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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO INSTITUTO DE ECONOMIA TESE DE DOUTORADO EM ECONOMIA

MUDANAS INSTITUCIONAIS E ESTRATGIAS EMPRESARIAIS: A TRAJETRIA E O CRESCIMENTO DA PETROBRAS A PARTIR DA SUA ATUAO NO NOVO AMBIENTE COMPETITIVO (1997-2010)

EDNILSON SILVA FELIPE

DEZEMBRO DE 2010

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO INSTITUTO DE ECONOMIA TESE DE DOUTORADO EM ECONOMIA

MUDANAS INSTITUCIONAIS E ESTRATGIAS EMPRESARIAIS: A TRAJETRIA E O CRESCIMENTO DA PETROBRAS A PARTIR DA SUA ATUAO NO NOVO AMBIENTE COMPETITIVO (1997-2010)

EDNILSON SILVA FELIPE ORIENTADOR: Prof. Edmar Luiz Fagundes de Almeida

DEZEMBRO DE 2010

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EDNILSON SILVA FELIPE

MUDANAS INSTITUCIONAIS E ESTRATGIAS EMPRESARIAIS: A TRAJETRIA E O CRESCIMENTO DA PETROBRAS A PARTIR DA SUA ATUAO NO NOVO AMBIENTE COMPETITIVO (1997-2010)

Tese apresentada ao Corpo Docente do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro como parte dos requisitos necessrios obteno do ttulo de Doutor em Cincias Econmicas.

Orientador Prof. Edmar Luiz Fagundes de Almeida

Rio de Janeiro Dezembro de 2010

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EDNILSON SILVA FELIPE

MUDANAS INSTITUCIONAIS E ESTRATGIAS EMPRESARIAIS: A TRAJETRIA E O CRESCIMENTO DA PETROBRAS A PARTIR DA SUA ATUAO NO NOVO AMBIENTE COMPETITIVO (1997-2010)

Tese apresentada ao Corpo Docente do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro como parte dos requisitos necessrios obteno do ttulo de Doutor em Cincias Econmicas. Banca Examinadora:

Prof. Edmar Luiz Fagundes de Almeida (orientador) IE- UFRJ

Prof. Helder Queiroz Pinto Jnior IE- UFRJ

Prof. Ronaldo Goulart Bicalho IE- UFRJ

Prof. Arlindo Villaschi Filho Departamento de Economia UFES

Prof. Andr Garcez Ghirardi FCE - UFBA

Rio de Janeiro Dezembro de 2010

FELIPE, Ednilson Silva Mudanas institucionais e estratgias empresariais: a trajetria e o crescimento da petrobras a partir da sua atuao no novo ambiente competitivo (1997-2010) / Ednilson Silva Felipe Rio de Janeiro: UFRJ/IE, 2010. xxiv, 297 f. Orientador: Edmar Luiz Fagundes de Almeida Tese de Doutorado UFRJ/IE. Programa de Ps Graduao em Economia da Indstria e da Tecnologia, 2010. Referncias Bibliogrficas: pp. 279-298. 1. Instituies. 2. Regulao. 3. Mudana Institucional. 4. Petrleo. I. Almeida, Edmar L. F. II. Universidade Federal do Rio de Janeiro. III. Ttulo.

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As opinies expressas neste trabalho so de exclusiva responsabilidade do autor

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Pinga-se um ponto final e pronto; ou ento escreve-se um latinzinho: FINIS. Mas comear terrvel.

Monteiro Lobato

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Sarah, princesa Mrcia, linda Betinha, em memria

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AGRADECIMENTO A ANP

Para a consecuo dessa Tese foi fundamental o apoio da ANP. Assim, gostaria de agradecer a ANP, em especial ao seu programa de recursos humanos PRH-21 pelo apoio financeiro concedido atravs da bolsa de doutorado. Alm disso, os materiais disponibilizados e as disciplinas includas no programa foram fundamentais para o entendimento da complexidade da mudana institucional, que o objeto dessa tese. Vale ainda dizer que os congressos e seminrios a que os bolsistas so incentivados a participar contriburam fortemente para os resultados desse trabalho.

AGRADECIMENTOS Esta tese no , e nem poderia ser, o resultado unicamente de meus esforos individuais. Por isso, agradeo a todos que de uma forma ou outra contriburam para que ela fosse imaginada, realizada e agora defendida.

Primeiramente agradeo minha esposa, Mrcia, por ter me acompanhado e apoiado nesses anos de doutorado. Sei que teve de exercer, nesse perodo, sobretudo, um amplo exerccio de muita pacincia para suportar as ausncias mesmo as vezes presente que foram necessrias.

Agradeo a minha me, Maria Jos da Silva Felipe, por todo o carinho e compreenso nesse perodo. Tambm a Eber, Ecilma, Elaine e Everaldo, irmos que me ajudaram a moldar a persistncia por esse caminho.

Agradeo profundamente ao meu orientador, prof. Edmar L. F de Almeida. Tanto porque me forou a por os ps no cho diante da primeira verso totalmente viajante do projeto de tese; quanto porque as orientaes, as sugestes e os direcionamentos que resultaram nesse texto, foram de uma clareza admirvel. Meus agradecimentos tambm se estendem aos outros professores do Grupo de Economia da Energia, prof. Helder Queiroz e Ronaldo Bicalho, que tambm participaram da banca de qualificao e tambm contriburam no direcionamento dessa pesquisa. Sem esquecer, claro, dos trabalhos de secretaria de Joseane e Dayse (do Grupo de Energia) e de Beth e Roney (da ps-graduao).

Em relao aos debates constantes, no posso deixar de agradecer ao prof. Arlindo Villaschi, que vem contribuindo para a minha formao pessoal, intelectual e profissional desde os tempos da graduao e que tambm participa dessa banca. Tambm de forma especial, agradeo ao Prof. Andr Ghirardi, que encontrou espao em sua agenda para participar da anlise desse texto e da banca de defesa.

De forma especial, agradeo aos profissionais que se dispuseram a me receber para um tempo de conversas e entrevistas. Ao prof. Antnio Dias Leite, IE/UFRJ; ao Jos Cesrio, ANP; Giselle Rodrigues e Luiz Otvio Castro, da Petrobras. A todos esses

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os meus agradecimentos por terem me recebido com muita gentileza e principalmente por me concederem as suas vises a respeito dos temas discutidos na tese.

Agradeo tambm ao prof. Ueber Oliveira, amigo e quase irmo, que tambm contribuiu com boas opinies sobre o trabalho. Por fim, e muito importante, agradeo aos professores Marcelo Loyola Fraga, Adalberto Anbal Caetano e Francisco Jos Teixeira Garcia (economistas de planto) pela fora e incentivo de sempre.

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RESUMO
FELIPE, Ednilson Silva. Mudanas institucionais e estratgias empresariais: a trajetria e o crescimento da Petrobras a partir da sua atuao no novo ambiente competitivo (1997-2010). Tese apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Economia do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro. As mudanas institucionais e regulatrias implementadas na indstria brasileira do petrleo, a partir da metade da dcada de 1990, mudaram definitivamente o posicionamento dos principais agentes econmicos envolvidos no setor. Quanto Petrobras, por um lado, essas mudanas institucionais retiraram-lhe a exclusividade de operao do monoplio da Unio. Por outro, em certo sentido, tenderiam a diminuir a influncia da Petrobras no setor, uma vez que, a partir da abertura, estaria exposta concorrncia, algo que jamais tinha experimentado no mercado domstico. Apesar disso, o que se observou foi a adeso imediata da Petrobras ao novo formato institucional e regulatrio setorial. Por conta disso, ao contrrio de um enfraquecimento, os dados acabaram por confirmar um crescimento sem precedentes da estatal e o aumento de sua importncia relativa inclusive no mercado internacional. O problema de pesquisa dessa tese pode ser assim colocado: Em que sentido podem ser percebidas as estratgias da Petrobras direcionadas para aumentar seu campo de influncia e significao no novo ambiente regulatrio da indstria brasileira de petrleo e como tais estratgias resultaram em novos processos de crescimento sustentado da empresa, tanto em termos nacionais quanto internacionais? O principal objetivo da tese investigar como as alteraes regulatrias da indstria brasileira de petrleo a partir da dcada de 1990 alteram os principais elementos sobre os quais se sustentou o Sistema Petrobras durante suas cinco dcadas de existncia e como pode ser percebida a construo de novas estratgias empresariais, polticas e tecnolgicas - que a permitiram no somente manter o alto nvel de influncia sobre a indstria, mas, sobretudo, galgar novas posies que resultaram num crescimento significativo da companhia e de sua importncia tanto em termos nacionais quanto internacionais. A hiptese adotada neste trabalho que as mudanas na indstria brasileira de petrleo alteraram significativamente o arranjo institucional e regulatrio que foi se consolidando por mais de 40 anos e colocaram a principal operadora da indstria a Petrobras - numa presso concorrencial que ela jamais tinha experimentado no mercado domstico. Alguns fatores polticos, geopolticos, econmicos e estratgicos, porm, permitiram tanto uma adaptabilidade quase que imediata s novas condies da indstria como tambm contriburam para que a Petrobras pudesse dar saltos significativos em sua trajetria, alcanando tambm, novos patamares no vistos antes em sua histria. Os resultados mostram que a conformao de um ambiente institucional e regulatrio no Brasil que no fosse hostil estatal e que inclusive fosse impulsionador do seu crescimento, dependeu da habilidade da companhia, j desenvolvida desde sua fundao e aprofundada a partir da dcada de 1990, em se posicionar ora como instrumento de poltica pblica e ora como entidade empresarial guiada por parmetros dentro das expectativas dos scios privados. No primeiro caso, essa postura tanto legitimava as aes de poltica pblicas quanto abria espaos de barganha quando a Petrobras precisou negociar sua autonomia relativa com o Governo Federal. Por outro lado, o posicionamento firme partir de varveis do mercado abria-lhe espaos para a valorizao e maiores lucros, mesmo quando esse posicionamento desagradava parte das entidades e organismos voltados para a regulao e implementao de concorrncia no setor. Assim, o que se pde verificar, que, ao contrrio das posies e das previses catastrficas quanto ao enfraquecimento e at mesmo desaparecimento da Petrobras, o modelo adotado lhe foi significativamente favorvel. Por fim, a conformao entre as estratgias adotadas, a sua habilidade de se posicionar entre o Governo e o mercado e ainda a formatao das regras do setor lhe permitiu aprofundar sua posio de liderana e de influncia na indstria brasileira de petrleo. Em termos internacionais, teve sua estratgia de crescimento amplamente reconhecida com acertada. Consolidou-se, ento, um perodo de extraordinrio crescimento que extrapolou, em muito, mesmo as expectativas mais otimistas vislumbradas quando se processavam as mudanas institucionais no Brasil na dcada passada.

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ABSTRACT
FELIPE, Ednilson Silva. Institutional changes and entrepreneurship strategies: the Petrobras growth and trajectory from its presence in the new competitive context (1997-2010). The regulatory and institutional changes established in the petroleum Brazilian industry, from the half of the 90s, contributed to create definitely a new arrangement of the main economic agents that belong to the sector. In relation to Petrobras, these institutional modifications eliminated its special rights in operating the Union monopoly. In the other hand, from the openness of the sector, the same modifications would, supposedly, diminish Petrobras impacts on the industry, as it would be exposed to the stronger concurrence, something never experimented in the domestic market. However, Petrobras attached immediately to the new regulatory and institutional arrangement of the petroleum sector. In such a context, instead of impairment, the empirical evidences confirm an unusual growth of the company and the increasing of its influence on the international market. The main question of this work may be presented as follows: What are the Petrobras strategies for increasing its power and influence in the new regulatory context of the petroleum Brazilian industry, and how these strategies have been translated into new sustained growth processes for the company, in national and international dimensions? The research objective is investigate how the regulatory changes in the petroleum Brazilian industry, from the 90s, have impacted the relevant dimensions under which the Petrobras system has survived through five decades, and how the new strategies corporative, political and technological may be perceived; strategies that have allowed the company not only to maintained its high dominance level on the industry, but also, and most important, to attained new degrees of power, which, in its turn, have been translated into expressive growth and meaningful national and international importance. The adopted hypothesis in the work is: the modifications that have taken place in the petroleum Brazilian industry, at the same time that have caused expressive modifications in the institutional and regulatory arrangement through 40 years, forced Petrobras to operate under a higher concurrence level, which was never lived in the domestic market. Some political, geopolitical, economic and strategic factors, however, allowed the company, almost immediately, to adapt itself under the new conditions and to attain expressive positions in its trajectory, also like never experienced before. The results show that the creation of a new institutional and regulatory context, in Brazil that was not negative for the company but, by the contrary, beneficial for its growth depended on its ability, developed from its historical origins and increased from the 90s, in operating as public policy instrument, in some moments, and as entrepreneurial agent, in other times, conducted by parameters in consonance with the private partners. In the first case, the companys behavior legitimated the public policy decisions and opened space for bargaining the companys relative autonomy with the federal government. In the second case, the competitive behavior by means of market variables opened space for the companys valuation and profitability, even when this behavior was not seen as a good event by the agents that are committed with the regulation and concurrence defense in the industries. Hence, it was verified that, in despite of the arguments and catastrophic forecasts for the companys impairment and even bankruptcy, the adopted management model was clearly beneficial for the company. Finally, the combinations of chosen strategies, the companys ability in equilibrating its relations between the government and the market, and additionally the approach of the petroleum industry rules, allow the Petrobras to consolidating its influence and power in the petroleum Brazilian sector. In the international direction, the company made its growth strategy broadly accepted as been correct. It has been consolidated, therefore, a special growth period that has been beyond the more optimistic expectations, formed when the Brazilian institutional changes were constructed in the past decade.

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LISTA DE FIGURAS
FIGURA 4.1 CRONOLOGIA, ESTRATGIA E EVENTOS CRTICOS 95/97..................................125 FIGURA 4.2 CRONOLOGIA, ESTRATGIA E EVENTOS CRTICOS 97/2002..............................129 FIGURA 4.3 REAS DE NEGCIO E DE APOIO A PARTIR DE 2000...........................................131 FIGURA 4.4 CRONOLOGIA, ESTRATGIA E EVENTOS CRTICOS 00/09..................................136 FIGURA 4.5 PROGRAMAS E DESEMPENHO EM SMS.................................................................143 FIGURA 4.6 A MARCA PETROBRAX..............................................................................................145 FIGURA 5.1 CRONOLOGIA, ESTRATGIA E EVENTOS CRTICOS 00/09..................................152 FIGURA 5.2 ESQUEMA DE UMA EMPRESA INTEGRADA DE ENERGIA....................................153 FIGURA 5.3 CRONOLOGIA, ESTRATGIA E EVENTOS CRTICOS 00/09..................................170 FIGURA 5.4 - PASES DE ATUAO DA PETROBRAS,..................................................................171 FIGURA 5.5 ATUAO DA PETROBRAS NA AMRICA DO SUL.................................................183 FIGURA 8.1 SUCESSO EXPLORATRIO PETROBRAS...............................................................248 FIGURA 8.2 FATORES E AGENTES NO SISTEMA DE FORMAO DE PREOS DO PETRLEO.........................................................................................................................................258 FIGURA 8.3 PRINCIPAIS FATORES EXPLICATIVOS DO COMPORTAMENTO DOS PREOS DO PETRLEO ENTRE 2000 E 2008.......................................................................................................260

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LISTA DE QUADROS

QUADRO 3.1 - ARGUMENTOS FAVOR DA PRIVATIZAO DA PETROBRAS.............................77 QUADRO 3.2 DIRETORES DA ANP.................................................................................................99 QUADRO 4.1 PRESIDENTES DA PETROBRAS NA DCADA DE 1980.......................................119 QUADRO 4.2 PRESIDENTES NA DCADA DE 1990 E NO PERODO RECENTE.......................122 QUADRO 4.3 ELEMENTOS INDICADORES DA NECESSIDADE DE REFORMA

ADMNISTRATIVA................................................................................................................................123 QUADRO 4.4 - PRINCIPAIS PONTOS DA REFORMA ESTATUTRIA DE 1999.............................131 QUADRO 4.5 REFORMAS ESTATUTRIAS DE JUNHO DE 2002................................................133 QUADRO 4.6 - MISSO E VISO DA PETROBRAS 1999 A 2009.................................................147 QUADRO 5.1 OUTRAS PESQUISAS EM FONTES NO CENPES..................................................155 QUADRO 5.2 COMARATIVO ENTRE A VISO 1999/2006 E 2007/2008.......................................174 QUADRO 7.1 MODELOS DE GESTO DE FORMAO DE COMPETNCIAS NA PETROBRAS (1950-2010).........................................................................................................................................233 QUADRO 8.1 PARTICIPAES GOVERNAMENTAIS CONFORME LEI 9.478/1997...................267

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LISTA DE TABELAS
TABELA 3.1 PARTICIPAO DAS EMPRESAS NA PRODUO NACIONAL DE PETRLEO.....94 TABELA 3.2 PARTICIPAO DAS EMPRESAS NA EXPORTAO DE PETRLEO....................94 TABELA 5.1 PLANEJAMENTO DE INVESTIMENTOS - 2011/2014 E PS 2014 em R$ bilhes.................................................................................................................................................158 TABELA 6.1 DADOS GERAIS DAS RODADAS DE LICITAO DA ANP......................................200 TABELA 6.2 REAS E BLOCOS NAS RODADAS DE LICITAO DA ANP..................................201 TABELA 6.3 LANCES EFETUADOS EM CONSRCIOS NAS RODADAS DE LICITAO DA ANP.....................................................................................................................................................206 TABELA 6.4 BLOCOS DEVOLVIDOS ANP..................................................................................206 TABELA 6.5 DADOS GERAIS SOBRE A PARTICIPAO DA PETROBRAS................................209 TABELA 6.6 PARTICIPAO DA PETROBRAS NOS CONSRCIOS GANHADORES NAS LICITAES DA ANP.........................................................................................................................210 TABELA 8.1 DEPENDNCIA EXTERNA DE PETRLEO E DERIVADOS 1999 A 2008............253 TABELA 8.2 PLANEJAMENTO DE INVESTIMENTOS PETROBRAS -2011/2014 E PS 2014 em R$ bilhes............................................................................................................................................256 TABELA 8.3 TAXA DE CRESCIMENTO ECONOMIA MUNDIAL (%) (1999-2009).........................260 TABELA 8.4 ARRECADAO DE RENDAS GOVERNAMENTAIS NA INDSTRIA DO PETRLEO NO BRASIL DE 1998 A 2009 EM R$ MIL DE 2009.........................................................................269 TABELA 8.5 RECEITA DA PRODUO UPSTREAM DE LEO E GS DA PETROBRAS ENTRE 1998 E 2009........................................................................................................................................270 TABELA 8.6 RESULTADO DE PRODUO DAS EMPRESAS OPERADORAS NO UPSTREAM BRASILEIRO 1998 A 2009 EM R$ DE 2009.................................................................................271

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LISTA DE GRFICOS
GRFCIO 3.1 LUCRO LQUIDO DA PETROBRAS (1997 A 2009) R$ MILHES DE 2009.............92 GRFICO 3.2 PARTICIPAO RELATIVA DO SETOR DE PETRLEO (PRODUO E GS) NA FORMAO DO PIB DO BRASIL (1997 2005).................................................................................93 GRFICO 3.3 DISTRIBUIO DOS INVESTIMENTOS DO SISTEMA PETROBRAS EM 2009......93 GRFICO 4.1 DISTRIBUIO TOTAL DO CAPITAL SOCIAL DA PETROBRAS (1997, 2002).....135 GRFICO 4.2 DISTRIBUIO TOTAL DO CAPITAL SOCIAL DA PETROBRAS (2009)...............135 GRFICO 4.3 INVESTIMENTOS EM GESTO AMBIENTAL: 1995-2008 EM MILHES DE REAIS CORRENTES......................................................................................................................................142 GRFICO 5.1 PRODUO DE ELETRICIDADE PELA PETROBRAS EM MW/MDIO (20042008)....................................................................................................................................................156 GRFICO 5.2 OFERTA INTERNA DE GS NATURAL NO BRASIL EM 106 M3 (1999 a 2008).....161 GRFICO 5.3 CONSUMO DE GS NATURAL NO BRASIL EM 10 M (1999 a 2008)..................167 GRFICO 5.4 LUCROS DA PETROBRAS NO SEGMENTO DE GS E ENERGIA (2003 A 2009) EM R$ MILHES.................................................................................................................................168 GRFICO 5.5 PARTICIPAO DAS REAS DE NEGCIO NOS INVESTIMENTOS TOTAIS DA PETROBRAS 2004 A 2008 EM R$ MILHES.................................................................................184 GRFICO 5.6 PETROBRAS: PRODUO INTERNACIONAL DE OLEO EQUIVALENTE EM MIL BOED...................................................................................................................................................185 GRFICO 5.7 PETROBRAS: RESERVAS INTERNACIONAIS EM MILHES DE BOE............. ...185 GRFICO 5.8 LUCROS DA PETROBRAS NO SEGMENTO DE GS E ENERGIA (2003 A 2009) EM R$ MILHES.................................................................................................................................186 GRFICO 6.1 REA LICITADA X REA CONCEDIDA (KM2)........................................................201 GRFICO 6.2 REA LICITADA X REA CONCEDIDA (KM2)........................................................202 GRFICO 6.3 REA LICITADA X REA CONCEDIDA (KM2)........................................................203 GRFICO 6.4 REA LICITADA X REA CONCEDIDA (KM2)........................................................204 GRFICO 6.5 APROVEITAMENTO TOTAL E EM CONSRCIO DA PETROBRAS (%)...............211 GRFICO 6.6 BLOCOS ARREMATADOS PELA PETROBRAS E PELAS OUTRAS
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EMPRESAS.........................................................................................................................................213 GRFICO 6.7 PERCENTUAL DOS BLOCOS ARREMATADOS PELA PETROBRAS EM CONSRCIO OU EXCLUSIVA...........................................................................................................214 GRFICO 6.8 PETROBRAS E OUTRAS EMPRESAS: QUANTIDADE DE BLOCOS ARREMATADOS POR RODADA .......................................................................................................214 GRFICO 6.9 PETROBRAS E OUTRAS EMPRESAS: QUANTIDADE DE BLOCOS EM TERRA ARREMATADOS POR RODADA REALIZADA...................................................................................215 GRFICO 6.10 PETROBRAS E OUTRAS EMPRESAS: QUANTIDADE DE BLOCOS E REA EM TERRA ARREMATADOS NAS DEZ RODADAS REALIZADAS.........................................................216 GRFICO 6.11 PETROBRAS E OUTRAS EMPRESAS: QUANTIDADE DE BLOCOS EM GUAS RASAS ARREMATADOS POR RODADA REALIZADA......................................................................217

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GRFICO 6.12 PETROBRAS E OUTRAS EMPRESAS: QUANTIDADE DE BLOCOS EM GUAS RASAS ARREMATADOS NAS DEZ RODADAS REALIZADAS.........................................................218 GRFICO 6.13 PETROBRAS E OUTRAS EMPRESAS: QUANTIDADE DE BLOCOS EM GUAS PROFUNDAS ARREMATADOS POR RODADA REALIZADA...........................................................218 GRFICO 6.14 PETROBRAS E OUTRAS EMPRESAS: QUANTIDADE DE BLOCOS E REAS EM GUAS PROFUNDAS ARREMATADOS NAS DEZ RODADAS REALIZADAS.................................220 GRFICO 6.15 PETROBRAS E OUTRAS EMPRESAS: QUANTIDADE DE BLOCOS EM GUAS PROFUNDAS ARREMATADOS POR RODADA REALIZADA...........................................................221 GRFICO 6.16 PETROBRAS E OUTRAS EMPRESAS: QUANTIDADE DE BLOCOS E REAS NAS BACIAS DE CAMPOS, DO ESPRITO SANTO E DE SANTOS, NAS DEZ RODADAS REALIZADAS......................................................................................................................................222 GRFICO 7.1 EFETIVO DA PETROBRAS - CONTROLADORA (1989-2010)................................234 GRFICO 7.2 QUANTIDADE EFETIVO DO SISTEMA PETROBRAS (1998-2010).......................235 GRFICO 7.3 RELAO ENTRE EFETIVOS DA PETROBRAS CONTROLADORA E

FUNCIONRIOS PARTICIPANTES DE TREINAMENTO (1999-2009)..............................................235 GRFICO 7.4 QUANTIDADE DE FUNCIONRIOS EM TREINAMENTO NO EXTERIOR, POR ANO (1999-2009).........................................................................................................................................236 GRFICO 7.5 TEMPO DE EMPRESA DO EFETIVO PETROBRAS EM 2009................................237 GRFICO 7.6 NMERO DE PARTICIPANTES ANUAIS EM CURSOS DA UNIVERSIDADE PETROBRAS (2004-2009)..................................................................................................................241 GRFICO 8.1 EVOLUO DAS RESERVAS PROVADAS DA PEBTROBRAS NO BRASIL DE 1953 A 2009 Em Milhes boe SPE........................................................................................................249 GRFICO 8.2 EVOLUO DA PRODUO DE LEO, LGN E GS NATURAL DA PETROBRAS DE 1997 A 2009. Em mbpe.................................................................................................................250 GRFICO 8.3 EVOLUO DA PRODUO DE LEO, LGN E GS NATURAL DA PETROBRAS DE 1997 A 2009 (1997=100)...............................................................................................................250 GRFICO 8.4 EVOLUO DO SUCESSO EXPLORATRIO DA PETROBRAS - 1998 A 2009...252 GRFICO 8.5 CONTRIBUIO PERCENTUAL DA PETROBRAS E DAS OUTRAS EMPRESAS OPERADORAS DE UPSTREAM S RESERVAS PROVADAS BRASILEIRA (1995 A 2008)...........254 GRFICO 8.6 PREO POR BARRIL DE PETRLEO BRENT E WTI US$ CORRNTE (1997 A 2009)....................................................................................................................................................259 GRFICO 8.7 TAXA DE CRESCIMENTO ANUAL DA DEMANDA POR PETRLEO PASES DESENVOLVIDOS E EM DESENVOLVIMENTO (1998 2007)........................................................261 GRFICO 8.8 PARTICIPAO DE PASES SELECIONADOS NA RENDA PETROLFERA (2002 E 2007)....................................................................................................................................................272 GRFICO 8.9 LUCRO DA E&P PETROBRAS 2001 A 2009 EM R$ MILHES........................273

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ABREVIATUAS E SIGLAS ANEEL Agncia Nacional de Energia Eltrica ANP Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis BC Banco Central do Brasil BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social CDA Centro de Defesa do Meio Ambiente CONAR Conselho Nacional de Auto-Regulao Publicitria CNP Conselho Nacional do Petrleo CNPE - Conselho Nacional de Poltica Energtica DJSI - Dow Jones Sustainability Index EC Emenda Constitucional ECT Economia dos Custos de Transao EPE Empresa de Pesquisa Energticas E&P Explorao e produo GNL Gs natural liquefeito IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos e dos Recursos Naturais Renovveis. ISE - ndice de Sustentabilidade Empresarial da Bovespa MDL Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MME Ministrio de Minas e Energia NEI Nova Economia Institucional ONGs Organizaes no-Governamentais NOS - Operador Nacional do Sistema Eltrico ONU - Organizao das Naes Unidas PCHs - Pequenas Centrais Hidreltricas

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PDVSA Petrleo de Venezuela S.A. PEC Proposta de Emenda Constitucional PEGASO Programa de Excelncia em Gesto Ambiental e Segurana Operacional da Petrobras PERTOBRAS Petrleo Brasileiro S.A. PLANGS Plano de Antecipao da Produo Nacional de Gs Natural PPT - Programa Prioritrio de Termeletricidade PROCAP Programa de Capacitao de Explorao em guas Profundas RDE Relatrio de Desempenho Empresarial REDUC Refinaria Duque de Caxias REPAR - Refinaria Presidente Getlio Vargas TAC Termo de Ajuste de Conduta SMS Sade, Meio Ambiente e Segurana SPE Sistema Estatal de Produo SUSEMA - Superintendncia de Engenharia de Segurana e do Meio Ambiente UN Unidade de Negcio YPFB - Yacimientos Petroliferos Fiscales Bolivianos

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SUMRIO
INTRODUO...........................................................................................................01

CAPTULO 1 CONSIDERAES METODOLGICAS E DE DIRECIONAMENTO DA PESQUISA...........................................................................................................14 1.1 AS DIFERENTES FONTES DE DADOS E VERTENTES INSTRUMENTAIS USADAS.....................................................................................................................16 1.2 AS LIMITAES DO MTODO.......................................................................24 1.3 AS HIPTESES DO TRABALHO.....................................................................25 1.4 CONSIDERAES SOBRE OUTROS ESTUDOS...........................................29 CAPTULO 2 - A FIRMA E SUAS ESTRATGIAS: UMA VISO A PARTIR DA TICA DA NOVA ECONOMIA INSTITUCIONAL.....................................................33 2.1 - A FIRMA SOB A TICA DAS ESCOLAS INSTITUCIONALISTAS E AS PRINCIPAIS CONTRIBUIES DA NOVA ECONOMIA INSTITUCIONAL NEI....37 2.2 - ESTRATGIAS DAS FIRMAS NA TICA INSTITUCIONALISTA....................43 2.2.1 Elementos das estratgias...........................................................................44 2.2.2 Estratgias empresariais na perspectiva da NEI..........................................52 2.3 A INFLUNCIA DOS GRUPOS DE INTERESSE SOBRE OS POLICY MAKERS E SOBRE O ARRANJO INSTITUCIONAL: UMA PERSPECTIVA DA ESTRATGIA POLTICA AS FIRMAS...............................................................................................56 2.4 CONSIDERAES FINAIS.61 CAPTULO 3: A PRESERVAO DAS CARACTERSTICAS BSICAS DA PETROBRAS E A FORMAO DE UM ARRANJO INSTITUCIONAL FAVORVEL ESTATAL...............................................................................................................64 3.1 REDEFINIO E A DO PAPEL DO ESTADO, DAS PRESSES PARA A DA

PRIVATIZAO

MENUTENO

CARACTERSTICAS

PETROBRAS.............................................................................................................69 3.1.1 Um breve histrico da mudana institucional no setor de petrleo no Brasil e o debate em torno da Petrobras.................................................................................69

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3.1.2 As condies que sustentaram a Petrobras estatal, verticalizada e integrada.....................................................................................................................77 3.2 A CONSOLIDAO DO MODELO, A PARTIR DE 1997, QUE REAFIRMOU A PROEMINNCIA DA PETROBRAS...........................................................................88 3.3 FORTALECIMENTO E ENFRAQUECIMENTO DA AGNCIA NACIONAL DO PETRLEO, GS NATURAL E BIOCOMBUSTVEIS ANP...................................96 3.3.1 Uma viso geral sobre a regulao no Brasil e o do papel da ANP..............96 3.3.2 Uma proposio sobre as fases da ANP.....................................................101 3.4 CONSIDERAES FINAIS............................................................................114 CAPTULO 4 REFORMA ADMINISTRATIVA E REPOSICIONAMENTO NAS QUESTES DE MEIO AMBIENTE: ESTRATGIAS EMPRESARIAIS DA

PETROBRAS APS 1997.......................................................................................116 4.1 REDEFINIO ADMINISTRATIVA E REORIENTAO ESTRATGICA DA PETROBRAS...........................................................................................................118 4.1.1 - A atuao da Petrobras no perodo de transio: 1995 a 1997....................125 4.1.2 Redefinio Administrativa e Organizacional: o foco nos resultados e o resgate do Planejamento Estratgico.......................................................................129 4.2 - REPOSICIONAMENTO DA ESTRATGIA AMBIENTAL................................135 4.3 O CURTO TEMPO DE VIDA DA IDIA PETROBRAX...................................144 4.4 CONSIDERAES FINAIS............................................................................146

CAPTULO 5: RUMO A UMA EMPRESA INTEGRADA DE ENERGIA E INTERNACIONALIZAAO: POTENCIALIDADES E RESTRIES DA

PETROBRS...........................................................................................................149 5.1 ESTRATGIA DE CRESCIMENTO E EXPANSO: RUMO A UMA EMPRESA INTEGRADA DE ENERGIA.....................................................................................152 5.2 INTERNACIONALIZAO DAS ATIVIDADES: A CONTRAPARTIDA DA ABERTURA DO SETOR NO BRASIL E POSICIONAMENTO GEOPOLTICO DA PETROBRAS...........................................................................................................170 5.2.1 - Um breve olhar sobre a internacionalizao da Petrobras de sua criao at a dcada de 1990........................................................................................................171 5.2.2 - Elementos de internacionalizao da Petrobras aps a abertura do setor...173 5.3 COMENTRIOS FINAIS.................................................................................186

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CAPTULO 6: ANLISE DA PARTICIPAO DA PETROBRAS NAS RODADAS DE LICITAO DA ANP.........................................................................................189 6.1 UM ESBOO SOBRE OS LEILES NA TEORIA ECONMICA, A MALDIO DO VENCEDOR E A NOVA ECONOMIA INSTITUCIONAL...................................191 6.2 SOBRE AS RODADAS DE LICITAO DA ANP...........................................196 6.3 RESULTADOS GERAIS DAS LICITAES REALIZADAS PELA ANP.........199 6.4 UMA ANLISE DOS RESULTADOS DA PETROBRAS NAS RODADAS DE LICITAO DA ANP................................................................................................207 6.4.1 Anlise Geral................................................................................................207 6.4.2 Anlise a partir das reas de Explorao da Petrobras...............................213 6.5 CONSIDERAES FINAIS............................................................................222 CAPTULO 7 OS INVESTIMENTOS DA PETROBRAS NA FORMAO DE COMPETNCIAS COMO ELEMENTOS FUNDAMENTAIS DA

COMPETITIVIDADE................................................................................................225 7.1 BREVE HISTRICO DAS ESTRATGIAS TECNOLGICAS E DE FORMAO DE PESSOAS NA PETROBRAS AT A DCADA DE 1990.............228 7.2 DESESTRUTURAO E OS DESAFIOS NA DCADA DE 1990..................231 7.3 A TRAJETRIA TECNOLGICA E DE FORMAO DE COMPETNCIAS DA PETROBRAS APS AS MUDANAS INSTITUCIONAIS DE 1997........................233 7.4 COMENTRIOS FINAIS.................................................................................243 CAPTULO 8 APROPRIAO DA RENDA PETROLFERA E AUMENTO DA CAPACIDADE DE INVESTIMENTOS DA PETROBRAS.......................................244 8.1 O SUCESSO EXPLORATRIO DA PETROBRAS APS A MUDANA INSTITUCIONAL DE 1997.......................................................................................247 8.2 NOTAS SOBRE O COMPORTAMENTO DOS PREOS INTERNACIONAIS DO PETRLEO APS A ABERTURA BRASILEIRA..............................................256 8.3 APROPRIAO DA RENDA PETROLFERA: O CASO BRASILEIRO E A VANTAGEM DA PETROBRAS................................................................................265 8.4 CONSIDERAES FINAIS............................................................................273 CONCLUSO..........................................................................................................275

xxiv

REFERNCIAS........................................................................................................279

INTRODUO

O setor de petrleo e gs natural no Brasil est em franco desenvolvimento. As reservas e produo apresentam tendncia consistente de crescimento. As pesquisas realizadas e as tecnologias geradas tm permitido ir a pontos cada vez mais profundos para extrair o petrleo, alm de uma maior capacidade de extrao /recuperao do leo, o que tem permitido sucessivos recordes e significado o reconhecimento internacional da competncia da indstria nacional. O nmero de empresas concessionrias crescente e j se vislumbra o aumento da participao de pequenas e mdias empresas no upstream brasileiro. Na rea de refino, notrio o seu movimento de expanso e modernizao. Logstica eficiente de

abastecimento, fiscalizao e busca pela melhoria da qualidade dos combustveis, dentre outras coisas, caracterizam o downstream no Brasil.

Essa realidade resultado de um processo longo, que, a partir da primeira metade do sculo XX, se caracterizou pelas grandes jornadas nacionalistas consubstanciadas na fora da campanha O petrleo nosso e que levou, antes da metade da dcada de 1950, criao da Petrobras. Mais recentemente, esse processo ganhou novas formas, desencadeadas, fundamentalmente, pelas

mudanas institucionais implementadas a partir de 1995, com a quebra da exclusividade da Petrobras em exercer o monoplio da Unio no setor. Apesar disso, a presena da Petrobras - estatal, verticalizada e integrada - continuou sendo a caracterstica mais marcante da indstria brasileira do petrleo (ANP, 2004).

A Petrleo Brasileiro S.A., criada em 1953, uma companhia integrada que atua na explorao, produo, refino, comercializao e transporte de petrleo, gs natural e de seus derivados, alm de atuar tambm na gerao de energia eltrica e de biocombustveis. Com presena marcante no Brasil, a Petrobras tambm se fez presente, em 2009, em mais 24 pases.

Um portflio simplificado da Petrobras, em 2009, indica que ela possua, como reservas provadas, 14,9 bilhes de barris de leo equivalente BOE, no Brasil e no exterior, includos a leo, condensado e gs natural. Alm disso, no final daquele

ano, possua 14.905 poos produtores e sua produo diria mdia foi de 2.526 mil BOE, tambm considerando sua atuao no Brasil e no exterior (PETROBRAS, 2010).

O lucro lquido consolidado da companhia, tambm em 2009, foi de R$ 29 bilhes, um resultado expressivo quando se leva em conta a retrao da economia mundial e a queda acentuada dos preos do petrleo, em funo da grave crise econmica que caracterizou a economia internacional no perodo.

Seu patrimnio instalado superior a R$ 160 bilhes, mas seu valor de mercado cresce a uma velocidade maior do que suas instalaes. O valor de mercado da companhia, que era de US$ 9 bilhes em 1998, saltou para US$ 24 bilhes em 2001. J em 2009, a eficincia de seus lances estratgicos levou a Petrobras quarta posio em valor de mercado entre as empresas mundiais de energia com aes negociadas em bolsa, alcanando o valor de mercado de US$ 199,2 bilhes, segundo o ranking da consultoria PFC Energy (PETROBRAS, 2010).

Em termos de P,D&I, a liderana da Petrobras no offshore profundo conhecida e reconhecida em todo o mundo. Merece destaque o desenvolvimento tecnolgico que a companhia vem implementando no sentido de ser capaz de explorar e produzir em locais cada vez mais profundos e difceis, mesmo para uma indstria acostumada a grandes desafios tecnolgicos. Em outros segmentos, o destaque fica para o desenvolvimento tecnolgico voltado para a modernizao do parque de refino, modernizao que tem sido implementada com o intuito de adaptar as plantas aqui instaladas ao petrleo pesado nacional e s restries ambientais que a cada dia so impostas.

O posicionamento firme da Petrobras em termos de investimento em PD&I um contraponto em relao ao esforo inovador das estatais brasileiras, severamente paralisado em consequncia do desmonte das atividades pesquisa, cincia e tecnologia que se seguiu ao processo de privatizao a partir da dcada de 1980.

Quanto aos seus investimentos, a constatao mais clara fica por conta do fato de que a Petrobras, sozinha, em vrios anos superou os investimentos da Unio1. Apesar das incertezas e retrao de vrios mercados, em decorrncia da crise que se instalou na economia mundial a partir de 2008, a Petrobras aumentou o seu nvel de investimentos em todos os segmentos da cadeia do petrleo e do gs natural, totalizando, ao final de 2009, R$ 70,8 bilhes, o que representou um acrscimo de 33% em relao ao ano anterior. A maior parcela dos recursos 44% foi destinada rea de Explorao e Produo, que recebeu o valor recorde de R$ 30,8 bilhes (PETROBRAS, 2010). Isso, sem sombras a dvidas, em funo da nova estratgia da companhia voltada para a produo domstica na rea do pr-sal.

Entretanto, apesar de todos esses dados revelarem a importncia da Petrobras, eles, em si, no so suficientes e nem capazes de expressar seu real significado para o estado e para a economia brasileira. A questo que o que significa a Petrobras para o Brasil no pode ser aquilatado por sua movimentao produtiva, pela quantidade de funcionrios que mantm, pelos seus resultados econmicos ou mesmo pelo montante de seus investimentos.

Alm de ter incorporado todos os resultados positivos decorrentes daquele movimento nacionalista do incio do sculo passado e que garantiu o monoplio estatal do petrleo, a Petrobras se personificou como smbolo do sucesso, da competncia e das possibilidades de autonomia do capitalismo nacional. Tambm da capacidade de superao de deficincias econmicas estruturais, como a ausncia de um empresariado nacional para dar conta de suprimento de produtos e servios que demandou para colocar em marcha a produo brasileira de petrleo. A materialidade dessa importncia pode ser colocada no sentido de que parece cada vez mais claro que mais do que o petrleo nosso, importa para a populao brasileira de que A Petrobras nossa.

Essa conquista de espaos importantes por parte da Petrobras, decorreu, por um lado, como bem apontou Alveal (1994), de um ativismo poltico, da construo precoce de uma identidade poltica e de um projeto estratgico prprio. Por outro
1

Sozinha, a Petrobras investe mais que a Unio em 2009. Folha de So Paulo, 24 de maio de 2009.

lado, at por consequncia de sua fora poltica, isso tambm foi decorrente de um comportamento que acabava por conflitar com as autoridades superiores; que alargava as suas faixas de influncia e que evolua atravs da consecuo de vrias alianas estratgicas, nacionais e internacionais, voltadas para a superao da defasagem industrial brasileira no setor. Como lembra Alveal (1994),
Observou-se que, desde seu nascimento, as lideranas da Petrobras se posicionaram e intervieram ativamente na superao de trajetos difceis ou ameaadores sobrevivncia e expanso da empresa. Em outras palavras, a filogenia da organizao empresarial , ela prpria, uma acumulao de experincia poltica na administrao de processos tendentes a reduzir reas de incerteza, em geral oriundas do carter conjuntural das (in)definies de poltica dos governos de turno (ALVEAL, 1994, p. 128).

E ainda
Foi na liderana do monoplio estatal que a Petrobras sedimentou extraordinrio e peculiar aprendizado estratgico, poltico e econmicoempresarial, domstico e cosmopolita, que permitiu ao Brasil enfrentar, de incio, o poder econmico do cartel internacional do petrleo e, mais tarde, os devastadores impactos das elevaes dos preos do petrleo nos anos de 1970, que inauguraram o atual cenrio incerto da indstria mundial do petrleo (ALVEAL, 2007, p. 22).

A conquista dessa posio - simblica e estratgica - para o pas, entretanto, custou empresa uma ateno e vigilncia ininterrupta. Contudo, esses mesmos elementos criaram, em torno da empresa, um certo crculo protetor que a defendia e continua defendendo de indicaes polticas oportunistas. Essa uma reflexo de Almeida e Lapip (2007, p. 152) quando dizem que essa dimensin estratrgica para el pas ha contribuido para protegerla de las intervenciones oportunistas tanto del sector pblico como del privado. Por conta disso, inquestionvel dizer que a Petrobras apresenta desde sua criao - uma trajetria singular e complexa que desafia as definies simplistas. Vale dizer, entretanto, que o estudo da trajetria e das aes da Petrobras ganha uma outra dimenso quando se observa o perodo posterior abertura do setor, dada pelas mudanas institucionais e regulatrias ocorridas. Na dcada de 1990, com a consolidao e execuo de uma agenda de reformas, formou-se um ciclo de mudanas na Constituio de 1988 que buscavam, sobretudo, a formao de um ambiente institucional sobre o qual se assentassem

outras polticas especficas voltadas para a consolidao de uma economia de mercado com forte atributo concorrencial, para a recuperao da capacidade governativa do Estado e para a formao de um modelo de interveno baseado essencialmente na atividade regulatria.

Na esteira dessas transformaes, e especificamente a respeito da indstria brasileira do petrleo, o processo de mudana econmica, poltica e institucional foi nucleada pela redefinio das funes do Estado e significava, por conseguinte, uma mudana no papel das estatais e, para o caso em tela, da Petrobras.

Nesse contexto, foram novamente retomados os debates em torno da privatizao e da quebra ou manuteno do monoplio da companhia. Os que defendiam a venda da Petrobras, argumentavam que a prpria sociedade brasileira teria realizado uma transio intelectual e ideolgica na direo de um paradigma em que a base fundamental era a modernidade econmica e contra os posicionamentos estatizantes e nacionalistas. Por outro lado, os que defendiam a manuteno da companhia, estatal e com o monoplio, sustentavam que a entrega da Petrobras significaria a perda de autonomia, o desaparecimento da companhia e o empobrecimento da nao brasileira, que ficaria submetida aos ditames dos cartis internacionais do petrleo. fcil dizer que, de ambos os lados, as teorias conspiratrias sempre encontraram um terreno frtil nas discusses em torno da Petrobras.

De qualquer forma, as mudanas institucionais e regulatrias implementadas a partir da metade da dcada de 1990, mudaram definitivamente o posicionamento dos principais agentes econmicos envolvidos no setor. Quanto Petrobras, por um lado, essas mudanas institucionais retiraram-lhe a exclusividade de operao do monoplio da Unio. Por outro, em certo sentido, tenderiam a diminuir a influncia da Petrobras no setor, uma vez que, a partir da abertura, estaria exposta concorrncia, algo que jamais tinha experimentado no mercado domstico. Apesar disso, o que se observou foi a adeso imediata da Petrobras ao novo formato institucional e regulatrio setorial. Por conta disso, ao contrrio de um enfraquecimento, os dados acabaram por confirmar um crescimento sem

precedentes da estatal e o aumento de sua importncia relativa inclusive no mercado internacional.

O problema de pesquisa dessa tese pode ser assim colocado: Em que sentido podem ser percebidas as estratgias da Petrobras direcionadas para manter e/ou aumentar seu campo de influncia e significao no novo ambiente regulatrio da indstria brasileira do petrleo e como tais estratgias resultaram em novos processos de crescimento sustentado da empresa, tanto em termos nacionais quanto internacionais?

Ou seja, dada a mudana institucional e regulatria que estava em curso, a Petrobras precisou entrar, tambm, num processo de mudanas de perfil, de estratgias, de posicionamento mercadolgico e de aes polticas. A investigao de como isso se processou importante para entender, alm da trajetria da Petrobras aps as mudanas implementadas, tambm as novas trajetrias do prprio setor onde ela se encontra e atua.

Assim, o principal objetivo da tese investigar como as alteraes regulatrias da indstria brasileira de petrleo a partir da dcada de 1990 alteraram os principais elementos sobre os quais se sustentou o Sistema Petrobras durante suas cinco dcadas de existncia e como pode ser percebida a construo de novas estratgias empresariais, polticas e tecnolgicas - que a permitiram no somente manter o alto nvel de influncia sobre a indstria, mas, sobretudo, galgar novas posies que resultaram num crescimento significativo da companhia e de sua importncia tanto em termos nacionais quanto internacionais.

A hiptese adotada neste trabalho que apesar das mudanas que alteraram significativamente o arranjo institucional e regulatrio do setor, a conjuno de alguns fatores polticos, geopolticos, econmicos e estratgicos, permitiu tanto uma adaptabilidade quase que imediata s novas condies da indstria como tambm contriburam para que a Petrobras pudesse dar saltos significativos em sua trajetria, alcanando tambm, novos patamares no vistos antes em sua histria.

Como marco terico e metodolgico, a tese, em sua dimenso analtica, est baseada nos referenciais da Nova Economia Institucional, NEI. A NEI, fundamentada inicialmente a partir dos questionamentos de Coase (1937) e desenvolvida por meio da contribuio de muitos outros autores, tem sido um instrumental terico e metodolgico cada vez mais usado para as interpretaes dos fenmenos econmicos, inclusive a respeito da indstria do petrleo. Alm de se constituir numa abordagem interdisciplinar que engloba as reas de direito, economia e organizao da firma, outros fatores podem ser apontados para o profcuo uso desse referencial nos estudos a respeito da indstria do petrleo:

I)

O carter estratgico do petrleo exige sempre a superviso do Estado e a construo e evoluo - de uma institucionalidade capaz de dar conta e de acomodar as relaes complexas - econmicas e polticas que historicamente caracterizam essa indstria;

II)

A escola institucionalista se preocupa em dar importncia a fatores significativos inerentes s instituies como: a questo da informao incompleta e assimtrica; aos custos envolvidos nas transaes; questo da definio clara dos direitos de propriedade; s diversas formas contratuais; ao processo de regulao dos mercados e a definio de polticas pblicas. Todos estes temas esto intimamente ligados indstria do petrleo;

III)

O estudo dos arranjos institucionais - e sua evoluo - crucial para o entendimento dos mecanismos envolvidos nos acordos contratuais das atividades do setor. Diferentes arranjos institucionais levaro a esquemas contratuais distintos e a instrumentos regulatrios diferenciados;

IV)

H significativa especificidade dos ativos: o potencial de reservas e de sua explorao depende das condies especficas geolgicas e geogrficas onde aparecem. Os poos de produo so, por exemplo, sempre ativos fixos e especficos. Os servios envolvidos em explorao e produo (E&P) tambm so altamente especficos;

V)

Existe nvel alto de incerteza, dado (a) pelos riscos associados ao funcionamento do mercado e seu esquema de regulao; (b) pelo risco exploratrio e (c) pelos riscos polticos e as possibilidades de mudanas nos direitos de propriedade (ou de sua explorao) envolvidos.

Alm desses pontos, o mtodo de investigao da NEI tem permitido lanar luz sobre vrios aspectos ligados firma. Ou seja, dentro da perspectiva da NEI, a firma tomada enquanto agente ativo que no somente constri estratgias comerciais, produtivas e tecnolgicas mas tambm cria, a partir dos condicionantes do arranjo institucional, estratgias de adaptao organizativa [da produo e das transaes] e de tentativas de influenciar o movimento dos arranjos institucionais, atravs da conquista de espaos de poder ou de acesso aos executores de poltica econmica (AZEVEDO, 2009).

Alm disso, assume-se que a organizao interna, o aprendizado, a cooperao e o fluxo de informaes relevantes, todos combinados, formam um eficiente instrumento para a firma lidar com a complexidade das transaes e com as contingncias do arranjo institucional em que est inserida. So esses os elementos cruciais para a construo, pela firma, de suas vantagens competitivas (WILLIAMSON, 1975, 1985).

Por desdobramento, as estratgias das firmas no ficam restritas s questes econmicas ligadas produo ou transao. Elas envolvem tambm um brao poltico2 em que instrumentos so usados para garantir que as alteraes no arranjo institucional se dem a seu favor ou, no mnimo, que no lhe sejam profundamente hostis. Uma vez que uma mudana institucional pode tanto abrir oportunidades como pode, tambm, lhe criar restries, a observncia ininterrupta desse movimento uma questo fundamental para a sobrevivncia de longo prazo da firma.

A principal contribuio dessa tese est em mostrar que paralelamente s estratgias reconhecidamente acertadas - que foram implementadas pela Petrobras a fim de manter tanto a sua liderana setorial quanto a sua influncia na indstria brasileira do petrleo depois das mudanas institucionais implementadas a partir de 1995, o ponto mais significativo que abriu espaos para a legitimao das
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De uma forma geral, essa viso assume as estratgias polticas e econmicas como tendo naturezas distintas. A prpria natureza de dupla insero no estado e no mercado, especfica dos atores estatais produtivos como o a Petrobras, faz com que a anlise tenha de contemplar aspectos polticos/macroeconmicos de um lado e empresariais/microeconmicos de outro. Essa dualidade e distino percorrer toda a tese.

aes da companhia foi a sua extraordinria habilidade de manter em trajetria de equilbrio, e alinhados, os divergentes interesses de seus stakeholders que so, por natureza, conflitantes. Por um lado, o Estado tem na Petrobras um dos seus principais instrumentos de poltica pblica setorial, cujo objetivo final no necessariamente converge para a obteno de lucros econmicos. Por outro lado, na perspectiva dos stakeholders privados, o lucro o elemento principal e necessrio, visto que a Petrobras tomada como locus do interesse de rentabilidade do investimento privado, neste setor.

Se essa perspectiva de anlise no propriamente indita, uma vez que, com certa variao, j foi apresentada e discutida por Alveal (1994), aqui ela assume uma face inteiramente nova, j que analisada concomitantemente com as profundas mudanas institucionais que se processaram na indstria brasileira de petrleo a partir de 1997. A questo que a Petrobras, ao ser usada em parte por se deixar usar e em parte por imposio do Governo Federal3 como instrumento de poltica pblica, em alguns casos sem qualquer perspectiva de aumento do montante de lucros, teve que engendrar outros lances estratgicos de forma a no ameaar o seu potencial de acumulao e de lucratividade, principal objetivo dos seus stakehoders privados.

Ao se comportar como instrumento de poltica pblica, a Petrobras tanto cumpria os objetivos polticos do estado, como tambm acabava por reafirmar, perante a opinio pblica, a capacidade econmica e o sucesso da competncia do Governo brasileiro, trazendo frutos polticos a este. Isso aconteceu, a partir da mudana institucional, principalmente no caso da produo de biocombustveis, nas questes envolvendo o gs natural, na gerao de energia eltrica atravs das termeltricas e, em termos internacionais, na deciso de continuidade e aumento dos investimentos na Bolvia, aps os problemas de nacionalizao das instalaes da companhia por aquele pas entre 2005 e 20074. Nessas ocasies, os objetivos empresariais da Petrobras tiveram de ser colocados de lado e, sobre eles, se
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O termo aqui imposio do governo no quer denotar algo negativo. Decorre, claro, do fato de o Governo Federal ser acionista majoritrio. De forma geral essa mobilizao do controlador para impor a sua vontade recorrente em empresas que apresentam uma estrutura de capital aberto. 4 Os detalhes do argumento sero explorados em captulo especfico.

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colocaram os objetivos do Governo, fosse para a gerao de renda ao pequeno produtor, fosse para no manchar a imagem do Governo por ameaas de novos apages de energia eltrica ou por conta de objetivos geopolticos na Amrica Latina.

Uma vez que a nova institucionalidade da indstria brasileira do petrleo estava sendo desenhada, os custos ou as perdas econmicos daquelas aes governamentais de cunho eminentemente poltico, foram usados como barganha, por parte da Petrobras, para que se lhe abrissem espaos de legitimao que, por sua vez, lhe permitiram interferir no prprio desenho institucional e regulatrio do setor a fim de obter vantagens compensatrias: os limites at onde deveria ir o processo concorrencial no Brasil, a precificao e as regras de transporte do gs natural e os novos formatos de explorao da camada pr-sal, todos podem ser apontados como tendo os seus desenhos sido influenciados pela Petrobras que pde ter, com as regras que ajudou a desenhar, aumentado seus ganhos econmicos e lucratividade. Ou seja, o fato de ser usada por ser estatal como instrumento de poltica pblica favoreceu a influncia da Petrobras na mudana e evoluo institucional da indstria brasileira do petrleo, o que lhe permitiu aumentar seus lucros, manter sua liderana setorial, preservar seus nveis de influncia e, mais que isso, agradar de forma definitiva a sua face empresarial, dentro do que sempre desejou o seu conjunto de stakehoders privados.

A tese tambm apresenta algumas limitaes que precisam ser mencionadas. Ao se optar por tratar a Petrobras como um todo, ou seja, na perspectiva do Sistema Petrobras, tornou-se invivel o tratamento pormenorizado de algumas questes que seriam, inclusive, ilustrativas de alguns argumentos usados no corpo do texto. Os principais lances estratgicos das diferentes subsidirias, o tratamento mais minucioso das decises de aquisies ou de fuses, os lances de mudana societria e as estratgias de lanamento de novos papis da empresa no Brasil ou no exterior no foram profundamente analisados em seus detalhes. De uma forma ou de outra, medida que forem necessrias, as indicaes de outros estudos quanto a esses temas sero feitas.

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A tese est dividida em oito captulos, alm dessa introduo. No primeiro captulo, so discutidos, de forma preliminar, os principais elementos e o contedo metodolgico que guiaram o andamento e o processo de pesquisa. Nele, alm de apresentar os diversos instrumentos e fontes utilizadas, feito tambm um detalhamento da hiptese central acima apresentada, que se desdobra em outros elementos de constatao e reforo.

As bases tericas usadas na tese so apresentadas no captulo dois. Seu foco, como j colocado anteriormente, so as contribuies da Nova Economia Institucional para o tipo de anlise que se pretende fazer na tese. Num sentido mais estrito, centra-se nas formas de organizao e nas estratgias das firmas, entendidas a partir dos condicionantes a ela impostos pelo arranjo institucional.

Neste prisma, a firma no somente tem suas estratgias influenciadas pelos arranjos institucionais especficos mas tambm cria, em alguns casos, posturas para alterar este arranjo a seu favor.O captulo tambm outros elementos que importam na competitividade da firma: aprendizado, cooperao e novas formas de organizao interna e das transaes.

A linha discutida no captulo trs aquela que mostra a evoluo das mudanas institucionais implementas na indstria do petrleo brasileira a partir da dcada de 1990. O argumento principal que alguns fatores polticos, geopolticos e econmicos alm de o fato de o argumento da ineficincia estatal nunca ter colado na Petrobras - no s mantiveram a empresa estatal, verticalizada e integradas mas, tambm, acabaram por formatar um arranjo institucional que tanto foi adotado imediatamente pela incumbente quanto contribuiu para o seu crescimento. As formas pelas quais foi possvel Petrobras influenciar por exemplo nos limites da concorrncia e nas regras regulatrias inclusive via embate com a reguladora tambm so discutidas no captulo.

No captulo quatro, os argumentos esto direcionados para a reforma administrativa implementada na Petrobras, principalmente a partir de 1999. A instalao de instrumentos de controle gerencial, a adoo de uma nova forma organizativa da firma, as alteraes no estatuto e no tratamento estratgico-empresarial das

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questes

envolvendo

meio

ambiente,

sade

segurana,

denotam

intencionalidade de tornar a firma uma empresa com caractersticas modernas, que busca, na contemplao dos parmetros de governana corporativa, uma maior transparncia informativa com todos os grupos de interesses envolvidos em torno da empresa. O captulo argumenta que tais mudanas tornaram a Petrobras uma empresa mais enxuta e mais preparada para as mudanas tanto institucionais que se processavam quanto aquelas dadas pela prpria dinmica evolutiva dessa indstria, que apresentou mudanas importantes no Brasil e no mundo.

Duas estratgias especficas da Petrobras so discutidas no captulo cinco: a de se tornar uma empresa integrada de energia e a de internacionalizao. O captulo discute como esses objetivos estavam ligados ao alinhamento com os grandes lances internacionais que vinham acontecendo na indstria mundial do petrleo e que, sem certo grau, replicava as mesmas estratgias das grandes empresas do setor. Na questo da nova internacionalizao, apresenta como os objetivos visavam primeiro um posicionamento na Amrica Latina e depois com avano para o mundo. Mostra o captulo tambm, que a partir das descobertas das reservas do pr-sal, houve uma inflexo de prioridade na estratgia de internacionalizao, tendo a firma se voltado mais fortemente para o mercado domstico.

O objetivo do captulo seis entender como a Petrobras, por conta de conhecimento e competncias acumuladas, operou com relativa vantagem sobre as demais licitantes, quando participou das rodadas de licitao da ANP. O captulo questiona: como se apresentou e qual a natureza da vantagem da Petrobras? Diferentemente do que propem Brasil (2009) e Brasil, Postali e Madeira (2008), argumenta-se que foram as estratgias de acumulao de competncias e de conhecimento e no uma assimetria de informao a favor da empresa que foi fundamental para que a Petrobras oferecesse e ganhasse importantes lances dentro das novas regras de competio estabelecidas pela ANP. Ou seja, a Petrobras j era uma empresa de excelncia antes da abertura do setor. So as competncias e a excelncia e no exclusivamente a assimetria de informaes a causa de seu sucesso.

No captulo sete so formuladas algumas consideraes que permitem assegurar que foram os esforos de gerao de novos conhecimentos, de aprendizado e de

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acumulao de competncias de forma profunda e continuada e no puramente o exerccio prolongado do monoplio que lograram a empresa deter competncias cruciais para lidar, com tamanha adaptabilidade e sucesso, com um ambiente aberto concorrncia, radicalmente diferente daquele em que ela operou desde sua criao.

O captulo oito discute o extraordinrio crescimento da Petrobras aps a mudana institucional da indstria petroleira brasileira, no que se refere produo e a acumulao de reservas. O argumento mais importante do captulo que isso lhe permitiu, dados os aumentos internacionais do preo do petrleo, se apropriar de uma importante parcela da renda petroleira, j que o Estado brasileiro, diferentemente de outros pases, no avanou sobre a parte da renda petrolfera, mudando as regras de apropriao estatal desses recursos. A idia a ser discutia no captulo de que o aumento das descobertas e a expanso da produo sem o aumento das participaes governamentais permitiram um importante salto nas receitas, que por sua vez reforou a capacidade de investimentos da firma, na maior parte destinados ao segmento upstream, realimentando o ciclo apropriao de parte importante da renda petrolfera.

Por fim, ao final, apresenta-se as principais concluses da tese, fazendo, tambm, alguns indicativos de como a pesquisa realizada por se desdobradas em outras perguntas e em outras vertentes que podem ser futuramente exploradas.

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CAPTULO 1 CONSIDERAES METODOLGICAS E DE DIRECIONAMENTO DA PESQUISA

Toda investigao cientfica nasce de algum problema ou de alguma inquietao terico-aplicada, de tal modo que no se pode prosseguir na construo do conhecimento, a menos que se faa uma seleo da matria a ser tratada, uma leitura cuidadosa e uma reflexo que tenham como consequncia a ampliao do entendimento a respeito do tema escolhido. A prpria seleo dos materiais e os olhos com que so lidos requerem, ainda que preliminarmente, um mtodo especfico e alguma hiptese ou uma pressuposio que dever guiar o processo e as etapas de investigao.

Este captulo tem o objetivo de apresentar as consideraes metodolgicas que subsidiaram a consecuo da pesquisa e est dividido em quatro partes. A primeira apresenta as diferentes fontes de pesquisas utilizadas e a forma como foram devidamente tratadas. A segunda traz as principais limitaes do mtodo utilizado. As hipteses que norteiam a tese so apresentadas no item trs. Por fim, o item quatro consiste num exerccio de diferenciao dessa pesquisa com outras que tambm, de uma forma ou outra, trataram do mesmo tema: a Petrobras e sua importncia para a indstria brasileira do petrleo.

Em termos de delimitao e de escopo, essa tese constitui uma pesquisa de natureza qualitativa e seu ponto de partida a mudana institucional que ocorreu na indstria brasileira do petrleo a partir 1995, com a Emenda Constitucional (EC) que extinguiu o monoplio da Petrobras nas atividades de explorao do petrleo e gs natural no territrio e plataforma continental nacional. Essa mudana, entretanto, precisa ser entendida dentro de um escopo maior de transformaes estruturais: no Brasil, ela se insere num movimento mais abrangente de reposicionamento do Estado, de desregulamentao de indstrias de rede e de infraestrutura e, em alguns casos, de privatizaes de empresas estatais. Reconhece-se que esses so fenmenos complexos e multifacetados, no sendo o escopo dessa tese a discusso sobre suas motivaes e relaes causais.

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O mtodo e a pesquisa esto direcionados ao entendimento de como o desenho de novas estratgias (econmico-financeiras, polticas e tecnolgicas, dentre outras) e seu processo de reestruturao permitiram Petrobras, nesse novo arranjo institucional, dar novos saltos de importncia relativa na indstria do petrleo, tanto em termos nacionais quanto internacionais.

Neste sentido, a tese examina o aparente paradoxo de que, tendo sido quebrado o monoplio estatal executado pela Petrobras -, e agora submetida concorrncia inclusive internacional -, era de se esperar que a companhia sentisse alguma dificuldade de adaptao nova configurao institucional da indstria e que seus resultados refletissem, ainda que por algum perodo, esse movimento adaptativo. Afinal, a teoria econmica, na maioria de suas vertentes, postula que a firma em situao de monoplio, com controle maior dos preos e do mercado, tende sempre a ter resultados melhores do que atuando em uma estrutura de mercado baseada em concorrncia. No entanto, o que se observa que o desempenho da Petrobras aps a abertura do setor revela um extraordinrio movimento de crescimento, seja de lucros, de produo, de investimentos e de importncia na indstria nacional e mundial do petrleo.

sobre esses elementos que se debrua essa tese, no sentido de contribuir para o entendimento de quais e como recursos estratgicos5 foram mobilizados e colocados em marcha pela Petrobras para que alcanasse rapidamente esse desempenho.

1.1 AS DIFERENTES FONTES DE DADOS E VERTENTES INSTRUMENTAIS USADAS

Essa pesquisa eminentemente investigativa e qualitativa. Tais pesquisas, por natureza e definio, se debruam sobre os fatos selecionados, a fim de extrair sua
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O termo Recursos estratgicos convergente com o que postula Alveal (1994) e aqui denota um conjunto de elementos (financeiros, econmicos, administrativos, polticos e tecnolgicos) que gerenciado de maneira planejada e estratgica, contribui e se constitui indispensvel para a consecuo dos objetivos primordiais da empresa.

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significncia e a qualidade de sua manifestao no ambiente/objeto estudado. Neste sentido, o significado e no as relaes quantitativas passa a ser o contedo mais relevante.

Dada a natureza da investigao que aqui se pretendeu, as pesquisas efetuadas partiram de quatro vertentes principais que se complementam: (a) pesquisa bibliogrfica de cunho terico; (b) pesquisa bibliogrfica de cunho histrico; (c) pesquisa documental e (d) pesquisa de campo, principalmente atravs da realizao de entrevistas.

(A) PESQUISA BIBLIOGRFICA CUNHO TERICO

A primeira vertente, de cunho explicitamente terico, uma reviso bibliogrfica sobre a firma na perspectiva institucionalista, com nfase maior sobre a viso desenvolvida na NEI Nova Economia Institucional.

Os estudos de cunho institucionalista que tratam da firma so abundantes e abarcam os mais variados temas (Alchian e Woodward, 1987 e 1988; Coase, 1937; Williamson, 1975 e 1985; North, 1990, dentre outros). Contudo, foi dada especial nfase a um corte terico que privilegia a construo de estratgias empresariais para lidar e fazer face ao arranjo institucional e sua mudana. Nesse sentido, foram explorados mais exaustivamente os textos de Oliver Williamson (1971, 1975, 1985, 1986, 1996, 1997, 1999, 2000 e 2002), alm das contribuies de Claude Mnard (1995, 1996, 1997, 2002, 2005) e de Langlois (1986 e 1997). Para as questes de mudanas institucionais mais amplas ambiente institucional especial ateno foi dada s contribuies de Douglass North.

Portanto, esse tipo de abordagem se diferencia de um conjunto de anlises empricas que so feitas como aplicao do programa de pesquisa baseados no arcabouo da Economia dos Custos de Transao ECT, em que a observao est direcionada substancialmente s estruturas de governana alternativas e ao

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dimensionamento dos custos de transao (e seus determinantes e mensurao) delas decorrentes. A ideia principal deste tipo de anlise que a magnitude dos custos de transao envolvidos nas trocas econmicas indicaria a qualidade das relaes contratuais e das estruturas de governana pelas quais so realizadas. Assim, embora a tese trate de arranjos institucionais na perspectiva de Oliver Williamson, pouca nfase foi dada magnitude ou discusso dos custos de transao na indstria do petrleo, como no caso de Zamith (2005), por exemplo. Esse tipo de anlise envolveria outros mtodos e outras consideraes diferentes das que aqui foram privilegiadas.

nfase maior foi dada s formas com que as firmas, dadas as oportunidades e restries, constroem estratgias para influenciar e se mover no arranjo institucional com o qual tem de lidar e no podem alterar unilateralmente. Nessa perspectiva, a atuao estratgica da firma precisa levar em considerao a sua interao com o ambiente externo, que tanto abre oportunidades quanto coloca restries sua trajetria. Vale dizer que a firma, levando em considerao o aprendizado acumulado, cria novas competncias e formas especficas de flexibilizao que a permite se posicionar melhor num arranjo institucional que ela unilateralmente no pode alterar.

