Como avaliar Políticas Públicas e Programas Governamentais

A aplicação sistemática da avaliação de políticas públicas e programas governamentais é uma

prática recente na administração pública brasileira. No Brasil, ganhou maior atenção
especialmente a partir da descentralização política, uma vez que a crescente transferência de
responsabilidades aos municípios exigiu maior controle dos gastos públicos. É, então, um
instrumento fundamental para a melhoria do gasto público e da qualidade das ações
governamentais.

A avaliação não se faz apenas ao final de uma intervenção governamental, com vistas ao
exame do cumprimento das metas estabelecidas. Mas é fundamental no acompanhamento da
implementação de um programa ou política pública, pois baliza as decisões sobre a
manutenção ou interrupção deste, a redefinição de metas e permite corrigir distorções. Nesse
sentido, é importante compreender a avaliação como um mecanismo que, se bem aplicado,
redesenha uma política.

A atividade de avaliar é compreendida de modos diversos e por diferentes disciplinas. A

despeito da profusão de definições, é comum que uma avaliação seja considerada boa quando
é útil (isto é, quando possui relevância), é oportuna (isto é, realizada em tempo hábil para
auxiliar decisões), é ética (isto é, realizada com medidas e critérios justos) e é precisa (isto é,
feita com cautela e com procedimentos adequados que garantem sua legitimidade).

Como Avaliar?

- Planejamento

É fundamental que as avaliações sejam previstas desde o momento do desenho das políticas,
programas e projetos, como parte vital do ciclo de uma política, do contrário, serão confusas e
inconclusas. Pois não é possível, depois de implementada uma política, precisar qual era a
situação inicial a fim de contrastá-la com a situação final. Tampouco é possível reconstituir,
com o detalhamento necessário, todos os fatos ocorridos (imprevistos, novas circunstâncias,
decisões) durante a implementação. Enfim, se o planejamento de uma política, de partida, não
prever sua avaliação, torna-se bastante difícil mensurar se os resultados alcançados se devem
às ações desenvolvidas.

- Objetividade

Nenhuma política pode ser avaliada sem a reunião de informações claras e precisas. É muito
difícil isolar o impacto de um programa, uma vez que ele se passa em um contexto dinâmico e
interativo, com outras ações em curso. Então, o que aqui se nomeia “objetividade” é o esforço
em admitir a quase impossibilidade de isolar os efeitos de uma política e, ao mesmo tempo, em

1/5
Como avaliar Políticas Públicas e Programas Governamentais

reunir, do modo mais objetivo possível, as informações. Estas podem ser tanto quantitativas,
isto é, a expressão em números do cumprimento de metas e dos efeitos de um programa,
quanto qualitativas - como exemplos, o registro do quanto se avança em termos de direitos
sociais e políticos mediante determinada política, os relatos dos seus beneficiários. Todas
estas informações podem ser apresentadas sob a forma de índices (ou indicadores,
coeficientes), que possibilitarão a comparação entre municípios ou, em um mesmo município,
entre períodos diferentes de um mesmo governo ou entre governos diferentes.

Fica claro, então, que a objetividade da avaliação dependerá da consistência das informações.
Por isso, sugere-se que os funcionários ou os envolvidos na coleta e apresentação destas
sejam bem treinados, que conheçam a complexidade da política, que aceitem os objetivos e
regras dos programas e saibam lidar tanto com o registro dos números, quanto com o
impreciso, o contingente. Outro ponto bastante importante refere-se à linguagem empregada
nos relatórios das avaliações. Muitas vezes, o uso de termos muito técnicos ou imprecisos se
põe como uma barreira à sua utilização imediata. Mais uma vez, a recomendação é o
treinamento, a capacitação dos envolvidos neste trabalho.

É desejável também que todas estas informações sejam registradas e que constituam um Siste
ma de Informações para o Planejamento
, no qual possam estar integrados dados de cada uma das secretarias e seus respectivos
programas. Recomenda-se também que estas informações sejam agregadas a outras (análise
de contexto, pesquisas socioeconômicas, execução do orçamento, prestação de contas), o que
torna mais densa a avaliação.

Quem Avalia?

A objetividade da avaliação dependerá também de quem avalia um programa. É comum

afirmar que apenas acadêmicos ou consultorias externas podem examinar com segurança e
precisão uma política pública. No entanto, nem sempre compreender e avaliar as intervenções
exige saberes de especialistas. É fundamental que também participem os beneficiários das
ações, uma vez que eles as legitimam. O que pode ser conseguido mediante pesquisas de
opinião e discussões em conselhos ou associações de bairro.

