Para uma nova visao orcamentaria: o PPA como BLOG Gestao, Politica & Sociedade como a conjuntura do Pais afeta o ambiente publico e o empresarial Veja mais sobre quem faz Por REDAGAO 4/01/2023 23n03 Welles Matias de Abreu, Mestre ¢ Doutor em Administragdo (UnB). Pés-doutor em Administragdo Publica e Governo (FGV - EAESP). Analista de Planejamento e ‘Orgamento da Secretaria de Orgamento Federal. Professor de Pés-Graduagao do IBMEC Constantino Cronemberger Mendes, Doutor em Economia na area de Setor Pablico (UnB), Técnico de Planejamento e Pesquisa do pea e ex-Subsecretario de Planejamento Governamental do Ministério da Economia Dalmo Palmeira, Economista, pés-graduado em Orgamento Publico, mestrando em Politicas Publicas no Ipea. Foi Consultor do FMI e Secretério Adjunto de Planejamento e Orcamento no Governo do Distrito Federal. & Analista de Planejamento e Orgamento, do Ministério da Economia, cedido ao Senado Federal Segundo Hyde, em sua obra "Government budgeting: theory, process, and politics” publicada em 2002, o processo de decisao da orcamentacao plblica é considerado um dos mais importantes no Ambito governamental. Nocaso brasileiro, isso nao é diferente, sendo o processo or¢amentario federal referenciado como vanguarda no tocante a introdugao de inovagées tedricas, com impactos nos entes federados, como no caso de avangos em governanga publica tratados por Ferreira et al. no artigo intitulado “Integragao do planejamento e orgamento", publicado no joral cientifico Contabilidade, Gestdo e Governanga em 2016 No entanto, & notério que tais inovagdes séo acompanhadas por dispositivos, por vezes, questiondveis, do ponto de vista de agregagdo de qualidade ao processo deciscrio publico, a exemplo da recente implementagao do “teto do gasto” como ferramenta de governanga orgamentéria. Nos termos da tese de doutorado de Girley Damasceno (intitulada "Governanga orgamentaria e a aprovagao de regras fiscais no Brasil: fatores determinantes e o papel dos stakeholders na implantagao do teto de gastos", defendida em 2022), alguns mecanismos adotados tem sido objeto de constante quebras institucionais, traduzindo-se em fragil instrumento de controle fiscal. Nota-se, assim, que o teto de gasto nao impediu a gastanca de recursos piiblicos, em especial, de quem tem poder para conseguir alteragées constitucionais ou para viabilizar desoneracées, sob 0 bastiao de elevadas liberagées de emendas de relator (pejorativamente chamadas de "orgamento secreto"). Musgrave afirma, em 1959, no seu classico livro "Teorias das finangas piiblicas", que as fungdes governamentais devem se caracterizar por trés principais objetivos, quais sejam, promover a estabilidade econémica, a alocagéo dos recursos pliblicos e a distribuigéo de renda. Nessa toada, as ferramentas estatais de planejamento e orcamento devem convergir com vistas a atingir tais propésitos de forma integrada e harménica. Portanto, nao ha de se falar em alcance de metas de endividamento (perspectiva fiscal estabilizadora), sem observar, por exemplo, questées relacionadas com o nivel de pleno emprego (social com foco distributivo) e de implementacao de investimentos ptiblicos (visdo desenvolvimentista alocativa), As leis orgamentarias precisam absorver efetivamente _tais prerrogativas financeiras e fiscais sem perder, no entanto, suas qualidades de ferramenta de gestéo governamental. O instrumento de planejamento orgamentario de médio prazo (de quatro anos), conhecido por PPA (Plano Plurianual), deve contribuir como pega-chave para as escolhas publicas na priorizagdo dos investimentos estratégicos, como preconiza a Constitui¢do. Ademais, sob a perspectiva de dispositive que incorpora o diagnéstico das desigualdades sociais e regionais, o PPA promove o didlogo entre as visoes de longo e curto prazos, mediando o conflito distributivo latente na sociedade, utiizando os resultados intermedidrios das politicas publicas como ponto chave para tal feito. Por fim, a condugao dos processos avaliativos de politicas puiblicas (monitoramento e avaliagao) necessita alinhar os resultados de curto prazo com os objetivos futuros, sem perder de vista as necessidades de ajustes de rumos.Portanto, o PPA deve ser melhor utilizado, inclusive abrindo a possibilidade de ser regulamentado no Ambito do Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), cujo veto foi um equivoco histérico sem sequer haver sido debatida sua fungdo sobre o aspecto estabilizador, para além do seu papel alocativo e distributivo. Por outro lado, atribuir metas fiscais a uma lei que visa estabelecer diretrizes orgamentarias com carater anual, como no caso da LDO, que é