GLOBALIZAO, REFORMA DO ESTADO E TEORIA DEMOCRTICA CONTEMPORNEA

GLOBALIZAO, REFORMA DO ESTADO E TEORIA DEMOCRTICA CONTEMPORNEA

ELI DINIZ Professora do Instituto de Economia da UFRJ

Resumo: O presente artigo retoma o debate sobre a reforma do Estado com o objetivo de inserir a discusso sobre este importante item da pauta das reformas dos anos 90 no mbito da teoria democrtica contempornea. Para tanto, enfatiza aspectos freqentemente negligenciados pelas anlises correntes, tais como o impacto das diferentes seqncias histricas, as caractersticas do regime poltico, a inter-relao entre governabilidade democrtica, accountability e responsabilidade pblica dos governantes, quer diante da instncia parlamentar, quer diante da sociedade. Palavras-chave: globalizao; democracia; reforma do Estado.

o decorrer dos anos 90, o tema da reforma do Estado adquiriu centralidade na agenda pblica brasileira. A partir da presidncia de Fernando Collor, desencadearam-se as primeiras medidas para reduzir o Estado e realizar a ruptura com o passado intervencionista, tpico do modelo da industrializao substitutiva de importaes e do desenvolvimentismo dos governos militares de 1964 a 1985. Esse esforo reformista foi aprofundado no primeiro governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, que se props a tarefa de sepultar a Era Vargas e superar os entraves representados pela sobrevivncia da antiga ordem. Atravs da prioridade atribuda s reformas constitucionais, iniciou-se um processo de desconstruo legal e institucional, que abriu o caminho para a reestruturao da ordem econmica e, sobretudo, para a refundao do Estado e da sociedade de acordo com os novos parmetros consagrados internacionalmente. A instaurao de um novo modelo econmico centrado no mercado foi acompanhado de um projeto ambicioso de dar incio a uma nova era. Entretanto, limitada por uma viso restritiva de teor administrativo, a reforma do Estado do governo Cardoso foi capturada pela meta do ajuste fiscal, revelandose incapaz de realizar a ruptura anunciada. Desta maneira e aps uma dcada de experimentos ineficazes, eis que a reforma do Estado readquire relevncia no limiar do novo milnio, configurando-se como um dos principais desafios do momento presente, dadas as restri-

es externas associadas aos desdobramentos do processo de globalizao e as dificuldades para formular e implementar uma nova estratgia de desenvolvimento para o pas. Como conciliar insero externa e crescimento econmico? Como garantir o grau necessrio de autonomia decisria nacional para definir e executar formas alternativas de integrao ao sistema internacional? Como reencontrar o caminho do desenvolvimento? As reformas realizadas nos anos 90, notadamente a privatizao, a liberalizao comercial e a abertura da economia, tiveram eficcia no desmonte dos alicerces da antiga ordem, de tal forma que qualquer perspectiva de retorno ao passado torna-se anacrnica. Entretanto, dentro do atual modelo, cabem, certamente, diferentes estratgias de desenvolvimento, algumas frontalmente contrrias s polticas implementadas nos ltimos dez anos. Eis porque as possibilidades de inovao passam pela poltica. Torna-se imperativo implantar novas formas de gesto pblica, que permitam a consecuo das metas coletivas e viabilizem formas alternativas de administrar a insero na ordem globalizada. GLOBALIZAO: A CENTRALIDADE DA DIMENSO POLTICA O fenmeno da globalizao, que vem caracterizando a economia internacional desde meados da dcada de 70,

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ou, como prefere Franois Chesnais (1996), a mundializao do capital, tem sido interpretado de diferentes maneiras. O termo adquiriu um sem-nmero de sentidos, que mais confundem do que esclarecem seu real significado. Entre os equvocos mais correntes, situa-se a viso da globalizao como um processo exclusivamente econmico. Trata-se de uma simplificao, pois o processo de globalizao no se resume a uma dinmica puramente econmica, seno que se trata de um fenmeno multidimensional, que obedece a decises de natureza poltica. Em outros termos, a economia no se move mecanicamente, independente da complexa relao de foras polticas que se estruturam em mbito internacional, atravs da qual se tecem os vnculos entre economia mundial e economias nacionais. Portanto, um dos efeitos da viso economicista obscurecer o papel da poltica. A globalizao e a presso das agncias internacionais exercem, sim, forte influncia na determinao das agendas dos diferentes pases, mas no o fazem de modo mecnico e determinista. As opes das elites dirigentes nacionais suas coalizes de apoio poltico tiveram e tm um papel importante na escolha das formas de insero no sistema internacional e na definio das polticas a serem implementadas. A nfase unilateral nos aspectos econmicos conduz a um segundo equvoco. Trata-se do pressuposto de um automatismo cego do mercado globalizado. O processo estaria submetido a uma lgica frrea, qual todos os pases deveriam ajustar-se, de modo inescapvel e segundo um receiturio nico. A abordagem de teor economicista implica, pois, uma viso determinista, j que a ordem mundial percebida como submetida a uma dinmica incontrolvel, de efeitos inexorveis, o que, no limite, descartaria a existncia de alternativas viveis. Efetivamente, se a globalizao apresentada como um processo inevitvel, independente da interveno humana, adaptarse de forma imperativa torna-se a nica sada possvel. interessante ressaltar que tanto do lado da tica liberal ortodoxa, representada pelo Consenso de Washington (Williamson, 1993), quanto numa viso crtica radical, tal como formulada, para citar apenas um exemplo, por Viviane Forrester, no livro O horror econmico (1996), esse trao determinista est presente, j que, em ambos os casos, a globalizao apresentada como um fenmeno monoltico, submetido ao imprio das leis econmicas. Em conseqncia, os governos nacionais so tratados como objetos passivos de foras que no podem controlar, sendo, portanto, reduzidos impotncia. Anula-se a ao po-