Assim, como a tese trata tanto de uma mudana institucional como de estratgias empresariais nesse ambiente, o uso da teoria institucionalista com base na NEI ser profcua no sentido de auxiliar numa viso que trata da empresa como um agente capaz de entender os movimentos institucionais do arranjo onde est inserida e atuar de forma a aumentar seus ganhos por uma performance que seja mais compatvel com essas transformaes institucionais.

Ainda em termos tericos, as contribuies de Spiller e Liao (2006) foram importantes. Tais autores destacam a participao (ou a tentativa) dos diferentes grupos de interesses na formulao das polticas pblicas ou de influncia no processo de deciso dos gestores pblicos. A idia que, uma vez que as mudanas polticas, institucionais ou regulatrias podem aumentar ou diminuir o poder econmico (mas no exclusivamente) de determinados grupos, estes criariam formas de, diretamente ou indiretamente, influenciar tais mudanas.

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De acordo com Spiller e Liao (2006), os grupos de interesse possuem trs instrumentos pelos quais tentam influenciar as decises dos governantes e os resultados das polticas pblicas: o desembolso de recursos, com ou sem corrupo (buying influence); a revelao ou manipulao de informaes relevantes, atravs do lobby (lobbying for influence) e, por fim, o uso dos mecanismos jurdicos de questionamento, atravs de litgio (suing).

Para o caso da indstria do petrleo no Brasil, uma vez que o tempo de vigncia e amadurecimento do modelo institucional anterior construdo desde a dcada de 1950 j havia claramente estabelecido, de forma slida, a distribuio dos ganhos dentre os determinados grupos de interesse, com esse referencial ser possvel perceber se, como e em quais momentos tais instrumentos foram usados pela Petrobras. Ou seja, a questo se de alguma forma podem ser percebidos movimento da Petrobras no sentido de uso de tais recursos para que o novo modelo institucional estivesse desenhado de forma a preservar, pelo menos em parte, a sua parcela de benefcios j estabelecida no modelo institucional anterior.

(B) PESQUISA BIBLIOGRFICA CUNHO HISTRICO

A segunda vertente da pesquisa tambm tem carter bibliogrfico: se constituiu de uma leitura minuciosa e cuidadosa do que foi produzido tanto a respeito da mudana institucional que ocorreu na indstria do petrleo brasileira na dcada de 1990, quanto a respeito do objeto principal de anlise dessa tese (a Petrobras). No primeiro caso, o objetivo foi captar as dimenses polticas e econmicas que estiveram envolvidas naquele processo de mudana institucional que se iniciou formalmente ainda em 1995 (com a PEC 06/95), passou pela promulgao da Lei do Petrleo de 1997 e culminou com a criao da ANP e com a institucionalizao das rodadas de licitao. O que se pde tirar dessa literatura est presente em toda a tese e constitui subsdio importante para as concluses que sero apresentadas em cada captulo.

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No segundo caso, a pesquisa bibliogrfica se debruou sobre o que se produziu a respeito da Petrobras na dcada de 1990 e at a presente data. O objetivo foi buscar perceber como a literatura tratou as principais transformaes que foram sendo engendradas pela (e na) Petrobras. Como no caso anterior, foram buscadas evidncias que ampliassem o entendimento das estratgias tanto econmicas quanto polticas da empresa. No se desconsiderou, porm, outros elementos (gerenciais, tecnolgicos, de internacionalizao, por exemplo) que tambm foram fundamentais e constituem significativos elementos explicativos do salto que pde ser observado pela Petrobras nesse perodo.

(C) PESQUISA DOCUMENTAL

A terceira vertente da pesquisa de cunho documental. Nesse caso, se constituiu de um esforo de ajuntamento e anlise de documentos e relatrios oficiais, tanto da Petrobras quanto de outros rgos pblicos ou privados que, de uma maneira ou de outra, puderam contribuir para a percepo das aes das empresas do setor, de forma geral, e da Petrobras, de forma especfica. Tambm foram importantes os documentos/relatrios emitidos pela ANP Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis. Dada a funo e importncia que tem nessa indstria, os relatrios da ANP contriburam para o entendimento da prpria evoluo recente do setor, ou seja, do ambiente regulatrio e de competio em que atua Petrobras, objeto dessa tese. (D) PESQUISA DE CAMPO - ENTREVISTAS

No menos importante, a quarta vertente de pesquisa utilizada se constituiu de uma bateria de entrevistas que foram realizadas no perodo de novembro de 2009 a setembro de 2010. A relao dos entrevistados segue abaixo: Prof. Antnio Dias Leite - Instituto de Economia da UFRJ/ Ex-Ministro de Minas e Energia e Ex-presidente da CVRD; Jos Cesrio Cecchi Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis, ANP; Giselle Rodrigues e Luiz Otvio Castro, PETROBRAS.

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Alm desses, foram entrevistadas mais outras trs pessoas, mas que no autorizaram a indicao de seus nomes no texto.

Optou-se por no abrir um captulo exclusivamente para discutir os resultados das entrevistas. Pelo contrrio, o seus resultados permeiam todos os captulos e foram fundamentais para as concluses e ponderaes apresentadas durante todo o trabalho. Tambm, no foram feitas citaes diretas s falas dos entrevistados, no sentido de preservao de suas opinies especficas/pessoais. O contedo das entrevistas aparece disposto em todo o texto, sem uma indicao especfica de onde se encontra.

Como o objetivo perceber como, a partir do novo marco regulatrio, foi se alterando as atuaes estratgicas da Petrobras, o critrio de seleo dos entrevistados foi pautado na possibilidade de poderem contribuir para o entendimento de como foram concebidas e implementadas essas estratgias, quais os problemas que surgiram no processo de mudana e como eles foram (ou no) revolvidos. As entrevistas, alm da natureza aberta das questes, foram tambm do tipo focada, isto , os entrevistados foram entrevistados por cerca de uma hora. Vale dizer, entretanto, que neste tipo de pesquisa, o pesquisador fica dependente tanto das interpretaes que o entrevistado tem dos fatos envolvidos quanto da sua disposio em compartilhar suas experincias.

O roteiro para a realizao das entrevistas serviu para orientar a discusso com os entrevistados e foi construdo com base em trs sees especficas: (i) o modelo; (ii) o setor e (iii) a Petrobras. Seo I O modelo

Como j indicado anteriormente, o modelo vigente (institucional e regulatrio) da indstria brasileira de petrleo no pode ser dissociado de um movimento de reestruturao mais abrangente que incluiu, dentre outras coisas, a redefinio do papel econmico do Estado. Essa redefinio, por seu prprio conceito, incluiu

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tambm uma modificao na forma de enxergar a importncia e relevncia das empresas estatais e dos papis que deveriam cumprir na economia. Na maior parte do tempo entre as dcadas de 1980 e 1990, essas mutaes de rumo e as indefinies por parte do Estado significaram uma tendncia sria desestabilizao dos horizontes de longo prazo da Petrobras.

Os prognsticos de quebra, privatizao, partio ou enfraquecimento da Petrobras eram bastante difundidos e abundantes na literatura. Embora tais prognsticos no tenham se concretizado, alguns defendem que os riscos concretos existiram.

De qualquer modo, o resultado final foi que


a quebra do monoplio da Petrobras traduziu uma deciso poltica cautelosa [...]. O sucesso da organizao anterior conduziu deciso da coalizo poltica reformadora a uma estratgia gradualista de abertura do mercado petrolfero, preservando a Petrobras sua funo de estmulo ao ingresso e formao de parceria com os agentes privados (ALVEAL, 2003, p. 03).

Na perspectiva do setor, foram consideradas as interaes entre atores, papis/funes, regras e mecanismos de coordenao. Abaixo, seguem alguns dos pontos principais que essa seo pretendeu esclarecer: Quais foram e como se deram os movimentos polticos e econmicos e como a Petrobras estava neles engajada que pressionaram para uma reforma que no fosse completamente hostil estatal, embora significasse uma mudana radical no seu papel na indstria de petrleo brasileira?

Essa questo pode ser desdobrada em outras: Como foi o ambiente poltico envolvido na PEC 9/95 e na Lei do Petrleo? Como a Petrobrs estava engajada nessas discusses? Em que sentido as novas regras significaram e ainda significam oportunidades ou restries/desafios Petrobras? Quais as principais dificuldades enfrentadas pela ANP no processo de construo de sua legitimidade no setor? Como ela superou (ou no) essas restries?

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Seo II As perspectivas de longo prazo do setor

As condies de funcionamento da indstria brasileira de petrleo desde 1990 at a presente data revelam a capacidade dessa indstria de atrair investimentos estrangeiros e de contribuir com a gerao de riqueza do pas. De acordo com Lima (2008), enquanto o conjunto da economia brasileira cresceu 14,22% entre 1998 e 2004, o setor de petrleo incluindo a petroqumica cresceu 318%.

No caso brasileiro, a ANP a agncia incumbida, numa situao especial, de regular o setor de petrleo e uma empresa estatal, todos estratgicos para a economia. Sua funo implementar a poltica traada pelo Conselho Nacional de Poltica Energtica CNPE e sua atuao deve refletir o interesse nacional. Assim, o setor e a ANP e sua relao com a Petrobras - so os principais alvos dessa seo das entrevistas. Seguem alguns questionamentos.

Como pode ser visto o reposicionamento do setor de petrleo e gs no Brasil a partir da abertura da dcada de 1990; como sele se direciona para o longo prazo e qual ser o novo papel da Petrobras para o setor?

Essa pergunta pode ser desdobrada em outras de igual relevncia: Quais as principais perspectivas para o setor de petrleo e gs no Brasil no mdio e longo prazo? Quais os principais desafios de longo prazo da ANP para o setor? Como esses desafios ou no relacionados com a Petrobras? Seo III A Petrobras

De acordo com Alveal (1994), foi no perodo e no exerccio do monoplio estatal da indstria petrolfera que a Petrobras, de forma extraordinria, criou as condies para que o Brasil pudesse contrapor quando foi necessrio - a presso e o poder econmico do cartel internacional do petrleo e os severos impactos das crises de elevaes dos preos internacionais do petrleo (1973 e 1979).

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As transformaes regulatrias/institucionais da dcada de 1990 abriram outras perspectivas e desafios para a companhia. Os dados, ao contrrio do que indicavam alguns prognsticos perturbadores, revelam que a abertura do setor consolidou e reafirmou o predomnio e importncia da Petrobras.

Crucial para isso foram os elementos criados e cultivados pela Petrobras desde a sua criao. Para Alveal (1994), a capacidade de criao e apropriao de espaos de autonomia e de poder que caracterizam a Petrobras e em menor grau outras empresas do Sistema Estatal de Produo (SPE) - decorrem de dois atributos bsicos indissociveis: o de uma forte identidade poltica e o de um projeto estratgico prprio. Foram esses os elementos norteadores da capacidade de adaptao da estatal.

Assim, a terceira seo tem foco explcito na Petrobras. Num primeiro momento buscou captar a percepo e viso dos entrevistados quanto mudana de papel e de estratgia da Petrobras a partir da mudana institucional na indstria. Num segundo momento, as questes foram dirigidas para o entendimento da reestruturao da Petrobras, das novas estratgias e do novo papel da companhia na economia brasileira e na indstria do petrleo. Abaixo, alguns elementos presentes nessa seo.

Em que sentido podem ser percebidas as estratgias da Petrobras direcionadas para aumentar seu campo de influncia e significao no novo ambiente regulatrio da indstria brasileira de petrleo e como tais estratgias resultam em novos processos de crescimento sustentado da empresa, tanto em termos nacionais quanto internacionais?

De que maneira as principais alteraes regulatrias da dcada de 1990 mudaram os pilares sobre os quais se sustentou o Sistema Petrobras por cerca de 50 anos? Como foram pensadas e construdas as estratgias para neutralizar essas ameaas? Como foi o processo de reestruturao organizacional do Sistema Petrobras, quais os desafios e como foram sendo superados? Quais vetores norteiam as estratgias da empresa para o mdio e

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longo prazo?

(E) PESQUISA DE FONTES JORNALSTICAS E DE COMUNICAO

Foram usados tambm, como forma complementar, algumas fontes jornalsticas e notcias veiculadas em revista de circulao nacional. Embora no imbudas de discusses cientficas e de cunho terico, essas fontes foram importantes no sentido de evidenciar a forma e contedo pelos quais foram expressos os debates e os temas sobre as quais a tese se debrua. Alm disso, por apresentarem, de forma geral, algum grau de parcialidade e de interesses especficos, foram tomados cuidados no sentido de que tais fontes apresentassem apenas um contedo ilustrativo dos argumentos que so construdos ao longo do texto.

1.2 AS LIMITAES DO MTODO

Metodologicamente as pesquisa qualitativas pretendem detectar tendncias, possibilidades e responder a indagaes do tipo como ou por que. Os limites da pesquisa qualitativa so conhecidos e esto bem descritos na literatura: incerteza quanto confiabilidade dos resultados (maior para estudo de caso nico), problemas e dificuldades para generalizaes, possibilidade de captura do pesquisador pelo caso (perda do senso crtico) e ainda problemas de distoro e relevncia nas entrevistas, entre outros.

Outra limitao a ser destacada decorre do uso de entrevistas em pesquisas qualitativas. Essa tese de natureza qualitativa e tem parte de suas concluses baseadas no contedo das entrevistas realizadas ao longo da pesquisa. Contudo, reconhece que no h mtodo cientfico que seja eficiente para captar todo o conhecimento delas derivado. Isto se d porque as entrevistas so ferramentas intensivas na dimenso tcita do conhecimento. Por conta disso, o que se pode delas apropriar apenas uma aproximao reduzida e parcial do conhecimento dos que foram entrevistados.

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1.3 AS HIPTESES DO TRABALHO

A hiptese central que aqui se pretende testar que as mudanas na indstria brasileira de petrleo alteraram significativamente o arranjo institucional e regulatrio que foi se consolidando por mais de 40 anos e colocaram a principal operadora da indstria a Petrobras - numa presso concorrencial que ela jamais tinha experimentado no mercado domstico. Alguns fatores polticos, geopolticos, econmicos e estratgicos, porm, permitiram tanto uma adaptabilidade quase que imediata s novas condies da indstria como tambm contriburam para que a Petrobras pudesse dar saltos significativos em sua trajetria, alcanando tambm, novos patamares no vistos antes em sua histria. Nesse caso, a Petrobras se torna um caso paradoxal em que a firma pode apresentar inclusive resultados mais expressivos num ambiente de concorrncia do que aqueles comparados quando era protegida por um monoplio constitucional.

Esses fatores, pelo argumento desta tese, podem ser entendidos a partir de alguns eixos explicativos ou hipteses complementares - e que renem os elementos balizadores mais importantes e respondem em diferentes graus - pela formao das condies fundamentais que permitiram Petrobras apresentar extraordinrio desempenho no perodo aps a mudana institucional. De forma geral, tais eixos explicativos ou hipteses complementares - vo contribuir no sentido de indicar que a capacidade da Petrobras lidar positivamente com um novo arranjo institucional derivou desses pontos fundamentais:

1) Ter se mantido estatal, integrada e verticalizada ainda que sob a forte presso da reforma liberalizante e de diminuio do Estado brasileiro.

Este fato permitiu a continuidade de uso de recursos de poder poltico e econmico que ela vinha construindo e consolidando fazia j dcadas. A preservao dessas condies permitiu que no fosse diminuda a sua influencia no setor. O fato de no ter sido 'fatiada' - como aconteceu com a telecomunicao e em menor grau com o

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setor eltrico -, permitiu que ela continuasse tratando, negociando e se relacionando com as entidades polticas da mesma forma de antes. Alm disso, a sua permanncia nessas condies foi crucial para que ela no tivesse seu poder diminudo diante do novo agente regulador do setor (novamente em contraponto ao que aconteceu com o setor eltrico e com as empresas de telecomunicao). Na perspectiva institucional isso significa a preservao de certa parcela do poder de influncia sobre as regras do jogo: no caso da Petrobras, a viso da empresa se manteve como importante elemento para a definio das novas condies institucionais. 2) Ter sido retomada como instrumento de poltica pblica, dada a mudana da natureza poltica implementada pelo Governo Lula (2003) ao mesmo tempo em que se enfraqueciam as posies da ANP.

O primeiro Governo Lula, que se iniciou em 2003, promoveu um claro questionamento do papel e do poder as Agncias Reguladoras. Em especial, no caso da ANP, embora esse no tenha sido o fator preponderante, fato que contribuiu para o seu enfraquecimento e para o retrocesso de sua legitimao perante o mercado. Ao mesmo tempo, o Governo Lula aprofundou o uso da Petrobras como instrumento de poltica pblica. Nesse caso, foram resgatadas e novamente reforadas as influncias polticas da Petrobras. Quanto a ANP, embora no se possa dizer capturada pela Petrobras, foi claramente capturada pelo Governo e enfraquecida enquanto a Petrobras era fortalecida, tornando-se, at certo ponto, mais importante do que a reguladora.

3) Ter promovido uma reforma administrativa, instalado instrumentos de controle, ao mesmo tempo em que retomou, de forma mais clara, o planejamento estratgico de longo prazo; No incio do segundo mandato do Governo Fernando Henrique Cardoso (1999 a 2002) foi designada uma nova diretoria para a Petrobras. Era o indicativo de que profundas modificaes precisavam ser realizadas no sentido de preparar definitivamente a empresa para o novo momento do setor, principalmente para o

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enraizamento de uma cultura empresarial que melhor lidasse com a concorrncia. Os caminhos para isso foram: i) resgatar o Planejamento Estratgico e ii) readequar a estrutura organizacional da empresa, privilegiando o conceito de Unidade de Negcios e assumindo as competncias essenciais como o principal ativo para a consecuo de sua consolidao num ambiente caracterizado por concorrncia.

4) Ter promovido, por conta das presses concorrenciais, uma estratgia agressiva de internacionalizao e uma mudana de rumo para uma empresa integrada de energia.

No caso das grandes empresas que desenvolvem atividades de risco, como o caso da explorao e produo de petrleo, a internacionalizao um fator estratgico j que aumenta a possibilidade de ganhos na medida em que garante a receita em divisas (dlar) ao mesmo tempo em que dilui os riscos expositivos de uma atuao geograficamente concentrada. Esse foi o posicionamento da Petrobras.

Por outro lado, a empresa comea a figurar, no caso de sua atuao no Mercosul e na Amrica Latina como um agente a servio dos interesses nacionais, principalmente do Governo brasileiro, detentor do controle sobre sua gesto. Assim, pode-se dizer que embora a internacionalizao e a diversificao das atividades rumo a uma empresa de energia no apresentem grandes resultados econmicos em termos de lucros, por um lado, estavam perfeitamente alinhadas s estratgias das grandes empresas do setor e, por outro lado, por atender diretamente a algumas demandas do Governo nesse sentido, foram fundamentais para um mais profundo alinhamento do discurso do Governo e da Petrobras, o que lhe abriu novas frentes de legitimao de suas demandas junto ao poder pblico, extraindo da, outras vantagens que lhe foram importantes na consolidao de suas trajetria depois da abertura do setor.

5) Ter acumulado competncias crticas a nvel tal que no se pde encontrar, no mesmo grau, nem para a atividade reguladora e nem para a concorrncia.

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Na viso da NEI, o acmulo de competncias diferenciadas significa tambm uma maior capacidade de a firma se mover ou de atuar de forma eficiente no arranjo institucional ou ambiente regulatrio. A gerao cumulativa de competncias na Petrobras fez com que ela operasse com elevado grau de eficincia em relao aos concorrentes e com certa assimetria em relao ao regulador. Nesse caso, por um lado, a Petrobras quem coordena, de forma geral, a introduo da concorrncia no setor, j que boa parte das empresas entrantes nacionais ou internacionais decidiu por operar em conjunto e cooperao com a Petrobras. Por outro lado, em relao reguladora, clara a dependncia inicialmente que teve a ANP dos conhecimentos e das informaes provenientes ou formados pela Petrobras. Mesmo tendo, por fora de Lei, de entregar documentos e informaes a ANP, as competncias e o conhecimento tcito permaneceram enraizados na Petrobras. 6) Ter aumentado sua taxa de sucesso exploratrio, o que favoreceu suas possibilidades de maiores lucros, coincidente como o momento institucional que permitiu a equalizao dos preos do mercado domstico aos preos internacionais. Esses fatores levaram a uma maior apropriao da renda petrolfera por parte da Petrobras, expandindo sua capacidade de investimento e crescimento. Dada uma estrutura de custos, o aumento dos lucros est garantido se por conta de um fenmeno qualquer (econmico ou poltico, principais no caso do petrleo), o preo do produto aumentar numa velocidade maior do que essa estrutura. Assim, o comportamento do preo do petrleo parece indicar, em parte, o aumento da lucratividade da Petrobras no perodo ps-abertura do setor. De uma forma geral, o argumento da Tese que as alteraes institucionais e regulatrias, ao mesmo em tempo que tenham significado severos desafios para a empresa, por outro lado, criaram novas condies de desenhos estratgicos importantes que permitiram empresa no somente manter o seu nvel anterior de influncia sobre a indstria, mas tambm aument-lo. Vale dizer que tais mudanas

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institucionais e regulatrias tambm estavam ligadas tentativa de dar estabilidade ao comportamento do preo interno e tirar a volatilidades que vinha acontecendo no mercado externo.

1.4 CONSIDERAES SOBRE OUTROS ESTUDOS

Diferentemente de muitos estudos que se tem divulgado a respeito do objeto de pesquisa, a tese no faz um recorte temtico especfico das aes ou programas da Petrobras. Pelo contrrio, enxerga a companhia como um todo e busca a compreenso do movimento do Sistema Petrobras e de suas principais estratgias estruturantes que permitiram um resultado global expressivo, como se ver permeado em todos os captulos. Por conta disso, em alguns casos, no haver a preocupao com detalhamento de aes, transaes financeiras ou de ativos, sendo, entretanto, indicados medida que forem necessrios para a compreenso mais detalhada do evento. Nesses casos, sempre se far meno a outros trabalhos que se dedicaram exclusivamente ao assunto. Assim, a tica privilegiada aqui do Sistema Petrobras como um todo. Porm, vale dizer que nos momentos em que forem necessrias aproximaes mais especficas, elas estaro centradas no segmento de upstream. A razo disso que a mudana institucional implementada a partir de 1997 tinha fundamentalmente este foco: a abertura do setor de explorao e produo concorrncia, j que este era o segmento em que o monoplio da Petrobras havia sido garantido h dcadas6. Dessa forma, metodologicamente esta tese aborda o seu objeto principal a Petrobras - de uma maneira diferente da literatura recente sobre a companhia. Alvo de estudos em monografias, dissertaes de mestrado e teses de doutorado, muito se tem lido e produzido a respeito da Petrobras, em vrios e diferentes aspectos. Dentre esses estudos, alguns tratam do seu aspecto tecnolgico (ORTIZ NETO, 2006), financeiro (BONE, 2004) e organizacional (ALONSO, 2004). Outros trabalhos

Vale dizer que o exerccio inicial do monoplio da Petrobras foi em importao e refino. Apenas depois foi extendido a explorao e produo.

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exploram uma dimenso histrica (PAIM, 1994) enquanto outros se levantam a favor do modelo monopolstico anterior (BUENO, 1994a e 1994b).

Ainda sobre a literatura a respeito da Petrobras, preciso destacar uma obra que foi norteadora: Os desbravadores: a Petrobras e a construo do Brasil industrial (ALVEAL, 1994). Embora o texto no seja simplesmente descrio da trajetria da Petrobras, mostra o exerccio de autonomia e poder da Petrobras, como reflexo de seu ativismo poltico ao longo do tempo. Nesse sentido, apresenta como a Petrobras criou condies de se adaptar aos desdobramentos dinmicos da indstria do petrleo, capacidade esta formada a partir de uma viso consciente do papel poltico ativo que deveria cumprir na construo industrial do Brasil. Para os fins que se prope essa tese, o argumento que essa funo exercida pela Petrobras no se esgotou/findou com a perda do monoplio e com a instalao da concorrncia na indstria.

O trabalho de Carmem Alveal ainda importante porque apresenta como, a despeito de dificuldades e rupturas em diferentes momentos de sua histria, a Petrobras foi capaz de garantir a continuidade do desenvolvimento da indstria de bens de capital ligada ao petrleo. Alm disso, foi eficiente em manter e ainda aumentar a sua importncia relativa, criando uma realidade em que a histria da indstria do petrleo no Brasil se confunde com a da prpria empresa.

Por conta disso, as hipteses desta tese so convergentes com o que pressupe Alveal (1994). Disso, pode-se colocar que a construo de novas estratgias que puderam dar conta e resultaram em extraordinrio crescimento da Petrobras no perodo aps a abertura do setor no pode estar dissociada da acumulao de poder e de definio de um projeto estratgico prprio que a Petrobras veio consolidando desde sua fundao, conforme mostra a autora. So esses recursos que, de uma forma ou outra foram mobilizados no sentido de criar as condies de aprofundamento e consolidao da liderana da Petrobras na indstria brasileira de petrleo, apesar de submetida concorrncia e regulao por parte da ANP, desde o final da dcada de 1990.

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Ainda como uma viso de aproximao entre Alveal (1994) e essa tese, vale um exerccio, com base institucionalistas, de considerao de alguns apontamentos feitos pela autora.

Numa perspectiva terica que embasa essa tese, a fundao da Petrobras, em 1953, significou uma importante mudana institucional no ambiente econmico, poltico e regulador em torno do petrleo, no s porque essa nova institucionalidade mudou o jogo das foras ento vigentes a favor do exerccio poltico do nacionalismo econmico com forte vis estatal -, mas tambm porque dentro do prprio sistema estatal, a nova companhia foi atraindo para si as principais decises estratgicas tanto no que se relaciona ao petrleo quanto ao desenvolvimento da embrionria indstria de bens de capital no Brasil.

Assim, prprio dizer que a prpria criao da Petrobras foi a maior e mais profunda mudana nas regras do jogo da indstria de petrleo brasileira. O novo ator, munido de recursos de autoridade com os quais foi dotado, se transformaria em smbolo do desenvolvimento nacional e usaria, da em diante, essa imagem para tornar legtimas suas incurses nos mais restritos recintos do legislativo e do judicirio, alm de tramitar com liberdade em todas as esferas de poder do Executivo do Estado. Isso equivale a dizer que ao longo do tempo as regras institucionais do setor de petrleo estiveram se configurando a favor da Petrobras e estatal7. a

evoluo/mudana dessas regras esteve sempre condicionada anuncia do ator

A insero de um novo ator, como foi o caso da Petrobras, desbalanceou tambm a relao/distribuio dos interesses estruturados tanto estritamente no setor de petrleo, quanto na indstria de bens de capital, como um todo. Numa exmia combinao de sua face estatal e privada tambm em convergncia com o que defendia Alveal (1994) foi fundamental Petrobras o aprendizado a respeito dos
7

Um exemplo disso discutido por Alveal (1994) diz respeito ao embate entre a Petrobras e o CNP: A abertura da crise [entre Petrobras e o CNP e seu desfecho desnudaram o enfraquecimento da autoridade do CNP como rgo formal de planejamento, formulador e controlador da poltica petrolfera, evidenciando o seu papel cada vez mais restrito de legitimao das iniciativas de poltica dos dirigentes da Petrobras (p. 79). Alveal ainda refora essa ideia que na medida em que o DecretoLei n 200 (25/02/1967) enfatizou o princpio da descentralizao e assegurou s empresas pblicas e s sociedades de economia mista as condies de funcionamento semelhantes ao setor privado, acabou por estimular ainda mais a autonomia da Petrobras (p.81).

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mecanismos de articulao que permitissem equalizar o jogo e o peso dos interesses de terceiros envolvidos, mesmo quando esses eram contrrios trajetria que a companhia vinha imprimindo.

Uma vez que a distribuio dos fluxos de interesses condicionada pela configurao institucional vigente, a permeabilidade de aes da firma nesse tecido institucional condio crucial para a eficincia de suas estratgias. A articulao da Petrobras dentro desse tecido institucional lhe permitia tambm o papel de intermediador dos conflitos envolvidos:
Nesse sentido, a insero dos ncleos diretores da Petrobras nas arenas decisrias dos aparelhos estatais dependia diretamente de sua capacidade para atuar como intermediador dos interesses diversificados do seu meio de interveno. Principalmente da capacidade de reinseri-los no processo de formulao e de tomada de decises das polticas macroeconmicas e setoriais, arenas onde se elevam a freqncia e o teor dos conflitos e acomodaes de interesses dos grupos privados e das burocracias pblicas, em particular, os interesses das outras estatocracias produtivas (ALVEAL, 1994, p. 130).

Por fim, a severa crise que se abateu sobre os governos e sobre o sistema de produo estatal SPE brasileiro a partir da dcada de 1980 e que se aprofundou na dcada seguinte afetaram profundamente a Petrobras. A gravidade da crise deixou clara a inexistncia de instrumentos polticos ordenadores que permitissem a soluo dos diversos impasses (polticos, econmicos, etc.) que se exacerbaram no perodo. O caso pode ser tratado como uma situao de crescente inadequao dos arranjos institucionais e regulatrios que fizeram tornar cada vez mais fortes as incertezas de trajetria da prpria Petrobras. A estabilidade das condies institucionais, que era crucial ao exerccio autnomo da Petrobras, pde ser recolocada a partir da metade da dcada de 1990. Esse fator foi fundamental para novas aes alavancadoras da estatal.

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CAPTULO 2 - A FIRMA E SUAS ESTRATGIAS: UMA VISO A PARTIR DA TICA DA NOVA ECONOMIA INSTITUCIONAL

A firma tem sido recorrente tema de estudos na teoria econmica. No ltimo sculo, porm, as vertentes dominantes negligenciaram a necessidade de anlise dos ambientes especficos onde elas se encontram; desconsideraram, em grande medida, a diversidade de estratgias que empreendem e ainda no aprofundaram o entendimento a respeito dos diferentes modos de organizao interna da firma. Contudo, a diversidade de ambientes, estratgias e de formas organizacionais que fortemente caracterizam uma economia de mercado. Na perspectiva neoclssica [e em algumas de suas variantes], que dominou durante boa parte do sculo passado a construo dos pilares de entendimento da teoria microeconmica, a firma tomada como uma funo de produo, como um receptculo de tecnologias e incentivos pr-determinados que ela, isoladamente, no tem condies de alterar.

Essa

viso,

entretanto,

tem

mudado

substancialmente.

Na

perspectiva

institucionalista, o tratamento da firma deriva das influncias que teve o texto The nature of the firm, de Ronald Coase (1937). Em um momento em que as teorias a respeito da firma estavam imersas na compreenso desta como um mero depositrio de atividades tecnolgicas de transformao (funo de produo) e do mercado como um espao abstrato onde as transaes seriam realizadas, Ronald Coase contribuiu significativamente para o enriquecimento de uma viso alternativa da firma e para a relativizao das funes de coordenao do [e pelo] mercado, que, na concepo do autor, deixa de ser visto como a instncia de mxima de coordenao onde se processam as transaes econmicas.

A partir das questes levantadas por Coase, somados aos desenvolvimentos metodolgicos posteriores, a Nova Economia Institucional NEI prope exatamente uma nova concepo da firma atuando em um regime de mercado, em que a sua interao com o arranjo institucional condiciona suas estratgias e suas possveis trajetrias.

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No arcabouo da Nova Economia Institucional, dentre as formas de tratamento da firma, se destacam: a) a Economia dos Custos de Transao ECT; b) Teoria da Agncia e c) Teoria dos Direitos de Propriedade.

No primeiro caso, os estudos tomam o conceito de custos de transao como ferramenta para analisar o comportamento, as transaes e as estratgias das firmas8. De forma geral, nessa perspectiva, as transaes econmicas se do a partir de formas de governanas diferentes, cada qual sendo escolhida conforme proporcione menores custos de transao. No caso da firma, de forma particular, o foco recai sobre fatores que explicariam porque formas alternativas de organizao interna da firma, de suas estratgias, alm do tipo de negociaes que empreendem, geram diferentes custos de transao.

Ainda nessa viso, so aprofundados os estudos sobre os tradeoffs entre as decises de produo prpria, de transaes via mercado ou de estabelecimento de formas de governana intermediria entre firmas e mercados 9. No caso da firma, sua deciso pautada na ponderao entre os custos de transao envolvidos na deciso de acionar o mercado e os custos de transao ligados ao monitoramento interno das atividades dos trabalhadores, quando ela opta por produzir internamente o que precisa. Desta forma, a firma deve decidir produzir internamente sempre que esta deciso proporcionar uma reduo nos custos de transao.

Sem uma pretenso de esgotar o conceito, os custos de transao podem ser definidos, numa viso geral, como sendo os custos que so necessrios para colocar o mecanismo econmico e social em funcionamento (FURUBOTN E RICHTER, 1991) ou, numa viso mais especfica, os custos de elaborao e negociao dos contratos, de mensurao e fiscalizao dos direitos de propriedade e de monitoramento do desempenho de indivduos e firmas e ainda os custos envolvidos na organizao das atividades econmicas (WILLIAMSON, 1997). 9 Transaction cost joins aspects of law, economics and organization theory in an effort to deepen organizational insight and develop refutable implications. It approaches the study of firms, markets, and mixed modes as a unified subject in which the economizing of transaction cost is central. Organizational variety is explained by the fact that transactions differ in their attributes, which means that their governance needs vary (WILLIAMSON, 1986, p. 172).

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A Teoria da Agncia10, por seu turno, se constitui numa outra vertente em que a perspectiva institucionalista tem avanado. Nesse caso, a teoria examina as

possveis configuraes de incentivos e as formas contratuais pelas quais o Principal poderia induzir o Agente a se comportar conforme o seu interesse. Por isso, alguns a tomam como uma vertente da Teoria dos Contratos j que argumentam que essa perspectiva dispe sobre as formas contratuais estabelecidas [ou sistemas de compensao] que poderiam afetar o comportamento do Agente, uma vez que suas aes no so facilmente observadas pelo Principal (FOSS E KLEIN, 2005). J na perspectiva dos Direitos de Propriedade11, o foco recai sobre as decises de alocao de recursos por parte dos agentes econmicos em relao percepo que fazem da configurao dos direitos de propriedade envolvidos em uma transao especfica. As transaes, unidade de anlise na perspectiva

institucionalista, sempre envolvem direitos de propriedade e a clara definio destes decisiva para a gerao de ganhos mtuos e para maior efetividade dos termos contratados entre os agentes econmicos. Por outro lado, as firmas so vistas como uma resposta s externalidades da atividade econmica, dentro de uma dada estrutura de direitos de propriedade (MNARD, 2005).

Longe da idia de que essas diferentes vertentes competem entre si, a construo dessas perspectivas, por si, indica o desenvolvimento de formas alternativas de lidar com o tema, ou seja, quanto ao modo de enxergar a firma na teoria econmica. Alm disso, denota o ressurgimento de um interesse a respeito da natureza, da ao e da organizao interna da firma e de suas transaes. No h, porm, nenhuma tendncia de criao de uma teoria integrada da firma, mesmo se considerada apenas a vertente institucionalista. Pelo contrrio, o que se chama escola institucionalista, mesmo em tema restrito como a firma, tem significado um guarda chuva que tem abrigado vrias diferentes formas no tratamento dessa unidade econmica.
10

De forma estrita, a Teoria da Agncia no nasce como uma vertente da escola institucionalista. As formulaes a este respeito esto ligadas ao processo histrico de separao entre a propriedade e a direo das firmas. As questes levantadas inicialmente estavam ligadas ocorrncia de assimetria de informao, dificuldade do principal em monitorar o esforo e qualidade do servio prestado pelo agente. Posteriormente, foi sendo clara a convergncia entre esses problemas e aqueles estudados pela Nova Economia Institucional. Assim, os termos e conceitos usados pela NEI foram, cumulativamente e facilmente sendo aplicados a essa abordagem da firma. 11 Principalmente desenvolvida a partir das contribuies fundamentais de Alchian e Demsetz (1972).

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Esse captulo tem a finalidade de apresentar os principais pontos relativos teoria da firma sob a tica institucionalista. Seu foco baseado na contribuio da Nova Economia Institucional. A anlise, num sentido mais estrito, centra-se nas formas de organizao e nas estratgias das firmas, entendidas a partir dos condicionantes a ela impostos pelo arranjo institucional12. Neste prisma, a firma no somente tem suas estratgias influenciadas pelos arranjos institucionais especficos mas tambm cria, em alguns casos, posturas para alterar este arranjo a seu favor (WILLIAMSON, 1997). Por outro lado, cada ferramenta de competio que utiliza pode ter sua importncia aumentada ou diminuda, conforme as mudanas institucionais pelas quais passa o ambiente ou arranjo institucional onde ela est inserida.

Ainda que em menor grau, alguns apontamentos sero feitos atravs de outras vertentes alternativas de tratamento da firma, dentro ou fora da perspectiva institucionalista. Isto porque parte-se da idia de que nenhuma teoria da firma, isoladamente, capaz de dar conta da complexidade de sua atuao num ambiente que se transforma constantemente, no unicamente por conta das instituies, mas tambm por conta da mudana tecnolgica e de comportamento dos agentes econmicos.

12

O termo aqui arranjo institucional diz respeito perspectiva mais ligada aos trabalhos de Oliver Williamson (1997 e 2000). Nele, faz-se uma distino entre os arranjos institucionais que definem mais de perto o comportamento da firma, em contraposio s formas institucionais que definem o ambiente geral de funcionamento do sistema econmico, como aparece na perspectiva de Douglass North. De maneira geral, todas as escolas institucionalistas pressupem uma economia de mercado, em que possvel estabelecer trs nveis de anlise sobre a influncia das instituies. O primeiro corresponde configurao do ambiente institucional, definido como o conjunto de regras do jogo, incluindo as regras econmicas, polticas, sociais, morais e legais que estabelecem os padres de produo, distribuio e consumo no sistema econmico capitalista. Neste caso, observa-se a construo de um ambiente macroinstitucional que configura, d suporte (ou retarda) os padres de desenvolvimento de pases ou regies. A principal vertente deste nvel de anlise aquela influenciada pelos estudos de North (1990, 1997 e 2005). O segundo nvel de anlise se refere aos subsistemas de diferentes tipos de organizaes e mercados, entendendo-se como a configurao institucional de organizaes submetidas a determinados objetivos. Enquanto organizaes, esse nvel de anlise trata dos arranjos de governana das firmas, de outras organizaes non-profits, etc. e enquanto mercados, no processo e nas regras de interao entre produtores e consumidores e que, num caso ou outro, conformam estruturas de governana especficas para cada arranjo. Nesta direo esto os estudos de Oliver Williamson (1975, 1985, 1986 e 1997). Conforme Williamson (1997), as instituies ainda podem ser tomadas num outro nvel de anlise: aquele que trata do comportamento do agente econmico. Este abrange os padres, regras ou disposies comportamentais imputados aos indivduos quando no inseridos nas organizaes, nem se articulam em uma estrutura que os capacite a serem considerados parte do ambiente institucional ou nos arranjos de governana: ou seja, trata do agente econmico enquanto indivduo e tomador de decises.

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Vale dizer que a principal contribuio deste captulo para a tese est ligada construo de uma viso acerca da firma enquanto agente ativo que no somente constri estratgias comerciais, produtivas e tecnolgicas mas tambm cria, a partir dos condicionantes do arranjo institucional, estratgias de adaptao organizativa [da produo e das transaes] e de tentativas de influncia no movimento dos arranjos institucionais, atravs da conquista de espaos de poder ou de acesso aos executores de poltica econmica.

O captulo est dividido em quatro partes, alm desta introduo. A primeira apresenta, desde os primeiros questionamentos de Ronald Coase, a evoluo do tratamento da firma na perspectiva institucionalista. Neste ponto, so exploradas principalmente as contribuies que convergem com o que expe Oliver Williamson e Claude Mnard sem, contudo, pretender levantar um conceito nico ou fechado de firma. A escolha dessas contribuies se justifica pelo fato de poderem facilmente convergir para o tema de estratgias empresariais na perspectiva institucionalista. A segunda parte envolve a discusso a respeito dos elementos que compem as estratgias empresariais na perspectiva das escolas institucionalistas. Aqui, por uma questo de convergncia de termos, algumas citaes sero feitas a outros tericos que tambm tratam das estratgias das firmas. A terceira parte centra-se nos textos de Pablo Spiller e Sanny Liao, conquanto tratam dos instrumentos que as firmas [ou outros grupos de interesse] podem usar na tentativa de mudar ou influenciar na mudana institucional de forma convergente com seus interesses ou, no mnimo, que os mantenham no equilbrio j estabelecido. A quarta e ltima parte apresenta os comentrios finais do captulo.

2.1 - A FIRMA SOB A TICA DAS ESCOLAS INSTITUCIONALISTAS E AS PRINCIPAIS CONTRIBUIES DA NOVA ECONOMIA INSTITUCIONAL NEI

O desenvolvimento de uma teoria que permita identificar e caracterizar as diferentes formas alternativas de organizao da firma e de suas transaes e que indique as possibilidades de analisar e entender os tradeoffs entre esses modelos

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organizacionais e entre as diferentes formas de governana, constitui uma das maiores contribuies da Nova Economia Institucional NEI teoria econmica13.

Coube a Coase (1937) levantar uma formulao inicial do problema. Foram seus questionamentos que acabaram por resultar em uma nova onda de estudos que procuravam [e ainda procuram] entender e conceituar a firma: having regard to the fact that if production is regulated by price movements, production could be carried on without any organization at all, well might we ask, why is there any organization? (p. 388).

As respostas e outras questes que da derivam, ao invs de conduzirem a uma viso terminada da firma, levaram, ao contrrio, a reaes diversas, sem qualquer indicativo de unificao terica entre os que tratam do tema. De fato, exceo da teoria neoclssica, o conceito de firma ainda algo ainda em aberto nas outras vertentes tericas, embora haja alguns elementos definidores que esto presentes em todas as verses alternativas. Essa discusso importante porque a defesa terica de uma ou outra forma de organizao interna e das estratgias das firmas depende significativamente de qual conceito de firma se est usando.

O prprio Coase argumenta que a busca de respostas para a questo da firma reside em descobrir por qual motivo ela emerge numa economia capitalista. Em seu argumento, Coase (1937, p. 393) sustenta que a firma seria uma alternativa (mas no a nica) de alocao de recursos e de coordenao das atividades econmicas em relao ao mercado.

O estado atual e recente das questes levantadas por Coase (1937) fruto cumulativo de contribuies de vrios autores e de diferentes correntes econmicas que, a partir da dcada de 1970, voltaram-se para o estudo da firma considerando os pontos levantados em The nature of the firm.
13

Embora seja comum, no se far aqui uma distino aprofundada entre a Nova Economia Institucional - NEI, por um lado, e a Economia dos Custos de Transao ECT, por outro. A razo que, de forma geral, a ECT apresentada como uma das vertentes da NEI e que se dedica especificamente ao estudo dos arranjos institucional ou das estruturas de governana numa abordagem microeconmica como formas alternativas de implementar as transaes econmicas. Como aqui o texto envolve essa perspectiva sem contudo ficar restrita a ela, na maioria das vezes, as citaes sero feitas a NEI e no mais estritamente as suas vertentes internas.

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J em 1971, Williamson explicitava a relao entre os custos de transao e as formas organizacionais da firma [no necessariamente por integrao vertical]. As falhas de mercado levariam a maiores custos de transao do que aqueles incorridos internamente firma. Esse posicionamento ratificado por Mnard em 1997 (p. 30), quando diz que
transaction costs have substantial consequences for how formal organizations are structured, which forms of task interdependence they develop, what incentives and control devices they implement, and what type of internal government they install

e tambm em 2005 (p. 287): when the cost of using the price system becomes too high, the organization of activities under a central command may become advantageous.

Nas palavras de Williamson, em 1971 (p.114),


What are referred to here as market failures are failures only in the limited sense that they involve transaction costs that can be attenuated by substituting internal organization for market exchange.

Neste texto de 1971, Williamson tambm traz a questo da integrao vertical como alternativa construo de contratos que, incompletos por natureza, teriam limitada capacidade de atenuar as complexidades que derivam das transaes via mercado. Nesse caso, a firma estabeleceria um arranjo de contratos internos [e tambm externos] que definiriam as relaes de hierarquia e comando entre os trabalhadores, replicando, internamente, a governana de transaes contratuais que tambm mantm com os fornecedores ou cooperados. Essa perspectiva reforada por Alchian e Demsetz (1972) que, luz da contribuio de Coase (1937), interpretam a firma como nexus de contratos14.

14

Em si, a abordagem de Williamson a respeito da firma no deixa de ser contratualista. WILLIAMSON (2002, p. 12) apresenta uma concepo da firma inspirada em Commons e Coase: The contract / private ordering / governance (hereafter governance) approach maintains that this structure [the firm] arises mainly in the service of economizing on transaction costs. Note in this connection that the firm as governance structure is a comparative contractual construction. The firm is conceived not as a stand-alone entity but is always to be compared with alternative modes of governance. (...) The governance approach appeals to law and organization in naming incentive intensity, administrative control, and contract law regime as three critical attributes.

40

Arrow (1964, p. 224) vai definir a firma como um conjunto de indivduos associados que buscam os mesmos objetivos: a group of individuals seeking to achieve some common goals, or, in different languages, to maximize an objective function. Em 1974, Arrow, em Limits of organization, vai argumentar que as firmas podem ser vistas como meios de se obter benefcios advindos de uma ao coletiva, dada uma falha no sistema de preos (AZEVEDO, 1996, p. 17). A ideia que no mercado, os problemas derivados da assimetria da informao so maiores do que acontece com a firma. Dado um maior controle das transaes [oriundo do poder de comando hierrquico] e uma menor assimetria interna de informaes, h possibilidades maiores, na firma, de reduzir os custos relacionados coordenao das aes dos agentes econmicos e de suas transaes.

Contudo, com Markets and Hierarchies (Williamson, 1975) que o debate a respeito da firma nessa perspectiva passa a ser colocado definitivamente de volta na teoria econmica. Em Markets and Hiecarchies, Williamson
assembled disperse elements (including his previous contributions) into a coherent framework that linked transaction cost, contractual arrangements, and modes of organizations, thus providing a model that remains at the core of the microanalytical branch of NIE (MNARD, 2005, p. 283).

Embora geralmente trabalhando em outro nvel pelos quais as instituies interferem no comportamento da firma, no deixam de ser importantes as contribuies de North quanto sua natureza e formas de atuao das firmas. Para North (1990), as organizaes so definidas como atores (players) que esto jogando conforme as regras do jogo, essas determinadas e definidas pela matriz institucional a que esto submetidos.
Organizations include political bodies (political parties, the Senate, a city council, a regulatory agency), economic bodies (firms, trade unions, family farms, cooperatives), social bodies (churches, clubs, athletic associations), and educational bodies (schools, universities, vocational training centers). They are groups of individuals bound by some common purpose to achieve objectives (NORTH, 1990, p.5).

As firmas [um tipo especfico de organizao], nessa viso, se constituem em associaes formais, compostas por indivduos unidos por um objetivo comum: organizations consist of groups of individuals bound together by some common objective. Firms, trade unions, cooperatives are example of economic organization

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(NORTH, 2005, p. 60).

Pode-se dizer que, semelhantemente s organizaes, as

firmas so criadas e modificadas conforme surjam ou so restringidas as oportunidades institucionais, que se do exatamente pelo movimento ininterrupto ainda que lento de transformao das instituies. Para North (2005, p. 60) the opportunities provided by the institutional matrix determine the kinds of organizations that will come to existence ou ainda (p. 61): the organizations that come into existence will reflect the pay-off structure. More than that, the direction of their investment in skills and knowledge will equally reflect the underlying incentive structure.

Deduz-se da que as mudanas na forma de organizao interna da firma [ou mesmo o seu surgimento] podem ser motivadas ou derivam da percepo dos atores de auferir, com o novo modo organizativo, ganhos diferenciados decorrentes de uma mudana no arranjo e no ambiente institucional. As diferentes formas de organizao das firmas e os seus padres de movimento, transformaes e seus lances estratgicos, portanto, podem ser considerados produtos da estrutura e da mudana institucional. Isso quer dizer que, conforme vo evoluindo, as instituies so responsveis pelas alteraes nas firmas. Contudo, uma vez que as firmas evoluem, tambm tendem a influenciar no conjunto de regras institucionais que vigoram e/ou que iro vigorar, ainda que essa influncia, na maioria dos casos, seja apenas marginal.

De forma consolidada, a NEI toma a firma como uma estrutura primria de governana e de coordenao. Formalmente, a firma
is an institutional arrangement designed to make possible the conscious and deliberate coordination of activities within identifiable boundaries, in which members associate on a regular basis through a set of implicit and explicit agreements, commit themselves to collective actions for the purpose of creating or allocating resources and capabilities by a combination of command and cooperation (MNARD, 1995, p.175).

De outra forma, a firma apresentada como uma complexa combinao de suas dimenses legal, econmica, tecnolgica e social.
As a legal entity, it operates and is liable as one single agent when it comes to the transfer of rights. As an economic device, it relies on a complex set of contractual arrangements coordinated by a hierarchy. And as a social unit, it defines a space in which motivations go far beyond monetary incentives (MNARD, 2005, p. 287).

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Mais que isso, as firmas podem ser interpretadas como um elemento institucional que permite a coordenao das atividades econmicas de maneira consciente e deliberada, fundamentalmente atravs de acordos tcitos ou explcitos, em que os indivduos que as constituem se comprometem a dedicar tempo e esforo, numa combinao interna de comando e cooperao. Ou seja, pode-se dizer que as firmas so uma estrutura de governana especfica para coordenar as atividades realizadas pelos indivduos que a ela pertencem, baseada em acordos formais e voluntrios.

Por esse enfoque, a firma deixa de ser representadas pelos principais aspectos de racionalidade substantiva e comportamentos standards presentes na conceituao neoclssica e, nessa perspectiva, assume uma dimenso que a privilegia como uma instncia de coordenao e configurao dos esforos produtivos e transacionais.

Essa coordenao, no entanto, no acontece em ambientes plenamente estveis ou em constante equilbrio. Pelo contrrio, acontece em um ambiente onde a evoluo institucional constante. Em funo disso, como se ver adiante, a firma, ao mesmo tempo em que continua a coordenao de seu processo produtivo, se engaja na procura de uma estrutura interna que seja apropriada para o tipo de transao que tenha de enfrentar. Diz-se, assim, que um processo de busca constante pelas formas organizacionais e pelos modos de transacionar que sejam mais eficientes (MNARD, 1996 e 2002).

A busca da eficincia organizacional, porm, tem tambm outras dimenses. Em primeiro lugar, vai depender das capacitaes que a firma constri no sentido de interpretar os sinais advindos da mudana institucional. o que indica Loasby quando diz que organizational efficiency requires specialization of skills and routines, and this specialization entails the learning of particular cues and responses a particular framework for interpreting events (LOASBY, 1986, p. 50). Em segundo lugar, seu alcance vai depender grandemente da sua capacidade de implementar uma sistemtica de trabalho que faa com que seu corpo constitutivo engendre uma performance significativamente superior ao que determinado pelo contrato de trabalho. So esses elementos que lhe daro importantes vantagens competitivas.

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2.2 - ESTRATGIAS DAS FIRMAS NA TICA INSTITUCIONALISTA

Na perspectiva da NEI, os processos econmicos de concorrncia e estratgia empresarial no podem ser analisados a partir do equilbrio. Pelo contrrio, tais elementos precisam ser enxergados atravs dos condicionantes histricos que balizam o ambiente institucional (a nvel de sistema econmico) e o arranjo institucional (a nvel da indstria, de um conjunto de empresas ou de setores). Desta forma, dadas as limitaes decorrentes da incerteza, da racionalidade limitada e da incompletude dos contratos, a firma no atua no sentido de maximizao de lucros, mas fazendo escolhas que, a seu ver, parecem ser as de melhor resultado em termos de satisfao15. Como indica Armen Alchian (1950, p. 211), in a world of uncertainty, no one knows the correct answer to the problems we confront and no one can, in effect, maximize profits.

Os processos histricos e as mudanas institucionais deles resultantes tanto podem alterar [e em alguns casos tornar inviveis] os parmetros de escolhas que fizeram as firmas, como tambm podem destruir os parmetros de projeo esperados por elas, de forma a levar os resultados para valores contrrios ou distantes do que previa a sua estratgia inicial. Dentro dessa abordagem, nem o funcionamento do sistema econmico e nem das empresas esto baseados na construo de frmulas de consistncia lgica, que trilhem rumo eficincia paretiana. So os processos histricos que condicionam tanto os arranjos institucionais quanto as possibilidades de ao das firmas nesse ambiente.

North (2005, p. 18) que vai argumentar que


Historically, institutional change as altered the pay-off to cooperative activity (the legal enforcement of contracts, for example), increased the incentive to invent and innovate (patent laws), altered the pay-off to investing in human capital (the development of institutions to integrate the distributed knowledge of complex economies), and lowered transaction cost in markets (the creation of a judicial system that lowers the cost of contract enforcement).
15

Isto : os agentes sofrem de limitaes em sua capacidade cognitiva quando comparado com a complexidade do ambiente em que se encontram e no tm condies de analisar todas as alternativas (e consequncias) possveis e passam a adotar uma estratgia de satisficing e no de otimizao, isto , buscando solues que sejam boas suficientemente dentro de critrios limitados de escolha (SIMON, 1979).

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Desta forma, a anlise das estratgias e de seus componentes por parte da firma constitui importantes elementos de reflexo na Nova Economia Institucional e no est desassociada do contexto histrico16. claro, ento, que esses elementos (evoluo institucional e histria) tm efeitos diretos no desenho estratgico das firmas. 2.2.1 Elementos das estratgias A Novas formas organizacionais e transacionais

Inicialmente, a NEI deu peso desproporcional ao tratamento da verticalizao como forma de organizao interna da firma em contraponto s incertezas das transaes via mercado. A ideia bsica e dominante era de que a existncia de custos de transao, aliada possibilidade de enfrentar contratos incompletos e da o risco de comportamentos oportunistas faria com que as firmas pudessem decidir por evitar os mercados, recorrendo a formas mais hierarquizadas de organizao da produo (WILLIAMSON, 1995). A verticalizao, sugeria a NEI, era a forma indicada quando os custos de transao via mercado fossem proibitivos. Como indica Mnard (2005, p. 294), having focused on integration as an alternative to markets, NEI initially paid little attention to other modes of organizations, which were considered unstable and transitory (MNARD, 2005, p. 294).

O tratamento mais recente das formas alternativas ao mercado considera outras possibilidades que no a integrao vertical. A idia que uma das inovaes introduzidas no sistema econmico por agentes, como ferramenta de

competitividade, a introduo de novos tipos de organizao interna das firmas, o que envolve, tambm, novos formatos transacionais e novas formas mais eficientes de processamento de informaes, de transao e de elaborao de contratos.

Em quaisquer desses casos, o conceito de inovao restrito. Ele est associado manipulao de uma varivel informacional relevante e que no esteja facilmente disponvel para os concorrentes. Isto porque a introduo de novos formatos da
16

A firma parte da estrutura social. No tem uma subjetividade independente e autnoma com relao ao ambiente externo. Da, tambm, a importncia da viso histrica.

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organizao interna da firma, de novas formas de transao ou de novos parmetros para a elaborao de contratos pressupe, por parte da firma, o acmulo de novas informaes relevantes assimetricamente em relao a terceiros ou um novo tratamento diferenciado em relao s informaes j existentes. As novas formas contratuais seriam relevantes, diga-se, acompanhadas tambm de alteraes na organizao da firma e de suas transaes.

Assim, novos formatos organizacionais [e tambm as estruturas de governana] so resultados da busca pela eficincia e competitividade dadas, principalmente, pela minimizao dos custos de transao. Por extenso, a forma pelas quais as atividades econmicas da firma so organizadas e coordenadas deriva da estratgia empresarial de se adequar e de obter melhor resultado possvel em um ambiente institucional especfico (WILLIAMSON, 2000). Defende-se, tambm, que a escolha da organizao da firma no uma deciso alheia ao ambiente institucional. Se este muda, novas formas de organizao e atuao da firma e da indstria tero que ser necessariamente implantadas, sob pena de um comportamento ineficiente no novo ambiente em que ela tem de concorrer.

Depreende-se da que em um ambiente competitivo as firmas iro adotar [ou iro procurar adotar] um modo de organizao interna e de relaes transacionais comparativamente melhor e mais bem alinhados aos novos atributos [econmicos, jurdicos, sociais, etc.] envolvidos nas transaes que ela precisa realizar. Por consequncia, pode-se afirmar que o tipo de escolha, pelas firmas, de determinadas formas organizacionais e transacionais um dos elementos fundamentais de sua estratgia e so essas escolhas que orientariam as melhores e mais eficientes formas de atuao em um meio marcado pela racionalidade limitada, pelo oportunismo e pela incerteza. A diversidade e heterogeneidade entre firmas poderiam ser explicadas, em parte, a partir da existncia de capacidade diferenciada de realinhar a sua forma de atuao para lidar com os custos de transao, que tendem a ser maiores e mais significativos em momentos de mudana institucional (LANGLOIS, 1997).

Ainda vale a proposio aqui de que as firmas e organizaes podem ser surpreendidas e terem que lidar com custos no previstos, envolvidos nas

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transaes. Em parte, essas surpresas tambm podem interferir na forma de coordenao da produo (inclusive das escolhas organizacionais e inclusive tecnolgicas) e das transaes, podendo fazer emergir formas mais horizontais, em que as empresas teriam intensas ligaes com os mercados, no desprezando as outras formas hbridas17.

Assim, a NEI consegue desenvolver uma explicao para a existncia de formas alternativas de transaes da firma, assim tambm como elementos para entender as suas configuraes internas. o mesmo que dizer que a existncia e o montante dos custos de transao que as empresas precisam enfrentar podem explicar os modelos transacionais e organizacionais das firmas.

B Cooperao interfirmas

Embora a cooperao interfirmas seja um tema pouco tratado na literatura institucionalista (MNARD, 2005)18, a combinao de seus elementos de teorizao sugere que nenhuma firma ter condies de prosseguir indefinidamente sem, em maior ou menor grau, estabelecer relaes de cooperao.

Na viso de Williamson (em Market and Hierachies), a cooperao importante porque, dentre outras coisas, cria um ambiente crucial e favorvel para a busca da eficincia, de forma que esta alcance um nvel tal que a firma dificilmente teria condies de empreender sozinha. Nas palavras de Mnard (2005, p. 292) [que sustenta uma viso um pouco diferente disso]: I understand cooperation as the willingness of agents to pool resources even when they cannot assess ex-ante the benefits expected or if there are benefits at all to be expected in doing so. Por essa
17

Formas hbridas podem ser entendidas como sendo tipos de organizao que combinam elementos tpicos das relaes com o mercado, mas que combinam estruturas de gesto que apresentam relaes no mercantis. Williamson (1995) destaca a dificuldade que a teoria econmica tem em tratar deste tipo de estrutura de gesto, que s pode ser bem compreendida a partir da tica dos custos de transao: um tipo de organizao econmica no mercantil mas que mantm, em moldes diferentes das firmas, negociaes importantes com o mercado. 18 De uma maneira mais sistematizada, a cooperao na perspectiva da NEI ou da ECT est mais ligada ao desenvolvimento de modelos cooperativos dentro da Teoria dos Jogos. Para os fins desta tese, esta no ser a vertente mais enfatizada aqui.

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viso, a cooperao pode envolver algum tipo de confiana prvia necessria, dada a impossibilidade de prever ex-ante se os resultados sero proveitosos ou no. Ainda segundo Williamson (1996), a cooperao inerente ao funcionamento de uma economia de mercado e acontece de forma sistemtica, embora em formatos, objetivos e graus bastante diferenciados. Sua recorrncia se d porque a cooperao um elemento importante para a aquisio de competncias e capacitao e tambm porque capaz de estreitar os laos possveis de confiana. A razo que um acordo de cooperao que leve a realizao conjunta de investimentos especficos, por exemplo, deve ter como consequncia a afirmao de um compromisso confivel entre as partes que assim se beneficiam da continuidade da relao, j que cada parte se compromete economicamente com um objetivo comum.

A sua efetividade e eficcia, entretanto, vai depender de como as instituies desenvolvem mecanismos de enforcement, no sentido de induzir um comportamento que seja compatvel com os termos elaborados na cooperao [e no contrato] e, por outro lado, que restrinja aquele tipo de comportamento gerador de incertezas (como o oportunismo, free rider e risco moral, por exemplo). Vale dizer que importante a criao de uma atmosfera de cooperao, j que desta ambientao pode aparecer vantagens que so cruciais para a atuao da firma. So elas: (a) economias de escala na aquisio de informaes relevantes; (b) distribuio dos riscos, face s incontingncias no antecipadas; (c) mitigao do risco moral e da seleo adversa e (d) aumento da produtividade.

Na perspectiva da NEI, a cooperao vista como a possibilidade de os agentes econmicos realocarem e aplicarem, em deciso conjunta, recursos necessrios a projetos que, se levados a cabo isoladamente, acabariam por proporcionar um nvel menor de benefcios esperados19. Essa viso a respeito da cooperao difere, em grau e natureza, em relao abordagem da estrutura de governana em forma
19

Na viso de Alchian e Demsetz (1972, p. 780), para os quais a firma um nexus de contratos, the firm is not an output-generating black box, but a contractually related collection of resourses fo various cooperative owners. Nessa viso, a firma composta por agentes autnomos com recursos prprios que percebem os ganhos ao coletiva, coordenada, voltadas para a produo em um modelo que no se pode medir a proporo da produo individual.

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hbrida. Isto porque, no caso de forma hbrida, sua emergncia se d a partir da percepo de que nem a firma e nem o mercado so hbeis para lidar adequadamente com as incertezas ou com a complexidade de determinadas transaes.

Nesse caso, formas hbridas definem uma viso e conceito mais profundo, j que este tipo de governana alternativa, segundo a NEI, que pode ser importante para se conseguir formatar uma estrutura de incentivos e de enforcement que as firmas e/ou o mercado no so capazes de desenhar (MNARD, 2005)
20

No caso da cooperao, o mercado e a firma no so alternativas excludentes. A questo que as firmas cooperadas permanecem autnomas, apesar de ajustarem e decidirem juntas a respeito de investimentos especficos e com o sistema de preos contribuindo [ainda que marginalmente] no estabelecimento dos termos de cooperao entre elas, sendo assim, um parmetro importante para a deciso de alocao [conjunta] de tais recursos e investimentos.

A cooperao, na NEI, tambm apresenta custos que no podem ser desconsiderados: (a) a possibilidade de free riding; (b) a necessidade de decises coletivas, que podem diminuir as vantagens do comando e (c) podem significar incentivo coluso. Nesses casos, a cooperao pode resultar em diminuio da eficincia de funcionamento do sistema econmico [ou de setores] levando, inclusive, a maiores possibilidades de comportamento oportunista e de incertezas, o que resultaria no aumento significativo dos custos de transao.

H de se dizer, por fim, que a cooperao no pressupe que as firmas [ou os agentes econmicos, de forma geral] estejam em igualdade de condies e com informaes, competncias ou com poder de deciso simetricamente distribudos. Embora principalmente em Williamson (1985, 1996,1997) essa no seja uma preocupao, importante alguma reflexo sobre este tema.
20

No se quer dizer aqui que a forma hibrida tambm no possa ser uma forma de cooperao. Porm, pode-se argumentar que pela existncia de duas dimenses da cooperao: uma na forma em que os agentes ainda encontram na firma ou no mercado o elemento mais indicado para a coordenao e outro em que essas formas de governana no podem dar conta das incertezas envolvidas. Nesse caso, a cooperao pode surgir em forma hbrida.

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Num processo de cooperao interfirmas, uma das partes, em ocasies especficas [ou durante o perodo de cooperao] pode usar dos benefcios da distribuio assimtrica de elementos chaves a seu favor e assumir a prerrogativa de determinar o conjunto de escolhas disponveis s outras partes ou, por influncia ou por comando, fazer com que a escolha tomada seja convergente com as deliberaes de suas prprias regras ou objetivos (DOSI, 1995). Isto no quer significar, necessariamente, que os ganhos iro todos exclusivamente para quem assim age. A questo que neste caso, embora em regime de cooperao, a firma com dotaes assimtricas favorveis continua exercendo um importante nvel de controle e s vezes de comando na conduo das atividades econmicas.

C - Informaes relevantes

No universo marcado pela assimetria de informaes [ou mesmo pela inexistncia delas], uma das formas de capacitao estratgica da firma est relacionada busca, processamento e uso de informaes relevantes, que lhe possa render algum tipo de prerrogativa e de tratamento diferenciado nas transaes e que podem envolver assimetria de poder de negociao diante dos demais concorrentes ou mesmo com cooperados.

De acordo com Williamson (1975), Aoki (1986) e Demsetz (1988), os diferentes modos internos de organizao da firma permitem ganhos tambm diferenciados no processamento de informaes relevantes. A idia aqui que h ganhos significativos quando a firma se organiza eficientemente para o processamento de informaes relevantes. Formas diferenciadas de se organizar, por isso, podero levar a interpretaes divergentes a respeito de um mesmo conjunto de informaes que sejam importantes estrategicamente para as firmas da indstria ou do setor especfico.

Esses ganhos diferenciados derivam de alguns pontos importantes. Em primeiro lugar, porque as firmas com acesso a informaes relevantes podem desenvolver

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rotinas de alta performance, ou seja, voltadas ao aproveitamento eficiente e maior possvel dessas informaes; em segundo lugar, podem desenvolver uma cultura organizacional em que haja maior interao e possibilidades de fluxos de conhecimento entre seu quadro constitutivo; em terceiro, o foco em informaes relevantes reduz os custos envolvidos na circulao de informaes simples e de pouco valor; e, por fim, em quarto lugar, a combinao de recursos humanos bem selecionados e de informaes de alta performance coloca a firma numa posio diferenciada diante das incontingncias e das mudanas abruptas no arranjo institucional com as quais precisa lidar. Neste sentido, a firma adquire uma capacidade superior de entender [e agir sobre] os sinais provenientes do mercado mesmo em um mundo de informaes incompletas.

A consequncia somada desses elementos anteriores que fora-se a criao de um tipo de especializao em processamento de informaes importantes. Essa especializao tanto reduz os custos de transao como coloca a firma em posio assimtrica, superior aos concorrentes no mercado.