uma lei de vigéncia curta, institui a visao miope sob uma tematica que carece de tempo para se coneretizar. Observa-se que a instituigao da Lei Complementar prevista na CF/88 para regulamentar 0 proceso orgamentario deixaria evidente o questionamento da real necessidade de existéncia da LDO. Outrossim, 6 premente a necessidade de ruptura da ideia falaciosa de que paises de baixa e média renda tém a tendéncia de minorarem os seus problemas fiscais, como referenciado na obra "Orgamento Puiblico" do autor Giacomoni (7* edigao, de 1997), de maneira que seriam incompativeis com a adogao de modelos de planejamento orgamentario de médio e longo prazo. Infelizmente, 6 nessa premissa que o atual PPA se apresenta, apenas como uma pega meramente informativa, sem cunho autorizativo de maneira a nao se constituir um instrumento efetivo de programacéo orgamentaria, reforgando, assim, a miopia sob os resultados de médio e longo prazos a partir das deliberagées no Ambito da lei orgamentaria anual (LOA). Um PPA que faga a ponte entre o curto e o longo prazos é urgente, incorporando a gestéo das metas fiscais sob a perspectiva plurianual. Na perspectiva temporal, 0 longo prazo deve abarcar 3 periodos de PPA ou de 3 governos, pelo menos, mas também visando 0 monitoramento anual (de curto prazo) para a sua concretude. O alargamento do tempo de cobertura do ato de planejar vai levar ao resgate da visdo estratégica no proceso de construgao das politicas publicas planejadas. Adiciona-se a este fato, o controle mais intensivo das escolhas dos investimentos priorizados. Ademais, as metas intermediarias dos programas governamentais devem orientar para © alcance de resultados efetivos das politicas ptblicas, minorando as desigualdades sociais e regionais. Assim, sob uma nova perspectiva orgamentaria, os resultados das ages puiblicas devem solucionar os problemas complexos de desenvolvimento sustentavel e nao apenas gerenciar "voos de galinha" de crescimento econémico, com foco em reeleigdes de governo. Muito embora a notéria racionalidade limitada vigente sob 0 processo decisério orgamentario, com o advento de técnicas informatizadas modernas e sofisticadas para andlise dos dados, cada vez mais observa-se ganhos com possibilidades prescritivas de politicas publicas mais assertivas. Isso contribui enormemente para a obtengao de respostas, tendo como base o dilema levantado por Key em 1940, em sua obra "A auséncia de uma teoria orgamentaria” no tocante a razdo de se alocar um montante de recursos em uma programagao em detrimento de outra.A atual configuragao de consolidagao do orgamento piiblico brasileiro, concentrada sob a égide do poder executivo, tem também necessidade de ser debatido. O poder legislativo precisa se responsabilizar mais sobre a qualidade das decisées orgamentarias, como se espera em uma democracia (aliés isso ja fora proposto na primeira constituigéo da replica brasileira), buscando evitar os processos de "toma Id da ca", que imperam em destarte com liberagdes de emendas com perfil "paroquiais” contestaveis. Casos como 0s dos "andes do orcamento”, os "sanguessugas" e o "orgamento secret” colocam em xeque o interesse ptiblico, interesse esse que deve reger as decisdes orgamentarias com foco em resultados efetivos de médio e longo prazo. Diante do exposto, nota-se que a implementagao de uma nova visdo orgamentaria perpassa pela reformulacao dos instrumentos constitucionais, com destaque para a implementagao de um PPA norteador sob as escolhas piiblicas e as fungdes governamentais, que incluem os aspectos da estabilidade fiscal. Além de incorporar tal perspectiva estabilizadora, o PPA deve assumir um cardter mais efetivo para as questées alocativas e distributivas, quais sejam mirando a concretude sobre as entregas dos investimentos publicos e a implementagao dos resultados intermedidrios, sem perder de vista os resultados de longo prazo. Para tanto, considera-se como essencial que 0 PPA deixe de ter apenas uma prerrogativa formal e informativa, para atuar como real instrumento norteador das politicas publicas de médio prazo, construindo a ponte entre o curto prazo (anual) e o longo prazo (mais de dez anos), a partir de definigses de metas nao apenas financeiras, mas do contexto fiscal Destarte, conclui-se ser necessario avancar das visdes miopes atuais (como as da LDO e do Teto do Gasto) para um ambiente em que as fungdes estabilizadora (fiscal), alocativa (investimentos) e distributiva (desigualdades sociais e regionais) de politicas publicas integrem as ferramentas estatais de planejamento e orgamento (PPA e LOA), buscando alcangar tais propésitos de forma harménica