ltica como contrapartida da supervalorizao dos mecanismos econmicos e esvazia-se a responsabilidade dos governantes pelos erros e acertos das polticas executadas. Em contraste, e tendo em vista a complexidade da nova ordem mundial, cabe salientar que a globalizao no est comandada por foras inexorveis e nem marcada exclusivamente por relaes e processos de natureza econmica. Est, sobretudo, sujeita a uma lgica poltica (Diniz, 2000a, cap.1), que por sua vez, tem a ver com relaes assimtricas de poder, que se estabelecem entre as potncias em escala mundial, traduzindo-se pela formao de blocos e instncias supranacionais de poder. Configuramse, assim, as redes transnacionais de conexes, atravs das quais articulam-se alianas estratgicas, envolvendo atores externos e internos, destacando-se, entre estes, as grandes corporaes multinacionais, a alta tecnocracia de teor cosmopolita, as organizaes financeiras internacionais, burocratas de alto nvel, entre outras elites estratgicas. Tais relaes esto por trs das escolhas feitas pelos atores, escolhas estas que no so aleatrias, nem o reflexo de critrios exclusivamente tcnicos ou econmicos, seno que se orientam tambm por um clculo poltico. Cada vez mais, os Estados nacionais tornam-se parte de um sistema de poder de teor supranacional, tornando artificial a rgida contraposio fatores externos-fatores internos. Eis porque administrar com maior ou menor autonomia a insero do pas no sistema internacional no requer apenas capacitao tcnica de elites iluminadas, mas depende de opes polticas em prol da defesa da soberania e do fortalecimento do poder de negociao dos governos nacionais. Ademais, conquistar posies favorveis no jogo de poder internacional implica uma alta capacidade de gesto do Estado, ao contrrio do que advogam os defensores do Estado mnimo. Como ressalta Celso Furtado, em seu livro, Brasil, a construo interrompida (1992:24), A atrofia dos mecanismos de comando dos sistemas econmicos nacionais no outra coisa seno a prevalncia de estruturas de decises transnacionais, voltadas para a planetarizao dos circuitos de decises. Cabe acrescentar, por outro lado, que reverter uma posio subordinada ou rejeitar a predominncia da lgica das empresas transnacionais na estruturao das atividades econmicas de um pas um ato de natureza poltica, requerendo uma ao deliberada capaz de definir e executar uma nova estratgia nacional. Entre os equvocos induzidos pela viso economicista, deve-se mencionar ainda a nfase unilateral nos custos econmicos da globalizao, perdendo-se de vista seus

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custos polticos, to ou mais relevantes. Tais custos, nos pases desenvolvidos, manifestam-se pela difuso das ideologias antidemocrticas, do tipo fascista, com forte componente xenfobo, em reao ao aumento do desemprego, da criminalidade, da incerteza e do sentimento de impotncia em face das crises internacionais. Nas novas democracias, por outro lado, esse custo poltico se traduz, entre outras coisas, e de acordo com alguns autores, pela generalizao de democracias minimalistas. Assim, por exemplo, Bresser Pereira, Jos Maravall e Adam Przeworski (1993) referem-se ao predomnio de um estilo poltico autocrtico na administrao das crises e das reformas econmicas, a partir dos anos 80. Guillermo ODonnell (1991) faz referncia difuso, nos pases latino-americanos, das chamadas democracias delegativas, caracterizadas por alto grau de voluntarismo no exerccio da Presidncia da Repblica, interpretando-se a vitria nas urnas como delegao para decidir discricionariamente. James Malloy (1993) destaca o predomnio de regimes hbridos, combinando democracias eleitorais com um estilo autoritriotecnocrtico de gesto econmica. Aldo Vacs (1994) menciona a tendncia constituio de democracias restritivas, com baixo grau de participao poltica e processos decisrios fechados. Em todos esses autores, sobressai a preocupao com a debilidade institucional que dificultaria o aperfeioamento da democracia nestes pases. Finalmente, a globalizao no tem apenas efeitos unvocos na direo da modernidade, trazendo tambm conseqncias altamente desorganizadoras e desestruturadoras. H um movimento oposto integrao, que opera no sentido da fragmentao, da segmentao e da excluso. Assim, a insero na economia mundial no pode ser vista, necessariamente, como um jogo de soma positiva, no qual todos tenderiam a ganhar. Ao contrrio, longe de se ter produzido uma ordem econmica mundial mais integrada e inclusiva, o que se observou foi a configurao de um sistema internacional, marcado por grandes contrastes e polaridades, reproduzindo-se as desigualdades entre as grandes potncias e os pases perifricos, reeditandose, de forma ainda mais dramtica, a excluso social. Tais clivagens separam no s pases, como tambm continentes e, dentro de cada pas, instauram um profundo fosso entre as camadas integradas e os setores excludos, distncia que tende a se agravar, sob condies do livre jogo das foras de mercado. A viso economicista leva ainda ao teor minimalista da agenda pblica, pois a nfase unilateral nos problemas econmicos situaria estas questes no centro da agenda