Os custos de transao ligados aquisio de informao, por sua vez, importam e so, na maioria das vezes, bastante significativos, dada a prpria natureza da informao. A informao se caracteriza pela no exclusividade e no rivalidade, o que lhe faz aproximar do conceito de bem pblico. Por outro lado, tambm apresenta um carter cumulativo, o que implica dizer que seus rendimentos marginais so sempre positivos. Desta forma, cumulatividade, no exclusividade e no rivalidade do informao o atributo de indivisibilidade, o que transforma de maneira importante a natureza de sua apropriabilidade. Vale dizer: no pode haver mecanismos de controle pleno de suas externalidades positivas, o que pode levar os agentes a um tipo de comportamento oportunista em relao ao acesso s informaes relevantes. Ou seja, dada a imaterialidade da informao, os tipos de transaes que a envolvem esto sujeitos a oportunismos, racionalidade limitada e falhas de mercados mais significativos do que o que pode acontecer em relao aos bens materiais.

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D - Aprendizado

Na abordagem da NEI, o aprendizado necessrio empresa e aos agentes econmicos uma vez que existe um hiato entre a capacidade [cognitiva ou de competncia] dos agentes econmicos e a complexidade das decises a serem tomadas ou dos problemas que precisam enfrentar (NORTH, 2005).

Este aprendizado o resultado de um processo dinmico que envolve a seleo, omisso, considerao ou desconsiderao e a organizao de detalhes captados da realidade, de forma a construir uma viso que seja coerente com os objetivos e metas que a empresa [ou o indivduo] pretende perseguir. Nesse processo, podem ocorrer alguns tipos de perturbao randmica que signifique a introduo espontnea de trajetrias variadas entres as empresa ou agentes econmicos. , nesse caso, como defende Shackle (1961): preciso assumir que os agentes econmicos so criativos e eles podem construir diferentes cenrios futuros e conduzirem seus processos de aprendizado a partir de tais expectativas.

Vale observar, entretanto, que o processo de aprendizado cumulativo, mas no nem linear e nem automtico. Pelo contrrio, alguns agentes econmicos [indivduos ou empresas] podem entrar em situaes de lock-in, presos em estruturas que so anteriores a um processo de mudana institucional e mesmo que lhes seja possvel sobreviver, os nveis de eficincia e de crescimento no podem ser sustentados no longo prazo.

Uma outra lgica de entendimento quanto importncia do aprendizado na perspectiva da NEI est ligada aos custos de transao: Such costs are reduced when firms make investments in highly specialized physical facilities and in human skills based on specialized learning (CHANDLER, 1992, p. 489). Ou seja, esses custos podem ser reduzidos, no unicamente pela escolha da governana das transaes e pelos modelos de contrato, mas tambm quando as firmas fazem investimentos especializadas especficos de na construo Dentro de competncias e em formas

aprendizado.

dessa

abordagem,

habilidades,

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competncias e aprendizado ganham significncia e os processos de deciso das firmas de produzir internamente ou transacionar pelo mercado ganha outra conotao. Como indica Foss (1996, p. 18), a construo de competncias importante porque permite s firmas more efciently coordinate collective learning processes than market organization is able to. Williamson (1999, p. 18) tambm vai argumentar que o aprendizado, fruto das experincias anteriores, crucial para os ganhos da firma:
Transaction cost economics assumes that economic actors have the capacity to look ahead and recognize contractual hazards and investment opportunities. Often, however, the requisite recognition will come as a product of experience. Whether positive or negative, the basic proposition is that, once the relevant features have been disclosed, the rm will react to such knowledge by taking actions that mitigate future hazards and more fully realize future gains. Learning through experience by discovering more about the environment and suppliers and rivalry, after which appropriate adaptations are worked outis more ambitious than merely trial-and-error learning but is less ambitious than the idea of farsighted contracting.

Assim, de forma geral, a idia aqui defendida, que as firmas constroem estratgias e planos. Sua consistncia e eficincia, entretanto, s podem ser consolidadas depois de um processo de aprendizado e de construo de competncias que as diferencie das concorrentes (FOSS, 1997).

2.2.2 Estratgias empresariais na perspectiva da NEI 21

Na perspectiva da NEI, pode-se colocar que as empresas so to mais competitivas quanto melhor exploram as vantagens contingentes do arranjo institucional. Neste
21

Na perspectiva da NEI, e mais especificamente na ECT, a estratgia est ligada s aes que levariam a firma, em comparao com os concorrentes, a operar com custos de transao mais baixos. Metodologicamente, o critrio de sobrevivncia de longo prazo da firma unidimensional: encontrar um modelo de eficincia que culmine em transaes que tenham custos reduzidos, comparativamente s outras formas de governana. Por essa viso, algumas crticas precisam ser levantadas. Para Dosi (1995), pelo menos outros critrios precisariam ser colocados, alm dos custos de transao: (a) distribuio de autoridade e poder; (b) estruturas de incentivos bem determinadas e coerentes; (c) estrutura de fluxos de informaes e (d) distribuio dinmica e cumulativa de conhecimento e competncias. Neste caso, , segundo Dosi, mais coerente admitir que a combinao adequada desses elementos que indicariam a capacidade de sobrevivncia da firma no longo prazo. Em defesa da NEI/ECT, vale a pena dizer que sua hiptese que todos esses critrios [seu alinhamento ou no] convergem para o modo pelas quais as transaes se daro. como dizer que todos esses critrios desembocam nas transaes. Como so elas a unidade de anlise, os elementos anteriores lhes aparecem implcitos, por hiptese.

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sentido, as empresas descobrem (e no necessariamente criam) oportunidades e inovam em suas formas organizacionais, nos tipos de transaes e nas formas contratuais, de modo a se diferenciar das demais, operando com custos de transao de longo prazo mais baixos. A estratgia competitiva, neste caso, resultante das observaes que fazem, da forma com que captam as sinalizaes dos arranjos institucionais e da forma que agem de acordo com elas22.

O papel do ambiente institucional, tomado como uma fonte de incerteza externa firma, influencia decisivamente suas escolhas e estratgias (NORTH, 1990 e WILLIAMSON, 1996). O argumento que uma alterao no arranjo institucional pode alterar significativamente a estrutura de incentivos vigentes, e, por consequncia, altera, tambm, os elementos estratgicos das firmas, ou de suas formas de transao com cooperadas ou concorrentes. Ou seja, uma alterao no ambiente ou no arranjo institucional pode significar perdas ou ganhos tanto nos ativos tangveis quanto intangveis das firmas.

Uma mudana no antecipada nos parmetros do arranjo institucional vai implicar, imediatamente, em modificaes das transaes existentes, reviso dos contratos e modificao na forma organizacional da firma. Em suma, podem ser necessrias outras estratgias ou outra forma de atuao.
Competitions forces organizations to continually invest in skills and knowledge to survive. The kinds of skills and knowledge individuals and their organizations acquire will shape evolving perceptions about opportunities and hence choices that will incrementally alter institutions. The institutional framework provides the incentives that dictate the kinds of skills and knowledge perceived to have maximum pay-off (NORTH, 2005, p. 59)

A questo, como aponta North (2005), que as firmas tm diferentes interpretaes a respeito dessa mudana [tanto pelo fenmeno da incerteza quanto da racionalidade limitada], o que levar posturas e estratgias diferentes, sendo este, ento, um elemento para a explicao da diversidade de estratgias empresariais.

Contudo, a existncia de rotinas e estruturas j estabelecidas e os mecanismos j definidos de interpretao dos sinais externos podem prejudicar a ao de colocar
22

Conforme North (2005, p. 06), institutions change, usually incrementally, as political and economics entrepreneurs perceive new opportunities or react to new threats, affecting their well-being.

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em marcha aquelas mudanas necessrias no novo ambiente. Como bem indica Loasby (1986, p. 55), the more tightly structured, the more efficient in a conventional sense, the more severe is the problem of change.

A percepo da necessidade de mudana estratgica no a torna, por outro lado, facilmente aceitvel e nem automtica. Pelo contrrio, as mudanas, nestes casos, tambm envolvem alterao na estrutura de incentivos internos firma, levando possibilidade de gerao de grupos de resistncia. Por consequncia, no existe razo para pensar que todas as firmas [ou mesmo uma indstria] iro conseguir promover as adaptaes tcnicas e estratgicas necessrias. Isto equivale dizer que a estrutura de ao estratgica da firma path dependence23. As razes seriam, conforme David (1992, p. 09):
First, they incorporate shared conventions and mutually consistent expectations grounded in 'shared historical experiences and conscious perceptions of the shared past'. Second, they provide 'role-typing' and acculturation mechanisms which is a sort of 'sunk capital' of organizations. Third, they embody 'codes' for communication and information processing (and it is precisely their irreversibility which make them useful: if a language could be frequently changed it would become worthless for communication with the others!). Fourth, the interrelatedness of different organizational functions in terms of information processing, incentives, roles, etc. self-reinforces specific organizational structures, possibly well beyond the time of their purported usefulness.

preciso considerar, ento, que a velocidade de resposta s mudanas no arranjo institucional importante elemento de sobrevivncia para a firma. Adaptar-se, por consequncia, tornou-se um dos principais diferenciais competitivos, viso que reforada em Williamson (1996), quando diz que o mais relevante dos custos de transao o custo de uma adaptao lenta e insuficiente, frente aos distrbios com os quais as firmas precisam lidar. Como Loasby (1986, p. 56) vai sugerir, we should not forget that organizations die; and this death is often a failure to combine adaptation and coherence.

23

preciso dizer que as rotinas das firmas tambm so path dependence e podem dificultar o processo de mudana. luz das contribuies de Richard Nelson e Sidney Winter, Foss (1997, p. 22), vai dizer que Routines are the skills of an organization. More precisely, routines are shared rules of conduct that produce sequences of collective actions over time. Such routines codify organizational and productive knowledge, and are maintained and augmented through application in productive tasks. Like skills, they are partly tacit and imply a certain measure of inflexibility.

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A definio, na firma, de sua estrutura interna e, na transao, de sua estrutura de governana d a firma pelo menos trs instrumentos que servem de ferramentas com as quais ela pode construir suas estratgias de competitividade e diferenciao. Estes instrumentos so: (a) controle; (b) cooperao e (c) comunicao e informao.

Como indica Mnard (2005, p. 292),


control provides some flexibility in giving supervisors the capacity to evaluate the adequacy of action to orders and the right to reallocate tasks accordingly, without renegotiating contracts and using the price system. Mais ainda, control provides powerful tools for constraining opportunism through interactions among levels of management.

Em relao a cooperao, pode ser colocado que


given that cooperation remains a difficult concept when one wants to go beyond purely self-interested behavior, cooperation is understood as the willingness of agent to pool resources even when they cannot assess exante the benefits expected or if there are benefits at to be expected in doing so. (MNARD, 2005, p. 292).

A cooperao pode permitir uma velocidade maior de adaptao, de entendimento das sinalizaes do arranjo institucional e, por outro lado, um aumento da capacidade tcnica e financeira da firma.

Por fim, os modos de organizao interna e atuao da firma, tidos como competitivos, permitem que haja ganhos de eficincia em termos de economias de escala no processamento e disseminao de informaes relevantes.

Ainda vale dizer que a construo de estratgias competitivas por parte das firmas pode estar ligada a sua interao com o ambiente externo. Nesse prisma, o ambiente formado tanto pelo arranjo institucional imediato (setorial e local) como tambm pelo ambiente macroinstitucional [ou ambiente institucional, em North (1990 e 2005)]. O arranjo institucional conformado pelas microinstituies que regulam determinado mercado especfico, interferindo no modo pela qual a firma pode construir seus arranjos especficos de governana.

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2.3

A INFLUNCIA DOS GRUPOS DE INTERESSE SOBRE OS POLICY

MAKERS E SOBRE O ARRANJO INSTITUCIONAL: UMA PERSPECTIVA DA ESTRATGIA POLTICA AS FIRMAS

A ao poltica das firmas, inclusive como estratgia para ganhos competitivos, tem sido mais tratada na sociologia e na cincia poltica do que propriamente na economia. Como consequncia, a pesquisa sobre a ao poltica empresarial e sobre a estratgia poltica da firma tem sido caracterizada por uma vasta gama de abordagens, contudo sem indicao de coeso terica ou mesmo metodolgica. De forma geral, prevaleceu, na cincia econmica, a idia do public choice model, em que o processo poltico tomado como uma forma de barganha, com a viso de que a firma pode realizar trocas com o Governo, desde que os resultados lhes sejam favorveis, atravs de barreiras entrada de concorrentes ou atravs de subsdios, por exemplo24.

Embora no seja o objetivo aqui discutir as outras vertentes que tratam do tema, o que importa a verificao de que a estrutura institucional um dos elementos que configuram o tipo de relao entre as firmas e as autoridades pblicas. Por outro lado, vale dizer que a ao e posio poltica das firmas significam uma tentativa de controle ou de influncia do ambiente externo, de forma que sua configurao ou evoluo seja favorvel aos seus objetivos.
Corporate political strategies employ an organization's resources to integrate objectives and to undertake coherent actions directed towards the political, social, and legal environment in order to secure either permanent or temporary advantage and influence over other actors in the process (SCHAFFER, 1995, p. 03-04).

Na abordagem da Economia dos Custos de Transao, o ambiente institucional aquele da perspectiva de North (1990, 2005) tido como exgeno no curto prazo; o que no acontece em relao ao arranjo institucional mais imediato (perspectiva de

24

Numa outra viso, diferente da aqui implementada, possvel dizer que o campo econmico determina o campo poltico. Se por um lado a ao do estado condiciona as possibilidades das firmas, por outro o esto tem tem que se virar para combater a concentrao de poder econmico, operado pelas firmas. Essa relao de causalidade de mo dupla impotante para o pensamento que permeia toda a tese.

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Williamson) com o qual a firma interage e dentro do qual est inserida. O arranjo institucional emerge como parte da interao social e do processo de competio, inovao, aprendizado e influncia das firmas. A idia aqui que a conexo entre arranjo institucional e atuao das firmas bidirecional. As instituies influenciam as atividades empresariais e estas, por sua vez, tambm influenciam as determinaes do arranjo institucional.

No longo prazo, mesmo na perspectiva de North, a interao entre organizaes e instituies que promovem a evoluo: The continuous interaction between institutions and organizations in the economic setting of scarcity and hence competition is the key to institutional change (NORTH, 2005, p. 59).

Em alguns casos, as firmas, explicita ou implicitamente, criam estratgias [econmicas e polticas] para que o arranjo institucional evolua ou seja modificado em seu favor. A razo, como expe Williamson (2000) que polities significantly shape economic performance because they define and enforce the economic rules. Mais do que isso,
At the firm-level, the effects of government on competitive position are an important determinant of profitability. Thus firms may support legislation and regulation that benefits their positions vis-a-vis rivals, entrants, substitute products, buyers, and suppliers. This may be termed the strategic use of public policy for the purpose of gaining competitive advantage. (SCHAFFER, 1995, p. 03-04).

Por esse ponto de vista, as estratgias das firmas no podem ficar restritas s questes econmicas mas precisam incluir questes de cunho poltico no sentido de criar ou aproveitar vantagens vindas do arranjo institucional. Contudo, preciso frisar que as aes do governo [especficas ou de regulao setorial] tm efeitos assimtricos sobre as firmas e sua competitividade. Como resultado, as firmas com capacidade superior de adaptao e de influncias podem assegurar uma posio competitiva mais bem delineada em comparao a seus concorrentes.

Spiller e Liao (2006) destacam as possibilidades de grupos de interesse [que pode ser uma firma, um conjunto ou associaes empresariais] participarem ou influenciarem a formulao das polticas pblicas. Segundo esses autores, no

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processo de formulao das polticas pblicas inevitvel que a tendncia de direcionamento para um ponto ou outro de tais polticas gere alguma mudana nos interesses estabelecidos, que podem tanto aumentar ou diminuir o poder econmico, poltico ou social desses grupos. Assim, a estratgia de influenciar o arranjo institucional ou as decises de polticas pblicas, a partir das informaes que so demandadas dos setores especficos para o desenho de suas polticas, se torna importante instrumento para assegurar a continuidade de um tipo de configurao institucional que seja favorvel, tanto ao setor quanto firma.

Desta forma, natural argumentar que as firmas, principalmente as de grande porte, estejam constantemente preocupadas com as possveis mudanas no arranjo institucional que diretamente influencia na trajetria dos setores onde atuam. Isto porque a introduo de modificaes, atravs de nova configurao institucional [que pode se dar atravs de polticas pblicas ou por alterao na legislao], pode influenciar significativamente o curso de suas aes ou os parmetros essenciais que eram usados para determinao de escolhas especficas [investimentos ou alocao de recursos, por exemplo].

Os grupos usam basicamente trs instrumentos alternativos [e no excludentes] que, em maior ou menor grau, dependendo das circunstncias e da natureza das contingncias, so capazes de influenciar as decises dos governantes e os resultados das polticas pblicas. Tais instrumentos esto ligados ao desembolso de recursos [principalmente financeiros] e que podem ou no envolver algum tipo de corrupo (buying influence); o fornecimento de informaes relevantes aos fazedores de polticas (lobbying for influence) e, nos casos em que tais instrumentos anteriores podem no surtir os efeitos desejados, o uso de litgio (suing) ou das foras dos Tribunais para influenciar uma deciso futura (suing ex ante) ou para question-la (suing - ex post).

Vale dizer, entretanto, que embora tais aes possam se configurar em estratgias importante para as firmas [ou grupos de interesses], a sua influncia no est garantida e nem automtica. Dois fatores25 podem determinar sua efetividade: a
25

Existem outros elementos que tambm podem interferir nesses resultados. Dentre eles, pode-se citar: o momento poltico e econmico favorvel, habilidade de negociao ou presses externas.

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natureza e caractersticas do arranjo institucional e a estrutura de poder poltico e econmico das firmas e do setor onde atuam. A natureza e caractersticas do arranjo institucional, includo a o sistema poltico, definem o quanto esse arranjo suscetvel s influncias das foras econmicas das firmas e dos setores. Isso quer dizer que pode haver arranjos mais fechados ou mais abertos a tais influncias. Alm disso, dependendo do sistema poltico de tomada de decises [arbitrrias ou negociadas, por exemplo], a evoluo do sistema institucional pode absorver mais ou menos as cargas de influncias e de demanda dos setores econmicos.

J a estrutura de poder econmico pode ser decisiva no sentido de aproveitamento da suscetibilidade acima indicada. A questo que no basta haver espaos para influncias: preciso haver recursos econmicos e recursos polticos por parte das firmas, dos setores econmicos ou dos grupos de interesses para o exerccio dessas influncias. Como esses recursos no so simtricos em relao a tais grupos, a capacidade de aproveitamento no lhes igualmente distribuda.

Segundo Spiller e Liao (2006), o buying influence se refere ao dos grupos de interesse em tentar influenciar a deciso de poltica pblica [principalmente aquelas que alteram significativamente o arranjo institucional] de forma que seus resultados sejam convergentes com os interesses particulares desses grupos.
Buying influence reflects the actions, often legal and sometimes illegal, by which interest groups may attempt to get decision makers (whether politicians or bureaucrats) to listen to their needs, and, hopefully, act accordingly (SPILLER E LIAO, 2006, p. 05).

Segundo Spiller e Liao (2006), esta estratgia se d atravs da compra de espao ou garantia de acesso privilegiado a polticos ou burocratas para lhes transmitir suas principais necessidades de forma a tornar possveis seus planos de longo prazo. Ainda segundo esses autores, essa estratgia pode envolver aes legais ou ilegais.

O lobbying for influence pode ser utilizado para influenciar os polticos e o corpo burocrtico e consiste, atravs de aes legais ou ilegais, na transferncia de
Embora importantes, o argumento aqui que os pilares da efetividade das aes so as caractersticas do arranjo institucional e a estrutura econmica da firma e do setor.

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informaes relevantes [e particulares] que possam causar algum tipo de impacto nos votos ou decises destes, principalmente quando essas decises envolvem alterao no equilbrio de interesses j vigente em uma indstria ou setor.

Lobbying for influence consists of the various actions by which interest groups attempt to transfer information to politicians and bureaucrats about issues (such as voters preferences, impact of particular agency or legislative proposals, etc) that may affect decision makers political and bureaucratic calculus (SPILLER E LIAO, 2006, p. 05).

Tais informaes, como parece razovel, so importantes o bastante para influenciar o clculo poltico [e econmico ou social] das decises e, escolhidas preferncia do grupo de interesse, deixam de ser imparciais, j que podem ser gestadas ou manipuladas conforme os objetivos desses grupos. J a estratgia de suing, segundo Spiller e Liao (2006), pode ser descrita como o uso de processos judiciais para interpor as decises ou o peso da influncia do legislativo ou da burocracia administrativa quando estes colocam em curso processos de mudanas que podem alterar os ganhos e benefcios j consolidados a partir do equilbrio de interesses j vigente:
Suing is the art of using the judicial process to change the arena where the game is played, away from the legislative and administrative process, towards the court. Judicial action may be pursued against a particular policy or its implementation, depending, naturally, of the nature of the case, but also of the more general environment in which the interest group operates (SPILLER E LIAO, 2006, p. 05).

Ou ainda
The purpose of suing is to shift the arena of the game away from the legislative/bureaucratic arena, towards the judicial arena, where the interest group expects to get via litigation what it was unable to obtain via the other strategies. The purpose of litigation, at the same time, may be direct such as reversing an adverse bureaucratic outcome, or indirect, such as putting the regulatory agency on notice that pursuing this particular policy line would be extremely expensive (SPILLER E LIAO, 2006, p. 07).

A ao judicial pode ser usada ex ante para interpelar ou fazer interromper uma mudana prevista ou que est sendo desenhada, ou ex post para interromper uma mudana j em curso ou, se j consolidada, na tentativa de retornar ao modelo anterior.

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Buying, lobbying e suing podem ser realizados direta ou indiretamente pelos diferentes grupos de interesse. claro, por outro lado, que os diferentes grupos podero ter percepes diferenciadas de qual instrumento usar em cada momento do tempo, podendo, numa causa em particular, um grupo usar de buying e outro de lobbying ou suing, ou mesmo de vrios ao mesmo tempo, e vice-versa. De qualquer forma, a ideia que os diferentes grupos que defendem seus interesses usaro um ou outro instrumento, na tentativa de alterar a arena poltica na qual o jogo est sendo jogado.

Vale dizer tambm que tanto o lobbying quanto buying podem ter formas indiretas. Os autores argumentam que, uma vez que seja possvel a influncia dos legisladores sobre as agncias reguladoras, por exemplo, os grupos de interesse podem interferir indiretamente em tais decises. Nesse caso, a compra dos legisladores seria um instrumento indireto de fazer com que as decises das agencias reguladores sejam tomadas em seu favor. o que os autores chamam de buying indirect influence:

A ideia geral, ento, que a escolha de um ou outro instrumento depender da eficcia esperada de cada instrumental. Essa eficcia pode depender, por exemplo, do tempo disponvel at a consecuo da nova poltica ou da mudana institucional esperada, das caractersticas estruturais do processo de deciso, das instncias tomadoras de deciso envolvidas, do peso de influncia dos grupos que esto em conflito, do pragmatismo dos objetivos de longo prazo tanto da poltica pblica quanto da mudana institucional prevista.

2.4 CONSIDERAES FINAIS

Em The New Institutional Economics: taking stock, looking ahead, de 2000, Williamson comea:

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I open my discussion with a confession, an assertion, and a recommendation. The confession is that we are still very ignorant about institutions. The assertion is that the past quarter century has witnessed enormous progress in the study of institutions. The recommendation is that, awaiting a unified theory, we should be accepting of pluralism (WILLIAMSON, 2000, P. 595).

O avano sem dvida considervel. De uma situao inicial com grande peso tautolgico, o mtodo de investigao da NEI permitiu [e tem permitido] lanar luz sobre vrios aspectos ligados firma.

A contribuio deste captulo para a tese que, conforme colocado anteriormente, a tomada de anlise das transaes como foco de estudo no significa a impossibilidade de considerar outros temas importantes para a firma: organizao interna, aprendizado, cooperao e fluxo de informaes relevantes. A combinao eficiente desses elementos que configuraria um tipo de transao que permitiria firma lidar de forma mais adequada com as contingncias do arranjo institucional em que est inserida.

O argumento aqui apresentado que todos esses elementos compem a estratgia da firma que, desencadeando em formatos que permitem a reduo dos custos de transao, estende a possibilidade de continuao da firma e de seu crescimento no longo prazo, porque lhe d estruturas mais seguras sobre as quais esto firmadas suas vantagens competitivas (Williamson, 1975, 1985).

Por desdobramento, entretanto, as estratgias das firmas no ficam, nesta viso, restritas s questes econmicas ligadas produo ou transao. Elas envolvem tambm um brao poltico em que instrumentos so usados para garantir que as alteraes no arranjo institucional se dem a seu favor ou, no mnimo, que no lhe seja profundamente hostil. Ou seja, uma vez que uma mudana no arranjo institucional pode alterar o equilbrio dos interesses envolvidos em um determinado setor econmico, por exemplo, a influncia em sua evoluo questo fundamental para as firmas ali instaladas. A escolha entre os instrumentos alternativos que a firma [ou os grupos de interesse] pode usar, vai depender do horizonte temporal que ela tenha at a mudana, dos interesses [e conflitos] envolvidos e da capacidade de influncia que cada instrumento possa ter sobre os fazedores de poltica.

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De forma geral, segue-se que uma mudana institucional pode tanto abrir oportunidades para as firmas, no sentido de sua vantagem na capacidade de adaptao em relao a outros concorrentes como pode, por outro lado, lhe criar restries severas que, somadas a uma estrutura rgida e inflexvel, por exemplo, pode conden-la a ineficincia e a sua perda de importncia. A construo ininterrupta de capacitao, atravs dos elementos de estratgias discutidos no captulo, o que pode assegurar firma a extrao de vantagens, rendas e riqueza em um ambiente econmico, marcado pela incerteza, por contratos incompletos e pelo oportunismo, conceitos chaves na concepo da firma na tica institucionalista.

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CAPTULO 3: A PRESERVAO DAS CARACTERSTICAS BSICAS DA PETROBRAS E A FORMAO DE UM ARRANJO INSTITUCIONAL FAVORVEL ESTATAL

Embora se aponte a Emenda Constitucional 09/95 e a Lei 9.478/97 como sendo os marcos das mudanas institucionais na indstria brasileira do petrleo, no se pode desconsiderar que elas so derivadas de um movimento mais antigo que tanto precede como mais complexo do que o projeto dito liberal, que, pelo final da dcada de 1980 e incio dos anos 1990, se fortaleceu nas economias em desenvolvimento da Amrica Latina. Por conta disso, pode-se dizer que as mudanas que aconteceram no setor de petrleo, no Brasil, embora tenham sido consolidadas na esteira do movimento de reforma e reduo do Estado, no derivam exclusivamente deste e remontam aos pesados debates, discursos e disputas que j se faziam presentes desde a dcada de 1970 26 e que tinham na reformulao do papel econmico do Estado o principal elemento para superao da crise macroeconmica brasileira que se estenderia, em sua fase mais profunda, desde o incio da dcada de 1980 at a dcada seguinte.

Na dcada de 1990, a agenda de reformas foi levada a efeito com a incidncia de altos custos transacionais, j que ao depender de um ciclo de reformas na Constituio de 1988, aumentou sobremaneira o nvel de incertezas, tanto lanando dvidas sobre a viabilidade de novos investimentos quanto, principalmente, criando um espao de barganha entre os tomadores de deciso e os detentores de poder de veto, em alguns casos desviando o processo da arena da eficincia econmica para fix-lo na arena poltica, notadamente com objetivo de distribuio, redistribuio ou manuteno dos interesses envolvidos.
26

Na dcada de 1970 j era forte o discurso antiestatizante. Exemplo disso j aparecia no documento Ao para a Empresa Privada Nacional: o Governo e a economia de mercado, do Governo Geisel, de 1976. Como resultado das tenses que surgiram, foi criado, em 1979, o Programa Nacional de Desburocratizao e em 1981 a Comisso Especial de Desestatizao. Segundo a autora Alveal (1994, p. 146), Durante o Governo Geisel evidenciaram-se as primeiras manifestaes de insuficincia dinmica do acordo de interesses consociados no trip, cuja repactuao operara-se em 1964. O descortinamento dos primeiros sinais de esgotamento e crise desse padro interacional prenunciava a prpria fronteira do Estado desenvolvimentista e de seu ator precpuo: iniciava-se a crise do Setor Produtivo Estatal no Brasil. A estatura desse processo na administrao Figueiredo ltimo do ciclo dos governos militares aparece salientada na gesto da Nova Repblica, que se revelou incapaz de outorgar uma sada crise poltica e econmica interna.

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Essas reformas buscavam, sobretudo, a formao de um ambiente institucional sobre o qual se sobrepusessem as polticas voltadas para a consolidao de uma economia de mercado, para a recuperao da capacidade governativa do Estado e para a formao de um modelo de interveno baseado essencialmente na atividade regulatria (FURTADO, 2007).

Especificamente, a reestruturao da indstria brasileira do petrleo aconteceu derivada de um processo de mudana econmica, poltica e institucional nucleada pela redefinio das funes econmicas do Estado e foi tida como necessria aos objetivos de reorganizao das contas pblicas, de estabilizao monetria da economia brasileira e de instalao de um perfil de atuao baseado na reduo da atividade produtiva estatal. Uma das idias centrais que norteou as aes reformistas era que o patrimonialismo estatal se constitua no principal causador do atraso econmico brasileiro e era preciso, neste sentido, se desfazer dessas amarras (VIANNA, 2006).

Alm disso, como tambm no caso dos outros pases latino-americanos, segundo Alveal (2007) e Guimares (1997), as reformas tinham como objetivos: estimular o nvel de investimento a partir da reduo das barreiras institucionais e o conseqente incremento da participao do setor privado na economia, diminuindo a incumbncia do Estado como agente produtor; aumentar o fluxo de receitas fiscais e estimular a concorrncia na rea dos hidrocarbonetos, visando a eficincia econmica setorial27.

No caso brasileiro, o processo de abertura e alterao institucional do setor comeou ainda no incio dos anos 1990 com a extino do Conselho Nacional do Petrleo -

27

A mudana institucional e reestruturao setorial na indstria petroleira latino-americana aconteceram de forma distinta entre os pases. A reduo da atuao do Estado provinha da privatizao de empresas estatais, do fim das regulamentaes que dificultavam o comrcio internacional do petrleo e seus derivados e da quebra do monoplio estatal no setor. De qualquer forma, de maneira geral, clara a reduo do papel do estado e a emergncia de formas pblicoprivadas de atuao. Se estas so as caractersticas bsicas e comuns, o que difere as respectivas aes nacionais foi a intensidade com que cada estado implementou tais mudanas se aproximando em maior ou menor grau da lgica de coordenao via mercado, em contraposio lgica da conduo pelo estado. A descrio de como os principais pases implementaram tais mudanas pode ser encontrada em Campos (1998, 2005), Alveal e Campos (2004) e Alveal (1999).

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CNP e, em seguida, com a liberao gradual dos preos controlados 28. A intensificao das reformas foi se dando ao longo da dcada, principalmente com a reforma da Constituio e com a Lei 9.478/97, conhecida como a Lei do Petrleo.

Para alguns autores, dentre os quais Lima (2008) e Alonso (2004), os movimentos pela defesa das reformas liberalizantes, inclusive com forte presso para a privatizao da Petrobrs, criaram as condies conjunturais que fizeram amadurecer a necessidade, interna companhia, de empreender redefinies estratgicas que fossem cruciais para que, quando consolidadas as mudanas, pudesse a empresa j ter absorvido parte significativa dos impactos provocados pela alterao institucional de 1997. Em outras palavras, as estratgias da Petrobras, no perodo, estariam voltadas para a neutralizao dos desdobramentos hostis que pudessem, de uma forma ou outra, comprometer seus projetos de expanso de longo prazo. Haveria uma reelaborao de suas estratgias, de forma a priorizar aquelas que resultassem em maior consistncia para seus planos de continuidade de expanso.

No quer dizer-se, contudo, que a Petrobras tenha conseguido passar pelo perodo sem perdas considerveis (MIRANDA, 2004). Ao contrrio, planos da companhia foram rejeitados, requerimentos foram ignorados e estratgias foram rechaadas. Assim, o perodo que vai desde a crise macroeconmica a partir de 1980 at aquele em que se engendram as reformas composto por ganhos e perdas, por avano e retrocessos29.
28

O incio do processo de reforma do setor petrolfero, na dcada de 1990, atingiu basicamente o segmento downstream. Em primeiro lugar ele foi marcado pela extino do Conselho Nacional do Petrleo (CNP) rgo regulador subordinado diretamente Presidncia da Repblica e sua substituio pelo Departamento Nacional de Combustveis (DNC) controlado pelo Ministrio das Minas e Energia. Em segundo lugar, o tabelamento e o controle das margens de distribuio e de revenda foram substitudos pelo estabelecimento de tetos mximos que foram gradualmente eliminados at 2001. A liberao dos preos baseou-se no estmulo competio e na abertura do segmento de distribuio a novas empresas. 29 Para a dcada de 1980, segundo a Petrobras (2003, p. 192), dois ataques se insurgiriam contra as questes econmicas do Sistema Petrobras. O primeiro, ligado deciso governamental de ampliao da atuao da Petrobras no Pr-lcool, gerando srios prejuzos para a empresa. O segundo, pro conta dos sucessivos congelamentos ligados aos fracassados planos de estabilizao da dcada de 1980. Segundo a Petrobras (2003b, p. 192), alguns congelamentos depois, no fim do governo Sarney, a perda acumulada com a defasagem entre os preos internos dos derivados e aqueles praticados no mercado internacional atingiu US$ 3 bilhes, dentro de uma perda global registrada superior a US$ 10 bilhes. Por conta disso, a Petrobras afirmaria que uma avaliao das atividades at aqui [1993] desenvolvidas indica a nvel qualitativo, uma coerncia com as linhas estratgicas propostas. Contudo, em vista de continuao de uma conjuntura econmica ainda no

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O objetivo deste captulo discutir as hipteses um e dois, apresentadas no captulo um. Pretende-se mostrar que a preservao das caractersticas bsicas da Petrobras estatal e integrada e os rumos que tomaram as reformas no setor de petrleo acabaram por formar, ao final, um arranjo institucional favorvel expanso da companhia. Somado a isso, o relativo enfraquecimento da ANP acabou por condicionar uma institucionalidade benigna ao desempenho da Petrobras no perodo ps-abertura. Ou seja, estes elementos foram cruciais e contriburam profundamente para que, apesar dos percalos do perodo, a Petrobras pudesse apresentar uma trajetria de crescimento surpreendente aps 1997.

Para tanto, o captulo est dividido em quatro partes. A primeira delas consiste em apresentar alguns elementos histricos envolvidos na reforma do setor, tendo a discusso da privatizao da Petrobrs como pano de fundo. Alm disso, visa levantar as evidncias que contribuam no sentido de entender porque, mesmo num forte processo de redefinio dos monoplios e do papel das empresas pblicas, a Petrobras permaneceu estatal, verticalizada e integrada, se diferenciando das outras empresas do Sistema de Produo Estatal (SPE). O argumento que nos importante neste ponto, que este fato foi fundamental para a continuidade do uso de recursos de poder poltico30 que a Petrobras vinha construindo e acumulando h dcadas. A preservao dessas condies permitiu que no fossem diminudas as suas influncias poltica e econmica no setor e fora dele. Por no ter sido fatiada, como aconteceu com outras empresas pblicas, ela continuou tratando, negociando e se relacionando com as entidades polticas da mesma forma de antes. Alm disso, a sua permanncia nessas condies permitiu que ela no tivesse seu poder diminudo diante do novo agente regulador, novamente em contraponto ao que aconteceu com o setor eltrico e com as empresas de telecomunicaes, como ser discutido adiante.

satisfatria e tendo em vista mudanas da ordem institucional que so necessrias ao setor energtico, os resultados ainda no so compatveis com as expectativas levantadas (PETROBRAS, 1993, p. 12). 30 Recursos de poder poltico uma expresso que aparece, em relao Petrobras, em Alveal (1994) e quer significar tipos de vantagens construdas por um ator e que podem ser mobilizadas para afetar, a seu favor, o resultado de um processo de interao com outros autores (p.45). Alm disso, significa a possibilidade de construo de uma autonomia que seja suficientemente forte para desenvolver e ampliar a sua autoridade (p. 46).

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No item dois so discutidos os principais efeitos destes elementos na trajetria recente da Petrobras e como eles podem contribuir para explicar o xito da companhia aps 1997. A idia fundamental que o modelo resultante uma nova institucionalidade que, se sobrepondo a papis e atores j existentes, preservou grande parte do modelo anterior que tinha na Petrobras - como principal operadora e no Estado como principal definidor das trajetrias polticas os principais agentes que influenciavam a distribuio e redistribuio de interesses (econmicos e polticos) no setor.

O item trs apresenta, em linhas gerais, a trajetria da Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis ANP, desde sua criao at hoje, indicando as principais razes que implicaram no seu enfraquecimento e como esta condio permitiu Petrobras um leque de atuao que, em alguns casos, a faz se sobrepor reguladora. Como se ver neste item, o marco fundamental que aprofunda a rota de enfraquecimento da ANP foi o incio do Governo Lula, em 2003, embora no se possa dizer que a agncia tivesse alcanado seu auge de legitimidade ainda no Governo anterior, de Fernando Henrique Cardoso. O prprio fato de o Governo Lula ter se esforado para retirar algumas atribuies da ANP, embora no lhes fossem mesmo constitucionalmente devidas, contribuiu significativamente para um papel menor de cunho estritamente burocrtico que seria desempenhado pela reguladora. Contudo, uma ressalva precisa ser feita: as agncias reguladoras brasileiras, criadas no governo Fernando Henrique Cardoso, esto em funcionamento h menos de quinze anos. Assim, qualquer estudo sobre a atuao e a eficincia desses rgos deve considerar sua curta trajetria.

O item quatro apresenta algumas consideraes finais para o captulo.

Por fim, vale dizer que a principal contribuio desse captulo para a tese mostrar que mais do que restries/ameaas, o novo arranjo institucional e as novas regras setoriais significaram novas e extraordinrias oportunidades para a Petrobras. A conformao desse ambiente favorvel se deu a uma convergncia de questes histricas, de mudanas de Governo, de estratgias empresariais e, sobretudo, de se ter preservado a Petrobras da fora privatizante que caracterizou parte da dcada de 1990 e incio dos anos 2000 no Brasil.

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3.1

REDEFINIO

DO

PAPEL

DO

ESTADO,

PRESSES

PARA

PRIVATIZAO E A MENUTENO DAS CARACTERSTICAS DA PETROBRAS

3.1.1 Um breve histrico da mudana institucional no setor de petrleo no Brasil e o debate em torno da Petrobras

Em relao aos dispositivos institucionais que tratam da rea de energia, o perodo que vai da eleio da Assemblia Constituinte em 1986 at a promulgao da Constituio em outubro de 1988, marcou o retorno das discusses sobre o monoplio da Unio e da Petrobras. esteira do discurso [e da prtica] antiestatizante e das severas restries impostas s empresas estatais por conta do [des]ajuste macroeconmico31, levantou-se a possibilidade de eliminar a

exclusividade da Petrobras no exerccio daquele monoplio. A privatizao da Petrobrs, embora no fosse fortemente cogitada, era abertamente defendida por alguns polticos e empresrios poca.

O posicionamento favorvel privatizao da empresa ou quebra do monoplio no chegou a avanar para encadeamentos polticos que fossem fortes o suficiente para incluir essas mudanas na Constituio. A sada de um regime de exceo e a transio para um modelo democrtico na dcada de 1980 fez renascer as idias desenvolvimentistas e nacionalistas. Nesse sentido, no havia espao poltico para qualquer reivindicao que no estivesse ligada garantia e manuteno dos interesses nacionais, que inclua, de forma empolgada, a defesa da Petrobras e a continuidade do monoplio estatal por ela exercido.

31

No h como negar que a Petrobras vem sendo sistematicamente prejudicada pela prtica oficial de tentar conter a inflao reajustando os preos e tarifas pblicas em nveis irreais. A variao dos preos dos combustveis ao consumidor no perodo de 80 a 93 comprova sua desvalorizao em termos reais (BUENO, 1994a, p. 12). A prpria Petrobras vai afirmar, poca que os setores eltrico e do petrleo vm experimentando resultados econmicos pouco significativos, o que vem limitando em quase a metade a realizao dos investimentos pretendidos, alm de agravar o quadro de endividamento desses setores. A administrao dos preos e tarifas energticas num perodo de altas taxas inflacionrias evidentemente uma das causas bsicas dessa situao (PETROBRAS, 1993, p. 12).

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Um dos fatos que se tornou smbolo do movimento de defesa da Petrobras foi noticiado pelo Jornal do Brasil, em 24 de julho de 1987:
Na prxima quinta-feira, dia 30, ao meio dia, a campanha O petrleo nosso! chega s ruas do Rio com o hasteamento, em frente ao prdio da Petrobras, de uma bandeira da empresa. Nesse pendo da esperana [grifo original] esto 500 assinaturas de pessoas comprometidas com o monoplio estatal do petrleo, lideradas pelo Ministro Aureliano Chaves. Enquanto a bandeira estiver sendo hasteada, o coral da Petrobras cantar o Hino Nacional. Na semana seguinte, a bandeira ser entregue ao Presidente da Constituinte, Ulisses Guimares.

Assim, a Constituio de 1988, com estreita ligao com os anseios nacionais renascentes daquele momento histrico, manteve o monoplio da Unio e a exclusividade de exerccio pela Petrobras e os incluram, de forma clara, no artigo 177 da nova Carta. Revivida a fora da campanha O petrleo nosso, a reafirmao daquele modelo se deu numa votao significativa: 441 votos a favor da reafirmao do monoplio, 07 contras e 06 abstenes.

No faltaram, desde a poca, fortes crticas reafirmao e a ampliao do papel do Estado na economia. Argumentando que os sinais do esgotamento do modelo de crescimento liderado pelo Estado j eram claros poca, Albuquerque (1995, p. 42) vai dizer que
O Estado como superinstituio, embora combalido e desestruturado pelo transformismo organizacional destrutivo e desestabilizador, projeta sua pesada sombra sobre os espritos constituintes de 1987/1988, impedindo-os tambm de enxergar as tendncias, que ento se desenhavam mundialmente, para globalizao econmica e liberalizao dos fluxos comerciais e de capital, a formao de grandes blocos regionais e em particular, sua repercusso sobre o papel do estado na economia. Essa ausncia de luz reflete-se claramente na Constituio de 1988 que ampliou a competncia do Estado, inclusive na infraestrutura e nos servios decorrentes; assegurou-lhe o monoplio do setor de petrleo, pesquisa de recursos minerais e telecomunicaes, privilegiou as empresas de capital nacional e, ao considerar o mercado interno como patrimnio nacional, acenou para a interveno na economia e para o protecionismo.

O fato de se ter garantido que o monoplio seria preservado e que a Petrobras continuaria sendo estatal na Nova Carta, no significou o desaparecimento dos movimentos pr-mudana. Em 04 de setembro de 1988 o jornal Folha de So Paulo j noticiava:

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Mesmo antes de promulgada a Constituio, j h um movimento se preparando para conseguir, em 1993, a modificao de artigos e pargrafos da nova Constituio que so restritivos ao capital estrangeiro, e para amenizar essas restries e na votao de leis complementares e na aprovao das regulamentaes.

A maior disposio para promover a abertura da economia e aprofundar as crticas face produtora do Estado aconteceria com o incio do Governo Collor. J no primeiro dia de seu governo, o ento Presidente editou a Medida Provisria 155/90, que se transformou na Lei 8.031/90, conhecida como Programa Nacional de Desestatizao PND.

Embora a Petrobras no tivesse sido includa inicialmente e formalmente no PND, o dado importante que a sondagem a respeito de sua privatizao era discusso constante. O Credit Suisse First Boston, que realizou uma consultoria para o Governo Collor com essa inteno, concluiu que a Petrobras era uma empresa emblemtica, simblica e, portanto, de difcil privatizao (VIDAL E

VASCONCELLOS, 2001). Por conta disso, a estratgia passou a ser a privatizao das subsidirias que no faziam parte do monoplio constitucional: a Petrobras teria ativos vendidos e seria afastada de alguns ramos de produo, como a petroqumica e fertilizantes, o que de fato aconteceu. A partir de 1991, foram extintas a Petromisa (minerao) e a Interbrs (comrcio exterior) e ainda foram privatizadas a Petrofrtil (fertilizante) e as participaes da Petroquisa (petroqumica). Desta forma, as atividades da Petrobras ficaram restritas cadeia de produo do petrleo.

Dois comentrios so relevantes neste ponto. O primeiro que, ainda que seja assim, dada a histrica influncia e interlocuo da Petrobras junto ao Executivo federal, no de se esperar que tais privatizaes e extines tenham sido feitas revelia e sem algum grau de anuncia da prpria Petrobras. Pelo contrrio, ao se permitir tais mudanas, a Petrobras estava colocando em marcha estratgias ofensivas para driblar as vrias formas de controle e presso estatal que recaam sobre ela. Na viso de Pinto Junior e Alveal (1995, p. 06), a Petrobras
ofensivamente, implement la privatizacin parcial de sus participaciones en la petroqumica para escapar al control financiero de corto plazo del gobierno, ampli las actividades de comercio exterior y, fundamentalmente, reencontr sus competencias en el campo de exploracin/produccin en offshore profundo.

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O segundo comentrio que passados os perodos de indefinies institucionais e crises de mercado, a Petrobras teria, nas palavras de Leite (2009) implementado uma contra-reforma, no sentido de retornar a algumas atividades das quais foi afastada no perodo, principalmente a petroqumica, sendo esta, uma importante estratgia empresarial da companhia depois da abertura do setor.

De volta ao tema da privatizao, durante a Reviso Constitucional, entre 1993 e 1994, a quebra do monoplio estatal e a venda da Petrobras ao setor privado comearam a ecoar novamente pelo Congresso Nacional. Segundo Leite (2009, p. 21), aquela reviso, no que concerne ao setor de petrleo, era baseada no trplice objetivo de eliminar o estado de sua funo empresarial, diminuir as restries ao capital estrangeiro e estabelecer novas regras que implementassem um carter competitivo, tanto na explorao de petrleo quanto de gs natural.

A prpria Petrobras se engajou na campanha para a manuteno do monoplio. Funcionrios do alto escalo foram enviados Braslia para audincias com os Deputados e Senadores. Na sede da empresa, o ento Superintendente de Planejamento, Jos Fantini, organizou seminrios para discutir o tema com as organizaes da sociedade. Alm disso, a Diretoria da Petrobras concordou, a pedido dos Sindicatos das categorias da Companhia, com o desconto e repasse de 2% dos salrios dos funcionrios para o financiamento da campanha pr-monoplio em todo o Brasil32. Como os movimentos de defesa da continuidade do modelo ainda eram muito fortes em 1993/94 embora no simblicos como foram poca da Constituinte -, a Reviso Constitucional no alterou em nada as questes ligadas ao monoplio da Unio e seu exerccio exclusivo pela Petrobras.

Vale dizer que o modelo econmico institudo pela Constituio de 1988, concebido sob a influncia da social-democracia, aumentou o j significativo peso do Estado na economia: reafirmou como dele o papel de organizador das atividades econmicas e das relaes sociais envolvidas na produo de riquezas e ampliou suas responsabilidades de polticas de bem-estar, com claros rebatimentos econmicos.
32

Sindicatos pedem Petrobras ajuda para Lobby. Estado de So Paulo, 22 de maro de 1994. Esse mesmo pedido seria negado pela Companhia quando das reformas de 1995.

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Foi este tipo de modelo que se tornou o principal alvo de ataques das foras prmercado na dcada de 1990 e que intentavam romper com a forte presena do Estado no domnio econmico. A partir da, sucessivas emendas constitucionais foram tentadas para expurgar da Constituio de 1988 as suas principais inspiraes doutrinrias. O objetivo fundamental era liberar das garras do Estado uma parcela significativa da esfera econmica. Essa inteno j aparecia antes mesmo das eleies presidenciais em 1994. O ento Senador e candidato Presidncia, Fernando Henrique Cardoso (1994, p. 202), publicou o seu programa de governo intitulado Mos obra, Brasil em que afirmou:

O papel do estado como produtor de bens e servios ser mantido nas reas estratgicas, onde dever ter a capacidade de produzir com eficincia, qualidade e preos competitivos. Para tanto, sero promovidas mudanas significativas no modelo de administrao das empresas estatais, em especial com o uso de contratos de gesto. Este ser o modelo predominante em alguns setores, como o petrleo.

Constava tambm, desde a, a proposta para a flexibilizao do monoplio estatal do petrleo. Nesse mesmo documento (p. 205) consta que a ao do Governo, se eleito, seria
Propor emenda Constituio e alteraes na legislao que viabilizem a flexibilizao do monoplio da Unio sobre o petrleo, com permisso para o estabelecimento de parcerias e joint ventures entre a Petrobras e o setor privado, nas reas que forem convenientes ao interesse nacional.

O programa de Governo j indicava, tambm a privatizao de algumas empresas. Nomin-las, como queriam os coordenadores da campanha - principalmente Petrobras e Vale , porm, foi expressamente proibido pelo candidato Fernando Henrique Cardoso (DIMENSTEIN E SOUZA, 1994).

No poderia ser surpresa, ento, que a forte presso para tais mudanas viesse a acontecer j no incio de 1995. Eleito e j empossado, segundo Velloso (1995), o grande desafio do novo Governo estava ligado necessidade de evoluir rapidamente para um modelo de desenvolvimento que apresentasse estratgias econmicas e sociais que substitussem o velho modelo, que era voltado exclusivamente para a promoo da indstria (ou da firma, em alguns casos) sem qualquer ligao clara com a necessidade de concorrncia e competitividade. Seria

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preciso haver uma reestruturao industrial e setorial, no sentido de promover novas vantagens competitivas dinmicas para o pas. A idia fundamental era de que o Brasil precisava de um choque de capitalismo moderno, ou seja, era urgente a instalao de um padro econmico em que os processos de deciso fossem orientados por uma lgica de mercado (VIANNA, 2006). Deixar para trs a Era Vargas33, na viso do Presidente eleito, significava remover o entulho patrimonial que sobrepesava o Estado brasileiro, criando dificuldades macroeconmicas que no poderiam ser resolvidas se esse passo em direo ao enxugamento patrimonial - no fosse dado.

Na perspectiva da NEI, pode-se dizer que os custos transacionais e o aprofundamento das incertezas marcam sensivelmente este perodo. Isso porque as reformas institucionais que comearam a ser implementadas tanto alteravam a alocao dos direitos de propriedade estabelecidos, quanto criavam um ambiente que prejudicava profundamente o planejamento estratgico das empresas, alm de diminurem severamente a confiana nos contratos estabelecidos na economia. Mais do que isso, na esfera poltica e judiciria, tais custos transacionais parecem ter sido bastante elevados: do ponto de vista da implementao das Reformas do Estado, esses custos, ex ante, derivaram do intenso processo de barganha poltica entre o Executivo e o Congresso Nacional para a obteno de maiorias parlamentares suficientes para a aprovao das Emendas. Como indicam Levy e Spiller (1996), nos momentos de mudanas ou reformas grande a presso dos diferentes grupos de interesse para a ampliao ou, no mnimo, a manuteno dos ganhos j estabelecidos. Dentro do processo de reforma, isso culmina na barganha entre os promotores da mudana e os detentores de poder de veto. Os custos de transao aumentam porque se aprofundaram as incertezas sobre o resultado final da negociao.

Ex post, como ainda lembram Spiller e Liao (2006), o que se observou foi vrios agentes acionando os poderes de veto para que no se alterassem a distribuio de interesses que j estavam dadas. Explicitamente, na fase de implementao das
33

Expresso usada pelo Senador, recm eleito Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, em sua despedida do Senado Federal em dezembro de 1994.

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alteraes, aquela coalizo poltica foi, por vrias vezes, surpreendida por uma srie de decises judiciais obstrutivas, as quais, por sua vez, refletiam na execuo dos acordos firmados na arena poltica decisria.

Durante o Governo Fernando Henrique Cardoso, comeava j a pairar a idia que a estratgia poltica estava, no caso do petrleo, centrada na flexibilizao do monoplio (1 passo) e na privatizao da Petrobras (2 passo). Em relao ao primeiro passo, as divergncias internas ao Governo FHC levaram, j no incio de janeiro de 1995, a afirmaes desencontradas dos membros do Governo de que as emendas relativas ao petrleo no seriam analisadas imediatamente, um recuo em relao aos pontos bsicos do perodo da campanha eleitoral. Em reportagem ao Jornal do Brasil de 15 de janeiro daquele ano, tanto o ento Ministro da Justia Nelson Jobim quanto o Vice-presidente, Marco Maciel, afirmaram que a flexibilizao do petrleo precisava ser repensada j que trazia consigo reaes que seriam difceis de suportar34. Porm, os acordos internos com a base aliada caminharam no sentido de incluso do tema e de negociaes que permitissem a aprovao, no Congresso Nacional, da quebra do monoplio, mas no da privatizao.

Assim que j em 16 de fevereiro de 1995 chegou ao Congresso Nacional a Proposta de Emenda Constitucional - PEC - 6/95. Por ela, se propunha o fim do monoplio da Petrobras como operadora dos direitos da Unio na explorao do petrleo no Brasil. A privatizao da Petrobras no foi abordada no documento.

Embora tenha havido, durante os cinco meses de tramitao da proposta no Congresso Nacional, vrias tentativas de mobilizao da sociedade para a preservao do monoplio, nenhuma delas logrou uma sensibilizao poltico-social que se levantasse fortemente contra a medida. O prprio Presidente da Repblica, em reunio com os presidentes das estatais, proibiu expressamente as empresas de participarem de campanhas contra as Emendas Constitucionais propostas pelo Governo35.

34

Mudana de Rumo: FHC desiste de propor fim do monoplio do Petrleo. Jornal do Brasil, 15 de janeiro de 1995. 35 Sindicatos pedem Petrobras ajuda para Lobby. Estado de So Paulo, 22 de maro de 1995.

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De forma mais consistente, parece ter se criado uma situao em que a defesa do monoplio da Petrobrs alcanava seno poucos grupos organizados pelo Brasil e algumas poucas salas nos corredores do Congresso Nacional (LIMA, 2008). Isso fica claro em reportagem da Folha de So Paulo, de 20 de fevereiro de 1995: com exceo do Banco do Brasil, a populao brasileira apoiaria a quebra do monoplio e privatizao de todas as outras estatais36. Mesmo com instalao da greve dos petroleiros, que provocou o desabastecimento em algumas cidades e a necessidade de importao de gasolina e leo diesel pela Petrobras, as mobilizaes no desencadearam aes de envergadura nacional e nem lograram provocar o convencimento populacional da necessidade de manuteno do monoplio em questo. Neste aspecto, alguns veculos de notcias foram, inclusive, sarcsticos:
Para simular que estavam mobilizando as massas pr-monoplio, os adversrios da emenda limitaram-se a arregimentar um grupo de sem-terra que estava de folga entre uma e outra visita ao Incra para fazer protestos na praa dos trs poderes37

Durante esse perodo, a discusso centrou-se na definio do caminho vivel, dadas trs alternativas: (i) manuteno do monoplio, com a empresa estatal; (ii) quebra do monoplio, mantendo a empresa estatal e (iii) quebra do monoplio, com a privatizao da empresa. De uma forma ou de outra, a renovao e a mudana do modelo de funcionamento do setor de petrleo e gs no Brasil era necessria j que era premente a necessidade de adequar o funcionamento e a lgica de decises do setor para que ele pudesse ser um dos apoios para um novo ciclo de desenvolvimento brasileiro (PINTO JNIOR E ALVEAL, 1995). Em 07 de junho de 1995, com 364 votos a favor e 141 contras alm de trs abstenes, a Cmara dos Deputados aprovou a quebra do monoplio, mantendo a Petrobras estatal 38.

36

A reportagem Maioria aprova privatizao de estatais e o fim dos monoplios cita uma pesquisa realizada pelo Instituto Vox Populi que apresenta os seguintes resultados: Setor de energia eltrica: 45% a favor e 32% contra; Setor de telecomunicaes: 44% a favor e 33% contra; Petrobras: 42% a favor e 35% contra; Vale do Rio Doce: 41% a favor e 30% contra. A exceo apenas o Banco do Brasil: 38% a favor e 39% contra. 37 Era uma vez o monoplio da Petrobras. Revista Veja. 14 de junho de 1995. 38 A votao em segundo turno, em 20 de junho de 1995, confirmou a deciso da Cmara: 329 votos a favor e 129 contras. As votaes no Senado aconteceram de forma simblica, aprovando, em duas sesses, a Emenda Constitucional proposta pelo Governo.

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3.1.2 As condies que sustentaram a Petrobras estatal, verticalizada e integrada

O fato de a Petrobras ter permanecido estatal e integrada foi crucial para o seu sucesso aps a abertura do setor. No s pelos ganhos de escala necessrios a essa indstria, mas sobretudo de os seus espaos estratgicos terem sido preservados, possibilitando que ela continuasse com suas formas de interao, sobre as quais j havia acumulado um aprendizado significativo (ALVEAL, 1994). Esse item discute alguns elementos envolvidos nessa preservao.

Dados os processos de privatizao e de extino do monoplio da Unio em algumas atividades de relevncia econmica, era natural que se levantassem vozes a favor da extenso desse movimento ao setor de petrleo e Petrobras. Para Giambiagi e Rodrigues (1998, p. 106), maioria dos argumentos utilizados por aqueles que so favorveis privatizao, em defesa da desestatizao dos setores de siderurgia, petroqumica, telecomunicaes e energia eltrica, aplica-se tambm ao caso do petrleo. Especificamente no caso da Petrobras, estes autores apresentavam dez argumentos a favor de sua privatizao:
QUADRO 3.1 - ARGUMENTOS FAVOR DA PRIVATIZAO DA PETROBRAS
I As empresas privadas poderiam estar plenamente capacitadas para operar o setor aps a fase inicial de aprendizado, iniciada com o fim do monoplio; II) O potencial de abatimento da dvida pblica em decorrncia de uma eventual privatizao da Petrobrs considervel; III) Em mos privadas e livre dos problemas financeiros e das amarras burocrticas do setor pblico, a Petrobras provavelmente ampliaria seus investimentos, pelo maior acesso ao crdito que passaria a ter; IV) Estando sujeita s regras de sobrevivncia de qualquer empresa privada, o processo de modernizao da empresa iria se acelerar; V) O petrleo no um bem tipicamente pblico; VI) O potencial de fortalecimento do mercado de capitais, caso a Petrobras fosse privatizada, evidente, dadas as dimenses da empresa; VII) Sem os controles de todos os tipos aos quais a empresa fica sujeita em funo do seu carter estatal, razovel admitir que ela se tornaria mais eficiente; VIII) Da mesma forma que no caso de outras empresas, poderia haver algum impacto positivo em funo da reduo do dficit pblico, em funo, primeiro, do impacto do fim dos entraves burocrticos e da maior agilidade gerencial, que poderiam gerar um aumento da rentabilidade da empresa e, segundo, do maior recolhimento de impostos a isto associado. IX) A concorrncia poderia ser estimulada, dependendo de quais foram as regras e o modelo a ser escolhido; X) O caso da Argentina, Peru e o fato de outras empresas internacionais do setor serem privadas, do amparo tese de privatizao da Petrobras.

Fonte: Giambiagi e Rodrigues (1998)

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Os discursos favorveis ou contrrios privatizao da Petrobras se espalharam em opinies e reportagens jornalsticas, livros, panfletos, dissertaes e teses. Na maioria dos casos, tais discursos eram recheados de argumentos que remontavam s diferentes ideologias. Em alguns casos, beiravam aos extremos, inclusive com apelos com quase falta de lgica. Num desses casos, por exemplo, se defendia que o monoplio da Unio e da Petrobras era a causa da pobreza brasileira. Paim (1994, p. 18) dizia que
[...] ao atingirem o objetivo da luta pelo monoplio estatal do petrleo, o povo brasileiro e seus lderes mais eminentes caram num conto do vigrio. Para o povo essa deciso funesta responde em parte por seu empobrecimento e pela ignorncia que condena a esmagadora maioria dos trabalhadores brasileiros a salrios de fome.

Em outra parte, o mesmo autor vai argumentar que conservar a Petrobras estatal e monopolista seria uma prova clnica da avanada esclerose das lideranas nacionais (p. 29).

Na argumentao do Roberto Campos, a Petrobras era a causa das mazelas e do precrio desenvolvimento da economia brasileira. Ele expressa essa opinio dizendo que :
O corporativismo da Telessauro e da Eletrossauro no se compara ao da Petrossauro. Esta nunca foi uma empresa normal. um misto de cancro ideolgico, seita religiosa e mfia burocrtica. Nasceu de uma exploso de irracionalidade nacionalide, num momento em que o pas, ao mesmo tempo em que mendigava emprstimos assistenciais ao Eximbank, para evitar a bancarrota, rejeitava capitais de risco. A crnica da Petrossauro a histria de nossa petrodvida, contrada para sustentao de um preconceito ideolgico (CAMPOS, [2010] 1998, p. 01).

No outro extremo, e em posio de defesa da Petrobras estatal e monopolista, os apelos no eram menos dramticos:
A Medida Provisria que instituiu o Plano Real uma ameaa Petrobras. Afinal de contas, ela possibilita que a privatizao seja realizada atravs de uma simples portaria do Ministrio da Fazenda. Assim, com a chancela do Presidente, o Congresso Nacional seria deixado de lado, ficando alijado de tais decises, bem como toda a sociedade (AEPET, 1996).

Na argumentao de outros autores, a idia de privatizao da Petrobras era particularmente grave porque a privatizao permitir a formao de oligoplios em

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setores vitais para toda a malha industrial e para a expanso da produo de alimentos (BUENO, 1994b, p. 11).

E ainda:
A superestrutura jurdica do pas favorece e garante o desaparecimento da Petrobras. Ento, quem a favor do desaparecimento da Petrobras a favor do desaparecimento do Estado, o que significa o esfacelamento da nao. Nesse caso, quem a favor da permanncia da Petrobras est assumindo uma atitude subversiva, contra o quadro jurdico que se montou contra o Brasil. A Lei 9.478/97 prev claramente o fim da Petrobras (VIDAL E VASCONCELLOS, 2001, p. 79)

fcil argumentar que nem a abertura do setor ao capital privado e nem a permanncia da Petrobras como estatal, verticalizada e integrada pode ser explicada por tais apelos e que as respostas precisam ser construdas com materiais de outra natureza. Aqui sero explorados cinco razes fundamentais, embora no exaustivas, que indicam elementos simblicos, de vnculos estratgicos, tecnolgicos e geopolticos como influenciando a deciso poltica de no privatizao da Petrobras. No exaustivas porque fato complexo como este no pode desconsiderar outras importantes determinaes dos bastidores polticos, por exemplo que no podem ser completamente tratadas nessa tese, j que fogem alada desta. Assim, o que se faz apenas apontar questes que podero ser, em outros trabalhos, desenvolvidas. Deciso poltica, porque, como ficar claro, no foram as questes econmicas ou jurdicas envolvidas que foram decisivas para a manuteno da Petrobras como estatal. Foi uma deciso eminentemente de cunho poltico. Ainda assim, os elementos abaixo discutidos podem lanar luzes quanto a isso.

RAZO 1: A Petrobras personificou os resultados da luta do povo brasileiro na campanha O petrleo nosso mas se sobressaiu em relao aos planos originais e excedeu, em muito, os resultados pretendidos por aquela mobilizao popular.

Pode-se dizer, no caso brasileiro, que no houve nenhuma outra empresa estatal que tivesse nascido de uma campanha e discusso pblica e poltica sobre os recursos naturais do pas como foi o caso da Petrobras.

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Voltando s idias cruciais do Governo Getlio Vargas, a busca pela segurana nacional pressupunha o domnio das vrias especialidades econmicas tidas como estratgicas nao39 e que deram origem tambm a outras empresas pblicas. Mas em nenhum caso houve um debate to profundo e uma diviso de opinies e de foras em torno da idia do monoplio. Embora inicialmente contra a implantao do monoplio estatal40, o discurso de Getlio Vargas, mesmo antes da instalao legal da empresa, j indicava um inflexo de suas convices e incorporava o aspecto simblico do triunfo do capitalismo nacional e do estado desenvolvimentista, todos convergindo para a Petrobras:

O projeto de incorporao da Petrleo Brasileiro Sociedade Annima ou, mais simplesmente, Petrobras, visa captar, para o desenvolvimento da indstria brasileira do petrleo, as fontes de receita de que necessita e a centralizao de iniciativas que lhe indispensvel. Mais ainda, consolida a orientao nacionalista, de que nunca se afastou o meu governo e que espero poder sustentar at o fim, contra todos os adversrios descobertos ou embuados e os inimigos da nossa emancipao [...].41

Interessante notar que mesmo a Companhia Vale do Rio Doce no logrou ser representada como um smbolo desta natureza. Ainda que apresentasse, semelhana da Petrobras, uma origem nacionalista e desenvolvimentista, ela no nasceu da e com a mesma intensidade de batalha poltica que caracterizou a estatal do petrleo: desde o seu nascimento, nenhuma outra estatal foi to exaltada, execrada, discutida e vigiada (ALVEAL, 1994, p. 111). Como argumenta Abranches (1995, p. 56) em relao Petrobras, a cultura nacionalista muito forte e a carga simblica do monoplio tem a fora proporcional mstica exercida pelo petrleo no imaginrio coletivo.

39 40

Entre estas, inclua-se, alm do petrleo, a siderurgia, a eletricidade e a minerao. No projeto, a Assessoria Econmica da Presidncia tinha sido muito cautelosa quanto a questo do monoplio, refletindo a prpria diviso existente na sociedade e o peso da ala conservadora. Na mensagem que acompanhava a criao da Petrobras, Vargas chamava a ateno dos parlamentares quanto aos problemas do Balano de Pagamentos: em 1939 as importaes de petrleo representaram 7% do total de nossas aquisies externas. Em 1946 elas representaram 7,6% em 1950, 11,5%. No ano em curso, essa porcentagem deve ultrapassar 13%. Este projeto no propunha o monoplio, que era a questo que mobilizava as foras populares. (ARAJO E OLIVEIRA, 2003). 41 Discurso proferido por Getlio Vargas em Candeias, Bahia, em 23 de junho de 1952, presente em Lamaro (2004).

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aprofundamento

dessa

questo

simblica,

nos

levaria

considerar,

embrionariamente, a luta poltica de Monteiro Lobato. A luta do escritor era de fazer ouvir a mensagem de que na Amrica Latina estavam sendo arquitetados, ideologicamente, os mecanismos de subservincia aos pases desenvolvidos, notadamente os Estados Unidos, que absorviam progressivamente as riquezas minerais dos pases do sul. O Brasil, ainda na mensagem de Lobato, se deixava invadir pelos interesses de empresas caracterizadas como trustes, cujos

representantes se infiltravam nos reservados espaos de atuao poltica para mover as decises a seu favor. A produo no Brasil e a construo de elementos que detivessem aqui a riqueza no pas eram os objetivos de luta do autor:

Quanto ao petrleo, continuo com esperanas de d-lo ao Brasil num ano ou dois. Estou imprimindo um prospecto para o lanamento da Companhia Petrleos do Brasil. Primeira fase: pequeno capital s para as experincias com o aparelho Romero, o Indicador de leo e Gs. Bem sucedidos que sejamos, vir a companhia perfuradora e exploradora e havemos de afogar em petrleo este pas que nega as verdadeiras riquezas que tem.42

A reunio dessas condies - poltica e simblica - convergindo para uma afirmao no imaginrio coletivo, vale dizer, s aconteceu no caso da Petrobras. Mais do que isso, o ponto fundamental que nenhum processo poltico ou de crises econmicas, durante as mais de cinco dcadas de criao da empresa e nem mesmo o incentivo sua privatizao foram capazes de desfazer essa carga simblica que a empresa exerce.