2/5
Como avaliar Políticas Públicas e Programas Governamentais

Sugere-se o uso de avaliações mistas, isto é, com avaliadores externos – aqueles que não
estão diretamente envolvidos com a implementação, não fazem parte do órgão ou do setor que
formula ou executa a política –, para viabilizar a isenção na coleta e produção de dados, sem
distorcê-los; e com a
valiadores internos
– aqueles que estão diretamente envolvidos -, uma vez que estes conhecem os
desdobramentos do programa e podem fornecer todas as informações necessárias (desvios,
especificidades).

O que deve ser avaliado e com qual frequencia?

As avaliações, concebidas como componente fundamental da tomada de decisões, devem ser

feitas durante a implementação de uma política, a fim de verificar se a execução do programa
está conforme seus objetivos e prioridades; se está atingindo as metas previstas; se deve
continuar ou não; e, ainda, se deve ser mantida a formulação original ou modificá-la. Para
tanto, é aconselhável a criação de um sistema de monitoramento. É por meio deste sistema
que serão produzidas informações sintéticas e em tempo hábil, as quais alertarão sobre
desvios dos objetivos previamente fixados, evitando desperdício de recursos e viabilizando
correções na implementação do programa. Como se nota, o monitoramento permite
comparações entre momentos diferentes de um mesmo governo e entre governos diferentes.

Ao término da implementação de um programa ou política, será feita a avaliação do impacto

(ou desempenho), por meio desta será possível verificar se o programa funcionou; se o
resultado era o esperado; se as modificações observados são atribuíveis, de fato, às ações do
programa ou a outros fatores e ações. Enfim, é a avaliação que diz do êxito se um programa. A
referência neste ponto é a eficiência (isto é, a relação entre os produtos resultantes da
implementação de um programa/ação e os
custos
de sua execução) e a
eficácia
(isto é, o grau em que se atingem os objetivos e as metas de uma ação/programa, em um
determinado período de
tempo
). Sem o monitoramento, não haverá informações suficientes para executar a avaliação do
impacto. Mas apenas esta última averigua se o plano originalmente traçado operou as
transformações pretendidas, julgando a eficiência, eficácia e efetividade dos programas.

Uma dimensão importante a ser considerada na avaliação de determinada política é a distância

que há entre seu desenho original e sua respectiva implementação. Distância esta que não diz
respeito a fatores de ordem moral ou ética de seus formuladores e implementadores, mas
deve-se à contingência da implementação. Não se quer afirmar que a formulação seja um

3/5
Como avaliar Políticas Públicas e Programas Governamentais

momento de menor importância, mas que pelo fato dos implementadores possuírem certa
margem de autonomia, é razoável supor que haja desvios do desenho original. Uma
metodologia de avaliação adequada não desqualifica tal desvio, mas questiona em que medida
viabilizou (ou não) que determinada política fosse executada.

Enfim, a avaliação compreende:

- a qualidade e a confiabilidade do plano: o programa e as ações implementadas

servirão de modelo e base para outras experiências?

- a realização do plano: houve mudanças nos indicadores dos problemas, atingiu-se suas
causas críticas? Qual a eficiência, a eficácia e efetividade das ações implementadas?

- as circunstâncias em que foi implementado: como se comportaram as variáveis-chave

que estão fora do desenho das políticas (aquilo que independe do programa, mas influencia
seus resultados)? Como o sistema de monitoramento serviu à tomada de decisões rápidas e
readequação do programa?

- o cumprimento das orientações do plano: a política foi executada dentro do previsto

em orçamento? E quanto aos prazos? O que pensam os beneficiários do programa
implementado?

Resultados

É recomendável que os resultados sejam divulgados de modo claro e com linguagem acessível
para a população (em grande parte, eles mesmos os financiadores dos programas) e que se
preste contas ao Legislativo. Em primeiro lugar, pela transparência do governo estar fortemente
associada à promoção da cidadania. Além disso, ao não se restringirem as informações e
dados aos técnicos e funcionários do governo, permite-se que outros grupos da sociedade civil
(como movimentos sociais e organizações não-governamentais) possam formular outras
propostas e atuar politicamente. É preciso também que os erros e insuficiências sejam
apontados. Os responsáveis pela implementação de um programa, de uma política, podem,

4/5
Como avaliar Políticas Públicas e Programas Governamentais

inclusive, justificar ao lado destes resultados a razão de tais falhas. Contribuindo, assim, para o
fomento do debate público.

Afinal, porque a avaliação é importante?

As avaliações de políticas e programas “ensinam”, isto é, permitem que formuladores e

implementadores tomem decisões com maior conhecimento, otimizando o resultado do gasto
público e superando pontos de estrangulamento.

É um mecanismo fundamental de responsabilização pelas decisões e ações implementadas

perante o Legislativo e cidadãos.

Do ponto de vista do cidadão, a avaliação permite o controle social sobre o uso de recursos
que são, em última instância, da sociedade.

5/5