governamental, eliminando qualquer meta concorrente, deslocando qualquer outro objetivo como fator suprfluo, causador de distrbios e fonte de distores. Assim, at mesmo a discusso em torno de uma escala alternativa de prioridades tende a ser apresentada como inoportuna, sendo mesmo deslegitimada e estigmatizada, como expresso de uma viso populista e contrria modernidade. Alcanada a estabilizao e realizadas as reformas, a via da modernizao estaria assegurada com a retomada do desenvolvimento. Por outro lado, a percepo de que as dimenses poltica e institucional so tambm relevantes e no podem ser ignoradas levou a que se considerasse a reforma do Estado uma prioridade dos anos 90. A ruptura com a noo fatalista da globalizao, movida pelo automatismo do mercado, se fez acompanhar da descoberta da falcia do enfoque estritamente liberal da reforma do Estado, implicando fundamentalmente corte de gastos, reduo do tamanho e das funes do Estado. Em conseqncia, observou-se a revalorizao da capacidade de ao estatal como um pr-requisito do xito dos governos na administrao de situaes de crise e transio. A centralidade da reforma do Estado significaria, portanto, a afirmao de um novo enfoque de maior alcance e abrangncia. A nfase desloca-se para a busca de alternativas e o reconhecimento de que o crescimento e a conquista de um novo patamar econmico no se produzem espontaneamente, seno que so o resultado de polticas deliberadas, de escolhas feitas por elites dirigentes determinadas a reverter situaes adversas e elevar o nvel de bem-estar da sociedade. REFORMA DO ESTADO, REGIME POLTICO E DEMOCRACIA: A RELEVNCIA DA PERSPECTIVA HISTRICA Alm das restries externas decorrentes do aprofundamento do processo de globalizao, anteriormente referidas, cabe tambm levar em conta as especificidades da evoluo histrica de cada pas, sobretudo quando se considera o impacto das diferentes seqncias histricas na construo da democracia, em cada caso concreto. Tais consideraes remetem ao estudo clssico de Robert Dahl, Polyarchy: participation and opposition, publicado pela primeira vez em 1972, em que o autor apresenta as oito garantias institucionais da poliarquia, quais sejam: - liberdade de formar e integrar-se a organizaes; - liberdade de expresso;

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- direito de voto; - elegibilidade para cargos polticos; - direito de lderes polticos competirem atravs da votao; - fontes alternativas de informao; - eleies livres e idneas; - existncia de instituies que garantam que as polticas governamentais dependam de eleies e de outras manifestaes de preferncia da populao. Desta forma, a arquitetura institucional da democracia compreende certos traos elementares, que so encontrados em todos os exemplos de democracia poltica. Entretanto, a amplitude e o grau em que tais condies institucionais esto presentes, em cada caso considerado, divergem de maneira expressiva. Ademais, as formas pelas quais o elenco de direitos, garantias e valores bsicos constitutivos das poliarquias emergem e se institucionalizam variam amplamente. Tais variaes tm relevncia para o funcionamento das poliarquias, vale dizer, as singularidades da evoluo histrica tm um impacto na qualidade da democracia, em termos de suas duas dimenses bsicas: os direitos de oposio e de participao poltica. A consolidao institucional ao longo destas duas dimenses liberalizao ou competio poltica, por um lado, incluso ou participao poltica, por outro no se d num mesmo ritmo e no obedece a uma nica seqncia. Algumas trajetrias so mais favorveis do que outras para assegurar com sucesso o trnsito para o regime polirquico. Dahl (1972: cap.3) aponta dois caminhos principais: a seqncia I, na qual a liberalizao precede o alargamento da participao, percurso em que uma hegemonia fechada (baixa competio e baixa participao) aumenta as oportunidades de contestao pblica, transformando-se numa oligarquia competitiva para, num momento posterior, expandir os graus de participao poltica e transformar-se numa poliarquia; e a seqncia II, na qual a inclusividade precede a liberalizao, percurso que vai de uma hegemonia fechada a uma hegemonia inclusiva e da poliarquia, via institucionalizao da competio poltica. A primeira via, a mais segura, foi seguida pela Inglaterra e pela Sucia, enquanto a segunda corresponde ao caminho seguido pela Alemanha. J a Frana enquadrar-se-ia numa terceira modalidade, caracterizada como um atalho, percurso em que uma hegemonia fechada abruptamente transformada em poliarquia por uma repentina concesso de sufrgio universal e direitos de contestao pblica. Trata-se da via revolucionria, que encerra alto risco de instabilidade poltica. Assim, a esta-