Outros fatores objetivos, entretanto, precisam ser somados a estes. O primeiro deles que desde o incio, as atuaes da Petrobras foram direcionadas para superar e extrapolar os limites e desafios de uma empresa nascente num pas em que no havia fornecedores nacionais qualificados. A fomentao do empresariado nacional privado, mais do que custos, lhe gerou um tipo de legitimidade poltica que, mesma argumentao anterior, jamais foi rompida.
No caso da Petrobras, imprescindvel salientar a reunio precoce de elementos simblicos e pragmticos no estilo de comando. Impedida legalmente de criar uma subsidiria fornecedora de equipamentos, a estatal articula o setor privado para o mesmo objetivo. Certamente, a garantia da continuidade dos fornecimentos, propiciada pela poltica de nacionalizao,
42

Lobato em A barca de Gleyre. Citado em Moura (2007).

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era, em termos estritos, uma operao dispendiosa. Em termos amplos, porm, os dispndios financeiros da estatal eram largamente compensados pelos retornos polticos da iniciativa. A empresa reforava sua imagem de vanguarda na luta pela emancipao econmica nacional, estreitando os laos com as foras polticas identificadas por ideologia ou convenincia com uma poltica de relativa autonomia nacional (ALVEAL, 1994, p. 77).

Isto fez com que a imagem da Petrobras, como smbolo da fora e da independncia do capital nacional, no estivesse circunscrita massa da populao influenciada diretamente pela campanha O petrleo nosso, mas que tambm estivesse presente no empresariado nacional como fonte de crescimento, qualificao e, em certo sentido, libertao dos elementos que condenavam o pas a existncia de um setor de bens de capital incipiente e pouco competente.

O segundo fator que o processo de reforma, seguido de privatizao, assumiu diferentes feies entre o setor eltrico, o de comunicaes e o de petrleo. Na viso de Leite (2009), enquanto neste ltimo as descobertas e avanos tecnolgicos da Petrobras deixavam claro o sucesso da empresa e reafirmavam, para toda a populao brasileira, o xito de uma empresa estatal o que tambm dificultava as crticas quanto s possveis ineficincias da companhia -, nos outros setores a realidade era outra. O que era claro populao era o forte processo de deteriorao tecnolgica das telecomunicaes e a pouca capacidade de expanso do setor eltrico, ambos com altas tarifas, alvos de reclamaes da massa trabalhadora.

Soma-se a isso o fato de que tanto no setor eltrico quanto no de comunicaes, a atuao foi sempre de vrias empresas espalhadas no territrio nacional. Ento, teve vantagem a Petrobras no sentido de ter sido ela a nica operadora do monoplio do petrleo. Os ganhos de escala de marketing e de formao de imagem so notrios, neste caso, a favor da estatal do petrleo. O resultado disto que todos os resultados positivos da campanha O petrleo nosso foram incorporados aos xitos da Petrobras. Assim, a companhia acabou por ter sua imagem intimamente relacionada a tais sucessos, superando, inclusive, os objetivos que foram desenhados por aqueles primeiros manifestantes das dcadas de 1940/50 a favor da companhia estatal e monopolista.

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O que se pode dizer que essa dimenso simblica tanto contribuiu para manter a Petrobras estatal, integrada e verticalizada, como tambm, a partir de 2003, passou a ser exaustivamente usada pelo Governo Federal como smbolo de sucesso do projeto econmico brasileiro, que passou a perseguir o objetivo de ser referncia avano e progresso para as Amricas e para o mundo.

RAZO 2: Petrobras foram dados desafios econmicos e polticos. Com todas as dificuldades, desconfianas e preconceitos, ela criou alianas que a permitiu cumprir e avanar alm do que se imaginava quando de sua criao

Segundo Alveal (1994, p. 15),


alm das autonomias e dos mbitos de competncia legalmente definidos no ato da criao das estatais, o significado destes atores que podem aumentar seu poder merc dos vnculos privilegiados que estabelecem com atores estratgicos da mquina estatal, dos governos e dos meios privados especficos da interveno.

Alm

disto,

estrategicamente,

estes

atores

podem

aumentar

seu

poder

instrumentalizando, para este fim, tais vnculos privilegiados. A conseqncia disto que esta aproximao com atores relevantes da mquina estatal e do capital privado lhe abriu espaos de interveno micro e meso econmica, num ciclo cumulativo que quanto mais avanava em influncias, mais se aprofundava nos vnculos estratgicos.

Assim, tm razo Alveal (1994) e Pinto Jnior e Alveal (1995) quando afirmam que este um caso tpico e ilustrativo da Petrobras: a estatal promoveu, desde cedo, a expanso do seu leque de atribuies como forma de ampliao do seu poder, aumentando sua jurisdio de competncias e estabelecendo vnculos que seriam significativos em sua trajetria, tanto poltica quanto empresarial. Como bem lembra Alveal (1994), a estatal sempre tomou para si papis importantes no acordo bsico entre os atores polticos do sistema econmico que, implicitamente, esto a cargo de estabelecer as regras bsicas de ao coletiva, inseridas num projeto econmicosocial-produtivo brasileiro.

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Dcadas depois de sua criao e com uma estratgia firme, consolidada e insistente na formao destes vnculos - embora controversos e aprofundando alguns conflitos de interesses contrrios atuao da estatal - a atuao da Petrobras se caracteriza por complexos tipos de alianas com atores e grupos polticos, sociais, econmicos e legislativos. Essas alianas obedecem prpria lgica e interesse bifacial empresarial/poltica, por um lado e pblico/privada, por outro da Petrobras e no podem ser desenhadas claramente as conseqncia de um processo, via privatizao, em que essas alianas assumissem ou estivessem submetidas apenas a uma ordem privada e empresarial de um ator com tamanho peso e influncia na economia.

Assim, se originalmente foi dada Petrobras a tarefa [e o desafio] de produo de petrleo para a segurana do abastecimento nacional, de suprimento da incapacidade empresarial privada e de contraposio aos interesses do capital petroleiro internacional, a estatal no somente eficientemente cumpriu tais incumbncias como tambm criou outras que, numa mistura inseparvel de objetivo econmico-poltico-estatal, significaram a defesa, o alargamento e a reafirmao da soberania do projeto econmico brasileiro. Essa expresso de sucesso, que funciona baseado em articulaes, vnculos e alianas complexas no poderia ter a mesma representatividade de soberania nacional e de sucesso do estado brasileiro se entregue completamente nas mos do capital privado.

RAZO 3: A Petrobras conseguiu alcanar a vanguarda da tecnologia de explorao em guas profundas, fruto da competncia espalhada em todo o sistema Petrobras.

Em relao a P,D&I, a liderana da Petrobras em offshore profundo reconhecida em todo o mundo. Merece destaque, tambm, o desenvolvimento tecnolgico liderado pela empresa e que significou a modernizao do parque de refino nacional, voltado, principalmente, para adaptao ao petrleo pesado nacional e s restries ambientais, cada vez mais rigorosas.

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todo esse avano e liderana tecnolgica que a diferencia das outras empresas do SPE. As dificuldades macroeconmicas desde a dcada de 1980, as restries oramentrias e os constantes contingenciamentos e o processo de privatizao que foi intenso no Brasil na dcada de 1990 aumentaram o nvel de incerteza nos setores de prestao de servios pblicos e de infraestrutura. Tais elementos somados ocasionaram a paralisao do esforo inovador e, paralelamente, o desmonte das atividades de cincia e tecnologia de maioria das empresas estatais. Contudo, bem ao contrrio disso, essa paralisao no aconteceu na indstria do petrleo e a continuidade das aes inovadoras levou a Petrobras liderana mundial da explorao em guas profundas.

Assim, embora esse no seja, intrinsecamente, um elemento que impediria a privatizao da Petrobras, significaria tirar da indstria nacional, todo o xito dos avanos que eram significativos para a expresso do sucesso do planejamento econmico brasileiro.

RAZO 4: A Petrobras, como representante das intenes do Governo, promoveu o alargamento do espao e reafirmao geopoltica brasileira, seja atravs da atuao da empresa no exterior, seja atravs do alcance da autosuficincia petrolfera brasileira.

Em relao a este ponto, alm de o monoplio estatal ter permitido ao Brasil construir uma empresa de petrleo de porte internacional partindo praticamente do nada, a Petrobras foi e tem sido elemento decisivo para a reafirmao geopoltica de liderana brasileira na Amrica do Sul e tambm para o alargamento do capitalismo brasileiro em outros pases onde podem ser exploradas as oportunidades no setor de petrleo e gs natural.

No primeiro caso, a Petrobras elemento-chave para o j debatido projeto de integrao energtica sul-americana. No segundo caso, vale dizer que se no sentido original a auto-suficincia de petrleo se colocava necessria por uma questo fundamentalmente de Balano de Pagamentos e de diminuio da dependncia energtica externa, o sentido atual serve muito mais como elemento geopoltico e estratgico de reafirmao do sucesso do empreendimento nacional. Mais que isso,

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significa, por parte do Estado brasileiro, a capacidade de posicionamento de liderana na regio, quando se envolve o tema energia, de maneira geral, e o petrleo, de maneira especfica. preciso dizer que dentro do Governo FHC (1994 2002) havia duas vertentes quanto a este ponto. Um primeiro grupo defendia fortemente a privatizao da Petrobras, mesmo que para isso precisasse ser dividida em empresas menores. Uma outra viso, que ao final por conta da soma das questes aqui discutidas prevaleceu, considerava a necessidade de a Petrobras se manter estatal para que cumprisse o papel de instrumento do Estado brasileiro na geopoltica local.

Em quaisquer dos casos, a Petrobras permaneceu como o elemento desencadeador / executor de tais intencionalidades do Estado brasileiro. Neste sentido, por se constituir a Petrobras em um instrumento privilegiado de estratgicas geopolticas brasileiras, tal posicionamento tem contribuido para protegerla de las intervenciones oportunistas tanto del sector pblico como del privado (ALMEIDA E LAPIP, 2007, p. 153)43.

RAZO 5: A questo da temporalidade e os acontecimentos polticos e geopolticos impediram a continuidade do plano de privatizao da Petrobras.

Dado o porte da Petrobras, sua funo estratgica e todos os interesses envolvidos, a continuidade das aes voltadas para a sua privatizao ou sua diviso no poderiam ser levadas a cabo em um perodo curto de tempo e dependeria das condies conjunturais favorveis. Internamente firma, as reformas do estatuto, a venda de aes pelo Governo Federal 44 e a implementao de instrumentos de controle interno e de enxugamento do quadro de pessoal, em certo sentido, poderiam ser tomados como indcios de que esse processo estava em andamento, e que a Petrobras estava sendo preparada para a venda, embora o discurso dos integrantes do governo apontassem em outra direo.

43 44

Esse ponto ser mais explorado no prximo captulo. Que alguns chamam de privatizao branca.

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As instabilidades poltica e geopoltica no perodo FHC, contudo, foram elementos impeditivos colocao institucionalizada dessa inteno: as dificuldades

econmicas do Mxico em 1994, do Leste Asitico em 1997, da Rssia em 1998, do Brasil em 1999 e da Argentina em 2001 jamais permitiram uma equalizao da precificao correta dos ativos da empresa, alm de diminuir a inteno dos agentes globais de promover aquisies desse porte em pases ainda tidos como muito vulnerveis. Em termos geopolticos, os atentados em setembro de 2001 nos Estados Unidos e o desencadeamento de duas guerras (Iraque e Afeganisto) recolocaram o petrleo no centro das questes mundiais, rebatendo imediatamente em seus preos. Por essa tica, tais acontecimentos teriam sepultado

definitivamente a inteno de privatizar a companhia. Como a Petrobras estava mais enxuta e os instrumentos administrativos funcionando com foco nos resultados, o aumento observado de lucratividade tambm teria sido importante para engavetar, por parte do Governo, qualquer plano de reacender o debate sobre a privatizao ou diviso da empresa.

Assim, somados estes fatores, pode-se dizer que mesmo nos momentos de maior presso para a privatizao da Petrobras, jamais houve coalizo poltica que fosse suficientemente forte nem mesmo para institucionalizar o debate. A fala do Presidente da Repblica, mesmo antes da votao da Lei 9.478/97 clara: No podemos falar na privatizao de uma empresa como a Petrobras como falamos das outras. uma empresa avaliada em US$ 100 bilhes. No h dinheiro no mundo para adquiri-la45. O prprio e ento Presidente da Estatal, Henri Philippe Reichstul, em dezembro de 1999, j indicava que esta tinha sido a estratgia do Governo FHC, a de que no poderia incluir a privatizao da Petrobras:
A privatizao da Petrobras no uma questo econmica, muito menos de preo. Posso garantir que o Governo no pretende privatiz-la nem inteira nem aos pedaos. O nus poltico de privatizar a Petrobras no compensa nenhum futuro ganho econmico (ISTO , 1999, p. 02).

E ainda:
O governo entendeu que a Petrobras no vai ser privatizada, no pode ser privatizada. Ela pertence de uma certa forma a todos os brasileiros. Os brasileiros tm orgulho, todo mundo se sente dono da Petrobras, de uma
45

Governo garante que no privatizar a Petrobras. O Estado de So Paulo, 23 de julho de 1997.

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certa forma, e tm todos os motivos, espero que tenha mais ainda, no futuro, para esse orgulho (RODA VIVA, 2000).

Tomando-se o fato de que h um intervalo de um ano em relao s duas entrevistas, e que recorrentemente o tema da privatizao fosse retomado, no difcil de se compreender que a poeira da privatizao em relao a estatal demorou a baixar e persistiu mesmo depois de a regulamentao da Emenda Constitucional que quebrou o monoplio j ter sido regulamentada e a continuidade da Petrobras como estatal ter sido garantida em lei.

Sepultada qualquer possibilidade de privatizao, o projeto do Governo em relao Petrobras, a partir da, parece ser mais claro em outra direo. Tal projeto, agora com uma afinao mais clara entre o Presidente Fernando Henrique Cardoso e a presidncia da estatal estava ligado transformao da empresa em uma grande corporao transnacional e com objetivos alm da explorao do petrleo.
Ento existe esse projeto de promover uma Petrobras crescendo, no privatizada, mas com liberdade de atuao. Ento, a partir da, esse projeto tem vrias etapas. Ele teve a reforma do Conselho de Administrao, colocando gente do setor privado dentro do conselho, uma reestruturao da companhia para deix-la mais gil, uma limpeza do balano da companhia que foi feito, um registro das aes da companhia no mercado internacional, nas bolsas internacionais; uma reforma organizacional, um trabalho de reposicionamento da companhia, que foi o nosso planejamento estratgico, uma reforma organizacional - que ns estamos no meio dela, em curso, nesse momento. Ento, tem todo um projeto de transformar justamente essa empresa em uma empresa que possa crescer ainda mais (RODA VIVA, 2000).

3.2 A CONSOLIDAO DO MODELO, A PARTIR DE 1997, QUE REAFIRMOU A PROEMINNCIA DA PETROBRAS

De acordo com Almeida (1996), o xito de uma empreitada de reforma institucional est ligado capacidade do Executivo para formular e impulsionar estratgias de mudanas, acima e alm dos interesses constitudos. Esta capacidade uma varivel independente e importante para o xito das reformas econmicas. Ainda, uma reforma de alta profundidade, como foi a brasileira na dcada de 1990,

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dependeria de um Executivo dotado de autonomia e de poder de deciso, mesmo contra os interesses estabelecidos.

Entretanto, o que se observou foi um processo de mudana que se caracterizou como um movimento negociado, inscrito num contexto em que at atores privados, embora no tendo poder de veto institucionalmente assegurado, foram capazes de influenciar aqueles que o tinham.

Na etapa legislativa, que preparou e definiu as condies legais para a execuo das privatizaes, houve uma significativa negociao que garantiu a convergncia entre o Executivo e parte significativa do Legislativo. Isso quer dizer que dois dos trs principais agentes com poder de veto o outro o judicirio asseguravam a continuidade das reformas patrimoniais do Estado.

Em convergncia ao que indica Levy e Spiller (1996), os grupos de interesse, contrrios ou favorveis privatizao, tinham um nico meio de agir: atravs de presses e lobby junto ao Executivo ou ao Legislativo. Esgotados esses caminhos, acionava-se o terceiro agente com poder de veto: o judicirio. Ou seja, isso equivale a dizer que a formao do novo ambiente institucional depois de 1997 e que preservou as capacidades da Petrobras derivou de uma batalha para a manuteno de alguns interesses que j estavam distribudos e alicerados e que dependeu, em alguns momentos do acionamento dos organismos com poder de veto, para que tais interesses fossem mantidos. No se quer afirmar que aconteceu apenas na implantao da Lei 9.478/97, mas que o acionamento das partes com poder de veto foi importante para formatao final de uma dada institucionalidade no setor46.

Assim, neste embate econmico, poltico e legal, o curso dos acontecimentos nas dcadas de 1980 e 1990 apontou sempre para a continuidade do processo de privatizao das empresas estatais. Poucas empresas se constituram em exceo, tendo sido a Petrobras uma delas. Por um lado, o Governo jamais apresentou um cronograma formal de privatizao da Petrobras, embora, em determinados

46

O questionamento, no judicirio, da implementao limitaes nos lances e vitrias nos leiles da ANP so exemplos de acionamento de rgos com poder de veto e que definem a trajetria institucional de funcionamento do setor.

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momentos fosse clara sua inteno de faz-lo. Por outro, o Congresso Nacional jamais apontou na possibilidade de negociar iniciar por si a oficializao da privatizao da empresa. Assim, a Petrobras permaneceu estatal, integrada e verticalizada. Aps a reforma do setor, configurou-se um modelo caracterizado principalmente por uma estatal forte, um mercado aberto e uma agncia reguladora que, apesar de um incio vigoroso e forte, acabou entrando num processo reconhecido de enfraquecimento, como se ver adiante.

Como prope Alveal (2007, p. 24),


[...] A quebra do monoplio da Petrobras traduziu uma deciso poltica cautelosa em relao tese de que o velho Estado teria realizado uma longa e dupla trajetria viciosa, como empresrio ineficiente e como disciplinador predatrio dos interesses coletivos. O sucesso da organizao anterior conduziu a deciso da coalizo poltica reformadora a uma estratgia gradualista de abertura do mercado petrolfero, preservando a Petrobras em sua funo de estmulo ao ingresso e formao de parcerias com os agentes privados.

Ou seja, em termos da natureza das questes envolvidas, a reforma implementada no alcanou a profundidade onde estavam ancorados os papis estratgicos que desempenhava a Petrobras na economia e poltica brasileira. Por conta disso, ela pde dar continuidade ao uso de recursos de poder poltico que acumulou desde sua instalao.

Alm disso, de acordo com Almeida e Lapip (2007), preciso reconhecer que o desempenho extraordinrio da Petrobras somente pode ser explicado se levar em considerao algumas importantes especificidades histricas que jogaram sempre a favor a companhia: uma vez que a organizao da indstria petrolfera brasileira foi sempre considerada estratgica para o desenvolvimento do pas, coube Petrobras, desde sua fundao, uma relao bastante peculiar com o sistema poltico brasileiro. Vale dizer que como tais percepes jamais foram alteradas e mesmo com os profundos movimentos de alterao no setor, esse vnculo com o sistema poltico tambm no foi quebrado. Em certo sentido, foi preservado inclusive o poder de veto que ocasionalmente a companhia lana mo: os acontecimentos relativos ao livre acesso e a nova Lei do Gs (Lei 11.909/2009) so exemplos importantes.

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Mais do que isso, a preservao dessas condies permitiu no s que tais relaes continuassem, mas que tambm no fossem diminudas as suas influncias poltica e econmica. Por no ter sido fatiada ela continuou tratando, negociando e se relacionando com as entidades polticas da mesma forma de antes. Ou seja, continua valendo o argumento j bem apresentado em Alveal (1994, p. 208):
O desempenho da Petrobras foi possvel merc do zelo exercido pelas suas lideranas no acautelamento sistemtico de seus nveis de autonomia relativa em todos os planos de seu relacionamento, quer fosse com as autoridades e os atores da esfera governamental, que fosse com os atores da esfera privada ou ainda com os grupos sociais.

O crucial que os dois atributos que permitiram, ao longo da histria, uma importante autonomia relativa a Petrobras permaneceram intocados aps o intenso processo de privatizao no Brasil: uma forte identidade poltica e um projeto estratgico prprio, com considervel autonomia. Alm disso, essa autonomia se constitui no apenas num feito politicamente cultivado e alimentado, mas sobretudo apreciado e preservado, o que lhe refora a dimenso simblica de sucesso e a capacidade de uso dos recursos de poder acumulado ao longo de dcadas. Contudo, vale dizer que as crises que se instalaram na dcada de 1980 e 1990 no podem ser desprezadas. A superao desses momentos crticos se deveu a um conjunto de fatores, dentre os quais se destacam: (a) a realizao eficiente, em termos de sua face produtiva, das tarefas econmicas de todas as fases da cadeia do petrleo no Brasil e (b) uma estratgia bem sucedida de negociaes e rearranjos polticos que reafirmaram, antes e depois das reformas, o seu poder poltico e os recursos de poder que detm e (c) a alteraes estratgicas de caminhos e atividades econmicas, com completo alinhamento com o que vinha acontecendo tambm com as grandes empresas mundiais do setor. Esses elementos, e outros que sero discutidos nos captulos posteriores, somados, permitiram o crescimento do lucro lquido da Petrobras conforme expresso no grfico abaixo:

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35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0


1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

GRFCIO 3.1 LUCRO LQUIDO DA PETROBRAS (1997 A 2009) R$ MILHES DE 2009 Fonte: Relatrios Anuais da Petrobras vrios anos

Alm dessa evidncia, a reafirmao de sua eficincia produtiva pode ser vista em face dos resultados do setor petrolfero aps a reforma e com clara liderana da Petrobras. Embora o setor de petrleo e gs no Brasil seja uma das poucas atividades econmicas em que no foi observado o recorrente stop and go47, significativa a mudana que se d aps a mudana institucional. A participao do setor na formao do PIB brasileiro, que era de 0,24% em 1955, quando da criao da Petrobras, passou a 2,44% nos anos 1960, 2,79% nos anos 1970 e finalmente a 4,2% nos anos 1980 (LIMA, 2008)48. O extraordinrio aumento da importncia relativa pode ser expresso pelo fato de esse setor ter alcanado o patamar de 10,5% de participao no PIB brasileiro no ano de 2005, conforme indica o grfico abaixo.

47 48

Alveal (2007). Em Reais de 2003.

93

12,00

10,5
10,00

9,05 7,73

8,00

6,8 5,95 5,32 4,27

6,00

4,00

2,75
2,00

3,08

0,00 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

GRFICO 3.2 PARTICIPAO RELATIVA DO SETOR DE PETRLEO (PRODUO E GS) NA FORMAO DO PIB DO BRASIL (1997 2005) Fonte: Elaborao prpria a partir dos Relatrios ANP diversos nmeros e de Lima (2008)

Por outro lado, no faltam nmeros que representem a importncia da participao da Petrobras nessa dinmica setorial. Os investimentos da Petrobras, em 2009, somaram R$ 70,8 bilhes principalmente direcionados para a ampliao da capacidade de explorao e produo no Brasil, fortemente decorrente das descobertas na camada pr-sal. investimentos em 2009. Grfico abaixo apresenta a distribuio dos

24% 33%

9,30% 0,90% 9,70% 23,30%

Explorao e produo Distribuio

Abastecimento Gs e Energia

Internaiconal Outros

GRFICO 3.3 DISTRIBUIO DOS INVESTIMENTOS DO SISTEMA PETROBRAS EM 2009 Fonte: Petrobras (2010)

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J as tabelas abaixo apresentam a participao da Petrobras na produo e na exportao de leo no Brasil:


TABELA 3.1 PARTICIPAO DAS EMPRESAS NA PRODUO NACIONAL DE PETRLEO Empresas produtoras em 2008 Volume produzido (%) Petrobras (isoladamente ou em cooperao) Outras Nacionais Estrangeiras Fonte: ANP (2009) 97,90 0,04 2,06

TABELA 3.2 PARTICIPAO DAS EMPRESAS NA EXPORTAO DE PETRLEO Empresas produtoras em 2008 Petrobras (isoladamente ou em cooperao) Shell Outras Fonte: ANP (2009) Volume produzido (%) 93,50 4,80 1,70

Como resultado da expanso da importncia da Petrobras para o setor e para a economia brasileira como um todo, pode-se dizer em termos de uma redefinio dos elementos originais da campanha O petrleo nosso. Em sua originalidade, a campanha defendia o petrleo como patrimnio e riqueza dos brasileiros, enquanto a Petrobras surgia como o instrumento de explorao do bem econmico, menos importante, ento.

Significativamente, a importncia se deslocou do petrleo para a Petrobras. Da commodity para a competncia em explor-la; do ouro negro para a liderana tecnolgica mundial na explorao em guas profundas. O prprio modelo de concesso instalado em 1997 uma expresso disso: com ele, a propriedade do leo transferida da Unio para o concessionrio, no momento da extrao. No modelo de partilha, apresentado pelo Governo para a explorao do Pr-sal, a garantia da efetiva apropriao da riqueza pelo estado brasileiro tem sido defendida no atravs da propriedade do leo extrado, mas pela operao obrigatria da Petrobras. Ou seja, a Petrobras passou a fazer parte dos arranjos de garantia para apropriao nacional da riqueza do leo extrado. Com tudo isso, faz sentido dizer que atualidade da campanha O petrleo nosso quer significar mais detidamente A Petrobras nossa.

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Implicitamente este tem sido o discurso do Governo Lula:


O fato de a Petrobras ter surgido como um projeto desacreditado mostra que havendo vontade poltica, possvel ao Brasil vencer tambm a fome e a misria. Estou convencido de que um povo que fez a Petrobras h 50 anos e que fez Braslia h 40 anos pode acabar com a fome e a misria no sculo 21. ... O sucesso da Petrobras prova que um sonho nem sempre uma miragem, especialmente quando sonhado por milhes de pessoas. (FOLHA DE SO PAULO, 04 de outubro de 2003).

Na consolidao do novo modelo, duas observaes ainda so cruciais: a primeira que a Petrobras, j depois da reforma do setor, consolidou e reafirmou a construo de um tipo de reputao em que so facilmente tolhidas as crticas sua face estatal ou face privada. Assim, em qualquer campo ela conserva a legitimidade de ao, j construda h dcadas.

A segunda que a mudana institucional e dos marcos regulatrios da indstria do petrleo no Brasil se deu de forma estvel, sem qualquer marca de ruptura ou de questionamentos geradores de incertezas impeditivas ao investimento. Com isso, no se quer dizer que a instalao do novo modelo tenha havido sem problemas. O que se pode afirmar que as novas regras e o novo modelo instalado no contrariavam aos interesses nem de curto e nem de longo prazo da Petrobras. Por conta disso, houve, por parte da empresa, uma adeso imediata aos novos parmetros de funcionamento desta indstria. Assim, foi a aderncia imediata e sem questionamentos da Petrobrs ao novo marco regulatrio que permitiu que ele fosse implantado com relativa estabilidade e sem rupturas.

Evidncia disso, a prpria e enftica comemorao da empresa em relao aos resultados de 1998, o primeiro do novo modelo no setor:
1998 foi um ano de xito ainda maior para a Petrobras. Contando com o apoio e a orientao do acionista majoritrio o Governo Federal , a competncia, o entusiasmo e a dedicao de todos os empregados, a Administrao Superior da Companhia apresenta com satisfao os resultados do trabalho realizado e prossegue confiante no brilho futuro da maior empresa do nosso pas (PETROBRAS, 1999, p. 03)

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Assim, o modelo resultante da reforma e do seu processo evolutivo aps dez anos de mudana institucional se mostrou favorvel expanso da Petrobras. Isto fica claro no documento que a Petrobras envia ao mercado quando da transferncia da presidncia da empresa ao Sr. Jos Srgio Gabrielli em 22 de julho de 2005. No documento, o Sr. Jos Eduardo Dutra, deixando a companhia, afirma:
Se eu voltar ao parlamento e tiver uma emenda propondo a situao anterior voto contra. Aquele cenrio catastrofista que acreditava que ia acontecer no se confirmou. Quando foi quebrado o monoplio, a Petrobras produzia 600 mil barris por dia e tinha 6 bilhes de barris em reservas. Dez anos depois produz 1,8 milho de barris por dia e tem reservas de 13 bilhes. Venceu a realidade, que muitas vezes bem diferente da idealizao que a gente faz dela (PETROBRAS, 2005, p. 01)

3.3 FORTALECIMENTO E ENFRAQUECIMENTO DA AGNCIA NACIONAL DO PETRLEO, GS NATURAL E BIOCOMBUSTVEIS - ANP

O objetivo desse item apresentar uma trajetria da ANP desde sua criao. Interessa aqui mostrar que o seu enfraquecimento, principalmente aps 2003, se deu concomitantemente ao fortalecimento da Petrobras. As constantes batalhas e embates entre a estatal e a agncia reguladora acabaram por revelar as fragilidades dessa ltima que sucumbiu s investidas da empresa, esta inclusive usando seu poder de interferncia nos policy makers, semelhana do que discute Levy e Spiller (1996). um detalhamento da segunda hiptese da tese. Antes, porm, discute-se o papel das agncias reguladoras e algumas caractersticas da ANP.

3.3.1 Uma viso geral sobre a regulao no Brasil e o do papel da ANP

Na dcada de 1990, na esteira das reformas da atuao do estado e dos processos de privatizaes, entrou em pauta a criao das agncias reguladoras no Brasil, no momento em que essas agncias se multiplicam em diversos outros pases, em geral, com fortes traos do modelo americano (PINTO JNIOR E SILVEIRA, 1999).

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As foras que estiveram por trs e que moveram a criao dessas agncias estiveram, de certa forma, relacionadas (i) mudana estrutural no padro de desenvolvimento econmico do pas; (ii) mudana na natureza de atuao econmica do estado e (iii) alterao na configurao da distribuio de poder na tomada de decises polticas e econmicas, agora com mais peso do setor privado (BLONGREN, 2006).

Caracterstica marcante da convergncia destes elementos foi a abertura de mercados ou de setores at ento fechados e predominantemente comandados pelo estado. Decorrente disto e da execuo do plano de desestatizao, a idia era a criao de agncias reguladoras nos setores onde ocorrera privatizao, sendo o setor eltrico, o de telecomunicaes e o de petrleo os mais proeminentes49.

Segundo Silva (2002), as justificativas encontradas para fundamentar a criao das agncias so: a) necessidade de imparcialidade resolutria; b) experincia e tcnica desenvolvidas por entidade especializada; c) colegialidade dos rgos diretivos; d) continuidade na implementao das polticas pblicas confiadas agncia; e) afastamento das ingerncias polticas e f) incapacidade de estruturas tradicionais satisfazerem as necessidades contemporneas da regulao administrativa;

Para que possa cumprir sua funo, uma agncia reguladora necessita de algumas condies indispensveis: i) independncia; ii) autonomia financeira; iii) quadro de pessoal competente e iv) transparncia e autoridade50. A idia que a falta de um desses elementos significaria o enfraquecimento da agncia, tornando-se difcil assumir a confiana na regulao do setor, o que repercute de forma negativa no desempenho econmico e nos investimentos necessrios ao crescimento do setor e

49

Depois foram criadas outras agncias reguladoras no Brasil no necessariamente ligadas indstria de rede, nem aos de infraestrutura ou onde houve privatizaes. Por conta disso, assumem formatos e vnculos governamentais diferenciados. 50 De acordo com Kelman (2009, p. 07), Qualquer desacordo pode levar a grandes prejuzos. Como impossvel prever em clusulas contratuais tudo que o que pode ocorrer ao longo de dcadas de concesso ou autorizao, o que se espera que as agncias tenham sabedoria e imponham o seu poder de polcia com equilbrio. Para isso necessrio ter competncia tcnica e independncia decisria. [...] A independncia decisria do arbitro s existe com autonomia administrativa. Se no, mais cedo ou mais tarde, o dono do oramento pode impor alguma condicionalidade para a liberao de recursos. Se a agncia fosse uma entidade de Governo, haveria o risco de que o interesse de longo prazo dos consumidores viesse a ser sacrificado em favor do interesse de curto prazo do Governo de planto.

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do pas. Ou seja, para os investidores, a credibilidade da agncia e a estabilidade do marco regulatrio de determinado setor est associado diminuio de incertezas em relao ao cumprimento dos contratos estabelecidos, tornando-se central para o incremento da taxa de investimentos e diminuio dos riscos envolvidos.

Por outro lado, a agncia pode ser devidamente controlada pelo Estado e pela sociedade, dados os mtodos legais e eficazes. Contudo, ela no pode ser jamais capturada nem pelo Executivo, nem pelas empresas que regula. Em qualquer das hipteses, estariam sendo sacrificados os elementos de eficincia setorial e o interesse nacional, alm, novamente, de uma distoro nas decises de investimento.

Cabe, ento, investigar, no caso brasileiro, como o comportamento da agncia reguladora interferiu nas estratgias da Petrobras e como foram, atravs de embates sucessivos, estabelecidos os limites de atuao de uma ou de outra, e como isso contribuiu ou no- para a permanncia dos altos nveis de influncia da Petrobras no setor de petrleo e gs no Brasil. A Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis ANP atua num modelo especial, num setor estratgico, caracterizado principalmente por uma estatal forte e um mercado aberto e regulado. Cabe a ANP promover a regulao, a contratao e fiscalizao na indstria do petrleo, alm de implementar, em suas esfera de atribuies, a poltica nacional de petrleo, gs natural e biocombustveis, contida na poltica energtica nacional51. Nestes termos, a relao da agncia com o Governo Federal clara: a de implantao e execuo de uma poltica que desenhada e definida por aquele.

Os diretores da ANP so indicados pelo Presidente da Repblica ao Senado e por este sabatinados. Com a aprovao da Comisso de Infraestrutura e do plenrio, so nomeados pelo Presidente e passam a exercer mandato por tempo previamente determinado.

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Art. 8, I da Lei 9.487/97

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Nos seus anos de funcionamento, a ANP teve quatro Diretores-Gerais: trs efetivos e dois interinos. David Zylbersztajn, o primeiro a ocupar o cargo, com um mandato de trs anos, foi reconduzido por mais quatro anos e exonerado, a seu pedido, em 2001, antes do trmino do segundo mandato. Jlio Colombi Netto foi nomeado Diretor-Geral substituto eventual depois da sada de Zylbersztajn, at a nomeao de Sebastio do Rego Barros em 2002. Rego Barros assumiu a Direo-Geral, completando o mandato que seria de Zylbersztajn. Haroldo Lima, o primeiro diretor a ser indicado no Governo Lula, foi o quarto Diretor-Geral da ANP, respondendo interinamente pelo cargo at sua confirmao em outubro de 2005. O quadro abaixo apresenta a lista dos Diretores- Gerais da ANP desde sua criao:
QUADRO 3.2 DIRETORES DA ANP Diretores-Gerais DAVID ZYLBERSZTAJN Engenheiro mecnico mestre em Engenharia Mecnica pela PUC-RJ e PHD pelo Instituto de Poltica Energtica de Grenoble, Frana; exsecretrio de energia de SP, no governo de Mrio Covas JLIO COLOMBI NETTO Economista com mestrado pela Universidade de So Paulo; foi diretor de Economia, Finanas e Relaes com o Mercado da Companhia Paulista de Fora e Luz CPFL SEBASTIO DO REGO BARROS Diplomata de carreira, foi presidente do grupo trabalho intergovernamental para negociao um regime de armazenamento internacional plutnio, na Agncia Internacional de Energia; delegado do Brasil em Assemblias Gerais ONU. Embaixador do Brasil na Argentina. Status Efetivo Mandatos 15/1/1998 a 16/1/2001 (primeiro mandato) 11/01/2001 a 15/10/2001 (segundo mandato)

Substituto Eventual

16/10/2001 a 28/12/2001

Efetivo de de de foi da

2/1/2002 a 15/1/2005 completou o mandato de David Zylbersztajn

HAROLDO LIMA Engenheiro eletricista formado pela Universidade Federal da Bahia-Ufba, cumpriu cinco mandatos consecutivos como deputado federal, lder do PC do B na Cmara dos deputados por 11 anos. Fonte: ANP Diversos Relatrios Anuais

Substituto Eventual

16/1/2005 a 19/10/2005

Efetivo

20/10/2005 atual

ANP coube a tarefa de implantao de um modelo concorrencial num setor que foi monoplico por mais de quatro dcadas. A complexidade da tarefa envolvia o fato

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de que, na perspectiva institucionalista, o processo de concorrncia no pode ser desvinculado do estabelecimento dos direitos de propriedade e a natureza destes interfere no funcionamento e no formato em que se d o processo concorrencial. Para as questes envolvidas na mudana que se processava no Brasil, os direitos de propriedade basicamente contratuais - envolvidos tiveram de ser revistos e tiveram que ser remodelados de acordo com o novo tipo de relao que a Petrobras teria de estabelecer tanto em relao Unio deixando de ser operadora exclusivas dos direitos desta como em relao ao novo ator, a ANP.

O necessrio processo de aprendizado, por parte da ANP, para que pudesse lidar eficientemente com o Estado, com a estatocracia federal, com a empresa estatal cujo acionista principal o prprio estado52 - e ainda com o capital privado no foi nem automtico e nem instantneo. A confiabilidade na regulao do setor, entretanto, estava sujeita que essas relaes fossem claramente estabelecidas e bem definidos e cumpridos os limites de cada um desses agentes. A prpria ANP (1998) indicou que a criao da agncia constituiu o principal desafio da nova agenda reguladora, uma vez que as relaes institucionais entre os rgos governamentais passariam a ser pautadas em um tipo de atuao que no era caracterstica da cultura brasileira. A questo em si, que a criao da ANP tambm significou a mudana nas regras do jogo. Dadas as atribuies que lhe foram conferidas por lei, sua atuao poderia ser forte o bastante para modificar o equilbrio das foras e a distribuio dos interesses que, na indstria do petrleo no Brasil, j haviam se consolidado.

Ao investidor privado ingressante, por exemplo, ficava a idia de que embora as barreiras institucionais entrada estivessem eliminadas pelo novo modelo de regulao do setor, as barreiras econmicas e polticas dependiam de como se comportaria o Governo e a empresa incumbente. Alm disso, somar-se-iam os riscos geolgicos e a assimetria de informao e de conhecimento a favor da Petrobras. Todos esses condicionantes que aumentavam o nvel de incerteza e abriam caminhos para comportamentos oportunistas no poderiam ser desprezados. Sobretudo, os riscos regulatrios eram significativos, dados pela incerteza sobre a

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Tanto a agncia quanto a estatal so vinculadas ao Ministrio de Minas e Energia (MME).

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capacidade regulatria exercida por uma agncia recm criada, sem que houvesse a necessria acumulao de processos de aprendizado.

Quanto relao com a Petrobras, estatal e incumbente, a ANP comeou a atuar claramente em desvantagem no que diz respeito assimetria de informao e de conhecimento. De forma geral, no se pode desconsiderar que as agncias reguladoras sofrem de restries de informaes, que limitam a sua capacidade de identificar todas as variveis relevantes para adequar seus instrumentos aos objetivos da regulao. Essas assimetrias esto, geralmente, a favor das empresas reguladas (PINTO JNRIOR E PIRES, 2000). A questo, ento, que essa assimetria foi fundamental para que Petrobras se sobressasse e, inclusive, implicitamente, influenciasse nas formas com que se dariam os desenhos regulatrios do setor.

3.3.2 Uma proposio sobre as fases da ANP

a) Fase de consolidao, legitimidade e aumento de importncia

As condies e as especificidades histricas e polticas em 1998 fizeram com que a ANP, assim que criada, tivesse fora considervel junto ao Governo Federal. As aes iniciais da agncia eram amplamente apoiadas pelo Governo FHC e estavam direcionadas para o enfrentamento de desafios importantes, voltados para a adaptao de funcionamento de mercado a uma nova lgica, agora baseada num modelo de concorrncia setorial. Alm disso, outro desafio consistia em promover definies e configuraes que tornassem as aes empresariais, inclusive da Petrobras, convergentes com a nova institucionalidade que, para aumentar o desafio, tambm estava em fase de construo.

Contudo, o desafio maior da ANP, e se pode dizer de todas as agncias reguladoras que passaram a aturar no Brasil na dcada de 1990, era a construo de sua prpria legitimidade. Isso deriva de uma caracterstica fundamental das instituies: embora elas possam ser criadas legalmente, seu processo de legitimao no se limita aos

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atos de lei, mas est ligada a processos de validao social que no so nem instantneos e nem automticos (NORTH, 1990). Assim, ao mesmo tempo em que a ANP necessitava regular o mercado, tambm era preciso legitimar social, poltica e economicamente - a sua ocupao de espaos que antes eram ocupados ou pela Petrobras, pelo Ministrio de Minas e Energia (MME) ou por outras instncias de governo.

A caracterstica marcante tanto do MME quanto de outras esferas de governo em relao poltica energtica, era o fato de serem todos esses rgos bastante enfraquecidos. De acordo com Pinto Jnior (2007, p. 63), naquele contexto, chama a ateno o relativo enfraquecimento dos Ministrios setoriais [...]. Assim, e at por falta de quadros, no havia quaisquer condies de o MME intervir diretamente ou mudar alguma deciso da ANP, que muitas vezes assumiu o prprio papel do MME. Ou seja, de forma geral, os rgos voltados poltica energtica eram marcados exatamente pela falta de atuao53.

Como exemplo disso, uma auditoria realizada pelo Tribunal de Contas da Unio TCU54, em dezembro de 2001, concluiu que formalmente inexistia uma poltica energtica brasileira. Alm disso, constatou que eram frgeis os mecanismos de articulao entre ANP e a Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL, o que tornava dificultosa as gestes governamentais dos setores eltrico e de petrleo. A ausncia de uma poltica energtica era conseqncia explcita da deficincia e inoperncia do Conselho Nacional de Poltica Energtica - CNPE, que, embora criado em 1997, s foi instalado em outubro de 200055.
53

Um ponto marcante no Governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) foi a ausncia de qualquer tipo de esforo para fortalecer os ministrios de infraestrutura. De uma forma geral, eram considerados ministrios despovoados e seus quadros eram em grande parte egressos das estatais. Nem mesmo a ocorrncia do apago eltrico, em 2001, produziu qualquer tipo de ao sistemtica no sentido promover o fortalecimento do MME. 54 Relatrio de Auditoria realizada pela Secretaria de Fiscalizao e Desestatizao do TCU (Processo 005.793/2002-7), cujo relator foi ministro Ubiratan Aguiar. A deciso de auditar o CNPE foi tomada depois das auditorias realizadas pelo TCU na ANP e na ANEEL em 1999, com o objetivo de instrumentalizar o controle externo nesses novos rgos da administrao pblica brasileira. 55 A rigor, o CNPE um rgo consultivo, ou seja, formulador de polticas a serem implantadas, ou no, a critrio da Presidncia da Repblica. Suas resolues no tm carter deliberativo, mas so de fundamentais para orientar o Presidente da Repblica na adoo de medidas relacionadas poltica energtica. A natureza consultiva no invalida, entretanto, a necessidade do cumprimento de seu papel de rgo encarregado de propor polticas nacionais e medidas a fim de subsidiar a efetiva declarao de uma poltica energtica nacional pelo Presidente da Repblica. Assim, pode-se dizer que dependia desse a deciso de instalao efetiva do CNPE.

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Pode-se dizer que existia um vcuo ou uma no efetividade institucional - no que diz respeito poltica energtica no Brasil de forma geral, e uma completa desarticulao dos rgos governamentais em relao ao petrleo e gs natural, de forma especfica. Neste sentido, abriu-se um campo de atuao para a ANP que, embora no legalmente direcionado a ela, tinha de ser ocupado por conta da necessidade de regulao e formatao do setor s novas condies institucionais. Assim, vale dizer que as aes da ANP ultrapassaram os limites de atuao para as quais foi criada56. A questo que a ANP percebeu esse vcuo e comeou a atuar tambm determinando a poltica energtica e definindo alguns elementos polticos sobre o petrleo e o gs natural.

A construo da legitimidade da ANP, dadas essas condicionantes, foi muito forte e se alicerou por ocasio da realizao da chamada Rodada Zero de licitao na rea de upstream. Nessa ocasio, por fora de lei, a Petrobras teve que ratificar a inteno de continuidade de explorao nos campos de petrleo onde atuava, e assinar os contratos de concesso junto ANP. A mensagem que da derivava dada a obrigatoriedade de a Petrobras se submeter a contratos de concesso numa rodada inicial e ter que disputar com outras empresas, em igualdade de condies, nas rodadas seguintes - que novo modelo de regulao estava sendo implementado e tinha, na agncia reguladora, o esteio para redefinio das posturas empresariais, inclusive da Petrobras.

A assinatura dos contratos da Rodada Zero da Petrobras com a ANP, mais do que isso, significou o estabelecimento concreto e material da mudana dos direitos de propriedade envolvidos na explorao de petrleo e gs no Brasil. At aquele momento, embora a Petrobras j tivesse perdido o monoplio de direito, ainda o detinha de fato. A assinatura desses contratos de concesso significou a transferncia ANP de representao dos direito de propriedade do poder concedente a Unio ao mesmo tempo em que materializou o objeto sobre o qual a sua fiscalizao poderia incidir e disciplinar: as atividades da Petrobras. Pelo lado da estatal, significou a efetividade de submisso s novas regras e

56

Exemplo claro disso, foi a inoperncia do Conselho Nacional de Poltica Energtica CNPE que teve sua primeira reunio apenas em 2001, tendo sido criado, entretanto, em 1997, atravs da mesma lei que criou a ANP.

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observao/fiscalizao de um novo ator do ambiente institucional em que, a partir dali, ela deveria atuar.

b) Fase de questionamentos, crticas, embates e enfraquecimento da Agncia

Aqui se discute duas fontes de enfraquecimento relativo da ANP. Uma delas est ligada prpria postura dos Governos (FHC e Lula) promovendo interferncias as vezes indevidas nas aes da Agncia. A outra decorrente dos embates travados entre a ANP e a Petrobras, o que levou essa ltima a preservar alguns de seus espaos de influncia na formatao do arranjo institucional do setor de petrleo e gs, alm de acionar pontos de veto, contrariando as posies da agncia reguladora.

Em relao aos Governos (FHC e LULA), os problemas no foram pequenos. Talvez pela rapidez com que a ANP foi criada e instalada ou ainda pelo fato de que o arcabouo jurdico sobre o qual ela atuava tambm foi sendo construdo concomitantemente continuidade da atividade econmica do setor, houve tanto no Governo FHC quanto no Governo Lula pouca clareza a respeito das funes da ANP. Desse desconhecimento, resultaram intervenes mal direcionadas que provocaram arranhes imagem da Agncia.

Uma delas, ainda no Governo FHC, foi a determinao para que a ANP estabelecesse os preos do botijo de gs de cozinha, contrariando o princpio da liberdade de preos para os combustveis, estabelecido em lei. Como o CNPE, pela Resoluo 04/2002, havia concedido ANP poderes para fixar, em carter temporrio, os preos de combustveis, o Despacho 524/2002 da agncia determinou Petrobras uma reduo de 12,4% nos preos de faturamento do gs de botijo. A medida passou a ser noticiada como uma clara manipulao da agncia pelo Governo Federal, como uma tentativa de favorecer o candidato do partido do governo que concorria a presidncia da Repblica, alm de aumentar ainda mais a falta de clareza quanto s atribuies da ANP. Embora o ato tenha sido

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revogado atravs do Despacho 861/2002, cerca de dois meses depois, as marcas j tinham sido cravadas na imagem da agncia.

A troca de Governo, em 2003, aprofundaria a rota de questionamentos na trajetria das agncias reguladoras e na ANP de forma especfica. Segundo Leite (2009, p. 27), the progressive institutional progress expected from the Regulating Agencies of public service appointed by the previous administration was interrupted due to the reduction of their respective powers and resources.

O Governo Lula, em fevereiro de 2003, cerca de um ms e meio aps tomar posse se referiu s agncias reguladoras como terceirizao do poder poltico no Brasil. Queixava-se de que o Governo no podia ser o ltimo a saber dos aumentos de preos e tarifas, decididos pelas agncias reguladoras57.

Ou seja, mudaram as condies de continuidade na construo/consolidao da legitimidade social e econmica da agncia, principalmente em funo dos questionamentos levantados dentro do prprio governo em relao ao modelo de regulao no Brasil. At este ponto, a construo da legitimidade estava ligada a conquista de um espao de atuao e ao reconhecimento pelas empresas incumbente e ingressantes que existia uma organizao tcnica independente que estava atuando em favor do mercado e das regras que tinham sido definidas para o setor e no em funo de uma intencionalidade de governo ou em defesa de um ou outro agente. A crtica direta do Presidente Lula, chamando as agncias de formas de terceirizao do poder, sinalizava a pouca disposio do Governo em conviver com outros organismos estatais tomadores de decises importantes58. A medida tomada

57

O Estado de So Paulo. Lula quer rever o papel das agncias reguladoras. 23 de fevereiro de 2003. 58 Esse episdio tambm relatado por Kelman (2009, p. 10): Na esteira da realidade poltica de oposio privatizao ocorreram questionamentos quanto legitimidade das agncias, em particular quanto ao fato de que elas no estariam sujeitas discricionalidade decisria do Presidente da Repblica. Argumentou-se que as agncias estabeleceriam o quarto poder ao qual faltaria amparo constitucional. A culpabilizao da Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC) pela crise area, que traumatizou o pas em 2007, no importa se justa ou injusta, e toda a discusso sobre seus dirigentes serem ou no despedidos, s agravaram a situao.

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foi a criao de um grupo interministerial para uma avaliao das agncias reguladoras no Brasil.

Segundo Kelman (2009, p. 10),


No incio de 2003, o cenrio era de insegurana quando o Ministrio do Planejamento do recm-empossado Governo Lula organizou o seminrio Avaliao e Desafios da Regulao no Brasil, como o objetivo de recolher idias e experincias para subsidiar propostas de aperfeioamento do modelo existente para as agncias reguladoras. Sintomtico que, antes e durante o evento, no tenha havido a mnima preocupao em ouvir o que as agncias tinham a dizer.

Com o passar do tempo, ficou clara uma mudana gradual de posio. Os membros do grupo de trabalho passaram a reconhecer que as agncias eram essenciais para o bom funcionamento da maior parte dos setores encarregados de prestao de servios pblicos. Elas constituem a garantia da segurana institucional e econmica para o capital privado (KELMAN, 2009).

Em setembro de 2003 foi divulgado o relatrio Anlise e avaliao do papel das agncias reguladoras no atual arranjo institucional brasileiro. O documento ratificou a importncia do modelo regulatrio instalado no Brasil, mas colocou ressalvas importantes que iriam delinear a nova forma de relacionamento entre o Executivo e as agncias reguladoras no Brasil:
[...] faz-se necessrio estabelecer a fronteira entre formulao de poltica setorial e regulao econmica. Tal objetivo, deve-se frisar, no implica qualquer incompatibilidade entre a atividade de regulao desempenhada pelas agncias e a formulao de polticas setoriais por parte de ministrios. Ao contrrio, o Grupo de Trabalho concluiu que ambos agncias reguladoras e ministrios podem atuar de forma harmoniosa e, do ponto de vista institucional, de modo cooperativo. [...] importante que a interao cooperativa entre ambos seja estimulada o que implica afastar, desde logo, a idia de que h rivalidade ou tenso natural entre ministrios e agncias (CASA CIVIL, 2003, p. 47).

O relatrio final do Grupo de Trabalho deu origem a dois anteprojetos de lei que alterariam a gesto e a atuao as agncias reguladoras, que ficaram conhecidos como Lei das Agncias.

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Alm disso, o relatrio foi importante para a deciso do Governo de novamente tomar para si a tarefa de desenhar e fazer a poltica energtica. No caso da ANP, isso significou o surgimento de algumas intervenes do MME, criando intensos conflitos. Juridicamente, a ANP um rgo que no responde diretamente ao MME j que seu ato de criao a designa como um rgo vinculado, mas no subordinado.

Ao mesmo tempo, comeou um movimento de fortalecimento do MME. Com a abertura de concurso pblico e formao de um quadro mais qualificado, aquele vcuo antes existente - seja pela ausncia de atuao do CNPE ou pelo fraco Ministrio comeou a desaparecer. O Governo Lula criou uma Secretaria de Petrleo e Gs, num Ministrio que antes tratava basicamente de energia eltrica e hidroeltrica, mais especificamente59.

A interveno do MME sobre a ANP se caracterizou no por uma violao dos dispositivos legais ou constitucionais, mas pela retomada de espaos que foram ocupados pela ANP por conta do vazio antes existente. Isso ficou claro na sexta rodada de licitao em que, depois de anunciados os blocos que iriam a leilo, o MME mudou as decises da ANP, que teve de tirar alguns blocos da lista dos que iriam ser licitados. Novamente isso significou mais arranhes imagem da Agncia.

Embora ficasse claro depois que decidir sobre quais blocos iriam a leilo se constitua uma questo de poltica e, por conseguinte no competia ANP, o sintoma mais claro foi o incio de um processo de desacreditao do mercado em relao agncia. Em um setor em que j so considerveis os riscos econmicos, geolgicos e polticos, o comportamento empresarial tambm especialmente sensvel aos riscos regulatrios. Soava uma mensagem de cautela em razo de mais esta interferncia do governo. Neste sentido, estavam dados os primeiros passos para o enfraquecimento da ANP: a partir da, havia uma dvida se as orientaes do agente regulador ao mercado seriam definitivas ou teriam novas interferncias polticas por parte do MME.

59

At esse perodo, vale dizer que os assuntos ligados ao petrleo e gs natural estavam mais ligados diretamente Presidncia da Repblica do que ao MME.

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Outros aspectos dificultaram as aes da Agncia60. Ainda a respeito das dificuldades no mbito das relaes com o Executivo, o contingenciamento de recursos foi um impeditivo claro para o bom desempenho da agncia. Em setembro de 2005, o presidente Lula vetou emenda ao oramento que impedia o contingenciamento de recursos das agncias reguladoras provenientes de receitas prprias. O veto foi tema de pronunciamento Diretor-Geral da ANP, Haroldo Lima, ao Senado em outubro de 2005:
Sem contar gastos com folha de pagamento, a ANP reivindica a liberao de R$ 445,4 milhes. A previso feita pelo Ministrio do Planejamento para a agncia de apenas R$ 231,3 milhes na Lei do Oramento Anual de 2006. Lima quer que os parlamentares faam emendas ao oramento garantindo que a verba final da ANP no fique abaixo dos R$ 400 milhes. (...) O contingenciamento mais forte foi realizado este ano [2005], quando apenas 1% da verba foi repassado. Enquanto o oramento da Unio previa R$ 1,9 bilho para a realizao de estudos, fiscalizao e outras funes da agncia, apenas R$ 19 milhes foram liberados61.

A questo financeira da agncia j era um problema anterior e tambm foi alvo de reportagem no jornal Folha de So Paulo, de 04 de dezembro de 2003:
Sem dinheiro no caixa, a ANP (Agncia Nacional do Petrleo) no renovou o plano de sade dos funcionrios. Em protesto, eles enviaram um abaixoassinado ao embaixador Rego Barros, diretor-geral da agncia. A ANP joga a culpa na tesoura afiada do governo.

Alm destes pontos, o Governo Lula tambm demorou em fazer as indicaes para a diretoria da ANP. Conseqentemente, a diretoria permaneceu incompleta de abril de 2002 at novembro de 2006. Entre maro e junho de 2006, chegou-se ao ponto de ser impedida de realizar reunies por contar com apenas dois diretores. De

60

Vale ainda citar outro desafio enfrentado pela agncia, de acordo com Blongren (2006, p. 74): Outro ponto relevante na histria no s da ANP, mas de todas as agncias reguladoras, foi a demora para a realizao do concurso pblico para preenchimento do quadro funcional. Apesar de a ANP ter entrado em funcionamento em 1998, o concurso pblico para contratao de pessoal s foi realizado em 2005, devido a uma Ao Direta de Inconstitucionalidade - Adin de autoria do Partido dos Trabalhadores - PT, do ano de 2000, que contestava dispositivos da Lei 9986, tambm de 2000, que trata do quadro funcional das agncias reguladoras. A Adin continha um pedido de liminar para suspenso dos concursos, que o Supremo Tribunal Federal - STF considerou sem efeito aps a publicao, em 2004, de lei, proposta pelo governo Lula, autorizando a realizao de concurso pblico pelas agncias reguladoras. Do incio das atividades da ANP at a posse dos aprovados no primeiro concurso pblico em 2005, o quadro funcional da agncia era formado por nomeados para cargos comissionados, prestadores de servios, profissionais contratados em carter temporrio e servidores requisitados de outros rgos. 61 ANP: Diretor reclama da falta de recursos. O Globo. 14 de janeiro de 2006.

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acordo com a Portaria 160/2004, so necessrios trs diretores para a reunio do colegiado.

Isto decorreu tambm em funo das dificuldades que o Governo Lula enfrentou no Congresso Nacional principalmente durante seu primeiro mandato. Do ponto de vista de funcionamento das agncias, a principal atuao do Senado se d pela aprovao dos diretores das agncias. Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso no houve impasses no preenchimento dos cargos da diretoria da ANP. A sabatina na Comisso de Infra-Estrutura e a aprovao no plenrio do Senado apenas cumpriam meras formalidades.

J no Governo Lula, houve duas tentativas de indicao de diretores da ANP, todas rejeitadas pelo Senado. No primeiro caso, o Luiz Alfredo Salomo foi rejeitado pelo plenrio em 24 de junho de 2003, embora tivesse sido aprovado pela Comisso de Infraestrutura. Em 2005, o engenheiro Jos Fantine, ex-funcionrio da Petrobras, foi reprovado pela Comisso de Infra-Estrutura para o cargo de Diretor-Geral da ANP, uma acontecimento inusitado, j que cabe comisso avaliar a capacidade tcnica do candidato. Depois desses nomes recusados pelo Senado, o Presidente Lula optou por Haroldo Lima, que no precisou ser sabatinado pelo Senado e evitou o risco de ter que negociar um novo nome com o Congresso, bem como o desgaste de ter mais uma indicao rejeitada.

De qualquer forma, o perodo marcou uma inflexo na trajetria de reconhecimento e de importncia da ANP perante o setor. Se desde sua criao at 2002 sua trajetria foi marcada por um posicionamento como orientadora das aes de regulao, a partir de 2003 ela passou a ser vista como uma instncia burocrtica que, mesmo indireta ou implicitamente, seguia o direcionamento do MME para a tomada de decises na indstria do petrleo. Por outro lado, a idia que parece clara no Governo Lula a de utilizar a ANP no apenas para a implantao de polticas pblicas do setor, mas tambm para intervenes pontuais no mercado.

Levy e Spiller (1996) chamam a ateno para o fato de que a literatura tem negligenciado o papel do funcionamento das instituies do sistema poltico no tratamento do problema regulatrio. A eficincia na regulao de determinado setor

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depende tanto dos incentivos regulatrios quanto das estruturas de governana envolvidas em todo o processo. Essa configurao contempla tambm esse tipo de interferncia que acaba por restringir o prprio poder da agncia de resolver os conflitos provenientes da luta de interesses entre os agentes estabelecidos.

Contudo, foram os embates entre a ANP e a Petrobras que acrescentaram outros impedimentos ao papel que a Agncia tinha objetivo de desempenhar. Quando David Zylbersztajn assumiu a Diretoria Geral da ANP, em 1998, era clara a inteno de instalar no setor, o mais rpido possvel, um modelo de concorrncia desenhado pela Agncia: a idia era forar a estatal a se comportar dentro dos parmetros e das regras estabelecidas pela ANP: A estatal ser tratada como qualquer outra empresa que venha atuar no setor 62. A partir da, comeavam os embates entre a Petrobras e a ANP, com vis inicialmente poltico.

J no incio, a controvrsia comeou com a interpretao que Zylbersztajn deu a respeito dos contratos de parceria que a Petrobras tinha assinado no ano anterior, 1997: No tm validade, nem poderiam. Seria uma ilegalidade.63

Por um lado, a ANP, ocupando alguns espaos antes vazios, queria impedir que a Petrobras continuasse ditando as regras do jogo na indstria. Alm disso, queria desenhar um novo modelo em que os recursos das empresas ingressantes se direcionassem para novos investimentos e no para a aquisio de ativos, como predominantemente aconteceu em outros setores abertos concorrncia.

Por outro lado, tendo perdido a execuo exclusiva dos direitos da Unio sobre a explorao as reservas de petrleo e de gs natural, e tendo deixado a funo regulatria que vinha assumindo h dcadas no setor, a Petrobras apresentava a inteno de manter seu poder de mercado e de influncia nos rumos das atividades petrolferas no Brasil. Os embates entre a estatal e o rgo regulador foram emblemticos no caso do gs natural. Como a Petrobras, no incio do novo modelo institucional, no era uma empresa dominante em relao ao gs natural, a ANP
62 63

David Zylbersztajn. ANP definir as reas da estatal. Folha de So Paulo. 18 de janeiro de 1998. David Zylbersztajn na entevista: Zilbersztajn enfrenta poder da Petrobras. O Estado de So Paulo. 25 de janeiro de 1998.

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queria instalar, em relao a esse energtico, desde o incio, um modelo em que as outras empresas concorressem em igualdade de condies com a estatal. O estabelecimento das condies de livre acesso d conta dessa cartada inicial da ANP.

Entretanto,

Petrobras

via,

no

gs

natural,

novas

possibilidades e

potencialidades, o que a fez perseguir firmemente a estratgia de domnio tambm no mercado de gs natural. A inteno era se fazer presente, com relativo poder de mercado da produo distribuio64.

Face iminncia do aumento da importncia da produo e comercializao do gs natural no Brasil e face existncia de mltiplos agentes produtores em outros pases e que tinham o interesse em exportar combustvel para o pas, a ANP regulamentou a questo do livre acesso atravs da Portaria 169/98. Estava nesse instrumento o incio concretizao do objetivo de introduzir a concorrncia nesse segmento de mercado.

Contudo, em abril de 2001, aps a ANP determinar que a empresa controlada pela Petrobras contratasse transporte de terceiros, a Portaria 169/98 foi revogada, sem que se apresentassem ao mercado as justificativas para tanto. A revogao da Portaria, justamente aps a ANP ter determinado que a TBG transportasse gs dos novos entrantes foi outro fator que, alm de interferir na credibilidade do regulador, tambm significou o fortalecimento do poder da Petrobras, que preservou suas formas de influncia no mercado.

J agosto de 2003, o MME encaminhou o ofcio 1476/2003 ANP contendo as diretrizes de poltica para o setor: apontavam para substancial mudana de rumo no processo de abertura do mercado de gs natural e permitia que a Petrobras mantivesse sua posio dominante tambm no gs natural.

Nesse sentido, pode-se dizer que nos embates travados entre a ANP e a estatal, a ganhadora foi, sem dvidas, a Petrobras que passou a contar com mecanismos de

64

Essa estratgia ser discutida no captulo quatro.

112

reforo de seu poder de mercado. Mesmo o advento da chamada Lei do gs, a 11.909/2009 no diminuram, mas ao contrrio, contribui substancialmente o fortalecimento do exerccio de poder da Petrobras.

Esse posicionamento ainda era questionado pela ANP em 2005. Quando deixou o cargo de Diretor-Geral da ANP, o embaixador Sebastio do Rego Barros tambm fez duras crticas Petrobras: a dvida sobre o papel da Petrobras [ empresa ou governo?] seria um dos fatores que impediriam o estabelecimento pleno da concorrncia no setor no Brasil: O preo dos combustveis no Brasil livre apenas em tese, j que uma s empresa responsvel por 90% da produo. Existem frmulas para calcular o preo da maioria dos produtos, menos da gasolina, do diesel e do gs de cozinha, dominados pela Petrobras65

Vale dizer que o embate ainda persistiu at a oitava rodada de licitao da ANP, em 2006. Segundo as regras estabelecidas para aquela licitao, cada empresa, sozinha ou como lder de consrcio, estava limitada a arrematar um nmero mximo de reas em cada setor oferecido. Conforme o diretor da ANP66, o objetivo de tal restrio seria evitar que uma empresa estrangeira arrematasse parte considervel dos blocos, prejudicando a competio. Contudo, fica claro que essa explicao evidentemente parcial. Afinal, a competio no setor no o resultado de uma rodada, mas sim da estrutura de concentrao de mercado existente. Como nenhuma empresa estrangeira possui posio de dominncia neste setor no Brasil, aquela limitao estava claramente direcionada para a Petrobras, que mais arrematou blocos em todas as 10 rodadas realizadas, como ser observado no captulo seis. O resultado, que a licitao foi suspensa por fora de liminar, quando a ANP tinha licitado apenas 25% das reas programadas 67. A ANP ainda tentou na justia suspender a liminar e continuar a rodada de licitao. Em funo da falta de sucesso na empreitada, a licitao foi definitivamente encerrada, garantido s empresas aqueles blocos que foram licitados antes da notificao de suspenso68.

65 66

A Petrobras empresa ou Governo? O Estado de So Paulo. 15 de janeiro de 2005. ANP pode mudar regra que fez leilo suspenso. O Estado de So Paulo. 02 de dezembro de 2006. 67 Conforme dados da ANP. O detalhamento das rodadas de licitao apresentado no captulo seis. 68 ANP perde disputa judicial e j planeja a nona rodada. Valor Econmico. 31 de novembro de 2006.

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c) Fase de redefinio e desafios para novas atribuies

O perodo atual significa a abertura para uma terceira fase na atuao da ANP. Ela est caracterizada por duas mudanas importantes no setor: a Lei 11.909 de maro de 1999, conhecida como Lei do gs e a regulamentao da explorao de petrleo e gs na rea do pr-sal. Por serem recentes, tais mudanas no sero aqui detalhadas. Pode-se dizer, entretanto, e de forma segura, que representam um novo marco no funcionamento da agncia.

As descobertas de reservas significativas e o aumento da importncia relativa do gs natural na economia brasileira levaram uma preocupao no sentido de haver uma regulao especfica para o gs natural, antes atrelada Lei 9.478/97. A busca da auto-suficincia tambm no gs natural, as possibilidades de exportao, o estreitamento das relaes comerciais internacionais de gs natural, a expanso da malha de gasodutos e ainda o estmulo do Governo Federal para o uso do gs na indstria nacional criaram a necessidade de desembaraar alguns ns que ficaram expostos na lei anterior69. Assim, a Lei 11.909/09 dispe sobre as atividades relativas ao transporte de gs natural, de que trata o art. 177 da Constituio Federal e apresenta normas para as atividades de tratamento, processamento, estocagem, liquefao, regaseificao e comercializao de gs natural.

