os conselhos no

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substituem o Poder Legislativo, porque eles se situam em reas especficas e no tm poderes sobre questes gerais, como o Poder Legislativo tem; Deve-se cuidar da elaborao de instrumentos jurdicos de apoio s suas deliberaes; Deve haver uma definio mais precisa do que seja participao. Para o caso dos conselhos gestores, ns a entendemos como o processo mediante o qual as diferentes camadas sociais de populao tm acesso aos espaos de definir e avaliar as polticas pblicas, especialmente as de carter social. A participao, para ser efetiva, precisa ser qualificada, ou seja, no basta a presena numrica das pessoas porque o acesso est aberto. preciso dot-las de informaes e de conhecimentos sobre o funcionamento das estruturas estatais. No se trata, em absoluto, de integr-las, incorpor-las teia burocrtica. Elas tm o direito de conhecer essa teia para poder intervir de forma a exercitar uma cidadania ativa, e no uma cidadania regulada, outorgada, passiva. Os representantes da populao tm que ter igualdade de condies para participar, tais como as j citadas em pargrafo anterior: acesso s informaes (que esto codificadas nos rgos pblicos) e algum tipo de remunerao para sua atividade. H necessidade de cursos de capacitao. Mas devemse considerar duas questes: primeira os sujeitos da ao, dos cursos, devem ser oriundos da sociedade civil, bem como do aparelho estatal. Em alguns casos, o representante do poder pblico necessita at mais do curso-ele no sabe compartilhar, decidir junto. A democracia deliberativa tem outra lgica e outras exigncias. Segunda um curso no pode nunca ser visto como uma mera capacitao tcnica. H que se desenvolver saberes tico-polticos para que estes cursos acrescentem alguma coisa de fato significativa na prtica cotidiana daqueles cidados.

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Concluses
Os conselhos gestores foram conquistas dos movimentos populares e da sociedade civil organizada. Eles so um instrumento de representao da sociedade civil e da sociedade poltica que lutaram pela democratizao dos rgos e aparelhos estatais. Os conselhos so parte de um novo modo de gesto dos negcios pblicos que foi reivindicado pelos movimentos sociais nos anos 1980 e, ao mesmo tempo, eles so parte da reforma do Estado, ocorrida a partir dos anos 1990. Enquanto parte de um novo modo de governana democrtica na gesto dos negcios pblicos, principalmente em mbito local, os conselhos gestores fazem parte de um novo modelo de desenvolvimento que est sendo implementado em todo o mundo da gesto pblica estatal via parcerias com a sociedade civil organizada; eles representam a possibilidade da institucionalizao da participao atravs de sua

forma de expresso: a co-gesto; expressam a possibilidade de desenvolvimento de um espao pblico que no se resume e no se confunde com o espao governamental/estatal; abrem a possibilidade de a sociedade civil intervir na gesto pblica atravs de parcerias com o Estado que objetivem a formulao e o controle de polticas sociais. Numa sociedade marcada por inmeros processos de excluso social e de baixos nveis de participao poltica do conjunto da populao, os conselhos assinalam para possibilidades concretas de desenvolvimento de um espao pblico que no se resume e no se confunde com o espao governamental/estatal. A possibilidade de a sociedade civil intervir na gesto pblica, via parcerias com o Estado, representa a instaurao de um novo padro de interao entre governo e sociedade; novas arenas de intermediao e novos mecanismos decisrios implantados podero ter a capacidade de incorporar uma grande pluralidade de atores e de diferentes interesses. A gesto compartilhada no pode transferir as responsabilidades dos gestores pblicos estatais para os representantes da populao; no competncia do conselho a gesto propriamente do servio pblico, ele deve fazer a apreciao prvia dos atos do gestor pblico nos planos, oramento, normas bsicas, avaliao de resultados para a populao, deve analisar os critrios para a organizao da rede de servios e habilitao nas condies de gesto, acompanhar e controlar a execuo de servios, mas no substituir o gestor. O compartilhamento da gesto no significa e nem implica substituio do gestor e suas responsabilidades. A participao da populao no deve ser para substituir o Estado, mas para fiscaliz-lo e fazer com que ele cumpra seus compromissos constitucionais. Os conselhos tm como arena principal de atuao as esferas do consumo e da distribuio de bens, servios e equipamentos pblicos. Entretanto, eles podem interferir na esfera do processo de produo e gesto desses bens e na qualidade dos servios pblicos prestados, principalmente nas reas sociais, como as da educao, sade, habitao e transportes coletivos. A rea da cultura tambm pode ser um espao importante para o desenvolvimento dos conselhos pelo fato de gerar pertencimentos, identidades e resgatar a memria coletiva dos grupos e desenvolver a auto-estima dos indivduos. uma rea que contribui para o combate s diferentes formas de violncia presentes na sociedade. Por lei, os conselhos devem ser tambm um espao de deciso. Mas, a priori, so apenas espaos virtuais. Para que eles tenham eficcia e efetividade na rea em que atuam, e na sociedade de uma forma geral, necessrio desenvolver algumas condies e articulaes; preciso dar peso poltico a essa representatividade e conseqncia luta dos segmentos sociais que acreditaram e lutaram pela democratizao dos espaos pblicos. Dentre as condies necessrias, destacamos: aumento efetivo de recursos pblicos nos oramentos e no apenas complementaes pontuais de ajustes; eles tm que
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ser paritrios no apenas numericamente, mas tambm nas condies de acesso e de exerccio da participao; deve-se criar sistemas de qualificao com pr-requisitos mnimos para que um cidado se torne um conselheiro, principalmente no que se refere ao entendimento do espao em que ele vai atuar, assim como um cdigo de tica e posturas em face dos negcios pblicos; deve-se oferecer cursos de capacitao tico-polticos e no s tcnicos; deve-se ter uma forma de acompanhar as aes dos conselhos e de se revogar e destituir qualquer membro que no cumpra com suas funes durante seus mandatos pertencentes sociedade civil ou ao poder estatal; portanto, o exerccio dos conselhos deve ser passvel de fiscalizao e avaliao. Os cursos de formao e atualizao dos conselheiros devem consider-los como sujeitos polticos e ter como referncia um modelo cidado de participao social com pluralidade e que respeite as diversidades culturais e as diferenas de raa, etnia, sexo, gerao etc. , respaldado por um projeto emancipatrio que vislumbre mudanas na sociedade a mdio e longo prazo e que no se circunscreva s aes imediatistas da conjuntura. Finalmente, os conselhos devem ter capacidade e poderes normativos de deciso e no devem ser implantados como meras instncias consultivas e opinativas. Em mdio prazo, eles necessitam instituir formas prprias de pensar a cidade e seus problemas para alm dos planejamentos estratgicos, de carter emergencial, que diagnosticam e selecionam/priorizam as urgncias. Conclumos assinalando a necessidade de pesquisas e avaliaes sobre o desempenho dos diferentes tipos de conselhos e, em especial, os gestores. Por serem fenmenos recentes, pouco conhecemos ainda sobre a natureza de sua realidade operacional. Por isso, no estgio atual, tendemos a ser mais argumentativos em relao s suas qualidades, virtualidades e potencialidades, e talvez no crticos o suficiente em relao aos seus problemas. Diagnosticar e analisar os impactos das aes dos conselhos sobre a sociedade e sobre o prprio Estado so caminhos-chave para compreender o processo de construo da cidadania, assim como avaliar as possibilidades para o aprofundamento do processo de democratizao da sociedade brasileira.

Referncias
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VOLUME 42 NMERO 1 JAN/ABR 2006

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