bilidade da poliarquia estaria associada seqncia que se configurou historicamente na transio para a democracia. Pases que seguiram a seqncia I (liberalizao antecedendo o alargamento da participao) seriam mais estveis em relao queles que seguiram a II, na qual o aumento da participao precedeu a institucionalizao da competio poltica. Partindo do modelo de Dahl, Santos (1993: cap.1) introduz algumas qualificaes de forma a desvendar a peculiaridade da evoluo latino-americana em face das experincias europias e anglo-saxnicas. Em primeiro lugar, como ressalta o autor, semelhana dos exemplos alemo, francs e italiano, o processo latino-americano caracterizou-se pela incorporao das massas dinmica da competio poltica antes que se obtivesse estabilidade na institucionalizao das regras dessa mesma competio. Em segundo lugar, e este seria um trao da democracia latino-americana, a poltica social foi utilizada como instrumento de engenharia para universalizar a participao, em um contexto de fraca institucionalizao da competio poltica (Santos, 1993:29-30). No caso do Brasil, verificou-se uma outra especificidade, j que os atores estratgicos da ordem industrial em formao a includos o empresariado e os trabalhadores urbanos adquiriram suas identidades coletivas no atravs dos partidos polticos, mas sim pela via do Estado. Alm disso, atravs da montagem da estrutura corporativa para realizar a articulao Estado-sociedade, tal como destacado em estudos anteriores (Diniz, 1978 e 1992), este processo de incorporao poltica seria subordinado tutela estatal. Num outro veio analtico, ODonnell (1993, 1998 e 1999) viria tambm a enfatizar as peculiaridades da formao histrica das novas democracias, a incluindo o Brasil, gerando uma fragilidade institucional que sobreviveria s tentativas de mudana ao longo do tempo. Entre tais debilidades, sobressaem a incompletude do processo de constituio da cidadania, resultando importantes lacunas quanto aos direitos civis e sociais, o estreitamento dos espaos pblicos, alm de srias deficincias quanto efetividade da lei. Esta se estende de forma pronunciadamente irregular sobre o conjunto do territrio nacional e sobre as diferentes camadas da populao, resultando um amplo contingente que se situa fora da cobertura legal. Nas novas democracias, regies inteiras permanecem margem do sistema legal sancionado pelo Estado, no apenas nas reas rurais, mas tambm nas periferias dos centros urbanos. Alm disso, no caso de certos setores discriminados, em todas as regies, mesmo nas mais de-

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senvolvidas, a legalidade estatal tambm pouco efetiva. Tal particularidade traduz-se na ampliao das chamadas reas marrons, onde a capacidade de penetrao do Estado muito baixa ou quase nula (ODonnell, 1993:129130). Nessa mesma linha de consideraes, vale acrescentar uma nova particularidade referida ao caso brasileiro, qual seja, a coincidncia entre momentos marcantes de reformas institucionais, com destaque para a reforma do Estado, e a implantao de regimes autoritrios (Diniz, 2000a, cap.2). Com efeito, historicamente, as duas experincias relevantes de reforma do aparelho de Estado no Brasil, antes da instaurao da chamada Nova Repblica, em 1985, foram efetivadas sob regimes fortemente autoritrios. Esse foi o caso da primeira dessas reformas, realizada pelo presidente Getlio Vargas (1930-1945), quando assumiu o poder aps a vitria da Revoluo de 1930, frente de uma ampla coalizo comprometida com um projeto modernizante, que culminou com a ditadura estadonovista. A segunda experincia relevante foi levada a efeito pelo primeiro governo do ciclo militar (1964-1985), sendo introduzida pelo Decreto-Lei no 200, de 25/02/1967. Em contraste, entre 1945 e 1964, os governos democrticos que se sucederam no poder no realizaram nenhum experimento de vulto no tocante reforma do Estado, preservando-se, em suas grandes linhas, o padro anterior. Nos dois casos considerados, alm do contexto autoritrio, o ponto convergente do esforo reformador est relacionado dimenso especificamente administrativa da reforma do Estado, que envolveu questes relativas ao grau de centralizao da mquina burocrtica, hierarquia entre as vrias unidades integrantes do aparelho estatal, articulao entre as diversas agncias do poder Executivo, definio dos rgos normativos e fiscalizadores ou ainda classificao de cargos e carreiras. No se verificou uma preocupao com o aperfeioamento dos demais poderes e, sobretudo, com a questo fundamental num regime constitucional, qual seja, a articulao e o equilbrio entre os trs poderes, atribuindo-se ao Executivo e s agncias administrativas um amplo espectro de prerrogativas no que concerne formulao e implementao de polticas pblicas. Alis, a trajetria do Estado no Brasil revela a precedncia das burocracias militar e civil, que, historicamente, foram estruturadas e definiram suas identidades coletivas antes da institucionalizao, em mbito nacional, do sistema de representao poltica. Durante a maior parte do perodo Republicano, observou-se a tendncia centralidade

da burocracia governamental em face dos partidos e do poder Legislativo. A prtica de implementao de reformas do Estado sob regimes autoritrios teve conseqncias que no podem ser ignoradas. Em primeiro lugar, os longos perodos de fechamento do sistema poltico criaram condies propcias para a consolidao de uma modalidade de presidencialismo dotado de amplas prerrogativas, consagrando o desequilbrio entre um Executivo sobredimensionado e um Legislativo crescentemente esvaziado em seus poderes. Exacerbaram-se certas caractersticas do sistema presidencialista, como a outorga constitucional de poderes legislativos ao chefe do Executivo, o amplo poder de nomeao do presidente, a autonomia e a centralidade dos governos estaduais para tecerem alianas e redes de lealdade polticas. Assim, o isolamento da instncia presidencial, seu fechamento ao escrutnio pblico, a falta de espao institucional para a interferncia das foras polticas, a intolerncia em face da dissidncia e do conflito, a inoperncia dos mecanismos de controles mtuos, enfim, a falta de freios institucionais ao arbtrio do Executivo criariam, em diferentes momentos, srios obstculos para a articulao entre os poderes e a comunicao com a sociedade. Em segundo lugar, sobretudo durante os 21 anos de ditadura militar, da qual samos h pouco mais de uma dcada, observou-se o fortalecimento de trs outros traos relativos s formas de ao estatal (Diniz, 1999). Um deles foi a consolidao do estilo tecnocrtico de gesto da economia, fechado e excludente, que reforou a concepo acerca da validade da supremacia da abordagem tcnica na formulao das polticas pblicas, abrindo caminho para a ascenso dos economistas notveis s instncias decisrias estratgicas para a definio dos rumos do capitalismo nacional e sua insero externa. A valorizao do saber tcnico e da racionalidade da ordem econmica, aspectos considerados intrinsecamente superiores racionalidade da instncia poltica, conduziriam a uma viso assptica da administrao pblica, percebida como campo de competncia exclusiva de uma elite acima do questionamento da sociedade ou da classe poltica. Paralelamente ao estreitamento do crculo de decisores formado pela alta tecnocracia, porm, um amplo segmento da burocracia permaneceria integrado ao sistema de patronagem e clientelismo (o chamado spoil system), criando-se, na verdade, a coexistncia entre as duas lgicas, marcadas por relaes tensas ou complementares, ao sabor das circunstncias polticas. Portanto, o insulamento burocrtico, longe de garantir maior eficcia mquina