Ao atribuir ANP novas funes, inclusive a de definio de tarifas e a realizao de concesses para o transporte de gs natural, a Lei 11.909/09 aumentou a importncia das aes da ANP.

No caso da regulamentao da explorao de leo e gs na regio do pr-sal, a aprovao do modelo de partilha tambm altera o papel da ANP no upstream no Brasil. Tornando-se a regio do pr-sal a mais importante para a explorao do
69

Alm destes pontos, vale dizer que em 1992, a Comisso de Gs e Energia (COGAS) do MME tomou a deciso de aumentar de 2,5% para 10% (at 2010) a participao do gs natural na matriz energtica brasileira. Esta deciso se transformou em uma meta para o setor de energia, sendo referendada pelo CNPE em 2000.

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petrleo e gs no Brasil, a continuidade do modelo anterior de concesso se dar nas reas onde o risco geolgico maior, mantendo, nessas regies o papel j desempenhado pela agncia.

De qualquer forma, tais mudanas, ao significar alteraes importantes nos marcos regulatrios da indstria brasileira de petrleo e gs natural, tambm mudam as atribuies do rgo regulador, abrindo-lhe uma nova fase de atuao.

3.4 CONSIDERAES FINAIS

O ambiente da E&P - e os contratos a ele inerentes envolve um misto de complexidades e incertezas. Alguns elementos reforam essa situao: a multiplicidade de conhecimentos necessria para a realizao dos contratos (exemplos: geologia, economia, finanas, direito, qumica entre outros); a quantidade de variveis envolvendo esta atividade e seus riscos; os custos de produo; o comportamento da demanda e do mercado, alm das questes geopolticas so fundamentais.

No caso brasileiro, a instalao da concorrncia no setor - aberto s empresas nacionais ou estrangeiras no Brasil a partir de 1997 as incertezas foram agravadas dada a profundidade das mudanas institucionais implementadas. O sistema negocial que acabou se configurando, entretanto, conduziu a uma situao em que a aderncia da Petrobras ao novo modelo foi sistemtica e imediata.

Houve, desta forma, forte interesse na sua continuidade e na observncia da distribuio de interesses j colocados. Assim, o desenvolvimento institucional da E&P no Brasil fez-se ao comando da ANP, contudo, com um alto custo de sua imagem e de diminuio de sua influencia inicial, alm de um fortalecimento da Petrobras.

Assim, concluindo este captulo, pode-se dizer que a reforma institucional da indstria do petrleo no Brasil significou a sobreposio de um novo modelo de

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funcionamento do setor mas num tipo de institucionalidade que embora bastante diferente do anterior, permitiu que permanecessem alguns elementos oriundos da estrutura institucional anterior: um Executivo bastante intervencionista e uma empresa estatal, integrada e verticalizada que reafirmou a sua natureza corporativista e de eficincia empresarial. Neste modelo resultante, as reas de influncia da Petrobras foram preservadas e em alguns casos inclusive aumentadas. A prpria concorrncia setorial, por exemplo, pode-se dizer teve a sua implantao, na prtica coordenada pela Petrobras. Embora os rumos institucionais da concorrncia tenham sido definidos no mbito das atribuies da ANP, na prtica, a deciso das empresas concorrentes de formarem consrcios com a Petrobras lhe assegurou algum grau de coordenao da concorrncia, influenciando, de alguma forma, onde e como ela poderia ocorrer.

Em relao agncia reguladora, cabe a ilustrao de um paralelo do que apontava Alveal (1994) em relao a Petrobras e o CNP. Segundo a autora, os movimentos da Petrobras e a forma com que ela influenciava a evoluo do setor acabavam por formar um quando em as funes do CNP eram reduzidas burocracia. Embora no se possa dizer isso em relao a ANP bem por conta de sua indefinida terceira fase como colocado - no h dvidas que aos olhos do atual Governo Federal, a preservao das funes da agncia reguladora esto garantidas, desde que no atrapalhem os lances estratgicos da Petrobras, estes sendo amplamente legitimados pelo Presidente da Repblica.

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CAPTULO 4 REFORMA ADMINISTRATIVA E REPOSICIONAMENTO NAS QUESTES DE MEIO AMBIENTE: ESTRATGIAS EMPRESARIAIS DA

PETROBRAS APS 1997.

A indstria do petrleo e gs natural no mundo, na dcada de 1990, sofreu profundas alteraes tanto institucionais quanto de estratgias empresariais, estas marcadas, principalmente, por fuses e incorporaes de grandes empresas em negociaes que somaram US$ 14,5 bilhes no primeiro semestre de 1996 70. Estas fuses, em um ambiente j dominado por grandes corporaes, levaram formao de grupos empresariais ainda mais fortes - verticalizados e integrados - e tiveram, basicamente, quatro objetivos: implementar uma estrutura organizacional apta para dar respostas rpidas s mudanas nas condies de mercado; conseguir um maior nvel de integrao de atividades essencial neste setor; conquistar de novos mercados; maximizar o retorno sobre as aes e gerar valor para os acionistas. A exemplo disso, se destacaram as fuses entre British Petroleum e a Amoco, entre a Exxon e a Mbil ambas no primeiro semestre de 1998 - e ainda da Total Fina com a Elf71. Alm disso,
Isto se explica, em grande medida, como conseqncia direta dos desafios com que as empresas destes setores vm se defrontando, a partir das transformaes no ambiente competitivo nos ltimos 20 anos. A emergncia de um cenrio caracterizado por transformaes tecnolgicas e desregulamentao flexibilizou a definio das fronteiras da indstria e criou novas oportunidades de negcios, ampliando, por conseguinte, no somente a dimenso, como a intensidade da competio na escala internacional. Assim, para se adequarem a este novo ambiente de presso competitiva, as empresas do setor procuraram manter sua posio de mercado atravs da implementao de esforos para: reduzir custos; aproveitar economias de escala de ordens produtiva e gerencial; investir em novas tecnologias; e procurar por novas oportunidades de investimento [...]. As operaes de F&A apresentaram-se, neste sentido, como um importante instrumento utilizado para alcanar tais objetivos (PINTO JNIOR E IOOTTY, 2005, p. 440).

70

Fuses e aquisies crescem na indstria petrolfera mundial. Gazeta Mercantil. 22 de julho de 1996. 71 Outras referncias quanto ao processo internacional de fuso/aquisio neste setor podem ser encontradas em Nakamura (2005) e Pinto Jnior e Iootty (2005). Segundo esses ltimos, os setores de eletricidade, petrleo e gs movimentaram, entre 1990 e 1999, US$ 329 bilhes em transaes de vendas de empresas domsticas para empresas estrangeiras.

117

No que se refere Amrica Latina, alm desses fenmenos, segundo Alveal (1999), a reestruturao da governana estatal 72 levou a novas orientaes que implicaram em uma ntida mudana de identidade e de comportamento estratgico empresarial das petrolferas, principalmente no Mxico, Argentina, Venezuela e Brasil 73. Por essa tica, tais mudanas no teriam ocorrido apenas em funo da instalao de um modelo econmico mais liberal, mas fundamentalmente pelos desdobramentos da fragilidade do padro de interveno estatal que marcou esses pases, materializado, principalmente, no fim dos resultados positivos do modelo de industrializao por substituio de importaes. Ou seja, essas empresas teriam sido fortemente afetadas pela exausto do padro desenvolvimentista liderado pelo estado nesses pases.

No caso brasileiro, os anos de 1995/1997, como j colocado no captulo anterior, marcaram o fim da exclusividade da Petrobras em exercer o monoplio da Unio na explorao e produo de petrleo no Brasil. A partir da, passou a ser facultado s outras empresas nacionais ou estrangeiras - a explorao dessas atividades econmicas. Com a quebra do monoplio, houve uma redefinio da misso da Petrobras, assumindo, de forma mais explcita, a orientao estratgica empresarial de gerao de valor para os acionistas e satisfao aos clientes. De forma geral, possvel dizer que tais mudanas na companhia brasileira estiveram motivadas por dois panos de fundo: um ligado reestruturao institucional nacional da indstria e outra de alinhamento s tendncias de reposicionamento mercadolgico das empresas globais, direcionadas para o fortalecimento e/ou ampliao de suas posies j estabelecidas.

O objetivo deste captulo discutir elementos que confirmem a terceira hiptese da tese: a de que o realinhamento administrativo e a instalao de uma nova forma organizativa, mais voltada para a agilidade de respostas, foram componentes importantes para o sucesso empresarial demonstrado pela Petrobras aps a
72

Alveal (1994) chama de estrutura de governana estatal um tipo de estrutura de propriedade acionria em que o Governo, sendo acionista majoritrio, impinge um estilo de comando empresarial s empresas estatais de forma que ao mesmo tempo em que buscam aumentar o retorno financeiro e maiores margens de lucro, tambm so guiadas por objetivos macroeconmicos e macropolticos estes inteiramente alheios aos objetivos privados -, tornando essas empresas estatais agentes hbridos e bifaciais. 73 Para uma discusso das estratgias principais das estatais desses outros pases, ver, por exemplo Alveal e Campos (2004).

118

abertura do setor. As mudanas nessas estratgias, somadas s questes institucionais discutidas no captulo anterior, so importantes para entender como a Petrobras aproveitou novas oportunidades e tambm pde lidar com significativos problemas administrativos no perodo. O outro ponto a ser discutido no captulo diz respeito ao reposicionamento ambiental da Petrobras, este visto como um movimento necessrio construo da imagem de sustentabilidade, cada vez mais essencial nos moldes de concorrncia que vo se desenhando no setor.

Para tanto, o captulo est dividido em quatro partes alm dessa introduo. A primeira apresenta a reorganizao do sistema Petrobras, indicando os objetivos estratgicos de gesto que estiveram por trs dessa mudana organizacional. Esse movimento se inicia mais firmemente com a sada de Joel Mendes Renn da presidncia da companhia e com a posse de Henri Philippe Reichstul, diretamente encarregado pelo Presidente da Repblica para exercer essa funo transformadora. A idia chave da nova estrutura organizacional [e da] criao de unidades de negcios [...] consiste em sustentar as metas de expanso, rentabilidade, produtividade e internacionalizao para os novos desafios que a Petrobras precisa enfrentar (PETROBRAS, 2001, p. 12). No item dois so tecidos alguns comentrios sobre as polticas ambientais, necessrias principalmente depois dos acidentes na Baa de Guanabara e do afundamento da Plataforma P-36.

A terceira parte discute, rapidamente, a tentativa malfadada de mudana de nome para PetroBrax. Apesar de publicamente o projeto ter durado apenas dois dias, as crticas ainda eram severas nos jornais da poca semanas aps a deciso do Presidente da Repblica de manter intacta a marca e o nome Petrobras. Por fim, a ltima parte apresenta as consideraes finais do captulo.

4.1 REDEFINIO ADMINISTRATIVA E REORIENTAO ESTRATGICA DA PETROBRAS

Os grandes problemas polticos, econmicos e institucionais que se instalaram no Brasil na dcada de 1980 e que se aprofundaram na dcada seguinte no deixaram

119

imunes as estratgias do Sistema Petrobras. As mudanas que estavam se processando e os desarranjos que marcaram a economia brasileira na dcada de 1980 fizeram daquele perodo um tempo de profunda desorientao estratgica, tanto do Governo Federal quanto de suas principais estatais. Conforme lembra

Alveal (1999), a ntida definio de parmetros macroeconmicos de longo prazo e a construo de um projeto de desenvolvimento nacional razoavelmente consistente so irrevogavelmente requeridos para que as estatais garantidas as faixas de autonomia de ao cumpram sua parte no projeto de crescimento do pas. E eram exatamente esses os elementos faltantes na economia brasileira. No caso da Petrobras, isso ficou claro, por exemplo, na quantidade de presidentes que a companhia teve nas dcadas de 1980 e 1990. Vale dizer que embora sempre tenha havido na trajetria da empresa a firme criao de uma competncia profissional interna capaz de criar um esprito de corporao que valorizava (e continua valorizando) a profissionalizao e a busca constante para a eficincia

estratgica/empresarial, as questes relativas ao planejamento de mdio/longo prazo foram severamente afetadas pelo expressivo rodzio na cadeira de presidente.
QUADRO 4.1 PRESIDENTES DA PETROBRAS NA DCADA DE 1980 Presidente da Petrobras Incio Fim Presidente da Repblica Joo Batista de O. Figueiredo

Shigeak Ueki 26 mar. 1979 28 ago. 1984 Thelmo Dutra de Rezende 28 ago. 1984 19 mar. 1985 Hlio Beltro 19 mar. 1985 15 mai. 1986 Ozires Silva 19 mai. 1986 21 jun. 1988 Armando Guedes Coelho 21 jun. 1988 23 jan. 1989 Jos Sarney Orlando Galvo Filho 23 jan. 1989 19 abr. 1989 Carlos SantAnna 19 abr. 1989 23 mar. 1990 Fonte: Elaborao prpria a partir de Petrobras (2003b) e dos Relatrios Anuais vrios anos

Os problemas, na dcada de 1980, estavam basicamente fundados nos seguintes elementos:

A complicada transio democrtica que se processava desde o incio da dcada e que evidenciou a fragilidade das instituies sobre as quais a mudana estava se apoiando74;
74

Assim Abranches (1995, p. 19) ilustra a fragilidade das transies da dcada de 1980: Toda mudana traumtica. Da combinao entre transformao estrutural, grave crise macroeconmica e descontinuidades poltico-institucionais, nem se fale. Na relao entre mudana e crise, os graus de liberdade de escolha estreitam-se muito. quase impossvel aos atores sociais e polticos

120

A crise macroeconmica interna, basicamente ligada inflao persistente, inercial e que era derivada dos estruturais dficits pblicos75; trajetria crescente da dvida externa, esta atrelada aos juros externos que, manipulados pelos Estados Unidos, refletiam a estratgia daquele pas para o enfrentamento dos problemas decorrentes do II choque do petrleo; O contra-choque do petrleo que, trazendo o preo do barril de petrleo a US$ 10, tornou complicada a poltica oficial de subsdio ao Pr-lcool, levando o Governo a decidir pela ampliao da Petrobras no programa, forando esta a prejuzos que, entre 1985 e 1989, somaram US$ 234 milhes somente com estocagem do produto (PETROBRAS, 2003b).
Em 1985, a Petrobras sozinha garantia 2,8% do PIB brasileiro e 6,3% do produto industrial do pas. [...]. A produo de petrleo ultrapassava os 500 mil barris/dia e a auto-suficincia era a meta a ser alcanada. No entanto, esses nmeros indicativos de uma pujana empresarial indiscutvel no impediram que os anos da transio democrtica no pas tenham sido, para a Petrobras, tempos de deteriorao financeira e de perda substancial de sua fora poltica. [...] E esse era um dado numa equao complexa, que envolveu, ainda, em diferentes momentos, a determinao do governo para que a empresa suspendesse os investimentos, cortasse gastos com pessoal e continuasse a distribuir lucros tudo isso contra um pano de fundo das ameaas de privatizao e fim do monoplio. No h o que estranhar, portanto, no fato de a Petrobras, em 1989, ter deixado de produzir 180 mil barris dirios de sua meta programada (PETROBRAS, 2003b, p. 187).

Neste perodo, seguindo a linha de argumentao de Alveal (1994) e Pinto Jnior e Alveal (1995), as estratgias da Petrobras assumiram um carter defensivodinmico. Defensivo no sentido de que liderana da estatal era urgente a tomada de decises para a preservao dos espaos polticos e de autonomia relativa

escolherem bons caminhos entre o redemoinho da crise e as fortes ondas de mudana, o que dizer dos decisores. Pior, a simultaneidade desses processos subverte os sinais e dificulta sobremaneira a navegao. 75 As aes do Governo sobre os preos administrados para o controle da inflao tambm trouxeram prejuzos considerveis Petrobras. Os preos foram congelados por quase cinco meses em 1985, num cenrio de inflao a 234% ao ano. Esses produtos foram, em seguida, reajustados em 132% e o lcool em 147%, numa correo real de apenas 78%, considerando-se a receita efetiva da empresa, impostos excludos. Alguns congelamentos depois, no fim do Governo Sarney, a perda acumulada com a defasagem entre os preos internos dos derivados e aqueles praticados no mercado internacional atingiu US$ 3 bilhes, dentro de uma perda global registrada pela empresa superior a US$ 10 bilhes. Aos problemas com o sistema de preos, somou-se a inadimplncia de outras estatais e rgos de governo, que fez a dvida da Unio com a Petrobras alcanar, em fins dos anos 1980, cerca de US$ 1 bilho (PETROBRAS, 2003, p. 192)

121

conquistados em sua trajetria, apesar das severas perdas econmico-financeiras que enfrentava. Alm disso, em 1988, a empresa teve de enfrentar uma greve geral de petroleiros que duraria 11 dias, significando mais parcelas de prejuzos que tinham de ser assumidos. Assim, as decises de carter defensivo eram necessrias j que o ambiente acabava por significar uma grave ameaa imagem e ao projeto poltico da Petrobras de autonomia relativa e projeto estratgico prprio76 e, nesse sentido, representava um teste quanto aos limites de atuao e de fora poltica da companhia.

Por outro lado, dinmico no sentido de que o momento marcou tambm passos fundamentais para a expanso do Sistema Petrobras. A companhia fez gigantescos progressos em explorao e produo, principalmente no mar. A explorao e produo em guas profundas avanaram de tal maneira que em 1988 a Petrobras j batia novos recordes que na poca se caracterizavam por poos em lminas de gua de 1.200 metros e com perfuraes de 500 metros. Tais avanos foram suportados pelos resultados do PROCAP-1000, este apoiado em uma ampla rede de inovaes. Com tais avanos, o gasto lquido com importao de leo e derivados, que em 1981 somou US$ 10 bilhes, caiu para US$ 3 bilhes em 1989 (PETROBRAS, 2003b).

J na dcada de 1990, a alta rotatividade de presidentes se deu basicamente no curto Governo Collor que, embora outras razes possam ser levantadas, explica-se basicamente por se tratar de um governo que, afundado numa grave crise poltica, teria seu fim antecipado em quase dois anos. A partir da (nos dois governos FHC e dois governos Lula), as mudanas de presidentes da companhia deixam de ser explicadas por questes de crise, j que passaram a refletir um contedo de estratgia basicamente poltica.

76

Alveal (1994)

122

QUADRO 4.2 PRESIDENTES NA DCADA DE 1990 E NO PERODO RECENTE Presidente da Petrobras Lus Octvio da Motta Veiga Eduardo Teixeira de Freitas Alfeu de Melo Valena Ernesto Teixeira Weber Benedito Fonseca Moreira Incio Fim Presidente da Repblica

23 mar. 1990 19 out. 1990 19 out. 1990 27 mar. 1991 02 abr. 1991 21 ago. 1991 Fernando Collor de Mello 21 ago. 1991 04 mai. 1992 04 mai. 1992 18 nov. 1991 18 nov. 1992 1 jan. 1995 Itamar Franco Joel Mendes Renn 1 jan. 1995 08 mar. 1999 Fernando Henrique Henri Phillippe Reichstul 24 mar. 1999 21 dez. 2001 Cardoso Francisco Roberto Andr Gros 2 jan. 2002 02 jan. 2003 Jos Eduardo Dutra 2 jan. 2003 22 jul. 2005 Luiz Incio Lula da Silva Jos S. Gabrielli de Azevedo 22 jul. 2005 Atual Fonte: Elaborao prpria a partir de Petrobras (2003b) e dos Relatrios Anuais vrios anos

At o incio dos anos 1990, predominava uma forma de planejamento estratgico que privilegiava as relaes hierrquicas e o planejamento atravs do Plano Anual e do Oramento Plurianual.
A unidade do Sistema Petrobras o nico objetivo a ser buscado pela empresa. A unidade do Sistema Petrobras buscada no s quanto a direo atravs, inclusive, da hierarquia entre as administraes das subsidirias e o Conselho de Administrao da Controladora, o que evidencia a subordinao das empresas controladas unidade de direo. O processo de planejamento acontece a partir dessa integrao sendo garantido atravs da sistemtica de aprovao dos Planos Anuais e Plurianuais de Oramento para desenvolver suas atividades, alm do Programa de Dispndios Globais PDG, os quais so examinados pelos rgos de planejamento da Holding e consolidados com os planos da Controladora para ento, num documento unitrio, ser submetido apreciao do Conselho de Administrao. Desta forma, o Conselho de Administrao aprecia e julga a execuo oramentria das subsidirias, atravs dos relatrios que so consolidados com os da Holding (OLIVEIRA, 1995, p. 142).

Tal modelo organizacional, ento, foi considerado rgido. Alm disso, the internal ogranization of the firm has real economic consequences (WILLIAMSON, 1986, p. 171). As formas da estatal contratualizar no mercado precisariam ser alteradas para fazer face s mudanas que estavam se processando no Brasil e no mundo 77. Somado a isso, ao final da dcada de 1990, havia importantes condicionantes que deixavam clara a necessidade de uma reforma administrativa na Petrobras 78. Alguns deles so destacados no quadro abaixo:
77 78

Especificamente no setor de energia, ver Pinto Jnior e Iootty (2005). Pinto Jnior e Alveal (1995, p. 08), j discutiam a necessidade de mudanas organizacionais no somente na Petrobras, mas em todas as empresas de energia no mundo: La rapidez del progreso

123

QUADRO 4.3 - ELEMENTOS INDICADORES DA NECESSIDADE DE REFORMA ADMNISTRATIVA ELEMENTOS INTERNOS Estabilidade monetria, a partir instalao do Plano Real em 1994; da ELEMENTOS EXTERNOS Expectativa de crescimento continuado da demanda mundial por petrleo; Recorrentes crises cambiais; Continuao do processo de fuso com a conseqente concentrao da indstria; Prosseguimento dos processos de privatizao e desregulamentao em outros pases;

Flexibilizao do monoplio da Petrobras com a abertura do setor concorrncia nacional e internacional; Expectativa de crescimento continuado do PIB brasileiro; Prosseguimento do processo de abertura econmica do pas;

Surgimento, a partir de 1990, de companhias prestadoras de servios de energia, que poderiam migrar para o gs natural e ser fortes concorrentes. Fonte: Elaborao prpria com alguns elementos de Petrobras (1999b)

Segundo

Oliveira

(1995),

um

passo

importante

para

as

transformaes

administrativas e organizacionais na Petrobras, ainda na primeira parte da dcada de 1990, foi dado com a assinatura, com mediao dos Ministrios de Minas e Energia MME, do Planejamento e da Fazenda, do Contrato de Gesto entre a Petrobras e a Unio. Por parte do Governo, o Contrato de Gesto
objetivava maior conhecimento das atividades da Petrobras, e o estabelecimento de metas anuais de desempenho global; por parte da Petrobras se intencionava uma maior autonomia de gesto, aliada liberao de constrangimentos legais, o que dificultava significativamente a operacionalizao das atividades da empresa (PETROBRAS, 2004, p.09)79.

tecnolgico y las mudanzas en las condiciones de financiamiento de la expansin de las actividades productivas, han dado lugar a una verdadera ruptura en el contexto de competicin de las diferentes industrias, redundando en perdida de legitimidad y eficacia de los esquemas y arreglos institucionales que presidan el universo de sus relaciones. Las empresas petrolferas no escapan a esa realidad: adems de las mutaciones sealadas, ellas fueron particularmente afectadas por la baja de los precios internacionales del petrleo en 1986, lo que implic en la readecuacin de sus estrategias de inversin y de financiamiento. Ese nuevo contexto impone a las compaas de petrleo, pblicas o privadas, la necesidad de una respuesta organizacional. 79 Contudo, no houve, por parte do Governo, interesse em renovar o Contrato firmado em janeiro de 1994, que tinha vigncia de trs 3 anos. Para a Petrobras, melhor seria um contrato com maior durao, de cinco anos, no mnimo. Alm disso, outras crticas foram levantadas quanto ao Contrato de Gesto. Pelo lado dos trabalhadores, a reclamao partia do fato de no terem sido eles chamados para fazer parte nas negociaes dos termos pactuados. Por outro lado, Benedito Moreira, que j havia ocupado a cadeira de Presidente da empresa, tambm no acreditava na eficcia dos Contratos de Gesto. Segundo ele, O problema, no Brasil, aquele em que ns temos um conflito com o prprio Estado, em que o Estado brasileiro, atravs de uma legislao complexa no abre mo de interferir na vida das empresas. V. Exa. Lembrou os Contratos de Gesto. Eles comearam a ser discutidos ainda na minha gesto. No adianta nada o Contrato de Gesto na Petrobras com o monoplio porque o Governo intervm de qualquer maneira. O Tribunal de Contas no abre mo de alguma fiscalizao. A Secretaria das Empresas Estatais no abre mo. Ento, um Contrato de Gesto que no adianta (OLIVEIRA, 1995, p. 150).

124

J em 1999 foi estabelecido um novo processo de Avaliao de Desempenho Empresarial da Petrobras, cujo primeiro produto foi o Relatrio de Desempenho Empresarial - RDE, que espelhava uma viso dos resultados corporativos por segmento de negcio. Essa avaliao j apresentava algum grau de alinhamento com o planejamento estratgico.
O RDE espelhava, no s o resultado corporativo da empresa, como tambm um processo de mudana de controles e de gerenciamento na viso de reas de Negcio, alm de atender tambm uma demanda de informaes estruturadas para auxiliar os trabalhos da rea Financeira (PETROBRAS, 2004, p.14).

Porm, tambm o RDE no se mostrou suficiente para dar conta das demandas informacionais para implementao da administrao estratgica, tida, naquele momento, como imprescindvel manuteno dos espaos conquistados e dadas as alteraes nos contextos nacional e mundial.

A reorganizao do Sistema Petrobras, tendo como fundo aqueles elementos indicativos da premente necessidade de reforma, deveria, ento, ser desenhada de forma tal a conferir maior dinamismo ao planejamento como um todo, fechando o ciclo da administrao estratgica e permitindo sua caracterizao como um processo contnuo e integrado, em que os resultados apurados fossem retroalimentadores do planejamento. Foi no sentido de implementar tais mudanas que Henri Philippe Reichstul, em 24 de maro de 1999, assumiu a presidncia da Petrobras.
Quando recebi a empresa, que viveu mais de 40 anos em ambiente de monoplio, ela tinha praticamente acabado de perder o monoplio. Senti que a empresa tinha um problema, encontrar sua vocao: Se no sou mais monopolista, para onde vou?. A empresa estava pronta para uma mudana, para pensar sobre seu destino. A gente mergulhou mais de quatro meses ao lado de vrios consultores. Consultores estrangeiros nos mostraram modelos de comportamento das grandes empresas, trouxeram informaes valiosas para a gente pensar sobre o que seria nossa vocao. Fizemos, com muita transparncia, um exerccio extremamente rico de integrao e de discusso dos rumos dessa nova Petrobras. Ficou claro. A gente quer que a empresa seja uma grande corporao transnacional com trajetria de crescimento num cenrio de concorrncia. Pelo tamanho, pelo sucesso no passado, a Petrobras tem todas as condies de competir em igualdades de condies com as grandes empresas do mundo no mercado brasileiro e, quem sabe, na Amrica Latina. Onde a gente j se colocou com mais clareza. Vi, ento, uma empresa muito bem preparada tecnicamente.

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Ela enfrentou grandes desafios tecnolgicos com muita competncia. Vejam os resultados na Bacia de Campos, o trabalho que o CENPES desenvolveu. Um novo desafio, porm, ainda no havia sido formulado com clareza: o empresarial. No era tcnico, tecnolgico. Era desafio empresarial. Ou seja: como fazer para transformar uma grande corporao num ambiente competitivo. Mas a empresa j venceu tantos desafios que tem todas as condies de vencer tambm esse80.

A anlise dos vrios pontos de adaptao estratgica da Petrobras ser feita aqui numa combinao cronolgica e temtica. Cronolgica porque na medida do possvel, a anlise ser direcionada no mesmo curso dos acontecimentos. Temtica no sentido de que alguns eventos cruciais aconteceram concomitantemente, mas apontam para movimentos estratgicos diferentes, sendo necessria didaticamente sua separao. Para cada bloco de anlise ser ser indicado um ou mais eventos crticos (EC) que tambm interferiram no reposicionamento da Petrobras. De qualquer forma, os principais temas aqui discutidos estaro ligados reforma organizacional e administrativa e nova postura em termos ambientais. Antes, porm, sero tecidos alguns comentrios da atuao da empresa entre 1995 e 1997.

4.1.1 - A atuao da Petrobras no perodo de transio: 1995 a 1997

FIGURA 4.1 CRONOLOGIA, ESTRATGIA E EVENTOS CRTICOS 95/97

1995

1996 Estratgia de Transio

1997

EC 1: Reforma Constitucional EC 2: Regulamentao da Reforma Lei 9.478

Fonte: Elaborao prpria

A partir de aprovao da Emenda Constitucional 09/95, a quebra do monoplio estatal da Petrobras era inexorvel, faltando apenas a sua regulamentao, que se

80

Philippe Reichstul, em entrevista a Bautista Vidal e Argemiro Pertence (VIDAL E VASCONCELLOS, 2001)

126

deu em agosto de 1997, atravs da Lei 9.478. Por conta disso, as grandes operadoras internacionais do setor de petrleo e gs natural comearam a considerar a possibilidade de atuar no Brasil nos segmentos afetados pela mudana institucional81. J em agosto de 1995 (dois meses aps a aprovao da PEC), num congresso de geofsica no Rio de Janeiro, a dimenso tcnica da discusso deu lugar s especulaes sobre o futuro da Petrobras e do setor de petrleo no Brasil. O principal tema passou a ser as parcerias com a Petrobras: J iniciamos contatos com a Petrobras e nos interessa muito uma parceria na rea de petrleo e gs natural.82

Diante desses acontecimentos, seria razovel questionar como teria se portado a Petrobras entre 1995 e 1997. Mais do que isso, se a perda efetiva do monoplio aconteceria apenas com a regulamentao do novo texto constitucional, pode-se perguntar: Quais foram os movimentos da Petrobras entre 1995 e 1997? possvel identificar algum comportamento que possa ser caracterizado como estratgia de transio?

A partir dos relatrios anuais da companhia, da literatura econmica do perodo e do levantamento realizado nas entrevistas e ainda em jornais e revistas especializados, possvel afirmar que mesmo no promovendo uma mudana drstica de comportamento, a Petrobras instituiu uma estratgia diferenciada e de transio no perodo em que tinha perdido o monoplio de direito, embora ainda o mantivesse de fato.

Essa adequao revela trs claros movimentos: o primeiro foi ter se voltado mais detidamente para a produo e explorao nacional com a volta dos debates em torno do suprimento interno e da auto-suficincia. O segundo foi a busca de financiamentos externos, observando um conjunto mais diversificado de

instrumentos financeiros que permitissem a alavancagem para investimentos internos, tanto em E&P quanto no refino83. A captao desses recursos foi
81

A presena de empresas estrangeiras em atividades no abrangidas pelo monoplio da Petrobras j era marcante dcadas antes. 82 Clifford Edward, poca Vice-presidente de explorao e produo da Mbil. Petrleo atrai investidores estrangeiros. O Estado de So Paulo, 24 de agosto de 1995. 83 O uso mais sistemtico de project financing, por exemplo.

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fundamental para que, logo depois, em 1998, a Petrobras comprovasse junto ANP, sua capacidade financeira que lhe permitiriam ratificar sua permanncia em reas pela quais demonstrasse interesse.

O terceiro movimento foi a busca de parcerias. Neste perodo, a Petrobras assinou cerca de 150 cartas de intenes com um conjunto diversificado de atores para parcerias em E&P para quando regulamentada a possibilidade e em outras reas que no estavam abrangidas pelo monoplio (PETROBRAS, 1999). Dessas, aproximadamente sessenta tornaram Contratos de Parceria84 de fato, uns na modalidade de Cooperao Tecnolgica outros em forma de project financing.

Nesse perodo, Pinto Junior e Alveal (1995) j apontavam que esses seriam alguns dos caminhos possveis Petrobras. Em primeiro lugar porque a concorrncia negociada principalmente em oligoplio vinha se mostrando como uma estrutura de mercado mais eficiente para as empresas do setor. Em segundo lugar, porque
las nuevas modalidades de cooperacin puestas en la agenda de reestructuracin de la industria mundial del petrleo privilegian la funcin empresarial qua agente macroeconmico privado en detrimento de la funcin de instrumento de la poltica de desarrollo (PINTO JNIOR E ALVEAL, 1995, p. 13).

As parcerias e cooperao, ento, deveriam [e como efetivamente aconteceu] refletir objetivos econmicos e no fortemente polticos. Alm desses pontos, as prprias empresas privadas - e interessadas na parceria - entendiam que a entrada no pas nesse perodo e imediatamente aps a regulamentao da abertura no poderia ser feita sem a cooperao com a Petrobras que detinha todos os ativos necessrios e boa parte do conhecimento sobre as condies de produzir em reas brasileiras 85. Essa, inicialmente, era a alternativa possvel aos novos interessados86.

Tal postura da Petrobras, entretanto, no foi recebida sem crticas. Elas vinham principalmente daqueles que eram favorveis no s reforma como tambm

84

Como colocado no captulo anterior, esses contratos foram questionados pela ANP, que seria criada apenas em 1997 e instalada em 1998. 85 Efetivamente a cooperao e as parcerias se deram, no Upstream, na formao de consrcios nas rodadas de licitao da ANP. Esses pontos so discutidos no captulo seis. 86 O promissor futuro da Petrobras. Gazeta Mercantil. 04 de agosto de 1997.

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privatizao da empresa. que aps a PEC 09/95, todas as concesses reverteram Unio. Desta forma, a Petrobras s poderia negociar parcerias aps a confirmao de sua titularidade sobre as reas em causa, o que somente seria feito com a criao do rgo regulador. Ou seja, a Petrobras, em tese, no poderia decidir sobre campos de produo cuja sua titularidade precisaria ser reafirmada. A crtica de Roberto Campos (1998), por exemplo, que tal postura significaria a criao de fatos consumados e consolidaria posies privilegiadas que depois o rgo regulador teria dificuldades polticas de cancelar.

Outra reflexo possvel quanto a este perodo de transio: embora a privatizao j tivesse sido descartada formalmente pelo Governo [mas ainda no estava garantida por lei], tal tema no sairia to cedo da agenda da opinio pblica, sendo recorrente a discusso anos aps a diminuio do ritmo de privatizao ainda nos governos de Fernando Henrique Cardoso. Por essa tica, qualquer declarao dbia de um diretor da companhia, dos Ministrios envolvidos ou de outros rgos do Governo incendiavam novamente os debates pr e contra a venda da Petrobras e enchiam novamente as pginas dos jornais. Ento se pode pensar nesse perodo como uma estratgia de preservao: a no divulgao de grandes lances ou de viradas estratgicas radicais, aps a aprovao da PEC, pode ser encarada como uma deciso pela no exposio exagerada do ator estatal, no sentido preservar a sua identidade, num perodo em que estava em xeque e constantemente questionada a sua capacidade/liberdade de movimentao poltica87.

87

A prpria forma como se deu a mudana na presidncia da Companhia em 1999 pode ser um exemplo de como as relaes j se encontravam desgastadas: Foram precisos quatro anos, dois meses e 24 dias para o presidente Fernando Henrique assumir o comando de uma expressiva parcela de seu reinado: a maior empresa brasileira, a Petrobras. Desde o incio do primeiro mandato, FHC discute com os assessores a necessidade da troca de comando na estatal do petrleo, que eliminaria resistncias e possibilitaria ao governo interferir no destino da companhia. Em pelo menos duas ocasies seu movimento foi barrado por presses corporativistas poderosas. A novela viveu os ltimos captulos na semana passada. O engenheiro Joel Renn deixou o cargo. Joel Renn s jogou a toalha ao constatar que no teria nenhuma chance de sobreviver. Nas ltimas semanas, o ministro das Minas e Energia, Rodolpho Tourinho, s se comunicava com a Petrobras por fax e, em Braslia, chamou sua ateno de Renn numa reunio com tcnicos da empresa. Suas amarras polticas se esgaravam. A principal delas, o senador Antonio Carlos Magalhes, enquanto Renn caa, batalhava para fazer o sucessor. A fera domada. Revista Veja. Maro de 1999.

129

4.1.2 Redefinio Administrativa e Organizacional: o foco nos resultados e o resgate do Planejamento Estratgico
FIGURA 4.2 CRONOLOGIA, ESTRATGIA E EVENTOS CRTICOS 97/2002

1997

1998

1999

2000 Reforma Administrativa

2001

2002

Reestruturao do Capital e do Estatuto Social EC 1: Instalao da ANP e incio do processo efetivo de concorrncia EC 2: Mudana da Presidncia e incio da reforma administrativa EC 3: Divulgao do novo plano estratgico EC 4: Aes negociadas na Bolsa de New York EC 5: Passa a integrar novos ndices na Bolsa de NY e ter aes listadas em Madri e em Buenos Aires

Fonte: Elaborao prpria

Em 1999 houve a designao de uma nova diretoria para a Petrobras, com a consolidao da idia de que seria necessrio operar profundas modificaes na empresa 88. A sada de Joel Mendes Renn e a posse de Henri Reichstul apontavam no sentido de preparar a companhia para um novo ambiente de competio, para a insero de novos valores numa cultura empresarial j formada e consolidada e para o aumento de sua eficincia.
Na rea administrativa, procurou-se consolidar, no exerccio, a racionalizao e a integrao da estrutura organizacional da Companhia, aperfeioar a capacitao dos recursos humanos e aprimorar os relacionamentos institucionais nas reas governamental e privada. Prosseguiram, tambm, os programas relacionados ao meio ambiente, qualidade e segurana industrial, visando assegurar nveis de desempenho mais elevados nessas dimenses empresariais, e os programas de comunicao empresarial e marketing institucional, divulgando e fortalecendo a Companhia junto sociedade (PETROBRAS, 2000, p. 06).
88

Essas mudanas no envolviam apenas aspectos administrativos/organizacionais, mas tambm institucionais e polticos. Em relao s questes institucionais, a Petrobras, destituda do monoplio com a Lei 9.478/97, precisou se adequar Lei das Sociedades Annimas e deixou para trs o regime de exceo institudo pela Lei 2.004/53. Essa mudana inclusive estatutria necessria serviu aos anseios polticos do Governo FHC que reclamava do pouco poder que detinha sobre os rumos da empresa. Com as mudanas, a composio do Conselho Administrativo precisaria ser renovada e abriria ento possibilidades maior gerncia poltica. Reportagens que divulgavam as reclamaes do governo mostravam que a empresa era tida como rebelde e corporativista e que a reforma teria cado como uma luva aos anseios polticos do governo. Petrobras ser obrigada a se ajustar Lei das S.A. O Globo. 23 de maro de 1998.

130

Conforme Loasby (1986, p. 50), organisational efficiency requires specialization of skills and routines. As mudanas seriam, ento focadas nessa perspective. De forma aplicada, para o processo de reestruturao, foram estabelecidos os seguintes princpios norteadores (PETROBRAS, 2000):

Eliminar a diluio de responsabilidades existentes na antiga estrutura, outorgando aos gerentes a responsabilidade total por cada rea e colocando sob sua gesto todos os recursos necessrios concretizao dos objetivos do negcio; Reduzir em um nvel de superviso a cadeia de comando, reformatando-a em trs nveis hierrquicos no mbito dos rgos operacionais e rgos de sede (horizontalidade); Chegar a um desenho de estrutura organizacional por ativos, facilitando a apurao dos resultados financeiros; Implantar um elenco de indicadores de desempenho baseado no balanced score card; Privilegiar o conceito de Unidades de Negcios (UN) e a agilidade de atuao; Implementar, na estrutura interna, o conceito de preo de transferncia nos servios prestados por um determinado rgo a outro;

Para levar essa tarefa adiante, foram constitudos 22 grupos de trabalho, compostos por 15 gerentes que tiveram por objetivo estudar e avaliar um conjunto de funes corporativas e propor solues para sua reestruturao em toda a Companhia. Alm disso, havia um outro grupo denominado de Grupo Coordenador que tinha a funo de observar a inter-relao entre os diversos grupos de trabalho a fim de garantir a integrao do processo (ALONSO, 2004).

Os trabalhos de redefinio estratgica organizacional duraram cerca de quatro meses e foi submetida e aprovada pela Diretoria em outubro de 2000. A partir da, a Petrobras passou a atuar com uma nova estrutura organizacional mais adequada nova institucionalidade do setor. Alm disso, a reestruturao abordou a questo das competncias essenciais da organizao como ativo imprescindvel para a obteno de uma posio competitiva forte no cenrio da indstria.

131

A nova estrutura organizacional passou a ser implantada em novembro de 2000 e completada em junho de 2001. Nessa reforma, foram implantadas quatro reas de Negcios: (i) Explorao e Produo; (ii) Abastecimento; (iii) Gs e Energia; (iv) Internacional. Alm disso, foram instaladas duas reas de Apoio: (i) Financeira e (ii) Servios.
FIGURA 4.3 REAS DE NEGCIO E DE APOIO A PARTIR DE 2000

Fonte: Petrobras (2001).

Alm disso, outras reformas estatutrias foram implementadas principalmente em relao ao Conselho de Administrao e quanto abertura de mais espaos aos acionistas minoritrios, conforme indicado abaixo:
QUADRO 4.4 - PRINCIPAIS PONTOS DA REFORMA ESTATUTRIA DE 1999 A Diretoria Executiva passou a ser nomeada pelo Conselho de Administrao, e este pela Assemblia Geral de Acionistas; Foram eliminadas todas as restries deteno de aes ordinrias por minoritrios; Os Diretores executivos deixaram de pertencer ao Conselho; exceto o presidente da Diretoria Executiva ; O Presidente do Conselho deixou de ser o Presidente da Companhia e o nmero de integrantes deste foi reduzido de 12 para 9; Ficou estabelecido o direito dos acionistas minoritrios elegerem um membro do Conselho da Companhia. Fonte: Petrobras (2000)

O modelo implantado aumentou a importncia relativa da avaliao de desempenho empresarial da Petrobras. Para isso, implantou-se a metodologia Balanced Score Card, que contribuiu para a objetividade do planejamento estratgico. Essa

132

metodologia promove a integrao entre curto e mdio prazo, atravs de uma mais clara definio dos objetivos corporativos, das estratgias, da distribuio de responsabilidades para sua implementao e da medio sistemtica dos esforos direcionados para o cumprimento das metas, num processo que se retroalimenta constantemente.

Alm disso, um dos primeiros passos da nova diretoria foi resgatar o processo de Planejamento Estratgico que no era exercitada h cerca de cinco anos (PETROBRAS, 2000). Na esteira desses acontecimentos, eram constantes as reunies dos gerentes executivos de primeira linha da empresa, principalmente no final de 1999. Tais reunies objetivavam a definio e o realinhamento das estratgias bsicas e os grandes objetivos a serem alcanados pela Companhia. Os primeiros objetivos foram delineados para 2005, com algumas visualizadas at 2010.
Elaborado entre julho e outubro de 1999 com o apoio de consultores externos e contando com a participao de todos os setores do Sistema, este novo plano estratgico ambicioso e arrojado, mas factvel. Uma vez concludo, foi amplamente divulgado junto aos funcionrios, acionistas, analistas do mercado financeiro e opinio pblica (PETROBRAS, 2000, p. 01).

extenses

Dentre as linhas bsicas de atuao, o novo posicionamento estaria voltado para: i) consolidar a Petrobras como uma empresa de energia; ii) aprofundar a estratgia de verticalizao e integrao; iii) redefinir a estratgia de internacionalizao, com atuao preferencial no Cone Sul e Amrica Latina89.

Promovidas mais essas mudanas, ao final de 2001 o Conselho de Administrao indicou a necessidade de um novo passo no sentido de garantir a financiabilidade da Companhia. Realizou-se, ento, uma nova reforma estatutria, aproximando a Petrobras das prticas e padres de governana corporativa, conferindo, tambm, direitos adicionais aos acionistas minoritrios.

89

Esses temas esto mais detalhados nos captulos seguintes.

133

QUADRO 4.5 REFORMAS ESTATUTRIAS DE JUNHO DE 2002 A adoo de uma Cmara de Arbitragem para soluo de conflitos; A eleio de um membro do Conselho de Administrao pelos preferencialistas; A instituio das Diretrizes de Governana Corporativa, que incluem mecanismo de consulta aos preferencialistas em determinadas questes; O Conselho de Administrao passou a ser composto por cinco membros representantes do acionista controlador, de um a trs dos ordinaristas minoritrios com a utilizao do voto mltiplo e um dos preferencialistas. Nesse caso, o acionista controlador abriu mo de elaborar a lista trplice, permitindo a livre escolha de um representante pelos acionistas detentores de aes preferenciais; O mandato dos Conselheiros passou a ser de um ano, permitida a reeleio; A proibio de prestao de servios de consultoria pelo auditor independente. Fonte: Petrobras (2003)

Como resultado, foram elaborados e aprovados os seguintes instrumentos: Novo Estatuto Social, Diretrizes de Governana Corporativa, Cdigo de Boas Prticas, Regimentos Internos do Conselho de Administrao, Comits do Conselho de Administrao e Comit de Negcios que alm dos j existentes Cdigo de tica e Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal, regulam o funcionamento da companhia. A partir da, a Petrobras passou a integrar novos ndices na Bolsa de Valores de Nova Iorque90, alm tambm de suas aes terem sido listadas em Madri e em Buenos Aires. Todos esses elementos conjuntos passaram a dar maior visibilidade internacional companhia. A respeito disso, Francisco Gros, que assumiu a Presidncia da Petrobras em janeiro de 2002, afirmou:
O enorme esforo promovido pela Petrobras para se tornar uma empresa transparente aos olhos dos investidores, acionistas e da sociedade em geral foi reconhecido tanto por entidades do mercado quanto por publicaes nacionais e estrangeiras [...]. A partir de agora, podemos, sem medo de

90

Em outubro de 1996, foi lanado um programa patrocinado de American Depositary Receipts (ADR), nvel 1, de aes preferenciais da Petrobras, tendo como instituio custodiante no Brasil a Cmara de Liquidao e Custdia do Rio de Janeiro (CLC) e como banco depositrio no exterior o Citibank. Cada ADR representado por 100 aes preferenciais. Os ADRs da Petrobras Nvel 1 eram negociados no mercado de balco norte-americano sob o smbolo PEBRY. Em julho de 2002 a Bolsa de Valores de Nova Iorque (NYSE) lanou quatro ndices de aes, e a Petrobras foi escolhida para compor dois deles: NYSE International 100 Index e NYSE World Leaders Index. O NYSE International 100 Index inclui empresas no americanas, lderes em seus segmentos e cujas aes so negociadas na NYSE, sendo considerados valor de mercado, resultados, fluxo de caixa e liquidez das aes, o que proporciona um excelente nvel de qualidade das empresas que compem o ndice. J o NYSE World Leaders Index serve como referncia (benchmark) para o acompanhamento de um bloco de aes que representam, como um nico ativo, o desempenho de 200 empresas lderes mundiais em dez diferentes segmentos, incluindo todas as regies do mundo. Ele formado pela combinao do NYSE U.S. 100 Index com o NYSE International 100 Index e reflete os altos padres e exigncias da Bolsa de Nova Iorque. poca de sua constituio, as empresas que compunham os ndices possuam um valor de mercado em torno de US$ 9,7 trilhes, representando cerca de 37% do valor de mercado mundial (PETROBRAS, 2003, p. 80).

134

errar, nos referir Petrobras como a uma verdadeira multinacional verdeamarela (PETROBRAS, 2003, p. 16).

No perodo at agora discutido outra mudana tambm foi importante. O preo internacional do petrleo que havia se situado em torno de US$ 15 em 1997, alcanara US$ 30 em 2000. Esse perodo, coincidente com a reforma administrativa e com a redefinio dos papis internos companhia inclusive com a reduo dos custos operacionais, notadamente na reduo de funcionrios -, revelou novas possibilidades de lucros crescentes, o que fez reforar os argumentos favorveis ao aprofundamento de tais reformas.

Entretanto, vale discutir uma outra interpretao desses processos. De acordo com Lima (2008) e Vidal e Vasconcellos (2001) a diviso da Petrobras em Unidades de Negcios UN, a implementao de instrumentos de controle de gesto e resultados, alm da diviso em reas especficas seriam as aes que pavimentariam o caminho para a futura privatizao ou, em outro caso, para a diviso da empresa e sua venda em fatias menores. Conforme argumentam, esse processo teria sido interrompido pela srie de crises geopolticas e econmicas internacionais que se seguiram e pela no continuidade do governo baseado no aprofundamento das idias liberais.

Outros argumentos ainda so convergentes com essa interpretao. O fato que, implantada a nova diretoria e consolidados os grandes objetivos iniciais indicados no Plano Estratgico 2000/2010, passou a ser relevante o esforo para expandir a base de acionistas. Nessa direo, aconteceram duas ofertas pblicas de aes ordinrias e preferenciais. Em 2000, o passo importante foi a oferta de aes na Bolsa de Valores de Nova York91, o que permitiu uma redefinio de sua imagem junto aos financiadores internacionais (PETROBRAS, 2000). Alm disso, a venda de aes no Brasil permitiu agregar mais 330 mil novos acionistas que usaram parte do saldo do FGTS para investir nos papis da Petrobras (PETROBRAS, 2002).

A diversificao da base acionria poderiam ser entendidas como uma privatizao parcial: aunque Petrobras sigui bajo control estatal, el gobierno privatizo
91

Vale dizer que nesse caso no houve uma oferta de aes novas ou seja, no foi uma capitalizao com oferta primria de aes.

135

parcialmente la empresa, tanto vendiendo acciones como colocando nuevas acciones em el mercado internacional (ALMEIDA E LAPIP, 2007, p. 153). fcil constatar que entre 1997 e 2002, embora mantendo o controle sobre a empresa 92, a parcela de propriedade da Unio diminuiu significativamente. O grfico 4.1 (a) e (b) demonstra como variou a participao a Unio entre 1997 e 2002. J o grfico 4.2 indica as participaes relativas para 2009.

FPS; 0,5% FND e FPS; 1,8% Estrangeiros; 12,0% ADR; 3,5% Outros; 11,0% ADR - Nvel III; 30,4% FMP - FGTS; 3,4% Outros; 4,10%

Unio; 32,6% BNDESPar; 8,1% Custdia das Bolsas; 12,1% Unio; 51,5% Estrangeiros; 7,3% BNDESPar; 8,0% Custdia Bovespa; 13,7%

GRFICO 4.1 DISTRIBUIO TOTAL DO CAPITAL SOCIAL DA PETROBRAS (1997, 2002). Fonte: Elaborao a partir dos Relatrios Anuais de 1998 e 2003.
1 - AMERICAN DEPOSITARY RECEIPTS (ADR) - Certificados negociveis nos Estados Unidos e que representam uma ou mais aes de uma companhia estrangeira. Um banco depositrio norte-americano emite os ADRs contra o depsito das aes subjacentes, mantidas por um custodiante no pas de origem das aes

Outros; 19,40%

FMP - FGTS; 2,0% Unio; 32,1%

ADR - Aes PN; 14,8%

Estrangeiros; 9,1%

BNDESPar; 7,7%

ADR - Aes ON; 14,9%

GRFICO 4.2 DISTRIBUIO TOTAL DO CAPITAL SOCIAL DA PETROBRAS (2009). Fonte: Elaborao a partir dos Relatrio de Sustentabilidade (Petrobras 2010).
1 OUTROS: demais pessoas fsicas e jurdicas, alm da parcela de custdia na BOVESPA.

92

O capital social da Petrobras, no final de 2009, estava dividido em 8.774.076.740 aes sem valor nominal (57,8% de aes ordinrias, com direito de voto, e 42,2% de preferenciais). A Unio exerce o controle acionrio, com 55,6% do capital votante.

136

4.2 - REPOSICIONAMENTO DA ESTRATGIA AMBIENTAL


FIGURA 4.4 CRONOLOGIA, ESTRATGIA E EVENTOS CRTICOS 00/09

Viso: rentabilidade

Viso: Responsabilidade Social

Viso: Responsabilidade Social e Ambiental

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Misso: respeito ao meio ambiente EC 1: Vigncia da Lei 9.605: Lei de crimes ambientais EC 2: Vazamento de leo na Baa da Guanabara - RJ EC 3: Vazamento de leo no Rio Iguau - PR

Misso: Responsabilidade ambiental

Fonte: Elaborao prpria


EC 4: Criao do PEGASO EC 5: Acidente e afundamento da Plataforma P-36

Para algumas empresas, as questes de sustentabilidade ambiental tm significado barreiras atividade empresarial, haja visto, por exemplo, as crescentes exigncias tcnicas/ambientais de alguns mercados em pases desenvolvidos, principalmente no que tange a produtos ou s atividades ligadas ao setor de petrleo e gs natural, reconhecidamente de alto risco. Para outras empresas, entretanto, tais mudanas significam novas oportunidades de negcios, tradio de Schumpeter, abrindo caminhos para projetos inovativos, reduo de custos e aumento da participao no mercado, tudo isso baseado em novos produtos ou em novas formas de fazer velhos produtos93.
EC 5: Projeto Estratgico Excelncia em SMS

93

De acordo com Lins (2007, p. 55): Pesquisa realizada pela Universidade de Cambridge em 2003, com os Chief Executive Officers (CEO) das principais empresas do mundo selecionadas na Global Fortune500, demonstrou que apesar dos escndalos financeiros (Enron, WorldCom, etc), os CEO acreditam que em um futuro prximo as informaes sociais e ambientais estaro no mesmo patamar de importncia e credibilidade que as informaes financeiras. Por outro lado, em pesquisa realizada pela empresa de consultoria e auditoria Ernst e Young em 2002 (ERNST &YOUNG 2003), com 147 executivos selecionados entre as 1000 maiores empresas do mundo, demonstrou que cerca de setenta e nove por cento dos entrevistados consideram as questes ambientais e sociais como de forte impacto nas decises das empresas industriais nos prximos anos. Em pesquisa realizada por ABREU et al (2002) em trs ramos de atividades bebida, txtil e petroqumico constatou-se que o setor petroqumico possui uma maior concentrao de empresas que adota a conduta ambiental forte, revelada em 71% das empresas entrevistadas.

137

Em sintonia com a ambincia nacional e internacional, a Petrobras, em maro de 199094, considerou necessria a criao da SUSEMA - Superintendncia de Engenharia de Segurana e do Meio Ambiente para promover as funes de meio ambiente e segurana industrial no mesmo nvel hierrquico das atividades operacionais. Uma vez que os conceitos, as prticas e as caractersticas utilizadas pela SUSEMA eram idnticos aos usados pelos programas de Qualidade, em janeiro de 1991 a SUSEMA incorporou esse tema, passando a ser denominada de Superintendncia de Meio Ambiente, Qualidade e Segurana Industrial. Em junho de 1991 foi lanado o Processo Petrobras de Meio Ambiente, Qualidade e Segurana Ambiental, que tinha a finalidade de por em marcha um conjunto de aes planejadas, sistematizadas e contnuas, visando materializar os objetivos,

estratgias e diretrizes estabelecidas no seu Plano Estratgico (TORRES, MOLLE E FARIAS FILHO, 2002).

No incio de 1996, a Petrobras estabeleceu a Poltica Corporativa de Meio Ambiente e Segurana Industrial, com o objetivo de permear todos os segmentos da companhia com princpios e diretrizes sobre tais temas, estabelecendo um extenso compromisso institucional95. J em maro de 1997, a Diretoria Executiva aprovou o processo de certificao ISO 14000 na empresa, incorporando tambm os objetivos de conformidade com a Norma BS 8800 (ou OHSAS 18001 a partir de 1999) de Segurana e Sade Ocupacional.

Esse rpido histrico demonstra que as perspectivas de preservao e de sustentabilidade ambiental j guardavam importncia considervel nos projetos da companhia. Contudo, foram os acidentes a partir de 2000 que marcam a virada

Somente, 29% adotam a conduta intermediria e nenhuma das empresas entrevistadas neste setor apresenta a conduta ambiental fraca. 94 Esse fato j era previsto no primeiro Plano Estratgico da Petrobras, de 1989. 95 Os princpios da poltica so: 1) Manter postura permanente de previso e antecipao; 2) Assegurar padres adequados de segurana e sade ocupacional para todos os trabalhadores ; 3) Fornecer, aos usurios e consumidores, informaes que permitam o manuseio e utilizao de nossos produtos com segurana; 4) Interagir, permanentemente, com as comunidades e autoridades; 5) Participar ativamente, junto aos rgos governamentais e entidades representativas da sociedade, da formulao de leis; 6) Adotar tecnologias limpas, seguras e economicamente viveis; 7) Assegurar padres adequados para as empresas contratadas; 8) Promover a pesquisa e desenvolvimento no setor petrleo; 9) Manter sistemas de avaliao de desempenho das funes Meio Ambiente e Segurana Industrial; 10) Assegurar que as funes Meio Ambiente e Segurana Industrial constituam responsabilidade de todos os gerentes e empregados da Companhia (TORRES, MOLLE E FARIAS FILHO, 2002).

138

significativa em relao s questes ambientais. A partir deles e das aes tomadas, a empresa deixou de usar a expresso respeito ao meio ambiente para atuar, em sua MISSO, com responsabilidade ambiental o que denota aes mais sistmicas e integradas voltadas sustentabilidade.

No incio de 2000, um dos piores acidentes ambientais que a Petrobras teve que enfrentar envolveu o vazamento de aproximadamente 1.300 mil litros de leo na Baa de Guanabara, resultantes da ruptura de um dos nove oleodutos que ligavam a Refinaria Duque de Caxias (REDUC) ao terminal da Petrobras na Ilha D'gua 96. Por esse acidente ambiental, a empresa recebeu a maior multa ento lavrada na histria do IBAMA97. Alm disso, as crticas postura ambiental da empresa surgiram de todos os lados. Principalmente atravs dos jornais poca, a imagem da Petrobras foi severamente afetada, inclusive a apontando como a maior poluidora do ar e do mar do Rio de Janeiro: a Petrobras seria a maior expresso da impunidade ambiental98.

Os desencontros de informaes e o fato de se ter, inicialmente, anunciado que o vazamento tinha sido apenas de 400 mil litros e durado 30 minutos 99, levou deciso radical de demisso dos responsveis diretos por tais embaraos100. Alm disso, a demisso do Diretor de Meio Ambiente e do Superintendente da rea Ambiental da companhia foi justificada com a alegao de que as medidas adotadas estavam aqum do necessrio, o que gerou ainda mais transtornos empresa. Durante o perodo, precisou ser recorrente que o ento presidente da companhia, Reichstul, realizasse encontros com investidores brasileiros e estrangeiros para explicar as decises que estavam sendo tomadas, no sentido de resolver os problemas/impactos envolvidos no acidente101.

96 97

Duto da Petrobras polui a Baa. Jornal do Brasil. 19 de janeiro de 2000. Petrobras assina termo de compromisso para ajuste ambiental. Boletim Infopetro Petrleo e Gs Brasil. n. 2, de. 2000. 98 Petrobras ser multada em milhes de Reais. O Globo. 20 de janeiro de 2000. 99 Depois se verificou que o vazamento tinha sido de 1,3 milhes de litros e demorado 4 horas 100 Petrobras pede socorro. O globo, 24 de fevereiro de 2000. 101 Petrobras faz contas do vazamento. Gazeta Mercantil. 24 de abril de 2000.

139

Segundo estimativas da empresa poca, seriam gastos cerca de R$ 110 milhes com a reparao dos danos ambientais e multas 102. Alm disso, ainda foram destinados R$ 15 milhes para a criao, pelo Governo Federal, de um fundo de proteo da Baa de Guanabara. A recuperao total no se daria em menos de 10 anos se garantida a continuidade dos projetos voltados recuperao da rea.

De certo ponto de vista, o acidente tambm significou uma prova de fogo a respeito dos objetivos que se tinham colocado na reforma administrativa que ainda estava sendo implementada. A principal delas era voltada transparncia na gesto e na disponibilizao de informaes relevantes. Nesse quesito, apesar dos desencontros das informaes iniciais, a postura da direo da empresa corroborou a deciso de uma governana corporativa divulgadora de informaes relevantes e foi inclusive elogiada pela opinio pblica: A deciso tomada pela direo da estatal de assumir o erro e se comprometer a consertar os estragos foi considerada como uma excelente estratgia. Resultado: a companhia continua sendo criticada pelos ambientalistas, mas dever sair do episdio com maior credibilidade. 103,104

J em julho de 2000, a vtima foi o rio Iguau que recebeu cerca de quatro milhes de litros de petrleo que vazaram de um oleoduto da Refinaria Presidente Getlio Vargas (REPAR), localizada em Araucria, no Paran. Tal acidente representou outro trgico episdio de contaminao ambiental por vazamentos. Do total despejado, 2,5 milhes de litros ficaram retidos no Rio Barigi. O restante se espalhou numa extenso de aproximadamente 30 quilmetros prxima cabeceira do Rio Iguau. A Companhia despendeu cerca de R$ 74 milhes incluindo R$ 40
102

Petrobras vai gastar R$ 110 mi na baa. Folha de So Paulo, 08 de fevereiro de 2000; Petrobras estima em R$ 110 milhes os gastos no Rio. O Estado de So Paulo, 08 de fevereiro de 2000; Prejuzo da Petrobras j chega a R$ 110 milhes. Gazeta Mercantil, 08 de fevereiro de 2000. Petrobras gastar R$ 110 mi por causa do vazamento de leo. O Globo, 08 de fevereiro de 2000. 103 Petrobras mais prxima do investidor. Gazeta Mercantil, 04 de abril de 2000. Na mesma reportagem, entretanto, o fato de poca as aes preferenciais da Petrobras terem valorizao aps o acidente, foi lamentada por Edmilson dos Santos: Em qualquer companhia internacional de petrleo, o mercado financeiro teria reagido imediatamente e as aes da empresa teriam despencado aps o acidente. No caso da Petrobras, as aes continuam em ascenso. Pecado, pois isso demonstra o quanto o mercado financeiro brasileiro ainda pouco sensvel em relao as questes de sustentabilidade ambiental 104 Ainda em relao a esse acidente, o Estado do Rio de Janeiro, em 2001 moveu uma ao criminal contra a Petrobras, sob a alegao de crime ambiental. Adicionalmente, a Promotoria Pblica Federal moveu aes criminais contra o presidente da Companhia e outros 9 funcionrios. Esses processos foram includos no processo movido pela Promotoria Pblica Federal durante o primeiro trimestre de 2001 (PETROBRAS, 2002b).

140

milhes em multas aplicadas pelo Estado do Paran. Adicionalmente, em 1 de agosto de 2000, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (IBAMA) aplicou uma multa de R$ 168 milhes (PETROBRAS, 2002b). A partir da, foi desencadeada uma srie de novas aes que comeavam pelo mais profundo e detalhado diagnstico da situao ambiental e de segurana industrial da empresa em sua histria. A idia era, a partir desse diagnstico, construir um complexo de aes sistmicas e integradas que permitissem, inclusive, promover aes preventivas eficientes em relao aos acidentes ambientais, recorrentes numa empresa de petrleo.

Antes que os resultados das aes pudessem ser completamente observados, outro acidente de notoriedade internacional acabaria por colocar novamente em xeque a postura de segurana operacional e de responsabilidade ambiental da Petrobras: o afundamento da plataforma P-36.

Em maro de 2001 ocorreram duas exploses causadas por um vazamento de gs e leo, localizado no alto de uma coluna da P- 36. As exploses causaram alagamento gradual de parte alta da coluna, pela ruptura de vrias linhas de gua, e devido inclinao, houve uma exposio entrada de gua do mar, levando ao alagamento progressivo de toda a coluna e, depois, ao naufrgio completo da plataforma, cinco dias aps as exploses. Na hora do acidente havia 175 trabalhadores a bordo, dos quais 11 no sobreviveram (PETROBRAS, 2002).

O acidente, por ter ocorrido em uma rea de baixa biodiversidade na margem continental, felizmente no provocou graves problemas ambientais. O desligamento dos poos foi o principal fator para evitar um desastre ecolgico de maior proporo. Ainda assim, houve um vazamento de 78.400 barris de petrleo e de leo diesel que estavam armazenados na plataforma, que se estendeu por uma rea de 60 quilmetros quadrados. Houve o receio de intoxicao da fauna e da flora da regio devido aos compostos aromticos contidos no leo derramado (PETROBRAS, 2002).

Alm disso, no podem ser desprezados os impactos financeiros diretos provocados pelo afundamento da plataforma. De acordo com Almeida e Oliveira (2001, p. 02),

141

O acidente com a P36 modificou substancialmente o cenrio do mercado petrolfero nacional. A produo de petrleo da Petrobras sofreu reduo estimada em 80 mil barris dirios (b/d), e a perda de receita imediata da empresa ser de cerca de US$ 2 milhes dirios. Como estava programado elevar a produo da P36 para 120 mil b/d no final de 2001 e para 180 mil b/d no final de 2002, a perda de receita dever elevar-se progressivamente para US$ 4 milhes dirios, somando aproximadamente US$ 2 bilhes anuais. Esta perda no fluxo de caixa ser parcialmente compensada, no primeiro ano, pelo prmio de seguro da plataforma, estimado em cerca de US$ 500 milhes, porm ainda assim o impacto no fluxo de caixa da empresa ser significativo.

Aps a exploso que provocou o naufrgio da Plataforma P-36, os custos de seguro da Petrobras aumentaram significativamente, de US$ 36 milhes em 2001 para US$ 46,4 milhes em 2002, refletindo, principalmente, os riscos de contratao com a empresa. Para o ano de 2003, estes custos tornaram a baixar para US$ 30,5 milhes (PETROBRAS 2003c). por conseqncia de tais acidentes que foi implementado o PEGASO Programa de Excelncia em Gesto Ambiental e Segurana Operacional da Petrobras que visava atingir padres de excelncia em gesto ambiental e segurana ambiental. Entre 2000 e 2004, os investimentos totalizados no PEGASO somaram R$ 8 bilhes (BATISTA DA SILVA, 2008). Face s novas diretrizes e com o processo de reestruturao de todo o Sistema Petrobras, a Superintendncia de Engenharia de Segurana e do Meio Ambiente - SUSEMA deu lugar a Gerncia de SMS, tendo migrando a atividade de Qualidade para outro rgo, assumindo, porm, as atividades de Sade Ocupacional.

A partir da, conforme o grfico abaixo, possvel perceber o grande esforo promovido em relao gesto ambiental, como pode ser constatado nos investimentos em meio ambiente efetuados pela empresa, notadamente a partir do ano dos acidentes.

142

1.800,00 1.600,00 1.400,00 1.200,00 1.000,00 800,00 600,00 400,00 200,00 0,00 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

GRFICO 4.3 INVESTIMENTOS EM GESTO AMBIENTAL: 1995-2008 EM MILHES DE REAIS CORRENTES Fonte: Lins (2007) e Demonstrativos Financeiros anuais da Petrobras

Alm disso, ao longo do tempo, foram implantados 9 (nove) Centros de Defesa Ambiental (CDA) nas principais reas de atuao para agir prontamente em caso de acidentes ambientais. Em cada um deles atuam cerca de 20 especialistas, aptos a comandar, em caso de emergncia, centenas de pessoas. Sua rotina inclui simulaes freqentes e o monitoramento das condies ambientais locais, para antecipar as providncias necessrias em caso de acidente. De acordo com a Petrobras, os CDAs deram origem ao primeiro complexo de segurana ambiental da Amrica do Sul (LINS, 2007).