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estatal, conviveria de fato com um alto grau de politizao da burocracia. Um outro aspecto refere-se primazia dos valores voluntaristas e personalistas, contribuindo para a formao de uma cultura poltica deslegitimadora da ao dos partidos e do Congresso na promoo do desenvolvimento do pas. Retomou-se a tendncia, impulsionada pelo pensamento autoritrio dos anos 30, a idealizar o Executivo enquanto agente das transformaes necessrias para a modernizao da sociedade. Assim, a idia de reforma e de mudana seria associada ao modelo de Executivo forte, sendo o Legislativo, ao contrrio, percebido como fora aliada ao atraso e defesa de interesses particularistas e tradicionais. A prevalncia de orientaes e prticas cesaristas contribuiria, por sua vez, para gerar resistncias e dificultar a implantao e o funcionamento efetivo dos mecanismos de cobrana e prestao de contas, no sentido tanto horizontal quanto vertical, dada a instabilidade das instituies representativas. Assim, um importante legado do processo de formao do Estado brasileiro seria o dficit de accountability que se configurou historicamente. Finalmente, cabe mencionar o debilitamento da dimenso legal do Estado pelo alto grau de instabilidade do marco jurdico, culminando com o reforo da chamada cultura do casusmo. Como sabido, o regime militar implantado em 1964 preservou a arena parlamentar-partidria, durante a maior parte do tempo. Simultaneamente, notabilizou-se pelo desrespeito sistemtico ordem legal constituda, tornandose recorrentes os atos arbitrrios de mudana brusca das leis, sempre que esse recurso parecia conveniente aos interesses das foras que detinham o controle do poder. Assim, por exemplo, no tocante legislao eleitoral e partidria, o grau de arbtrio do Executivo foi levado s ltimas conseqncias, atravs da edio de sucessivos pacotes eleitorais, alterando as regras do jogo para reduzir as chances de vitria das foras de oposio ao regime. Este foi o caso do chamado Pacote de Abril, baixado pelo mesmo general Ernesto Geisel, que desencadeou o processo de abertura poltica e que teve por objetivo preservar o controle dos governadores na esfera estadual e a maioria do Governo no Congresso. Cabe considerar, por outro lado, que a estabilidade das regras do jogo um dos principais requisitos do processo de consolidao da democracia, j que a internalizao das regras e seu acatamento pelos atores implicados, bem como a gradual instaurao de um sistema de garantias mtuas, so aspectos essenciais da arquitetura democrtica implantada ao longo do tempo.

REFORMA DO ESTADO E TEORIA DEMOCRTICA CONTEMPORNEA A partir de meados dos anos 90, a reforma do Estado levada a efeito pelo governo Fernando Henrique Cardoso revelou-se incapaz de realizar a ruptura preconizada por seus idealizadores, ficando muito aqum das metas estabelecidas e mostrando-se incua para atacar, em sua complexidade, os problemas anteriormente apontados, responsveis pela crnica ineficcia da ao estatal. Na origem destas dificuldades podem ser situadas no apenas falhas de implementao, mas tambm um erro bsico de diagnstico, aspecto tratado amplamente em outros trabalhos (Diniz, 1997, 1998 e 2000a, especialmente cap.2), razo pela qual este artigo concentra-se apenas em alguns pontos considerados essenciais para o desenvolvimento do argumento aqui proposto. A hegemonia do pensamento neoliberal reforou a primazia do paradigma tecnocrtico, segundo o qual, independentemente do regime poltico em vigor, eficincia governamental seria a resultante de um processo de concentrao, centralizao e fechamento do processo decisrio, sendo a eficcia de gesto reduzida noo de insulamento burocrtico. Desta forma, preservar a racionalidade burocrtica implicaria a meta de neutralizar a poltica e reforar a autonomia decisria de elites enclausuradas na cpula burocrtica. Portanto, o que se observou no foi propriamente o enfraquecimento do Estado, expresso, alis, muito pouco elucidativa, mas sim o fortalecimento desproporcional do Executivo, pela concentrao de poder decisrio nesta instncia, cada vez mais controlada pela alta tecnocracia, enfraquecendo os suportes institucionais da democracia. De acordo com essa tendncia, imps-se tambm um dado diagnstico acerca da crise de governabilidade que ciclicamente afetou diversos pases latino-americanos, em decorrncia no s das oscilaes do mercado internacional, mas tambm do fracasso dos experimentos de estabilizao econmica levados a efeito, a partir de meados dos anos 80. A percepo da ineficcia dos governos no tratamento de problemas crticos, como a inflao e o endividamento externo, gerou sentimentos de desconfiana e a perda de credibilidade das autoridades e instituies governamentais. No caso do Brasil, desde o fracasso do Plano Cruzado, no governo Sarney, esta crise de governabilidade foi percebida como efeito direto da sobrecarga da agenda pblica pelo excesso de presses externas, advindas quer da esfera social, quer do mundo da poltica. Sob essa tica,

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ingovernabilidade era expresso de paralisia decisria, isto , o governo viu-se incapaz de tomar decises, em virtude da presso de demandas da sociedade. Portanto, o caminho para a reconquista de condies favorveis de governabilidade implicava o reforo do poder discricionrio da alta tecnocracia, protegendo-a do jogo poltico e reafirmando a centralizao e fechamento do processo decisrio (Diniz, 1997). Rompendo com esta viso, foi proposto, em trabalhos anteriores, um diagnstico alternativo sobre a crise de governabilidade tpica do Brasil da Nova Repblica (Diniz, 2000a e b). Ao contrrio de bloqueio da capacidade de deciso, o que se verificou foi um agudo contraste entre uma hiperatividade decisria e uma fraca capacidade de implementao das polticas. Se o Estado, por um lado, acumulou poderosos instrumentos de deciso, pelo uso indiscriminado das Medidas Provisrias, introduzidas pela Constituio de 1988, por outro, viu-se, limitado por precrios meios de gesto. Utilizando as categorias de Michael Mann, pode-se caracterizar esta situao de ingovernabilidade como expresso de um desequilbrio entre os poderes desptico e infra-estrutural do Estado. O primeiro significa a capacidade de o Estado decidir com independncia, mais precisamente, o espectro das aes que a elite estatal est capacitada a empreender sem a negociao de rotina, institucionalizada, com os grupos da sociedade civil (Mann, 1986:113). O segundo refere-se capacidade de o Estado penetrar a sociedade civil e implementar logisticamente suas decises por todo o domnio sob sua jurisdio. Um dos fatores responsveis pelo fraco poder infraestrutural foi a corroso da capacidade de o Estado realizar suas funes bsicas e intransferveis, como a garantia da ordem e da segurana pblicas, e ainda assegurar condies mnimas de existncia para amplas parcelas da populao, localizadas nas faixas mais pobres. Sob o impacto das crises fiscal e poltica, e como resultado da primeira onda de reformas liberais inspiradas no corte de gastos e de pessoal, aprofundou-se de forma expressiva a incapacidade histrica de o Estado penetrar no conjunto do territrio nacional e incluir, em seu raio de ao, os diferentes segmentos da sociedade, garantindo de forma universalista o acesso aos servios pblicos essenciais, nas reas de sade, educao e saneamento bsico, bem como a eficcia de seus ordenamentos legais. Em contraste, o poder infra-estrutural adquire alta centralidade, num contexto internacional marcado pelo aprofundamento do processo de globalizao e exten-

so de seus efeitos em escala mundial. Como demonstrou Amartya Sen, em seu livro, Sobre tica e economia (1999), o processo de desenvolvimento fundamenta-se cada vez mais na ampliao das liberdades sociais, polticas e econmicas. Num sentido pleno, desenvolvimento no pode, pois, ser medido apenas pelo crescimento do Produto Nacional Bruto, ou da renda per capita, requerendo a incluso de outras variveis, como o acesso a nveis satisfatrios de escolaridade e aos servios de sade pblica, alm da elevao da expectativa de vida da populao. Esta noo inspirou a reformulao do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), da Organizao das Naes Unidas (ONU), segundo o qual o Brasil ocupa atualmente a 79 a posio em termos internacionais, situando-se no bloco dos pases de mdio desenvolvimento. Uma ruptura com o enfoque tecnocrtico-reducionista implica, portanto, pensar a reforma do Estado a partir do arcabouo terico-conceitual fornecido pelas formulaes da teoria democrtica contempornea, segundo a qual as eleies so instrumentos necessrios, mas no suficientes para garantir o controle dos governantes pelos governados (Manin, Przeworski e Stokes, 1999). Em conseqncia, a nfase desloca-se para a necessidade de criar e fortalecer novos arranjos institucionais que possibilitem o funcionamento da democracia nos intervalos entre as eleies. Desse ponto de vista, adquirem prioridade os mecanismos e procedimentos garantidores da responsabilizao dos governantes em relao aos governados, notadamente os aspectos ligados dimenso de accountability, sobretudo em sua forma horizontal, relao entre os poderes, reduzindo os problemas de assimetria pelo uso exacerbado das Medidas Provisrias, ao reforo do poder infra-estrutural do Estado e expanso dos direitos de cidadania, alm da reestruturao dos mecanismos de articulao entre o Estado e a sociedade. Ainda que as lacunas apontadas tenham razes histricas, tais traos foram exacerbados ao longo da ltima dcada. O estilo tecnocrtico de gesto e as amplas prerrogativas do Executivo fortaleceram o poder de burocracias insuladas do escrutnio pblico, dificultando seno inviabilizando os mecanismos rotineiros de controle externo. Desta forma, a baixa efetividade dos instrumentos de responsabilizao pblica dos governantes e o excesso de discricionariedade da alta burocracia estatal reforam-se mutuamente, gerando um vazio quanto s modalidades usuais de superviso entre os poderes e de controle social por parte do pblico em geral.