No final de 2006, a Petrobras foi includa no Dow Jones Sustainability Index (DJSI) e no ndice de Sustentabilidade Empresarial da Bovespa (ISE). Com DJSI, a Petrobras passou a ser reconhecida como uma das 13 companhias mundiais de petrleo e gs e uma das seis empresas brasileiras que mais se aproximam dos nveis ideais em termos de sustentabilidade ambiental (PETROBRAS, 2007).

143

FIGURA 4.5 PROGRAMAS E DESEMPENHO EM SMS

DESEMPENHO EM SMS

Programa de Integridade de Dutos

Projeto Estratgico PSP Programa de Excelncia em SMS Segurana de Processo

Processo de Certificao PEGASO ISO 14.001 / OHSAS 18.001/ Fonte: Batista da Silva (2008) BS 8800

Diretrizes Corporativas SMS

1997 2000 2001 2002 2005 Assim, pode-se perceber que embora as preocupaes com o meio ambiente

tenham sempre feito parte da histria da Petrobras, a sua atuao quanto a este tema em um mercado aberto concorrncia mudou substancialmente. Essa mudana, entretanto, se deu mais significativamente por conta dos acidentes relatados. A vinculao da imagem da empresa sustentabilidade ambiental, a partir da tem sido, um dos principais pilares estratgicos da firma.

Ela, porm, no feita sem percalos. Isso pode ser observado, por exemplo, pelo fato de o CONAR Conselho Nacional de Auto-Regulao Publicitria ter decidido suspender, em 2008, duas peas publicitrias da Petrobras. A deciso ocorreu em face de uma ao movida pelos Governos de So Paulo e de Minas Gerais, pela Prefeitura de So Paulo e por ONGs ligadas proteo ao meio ambiente. O argumento dos autores do pedido era de que a Petrobras fazia propaganda enganosa ao manter no mercado um diesel extremamente poluente, com graves consequncias sobre a sade da populao. A ao pedia que o CONAR suspendesse "a divulgao de todas as campanhas que abordem sua

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sustentabilidade empresarial e responsabilidade socioambiental, uma vez que como demonstrado, estes compromissos no existem na prtica". Por maioria de votos, a deciso foi convergente ao pedido dos autores105. Isso d conta dos desafios que ainda precisam ser vencidos, mesmo com os passos significativos que j foram dados na direo de uma imagem sustentvel, essencial para as novas configuraes do setor de energia, no Brasil e no mundo.

4.3 O CURTO TEMPO DE VIDA DA IDIA PETROBRAX

Esse episdio tambm usado por alguns autores, j citados, como argumento da existncia de um plano para a privatizao da Petrobras. Alegando que sofria algumas resistncias internacionais e para evitar as conotaes negativas que o nome da firma suscitava no exterior106, a direo da empresa capitaneada pelo ento presidente Reischstul resolveu promover a mudana de nome: a PETROBRAS agora seria PETROBRAX 107, como consta na figura a seguir:

105 106

Conar suspende duas propagandas da Petrobras. Folha de So Paulo, 18 de abril de 2008. Alguns entusiastas da proposta alegavam at a necessidade de troca do nome. Diziam que o significado sutis de petrleo no era o mais apropriado para uma empresa que se pretendia internacional. Petrobras ridculo. O Estado de So Paulo, 04 de janeiro de 2001. Outra argumentao era que a marca BR que passaria a figurar na Bolvia tinha problemas porque era fortemente brasileira e iria substituir exatamente a marca nacional, dando uma conotao de invaso brasileira naquele mercado domstico. Marca PetroBrax foi feita sem licitao pro ser trabalho de arte. Folha de So Paulo, 06 de janeiro de 2001. 107 Apesar do sigilo mantido durante a fase do projeto, a nova marca foi apresentada e aprovada pela diretoria e pelo Conselho de Administrao, da qual participavam, poca, os ministros Pedro Parente (Casa Civil), Rodolpho Tourinho (MME) e Francisco Grs (BNDES). Petrobras vai insistir em PetroBrax. Folha de so Paulo, 11 de janeiro de 2001.

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FIGURA 4.6 A MARCA PETROBRAX

Mais do que uma mudana grfica ou de design, sugeria-se a uma mudana de identidade, que sem a conotao negativa, seria convergente com o movimento de expanso globalizada: o logo BR no d. No da para fazer BR l fora108.

claro que o presidente da empresa no imaginava o tamanho do problema que estava criando. Por conta da dimenso simblica nacional que tem na Petrobras a mais legtima e profunda representante da capacidade empresarial brasileira, as resistncias idia comearam a surgir de todos os lados e todas as manifestaes contrrias denotavam a defesa da identidade nacional da firma. Deputados e Senadores sejam da base aliada ou da oposio -, a opinio pblica representada pelos grandes jornais e mdia, trabalhadores da empresa e populao brasileira: todos instantaneamente estavam unidos em torno da defesa da Petrobras e da manuteno de seu nome original.

Apesar de o projeto ter durado apenas dois dias depois de oficialmente anunciado, provocou um desgaste que quase levou a queda de Reichstul. No havia outra sada: apesar de o prprio presidente da Repblica ter aprovado inicialmente, aps as repercusses negativas o projeto teve de ser vetado por Fernando Henrique Cardoso. Nas palavras de Reichstul,
O PetroBrax no Brasil est enterrado. Foi um erro de avaliao da marca. Erro que vejo hoje que pode ser transformado numa fora enorme. As
108

Reichstul na reportagem Petrobras vai insistir em PetroBrax. Folha de So Paulo, 11 de janeiro de 2001

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pessoas sentem afeio pela marca Petrobras no mercado brasileiro. Mesmo quem abastece o carro na Shell no gostou: como fazem uma coisa dessas e no me avisam?. Na mo de publicitrios competentes, esse sentimento se transforma em poder de mercado. No conhecamos bem isso. Temos uma marca que mais forte do que a gente imaginava. As pesquisas no captaram isso109.

Ainda respirando alguma possibilidade de seguir em frente, Reichstul sugeriu, como alternativa, que a marca PetroBrax fosse usada apenas no exterior. Mas era exatamente nesse ponto que a populao entendia que a representatividade externa da capacidade empresarial brasileira no poderia ser diminuda. A empresa um smbolo nacional: a sua marca tambm o . Reconhecendo o erro, novamente o presidente da companhia expressou: Pensei que essa era uma deciso empresarial, percebi, entretanto, que essa uma deciso poltica.110 Depois, por ordem expressa de Fernando Henrique, o projeto foi totalmente sepultado, seja para o Brasil seja para a atuao no exterior. A nota no jornal foi curta. Fim de papo: A Petrobras no muda de nome. Nem aqui nem l fora. Palavra de presidente. O da Repblica111. O episdio deixou mais evidente que na Petrobras, enquanto identidade poltica do povo brasileiro, no se mexe. Nem no nome.

4.4 CONSIDERAES FINAIS

A evoluo dos pontos discutidos nesse captulo so todos eles convergentes com a MISSO e VISO estabelecidos pela Petrobras desde a mudana institucional do setor no Brasil, a partir de 1997. Isso quer dizer que foi claro o alinhamento entre o planejamento estratgico, a retroalimentao de informaes e o cumprimento dos principais objetivos empresariais colocados. Por outro lado, como ficaram claros, em todos os aspectos estratgicos desenhados, os percalos estiveram presentes. Desde sua redefinio administrativa, passando pelas estratgias de meio ambiente, eventos crticos lanaram desafios que precisaram ser enfrentados, sempre tendo como pano de fundo o duplo aspecto de suas aes a de ator estatal e

109 110

Somos uma empresa moreninha, diz Reichstul. Folha de so Paulo, 11 de janeiro de 2001. Somos uma empresa moreninha, diz Reichstul. Folha de so Paulo, 11 de janeiro de 2001. 111 A nota foi curta: Fim de papo: A Petrobras no muda de nome. Nem aqui nem l fora. Palavra de presidente. O da Repblica. Jornal do Brasil, 14 de janeiro de 2001.

147

empresarial. O quadro abaixo apresenta a evoluo da VISO e MISSO da Petrobras no perodo de anlise e que foram reescritas, sempre para a adequao aos novos entendimentos estratgicos da companhia.
QUADRO 4.6 - MISSO E VISO DA PETROBRAS 1999 A 2009
Misso Atuar de forma rentvel nas atividades da indstria de leo e gs, e nos negcios relacionados, nos mercados nacional e internacional, fornecendo produtos e servios de qualidade, respeitando o meio ambiente, considerando os interesses dos seus acionistas, e contribuindo para o desenvolvimento do Pas. Em 2010 a Petrobras ser uma empresa de energia com atuao internacional e lder na Amrica Latina, com grande foco em servios e a liberdade de atuao de uma corporao internacional. Atuar de forma rentvel nas atividades da indstria de leo, gs e energia, tanto no mercado nacional quanto no internacional, fornecendo produtos e servios de qualidade, respeitando o meio ambiente, considerando os interesses dos seus acionistas e contribuindo para o desenvolvimento do pas. A Petrobras ser uma empresa de energia com forte presena internacional e lder na Amrica Latina, liberdade de atuao de uma corporao internacional e foco na rentabilidade e responsabilidade social. Atuar de forma segura e rentvel nas atividades da indstria de leo, gs e energia, nos mercados nacional e internacional, fornecendo produtos e servios de qualidade, respeitando o meio ambiente, considerando os interesses dos seus acionistas e contribuindo para o desenvolvimento do Pas. A Petrobras ser uma empresa de energia com forte presena internacional e lder na Amrica Latina, atuando com foco na rentabilidade e responsabilidade social. Atuar de forma segura e rentvel, com responsabilidade social e ambiental, nas atividades da indstria de leo, gs e energia, nos mercados nacional e internacional, fornecendo produtos e servios adequados s necessidades de seus clientes e contribuindo para o desenvolvimento do Brasil e dos pases onde atua. Em 2015 a Petrobras ser uma empresa integrada de energia com forte presena internacional e liderana na Amrica Latina, atuando com foco na responsabilidade ambiental e social. Atuar de forma segura e rentvel, com responsabilidade social e ambiental, nas atividades da indstria de leo, gs e energia, nos mercados nacional e internacional, fornecendo produtos e servios adequados s necessidades de seus clientes e contribuindo para o desenvolvimento do Brasil e dos pases onde atua. Em 2020 seremos uma das cinco maiores empresas integradas de energia do mundo e a preferida pelo nosso pblico de interesse. 1999 e 2000

Viso

Misso 2001

Viso

2002 e 2003

Misso

Viso 2004 a 2006

Misso

Viso

2007 e 2009

Misso

Viso

Fonte: Elaborao prpria a partir dos Relatrios Anuais da Petrobras

O fim da proteo do monoplio apresentou grandes desafios e tambm muitas oportunidades que, pelo que se discutiu no captulo, foram aproveitadas pela Petrobras. Neste movimento, destacam-se, ainda, os mecanismos criados voltados para o aumento considervel do grau de abertura e de transparncia em relao a fatos relevantes. Exemplo disso o fato de a Petrobras ter sido considerada a empresa de petrleo com as melhores polticas de tica, transparncia e governana

148

da Amrica Latina em 2004, segundo estudo da empresa hispano-alem Management&Excellence, especializada em ratings de tica112.

Outra questo que era clara a idia, poca, que a oscilao nos preos do petrleo exigiria cada vez mais aes rpidas direcionadas ao aproveitamento de oportunidades de colocao de produtos no mercado e realizao dos lucros. Esses pontos levaram foram cruciais reestruturao da Petrobras e a preparao para uma forma de funcionamento mais gil e com maior clareza na apurao de resultados. No foi por outros motivos que a Petrobras avanou tambm significativamente em relao aos ratings das Agncias de Classificao. Para a Agncia de Classificao Moody, a Petrobrs em 2002 pertencia ao rating Ba2 para os ttulos emitidos em moeda estrangeira e ao grau de investimento. Entretanto, a Petrobrs, em 2001, se tornou uma das poucas empresas do setor que rompeu, em moeda estrangeira, o teto soberano do seu respectivo pas (BONE, 2004).

Alm disso, a Petrobras foi escolhida, entre as 600 maiores companhias do mundo, a 8 empresa mais admirada, atravs do Reputation Institute (FORBESWORLDS MOST RESPECTED COMPANIES, 2007), sendo a primeira empresa de energia deste ranking e a nmero um do Brasil. O avano em 75 posies no ranking de 2007 comparado a 2006 foi considerado uma das melhores performances da pesquisa. Foram entrevistadas mais de 60 mil pessoas, em 29 pases (AMSTALDEM, 2007). Tais resultados no deixam ser representativos no sentido de reafirma a importncia das reformas que foram realizadas. O que se coloca, ento, que trais transformaes e realinhamentos estratgicos acabaram por alcanar o objetivo de tornar a Petrobras uma empresa moderna, com inovativas prticas de gesto e alinhada com os acontecimentos relevantes da indstria mundial do petrleo.

112

Petrobras destaca-se em governana. Valor Econmico. 27 de janeiro de 2005.

149

CAPTULO 5: RUMO A UMA EMPRESA INTEGRADA DE ENERGIA E INTERNACIONALIZAAO: PETROBRS. POTENCIALIDADES E RESTRIES DA

De acordo com Pinto Junior e Iootty (2005), as estratgias de concorrncia das empresas mundiais de petrleo ganharam um forte contedo de busca por novas oportunidades de negcios, fazendo com que a diversificao e a

internacionalizao se revelassem como um aspecto marcante das ltimas dcadas. Dadas as incertezas quanto ao horizonte temporal de viabilidade econmica do petrleo tanto por ser um recurso finito quanto pelo aumento dos custos de explorar e produzir , contudo, mais pelas presses ambientais cada vez mais intensas no sentido de diminuio do uso de combustveis fsseis, as grandes empresas petrolferas mundiais, em maior ou menor grau, tm a tendncia a investir em fontes alternativas de energia.

Vale lembrar, ademais, que as transformaes de longo prazo do setor de energia em nvel mundial apontando para o aproveitamento de fontes alternativas de energia levam as empresas a assumir algum tipo de posicionamento, questo importante no sentido de construo da imagem de sustentabilidade das empresas. J clara a estratgia, por exemplo, de usarem a diversificao como forma de melhorar sua imagem junto ao pblico consumidor. Nesse sentido, no investir em novas fontes de energia e firmar-se apenas no petrleo acaba por definir uma imagem de pouca preocupao com a sustentabilidade. nesse sentido, alm das expectativas de lucros, que precisam ser pensados os investimentos da Petrobras em novas fontes, se firmando cada vez mais como uma empresa de energia, de forma diferenciada do posicionamento do que seria uma empresa de petrleo. A entrada da estatal na indstria de gs natural, em parte, pode ser pensada nesse sentido. De outra forma, a redefinio da importncia desse energtico nas estratgias da Petrobras precisa levar em considerao outros aspectos

importantes. De forma mais estrita, mais do que uma opo, o no aproveitamento das oportunidades que se processavam em relao ao gs natural certamente seria, no longo prazo, mais custoso empresa (OLIVEIRA, 2008).

150

Outro elemento importante para as redefinies da Petrobras, ainda em relao ao gs natural, foi a deciso tomada em 1992 da Comisso de Gs e Energia do Ministrio das Minas e Energia MME, de aumentar a participao do gs natural na matriz energtica brasileira, que passaria de relativos 2,5% para 12% em 2010 113. Tendo se transformado numa meta institucional do MME, essa deciso foi ratificada pelo Conselho Nacional de Poltica Energtica - CNPE em 2001.

Quanto ao fenmeno da internacionalizao das empresas, pode-se dizer que em relao s petrolferas, esse processo no decorre especificamente do processo de globalizao que, iniciado, na sua forma recente, na dcada de 1970, se intensificou de forma considervel nas dcadas seguintes. A internacionalizao das grandes empresas de petrleo efeito da prpria estrutura da indstria: a internacionalizao uma tendncia natural no setor de petrleo. Contudo, percebe-se um aprofundamento dessa estratgia que, aliada a de fuses e aquisies, fez, nas ltimas dcadas, as empresas se reposicionarem em termos globais. Depois de experimentar ondas de internacionalizao, a partir da dcada de 1970, com a criao da Braspetro, atingindo vrios pases, a Petrobras se virou mais detidamente para o continente americano, se fortalecendo como grande companhia de petrleo. Desta forma, assim que devem ser encarados seus lances societrios via aquisio ou no na Argentina, Venezuela, Colmbia e Bolvia, para citar os mais importantes. Vale frisar que tal elaborao no se deveu apenas deciso de diluio dos riscos da atividade necessria s grandes companhias petrolferas mundiais -, mas tambm como parte de um plano geopoltico do Governo brasileiro direcionado para o aumento de sua influncia na regio. Esse projeto se iniciou no Governo Fernando Henrique Cardoso e continuou no Governo Lula, embora com outros objetivos. O objetivo desse captulo apresentar como esses dois processos de se tornar uma empresa integrada de energia e de internacionalizao so importantes para explicar o avano da Petrobras aps as mudanas institucionais da dcada de 1990. uma discusso da quarta hiptese apresentada no captulo primeiro.

113

Petrobras (2000) e Alonso (2004).

151

Uma outra discusso, porm, tambm feita nesse captulo. Por um lado, a mudana de uma empresa de petrleo para uma empresa de energia e mais ainda para uma empresa integrada de energia e tambm o processo de

internacionalizao acabaram por consolidar a Petrobras como uma das maiores empresas da Amrica Latina e do mundo, atuando em todos os segmentos e atividades econmicas ligadas energia. Por outro lado, esses mesmos temas deixaram bem claros os limites da autonomia relativa da Petrobras perante seu controlador, o Governo Federal. Esses dois aspectos, que foram temas recorrentes no Brasil na ltima dcada, estiveram ligados aos objetivos diretos e proeminentes do Governo Federal, algumas vezes estando em rota contrria ao que pretendia a estatal. A imposio das decises daquele sobre a empresa foram claras e representam os custos empresariais de sua face estatal.

O captulo est dividido em outras trs partes, alm dessa introduo. Na primeira so apresentados os elementos da deciso de ser uma empresa integrada de energia. Nesse item tambm so discutidas as estratgicas e os percalos no reposicionamento da Petrobras quanto ao gs natural. A segunda parte apresenta o processo de internacionalizao da Petrobras a partir de 1997, buscando identificar em que sentido ele se diferencia das ondas anteriores de internacionalizao da Companhia. Por outro lado, indica tambm algumas controvrsias que envolveram a presena da Petrobras na Bolvia. O ltimo item apresenta algumas consideraes finais para o captulo.

Esse captulo traz duas contribuies para a tese. Em primeiro lugar, mostra que a o projeto estratgico prprio que a Petrobras cultiva desde a sua fundao, como bem mostrou Alveal (1994), e sua autonomia relativa apresentam limites claros quando h um objetivo, de maior monta, delineado e perseguido pelo seu controlador, o Governo Federal. Neste sentido, pode-se dizer que embora a atuao da Petrobras em alguns pases no apresente grandes resultados econmicos em termos de lucratividade, est perfeitamente alinhada demanda do Governo Federal. Isso foi fundamental para que a Petrobras abrisse novas frentes de legitimao de suas demandas junto ao poder pblico, extraindo da, outras vantagens que lhe foram importantes na consolidao de suas trajetria depois da abertura do setor.

152

Em segundo lugar, a forte entrada da Petrobras nos negcios envolvendo o gs natural, a diversificao de suas atividades para alm dos combustveis fsseis e o prprio processo de internacionalizao estava de acordo e promovia um maior alinhamento da Petrobras com as grandes estratgias empresariais do setor. Por essa tica, mais do que lucratividade ou resultados econmicos expressivos, esses lances devem ser entendidos como um reposicionamento e por consolidao de espaos importantes para a companhia. 5.1 ESTRATGIA DE CRESCIMENTO E EXPANSO: RUMO A UMA EMPRESA INTEGRADA DE ENERGIA

FIGURA 5.1 CRONOLOGIA, ESTRATGIA E EVENTOS CRTICOS 00/09


Descompasso entre oferta e demanda de gs natural

Crise de Energia Eltrica

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Uma empresa de energia EC 1: Instalao do Comit Gestor da Crise EC 2: Novo marco regulatrio do Downstream

Uma empresa integrada de energia

EC 3: Retorno aos investimentos na petroqumica EC 4: Lanamento do Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel EC 5: Criao da Petrobras Biocombustveis

Fonte: Elaborao prpria

Logo em 1998, no primeiro ano aps as mudanas institucionais promovidas para a abertura do setor, a Petrobras j visualizava formalmente a necessidade de posicionamento em novos negcios:
A concorrncia impe o desenvolvimento da atuao em novos negcios que venham a agregar maior valor ao petrleo e ao gs natural produzidos. Assim, a Companhia vem conduzindo ou participando de projetos termoeltricos de co-gerao e de gerao de energia eltrica, predominantemente junto a suas unidades industriais, utilizando gs natural ou resduos do refino, associando-se iniciativa privada em novos

153

empreendimentos petroqumicos no Pas e em oportunidades de negcios em telecomunicaes, por intermdio do lanamento de cabos de fibra ptica ao longo de sua rede de dutos. A participao da Petrobras nesses empreendimentos sempre minoritria e de acordo com a Lei n 9.478/97. (PETROBRAS, 1999, p. 06).

neste sentido que a VISO da empresa foi alterada. Em 1999 o texto j indicava a companhia como uma empresa de energia. A partir de 2004, ficou claro o objetivo de ser uma empresa integrada de energia, o que significa tanto a diversificao quanto a participao em toda a cadeia produtiva dos principais produtos, onde possa haver agregao de valor e possibilidade de retornos ao investimento. A figura abaixo apresenta os elementos esquemticos de uma empresa integrada de energia:
FIGURA 5.2 ESQUEMA DE UMA EMPRESA INTEGRADA DE ENERGIA

Fonte: Petrobras (2007)

Por essa tica, embora a diversificao de atividades pela Petrobrs no seja um fenmeno recente, principalmente porque j havia algum movimento quanto a isso ainda nas dcadas de 1960 e 1970, o objetivo de participar de todos os elos das

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cadeias produtivas e das principais fontes alternativas de energia se fez estratgico a partir da institucionalizao de um novo modelo institucional para o setor de energia no Brasil, seja no ramo de petrleo e gs, seja no setor de energia eltrica. A possibilidade do equacionamento das taxas de retorno para o Sistema Petrobras como um todo, quando uma ou outra atividade apresentasse resultados negativos, passou a ser uma meta perseguida pela empresa, conforme tambm agem todas as empresas integradas de energia.
A Petrobrs uma empresa integrada de energia, e essa sua grande vantagem. Ela combina a atividade de explorao e produo com o refino e a distribuio. Com isso, consegue equalizar ciclos, ou seja, minimizar variaes cclicas de margem na explorao, produo, no refino e na distribuio. O negcio da Petrobrs visa principalmente estratgias 114 integradas .

Alm desses pontos e como j observado no captulo dois, Williamson (1975 e 1985) observou que a estratgia de integrao traz tambm outros benefcios para a empresa: (i) essa opo reduz os custos de transao, j que permite firma acessar uma maior variedade de processos e de controles do que seria possvel se contratualizasse via mercado e (ii) a integrao reduz os conflitos instrumentais usados para a busca da eficincia e tende a diminuir o oportunismo. Como a indstria petrolfera envolve investimentos altos e irreversveis o que implica na necessidade de realizao de contratos de longo prazo que envolvem uma alta soma de recursos - integrao constitui uma forma possvel de organizao da firma que pode minimizar os custos de transao. Quanto diversificao para uma empresa de energia vale uma discusso, ainda que rpida, sobre a atuao de Petrobras em outras fontes de energia.

Em relao ao etanol de cana-de-acar, um mercado mais maduro e com estruturas de coordenao mais bem definidas, a meta da estatal se tornar uma trading internacional e exportar 4,2 milhes de m3 em 2013. Em 2007, o total comercializado foi de 100 mil m3. J em 2008, as vendas alcanaram 500 mil m3,

114

Srgio Gabrielli, em entrevista. Petrobrs busca ao integrada no exterior. O Estado de So Paulo. 08 de maio de 2008.

155

direcionadas principalmente para a Europa, Japo e Estados Unidos (PETROBRAS, 2008 e 2009).

Em termos de energia elica, o projeto fica por conta da Usina Elica Piloto de Macau, com 1,8 MW, instalada em 2000, tendo produzido cerca de 30.000 MWh desde sua implantao. Em 2007, essa usina recebeu o Prmio Nacional de Conservao e Uso Racional de Energia Eltrica na modalidade energia alternativa e o registro de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MDL da Organizao das Naes Unidas - ONU.

A Petrobras, atravs do CENPES, vem pesquisando outras fontes alternativas de energia.


QUADRO 5.1 OUTRAS PESQUISAS EM FONTES NO CENPES Hidrognio a partir do gs natural e de resduos da agricultura Bioetanol lignocelulsico Energia solar e clulas fotovoltaicas Biocombustveis sintticos Bioetanol no convencional

Biodiesel a partir de diferentes sementes Fonte: Relatrios Anuais da Petrobras

J ao final de 2008, a Diretoria de Gs & Energia absorveu os ativos da rea de distribuio, o que incluiu a participao em 15 Pequenas Centrais Hidreltricas (PCHs) e oito termeltricas a leo. O grfico abaixo apresenta a produo de eletricidade pela Petrobras.

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2250 2000 1750 1500 1250 1000 750 500 250 0 2004 2005 2006 2007 984 1244 1105 1006

2.025

2008

GRFICO 5.1 PRODUO DE ELETRICIDADE PELA PETROBRAS EM MW/MDIO (2004-2008) Fonte: Elaborao prpria a partir dos Relatrios Anuais da Petrobras

Uma outra estratgia da Petrobras que precisa ser examinada a sua participao no mercado de biocombustveis. Uma das caractersticas marcantes dessa indstria que ela extremamente descentralizada e, no caso mais especfico do biodiesel, sua estrutura industrial ainda indefinida e no existe nem mesmo, por parte de qualquer agente, uma coordenao consolidada, o que faz aumentar, de forma significativa, as incertezas para esses energticos, embora no se possa discordar da crescente importncia que podero cumprir na matriz energtica brasileira, principalmente no longo prazo. Tais incertezas fortes esto ligadas s questes de cunho tecnolgico, regulatrio, econmico e institucional, sendo mais ou menos significativas dependendo do energtico em tela.

No caso do biodiesel e do etanol de segunda gerao, a incerteza tecnolgica pode ser colocada a partir da baixa consolidao de uma tcnica produtiva que seja dominante, uma vez que existem vrias pesquisas em estgios diferentes e com uso de matrias-primas tambm muito diversificadas. tambm relevante o fato de que o avano em tais pesquisas tende a transformar esse setor em tecnologicamente sofisticado, dado principalmente pela convergncia entre a biotecnologia e a engenharia qumica. Ainda em relao a tais energticos, a incerteza regulatria est ligada no padronizao, a pouca definio de preos, descentralidade de decises e no uniformidade das regras ambientais envolvidas. Embora a questo

157

ambiental sinalize para o uso mais massivo dos biocombustveis no Brasil e no mundo, ainda h incertezas considerveis quanto s fontes e matrias primas.

No mdio prazo, entretanto, no h uma perspectiva significativa de mudana. Ou seja, espera-se uma extenso do que j est posto: uma consolidao cada vez maior do etanol de cana-de-acar, por um lado, e a continuidade de indefinio sobre o biodiesel e dos combustveis de segunda gerao, de outro. J no longo prazo, segundo Bomtempo (2009), espera-se que o setor de biocombustveis apresente algumas alteraes substanciais, principalmente: (1) mudana nas matrias primas, processos e tecnologia; (2) diminuio da importncia da distino entre biodiesel e etanol; (3) diversificao de produtos no setor de etanol e (4) a o uso de outras matrias-primas para a produo do biodiesel.

Esse cenrio de indefinio, entretanto, pode ser mudado se houver uma presena marcante de entrantes estrangeiras, com a modernizao da gesto dos negcios e atravs de um maior esforo de adequao logstica e de infra-estrutura voltada para tais combustveis. Outra fonte de consolidao para o setor seria um posicionamento mais bem definido da Petrobras.

Seguindo as diretrizes estabelecidas no Plano Estratgico 2000/2010 (Petrobras, 2009b), a Petrobras criou, no CENPES, em 2000, a Gerncia Geral de Pesquisa, Desenvolvimento e Engenharia em Desenvolvimento Sustentvel. Depois da reestruturao do CENPES, em 2002, essa passou a se chamar Gerncia de Gs e Energia (SILVA, 2006). J de acordo com o Plano Estratgico 2015, a atuao em energias renovveis seria seletiva, priorizando: energia elica, energia de biomassa, energia fotovoltaica115 e biodiesel.

Em julho de 2008 foi criada a Petrobras Combustveis S.A. (subsidiria integral) com o objetivo de tornar a Petrobras lder na produo nacional de biodiesel e ampliar a participao no mercado mundial de etanol (PETROBRAS, 2008). Nesse sentido, parece ser um evento importante para a definio mais clara da estrutura industrial que ser formada. Em 2008, a Petrobras Combustveis operava usinas em Candeias

115

Basicamente para o consumo prprio nas Unidades de Negcio (SILVA, 2006).

158

(BA), Quixad (CE) e Montes Claros (MG), com capacidade de produo de 170 mil m3 por ano, alm de usinas experimentais buscando novas tecnologias para produo de biocombustveis (PETROBRAS, 2009). Porm, conforme tabela abaixo, o investimento previsto da Petrobras para os biocombustveis muito pequeno em relao aos outros destinos de recursos.
TABELA 5.1 PLANEJAMENTO DE INVESTIMENTOS - 2011/2014 E PS 2014 em R$ bilhes. rea de investimento 2011-2014 Ps 2014 TOTAL Explorao e produo 153,6 401 554,6 Refino, transporte e comercializao e petroqumica Gs natural e fertilizantes Biocombustvel 79,0 17,0 0,216 249,8 Fonte: Petrobras (2010b) 58,00 3,00 -462,00 137,0 20,0 0,216 711,8

Segundo Alan Kardec, presidente da subsidiria,


As atividades de biocombustveis que estavam distribudas em trs reas da companhia Abastecimento, Gs e Energia e Internacional foram transferidas para a nova subsidiria. A deciso teve o propsito de reforar a atuao da companhia neste segmento. A Petrobras Biocombustvel se prepara para atender parte da crescente demanda mundial por biocombustveis, alm de reforar seu compromisso com o meio ambiente e com o desenvolvimento social de forma sustentvel. No caso do etanol, toda a produo ser destinada para o mercado externo (KARDEC, 2008, p. 14).

A respeito da atuao da Petrobras no biodiesel, valem algumas observaes. Se por um lado o fortalecimento das aes empresariais voltadas para esse combustvel derivam da necessidade ambiental de promover formas alternativas de energia, menos carbono-intensivas, e de se fazer presente num setor com boas perspectivas mundiais no mdio e no longo prazo, por outro lado, a atuao da estatal tem sido caracterizada como um instrumento de poltica pblica de renda, do Governo Federal, que a impele a aes no facilmente explicveis pela racionalidade empresarial.
O projeto das usinas da Petrobras Biocombustvel para produo de biodiesel est diretamente atrelado parceria com a agricultura familiar, buscando sempre a sustentabilidade econmica, social e ambiental. Todas as usinas da nova subsidiria esto equipadas para processar diversos tipos de oleaginosas vegetais, sebo bovino e leos e gorduras residuais. Tambm esto sendo desenvolvidos projetos e iniciativas para assistncia

159

tcnica e distribuio de sementes de oleaginosas para incentivar, fortalecer e viabilizar o projeto da agricultura familiar. A meta desenvolver parcerias com perto de 80 mil agricultores familiares para fornecimento de 160 mil toneladas de gros doleaginosas por ano. Nossas duas usinas, Candeias e Quixad, inauguradas em julho e agosto, j possuem o Selo Combustvel Social. Tambm est previsto o desenvolvimento de um projeto para a correo de solo, com o objetivo de melhorar a produtividade da agricultura familiar nas regies onde se encontram nossas usinas. A empresa assume o desafio de ampliar a presena da agricultura familiar, observando sempre a sustentabilidade empresarial, social e ambiental (KARDEC, 2008, p. 14).

Ou seja, a bifacialidade estatal e privada - da Petrobras potencializa a sua capacidade de influenciar as regras e as decises dos policy makers a seu favor. Mas a outra face disso est relacionada aos custos que incorre em ter de se submeter s decises, s intenes e s polticas do Governo Federal, as vezes contrrias racionalidade empresarial da Petrobras. Ou seja, at o momento, a explicao para a atuao nesses ramos no pode ser buscada na lucratividade envolvida nessas atividades visto, por exemplo, a nova subsidiria ter apresentado prejuzo de R$ 92 milhes em 2009 (PETROBRAS (2010c), mas num posicionamento estratgico de alinhamento com o que demandado da companhia. Alm da questo do biodiesel, isso tambm ficou absolutamente claro nos casos do gs natural discutido abaixo e dos impasses envolvendo a sua atuao na Bolvia que sero discutidos no item seguinte.

Em relao ao gs natural, a inteno da Petrobras de se consolidar como lder nesse mercado coincidiu com um evento crucial e crtico: a crise eltrica brasileira. Como este setor foi duramente afetado pela reduo dos investimentos governamentais e dado o fato de que os reservatrios para a produo de hidroeletricidade diminuram consideravelmente em 2001, o racionamento de eletricidade se tornou inevitvel.

Segundo a Comisso de Anlise do Sistema Hidrotrmico de Energia Eltrica, criada para apontar as causas do racionamento, sob a coordenao do engenheiro Jerson Kelman, a concluso foi de que a hidrologia adversa, por si s, no teria sido suficiente para causar a crise e que o fator predominante foi a energia no aportada ao sistema devido ao atraso de obras na gerao e transmisso e a no

160

implementao de novas usinas116. A Cmara de Gesto da Crise de Energia Eltrica organizou o racionamento de energia com o objetivo de reduzir o consumo de eletricidade em 20%. O perodo previsto inicialmente ia de junho a novembro de 2001 e valia para as regies Sudeste, Centro-Oeste e Nordeste, e a reduo seria relativa ao perodo de maio/julho de 2000, afetando diferentemente os

consumidores. Cada consumidor deveria reduzir o seu gasto de energia de acordo com a meta estabelecida, ficando sujeito a multa e corte de fornecimento caso no a atingisse. O racionamento durou at fevereiro de 2002 (9 meses) e resultou em uma expressiva reduo do consumo de energia eltrica.

Com a necessidade de gerao de eletricidade a partir de outras fontes, as usinas termeltricas mostraram-se como uma boa alternativa em funo dos custos e do tempo de instalao. A Cmara de Gesto de Crise da Energia Eltrica definiu o Programa Prioritrio de Termeletricidade PPT que visava a implantao de usinas termeltricas, com as seguintes prerrogativas: (a) garantia de suprimento de gs natural, pelo prazo de at vinte anos, de acordo com as regras a serem estabelecidas pelo MME; (b) garantia da aplicao do valor normativo distribuidora de energia eltrica, por um perodo de at vinte anos, de acordo com a regulamentao da ANEEL e (c) garantia pelo BNDES de acesso ao Programa de Apoio Financeiro a Investimentos Prioritrios no Setor Eltrico (BENVEGNU, 2008).

Com isso, a Petrobras passou a ser um dos braos estratgicos do Governo para solues da crise do setor eltrico, o que no foi feito sem resistncias por parte da empresa. Formalmente, entretanto, a companhia indicava ser empresarialmente estratgica a entrada no setor:
A participao em projetos de gerao termeltrica uma prioridade para a Petrobras, pois se insere na estratgia da Companhia tornar-se uma empresa de energia e comercializar o gs produzido nos seus campos. Alm disso, est alinhada ao programa do governo federal de assegurar o suprimento de energia nos prximos anos com maior participao do gs na matriz energtica do pas (PETROBRAS, 2001, p. 18).

Por conta da reforma administrativa discutida anteriormente, a Petrobras j possua uma diretoria concentrada nos negcios de Gs & Energia. Essa rea passou a
116

Para alguns autores, por exemplo, o que houve foi o bloqueio de novos investimentos da Eletrobras, por orientao expressa do Executivo Federal.

161

atuar em 31 usinas termeltricas includas no PPT, das quais duas sob a forma de fornecimento especial de gs natural, correlacionando o valor de venda do mesmo ao valor de energia comercializada, e em 29 termeltricas por meio de participao acionria (BENVEGNU, 2008). Assim, de uma certa perspectiva, a crise de energia em 2001 contribuiu para a reorientao da indstria de gs natural no Brasil, principalmente na direo de suas inter-relaes com o mercado de eletricidade, pelo menos enquanto havia riscos de falta de energia eltrica.

A outra face da relao entre o gs natural e a gerao de eletricidade revelaria, entretanto, os conflitos entre a Petrobras e o Governo Federal e deixava claros os limites da estatal. Como depois do racionamento, o setor eltrico diminuiu a demanda, a Petrobras passou a direcionar, para os setores industriais, a oferta de gs natural. Esse perodo ficou marcado pela expanso do uso desse energtico e levou algumas indstrias a migrar para esse energtico, principalmente convertendo suas plantas para o uso do gs. Na esteira desse processo, a Petrobras firmou contratos firmes para o fornecimento do produto. A partir dessa estratgia, a Petrobras passou a puxar o trem do mercado117. O gs natural que teve a sua participao na oferta interna de energia aumentada de 4,1% em 1999 para 10,3% em 2008 (EPE, 2009). A evoluo da oferta de gs natural apresentada no grfico que segue.

117

Outros fatores tambm contriburam para a expanso: a reduzida participao do gs na matriz energtica do pas; o interesse do governo em desenvolver projetos de grande envergadura ligadas a esse energtico; as presses ambientalistas em favor da utilizao de combustveis mais limpos; a existncia de jazidas de gs na Bolvia ligadas ao Brasil pelo GASBOL.

162

30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 -5.000 -10.000 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Ajuste 2005 2006 2007 2008

Produo

Importao

Oferta interna

GRFICO 5.2 OFERTA INTERNA DE GS NATURAL NO BRASIL EM 106 M3 (1999 a 2008)


O ajuste se refere ao total gs natural queimado, perdido ou reinjetado.

Fonte: Elaborao prpria a partir dos Balanos Energticos Nacionais da EPE

A partir de 2004, entretanto, as condies de equilbrio entre oferta e demanda de gs natural no Brasil comearam a mudar. O incio dessa preocupao foi ilustrado por Almeida e Iootty (2005, p. 06):
Em 2004, os agentes do mercado de gs natural descobrem, atnitos, uma mudana radical no panorama setorial. Desde 1998, quando o Gasoduto Bolvia Brasil foi inaugurado, a situao do mercado era de excesso de oferta. O grande problema das distribuidoras e da Petrobras era como acelerar o desenvolvimento do mercado para cumprir os compromissos contratuais de compra de gs natural, assumidos com a Bolvia. A partir de 2004, progressivamente, a segurana de abastecimento passa a ocupar a agenda de discusses. Os agentes descobrem ser real o risco da oferta no acompanhar a demanda118.
118

No texto Condies necessrias para o planejamento no mercado de gs natural - Boletim Infopetro Petrleo e Gs Brasil. n. 3, ano 6, mai./jun de 2005 -, os autores discutem a razo do problema: Esta constatao nos leva a indagar sobre as razes para tal mudana no mercado de gs. Se levarmos em conta que, em funo do seu papel dominante neste mercado, a Petrobras o agente responsvel por este abastecimento, poderamos concluir de forma apressada que houve uma falha de planejamento de oferta por parte da Petrobras. Entretanto, tendo em vista a capacidade de investimento da Petrobras, no razovel considerar que a empresa tenha dificuldades para realizar os investimentos necessrios para garantir a demanda futura. muito mais plausvel pensar que o suposto erro de planejamento esteja associado a uma dificuldade de prever a demanda futura de gs. Alis, se compararmos o planejamento estratgico da Petrobras de 2000 e de 2003 fica claro este ponto. Em 2000 a empresa previa uma demanda de gs de 70 milhes de m/dia para 2005. Em maro de 2005, a demanda efetiva era de apenas 39 milhes de m/dia. O principal erro de previso foi no setor de gerao termeltrica. Enquanto em 2000 a Petrobras previa uma demanda deste segmento de 35 milhes de m3/dia para 2005, em 2003, a empresa reduziu a previso de demanda do mesmo segmento para 17 milhes de m3/dia em 2007. Cabe perguntar ento, qual a razo de tanta dificuldade de previso da demanda de gs para a gerao termeltrica? A nosso ver, esta dificuldade est associada ao papel que se deu s termeltricas no planejamento do setor eltrico; ou seja, o papel de complementar a gerao hidreltrica. Se as termeltricas funcionam apenas nos perodos de baixa hidraulicidade, o risco hidrolgico passa a ser, em parte, assumido pelo setor de

163

Segundo Almeida (2006), o aumento da demanda de gs natural em 82,5% entre 2003 e 2006 sem o aumento da oferta na mesma velocidade 119 deixou claro que as estratgias do Governo e da Petrobras para este mercado estavam equivocadas. Ainda segundo este autor, isso indicava a divergncia entre a Petrobras e o Governo, principalmente a partir de 2003. As decises estratgicas de longo prazo da Petrobras para o gs natural estavam baseadas no prognstico de que gerao eltrica no poderia ser o elemento centralizador para a expanso da indstria do gs no Brasil, o que a fez considerar este mercado [gerao termeltrica] como no prioritrio. J o Governo Federal teria se empenhado na mudana da

institucionalidade do setor eltrico embasado na idia de que gerao termeltrica seria essencial para a segurana do abastecimento eltrico do pas. Enquanto havia oferta excedente de gs, essa divergncia no foi um problema maior. Os embates aumentariam quando a oferta interna de gs natural passou a ser um problema, para a Petrobras e para o Governo.

Quando novamente as termeltricas tiveram que ser despachadas para evitar novo racionamento, faltou o gs. A ministra Dilma Rousseff, Chefe da Casa Civil, passou, ento, a cobrar uma soluo da Petrobras. A primeira soluo apresentada pela estatal seria a converso das termeltricas a gs em bi-combustveis, que no caso, seria o funcionamento a gs natural e a leo combustvel. Porm, apresentava dificuldades logsticas e ambientais que atrasavam o cronograma de execuo do projeto (KELMAN, 2009).

Entre agosto e setembro de 2006, o ONS (Operador Nacional do Sistema Eltrico) despachou as termeltricas a gs que estavam includas no sistema. Como no havia gs disponvel, essas termeltricas se declararam indisponveis e deixaram de gerar, somente na primeira quinzena de setembro, 4.280 MWmed.

gs natural. Adicionalmente, a demanda futura de gs pelo setor de gerao termeltrica depende do sucesso dos investimentos no setor hidrulico. A dificuldade do setor em estimar e assumir este risco levou os agentes a superestimarem a demanda de gs no perodo pr-racionamento (2001) e a subestimarem a demanda, logo aps o racionamento. 119 A rigor, a oferta j estava colocada e era, em certo sentido, fixa. O que aconteceu foi um aumento extraordinrio da demanda, estimulada pela prpria Petrobras. Essa, como j arcava com o custo do transporte de gs natural para o Brasil tendo enchido ou no o gasoduto, tinha de estimular o uso do energtico, a fim de dimiinuir suas perdas com o gs natural.

164

Para as termoeltricas, esse fiasco no causava problemas: o contrato de gs tinha uma clusula que obrigava a Petrobras, nesses casos, a pagar o custo da energia que a usina tinha que comprar no mercado de curto prazo. Mas o default comprometia a confiabilidade do sistema: como as termoeltricas no cumpriam com a obrigao de gerar quando despachadas, uma quantidade de gua que deveria ter ficado armazenada nos reservatrios, como medida de segurana, teve que ser utilizada para gerar energia (KELMAN, 2009, p. 80)

A resposta da ANEEL a essa situao no tardou. Em 19 de setembro de 2006 aprovou a Resoluo 231, que considerava permanentemente indisponveis todas as termeltricas que se declarassem impossibilitadas de atender ao despacho do ONS at que algum teste provasse a disponibilidade de gs para o atendimento simultneo de todas elas (ANEEL, 2006). Essa medida, considerada um contraataque situao mais cmoda das termeltricas, significou para essas, uma sria consequncia comercial. A ANEEL, entretanto, foi mais alm
A Diretoria colegiada decidiu submeter ao processo de audincia pblica uma minuta de resoluo que determinava ao NOS que considerasse, na elaborao do Programa Mensal de Operao Eletroenergtica (PMO), a disponibilidade observada e no a disponibilidade declarada. Alm disso, determinava tanto ao ONS quanto CCEE (Cmara de Comercializao de Energia Eltrica) que realizassem estudos sobre as consequncias dessa medida sobre o clculo do risco de racionamento e do custo marginal de operao (CMO) (KELMAN, 2009, p. 81)

Os resultados indicavam um aumento no preo da energia e que dispararia o risco de um novo racionamento. Embora o ministro do MME, Silas Rondeau tivesse sugerido que a ANEEL no seguisse com a resoluo, em 28 de novembro de 2006 a Diretoria Colegiada aprovou a Resoluo 239/2006. A partir da, o ONS fez os teses de disponibilidades das termeltricas, embora sob novos protestos da Petrobras120. Os testes, entretanto, continuaram e os resultados indicavam a necessidade de tir-las permanentemente do sistema, dada a falta de gs natural para que operassem (KELMAN, 2009).
Durante 20 dias de dezembro do ano passado, o ONS fez testes em 21 termoeltricas - um conjunto com potncia instalada de 8.020 MW, ou seja, dois teros da gerao da Hidreltrica de Itaipu. O teste concluiu que havia um dficit de produo de 3.655 MW nesse conjunto de usinas, das quais 90% estavam sob o controle da Petrobrs. A capacidade efetiva de produo era de apenas 4.395 MW121.
120 121

Petrobras quer tirar trmicas do sistema. O Estado de So Paulo. 16 de dezembro de 2006. Petrobras garante que no faltar gs para as trmicas. O Estado de So Paulo. 03 de maio de 2007.

165

Novamente a presso estava sobre a Petrobras para que garantisse a oferta do produto. Assim, o MME emitiu a Portaria 313 que determinava a obrigatoriedade da Petrobras celebrar um Termo de Ajuste de Conduta (TAC) com a ANEEL, a fim de solucionar a falta de gs.

A Petrobras, entretanto, protestou contra a medida. De acordo com Ildo Sauer, os entraves no estavam na falta de gs: um problema regulatrio de contratao122, voltando as crticas ANEEL. Sobre presso da Casa Civil e do MME, a Petrobras cedeu. Na evoluo das negociaes, o TAC foi convertido num Termo de Compromisso (TC) (KELMAN, 2009).

Enfim, o TC foi assinado maio de 2007. O termo detalhava ainda a possibilidade de penalidades Petrobras caso as termeltricas no pudessem ser despachadas por falta de gs natural. At 2009, a falta de gs foi registrada apenas uma vez, ocasio em que a ANEEL multou a Petrobras em R$ 85 milhes, valor pago pela estatal aps perdido, no julgamento do mrito, o recurso que apresentou (KELMAN, 2009).

Apesar disso, os conflitos entre o Governo e a Petrobras quanto aos rumos das questes ligadas ao setor eltrico no findaram com a assinatura do termo. Essa divergncia, aprofundada at setembro de 2007, levou demisso de Ildo Sauer da Diretoria de Gs e Energia da Petrobras. Era mais uma prova clara de que h um custo em ser estatal e que existem limites claros autonomia relativa da companhia quando os interesses dela so conflitantes com os do Governo Federal.

Ainda em relao ao gs natural, fora das questes ligadas gerao de energia eltrica, o avano do poder de mercado da Petrobras quanto a esse energtico foi importante para a expanso da empresa, depois das reformas institucionais.

Como as expectativas gerais que apontavam para sua expanso do uso do gs natural no setor industrial e de transportes, numa estratgia de conquistar/preservar as vantagens econmicas da integrao vertical, a Petrobras passou a adquirir participaes na maior parte das empresas estaduais de distribuio de gs natural.

122

Petrobras nega Ajuste de Conduta. Folha de So Paulo. 28 de dezembro de 2006.

166

Desta forma, consolidou sua posio dominante nessa cadeia produtiva (produo, importao, transporte e distribuio), participando, assim, de todas das etapas desse energtico, seja via a aquisio de ativos no pas ou mesmo de internacionalizao de suas atividades no upstream boliviano, por exemplo (PINTO JUNIOR, 2006).

Tais elementos evidenciaram dois lados da estratgia da Petrobras. A princpio, a expanso da demanda significava a prpria expanso das atividades da empresa, que participava em todos os pontos da cadeia de produo. Contudo,
se por um lado esta poltica contribuiu para aumentar a competitividade do gs entre 2003 e 2005, por outro lado aumentou o risco associado imprevisibilidade das variaes do preo do gs. Este risco ficou patente por mais de uma ocasio, quando o governo debateu publicamente com a Petrobras a convenincia de se elevar os preos do gs visando desincentivar o crescimento do mercado, em funo das dificuldades para se garantir a oferta (ALMEIDA, 2005, p. 04).

Os problemas de nacionalizao da indstria na Bolvia em 2006 - com se ver adiante, a expanso da demanda interna acima do esperado e ainda as responsabilidades de entrega assumidas pela Petrobras no Termo de Compromisso, firmado com a ANEEL, esgararam a divergncia entre a Petrobras e os outros atores institucionais/econmicos dessa indstria fora do setor eltrico (ANP, distribuidoras estaduais, outras empresas transportadoras de gs, grandes consumidores e entidades representativas do setor industrial).

Nesse contexto de dificuldades, a Petrobras passou a considerar outras formas alternativas para cumprir os contratos de fornecimento e o Termo de Compromisso: expanso da produo de gs e importao de GNL (ALMEIDA, 2006). Ainda assim, a crise acabou por precipitar a necessidade de um racionamento, aplicado principalmente ao setor industrial em 2007. Em funo disso, foi pertinente a deciso estratgica de incluir no Plano Estratgico 2007/2011 a priorizao dos investimentos que antecipariam a produo do gs natural domstico nas Bacias de Campos, Santos e Esprito Santo (PETROBRAS, 2007).

J a partir de 2008, a execuo do PLANGS, as importaes de GNL, as descobertas de novas reservas de gs natural, alm da queda da demanda

167

provocada no momento mais agudo da crise econmica de 2008, acabaram por aliviar o descompasso entre oferta e demanda de gs natural. A partir da, espera-se um quadro mais favorvel oferta, diminuindo sensivelmente a dependncia do gs importado, embora no se cogite situaes de auto-suficincia, como aconteceu no caso do petrleo. O grfico abaixo apresenta a evoluo do consumo de gs natural no Brasil.

30.000

25.000

20.000

15.000

10.000

5.000

0 1999

2000

2001

2002 Consumo Final

2003

2004

2005 Prod. Deriv. Petr.

2006

2007

2008

Gerao Eltrica

GRFICO 5.3 CONSUMO DE GS NATURAL NO BRASIL EM 106 M3 (1999 a 2008) Fonte: Elaborao prpria a partir dos Balanos Energticos Nacionais da EPE

Algumas crticas foram levantadas Petrobras quanto falta de transparncia na determinao dos preos do gs natural. At a liberalizao em 2002, o preo do gs natural era fixado de forma interministerial MME e Ministrio da Fazenda - MF. A partir da, a Petrobras passou a conduzir, de forma mais livre, a poltica de preos para o gs natural no Brasil. A questo que a Petrobras passou a definir o preo atravs de regras pouco claras e no transparentes. Mesmo a ANP levantou constantemente severas crticas postura da estatal, argumentando que a poltica de preos exercia uma presso para a diminuio das margens das empresas de

168

distribuio123, somado ao fato de que a Petrobras fixava preos atravs de regras quase-ocultas ou mesmo sem uma regra clara pr-definida124.

O grfico abaixo apresenta, para os ltimos anos, os resultados de lucratividade da Petrobras na rea de gs e energia. Apesar de ter aumentado seu poder de influncia e de direcionamento da evoluo do arranjo institucional para gs, tais movimentos no resultaram, at o momento, em grandes montas de lucros.

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

-1.500

-1.000

-500

500

1.000

1.500

GRFICO 5.4 LUCROS DA PETROBRAS NO SEGMENTO DE GS E ENERGIA (2003 A 2009) EM R$ MILHES Fonte: Relatrios Petrobras Diversos anos

No h dvidas de que o comportamento dos preos nessa indstria deriva de suas especificidades, o que convergente com as proposies de Williamson (1985). A cadeia produtiva do gs natural possui, em todos os seus elos, ativos altamente especficos. Em primeiro lugar, o gs se destina apenas aos consumidores que possuem instalaes especficas. A abundncia inicial do energtico e os incentivos da Petrobras (preo) e do Governo (poltica de expanso do gs) impulsionaram parte do setor industrial a alterar suas plantas de produo para com gs natural. O problema que isso aumentou ainda mais a especificidade desses ativos e deixou essas empresas na situao que a NEI chama de refns. Isso ficou mais agravado
123

Petrobras diz que as margens das distribuidoras esto exageradas. Mas em que nveis esto as margens da Petrobras? Do presidente da Associao Brasileira das Empresas de Gs canalizado. A viso de Gabrielli est totalmente equivocada. O Estado de So Paulo. 05 de dezembro de 2006. 124 Para detalhamento do posicionamento da Petrobras para a determinao dos preos do gs natural no Brasil, ver Filgueiras (2009)

169

para as empresas que no deixaram os sistemas anteriores principalmente de leo combustvel - implantados para uso no caso de tais contingncias. Vale dizer que a Petrobras, alm de estar presente na cadeia do gs natural, atua tambm em toda a cadeia do leo combustvel. Vale dizer, ademais, que a especificidade de ativos a caracterstica principal do gs natural no sentido de seu transporte.

Em segundo lugar, por no poder ser armazenado, o seu transporte um dos elos mais importantes da cadeia e, nesse caso, com forte domnio da Petrobras125. Nesse caso, pode-se afirmar que todo o comportamento da indstria do gs natural depende fortemente das aes da Petrobras.
Detentora dos principais campos produtores, da malha de transporte nacional, controladora da empresa operadora do Gasbol e com participao acionria em todas as distribuidoras de gs do Pas, com exceo das localizadas em So Paulo e Rio de Janeiro, as decises da empresa tem o poder de impactar fortemente as expectativas dos agentes do mercado. A grande apreenso resulta do fato da Petrobras ser concorrente, fornecedora, e em alguns casos, scia (VICCHINI, 2004).

Por outro lado, a principal tese para o fato de que a fixao dos preos na forma escolhida pela Petrobras seria a contrapartida, ou a compensao por ter de assumir os compromissos de fornecimento de gs natural, conforme discutido anteriormente.

Assim, dentro da perspectiva que inspira a tese, pode-se dizer que, no tocante ao gs natural, a regulamentao dada pela Lei 9.478/1997 deixou algumas lacunas institucionais que tanto dificultaram o alcance da eficincia operacional desse setor, quanto lanaram dvidas quanto configurao regulatria na cadeia do gs natural. Essas lacunas institucionais significaram espaos de interveno que foram disputados entre os diversos agentes que a estiveram envolvidos (Petrobras, ANP, ANEEL, distribuidoras, estados). Mais uma vez, a capacidade de influncia da estatal pde ser observada, j que o desfecho final da disputa, dada pela Lei 11.909/2009, acabou por delinear um arranjo institucional e regulatrio favorvel Petrobras. Em todos os casos, porm, ficaram explcitos seus limites de interveno, dada a sobreposio, em alguns casos, dos interesses do seu controlador, o Governo Federal.
125

Alm do transporte, a Petrobras tambm participa da distribuio, conforme j indicado, sendo, entretanto, minoritria na maioria dos casos.

170

5.2 INTERNACIONALIZAO DAS ATIVIDADES: A CONTRAPARTIDA DA ABERTURA DO SETOR NO BRASIL E POSICIONAMENTO GEOPOLTICO DA PETROBRAS126
FIGURA 5.3 CRONOLOGIA, ESTRATGIA E EVENTOS CRTICOS 00/09

Fonte: Elaborao prpria

A atuao da Petrobras no exterior abrange toda a cadeia de operaes da indstria do petrleo e energia e engloba: explorao, produo, transporte, refino e processamento de leo e gs natural, petroqumica, distribuio e comercializao de derivados, gerao, distribuio e transmisso de energia eltrica. Essas atividades esto sob a responsabilidade da rea Internacional, diretoria criada em 2000 durante a reforma administrativa, discutida no captulo anterior. Essa diretoria absorveu as atividades da Braspetro, que foi completamente absorvida pela Petrobras em 2002 (PETROBRAS, 2003).
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Corroborando com a idia de Costa e Pessali (2009), fato que a complexidade do processo de internacionalizao que envolve empresas e pases com estruturas estratgicas, econmicas, sociais, tecnolgicas, etc. muito diferenciadas no permite que haja uma teoria geral sobre o processo. Por conta disso, as anlises se referem a casos especficos ou setores especficos, como o que vai ser aqui abordado. Isso se d, alm disso, porque as especificidades da indstria do petrleo so significativas e apresenta dinmica diferente em relao aos outros setores. Alm disso, dado o referencial terico que embasa essa tese e o escopo temporal da discusso, a discusso exaustiva no pode fazer parte do escopo pretendido aqui.

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Em 2009 os ativos, operaes e negcios da rea Internacional se estendiam a 24 pases. Eram seis Unidades de Negcio atuando como empresas na Argentina 127, Angola, Bolvia, Colmbia, Estados Unidos e Nigria. Alm disso, somam-se atividades em outros 20 pases: Lbia, Senegal, Tanznia, Moambique, Chile, Equador, Mxico, Paraguai, Peru, Uruguai, Venezuela, China, Cingapura, Japo, ndia, Reino Unido, Ir, Paquisto, Portugal e Turquia. A figura 5.4 abaixo, apresenta os locais de atuao internacional da Petrobras.
FIGURA 5.4 - PASES DE ATUAO DA PETROBRAS

Fonte: Petrobras (2009)

5.2.1 - Um breve olhar sobre a internacionalizao da Petrobras de sua criao at a dcada de 1990

A experincia internacional da Petrobras comeou muito antes da abertura dos anos 1990 e esse impulso j se fazia presente em seu prprio processo de criao. J na dcada de 1960, a Petrobras assumiu o monoplio da importao de petrleo, o que forou a formao de conhecimento quanto aos mercados globais. Alm disso, por conta da frustrao e das poucas descobertas onshore, duas alternativas foram estudadas e implementadas: o redirecionamento para a explorao na plataforma continental e a constituio de uma subsidiria para atuar no exterior.

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Na Argentina a atuao da Petrobras se d atravs de uma subsidiria de capital aberto.

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A descoberta do campo de Guaricema, na extenso da bacia de Sergipe Alagoas, em setembro de 1968 foi a primeira boa notcia depois de implantada a nova poltica exploratria. No mesmo ano, foi perfurado o primeiro poo submarino na bacia de Campos. Entre 1970 e 1972 foram encontrados tambm em Sergipe os campos de Caioba e Carmorim. Em terra, descobriu-se o campo de Fazenda Serra, no Esprito Santo. Mas cinco anos decorridos da explorao no mar, os resultados eram decepcionantes. Os volumes dos campos descobertos estavam aqum do esperado. As pesquisas geolgicas esbarravam em limites tecnolgicos que afetavam a capacidade de prospeco e os nveis de profundidade que podiam ser alcanados. A participao relativa dos investimentos em pesquisas e produo comeava a cair (PETROBRAS, 2003, p. 144).

A explorao na plataforma continental exigia a importao de equipamentos e servios estrangeiros, o que tambm contribuiu para aumentar o conhecimento da Petrobras sobre competncias localizadas em vrias partes do mundo. A Petrobras tambm tomou como firme a alternativa de buscar o leo em campos estrangeiros atravs da Petrobras Internacional S.A. - Braspetro, criada em 1972.
Para tornar vivel a Braspetro, foi revogada a legislao que obrigava a Petrobras a submeter seus contratos ao Presidente da Repblica e, dependendo do caso, ao CNP. Foram tambm amenizadas as restries quanto constituio do capital das subsidirias ou das empresas que a ela se associassem. A empresa ganhava, assim, autonomia para negociar os contratos de joint ventures no exterior. Os primeiros empreendimentos da Braspetro foram realizados preferencialmente com empresas estatais locais, por meio de uma espcie de contratos de risco. Em 1972, tiveram incio as pesquisas na Colmbia, no Iraque e em Madagascar, no ltimo caso, em associao com a Chevron. No ano seguinte, as exploraes se estenderam ao Egito e Ir, neste ltimo, com participao da Mbil Oil (PETROBRAS, 2003B, p. 145).

Na dcada de 1970, as altas taxas de crescimento do produto interno e a expanso das atividades industriais significaram um aumento do consumo de combustveis. Tais elementos reforavam a necessidade de explorao de petrleo em outros pases. Alm disso, os problemas derivados dos choques do petrleo (1973 e 1979) pediam outras respostas. A criao do Pr-lcool e a elaborao dos Contratos de Risco para a explorao no Brasil exigiram ainda mais da Petrobras. A atuao no exterior se tornara um movimento estratgico da Companhia.

Os meados da dcada de 1980 marcaram a retrao dos preos internacionais, o que contribuiu para reduzir as despesas da Petrobras com a importao de petrleo. Por essa poca, a empresa intensificou suas relaes comerciais com o Iraque, Ir,

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China, Nigria, Angola, Arglia, Venezuela e Equador (PETROBRAS, 2003b). Em relao E&P, a Petrobras procurou instalar-se nos diferentes continentes. Na sia, instalou-se no Imen do Sul e na China; na frica, na Arglia e em Angola; na Amrica do Norte buscou as reservas do Golfo do Mxico; na Amrica do Sul iniciou atividades na Colmbia e assinou contrato de explorao e produo offshore na Argentina. Na Europa Ocidental buscou as reservas do mar da Noruega (COSTA E PESSALI, 2009). Com a descoberta de reservas significativas na Bacia de Santos, a empresa passou a enfatizar a produo petroleira no Brasil a fim de alcanar a autosuficincia. O resultado que entre o final da dcada de 1980 e meados da dcada de 1990 no houve novas ou significativas iniciativas de expanso no exterior.

5.2.2 - Elementos de internacionalizao da Petrobras aps a abertura do setor

O perodo de expanso internacional da Petrobras aps a abertura do setor em 1995/1997 pode ser analisado sob dois aspectos: o primeiro deles tem cunho estratgico/empresarial. Por essa tica, podemos dividir o tempo de anlise em dois perodos: aquele em que o foco era alcanar a liderana na Amrica Latina (at 2006) e o outro em que a estratgia ganhou contornos de expanso global. Esse perodo se extingue com a deciso de retorno aos investimentos internos por conta das descobertas do pr-sal.

O segundo aspecto baseado no cunho poltico/geopoltico. At 2003, a expanso internacional da Petrobras estava ligada lgica de integrao energtica e de infraestrutura regional que tinha como principal elemento a convergncia regulatria dos distintos pases sul-americanos. Para Almeida e Lapip (2007, p. 160),
La poltica energtica se concentraba en la convergencia de los marcos regulatrios en los distintos pases. Un marco regulatrio apropiado era considerado muy importante para reducir los riesgos en los proyectos transfronterizos que emprendan las compaas privadas. En contraste, los proyectos transfronterizos implementados por empresas estatales dependen ms de las negociaciones directas entre los gobiernos do que la reduccin de los riesgos atribuibles a las regulaciones.

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A eleio simultnea de governos de esquerda e mais especificamente em 2003, para o caso brasileiro, inaugurou um outro momento e que envolveu, para a regio, estratgias de integrao energtica que incluyen el fortalecimiento de asociaciones comerciales entre las empresas energticas de propiedad estatal (p.160)128.

A) O Foco na Amrica Latina129

No perodo de 1999 a 2006, a VISO da Petrobras, presente nos relatrios anuais, indicava sempre a expresso ser lder na Amrica Latina. Nos relatrios seguintes, tal termo foi substitudo por uma viso mais ousada: a de ser uma das cinco maiores empresas globais de energia. O quadro abaixo mostra a diferena:
QUADRO 5.2 COMARATIVO ENTRE A VISO 1999/2006 E 2007/2008
VISO 1999 a 2006 2007 a 2009 Em 2010 a Petrobras ser uma empresa de energia com atuao internacional e lder na Amrica Latina, com grande foco em servios e a liberdade de atuao de uma corporao internacional. Seremos uma das cinco maiores empresas integradas de energia do mundo e a preferida pelo nosso pblico de interesse

Fonte: Petrobras (vrios relatrios anuais)

Em relao ao perodo de anlise que se prope essa tese, prioridade vai ser dada aos movimentos da Petrobras nessa regio. Em primeiro lugar porque o perodo revela que as metas em relao Amrica do Sul se tornaram cada vez mais ambiciosas. A Petrobras, alm disso, abraou a idia se tornar um dos principais atores do mercado de gs natural na Amrica do Sul envolvendo principalmente a Argentina, Bolvia, Venezuela e Brasil (ALMEIDA E LAPIP, 2007).

Em segundo lugar porque a tarefa passou a ser encarada pela diplomacia brasileira como um instrumento chave para a integrao energtica sul-americana, alm de aumentar a influncia poltica brasileira na regio. Nesse sentido, a Petrobras tanto se tornou um ator poltico como tambm acabou por se constituir num ator-chave

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A rigor, alguns traos desse tipo de integrao j se faziam presente a partir de 1974 com o Geisel na presidncia da empresa, dado o acordo firmado em Cochabamba 129 Outros elementos da estratgia da Petrobras e da abertura setorial nos pases da Amrica Latina podem ser encontrados em Campos (2005) e Alveal e Campos (2004).

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para a cogitada integrao energtica sul-americana, tambm com a adeso do BNDES nessa estratgia (Alm e Cavalcante, 2005). Isso ficou mais claro nos dois Governos Lula (2003-2010) que tem ressaltado os esforos para a consolidao principalmente na Amrica do Sul - de um espao regional capaz de desenvolver a potencialidades e se fortalecer num ambiente mundial marcado pela distribuio multipolar dos poderes.

Em terceiro lugar porque a mudana de estratgia de expanso na atuao global, desenhada a partir de 2006 sofreu inflexo por conta das descobertas das reservas do pr-sal no Brasil (tambm a partir de 2007). A partir da, a Petrobras decidiu por diminuir sua atuao no exterior e apenas consolidar alguns investimentos j iniciados.

A seguir, discute-se alguns dos principais fatos em pases selecionados.

(a) Argentina

Durante a primeira parte dos anos 2000, os investimentos internacionais foram concentrados na Amrica Latina, em consonncia com o Planejamento Estratgico 2000-2010, e estiveram direcionados principalmente para a Argentina e Bolvia. Em 2000, juntamente com a Yacimientos Petrolferos Fiscales (38%) e com a Down Chemical (28%), a Petrobras (34%) formou a Companhia Binacional Mega.

Em 2001, a Petrobras e a Repsol-YPF fecharam um acordo sobre a troca de ativos no valor de US$ 500 milhes. Por este acordo, a Petrobras ficou com 95% das aes da empresa EG3 incluindo uma refinaria, alm de cerca de 700 postos de gasolina na Argentina (PETROBRAS, 2002).

A Petrobras, no acordo, cedeu Repsol-YPF uma participao minoritria de 30% na Refap S.A., nova proprietria da Refinaria Alberto Pasqualini, e 10% dos direitos de concesso para explorao do Campo de Albacora Leste. J a Petrobras Distribuidora BR cedeu Repsol-YPF ativos compostos de direitos contratuais de fornecimento de 40 mil metros cbicos/ms de derivados e os equipamentos

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existentes em 234 postos de servios franqueados da BR, localizados nas regies Centro, Sul e Sudeste do pas.
Esta operao de grande importncia estratgica para a Petrobrs. Neste sentido, vale ressaltar os seguintes pontos: a Petrobrs est adquirindo imediatamente cerca de 12% do mercado e combustveis da Argentina, o segundo maior mercado e economia da Amrica do Sul depois do Brasil. A sinergia e complementaridade dos ativos da Petrobrs nas regies sul/sudeste do Brasil e na Bolvia, com os ativos que esto sendo adquiridos na Argentina. [...] Esta operao representa um grande passo na realizao de sua estratgia de internacionalizao, focada na expanso de atividades na Amrica Latina (PETROBRAS, 2002, p. 39)130.

Em 2002, a Petrobras faria mais trs operaes importantes na Argentina. Na primeira delas, comprou a Petrolera Santa F, pertencente Devon Energy Corporation, por US$ 89,5 milhes (PETROBRS, 2003b). Na segunda, comprou duas Companhias do grupo Prez Compac, segunda maior petroleira da Argentina. Na operao, que girou em US$ 1,03 bilho, a estatal brasileira adquiriu 58,62% da Prez Compac S.A. Ainda naquele ano, mediante o pagamento de US$ 49,8 milhes, a Petrobras comprou a participao de 39,67% na Prez Compac S.A.131. Ao realizar essa operao, a Petrobras passou automaticamente a atuar tambm no Equador, na Venezuela e no Peru, onde a Prez Compac j detinha ativos.

Em 2003 foi aprovada [mas aconteceu efetivamente em 2005] a fuso de todos os ativos que a Petrobras detinha na Argentina. Por conta disso, os acionistas da Prez Compac aprovaram a mudana da firma para Petrobras Energa S.A. Depois, foi promovida a fuso de todos os ativos referentes a EG3, a Petrolera Santa Fe, a Petrobrs Argentina e a Prez Compac na Petrobras Energa S.A. (PETROBRS, 2005)132.
130

Vale notar, entretanto, que a Petrobras j se desfez de boa parte dos postose de uma refinaria, por serem tidos como antieconmicos. 131 Em maio de 2003, a Comisin Nacional de Defensa de la Competencia, rgo do governo argentino encarregado de regular a concorrncia, aprovou as operaes da Petrobras. 132 Com a criao da Petrobrs Energa S.A. (PESA) e a integrao dos ativos na Argentina, a estatal brasileira passou a ser proprietria de cinco unidades petroqumicas, uma rede de oleodutos e gasodutos, de participao na Transportadora de Gas del Sur (TGS), na Transener (empresa de transmisso e distribuio de eletricidade), duas hidreltricas e participao na Genelba, responsvel por 10% da energia eltrica da Argentina. Ferreira (2009) faz uma anlise dos diversos elementos que direcionaram a escolha da Petrobras pela Argentina e Pela Prez Compac. Dentre eles, destaca (p. 91): A consultoria britnica Wood Mackenzie avaliou a operao de compra da Prez Compac, em 2002, como um negcio comercial muito interessante. Os analistas da agncia ressaltam que [...] a grave situao econmica argentina torna difcil a avaliao dos preos dos ativos naquele pas. Mas [...] houve um bom desconto em relao ao preo da Prez Compac h um ou dois anos.

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As dificuldades financeiras pelas quais passavam a companhia argentina tornavam o negcio favorvel Petrobrs:
A aquisio foi realizada em um contexto no qual o grupo argentino se encontrava fortemente endividado e, conforme relatado pelos meios de comunicao, a operao teria implicado para a brasileira o nus de uma dvida de cerca de US$ 2 bilhes, que a desvalorizao do peso argentino teria tornado impagvel para o grupo [Compac] (PETROBRS, 2003a, p. 6)..

A partir da, a Petrobras Energa S.A. se consolidou como pea-chave tanto para a diversificao quanto para a consolidao da Petrobras na Amrica Latina.

(b) Colmbia

A Colmbia foi onde a Petrobras iniciou sua atuao externa. Isto se deu em 1972 atravs da Braspetro, que comprou concesses de explorao da empresa Tennecol. Em seguida, porm, a empresa se retirou do pas para voltar apenas em 1986 com atividades de explorao (PETROBRAS, 2007).

Em 2004, a Petrobras aliou-se norte-americana ExxonMobil e estatal Empresa Colombiana de Petrleo - Ecopetrol, para explorar a rea colombiana do Mar do Caribe, em guas de at 3.000 metros de profundidade (COSTA E PESSALI, 2007). As aquisies na Colmbia, sujeitas s permisses governamentais, incluem 38 estaes de servios prprias e arrendadas por longo prazo em Bogot, com vendas anuais de 235 mil m3, e contratos comerciais de suprimento, de 149 mil m3 por ano. Fazem parte do acordo, tambm, uma base de tanques em Puente Aranda, com capacidade para 9 mil m3; uma planta de mistura de lubrificantes, com capacidade para 38 mil m3; e um terminal de produtos bsicos em Santa Marta (PETROBRAS, 2008).

Segundo o ex-Presidente da Petrobrs, Francisco Gros (2002), [...] a aquisio da Prez Compac, estabelecida no Planejamento Estratgico apenas para 2005, [...] viabiliza e aproxima o alcance dos objetivos estratgicos de internacionalizao (PETROBRS, 2003a, p. 6).

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(c) Venezuela

Na Venezuela, o governo do presidente Hugo Chvez alterou, nos ltimos anos, as regras para as petroleiras estrangeiras que atuam no pas (entre elas, a Petrobras), adquirindo o controle acionrio e administrativo dos investimentos externos em hidrocarbonetos e aumentando a participao do Estado venezuelano no recolhimento da renda petroleira. Desde 2003 na Venezuela, a Petrobras explora e produz petrleo e tem acordos com a PDVSA para ampliar suas atividades de petrleo e tambm gs (PETROBRAS, 2007).

(d) Equador

No Equador desde 1996, a Petrobras negocia a explorao de petrleo em suas guas profundas em parceria com outras empresas internacionais.

Em 2004, o Ministrio do Meio-Ambiente equatoriano suspendeu os trabalhos da Petrobras na regio e, no ano seguinte, o presidente Lula enviou carta ao presidente do Equador manifestando preocupao com essa medida e salientando o papel da empresa para o desenvolvimento daquele pas. Em abril de 2007, Lula e o presidente equatoriano, Rafael Correa, assinaram finalmente acordo para a explorao na rea controversa, mas outros projetos de investimento da Petrobras no Equador seguem pendentes.

J em 2007, a Lei de Hidrocarbonetos foi alterada, elevando a participao do Estado sobre os excedentes extraordinrios do preos do petrleo para 99%, o que reduziu significativamente a participao das empresas para 1% sobre essa parcela. Em dezembro de 2007, a Assemblia Constituintes do Equador aprovou a Ley de Equidad Tributaria, que imps profunda reforma tributria com a criao de novos impostos. Esse conjunto de mudanas modificou as condies estabelecidas nos contratos de participao que a Petrobras j tinha assinado, afetando a rentabilidade dos negcios da Companhia naquele pas. Dessa forma, a Petrobras negociou com o governo a devoluo de concesses exploratrias naquele pas, reconhecendo um prejuzo de cerca de R$ 200 mil com essa deciso (PETROBRAS, 2009b).

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(e) Chile

Em agosto de 2008, a Petrobras assinou acordo para a compra da participao da ExxonMobil na Esso Chile Petrolera em outras empresas chilenas associadas (PETROBRAS, 2009).

(f) Uruguai

Em dezembro de 2004, a Petrobras adquiriu o controle acionrio (55%) da Conecta S.A., iniciando, assim, as atividades da Petrobras no Uruguai. A Administracin Nacional de Combustibles Alcohol y Portland (Ancap), controlada pelo governo do Uruguai, detm os demais 45% do capital votante dessa companhia. A Conecta S.A. titular de concesso governamental para distribuio de gs natural, gs liquefeito de petrleo (GLP) e gs manufaturado atravs de rede de dutos, com extenso de 300 quilmetros e exclusividade no abastecimento a pequenos e mdios consumidores (at 5 mil m3 dirios) no interior do pas (PETROBRAS, 2007)

(g) Paraguai

No Paraguai, onde atua desde 2006, a Petrobras comprou negcios da Shell no pas e hoje opera estaes de servios com lojas de convenincia em todo territrio paraguaio, alm de comercializar GLP e produtos de aviao (PETROBRAS, 2007). (h) Bolvia133

Na dcada de 1990, j se havia consolidado as idias quanto s vantagens da utilizao do gs natural por ser um combustvel eficiente, mais limpo e verstil. Contudo, como a produo brasileira de gs no era suficiente para suprir a demanda nacional, o acordo assinado com a Bolvia se tornou pea chave para a consecuo desse objetivo. Ao mesmo tempo em que foi confirmada a
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Mais do que uma questo de economia ou de energia, em seus sensos mais estritos, os acontecimentos aqui destacados que envolveram a atuao da Petrobras na Bolvia precisam tambm levar em considerao os parmetros balizadores da poltica externa brasileira. Isso, porm, levaria necessidade de considerao de outros elementos de natureza diversa daquela que est sendo imprimida na tese. Por isso, o alerta aqui que a reflexo realizada apenas parcial e outras faces dessa discusso poderiam ser abordadas no sentido de poltica externa.

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disponibilidade de gs natural vindo daquele pas, tomaram-se providncias para assinatura dos contratos na modalidade take or pay, de forma a garantir o mercado antes de se tornar irreversvel o empreendimento (ALONSO, 2004).

Alm de estudos para avaliar a viabilidade tcnico-econmica da construo do gasoduto Brasil-Bolvia - GASBOL, houve outros estudos para avaliar a importao de gs natural na forma liqefeita GNL e todos se mostraram mais custosos do que a importao da Bolvia. Do custo total do projeto do GASBOL de cerca de US$ 2 bilhes - 20% foram investidos pela Bolvia e o restante pelo Brasil. Destes, a Petrobras captou 82% por meio de agncias multilaterais e de crdito exportao, alm de uma participao expressiva do BNDES (SILVA, 2004) 134. Com o GASBOL, o Brasil conseguiu aumentar a competitividade do gs e cerca de 60% da demanda total brasileira passou a ser atendida pelo gs proveniente da Bolvia (PETROBRAS, 2006). Alm dos investimentos relativos ao gs natural e dentro da estratgia de crescimento integrado, foi importante a aquisio, em 1999, de duas refinarias na Bolvia, com capacidade total de 60 mil barris/dia. Em 2001 a empresa iniciou a distribuio prpria de combustveis, contando com 62 postos Petrobras

(PETROBRAS, 2000). Em 2005 foi aprovada uma nova legislao que criou o Imposto Direto aos Hidrocarbonetos, que taxava a produo na boca do poo, em 32%. Com a regulamentao, somados os impostos j existentes, a tributao total passava a 50%, o que implicaria em adequao estratgicas das operadoras naquele pas. Os investimentos da Petrobras na Bolvia continuaram importantes tanto para empresa em sua estratgia de expanso e integrao regional quanto para aquele pas135, sendo a Petrobras a maior empresa atuando na Bolvia e

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A rigor, a Petrobras sempre foi resistente construo do GASBOL desde o incio das negociaes com a Bolvia que, embora tenham comeado muito antes, tiveram seus desfechos finais no Governo FHC. Pode se dizer ento que a construo do gasoduto no foi uma estratgia que nasceu na Petrobras mas foi, em certa medida, imposta a ela. 135 Principalmente em funo da adeso da Bolvia aos parmetros do Plano Brady, aquele pas precisava acumular saldos liquidos positvos em seu Balano de Pagamentos. Da ter se considerado a entrada do Estado boliviano nos empreendimentos de energia, fundamentalmente exportadores lquidos de riquezas energticas daquele pas.

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representando 24% da arrecadao total de impostos do governo boliviano em 2005 e 22% em 2006 (PETROBRAS, 2006 e 2007).

Em maio de 2006, o Governo de Evo Morales anunciou a nacionalizao da explorao de gs e petrleo na Bolvia. Com isso, o Governo Boliviano deveria assumir o controle acionrio das duas refinarias da Petrobrs por meio da estatal Yacimientos Petroliferos Fiscales Bolivianos (YPFB), com o aumento do imposto sobre o gs de 50% para 82%. Essas medidas, que foram tomadas sem prvio aviso s estrangeiras que l operavam, provocaram, para o caso especfico, uma grave crise envolvendo as empresas que l atuavam.

A Petrobras embora no tenha recorrido Cmara de Arbitragem Internacional para definir um acordo, se viu obrigada a enrijecer os termos da dicusso. A postura conciliatria que assumiu o Governo Lula significou a opo e a prioridade para a manuteno das linhas mestras da poltica externa brasileira, basicamente com objetivos voltados para a integrao sul-americana, sendo as questes de infraestrutura em geral e a energtica, especificamente, elementos centrais desse projeto136. Alm disso, no se pode desconsiderar a preocupao com o suprimento de gs no mercado brasileiro que, naquele momento dependia do gs boliviano para cerca de 50% do abastecimento domstico. Essa proporo era ainda maior para So Paulo, maior centro industrial do pas.

Por essa tica, evidenciou-se, por parte do Governo, o uso da Petrobras como um instrumento desse objetivo, embora sob os riscos de prejuzos econmicofinanceiros estatal. No deixou de haver, por outro lado, quem criticasse duramente a Petrobras por sua postura de no aceitao dos termos colocados pelo Governo Morales:
A nota destoante o anncio que a Petrobras ir recorrer Justia Internacional, com sede em Nova York, contra o decreto presidencial boliviano. A medida ser tomada porque a Petrobras uma empresa "no mercado", com aes na Bolsa de Valores de Nova York e, como ter perdas, "deve satisfao aos seus acionistas". Ao se alinhar aos padres de comportamento do mercado de valores internacional, a Petrobras cancela, em parte, o mrito geopoltico da declarao do governo brasileiro. A
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A oferta de gs natural da Bolvia chegou a suprir 60% da demanda brasileira. Nesse sentido, a continuao da atuao da Petrobras naquele pas se colocava como eminentemente necessria.

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Petrobras est mais preocupada em atender aos especuladores da Bolsa de NY do que atuar como instituio do Estado nacional brasileiro. Esta a viso neoliberal: por esta doutrina, a Petrobras uma petroleira como as outras; deve competir em nvel mundial. Seu desempenho medido pelo valor burstil de suas ADR e pelos dividendos que distribui (LESSA, 2006).

Em maio de 2007, os problemas com o governo boliviano voltaram a aparecer. Com um novo Decreto, a YPFB passaria a ter o monoplio da exportao da produo das refinarias que pertencem Petrobras. Dessa forma, as refinarias passariam a ter que vender sua produo YPFB ao invs de vend-la a seus clientes estrangeiros.

Essa deciso seguia como continuao lgica de nacionalizao, iniciado um ano antes. Esse novo passo determinou o monoplio do Estado boliviano sobre as atividades de produo, transporte, refino, armazenagem, distribuio,

comercializao e industrializao dos hidrocarbonetos, como tambm determinou a nacionalizao das aes das empresas estrangeiras, envolvidas nestas atividades, necessrias para tornar o Estado boliviano o scio majoritrio de todas elas.

A Petrobras vinha, antes do decreto, negociando a venda ao governo boliviano das aes das duas refinarias que possua, objetivando permanecer como scia minoritria na atividade. Contudo, devido s regras e estipulaes no novo decreto, a Petrobras decidiu vender por completo suas refinarias.

Atualmente, a atuao da Petrobras concentra-se nos segmentos de explorao e produo de leo e gs, aps a venda das refinarias Guillermo Elder Bell e Gualberto Villaroel, em Santa Cruz e Cochabamba, estatal YPFB por US$ 112 milhes (PETROBRAS, 2008).

Os acontecimentos relacionados Bolvia revelaram outro conflito entre a racionalidade empresarial da estatal e suas obrigaes por conta de sua face estatal. Depois de ter anunciado seguidas vezes que no mais investiria na Bolvia137, teve de voltar atrs e acalmar os investidores e acionistas da estatal138:
No negociamos mal. Essa viso um equvoco. Tenho certeza de que se tivssemos feito isso [endurecido], a situao da nossa negociao agora
137 138

Petrobras diz que no investir mais na Bolvia. Valor Econmico. 04 de maio de 2006. A lgica de segurana de abastecimento implicava, tambm, na continuidade dos investimentos.

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no teria sido to confortvel. Tem muita gente que diz isso, que deveramos ter endurecido. quase possvel perceber filetes de sangue escorrendo pela boca dos que defendem essa posio. [...] No houve dano nenhum propriedade privada. Ns, em nenhum momento, perdemos o comando. Olha que eles tentaram at nomear pessoas para a diretoria. Assinaram um documento com a nomeao. Ns 139 no aceitamos e essa pessoa nunca chegou perto da nossa operao .

Especificamente o Governo Lula priorizou os interesses geopolticos em detrimento dos interesses econmicos/comerciais de curto prazo envolvidos, com significativo nus para a Petrobras, embora tenha a diretoria da empresa negado publicamente que haveria prejuzos empresa.

O fato que qualquer reao da estatal que culminasse com a diminuio das relaes comerciais com a Bolvia significaria uma retrao no interesse geopoltico do Governo Federal. Por essa tica, as importaes de gs boliviano devem ser encaradas dentro de uma perspectiva de projeto de consolidao brasileira na regio, que ultrapassa os interesses puramente empresariais140.

A figura 5.5 a seguir apresenta os pases da Amrica do Sul com atuao da Petrobras.

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Presidente da Petrobras, Jos Srgio Gabrielli na entrevista: Viso de longo prazo. Revista Veja. 16 de maio de 2007 140 A rigor, a discusso em torno do contedo geopoltico da comercializao de gs natural e mesmo seus impactos na integrao regional do Cone Sul no nova. Pontos relevantes desse debate j foram apresentados em Almeida (2003).

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FIGURA 5.5 ATUAO DA PETROBRAS NA AMRICA DO SUL

Fonte: Petrobras (2009)

B Rumo a uma empresa global

A mudana para um enfoque global no pode ser creditada apenas ao fato da consolidao de ser uma das lderes na Amrica Latina, como vinha colocando em seus objetivos estratgicos. Essa reorientao no pode desprezar os problemas e divergncias envolvidas na integrao energtica na Amrica do Sul, conforme colocado anteriormente. Alm disso, a trajetria de ascenso dos preos internacionais, mais fortemente a partir da segunda metade dos anos 2000, alm de terem contribudo para a ampliao do objetivo de expanso das atividades internacionais da Petrobras, por outro lado, foram fundamentais para o desencadeamento de divergncias entre os lderes dos pases da Amrica do Sul.

185

O retorno da firma ao Oriente Mdio141 e a entrada no Japo142 foram passos decisivos nessa nova orientao. O grfico abaixo apresenta a participao da rea internacional nos investimentos totais da Petrobras nos ltimos anos.

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

0 2004 2005 2006 2007 2008

E&P

Abastecimento

Gs e Energia

Internacional

Outros

GRFICO 5.5 PARTICIPAO DAS REAS DE NEGCIO NOS INVESTIMENTOS TOTAIS DA PETROBRAS 2004 A 2008 EM R$ MILHES Fonte: Elaborao prpria a partir dos relatrios Anuais da Petrobras.

De uma forma geral, pode-se dizer que a expanso da internacionalizao da Petrobrs feita com o uso estratgico de suas competncias centrais (operao em guas profundas), com aproveitamento desse conhecimento para a explorao no Golfo do Mxico e na costa da frica. Contudo, os prospectos profundos em condies geolgicas diferenciadas fazem surgir uma srie de desafios tecnolgicos que ainda precisam ser enfrentados. J a partir de 2007, porm, outro evento levaria novamente necessidade de rever os termos de sua expanso internacional. Com a descoberta dos campos do pr-sal, o foco voltou a ser a atividade interna, no sentido de capacitao tecnolgica, financeira e operacional para os desafios includos na explorao e produo nesses campos. Em face disso, a expanso internacional para alm da Amrica Latina passou a ter o foco mais especfico nos segmentos

141

Em 2004, aps 20 anos, a Petrobras voltou a E&P no Oriente Mdio, atravs de um contrato de parceria com a estatal National Iranian Oil Company (PETROBRAS, 2005). 142 A Companhia marcou sua entrada na rea de refino do mercado asitico em novembro de 2007, com a compra de 87,5% das aes da japonesa Nansei Sekiyu Kabushiki Kaisha (NSS) por US$ 52 milhes, considerando a converso do iene japons para a moeda norte-americana. A empresa vendedora, Tonen General Sekiyu, uma subsidiria da ExxonMobil. A Sumitomo preservou sua participao de 12,5% na NSS (PETROBRAS, 2008).

186

downstream, ampliando a capacidade de refino e distribuio nos pases onde j existe a presena da Petrobras e elaborando estratgias de insero em outros segmentos, onde a empresa ainda pretende se instalar. Por fim, em 2009, os investimentos no exterior somaram R$ 6,8 bilhes, tendo a Petrobras encerrado o ano com presena em 24 pases, alm do Brasil (PETROBRAS, 2010).
300

250

200

150

100

50

0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

GRFICO 5.6 PETROBRAS: PRODUO INTERNACIONAL DE OLEO EQUIVALENTE EM MIL BOED Fonte: Petrobras relatrios anuais

2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

GRFICO 5.7 PETROBRAS: RESERVAS INTERNACIONAIS EM MILHES DE BOE Fonte: Petrobras relatrios anuais

Em termos de resultados financeiros, a rea internacional da Petrobras reverteu uma tendncia de lucros para uma de prejuzos. Isso pode ter sido resultado da grave

187

crise internacional no perodo, mas, em certo sentido, no pode ser deslocada do realinhamento estratgico, a partir de 2006 e 2007 de novamente focar no upstream domstico, com reposicionamento de ativos e participaes no exterior. O grfico abaixo apresenta os resultados para os ltimos anos.

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

-2.000

-1.500

-1.000

-500

500

1.000

1.500

2.000

GRFICO 5.8 LUCROS DA PETROBRAS REA INTERNACIONAL (2003 A 2009) EM R$ MILHES Fonte: Relatrios Petrobras Diversos anos

5.3 COMENTRIOS FINAIS

A deciso de se tornar uma empresa integrada de energia justificava econmica e empresarialmente. Isso fica reforado ainda por conta das especificidades da estrutura da indstria de petrleo em nvel mundial. Por essa tica, tais decises no so contraditrias em termos empresariais. Contudo, a busca de respostas pela atuao da Petrobras, nos casos aqui discutidos, no pode levar em considerao apenas a gerao de lucros empresariais. mais sensato pensar por um prisma de consolidao de espaos e de influncia, j que, como colocado anteriormente, as aes poder de definio da evoluo institucional no setor de gs natural mais proeminente do que os lucros que da vieram. Quanto s questes de internacionalizao colocadas, tambm no pode ser a busca em si de lucratividade positiva que explicaria a atuao da Petrobras nos ltimos anos. Esses resultados tambm so negativos nesses critrios. Nestes termos, porm, a anlise no pode desconsiderar a deciso tambm econmica e estrategicamente acertada de canalizar foras e recursos para a produo interna, dadas as grandes descobertas

188

recentes. A deciso de consolidao dos investimentos j iniciados e de fortalecer as posies no downstream no exterior tambm apresentam sentido econmico e empresarial. Nas questes para a Amrica Latina, entretanto, as preocupaes que so mais relevantes. Se pela tica de estratgia empresarial, os projetos da Petrobras foram sendo alcanados, na dimenso geopoltica, onde a Petrobras cumpre o papel de ator chave pelo lado do Governo brasileiro, os avanos no tm acontecido sem percalos. A anlise sob este aspecto explorada por Almeida e Lapip (2007). Na tica desses autores, h claramente uma convergncia entre os planos da Petrobras e do Governo brasileiro quanto integrao de infraestrutura e energtica na Amrica do Sul. Por outro lado, existe uma contradio interna e complexa a esse processo quando se leva em considerao as aes implementadas pelos governos da regio no sentido de adotarem polticas que sejam mais alinhadas ao aumento da interveno estatal no setor de energia.
La previsiones optimistas de la integracin energtica en el nuevo entorno geopoltico pronto se vieron frustradas por una serie de conflictos surgidos de la contradiccin entre la orientacin nacionalista y las polticas en pro de la integracin energtica. [] La Amrica do Sur atestigu una variedad de desacuerdos entre los gobiernos y entre stos e importantes empresas internacionales, incluyendo a Petrobras (ALMEIDA E LAPIP, 2007, p. 160).

Os acontecimentos com essa natureza, que perpassaram pases importantes na estratgia de expanso da Petrobras, criaram, por essa tica, a necessidade de redefinio das estratgias mais amplas da Companhia. Mais do que isso, significaram um obstculo ao objetivo de integrao, inteno primeira do governo brasileiro na regio.
La nuevas polticas energticas de los gobiernos de izquierda, que pretenden una mayor intervencin gubernamental en este mbito para garantizar la seguridad en el suministro y la accesibilidad (bajos precios e impuestos), en muchos casos estn en conflicto con el objetivo de integracin. La creciente intervencin gubernamental en el sector energtico frecuentemente ha afectado acuerdos y contratos que se haban firmado durante la fase previa del proceso (ALMEIDA E LAPIP, 2007, p. 162).

A idia que ao priorizar as questes internas de apropriao da renda petroleira em benefcio ao Estado, os governos desses pases acabaram por criar uma situao em que as motivaes para integrao energtica tendem a estar arrefecidas, numa situao em que maioria dos pases apia a idia da integrao, mas esto pouco dispostos a assumir os custos que implicam esse movimento.

189

CAPTULO 6: ANLISE DA PARTICIPAO DA PETROBRAS NAS RODADAS DE LICITAO DA ANP

A essncia das mudanas institucionais realizadas na indstria do petrleo e do gs natural no Brasil a partir de 1997 envolvia, dentre outras coisas, a quebra do monoplio estatal, at ento operado pela Petrobras, nas atividades de upstream e de importao/comercializao de alguns produtos dessa indstria.

A partir da, o modelo institucional implementado autorizou a concesso das atividades de E&P iniciativa privada e liberou a importao e comercializao pelas empresas. A Unio passou a conceder, atravs da ANP, os direitos de explorao e produo a partir das rodadas de licitao, uma espcie de leilo. O processo estruturado com base em um Leilo Fechado de Primeiro Preo, no qual os licitantes previamente cadastrados e habilitados submetem, simultaneamente, suas

propostas, por escrito, em envelope fechado, em uma sesso pblica. Vence aquela proposta que alcanar a maior nota final, ponderados vrios itens no lance oferecido.

Desde 1998 foram realizadas 11 rodadas de licitao (R0 a R10), sendo a primeira para a formalizao de concesso Petrobras das reas que ela j vinha operando e pelas quais demonstrasse interesse em continuar, com a condio de que a empresa comprovasse capacidade financeira para a consecuo dos projetos nas respectivas reas. As outras 10 rodadas foram abertas s outras empresas, nacionais e estrangeiras, e so o objeto desse captulo.

A anlise desses dados pode fornecer subsdios para avaliaes sobre o grau de sucesso do modelo de licitaes de E&P adotado no Brasil, alm de poder revelar algumas particularidades do mercado brasileiro de explorao de petrleo e gs natural (ALMEIDA, OLIVEIRA E BIASE, 2007). Assim, os lances e resultados destes leiles constituem uma importante base de dados que, por enquanto, tem sido pouco explorada, embora a teoria econmica reserve bons debates e temas sobre as decises dos agentes econmicos operando em leiles.

190

O objetivo desse captulo testar a hiptese de que a Petrobras operou com vantagens sobre as demais licitantes em todos os leiles que participou. A partir disso, possvel questionar: se ela existe, como se apresenta e qual a natureza da vantagem da Petrobras sobre as demais participantes dos leiles da ANP? Consiste essa assimetria numa vantagem informacional conforme sugerem Brasil (2009) e Brasil, Postali e Madeira (2008), tecnolgica ou a explicao deve ser buscada em outros componentes?

O estudo sobre participao da Petrobras nas rodadas de licitaes da ANP justificvel uma vez que dada a importncia da empresa, os lances ofertados, as reas de interesse arrematadas ou no - e os consrcios formados por ela podem servir como indicador do potencial petrolfero brasileiro e de sua estratgia em explor-lo. Alm disso, seria natural esperar que o comportamento da Petrobras nas rodadas de licitaes indicasse qual deve ser o caminho a seguir para a descoberta de novas reservas. A idia que como a Petrobras tem o melhor e maior conhecimento a respeito das bacias sedimentares brasileiras, as suas estratgias nas rodadas de licitao devem expressar, em algum grau, as expectativas que ela forma sobre a explorao no Brasil.

O captulo est dividido em quatro partes alm dessa introduo. Na que segue, so discutidos alguns elementos da teoria sobre os leiles buscando sua convergncia com a Nova Economia Institucional. Essa parte se constitui apenas um esboo j que os elementos tericos fundamentais da tese j foram discutidos no captulo dois. No item seguinte discute-se o papel da ANP na conduo das licitaes. Logo depois, no item trs so discutidos os resultados gerais das dez rodadas realizadas. A discusso sobre a participao da Petrobras feita no item quatro. Por fim, no ltimo item seguem as consideraes finais do captulo.

O argumento que subsidia o captulo e sua principal contribuio para a questo analtica da tese que a formao e evoluo institucional do modelo de concorrncia setorial implementado no Brasil foram significativamente importantes para a expanso da Petrobras. Por essa tica, o processo concorrencial, ao qual passa ser submetida a partir das rodadas de licitao, no significou riscos sua influncia ou sua liderana. Pelo contrrio. Em primeiro lugar, o que se observou

191

foi uma concorrncia coordenada, em que a Petrobras, ao formar consrcio com as novas empresas aqui instaladas, pde promover a sua posio nos principais pontos e campos de maior interesse e acabou, assim, por direcionar, ainda que implicitamente, os limites do processo concorrencial. Em segundo lugar, a formao dos consrcios para a explorao permitiu a diviso e diluio do risco exploratrio, o que alm de aumentar as possibilidades de resultados positivos, tambm permitiu que a Petrobras atuasse, simultaneamente, em todas as reas de grande potencial, o que no seria possvel se dependesse exclusivamente da capacidade prpria de aporte financeiro para a fase de E&P.

6.1 UM ESBOO SOBRE OS LEILES NA TEORIA ECONMICA, A MALDIO DO VENCEDOR E A NOVA ECONOMIA INSTITUCIONAL.

Existe uma vasta e consistente literatura terica na economia que d conta do funcionamento de leiles e do posicionamento estratgico dos agentes econmicos quando envolvidos nesses tipos de transaes143. De forma geral, pode-se dizer que os leiles consistem em mecanismos explcitos de formao de preo no qual um ofertante busca extrair a totalidade do preo de reserva 144 de um demandante, em um contexto de assimetria de informao (BRASIL, POSTALI E MADEIRA, 2008). Ainda, os leiles podem ser entendidos como mecanismos especficos de comercializao, cuja principal caracterstica estabelecer uma dinmica de transao capaz de conduzir com rapidez a formao de preo de equilbrio.
A principal razo para introduzir o mecanismo de leilo diz respeito assimetria de informao do leiloeiro em relao ao valor atribudo por cada potencial comprador ao objeto leiloado. Se o leiloeiro soubesse exatamente quanto cada potencial comprador estaria disposto a dar pelo objeto, ele no necessitaria de tal mecanismo. Simplesmente faria uma oferta quele comprador com maior disposio a pagar precisamente o valor que este atribui ao objeto e realizaria a transao. Ademais, um problema que o leiloeiro enfrentar que os compradores potenciais, em uma negociao bilateral, sempre procuram faz-lo acreditar que o valor do mximo que se dispem a pagar inferior ao real. Assim, o leilo antes de tudo um
143

Uma resenha dessa literatura pode ser encontrada em Brasil (2009), Ferriche (2009), Brasil, Postali e Madeira (2008), Leite (2008), Mattos (2008) e Furtado (2004). 144 Aquele estabelecido como o maior valor que o agente econmico est disposto a pagar por um determinado bem.

192

mecanismo de revelao de informao para o leiloeiro (MATTOS, 2008, p. 65).

Na tica da NEI, assumindo a inteno do agente de agir racionalmente, esse preo j desconta todos os custos de transao ex-post que, ainda que incertos, o agente acredita que possa incorrer. Nesse caso, quanto mais estvel for o ambiente institucional em que os leiles acontecem, maior deve ser os lances oferecidos pelos agentes a respeito de um bem/direito que lhe seja atrativo, visto que menores sero os custos de transao ex-post envolvidos.

De acordo com Bell e Schleifer (1995), numa forma mais abrangente, os leiles podem ser classificados segundo dois critrios: de acordo com a definio dos preos que os vencedores pagam e de acordo com as maneiras pelas quais as propostas so apresentadas. Segundo o primeiro critrio, o leilo pode ser de primeiro-preo - caso em que o vencedor paga o valor de sua oferta - ou de segundo-preo caso em que o valor pago corresponde quele do segundo maior lance. Em um caso ou outro, o vencedor definido como aquele que fez o maior lance. Em relao ao segundo critrio, o leilo pode ser aberto ou fechado. No caso de leiles abertos, os lances so anunciados ao pblico. J no caso dos leiles fechados, cada participante apresenta seu lance simultaneamente, geralmente em envelopes lacrados, sem ter conhecimento dos lances oferecidos pelos adversrios.

Para Laffont e Vuong (1996), com respeito avaliao sobre o bem leiloado, os leiles podem ser de valor privado, nos quais cada participante atribui um valor subjetivo e particular ao bem, independente da avaliao que faam os demais. Leiles de valor comum so aqueles em que todos os licitantes atribuem um mesmo valor ao bem. Geralmente esse valor desconhecido dos participantes, mas cada um faz suas projees a partir de sinais captados nas informaes que possuem.

193

A existncia de assimetrias de informao entre os licitantes de leilo pode afetar significativamente o comportamento estratgico dos agentes145. Se h um licitante com informaes privadas relevantes, os lances dos participantes que formam suas expectativas e suas ofertas unicamente a partir das informaes pblicas podem apresentar um alto grau de desvio (para mais ou para menos) se comparado ao lance do possuidor de informaes assimtricas. Dessa forma, segundo Laffont e Vuong (1996), na mdia, a distribuio dos lances e o desempenho no leilo de um licitante mais bem informado podem mais eficientes que os dos demais.

Em situaes como essas, de informao imperfeita e de possvel assimetria de informaes, alta a possibilidade de o leilo resultar numa ineficincia conhecida como maldio do vencedor: admitindo-se que as estimativas acerca do valor do objeto sejam no-viesadas, a existncia de estimativas acima da mdia resulta na super-estimao do valor verdadeiro do objeto pelo lance vencedor (BRASIL, POSTALI E MADEIRA, 2008, p. 04). J Furtado (2004, p. 58), define esse fenmeno como
a punio sofrida pelos competidores que no refletem seus melhores interesses para aumentar a competio atravs da auto-represso. Em outras palavras, a empresa que no segue seus interesses e arrisca mais em uma competio acirrada, est sujeita a sofrer a maldio do vencedor. Quando uma poltica tima de leilo direciona para um lance menor devido existncia de um grande nmero de fortes competidores e esta no seguida, esta empresa est fadada a sofrer a maldio do vencedor.

Mattos (2008) destaca que a maldio do vencedor tambm pode acontecer no caso de uma competio menos aguerrida. O leilo com menos competidores tende a gerar rents informacionais transferidos para o licitante com informao privilegiada. Do ponto de vista regulatrio, isso expressa a necessidade de atrair o interesse de licitantes potenciais. Novamente, a atrao ser tanto maior quanto mais bem delineadas forem as regras e quanto mais estvel for arranjo institucional com o qual as empresas vo precisar lidar. Isso mais significativo no caso em que a vitria no

145

Mesmo se houvesse simetria de informao, no se pode dizer que os lances dos licitantes seriam os mesmos. Isso aconteceria apenas em condies muito especiais. Tomando um leilo como um jogo, as decises dos jogadores seriam as mesmas se a) os licitantes possussem as mesmas avaliaes privadas das informaes disponveis, sendo estas variveis aleatrias independentes e identicamente distribudas; b) os participantes fossem igualmente neutros ao risco; c) os licitantes fossem simtricos (homogneos); o objeto leiloado fosse um bem indivisvel e o jogo fosse repetido vrias vezes.

194

leilo envolva a varivel tempo146.

Motta (2008) argumenta que no caso de

concesses de servios pblicos, se o leilo for suficientemente disputado, o lance do ganhador seria forado a um valor que se aproximar ao mximo da renda esperada do Estado. Alm disso, a atrao de uma quantidade expressiva de empresas participantes do leilo tenderia diminuir o problema da assimetria de informao entre os participantes.

Na indstria do petrleo e gs natural, os leiles de reas para a explorao tm trs funes principais: atrao de investimentos; estmulo explorao de reas com caractersticas favorveis para produo de leo e gs natural e maximizao pelo Estado das receitas oriundas da concesso a empresas de explorao de recursos do subsolo que pode definio pertencem sociedade. A primeira delas est relacionada com a possibilidade de novos investimentos no setor, de gerao de novos empregos e de desenvolvimento de novas tecnologias e dos setores fornecedores no pas. A segunda tem como objetivo a explorao de novas reas, com vistas possibilidade de aumento das reservas de leo e gs natural do pas, reduzindo sua dependncia externa. O terceiro est voltado apropriao pelo estado de parte das rendas extraordinrias da indstria147.

Nesses leiles, as companhias operadoras de upstream buscam estimar um valor comum para o objeto, o mais prximo possvel daquele valor real das reservas. O fato que cada empresa possui um dado corpo tcnico que efetua a anlise das informaes e promove a avaliao potencial da rea oferecida. Como essas interpretaes so diferentes e os agentes possuem diferentes graus de propenso ao risco, os lances tendem a apresentar grande variabilidade, o que pode refletir uma subvalorizao ou sobrevalorizao do potencial petrolfero da rea. No mais, as reservas de petrleo e de gs natural e seu valor - em uma dada rea licitada no so perfeitamente conhecidas, nem pelo ofertante e nem pelos participantes: por natureza, trata-se de um leilo de valor comum desconhecido ex-

146 147

O que diferente de leiles que envolvam apenas compra ou venda de objetos. Os royaities tambm so uma forma de apropriao, mas so ex-post ao leilo, a assinatura do contrato de concesso e a produo.

195

ante. Alm disso, o valor real dessas reservas independe do concorrente que as explore.

No caso de leiles fechados de primeiro preo, geralmente usados nas licitaes de concesso para explorao de petrleo e gs natural, o problema da maldio do vendedor pode ser mais freqente, uma vez que cada participante no conhece o valor ofertado pelos demais. Soma-se ainda o fato de que a forma processual do leilo impede uma reviso das expectativas, que permitiria a incorporao dos valores j ofertados no clculo racional para as outras ofertas148.
Note-se que, em um mundo com agentes racionais, os agentes antecipam a tendncia do vencedor a superestimar o valor de um objeto. O receio da maldio do vencedor faz com que os indivduos ofeream lances mais baixos, o que faz com que os vencedores no tenham perdas esperadas. Os agentes mais informados aplicaro um desconto menor em seus lances, em funo do receio da maldio do vencedor (BRASIL, POSTALI E MADEIRA, 2008, p. 04).

Por fim, na perspectiva da Nova Economia Institucional, os contratos de concesso firmados com vencedor do leilo devem ser desenhados de forma a levar o comportamento do operador a se adequar aos objetivos de longo prazo vislumbrados pelo agente concedente e para os quais a licitao foi realizada. Nesse caso, os contratos de concesses precisam ser vistos como um contrato de incentivos, j que esto baseados em variveis que sero conhecidas apenas expost, o que por sua vez torna muito mais complexa a tarefa de regulao. Vale dizer tambm, que como tais contratos concedem a atividade por um perodo de 20 a 30 anos, eles so, por natureza incompletos.

Alem disso, com base em Williansom (1985), dado que o comportamento das variveis relevantes s ser conhecido no futuro e que a E&P envolve ativos especficos, tanto o ganhador do leilo quanto o regulador possuem incentivos para comportamentos oportunistas, se desviando das regras e dos objetivos definidos exante no leilo e seu edital.

148

Thaler (1992) mostra que no caso dos leiles de explorao de petrleo no Golfo do Mxico, entre 1954 e 1969, do total de arrendamentos dos campos petrolferos, 62% eram improdutivos, 16% produziam, mas sem lucro e apenas 22% apresentavam lucros relevantes, e interpreta estes resultados como evidncias da maldio do vencedor (BRASIL, POSTALI E MADEIRA, 2008, p. 04).

196

6.2 SOBRE AS RODADAS DE LICITAO DA ANP

As mudanas institucionais que envolveram a explorao de petrleo e gs natural e que foram desencadeadas a partir da EC 09/95 no alteraram os direitos de propriedade Unio j estabelecidos sobre os recursos do subsolo abrangendo outros recursos alm do leo e do gs natural. Nesse caso, o Estado brasileiro, quando promove um leilo para a concesso de explorao desses recursos que pertencem sociedade, est tambm preocupado com os ganhos atuais e futuros desta.

Quando o leilo envolve tais recursos, a preocupao otimizada com o ritmo e a forma de distribuio desses direitos de explorao deve permear todo o processo desde a abertura do leilo at o fim do contrato de explorao do vencedor, que pode durar mais de duas dcadas. Numa perspectiva institucional, o que vale dizer que as formas de contratualizao da Unio com as empresas precisam evoluir no sentido de salvaguardar as partes e a sociedade dos riscos contratuais de desequilbrio nos ganhos presentes e futuros que brotam da transao. Desta forma, tanto o uso de leiles quanto a regulao de toda a atividade durante a vigncia dos contratos esto baseados na busca da satisfao da sociedade com relao ao retorno tambm presente e futuro - do recurso que est sendo explorado pelas empresas. esse o papel da ANP e do CNPE na promoo do segmento upstream no Brasil. Contudo, essa no foi e continua no sendo uma tarefa fcil para a ANP. Vale frisar que o processo de consolidao institucional desse modelo ocorreu ao mesmo tempo em que a ANP criava suas prprias condies de aprendizado sobre regulao dessa indstria. A ANP foi criada em 1997, instalada em 1998 e realizou a primeira licitao com a participao de outras empresas alm da Petrobras j em 1999, o que um perodo excessivamente curto, dada dinmica complexa da dessa indstria e de seus contratos. Ou seja, a primeira licitao aconteceu numa poca em que seguramente os agentes econmicos envolvidos na indstria do petrleo no tinham absorvido todas as mudanas que foram engendradas em to pouco tempo.

197

Nesse caso, a mudana das regras nos editais de uma rodada para outra devem ser entendidas como o prprio processo de aprendizado da ANP149.
Dado que o processo reflete, em grande medida, um processo de aprendizagem por parte do rgo regulador; ao longo do tempo os modelos de leilo devem ser objeto de aperfeioamentos, sempre tendo como norte os objetivos voltados para o atendimento do interesse pblico explicitados (ESTEVES, 2007, p. 04).

No caso da ANP, as rodadas de licitao, no formato de leiles, foram o mecanismo escolhido para operacionalizar a introduo da concorrncia no segmento upstream brasileiro. O processo de licitao composto basicamente por trs etapas: qualificao das empresas, demonstrao de interesse por grupos de blocos especficos e apresentao das propostas.

Na primeira etapa, as empresas passam por uma avaliao da capacidade tcnica, financeira e legal. Essa etapa permite pr-qualificar empresas que realmente possuem condies de atuar no setor E&P no Brasil.

Na segunda etapa, as empresas precisam ser habilitadas para participar das rodadas de licitaes: precisam demonstrar interesse de participao por uma rea especfica, mediante o pagamento de uma Taxa de Participao, cujos valores variam para cada bacia onde se localizam os blocos que sero licitados. As empresas somente podero apresentar ofertas para blocos localizados nas bacias para os quais pagaram as respectivas Taxas de Participao.

Por fim, na terceira etapa, acontece, no dia determinado no edital, a apresentao de ofertas, atravs da entrega de envelopes lacrados. As empresas tambm so

149

Um exemplo da evoluo das regras como processo de aprendizado foi destacado pelo Boletim Infopetro Petrleo & Gs Brasil (n. 9, set. 2002): A Agncia tem como inteno aumentar a atratividade das prximas licitaes, oferecendo mais opes j na quinta rodada, com o estabelecimento de um novo formato at o final do ano. Dever ser incentivada a explorao em campos terrestres e em zonas de transio (guas rasas), de maneira que mais empresas de mdio porte possam participar do processo licitatrio, alm do aumento do prazo de explorao dos blocos licitados, que hoje de sete a nove anos. Em princpios, as novas regras trabalhariam com blocos menores, que poderiam ser combinados at formarem grandes reas. Para isso, a ANP vem estudando o mecanismo de clulas utilizado no Mar do Norte e Golfo do Mxico no lugar do atual sistema de blocos. Embora o mercado tenha recebido a inteno com bons olhos, parte da indstria questiona o novo modelo. vlido, portanto, que se tente compreender os modelos que serviro como exemplo para o novo arcabouo das regras para a atividade de explorao do petrleo no Brasil.

198

obrigadas a apresentar caues de garantia de oferta ANP, condio necessria para a assinatura do Contrato de Concesso para o bloco em que o lance da empresa foi vencedor.

Os critrios para a apurao dos resultados dos leiles de campos de explorao no Brasil se baseiam: a) no Bnus de Assinatura; b) em um Programa Exploratrio Mnimo (PEM), de desenvolvimento da produo e c) no comprometimento de contratao mnima de contedo local. Todos esses critrios para a formao do lance no leilo so expressos quantitativa e objetivamente e seguem na proposta apresentada pela licitante.

Uma viso geral sobre cada item apresentada abaixo 150: Bnus de Assinatura: valor monetrio ofertado para obteno da concesso de E&P, no podendo ser menor que o bnus mnimo estabelecido pela ANP. Trata-se de uma participao governamental, isto , pagamentos a serem realizados pelos concessionrios de explorao e produo de petrleo ou gs natural ao estado brasileiro, tendo mesma natureza dos royalties e das participaes especiais; Programa Exploratrio Mnimo (PEM): o valor ofertado, em Unidades de Trabalho (UT), relativo ao compromisso com o cumprimento mnimo de investimentos na fase de explorao e na etapa de desenvolvimento do bloco licitado. De forma geral envolvem a descrio do nmero de poos exploratrios que sero perfurados; realizao de ssmica 2D e 3D; mtodos potenciais e levantamentos geoqumicos. Aquisio Local de Bens e Servios: o valor ofertado, em percentual, relativo ao compromisso de aquisio local de bens e servios na fase de explorao e na etapa de desenvolvimento do bloco licitado. Na prtica, trata-se da proporo entre o somatrio dos gastos com sistemas, bens e servios da indstria nacional e o valor

150

Os detalhes mais especficos e a evoluo do peso de cada item na nota final pode ser encontrada em Brasil (2009), Ferriche (2009), Brasil, Postali e Madeira (2008), Leite (2008), Mattos (2008) e Furtado (2004).

199

total dos gastos relacionados com os mesmos itens nas operaes na rea da concesso.

Motta (2008) faz vrias crticas a esses elementos definidores das licitaes no Brasil.
O critrio de contedo local gera ineficincia produtiva, dada a obrigao assumida por um operador de ter que comprar no Brasil um insumo que pode ser mais barato se importado, reduzindo a competitividade do setor como um todo. Mesmo com este percentual sendo dado endogenamente no leilo, isto atenua mas no elimina essa fonte de ineficincia. J o PEM desconsidera o fato que a forma tima de explorao de um campo nunca determinada ex ante, mas se modifica ao longo do processo de prospeco de acordo com caractersticas do local no percebidas ex ante. O ideal seria deixar os operadores livres para escolher a melhor forma de explorao possvel. A nica exceo potencial que poderia justificar a definio de um PEM ex ante ou como resultado do processo de leilo diz respeito possibilidade de um arremate meramente especulativo de uma rea, sem desejo de explorao, o que dever estar conectado existncia prvia de poder de mercado, como o caso da Petrobras (MOTTA, 2008, p. 90).

Uma outra questo que pode ser levantada quanto s rodadas de licitao da ANP a frequncia em que acontecem esses leiles. Segundo a tica da NEI, a repetio de uma mesma espcie de transao um dos elementos relevantes para a escolha e para a evoluo das estruturas de governana, ou seja, do formato com que tais transaes se do. A escolha de ou a evoluo para - um modelo mais eficiente tende a reduzir as incertezas e os custos de transaes que delas decorrem. Por outro lado, o aumento da freqncia das transaes leva criao da reputao dos agentes envolvidos. Se essa viso aceita, ento, parte das incertezas contratuais envolvidas na concesso de E&P no Brasil poderia ser diminuda se a ANP aumentasse a freqncia com que so realizados os leiles.

6.3 RESULTADOS GERAIS DAS LICITAES REALIZADAS PELA ANP

Os dados aqui utilizados foram extrados dos informativos da ANP a respeito das 10 rodadas de licitao realizadas desde 1999151. Para cada bloco esto disponveis as informaes como a rodada em que foi licitado, a sua rea, a bacia a qual pertence,
151

Relatrios anuais, relatrios das rodadas, atas, resumos e websites das respectivas rodadas e dados do website de todas as rodadas de licitao realizadas (www.brasil-rounds.gov.br)

200

a localizao em terra ou mar, o nmero de lances e as respectivas empresas ofertantes seja isoladamente ou em consrcio. A tabela 6.1 abaixo exibe um resumo dos resultados das rodadas realizadas pela ANP.
TABELA 6.1 DADOS GERAIS DAS RODADAS DE LICITAO DA ANP
Rodada 1 1999 21 27 12 14 11 1 10 2 2000 46 23 21 27 16 4 12 3 2001 57 53 34 26 22 4 18 4 2002 33 54 21 17 14 4 10 5 2003 106 908 101 6 6 2 4 6 2004 188 913 154 21 19 7 12 7 2005 379 1.134 251 32 30 14 16 8 2006 84 284 38 43 23 12 11 9 2007 276 271 117 42 36 20 16 10 2008 92 130 54 23 17 12 5 Total 1.282 3.797 803 251 194 80 114

Caracterizao Data Lances totais Blocos Ofertados Blocos Concedidos Empresas licitantes Empresas Vencedoras Vencedoras Nacionais Vencedoras Estrangeiras

Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da ANP

Vale aqui rapidamente uma observao sobre a oitava rodada de licitaes da ANP R8). Agendada para os dias 28 e 29 de novembro de 2006, essa rodada de licitao foi suspensa em seu primeiro dia, por fora de duas medidas liminares. Quando suspensa, por fora de deciso judicial, dois setores da R8 j haviam sido licitados: o de guas profundas na bacia de Santos (SSP-AP3, subdividido em Nova Fronteira e Elevado Potencial), e o situado na bacia terrestre de Tucano Sul, no estado da Bahia. Dos 284 blocos ofertados, 38 foram arrematados at o momento da suspenso (ANP, 2010c).

J a tabela 5.2 a seguir apresenta a evoluo das rodadas de licitao em termos de rea (licitada e concedida) e de blocos (licitados e concedidos).

201

TABELA 6.2 REAS E BLOCOS NAS RODADAS DE LICITAO DA ANP


rea mdia dos blocos licitados 4.895 2.577 1.695 2.669 179 222 351 358 270 541 rea mdia dos blocos Arrematados 4.555 2.289 1.430 1.204 217 258 776 313 390 889

rea Licitada R1 R2 R3 R4 R5 R6 R7 R8 R9 R10 132.178 59.271 89.823 144.106 162.392 202.739 397.600 101.598 73.079 70.371

Blocos Licitados 27 23 53 54 908 913 1.134 284 271 130

rea Arrematada 54.660 48.074 48.629 25.289 21.951 39.657 194.651 11.889 45.614 48.030

Blocos Arrematados 12 21 34 21 101 154 251 38 117 54

Fonte: Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados da ANP

Conforme os dados acima e o grfico 6.1 a seguir, percebe-se um movimento inverso at R5 j que enquanto houve um aumento da rea licitada, o que aconteceu foi a diminuio da rea concedida. A partir da, os dados so crescentes com destaque para a R7 que apresentou a oferta e concesso da maior rea. As rodadas mais recentes (R8, R9 e R10) esto entre as de menor rea licitada, o que pode significar uma tendncia dos futuros leiles da ANP.

450.000 400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 R1 R2 R3 R4 R5 R6 R7 R8 R9 R10

rea Licitada

rea Arrematada
2

GRFICO 6.1 REA LICITADA X REA CONCEDIDA (KM ) Fonte: ANP

Se levarmos em considerao as mdias das reas dos blocos oferecidos e concedidos em cada uma das rodadas de licitaes, possvel verificar que o

202

tamanho dos blocos vem diminuindo ao longo tempo 152. Em termos comparativos, percebe-se que a rea mdia dos blocos concedidos na ltima rodada cerca de 1/5 daquela realizada em 1999. Quando a rea mdia dos blocos concedidos superior rea mdia dos blocos licitados, deduz-se que, com uma quantidade menor de blocos, as empresas adquiriram reas maiores.

6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0 R1 R2 R3 R4 R5 R6 R7 R8 R9 R10

rea mdia dos blocos licitados

rea mdia dos blocos Arrematados

GRFICO 6.2 REA LICITADA X REA CONCEDIDA (KM2) Fonte: ANP

Um outro exerccio que pode ser feito, em relao quantidade de blocos licitados e arrematados. fcil perceber que a ANP aumentou significativamente a oferta de blocos nas rodadas R5, R6 e R7 sem uma correspondncia no nvel de interesse das empresas em arremat-los. Embora tenha diminudo a oferta nas rodadas

seguintes (R8, R9 e R10), ainda assim, os resultados em termos de concesso esto bem abaixo das quantidades ofertadas.

152

Essa j era uma tendncia observada anteriormente. O Boletim Infopetro Petrleo & Gs Brasil de setembro de 2002 j fazia referncia a isso.

203

1.200 1.000 800 600 400 200 0 R1 R2 R3 R4 R5 R6 R7 R8 R9 R10

Blocos Licitados

Blocos Arrematados

GRFICO 6.3 REA LICITADA X REA CONCEDIDA (KM2) Fonte: ANP

Facilmente possvel criar um ndice de efetividade, para avaliar a aderncia das empresas licitantes em relao aos blocos/reas nas rodadas de licitaes. Para isso, basta elaborar um ndice que leve em considerao a quantidade de blocos e dimenso das reas concedidas dividida pela quantidade oferecida, chamado de ndice de Performance (IP).
IPBlocosRi = Nmero de blocos concedidos / Nmero de blocos oferecidos IPreaRi = Dimenso da rea concedida / Dimenso da rea oferecida (5.1)

(5.2)

possvel ver que a R2 apresentou a melhor performance, uma vez que 91% dos blocos oferecidos foram efetivamente arrematados. A partir da, a IPBlocos apresentou tendncia acentuada de queda, alcanando o ponto mais baixo na R5, quando somente 11,12% dos blocos foram arrematados. A partir da, os dados voltam a apresentar uma relativa elevao do ndice, porm sem que se perceba qualquer tendncia a tornar aos valores apresentados em R2. Em tese, de se esperar que esse ndice apresente um grau de relao com a qualidade esperada dos blocos oferecidos nas respectivas rodadas de licitaes.

204

Os dados podem ser observados no grfico 5.4, a seguir.


106,05%

84,84%

63,63%

42,42%

21,21%

0,00% IP rea IP Blocos

R1 41,35% 44,44%

R2 81,11% 91,30%

R3 54,14% 64,15%

R4 17,55% 38,89%

R5 13,52% 11,12%

R6 19,56% 16,87%

R7 48,96% 22,13%

R8 11,70% 13,38%

R9 62,42% 43,17%

R10 68,25% 41,54%

GRFICO 6.4 REA LICITADA X REA CONCEDIDA (KM2) Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP

Quanto ao IPrea, observa-se que ele seguiu a mesma tendncia do IPBlocos. Ou seja, apresentou queda acentuada a partir de R2 at R5. O ponto mais baixo de aproveitamento, entretanto, est em R8, o que sugere uma importante interferncia advinda do fato de a licitao ter sido interrompida por liminar judicial, como j indicado anteriormente. De qualquer forma, a partir de R5 (13,52%), h uma tendncia clara ao aumento do ndice.

Em parte, o fato de o IPrea ser maior que IPBlocos pode ser explicado pela metodologia da forma de concesso de reas exploratrias. Diferentemente das primeiras rodadas, as reas so colocadas em leilo sequencialmente, mas os respectivos blocos continuam sendo licitados simultaneamente. Alm disso, os setores passaram a ser subdivididos de forma regular e com mesma dimenso, o que permitiu que as empresas adquirissem reas especficas e de maior interesse dentro dos setores (ARAJO, 2004). Embora isso possa ser um fator, este talvez seja um ponto em que a discusso possa ser mais aprofundada em outros trabalhos.

De qualquer forma, tanto a queda dos ndices at R5, como sua virtual recuperao nas rodadas seguintes tambm pode significar um processo de aprendizado das empresas que aqui se instalaram a partir da abertura do upstream. O prprio processo competitivo deve levar as empresas ao aumento de suas competncias

205

nas interpretaes de dados referentes s reas licitadas. Mais especificamente, conforme Langlois (1986), a estrutura de tomada de decises por parte dos agentes consequncia de seu processo de aprendizado. No se pode deixar de observar tambm que sobre esses ndices incide a qualidade das reas/blocos licitados e suas devidas restries ambientais, que podem alterar a atratividade das empresas por cada rea especfica.

A seguir, so apresentados os dados das licitaes tendo como base o comportando consorciado dos licitantes. Furtado (2004) ressalta a importncia dos consrcios para a aquisio de informao assimtrica e de gerao de sinergias como sendo importante ferramenta estratgica que deve ser bastante empregada por empresas petrolferas em processos de licitao de reas exploratrias. Ainda segundo o autor, as decises por meio desta estratgia fazem com que as empresas se tornem mais eficientes no sentido de equalizar, a seu favor, o trade-off entre o capital total necessrio na aquisio e operao dos blocos e o retorno esperado das reas em questo.

Em tese, as empresas decidem pela formao de consrcios esperando que estes permitam compartilhar informaes assimtricas; que criem sinergia e ainda aumentem suas respectivas competncias, alm da possibilidade de formao de laos cooperativos para o desenvolvimento de novas tecnologias. de se esperar que essas caractersticas do comportamento associado tendam a reduzir o nvel de incertezas. Ainda de acordo com Furtado (2004), este tipo de comportamento pode ser importante no aumento do valor de mercado estimado da rea.

Ademais, a formao de consrcios para a disputa nos leiles tender a reduzir a concorrncia em relao determinada rea, o que poder provocar uma reduo no valor mdio dos lances ofertados.

206

TABELA 6.3 LANCES EFETUADOS EM CONSRCIOS NAS RODADAS DE LICITAO DA ANP


Rodada 1 1999 21 11 6 54 2 2000 46 19 10 52 3 2001 57 19 13 68 4 2002 33 5 5 100 5 2003 106 3 3 100 6 2004 188 79 64 81 7 2005 379 131 87 66 8 2006 84 24 15 62 9 2007 276 108 46 42 10 2008 92 29 18 62 Total 1.282 428 267 62

Caracterizao Data Lances totais Lances em consrcios Lances vencedores/ consrcios Aproveitamento (%)

Fonte: Websites ANP das respectivas rodadas de licitao

Pelos dados da tabela acima, percebe-se que aproximadamente um tero dos lances totais foram efetuados por consrcios de empresas, obtendo um ndice mdio sucesso de 62%. Embora seja um nmero interessante, no possvel concluir que a entrada nas licitaes como sendo consorciado aumente significativamente a probabilidade de vitria no leilo. Para os anos de 2002 e 2003 (R4 e R5) os ndices so de 100% e em todos eles a Petrobras foi participante.

At dezembro de 2008, do total licitado, a ANP havia aceitado a devoluo de 670 blocos exploratrios que no alcanaram as etapas de desenvolvimento e produo. Desses, 395 so da R0, aqueles blocos concedidos Petrobras sem processo de licitao. De qualquer forma, se foram devolvidos, a causa que nesses blocos no houve descobertas de carter comercial (ANP, 2009). Quanto s rodadas competitivas, eles podem ser assim distribudos:
TABELA 6.4 BLOCOS DEVOLVIDOS ANP
Rodada 1 1999 10 12 83 2 2000 12 21 57 3 2001 19 34 55 4 2002 5 21 23 5 2003 67 101 66 6 2004 64 154 41 7 2005 98 240 40 8 2006 38 9 2007 108 10 2008 40 Total 275 769

Caracterizao Data Blocos Devolvidos Blocos Concedidos Relao de Devoluo (%)

Fonte: ANP (2009)

O ndice de devoluo de blocos na R1 alto. Impressiona ainda o fato de que os outros dois que ainda no foram devolvidos, ainda esto em fase de explorao (ANP, 2009). Para as trs ltimas rodadas finais, no h dados de devoluo at

207

mesmo em funo do curto tempo que decorreu da concesso dos blocos at a presente data.

6.4 UMA ANLISE DOS RESULTADOS DA PETROBRAS NAS RODADAS DE LICITAO DA ANP

6.4.1 Anlise Geral

Alguns autores expressam argumentos a respeito do favorecimento da Petrobras, tendo em visa que a empresa operou sozinha no Brasil por aproximadamente 50 anos153: uma vez acumuladas as informaes muito mais precisas do que qualquer outra concorrente mesmo at que o regulador -, os lances da Petrobras seriam aqueles que carregariam o maior e mais preciso contedo informacional e com maior aproximao do valor real das reservas contidas nas reas que disputou. Assim, se uma outra licitante apresenta algum valor superior, a possibilidade que ela esteja incorrendo na maldio do vencedor (BRASIL, POSTALI E MADEIRA, 2008).
Antecipando isto, os agentes tendem a ser mais cautelosos do que se tivessem informaes completas ou mais homogneas entre si acerca do potencial das reas. Naturalmente, determinados tipos de leilo so mais afeitos a este problema do que outros. Leiles de primeiro preo de envelope selado, tal como as licitaes da ANP, so mais temerrios nesta perspectiva, pois no h como os players obterem sinalizaes sobre o verdadeiro valor dos campos sem observar os lances dos outros players. Este problema exacerbado no caso em tela, pois h grande assimetria de informao da Petrobras em relao aos outros players. Simplesmente, a empresa, operando sozinha desde a dcada de 50, naturalmente possui informaes mais precisas do que qualquer outro sobre o potencial de cada campo. Mesmo a empresa tendo sido obrigada a repassar informaes geolgicas dos campos licitados, seria ingnuo acreditar que o fez de forma plena154.

Dentro dessa perspectiva, o receio da maldio do vencedor se tornaria um componente forte na formao de lances pelos concorrentes da Petrobras, explicando o percentual de sucesso da estatal comparativamente s outras
153 154

Por exemplo Brasil, Postali e Madeira (2008); Brasil (2009) e Arajo (2007). Csar Mattos. Licitaes da ANP, Petrobras e a maldio do vencedor. Valor Econmico: 23 de janeiro de 2007.

208

licitantes. Alm disso, poderia estar a a resposta para a estratgia de outras empresas de participarem dos leiles em associao com a Petrobras.
Dada a particular importncia da "maldio do vencedor" no Brasil, a limitao do nmero de blocos a ser arrematado por empresa introduzido na 8 Rodada pela ANP faz sentido. De outro lado, entendemos que, seja de maneira alternativa ou cumulativa, a ANP poderia alterar a formatao dos leiles. Poder-se-ia pensar nas diferentes modalidades do leilo aberto ascendente. A assimetria de informao tende a se reduzir enquanto os lances esto sendo realizados na medida que os agentes observam os lances uns dos outros. Os players tendem a reavaliar suas posies acreditando que os outros jogadores sabem algo que eles no saibam, oportunidade inexistente no leilo selado de primeiro preo. Este processo de aprendizagem atenua a "maldio do vencedor", podendo ser o leilo aberto ainda mais turbinado quando os blocos so leiloados simultaneamente155.

Alm disso, essas anlises e tambm aquelas feitas por Brasil, Postali e Madeira (2008), Brasil (2009) e Arajo (2007) consideram que se a Petrobras no disputou determinada rea, ento o cuidado dos competidores deveria ser redobrado, j que isso sinalizaria a pouca atratividade da rea a ser licitada.

Vale a pena frisar, entretanto, que tais anlises tendem a diminuir o nvel de incertezas com o qual a Petrobras trabalha. Mesmo operando por cinqenta anos, isso no eliminou por completo as possibilidades de erros e de equvocos da estatal. Fundamentalmente, essas anlises somente fariam sentido pleno se a Petrobras no apresentasse qualquer tipo de restrio em disputar os leiles. Uma delas, entretanto, e bastante significativa, a financeira. Assim, a empresa, mesmo tendo um nvel de competncias superior em funo dos argumentos colocados, no pode disputar todas as reas que desejaria e nem pode fugir da situao de fazer a escolha possvel e no a ideal, dadas tambm outras limitaes que enfrenta.

De qualquer forma, os dados indicam que a Petrobras foi a empresa com maior sucesso nas dez rodadas. Tendo participado de 58% das disputas de blocos, ofereceu 464 lances e saiu vitoriosa em 394 deles (sozinha ou em consrcio), o que representa uma taxa de aproveitamento de 84,9%. A tabela 6.5 apresenta a

participao e os resultados da Petrobras nas dez rodadas de licitao promovidas pela ANP.
155

Csar Mattos. Licitaes da ANP, Petrobras e a maldio do vencedor. Valor Econmico: 23 de janeiro de 2007.

209

TABELA 6.5 DADOS GERAIS SOBRE A PARTICIPAO DA PETROBRAS


Rodada 1 1999
a b

Caracterizao Data Lances Petrobras

2 2000 10 7 70

3 2001 20 15 75

4 2002 9 8 89

5 2003 89 87 97

6 2004 113 103 91

7 2005 109 95 87

8 2006 22 21 95

9 2007 57 27 47

10 2008 28 26 92

Total 464 394 84,9

7 5 71

Lances Petrobras Vencedores Aproveitamento Petrobras (%)

a,b inclui os lances em consrcios sendo ou no operadora

Obs.: os dados incluem os lances da Petrobras sozinha ou em consrcio Fonte: elaborao prpria a partir dos websites ANP das respectivas rodadas de licitao

Como fica evidente nos dados da tabela acima, inquestionvel o sucesso da Petrobras nos leiles da ANP. Seu aproveitamento chegou a 97% na R5 e em apenas em um ano (nona rodada em 2007) seu aproveitamento ficou abaixo de 70%. A exceo ficou por conta dos 47% de aproveitamento em 2007, nico ano com a participao da OGX que venceu 21 dos 23 lances que realizou. Para esse ano, o aproveitamento da OGX foi de 91%.