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Em contraste com os requisitos de uma viso abrangente e multidimensional da reforma do Estado capaz de ultrapassar os estreitos limites de uma concepo minimalista de democracia, a proposta do Mare no alcanou o objetivo de eliminar os pontos de estrangulamento da administrao pblica brasileira, bem como os vcios do passado. A orientao bsica do governo esteve voltada para as questes relativas crise fiscal e preservao da austeridade oramentria. Em conseqncia, a reforma administrativa foi efetivamente contida pelas metas do ajuste fiscal, conduzido de forma inflexvel pelo Ministrio da Fazenda. Alm disso, a questo da assimetria Executivo-Legislativo foi no s desconsiderada, como reforada, dada a estratgia de implementao adotada pelo governo. Paralelamente lenta tramitao da reforma no Congresso, o Executivo lanaria mo sistematicamente do instituto das Medidas Provisrias para introduzir inmeras modificaes na estrutura administrativa, alcanando um total de 18 MPs, que seriam ademais continuamente reeditadas, de acordo com uma prtica recorrente do governo. Alm da crise fiscal, o diagnstico do governo acerca da crise do Estado apontaria o anacronismo do modelo burocrtico weberiano, defendendo, atravs da introduo de um novo modelo o da administrao gerencial uma ruptura com aquele tipo de organizao burocrtica. Em contraste, no Brasil nunca houve uma burocracia propriamente weberiana. A reforma implantada por Getlio Vargas, nos anos 30, no teve xito no sentido de garantir a vigncia da burocracia racional legal. Desde o incio, teve-se um sistema hbrido, marcado pela coexistncia dos princpios universalistas e meritocrticos, com as prticas clientelistas, tradicionalmente presentes no padro de expanso da burocracia brasileira. Os cargos de nomeao poltica sempre foram bastante numerosos, quando considerados os padres internacionais. Assim, segundo Schneider, em comparao com a maioria dos chefes de Estado contemporneos, o presidente do Brasil detinha, nos anos 80, um amplo poder de nomeao, ultrapassando o montante de 50.000 funcionrios, em contraste com o Japo, por exemplo, onde os poderes de nomeao direta na burocracia limitar-se-iam praticamente aos ministros (Schneider, 1994:28). Em pesquisa relativa ao perodo nacional-desenvolvimentista, Barbara Geddes (1990), analisando o governo Kubistchek, refere-se a 7.000 nomeaes clientelistas feitas pelo presidente Juscelino, apesar de publicamente manifestar-se a favor do sistema meritocrtico e de ter implantado as

chamadas ilhas de excelncia no interior da burocracia governamental, no setor responsvel pela execuo do Programa de Metas do governo os Grupos Executivos das indstrias automobilstica e naval, entre outras. De acordo com dados do Mare Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, na segunda metade dos anos 90, haveria cerca de 17.200 cargos em comisso. A ruptura com esse padro, vale ressaltar, implicaria a nfase na melhoria da qualidade da burocracia, no reforo do sistema de mrito, na implantao de um sistema de incentivos para a ascenso na carreira, na valorizao do funcionalismo, na recuperao do prestgio do servidor pblico, num padro endgeno de recrutamento para os cargos de mais alto nvel, o que esbarra nas restries decorrentes da prioridade atribuda ao ajuste fiscal. Por ltimo, quanto ao aspecto conceitual, cabe observar que burocracia racional-legal e padro gerencial so categorias distintas, referidas a estatutos tericos diversos: a primeira expressando uma certa modalidade de relaes de dominao; e o segundo representando um estilo especfico de gesto. A implantao de um padro gerencial, com base em mudanas de tcnicas e procedimentos, no elimina a possibilidade da persistncia ou mesmo do reforo do intercmbio clientelista no relacionamento do Executivo com a estrutura parlamentar-partidria. Neste sentido, mais uma vez, verificou-se a sobrevivncia de um sistema hbrido, desafiando a meta de uma transformao drstica do legado histrico. Em sntese, a alta discricionariedade da autoridade presidencial e o amplo poder de decreto de que dispe constituem a outra face do controle e cooptao dos partidos e dos congressistas pelo chefe do poder Executivo, por intermdio do recurso generalizado s prticas clientelistas para obter apoio aos seus projetos. O loteamento dos principais cargos da administrao pblica, por sua vez, contribui para a deteriorao da capacidade de implementao das polticas governamentais. A criao das chamadas ilhas de excelncia pelo fortalecimento do insulamento burocrtico, buscando ampliar os graus de autonomia do Executivo, reproduz os elementos centrais desse sistema, num crculo vicioso de efeitos perversos. Este representa um ponto de continuidade que vem desafiando as experincias de reforma do Estado at o momento empreendidas. CONSIDERAES FINAIS Repensar a reforma do Estado requer uma ruptura com o paradigma ainda dominante nos estudos desta rea. Para

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tanto, impe-se considerar os aportes da teoria democrtica contempornea. No basta mais e mais concentrao do poder tcnico. preciso levar em conta a dimenso poltica da reforma do Estado e no apenas seus aspectos tcnicos, administrativos, fiscais e financeiros. A nfase na poltica, por sua vez, implica obter aquiescncia s diretrizes estatais, produzir o acatamento aos ordenamentos e prescries tanto administrativas como legais. Requer, enfim, o fortalecimento das conexes do Estado com a sociedade e com as instituies representativas, expandindo tambm os mecanismos de accountability, vale dizer, os procedimentos de cobrana e de prestao de contas, os meios de controle externo, a transparncia e a publicizao dos atos do governo. Nesse sentido, podem ser ressaltadas as perspectivas que preconizam novos estilos de gesto pblica, revertendo o isolamento e o confinamento burocrtico. Esta nova perspectiva implica estreitar os vnculos com a poltica, reforar os instrumentos de responsabilizao da administrao pblica por controle parlamentar, dar mais fora sociedade civil, sem enfraquecer o poder de coordenao do Estado, e diversificar os espaos de negociao e as tticas de alianas envolvendo diferentes atores, associando o aumento da participao com o reforo das instituies representativas. As duas formas de responsabilizao pblica, por controle parlamentar e pela participao social, longe de serem incompatveis, reforam-se mutuamente, como ressalta a teoria democrtica contempornea (Anastsia, 2000). luz desta concepo ampla de reforma do Estado, governabilidade e governana devem ser usados como conceitos complementares. Trata-se de aspectos distintos, porm interligados da ao estatal. Governabilidade refere-se s condies sistmicas mais gerais sob as quais se d o exerccio do poder numa dada sociedade. Nesse sentido, as variaes dos graus de governabilidade sofrem o impacto das caractersticas gerais do sistema poltico, como a forma de governo (se parlamentarista ou presidencialista), as relaes entre os poderes (maior ou menor assimetria entre Executivo e Legislativo), os sistemas partidrios (pluripartidarismo ou bipartidarismo), o sistema de intermediao de interesses (corporativista ou pluralista), entre outras caractersticas. No h, porm, frmulas mgicas para assegurar nveis timos de governabilidade. Governana, por outro lado, na acepo aqui utilizada, diz respeito capacidade de ao estatal na implementao das polticas e na consecuo das metas coletivas. Implica expandir e aperfeioar os meios de

interlocuo e de administrao dos conflitos de interesses, fortalecendo os mecanismos que garantam a responsabilizao pblica dos governantes. Governana referese, enfim, capacidade de insero do Estado na sociedade, rompendo com a tradio de governo fechado e enclausurado na alta burocracia governamental. Neste contexto, vrias experincias inovadoras de governana urbana no Brasil, ao longo das duas ltimas dcadas, revelaram um alto grau de eficincia na desprivatizao do poder pblico, na democratizao do processo decisrio ou ainda na reverso de prticas clientelistas. No mundo inteiro, as cidades adquirem alta centralidade na vida poltica, econmica, social e cultural de seus respectivos pases. Os governos locais, em face das condies de escassez de recursos, do aumento do desemprego e da queda da arrecadao, em conseqncia das polticas liberais, formularam novas estratgias e tomaram a iniciativa de atrair investimentos, gerar empregos e renovar a base produtiva das cidades. Em 1986, ocorreu, em Rotterdam, a Conferncia das Cidades Europias, que definiu as cidades como motores do desenvolvimento econmico. Em 1989, em Barcelona, uma nova conferncia reuniu as 50 maiores cidades da Europa num esforo de definir novos parmetros de ao. No Brasil, onde as carncias acumularam-se ao longo do tempo e agravaram-se nas duas ltimas dcadas, a ao inovadora de vrias prefeituras tem contribudo para a melhoria de inmeros indicadores. Entre as reas priorizadas, destacam-se os servios de sade, saneamento bsico e infra-estrutura urbana, como revelam as experincias de Diadema, Betim e Santos, entre outras. Como sabido, a simples melhoria dos servios bsicos (gua, esgoto e eletrificao) reduz significativamente a precariedade das condies de vida das populaes mais pobres, ainda que no haja melhoria da renda. Cabe ainda destacar os programas de renda mnima e bolsa-escola, em Vitria, Belo Horizonte e Braslia, as polticas de desenvolvimento econmico, como o Plano Estratgico da Cidade de Vitria, e certamente as experincias de Oramento Participativo, de Porto Alegre e Belo Horizonte. Qual o alcance e a viabilidade das experincias de governana urbana? No h dvida de que a participao espontnea da sociedade no garante por si s o sucesso deste estilo de gesto. Para evitar distores, algumas condies devem ser cumpridas. Do ponto de vista da sociedade, preciso considerar seu grau de organizao, a disposio para participar (capital social), a densidade e a qualidade da representao, isto , o grau de organiza-

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o dos interesses representados e a legitimidade e a abrangncia da representao e, finalmente, o grau de horizontalizao das relaes. Do ponto de vista do governo local, o grau de descentralizao administrativa, a autonomia das diversas esferas de poder, a articulao entre elas e a capacidade de comando e de coordenao do Estado so alguns dos fatores que favorecem a eficcia deste padro de gesto pblica (Valladares e Coelho, 1995; Spink e Clemente, 1997; Melo, 1999).

NOTAS E-mail da autora: ediniz@unisys.com.br Este artigo baseia-se na aula inaugural proferida em 5 de abril de 2001, por ocasio da abertura das atividades do Programa de Ps-Graduao de Cincia Poltica da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Agradeo aos coordenadores e professores do Programa o honroso convite.

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