Brasil, Postali e Madeira (2008) e Brasil (2009) tentam explicar a queda do sucesso da Petrobras e o sucesso da OGX na nona rodada a partir do argumento de que essa empresa teria feito uma poltica agressiva de absoro de cerca de 30 profissionais da Petrobras dentre executivos, engenheiros e gelogos - , alm de outros quadros competentes do BNDES e do Banco Central, pagando altos salrios alm de bnus de performance. Embora inicialmente parea fazer sentido, no pode se sustentar a idia de que tais profissionais teriam um desempenho to superior aos quadros que ficaram na Petrobras. Alm disso, se o argumento dos autores que os licitantes bem informados tendem a obter taxas de aproveitamento superiores aos demais, segue-se que os resultados dessas duas empresas em R9 indicariam suas vantagens nos respectivos leiles. Nesse caso, a defesa dessa idia implicaria em supor que a OGX, absorvendo quadros da Petrobras, teria informaes superiores prpria Petrobras, de onde os profissionais saram, o que no pode ser facilmente comprovado. A explicao parece ser de outra natureza:

210

A Petrobrs arrematou o maior nmero de reas da 9 Rodada, mas agiu com prudncia. Os gios foram muito elevados e fora dos parmetros tcnicos, e, quando botam nmeros que esto muito acima da nossa avaliao, no d para ir156.

Ainda mais, vale aqui a opinio de Diego Hernandes, j em 2008:


O que a OGX fez foi uma ao predatria: eu quero aquele profissional e pago por ele o que for necessrio. Alm disso, o profissional que deixa a Petrobras fica obsoleto em pouco tempo, porque o conhecimento no dele. resultado das pesquisas constantes da empresa, compartilhada com todo o quadro157.

Na literatura econmica que trata de leiles para concesso de reas de explorao, uma das vises de que as empresas optam por apresentar ofertas por meio de consrcios quando o bloco licitado apresenta um elevado risco exploratrio e exige investimentos de grande magnitude. Ou seja, a estratgia de consrcio parece ser um instrumento para a diversificao do risco associado ao projeto. Caso contrrio, as empresas prefeririam participar dos leiles sozinhas, como operadoras, assumindo todo o risco do projeto. Os dados abaixo apresentam o comportamento associado da Petrobras.
TABELA 6.6 PARTICIPAO DA PETROBRAS NOS CONSRCIOS GANHADORES NAS LICITAES DA ANP
Rodada 1 1999 6 4 66 2 2000 10 5 50 3 2001 13 8 61 4 2002 5 5 100 5
2003
158

Caracterizao Data Lances Consrcios Vencedores Com a Petrobras Aproveitamento (%)

6 2004 64 48 75

7 2005 87 53 60

9 2007 46 21 45

10 2008 18 9 50 267 176 65,9

2006 15 14 93

3 3 100

Fonte: Websites ANP das respectivas rodadas de licitao

156

Francisco Nepomuceno em entrevista. Balano da nona rodada da ANP. O Estado de So Paulo. 29 de novembro de 2007. 157 Diego Hernandes, Gerente Corporativo de RH, na entrevista O segredo da Petrobras. Revista Voc RH. Edio Mai/Jun. 2008. 158 Agendada para os dias 28 e 29 de novembro de 2006, a Oitava Rodada com oferta de reas para explorao de petrleo e gs natural foi suspensa em seu primeiro dia, por fora de duas medidas liminares. Quando suspensa, por fora de liminar judicial, dois setores da Oitava Rodada haviam j sido licitados: o de guas profundas na bacia de Santos (SSP-AP3, subdividido em Nova Fronteira e Elevado Potencial), e o situado na bacia terrestre de Tucano Sul, no estado da Bahia. Dos 284 blocos ofertados, 38 foram concedidos at o momento da suspenso, totalizando 11.889,96 km2: 4.949 km2 arrematados em Tucano e 6.940,96 Km2 arrematados em Santos (13,4% dos blocos e 11,70% da rea ofertada (101.598,73 km2), respectivamente) (ANP, 2010).

211

Conforme os dados acima, fica absolutamente claro que embora a Petrobras tenha um desempenho geral bastante significativo (84,9%), seu ndice individual de sucesso em termos consorciados no significativamente diferente da mdia geral dos consrcios ganhadores (62% e 65,9%, respectivamente). A exceo fica para os anos de 2002 e 2003 (100%) em que a Petrobras participou de todos os consrcios ganhadores e tambm 2006 (93%) em que participou de 14 dos 15 lances em consrcios ganhadores. Novamente para o ano de 2007 (nona rodada), o desempenho da Petrobras foi muito abaixo dos observados em outros anos. O grfico 6.5 a seguir mostra o aproveitamento da Petrobras por rodada:

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% R1 R2 R3 R4 R5 R6 R7 R8 R9 R10

Aproveitamento Total

Aproveitamento em consrcio

GRFICO 6.5 APROVEITAMENTO TOTAL E EM CONSRCIO DA PETROBRAS (%) Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP

Atravs do grfico, fcil perceber que para R4 e R5, o desempenho da Petrobras foi relativamente maior em consrcio do que sua mdia geral, o que sugere que os lances em consrcios foram mais ajustados do que aqueles em que ofertou de forma exclusiva. Como j verificado, em R9 o aproveitamento total e em consrcio da Petrobras so muito mais baixos que em outros anos.

De qualquer forma certo que a estratgia das outras empresas de se associar Petrobras no est ligada ao lance do leilo e nem significativamente em aumentar suas chances de vitria na rodada. O que se sugere que as empresas, ao decidirem por adentrarem na E&P brasileira, buscaram a parceria por conta de uma

212

garantia de diversificao do risco e face ao conhecimento e s competncias acumulados que a Petrobras detm sobre as bacias sedimentares brasileiras, dados seus anos de atuao no Brasil e ao reconhecido sucesso tecnolgico conquistado no ambiente de guas profundas. Assim, a associao com a Petrobras no est ligada ao leilo, mas oportunidade de absoro de conhecimento e de aprendizado, por outras empresas, do que a Petrobras tem de competncias acumuladas. o mesmo que dizer que a Petrobrs opera com competncias diferenciadas em relao s suas concorrentes.

Pelo lado da Petrobras, a associao parece estar mais ligada diviso dos riscos, o que lhe permitiu acessar uma quantidade de reas/blocos que lhe so estratgicos com menos recursos do que seria necessrio isoladamente. Alm de isso significar uma coordenao da concorrncia, tambm significativo para consolidar sua presena em reas de fronteira exploratria e de alto potencial. Vale dizer que a participao nos leiles em forma de consrcio cria uma atmosfera de cooperao entre as firmas, conforme discutido no captulo dois e beneficia as empresas no que concerne a economias de escala, mitigao do risco moral e do oportunismo. Contudo, vale dizer que a cooperao nas condies em que foi colocada nas rodadas de licitao no significa uma equalizao dos ganhos. No caso da Petrobras, por exemplo, a garantia de manuteno de sua influncia e liderana no mercado claramente um componente importante em sua deciso de cooperar com as outras entrantes.

6.4.2 Anlise a partir das reas de Explorao da Petrobras

O grfico 6.6 abaixo apresenta a quantidade de blocos arrematados pela Petrobras exclusivamente, por ela em consrcio sendo ou no operadora e pelas outras empresas nacionais ou estrangeiras, em consrcio ou separadamente. De acordo com o apresentado, a Petrobras, em consrcio ou separadamente arrematou 49% dos blocos licitados nas 10 rodadas da ANP. J as outras empresas arremataram 409 blocos, ou seja, 51%.

213

170

409

224

Petrobras Exclusiva

Petrobras Consrcio

Outras Empresas

GRFICO 6.6 BLOCOS ARREMATADOS PELA PETROBRAS E PELAS OUTRAS EMPRESAS Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP

Para esse tipo de anlise, e para as outras at agora realizadas, os blocos foram tomados em conjunto. Embora esse tipo de investigao contribua para indicar os parmetros gerais de evoluo das rodadas, a rigor, assume que as reas e os blocos apresentariam caractersticas semelhantes, o que pode comprometer algumas indagaes mais minuciosas. Os grficos 6.7 e 6.8 abaixo so exemplos disso. O primeiro mostra, para os blocos em que a Petrobras atua, a relao em que ela exclusiva ou consorciada (operadora ou no). O segundo mostra a quantidade de blocos concedidos Petrobras (isoladamente ou em consrcio) e a outras empresas.

214

100,00%

80,00%

60,00%

40,00%

20,00%

0,00% R1 R2 R3 R4 R5 Exclusiva R6 R7 R8 R9 R10

Consrcio

GRFICO 6.7 PERCENTUAL DOS BLOCOS ARREMATADOS PELA PETROBRAS EM CONSRCIO OU EXCLUSIVA. Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP

Por essa tica, no possvel perceber um padro definido de comportamento associativo ou de exclusividade. J em relao ao grfico 6.8 que trata da quantidade de blocos arrematados por rodada -, observa-se um salto considervel no nmero de blocos concedidos Petrobras nas R5, R6 e R7, voltando a cair nas rodadas seguintes. Em relao s outras empresas, percebe-se um comportamento regular at R5. A partir da, as empresas passaram a variar bastante o nmero de blocos vencedores por rodada.
180 160 140 120 100 80 60 40 20 0 R1 R2 R3 R4 R5 R6 R7 R8 R9 R10

Exclusiva ou em Consrcio

Outras

GRFICO 6.8 PETROBRAS E OUTRAS ARREMATADOS POR RODADA Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP

EMPRESAS:

QUANTIDADE

DE

BLOCOS

215

Por conta disso, as anlises que seguem foram baseadas numa diviso dos tipos de blocos/reas arrematados em cada uma das rodadas. Em primeiro lugar, aparecem os blocos situados em terra. Logo aps, os dados se referem aos blocos/reas situados em guas rasas, que de acordo com a definio assumida pela ANP, cuja lmina dgua inferior a 400 metros. Por fim, seguem os dados para as guas profundas, cuja explorao se d a partir de 400 metros de lmina dgua. preciso frisar que a quantidade de cada uma dessa classificao variou bastante de uma rodada para outra. Exemplo disso, a R10 em que foram licitados apenas blocos em terra. Essa no homogeneidade da oferta interfere no padro de evoluo dos lances das empresas. Os dados abaixo, entretanto, apresentam tambm a quantidade total arrematada, dando uma viso geral, por classificao, do acumulado nas dez rodadas realizadas.

A Explorao em Terra

160 140 120 100 80 60 40 20 0 R1 R2 R3 R4 R5 R6 R7 R8 R9 R10

Petrobras Exclusiva

Petrobras Consrcio

Outras

GRFICO 6.9 PETROBRAS E OUTRAS EMPRESAS: QUANTIDADE DE BLOCOS EM TERRA ARREMATADOS POR RODADA REALIZADA Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP

O grfico indica uma regularidade na estratgia da Petrobras, quando isolada ou consorciada, na aquisio de blocos em terra. Essa regularidade acompanhada por outras empresas at R5. J em R6 e R7 (rodada que houve maio nmero de

216

blocos oferecidos e licitados), avano da quantidade arrematada pelas outras empresas considervel. Em R8 e R10, a estratgia volta a se identificar com a da Petrobras, com outro descolamento em R9.

Quando se analisa o total das rodadas, percebe-se que a quantidade de blocos em terra pelas outras empresas bastante superior aquela arrematada pela Petrobras. Pela tica, do total, possvel perceber que as outras empresas arremataram 62,8% dos blocos e 72,8% das reas terrestres de explorao. Vale dizer que embora a produo em terra tenha uma participao relativa cada vez menor no Brasil, a abertura de novas fronteiras de explorao, tais como no Paran e no Amazonas, tem atrado o interesse de muitas empresas, inclusive da Petrobras.

(a) Nmero de blocos arrematados

(b) rea arrematada (em Km2)

90

37.310

309 93

41.635

211.721

Petrobras Exclusiva Petrobras em Consrcio Outras Empresas

GRFICO 6.10 PETROBRAS E OUTRAS EMPRESAS: QUANTIDADE DE BLOCOS E REA EM TERRA ARREMATADOS NAS DEZ RODADAS REALIZADAS Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP

217

B - Explorao em guas Rasas

70 60 50 40 30 20 10 0 R1 R2 R3 R4 R5 R6 R7 R8 Outras R9 R10

Petrobras Exclusiva

Petrobras Consrcio

GRFICO 6.11 PETROBRAS E OUTRAS EMPRESAS: QUANTIDADE DE BLOCOS EM GUAS RASAS ARREMATADOS POR RODADA REALIZADA Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP

Novamente certa regularidade possvel ser observada nos dados acima. O comportamento da Petrobras em consrcio ou exclusivamente perceptvel at R4. A partir da, em R5 e R6 o comportamento da Petrobras isoladamente descolado da outras empresas. Em R5 isso se deu por conta da estratgia da Petrobras de arrematar isoladamente uma quantidade expressiva de blocos nas bacias de Campos e de Santos, ambas de alto potencial e da bacia da Foz do Amazonas, considerada uma nova fronteira de explorao. Essa estratgia parece ser direcionada tanto consolidao de suas posies em reas j amplamente tidas como importantes, como tambm de estar firmemente presente nas reas de expanso da explorao no Brasil.

Considerando todas as rodadas realizadas, dos 163 blocos licitados em guas rasas, a Petrobras arrematou 78 isoladamente e participa de consrcio em 25 deles. Dessa forma, a empresa consolida sua participao nesse tipo de explorao, estando presente em 63,1% dos blocos arrematados. Em se tratando de rea, a concentrao menor devido ao tamanho mdio dos blocos, que variou significativamente, como j foi observado anteriormente.

218

Por essa anlise, a Petrobras participa de 50,9% da rea explorada no Brasil em lmina dgua inferior a 400 metros.

(a) Nmero de blocos arrematados 25 18.882

(b) rea arrematada (em Km2)

78 60 15.542 Petrobras Exclusiva Petrobras em Consrcio Outras Empresas

33.176

GRFICO 6.12 PETROBRAS E OUTRAS EMPRESAS: QUANTIDADE DE BLOCOS EM GUAS RASAS ARREMATADOS NAS DEZ RODADAS REALIZADAS Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP

C - Explorao em guas Profundas

A explorao em guas profundas assume importncia relativa cada vez maior no Brasil.
30

25 20

15

10 5

0 1 2 3 4 5 6 7 8 Outras 9 10

Petrobras Exclusiva

Petrobras Consrcio

GRFICO 6.13 PETROBRAS E OUTRAS EMPRESAS: QUANTIDADE DE BLOCOS EM GUAS PROFUNDAS ARREMATADOS POR RODADA REALIZADA Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP

219

nesse tipo de explorao que tem avanado a notoriedade da Petrobras na indstria mundial de Petrleo. notvel tambm que os custos envolvidos so bem maiores e progressivamente mais complexa a tecnologia que precisa ser usada nesse tipo de explorao. Por conta disso, a estratgia de associao da Petrobras claramente mais agressiva do que as que ocorreram em terra e em guas rasas. O destaque fica por conta dos resultados de R6 em que a Petrobras, tanto exclusivamente quanto em conscio arrematou uma quantidade expressiva de blocos em guas profundas. Nessa rodada, a Petrobras exclusiva ou em consrcio adquiriu maior parte dos blocos licitados e no Esprito Santo, em Campos. Entretanto, sua participao relativa foi mais expressiva nas bacias do ParMarano em na de Alagoas-Sergipe, o que significa tambm sua estratgia de aprofundamento da presena em reas de novas fronteiras de explorao no Brasil.

Alm disso, a estratgia da Petrobras pode refletir a idia de manuteno de sua competitividade e de aquisio de novas reas para circunscrever aquelas reas j previamente tinha arrematado na R0 ou em cada rodada passada, ou principalmente prximo quelas que atualmente esto em desenvolvimento ou produo.

Quanto ao comportamento das outras empresas, h uma oscilao na quantidade de blocos arrematados que aumentam e caem em cada rodada. Ou seja, possvel ver que a Petrobras apresentou uma estratgia competitiva mais precisa e eficiente em relao s demais empresas operadoras.

Os grficos que apresentam a soma total do que foi arrematado nas dez rodadas realizadas claro em apresentar a concentrao desses blocos e reas em que exista a participao da Petrobras. Em relao aos blocos, mesmo a participao relativa da Petrobras como exclusiva absolutamente relevante. Sozinha, a empresa opera 49% dos blocos em guas profundas no Brasil. Considerando seu comportamento associado, sua participao relativa chega a 73%. Quando se considera a rea arrematada, a participao total da Petrobras de 67,8%.

220

(a) Nmero de blocos arrematados

(b) rea arrematada (em Km2)

55
82.164

40 53
Petrobras Exclusiva Petrobras em Consrcio Outras Empresas

58.851 42.044

GRFICO 6.14 PETROBRAS E OUTRAS EMPRESAS: QUANTIDADE DE BLOCOS E REAS EM GUAS PROFUNDAS ARREMATADOS NAS DEZ RODADAS REALIZADAS Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP

Pelo aqui observado at agora, o que se pode chamar de coordenao da concorrncia pela Petrobras demonstrado pelo fato de ter permitido um maior avano das outras empresas nos blocos em terra. A participao relativa da Petrobras em consrcio ou isoladamente aumenta quando se analisa os resultados em gua rasas e muito mais expressiva quando se analisa os resultados em guas profundas.

D - Bacia de Campos, do Esprito Santo e de Santos

O exerccio seguinte pretende verificar se a concentrao em relao aos blocos e as reas de explorao pela Petrobras e as empresas em consrcio acontece tambm nas bacias de Campos, do Esprito Santo e de Santos. Essa rea tem significativa importncia relativa para a indstria brasileira de petrleo e para a Petrobras, visto que foi a partir das descobertas de reservas nessa rea, ainda na dcada de 1970, que a empresa assumiu as caractersticas atuais de eficincia na

221

produo em guas profundas e ultra-profundas. Alm disso, nessa regio que foram encontrados os indcios de grandes reservas abaixo da camada de sal.

Vale dizer que a anlise abaixo considera os blocos e as reas arrematadas nas dez rodadas de licitao realizadas. Nesse caso, no esto sendo considerados aqueles blocos que a Petrobras arrematou na rodada zero (R0), sem a disputa com as outras empresas. Nesse caso, na totalidade, espera-se que a concentrao seja maior do que a indicada nos grficos a seguir.

60 50 40 30 20 10 0 R1 R2 R3 R4 R5 R6 R7 R8 R9 R10

Petrobras Exclusiva

Petrobras Consrcio

Outras

GRFICO 6.15 PETROBRAS E OUTRAS EMPRESAS: QUANTIDADE DE BLOCOS EM GUAS PROFUNDAS ARREMATADOS POR RODADA REALIZADA Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP

No caso das aquisies realizadas no perodo competitivo, o destaque fica com a R5, onde foi arrematada a maior quantidade de blocos dessa rea. De qualquer forma, com exceo de R5, no possvel perceber, em quantidade de blocos, uma diferena significativa entre a quantidade arrematada pela Petrobras em consrcio ou exclusivamente e as outras empresas. O grfico a seguir confirma isso. possvel perceber, ento, que a concentrao da Petrobras maior em guas profundas do que necessariamente nas bacias de Campos, do Esprito Santo e de Santos, quando se considera os dados a partir das dez rodadas competitivas da ANP.

222

Pelos dados do grfico 6.16, possvel ver que a Petrobras participa de 62% dos blocos dessa rea e 58% da rea licitada. Esses ndices so inferiores aqueles observados quando se considera a totalidade de blocos e reas em guas profundas, o que quer dizer de um avano da Petrobras para outras reas para norte, nordeste e sul do Brasil -, buscando consolidar sua presena nesse segmento em todas as reas da fronteira e avano exploratrio no Brasil.

(a) Nmero de blocos arrematados

(b) rea arrematada (em Km2)

51 61.581 77 64.773

77 Petrobras Petrobras em Outras Empresas

27.955

GRFICO 6.16 PETROBRAS E OUTRAS EMPRESAS: QUANTIDADE DE BLOCOS E REAS NAS BACIAS DE CAMPOS, DO ESPRITO SANTO E DE SANTOS, NAS DEZ RODADAS REALIZADAS Fonte: Elaborao prpria a partir de ANP

6.5 CONSIDERAES FINAIS

Pelos dados analisados, possvel concordar com Arajo (2007) quando diz que a abertura no Brasil, mesmo com dez rodadas realizadas, ainda um processo inicial, que ainda precisa ser consolidado. A estrutura, ainda centralizada na Petrobras, pode ser alterada dependendo da velocidade de aprendizado dos outros agentes ingressantes quanto s condies gerais do funcionamento dessa indstria no Brasil. De acordo com Langlois (1986, p. 13), the industry structure is na endogenous result of a competitive learning process.

223

Contudo, do que foi discutido, acredita-se que considerar a vantagem da Petrobras apenas a uma varivel informacional contida indiretamente na sua estratgia e seus lances parece ser uma simplificao da realidade. Embora no se possa desprezar a importncia dessa perspectiva, parece mais acertado dizer que a proeminncia da Petrobras deriva de outros aspectos: a) o predomnio das atividades offshore; b) o tempo relativamente curto da abertura do upstream no Brasil e c) a competncia tcnica da Petrobras, adquirida ao longo de dcadas.

Embora outras as empresas que aportaram para exercerem as atividades de E&P no offshore brasileiro j apresentassem experincias consolidadas nesse tipo de explorao, notrio o reconhecimento, no mundo, da Petrobras como protagonista dos grandes avanos de explorao em guas profundas, o que deriva no de uma varivel informacional, mas da competncia acumulada ao longo dos anos.

Em relao ao curto perodo de tempo de abertura do upstream no Brasil, essa uma varivel importante e mesmo uma dcada depois de realizada a primeira licitao, claro afirmar que esse ainda um perodo curto para uma indstria que apresenta alto grau de complexidade em todas as estratgias que precisam ser desenhadas e em todas as decises que precisam ser tomadas. Por fim, no possvel desacreditar o argumento do receio das empresas em cair na maldio do vencedor.
evidente que disputar o direito da explorao de poos com uma empresa estatal, que at bem pouco tempo atrs era o nico player que h mais de 50 anos faz pesquisas prospectivas no pas, e ainda ganhar em um leilo selado de primeiro preo, ter quase certeza de que, na verdade, se vai perder dinheiro, recaindo na maldio. Mesmo a empresa tendo sido obrigada a repassar informaes geolgicas dos campos licitados, seria ingnuo acreditar que o fez de forma plena (MOTTA, 2008, p. 92).

Entretanto, h autores que discordam dessa viso. Para Fiuza (2008), por exemplo, no existem elementos para discutira a maldio do vencedor no Brasil. Lembra ele que ainda no h fortes evidencias de sua existncia, dado o perodo curto em que o processo foi realizado e o tempo de desenvolvimento necessrio para a consolidao dos resultados na indstria do petrleo.

224

O argumento que levantamos a partir disso, diferente do exposto por Motta (2008) e de Fiza (2008). Em primeiro lugar, natural pensar que as estratgias da Petrobras estiveram desenhadas e alinhadas com o objetivo de preservar seu poder de mercado. o caso de dizer que em todos os elementos definidores dos lances efetuados pela Petrobras (bnus de assinatura, comprometimento de contedo local e programa exploratrio mnimo) haveria um componente um plus voltado consolidao dessa estratgia.

Em segundo lugar, preciso discutir: a questo relevante no se a Petrobras repassou ou no todas as informaes a que era obrigada por lei. O que relevante o fato de a transmisso ou repasse de informaes no significa o repasse de competncias e do conhecimento que eminentemente tcito e que ficou arraigado na Petrobras, intransfervel por informaes ou por requerimentos puramente regulativos institucionais. esse tipo de conhecimento que permaneceu na empresa e que formou o diferencial que permitiu Petrobras o desenho de uma estratgia mais eficiente e que, por consequncia, a levou a ocupar ou participar das reas mais promissoras de explorao e produo no Brasil.

Por fim, para registro, vale dizer que o portflio de concesses exploratrias da Petrobras, descontando as devolues efetuadas totaliza 265 blocos, somando 142,3 mil km2. Alm disso, outras 35 reas em operao encontram-se em fase de avaliao de descobertas. A rea total de explorao da Petrobras aps a ltima rodada de licitao era de 155 mil km2.

225

CAPTULO 7 OS INVESTIMENTOS DA PETROBRAS NA FORMAO DE COMPETNCIAS COMO ELEMENTOS FUNDAMENTAIS DA COMPETITIVIDADE

A Petrobrs constitui um caso interessante para estudos relacionados capacitao tecnolgica e formao diferenciada de competncias em pases em desenvolvimento. Mesmo durante o exerccio do monoplio, a empresa j investia 1% de seu faturamento em pesquisa, desenvolvimento e inovao - P,D&I, o que lhe conferia a liderana da pesquisa industrial no pas mesmo antes da abertura do setor (FURTADO, 1998).

Fruto da estratgia combinada de esforo tecnolgico prprio e de formao de competncia em recursos humanos, a empresa tem logrado avanos significativos na produo de petrleo em guas profundas, tornando-se, neste segmento, referncia mundial.

Desde o incio de suas atividades, ainda na dcada de 1950, a busca, desenvolvimento e aplicao de novas tecnologias e ainda a formao das competncias necessrias aos desafios que precisava enfrentar tornaram-se parte nucleadora da estratgia da empresa. A forma, entretanto, de gerenciar esses sistemas de busca foi evoluindo constantemente, adaptando-se s necessidades temporais e, em relao tecnologia, teve sua grande virada a partir da dcada de 1970, quando o eixo dinmico da empresa se deslocou do downstream para o upstream offshore. Os programas voltados para a construo de capacitaes tecnolgicas direcionadas para a produo em guas profundas foram decisivos para a formao do perfil da empresa, notadamente produzindo em profundidades cada vez maiores.

J em meados da dcada de 1990, a Petrobras tinha como clara a tendncia de que os descobrimentos de novos campos produtores de significativa produtividade aconteceriam em guas cada vez mais profundas. Um dos maiores problemas, dentre vrios que precisavam ser enfrentados a partir dessa expectativa, era que para operar nesse ambiente, a exigidade de equipamentos e de qualificao de pessoas era cada vez mais crtica, no apenas considerando as potencialidades existentes no Brasil, mas tambm no exterior. A partir da, passaram a ser importantes para o desenvolvimento da indstria fornecedora brasileira e para a

226

prpria Petrobras os esforos para o desenvolvimento de produtos pioneiros a serem empregados em ambientes e situaes pouco convencionais mesmo na indstria do petrleo, acostumada a grandes desafios. Essas diligentes aes foram crticas para o surgimento de novos equipamentos, tais como rvores de natal molhadas, umbilicais eletro-hidrulicos para controle e automao, linhas flexveis para a produo de leo, equipamentos para bombeios submersos para serem aplicados em profundidades cada vez maiores (DANTAS, 1999; ORTIZ NETO, 2006). Atualmente, a diversificao das atividades derivada da mudana de uma empresa de petrleo para uma empresa integrada de energia e a velocidade das transformaes do ambiente de negcios impem requisitos adicionais ao desenvolvimento dos sistemas tecnolgicos. Os desafios no so menores em relao formao de novas competncias. Essas precisam ser capazes de atender s demandas atuais das reas de Negcios da companhia, resolvendo os problemas especficos de cada uma delas, permitindo o aproveitamento de sinergias inerentes a uma empresa integrada. Embora a viso institucionalista busque uma anlise da firma enquanto organizao financeiro-administrativa ou mesmo como um conjunto de contratos na viso de Demsetz -, no se deve desconsiderar que ela est sujeita s restries decorrentes das limitaes em sua capacidade de gesto e de coordenao das atividades que exerce. Tais limitaes resultam em limites ao crescimento de sua capacidade produtiva, bem como do seu horizonte de diversificao. Assim, as empresas passam a considerar outras formas de lidar com essas limitaes, em alguns casos, se hierarquizando ou, alternativamente, expandido sua rede de interaes, por cooperao, notadamente.

Nessa tica, as redes de cooperao aparecem como formas alternativas de governana e ocupam um espao entre a firma integrada e o mercado. Por outro lado, o que se assume aqui que antes de as empresas se organizarem internamente ou se prepararem para escolher a melhor forma de governana que minimize seus custos de transao, ela precisa adquirir, combinar, utilizar e gerar novos conhecimentos cada vez mais adequados complexidade das transaes

227

que precisa realizar. No haveria, nessa perspectiva, como avanar nas formas contratuais sem que houvesse esse passo anterior na direo de acumulao e gerao de conhecimento. O conhecimento quem forma as bases e os pilares sobre os quais o processo de evoluo das formas organizacionais e contratuais acontecem.

O objetivo desse captulo formular as consideraes que permitam assegurar que os esforos profundos e continuados - de gerao de novos conhecimentos e de acumulao de competncias levaram a Petrobras a formar uma massa crtica de competncias internas que lhe permitiram operar com relativa vantagem em relao s concorrentes que aportaram no Brasil aps as mudanas institucionais de 1997. Ou seja, pretende-se aqui argumentar, em convergncia com a quinta hiptese apresentada no captulo primeiro, que foram tais posturas estratgicas e no puramente o exerccio prolongado do monoplio que lograram empresa deter competncias cruciais para lidar, com tamanha adaptabilidade e sucesso, com um ambiente aberto concorrncia, radicalmente diferente daquele em que ela operou desde sua criao.

Ou seja, a principal contribuio do captulo para tese est em mostrar que sendo a mo de obra qualificada um recurso escasso na economia e particularmente nesse setor, no Brasil -, deter esses elementos significa deter um ativo diferenciado, que permite colocar em prtica o uso de vantagens competitivas. A estratgia de capacitao de mo de obra e de acumulao de competncias, ento, se torna fundamental para a consolidao da firma. Especificamente, esses foram elementos que, diferenciando a Petrobras de outras companhias, permitiu um nvel maior de segurana e solidez ao mesmo tempo em que ampliava as possibilidades de expanso da estatal.

O captulo est dividido em quatro partes alm dessa introduo. Na primeira feito um breve histrico da trajetria tecnolgica e de formao de competncias da Petrobras at o incio da dcada de 1990. Como o aprofundamento das consideraes sobre este perodo no faz parte do escopo da tese, outros estudos mais detalhados sero sugeridos. O item dois traz uma discusso sobre a difcil dcada de 1990, quando ficaram cada vez mais profundos os desalinhamentos entre

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a postura do Governo e os planos da estatal. J no item trs so discutidos os principais vetores estratgicos de formao de competncias na Petrobras a partir da mudana institucional, desencadeada em 1997. Por fim, o ltimo item apresenta as consideraes finais do captulo.

7.1 BREVE HISTRICO DAS ESTRATGIAS TECNOLGICAS E DE FORMAO DE PESSOAS NA PETROBRAS AT A DCADA DE 1990

J em fins de 1940, o Conselho Nacional do Petrleo (CNP) percebera a necessidade de formao de recursos humanos para a nascente indstria do petrleo no Brasil. Com essa preocupao, estruturou, em 1952, o Setor de Superviso de Aperfeioamento Tcnico (SSAT), que por sua vez criou, no mesmo ano, o Centro de Aperfeioamento de Pessoal (CENAP). A partir da, o CENAP organizou o primeiro curso de refino de petrleo no Brasil e instituiu os primeiros convnios com a ento Universidade do Brasil, atual UFRJ. Incorporado Petrobras em 1955, o CENAP implantou novos cursos, dentre os quais o de geologia, perfurao, manuteno de equipamentos e aplicao de asfalto. Em 1958 j eram 10 cursos de ps-graduao dirigidos indstria do petrleo (PETROBAS, 2003b).

Em 1963, o Relatrio Especial sobre Explorao e Produo de Petrleo no Brasil, produzido por especialistas russos sob contratao da Petrobras, destacou a evoluo da capacidade tcnica da empresa nos dez anos desde a sua criao. Contudo, observou a necessidade de implementar desenvolvimentos tecnolgicos prprios realidade brasileira (PETROBAS, 2003b). A questo que a Petrobras, at aquele momento, tinha adotado uma estratgia tecnolgica que, embora realista no quadro de um pas perifrico, era limitada nos termos da exigncia da indstria do petrleo. O pas ainda carecia de experincias no setor e no dispunha igualmente de um tecido industrial de fornecedores. Portanto, o desafio era de implantar atividades produtivas ao longo de toda a cadeia petrolfera ao mesmo tempo em que consolidava uma rede eficiente de fornecedores (ALVEAL, 1994; FURTADO, 1998).

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Finalmente, o relatrio ainda indicava a necessidade do apoio da pesquisa cientfica e da construo de laboratrios adequados explorao e ao petrleo encontrado no Brasil. Com isso, em 1966 foi criado o Centro de Pesquisas e Desenvolvimento Leopoldo Amrico Miguez de Mello CENPES, que absorveu a estrutura do CENAP e passou a direcionar os rumos do avano tecnolgico da Petrobras e da indstria do petrleo no Brasil (PETROBRAS, 2003b).

Contudo, o verdadeiro salto em termos de esforo interno no CENPES somente ocorreu na dcada 1970, quando ele foi transferido para a Ilha do Fundo, dispondo, a partir da, de instalaes de grande porte adequadas s necessidades que se colocavam empresa. Inicialmente o CENPES restringiu-se parte tecnolgica downstream, no incio com um laboratrio de servio, anlises, testes e atividades na parte qumica (LEITO, 1989; LEITO E MONTEIRO, 1986).
Foi assim que o CENPES comeou. Um grande projeto dentro do programa de centros de pesquisas e desenvolvimento tecnolgico das grandes empresas estatais brasileiras no campus da UFRJ. Na ilha do Fundo comeou logo uma forte integrao com a Escola de Qumica, por meio dos cursos de ps-graduao de engenharia. Na dcada de 1970, a parte de desenvolvimento tecnolgico da explorao e da produo de petrleo foi para o CENPES. Depois, completou-se o ciclo da pesquisa industrial em refino, explorao e produo. Faltava a terceira perna desse trip tecnolgico que era a Engenharia Bsica, acrescentada em 1979. Isso comeou a quebrar internamente as resistncias daquilo que era o grande obstculo do desenvolvimento nacional: a idia de que tecnologia a gente compra fora159.

A integrao com as universidades brasileiras significou o primeiro modelo sistemtico e institucionalizado de redes de conhecimento e de formao de competncias especficas voltadas para a indstria do petrleo no Brasil. A partir da, tambm a integrao com a pesquisa bsica passou a ser cada vez mais importante para o desenvolvimento tecnolgico e dessas competncias crticas. O alargamento dessa rede para a incluso de universidades no exterior tambm se tornou fundamental para o progresso da Petrobras:
Quando comeamos a pedir da universidade o conhecimento bsico, ela tambm se ajustava necessidade do pas. Isso foi importantssimo. Abrimos assim uma cooperao com as universidades de todo o pas. Mas comeamos tambm a buscar universidades no exterior. Quando a brasileira identificava uma rea de conhecimento em que no tinha o
159

Guilherme Estrella, em entrevista a Bautista Vidal (VIDAL E VASCONCELLOS, 2001, p. 86 e 87)

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especialista ou o nvel tcnico-cientfico necessrio, fazamos um convnio com a universidade estrangeira, mas no para vir o resultado s para o CENPES, mas tambm para uma universidade local que se beneficiava desse modelo de gesto. O desenvolvimento tecnolgico um dos pilares fundamentais da auto-estima nacional quando a gente resolve nossos problemas por nossa iniciativa160

Porm, o verdadeiro entrosamento entre CENPES e os departamentos operacionais somente aconteceu com o deslocamento do eixo dinmico da empresa do downstream para o upstream offshore (FURTADO E MULLER, 1994; FURTADO, 1998; ORTIZ NETO, 2006). Com a consolidao dessas operaes, na dcada de 1970, a
preocupao com as tecnologias prprias e adequadas realidade brasileira passou a tomar forma e delinear as principais estratgias da Petrobras. Entretanto, conforme a classificao sugerida por Bell e Dantas (2009), a rede, a estratgia e a formao de competncias que se formaram at ento podem ser classificadas como rede de aprendizagem passiva
161

. De qualquer forma, o seu

desenvolvimento exigiu que a firma realizasse um esforo interno em P,D&I consideravelmente maior ao que costumava fazer.
Apesar dos esforos, ainda havia importantes entraves institucionais que impediam o Cenpes de se tornar um real criador de tecnologia do upstream offshore. Pois ainda era incipiente o desenvolvimento tecnolgico endgeno no centro de pesquisas da Petrobrs. Isto porque a prpria conduo das atividades do Cenpes formou rotinas dentro dos departamentos operacionais da empresa, deixou a empresa refm da tradio de ser boa compradora e operadora de tecnologia importada. Desta forma, as atividades rotineiras de desempacotamento foram transpostas sob a forma de Imperativos Tecnolgicos, os quais deveriam ser seguidos dentro de um caminho de dependncia, a fim de permitir Petrobrs dar continuidade explorao de petrleo em guas. Conseqentemente, havia o impedimento institucional ao avano da empresa para um estgio fabril mais avanado, de gerao/adaptao de tecnologia e conseqente reduo de custos. Portanto, a competncia tcnica formada pelo processo de aprendizado em curso no conseguiu ser capaz de criar efeitos de difuso sem que mudanas institucionais ocorressem, o que permitiria alterar o caminho de dependncia da rotina de desempacotamento para um processo de endogenizao tecnolgica (ORTIZ NETO, 2006, p. 76).

Ainda na dcada de 1980, o contra-choque do petrleo, que reduziu o preo do barril, tornaria vivel a produo brasileira somente com desenvolvimento de

160 161

Guilherme Estrella, em entrevista a Bautista Vidal (VIDAL E VASCONCELLOS, 2001, p. 89) At ento, a Petrobras buscava adquirir externamente tecnologias j maduras para depois dominlas. Nesse sentido, adotava uma postura de empresa seguidora. A descoberta de reservatrios gigantes, entre 1970 e 1980, na Bacia de Campos - boa parte situados em profundidades de 400 a 2000 metros forou a empresa a romper com essa estratgia. Nesse sentido, pode-se dizer que esses fatos contriburam para o aproveitamento de uma oportunidade nica: a de desenvolvimento de solues tecnolgicas prprias.

231

tecnologias que permitissem uma severa reduo dos custos de explorao e produo nas condies geogrficas e geolgicas brasileiras. Dada a falta de tecnologias no mercado mundial que pudessem operar de acordo com as condies dos campos descobertos, a Petrobrs criou em 1986 o Programa de Capacitao em Tecnologia de Explorao de Petrleo em guas Profundas (PROCAP), a fim de promover a adaptao e gerao de tecnologias que viabilizassem, de maneira tcnica e econmica, a produo de petrleo em guas profundas. Com o sucesso do primeiro programa, em 1993 foi lanado o PROCAP 2000, com objetivo de explorar campos em lmina dgua de at 2.000 metros. A partir do ano 2000, foi lanada a terceira fase do programa, o PROCAP 3000, cujo objetivo bsico era explorar campos em at 3.000 metros de profundidade (ORTIZ NETO, 2006).

Todos esses processos internos de esforos tecnolgicos eram suportados e assegurados por outros investimentos em pessoas e na formao de competncias crticas aos desafios que se estavam formando. Assim, desde o incio de sua histria, a Petrobras conseguiu consolidar a imagem empresarial de competncia e comprometimento do seu corpo de trabalho. Por conta disso, fcil dizer que a Petrobras considerada uma escola de quadros competentes nas reas de planejamento, gesto empresarial, no execuo de programas e obras, alm da centralidade de diferenciao por competncias na rea de operao de sua atividade central.

7.2 DESESTRUTURAO E OS DESAFIOS NA DCADA DE 1990

De acordo com Alveal (1994), a dcada de 1990 significou uma indeterminao acerca dos rumos e do modelo que historicamente levaram a Petrobras a consolidar sua importncia na indstria brasileira e mundial do petrleo. Na viso da autora, era o auge do descompasso entre o governo e a estatal: a rigor, nenhuma empresa privada ou estatal teria suportado o que as definies e indefinies dos ltimos governos no Brasil tm feito com a Petrobras (p. 206).

232

Alm de critic-la sempre, no nas Assemblias Gerais ou nas reunies da diretoria, como seria acertado, na sua condio de acionista majoritrio, mas estranhamente pelos jornais. O Governo critica a empresa de pblico e, depois, nomeia seus administradores por critrios polticos. Se a direo da empresa vestir a camisa, lutar por ela, censurvel: comete crime de corporativismo; se relaxar, comete outro, o de quebra de responsabilidade; se esforar-se por recuperar os preos a nveis compatveis, acusada de provocar inflao; se resistir intervenincia de interesses estranhos administrao, insubordinada; se procurar se honradamente 162 independente, desleal .

Para desenvolver os novos conceitos tecnolgicos e formar novas competncias, a Petrobrs teve que superar uma srie de dificuldades, dentre as quais se sobressaiu a sua realidade financeira, severamente desestruturada pelas polticas governamentais desde a dcada anterior. Os planos elaborados pela empresa eram constantemente revistos, j que na mdia, conseguia executar apenas metade do previsto (FURTADO E MULLER, 1994)163.
Frente a esse quadro relativamente desfavorvel, a empresa foi levada a dar continuidade a sua estratgia incrementalista na dcada 90, somente que desta vez alinhando-se com a evoluo da indstria internacional. Nesse contexto, at mesmo a estratgia tecnolgica elaborada no quadro do Procap 1000 est sendo revista. Os planos de industrializar conceitos prprios de plataformas semi-submersveis, como a Vitria Rgia, para valorizar campos de guas profundas esto sendo paulatinamente deixados de lado, espera de dias melhores. Aparentemente a Petrobrs XVIII ter sido a nica plataforma nova encomendada pela empresa. Agora a empresa est partindo para solues mais econmicas (FURTADO, 1998, p. 19).

Com todos os percalos e desafios, foi no incio da tumultuada dcada que a Petrobras comeou a ter reconhecida internacionalmente a sua liderana mundial em tecnologia de explorao produo em guas profundas: em 1992 recebeu o Distinguished Achievement da Offshore Technology Conference, que voltaria a ganhar em 2001 (PETROBRAS, 2003b).

162

163

Jornal do Brasil. Dois anos de Governo Collor: 17 de abril de 1992. A realidade financeira da empresa, que veio se agravando desde a segunda metade da dcada de 80, no era condizente com essas metas de investimento. O faturamento da empresa caiu aproximadamente da metade, em termos reais, durante a dcada de 80, comprometendo fortemente sua capacidade de investimento. Note-se que essa queda no teve origem na retrao da produo mas, sim, no valor das tarifas fixadas pelo governo (FURTADO, 1998, p. 13).

233

7.3 A TRAJETRIA TECNOLGICA E DE FORMAO DE COMPETNCIAS DA PETROBRAS APS AS MUDANAS INSTITUCIONAIS DE 1997

Como j indicado anteriormente, a formao de competncias sempre foi uma preocupao da liderana da Petrobras desde sua constituio na dcada de 1950. Historicamente, entretanto, tanto os desafios como os modelos de gesto para o enfrentamento desses desafios foram se alterando. O quadro abaixo indica os principais instrumentos utilizados pela Petrobras para a formao de pessoas.
QUADRO 7.1 MODELOS DE GESTO DE FORMAO DE COMPETNCIAS NA PETROBRAS (1950-2010) PERODO DESAFIO E MODELO DE FORMAO Dcada Foco na preparao de mo-de-obra para a indstria nascente de 1955 1965 Criao do Centro de Aperfeioamento e Pesquisas de Petrleo 1950 CENAP nfase na absoro de tecnologias mais sofisticadas e em novas fronteiras de Dcada explorao de 1966-1987 SEPES Servio de Pessoal 1960 1966-1973 DITRE Diviso de Treinamento Dcada nfase na adaptao de tecnologias absorvidas s condies nacionais de 1974-1983 DIVEN Diviso de Ensino 1970 1974-1983 ASDEG Desenvolvimento Gerencial nfase na inovao e programas avanados 1984-1987 CENPES/DIVEN Centro de Pesquisas e Diviso de Ensino SEN-RIO Setor de Ensino RJ Dcada de SEN-BA Setor de Ensino BA 1980 1987-1990 SEDES Servio de Desenvolvimento de Recursos Humanos CEN-SUD Centro de Desenvolvimento Sul/Sudeste CEN-NOR Centro de Desenvolvimento Norte/Nordeste nfase na poltica de SMS e auto-suficincia Dcada 1990-2000 SEREC Servios de Recursos Humanos de CEN-SUD Centro de Desenvolvimento Sul/Sudeste 1990 CEN-NOR Centro de Desenvolvimento Norte/Nordeste nfase na internacionalizao Dcada de 2000-2004 RH/Universidade Corporativa 2000 2005-2010 RH/Universidade Petrobras Fonte: Petrobras (2010d)

Alm disso, entretanto, outros elementos precisam ser colocados e discutidos a respeito da mudana na formao de competncias na Petrobras. A idia que tanto as mudanas institucionais a partir de 1997 e tambm o redirecionamento poltico no Brasil a partir de 2003 formaram um conjunto significativo de alteraes que foraram uma nova postura da empresa e que afetaram sensivelmente a sua forma de gerir a formao de competncias internas.

234

Em primeiro lugar, preciso considerar o forte declnio no efetivo da Petrobras (Controladora) entre 1989 e 2001. Nesse perodo, o efetivo da empresa se reduziu em quase 50%. Isso se explica, dentre outros elementos, pela desorientao do Estado brasileiro em termos de poltica desenvolvimentista, pelo redirecionamento no tratamento com as estatais, pela grave crise fiscal do setor pblico. clara, entretanto, a forte recuperao do efetivo a partir de 2002/2003. Isso tambm pode ser explicado, dentre outros fatores, pela reorientao poltica brasileira com a instalao do Governo Lula, pelo tratamento do novo Governo em relao Petrobras, pela forte demanda mundial por petrleo e pela retomada do crescimento brasileiro. O grfico abaixo expressa a queda e recuperao do efetivo da Petrobras, no considerando as subsidirias e controladas.

70.000

60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Efetivo Controladora 60.028 55.569 53.857 51.638 51.228 50.295 46.226 43.468 41.173 38.225 35.891 34.320 32.809 34.520 36.363 39.091 40.541 47.955 50.207 55.199 55.802 55.534

GRFICO 7.1 EFETIVO DA PETROBRAS - CONTROLADORA (1989-2010)


Obs: 2010 at o ms de junho.

Fonte: Petrobras (2010d)

Esse avano da contratao aconteceu tambm nas subsidirias/controladas pela Petrobras. O grfico abaixo indica essa tendncia

235

80.000 70.000

60.000 50.000 40.000 30.000

20.000 10.000 0
Internacional Controladas Controladora

1998 0 3.912 38.225

1999 0 4.088 35.891

2000 0 4.588 34.320

2001 0 5.674 32.809

2002 6.328 5.875 34.520

2003 5.810 6.625 36.363

2004 5.939 7.007 39.091

2005 6.166 7.197 40.541

2006 6.857 7.454 47.955

2007 6.783 11.941 50.207

2008 7.675 12.266 55.199

2009 7.967 13.150 55.802

2010 7.884 13.559 55.534

GRFICO 7.2 QUANTIDADE EFETIVO DO SISTEMA PETROBRAS (1998-2010)


Obs: - 2010 at o ms de junho; - O efetivo internacional comea a ser discriminado a partir de 2002. Antes disso, parte era alocada na Braspetro e parte na controladora.

Fonte: Petrobras (2010d)

Assim, tanto pela mudana institucional a partir de 1997, quanto pela retomada do nmero de contrataes pela empresa, a formao e treinamento de pessoal passaram a ser cruciais para lidar com um ambiente aberto concorrncia. O grfico 7.1 apresenta a relao entre o efetivo da Petrobras (controladora) e a participao em treinamentos desses funcionrios, dentro ou fora da empresa.
300.000

250.000

200.000

150.000

100.000

50.000

0
Co ntro lado ra Treinamento s

1 999 35.891 1 72.886

2000 34.320 1 59.1 09

2001 32.809 1 56.532

2002 34.520 1 98.526

2003 36.363 220.907

2004 39.091 231 .757

2005 40.541 1 96.205

2006 47.955 240.424

2007 50.207 256.001

2008 55.1 99 1 88.1 01

2009 55.802 205.603

GRFICO 7.3 RELAO ENTRE EFETIVOS DA PETROBRAS CONTROLADORA E FUNCIONRIOS PARTICIPANTES DE TREINAMENTO (1999-2009) Fonte: Petrobras (2010c)

236

claro tambm o fato de que a partir desses fatos, os treinamentos no exterior passaram a ser relevantes. Eles se explicam, alm de outros fatores, pela execuo do forte programa para a internacionalizao da Petrobras no perodo.

2.500

2.000

1.500

1.000

500

0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

GRFICO 7.4 QUANTIDADE DE FUNCIONRIOS EM TREINAMENTO NO EXTERIOR, POR ANO (1999-2009) Fonte: Petrobras (2010d)

Tanto para o caso de treinamento no Brasil quanto para aqueles realizados no exterior, a queda nos valores de 2008 e 2009 pode ser explicada em funo da grave crise internacional o perodo, que afetou duramente o setor de petrleo.

De qualquer forma, o treinamento e os esforos para a gerao de novas competncias formam o diferencial da Petrobras em relao s outras companhias. Em termos estatsticos, por exemplo, o Homem-Hora Treinado (HHT) mdio anual da Petrobras por empregado em 2009 foi de 103 horas, o que superior ao de empresas dos Estados Unidos e sia, com 30 horas, da Europa, com 36, e do prprio Brasil, com 37,5, segundo estudos da American Society for Trainning and Development e da Associao Brasileira de Treinamento e Desenvolvimento (PETROBRAS, 2010).

Outros desafios tambm precisam ser colocados. Esse movimento de reduo e ampliao do efetivo da Petrobras fez com que houvesse uma reduo no tempo mdio de experincia dos funcionrios na empresa. Para se ter uma idia, em 2009

237

o Censo de Ambincia realizado internamente Petrobras revelou que cerca de 43% dos trabalhadores da companhia tinham menos de 10 anos de empresa. O grfico abaixo revela a distribuio do efetivo por tempo de empresa:

45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

39%

41%

9% 7% 4%

1 a 5 anos

6 a 10 anos

11 a 20 anos

Mais de 20 anos

No respondeu

GRFICO 7.5 TEMPO DE EMPRESA DO EFETIVO PETROBRAS EM 2009 Fonte: Petrobras (2010E)

Dois desafios seguem a essa constatao: o primeiro est ligado seguinte questo: Dada a velocidade das transformaes que esto acontecendo na indstria de petrleo brasileira e mundial, como tornar, o mais rapidamente possvel, as pessoas capacitadas para lidar com tais mudanas? Isso reflete a necessidade de formao acelerada de pessoas, no mnimo na mesma velocidade em que foram retomadas as contrataes. O segundo desafio est ligado seguinte questo: Como promover o intercmbio de conhecimento entre os quadros com mais tempo de empresa e aqueles que esto chegando, de forma que estes incorporem o esprito corporativo da empresa? Ou seja, o desafio est ligado ao desenho de uma estratgia eficiente para a absoro pelos novos trabalhadores da cultura da empresa e do conhecimento tcito presente no efetivo com mais tempo de empresa.

De qualquer forma, foroso reconhecer que parte do efetivo atual da Petrobras tem um perfil que se diferencia bastante daquele grupo com mais de vinte anos de empresa. At a dcada de 1980, os trabalhadores da Petrobras tinham uma viso definida do papel que a Petrobras tinha de cumprir no desenvolvimento econmico do pas e a empresa era vista como um smbolo, um signo e um dos principais

238

vetores do progresso brasileiro. Ou seja, conformava-se mais fortemente um vis poltico de atuao dos quadros da empresa. Em algum grau, as confuses polticas e o aprofundamento da desorientao econmica do estado e das estatais na dcada de 1990 enfraqueceram essa viso dos funcionrios. Ou pelo menos, foram diminudas suas formas e capacidade de mobilizao com acontecia anteriormente.

Ainda assim, o perfil do efetivo que se formou a partir de 2003 bastante diferente. Os funcionrios que ingressaram na empresa a partir dessa data j a encontraram com uma forte consolidao interna de uma lgica de mercado. A questo do papel desenvolvimentista da Petrobras j estava bastante diluda. A dimenso simblica da empresa no norteou o comportamento dos novos empregados. Os novos quadros absorveram principalmente a lgica de eficincia administrativa/produtiva e financeira da firma. Ou seja, reforou-se a viso da firma como uma entidade empresarial que busca a eficincia e a lucratividade, sem uma preocupao mais clara ou profunda ou comprometimento com as questes desenvolvimentistas de um estado que usa a sua estatal para alcanar determinados objetivos econmicosociais. Alm disso, a tendncia que a rotatividade seja alta nesse grupo de funcionrios recm-chegados empresa:
O jovem no presta concurso apenas para a Petrobras. Mesmo depois de passar na seleo, ele continua fazendo concursos para a Advocacia Geral da Unio, para o Tribunal de Contas de Unio ou para o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social. Se conseguirmos ret-lo por quatro anos, temos um funcionrio de carreira. Passada a curva de quatro anos, a Petrobras passa a ter uma preocupao a menos164.

Quanto aos desafios colocados para a formao de pessoas na velocidade em que retornaram as contrataes, ficou cada vez mais claro que a estratgia de treinamento nos moldes tradicionais no seria a mais eficiente. Por conta disso e de outras transformaes estruturais na indstria mundial do petrleo, os processos de treinamento precisaram assumir novos contornos, o que levou a empresa a adotar o conceito de universidade corporativa: o ponto-chave que todo o processo de

164

Diego Hernandes, Diretor Corporativo de RH Corporativo da Petrobras, em entrevista a Revista Voc RH. Edio Maio/Junho de 2009.

239

desenvolvimento de competncias passa a estar intimamente alinhado definio das estratgias de negcio da organizao (CARDOSO E CARVALHO, 2006)165.

De uma forma geral, pode-se dizer que as empresas que adotaram o modelo de universidades corporativas passaram a compreender que a formao acadmica, tcnica e convencional evolua mais lentamente do que o ritmo das mudanas que ocorriam nos fatores tecno-tecnolgicos aplicados no aparato produtivo no mercado (SILVA, MARTINS E FERREIRA, 2009). Alm disso, diferentemente dos tradicionais departamentos de treinamento, as universidades corporativas oferecem um aparato de explorao do saber e fornecem aos funcionrios conhecimentos

organizacionais, contextuais e vivenciais que permitem uma maior aproximao com os valores e cultura da firma, alm de estimular a formao de competncias que vo alm daquelas que os funcionrios cumprem na organizao.

No caso da Petrobras, aps intenso trabalho de reorganizao do Desenvolvimento de Recursos Humanos (DRH) e visando atender s demandas da companhia no caminho da liderana na Amrica Latina e com o desafio de torn-la uma empresa de energia com forte presena internacional, a Diretoria Executiva aprovou, no incio de 2005, a nova estrutura, que passou a ser chamada de Universidade Petrobras.

A Universidade Petrobras conta com a Escola de Cincia e Tecnologia e com a Escola de Gesto de Negcios. Essa estrutura atua na especificao e contextualizao do conhecimento com a perspectiva de vencer os desafios estabelecidos no Plano Estratgico da Petrobras.

Os programas de educao continuada desenvolvidos pela Universidade Petrobras esto baseados e fundamentados no plano de desenvolvimento de competncias. As competncias esto divididas em dois grupos: as competncias individuais e competncias as tcnicas. Os projetos de capacitao so assim divididos:

165

O interesse na formao das Universidades Corporativas ocorreu no final dos anos 80, primeiramente nos Estados Unidos, embora sua concepo deva remeter dcada de 1950, quando a General Eletric implantou Contronville (SILVA, MARTINS E FERREIRA, 2009).

240

(i) - Atuao Estratgica Capacidade de formular os planos de ao orientados para o xito das estratgias da empresa. Pressupe a capacidade de ajuste

constante em funo da evoluo dos cenrios e como tais mudanas impactam o posicionamento competitivo da companhia; (ii) Capacidade de Deciso Capacidade de agir com rapidez e flexibilidade na tomada de decises, assumindo os riscos dadas as situaes incertas, adversas e ambguas; (iii) Criatividade Capacidade de desprender-se de paradigmas e modelos mentais pr-existentes, interpretar situaes e criar solues no usuais. Inclui o incentivo s novas idias, avaliao de sua viabilidade e implementao; (iv) Viso Sistmica Capacidade de agir considerando a integrao entre as reas da empresa e o ambiente externo, facilitando a colaborao e sinergia entre eles. Inclui o estmulo colaborao e sinergia entre as unidades organizacionais.

Com esse posicionamento, a Universidade Petrobras passou a ser o principal instrumento no programa de formao de profissionais recm-admitidos, que podem passar at um ano nas salas de aula da Universidade Petrobras antes de comearem a trabalhar efetivamente.
Hoje [2008] h 3.000 jovens recm-admitidos sendo treinados na Universidade Petrobras. Para alguns cursos, nosso programa de ambientao dura aproximadamente doze meses, perodo em que transmitimos os valores da companhia e oferecemos cursos de especializao. Outra vertente da Universidade Petrobras, que est presente no Rio de Janeiro, em So Paulo e em Salvador, so os programas de educao continuada. Oferecemos, em mdia, 130 horas de treinamento, por ano, por funcionrio. A mdia das grandes empresas brasileiras de 52 horas por ano, enquanto a mdia da indstria de petrleo 166 e gs natural de 36 horas .

Como recursos humanos competentes so recursos muito escassos, esse um fator crtico para a segurana do processo de crescimento da firma.

166

Diogo Hernandes, Gerente Corporativo de RH, na entrevista O segredo da Petrobras. Revista Voc RH. Edio Mai/Jun. 2008.

241

O grfico abaixo apresenta a quantidade de funcionrios, por ano, participando dos diversos cursos oferecidos pela Universidade Petrobras. claro o salto no nmero de empregados participando dos cursos da Universidade Petrobras a partir de 2006, que sobem de um patamar de 30.000 para 50.000 por ano.

70.000

62.471 56.087 50.153 57.072

60.000

50.000

40.000

30.225

32.328

30.000

20.000

10.000

0 2004 2005 2006 2007 2008 2009

GRFICO 7.6 NMERO DE PARTICIPANTES ANUAIS EM CURSOS DA UNIVERSIDADE PETROBRAS (2004-2009) Fonte: Petrobras (2010d)

As mudanas institucionais, consolidadas j nos fins da dcada de 1990, foram cruciais para a reorientao dos recursos da Petrobras. A partir da, alm da formao de competncias, passaram a ser cada vez mais crticas a necessidade de colaborao com outras organizaes e a consolidao de redes de interao estratgica. O desenvolvimento das redes de cooperao se tornou chave para a conduo das mudanas na fronteira tecnolgica internacional em guas ultraprofundas.

Ao mesmo tempo, a empresa reconheceu que algumas capacidades e competncias necessrias para as atividades inovadoras estavam localizadas fora de suas fronteiras organizacionais e no poderiam ser totalmente internalizadas. Dessa forma, as redes de interao estratgicas e de cooperao passaram a desempenhar um papel fundamental. Mesmo antes da mudana institucional

implementada no Brasil, Pinto Jnior e Alveal (1995, p. 05) j indicavam essa tendncia:

242

Realizar alianzas estratgicas en competicin negociada o a travs de la cooperacin, en particular en economias perifricas, comporta un aprendizaje alteramente complexo, de coordinacin econmica y ppoltica; aprendizaje, cujo movimento concomitante consiste en la incorporacin de un ethos empresarial flexible para administrar restriciones y beneficiarse de las oportunidades oferecidas por la dinamica de competicin de la industria, onde la firma actua.

Essas redes podem ser vistas como arranjos organizacionais que renem competncias algumas internas e outras localizadas fora da empresa para a consecuo de objetivos comuns, na maioria das vezes, voltados ao

aprofundamento do conhecimento sobre elementos especficos.

Alm disso, quando a firma se encontra inserida em arranjos deste tipo, tende a disseminar prticas baseadas na confiana mtua e na reciprocidade das aes. Na perspectiva da NEI, a cooperao, nesses moldes, est associada superao do oportunismo enquanto um tipo de conduta que por vezes orienta os

comportamentos individuais. A consolidao de um ambiente em redes de cooperao e a disseminao de princpios de confiana mtua entre os agentes pode ser explicada: (i) pela diminuio da incerteza comportamental associada a posturas oportunistas; (ii) pela eliminao dos custos associados montagem de arranjos contratuais que incorporem mecanismos defensivos de monitorao das condutas; (iii) pela otimizao da diviso do trabalho no mbito da rede e (iv) descoberta de formas eficientes para o intercmbio de conhecimento e de informaes relevantes, na maioria das vezes de natureza tcita.

O conhecimento j acumulado na Petrobras permitiu empresa dar importantes saltos qualitativos que possibilitaram a sua participao em novas formas de redes de interao, consolidando sua posio ativa e direcionadora do fluxo do conhecimento gerado. A questo que se consolidou uma diviso equilibrada do trabalho na produo de conhecimento e atividades de acumulao tecnolgica, o que inclui o intercmbio de tecnologias com as grandes companhias petrolferas, as transferncias de tecnologia reversa para as empresas petrolferas e fornecedores, alm de atividades conjuntas de inovao com diferentes tipos de parceiros.

243

7.4 COMENTRIOS FINAIS

Na perspectiva institucional, a capacitao dos agentes um fator importante para determinar qual a posio dos mesmos na hierarquia de uma rede de cooperao. A formao de capacitaes e gerao de competncias sero responsveis pela caractersticas que definiro o posicionamento da firma nas relaes de longo prazo, permitindo a coordenao e a participao de forma mais eficiente na renda gerada (MNARD, 1996).

Assim, possvel concluir que mesmo com as profundas alteraes institucionais, econmicas e estratgicas que nortearam o setor de petrleo no Brasil a partir da dcada de 1990, Petrobras foi possvel a manuteno de sua liderana e influncia no exclusivamente por conta de ter detido o monoplio das atividades durante dcadas. No se pode desprezar que tanto a sua adaptabilidade ao modelo de forma imediata quanto o seu reposicionamento no mercado nacional e aumento de sua importncia relativa no mercado internacional se deram pela continuidade e aprofundamento dos investimentos sob diversas formas na formao e consolidao de competncias crticas ao sucesso. Assim, foram esses elementos que garantiram a continuidade da imagem de uma ilha de excelncia e eficincia na formao de pessoas.

244

CAPTULO 8 APROPRIAO DA RENDA PETROLFERA E AUMENTO DA CAPACIDADE DE INVESTIMENTOS DA PETROBRAS

At 2001, apesar dos significativos avanos demonstrados em termos de investimentos totais e de ter implementado uma eficiente estratgia de consolidao da imagem da empresa, de diversificao das atividades e de mudanas administrativas alm de importantes progressos no segmento downstream -, a Petrobras no aparecia nem mesmo entre as 20 maiores empresas no upstream, revelando um espao ainda para crescer e para se adequar no sentido de equalizao do posicionamento da firma (ALMEIDA, 2002)167. A reverso parece ter sido um processo consolidado a partir da metade da dcada, contudo com forte impulso por conta da mudana institucional na indstria, depois de 1997.

Vrios fatores contriburam para isso. Em primeiro lugar, uma vez que as pesquisas e progressos tcnicos/tecnolgicos dirigidos pelo CENPES j tinham permitido h mais de uma dcada o catching-up em comparao com as tecnologias alternativas ao redor do mundo, o alcance da liderana internacional na explorao em guas profundas e ultra-profundas e a vinculao da imagem da empresa ao sucesso em explorar petrleo onde outra empresa no ousaria produzir tornaram-se metas possveis e factveis Petrobras. A partir da, todos os esforos foram estrategicamente direcionados para alcanar esses objetivos168.

Em segundo lugar, as mudanas institucionais implementadas no Brasil, a partir de 1997, permitiram Petrobras adequar gradualmente os preos internos aos preos internacionais169, o que contribuiu dentre outras coisas - no sentido de diminuio

167

De acordo com Almeida (2002), e 2000, a capacidade de refino da Petrobrs estava 46% acima da capacidade de produo. Boletim Infopetro Petrleo & Gs Brasil. Ano 3, n. 1. jan. 2002. 168 Como elemento fundamental, o PROCAP 1000, permitiu a expanso da produo em profundidade at 1.000 metros. Como reconhecimento, a Petrobras recebeu, em 1992, o prmio Distinguished Achievement da Offshore Technology Conference e voltaria a ganhar em 2001. O desafio foi ampliado nos anos 1990, com o PROCAP 2000, o que permitiu Petrobras estabelecer o recorde de explorao a 1.853 metros de profundidade em 1999 no campo de Roncador (RJ). Depois, o CENPES buscou desenvolver tecnologias que permitissem a explorao em guas de at 3000 metros de profundidade atravs do Procap 3000 (PETROBRAS, 2009). 169 A rigor, a liberalizao de preos na indstria brasileira de petrleo se deu de forma gradual, tendo sido iniciada na primeira metade da dcada de 1990. Antes, os preos e margens ao longo da cadeia de produo e distribuio - de petrleo e derivados - eram controlados pelo Departamento Nacional

245

dos custos envolvidos na obrigao de segurana e garantia do abastecimento interno e aumento de sua receita. Alm disso, em relao s atividades de upstream, o resultado dessa nova orientao poltico-institucional permitiu firma se apropriar de parte significativa da renda petrolfera, dado o significativo aumento dos preos internacionais do petrleo at 2008. Esse fator foi fundamental para a evoluo da capacidade de investimento da Petrobrs, essencial para saltos em termos de novas descobertas.

Em terceiro lugar, como j visto nos captulos anteriores, a formao de parcerias permitiu Petrobras um incremento significativo em suas reservas sem que tivesse de assumir sozinha os aportes financeiros necessrios s atividades de explorao e produo, sempre de altos riscos.

Assim, com a contribuio desses fatores, as reservas provadas e a produo da Petrobras foram incrementadas; o pas alcanou a auto-suficincia; a estabilidade e segurana de abastecimento foram garantidos, mesmo com os preos liberados.
A auto-sufcincia vai resguardar o consumidor brasileiro, nos momentos de elevada volatilidade dos preos internacionais, como est ocorrendo agora. As flutuaes do mercado podero ser administradas com menor presso, em um cenrio de produo interna superior demanda. Essa situao interna confortvel de equilbrio no setor energtico privilgio de poucos pases industrializados do mundo que, na sua maioria, tm grande dependncia do petrleo. [...] Com a auto-sufcincia, a Petrobras ficar praticamente imune a eventuais colapsos internacionais (PETROBRAS, 2007, p. 121).

O objetivo desse captulo discutir a sexta hiptese da tese, a de que o extraordinrio crescimento da Petrobras aps a mudana institucional da indstria petroleira brasileira tambm pode ser explicada pelo fato de ela ter podido se apropriar de uma importante parcela da renda petrolfera, dada a variao dos preos internacionais do petrleo, j que o Estado brasileiro no avanou sobre a parte da renda petrolfera antes apropriada pelas empresas, como fizeram vrios outros pases. Ou seja, o mesmo que dizer que na medida em que os preos do
de Combustveis (DNC). A partir da lei 9478/97, a liberalizao de preos passa a ser condio necessria para a total abertura do setor. J em 2002 caram os ltimos obstculos liberalizao do mercado de combustveis: a eliminao dos controles sobre os preos da gasolina, diesel e GLP na porta da refinaria, e a abertura s importaes da gasolina e do diesel. O livre movimento de preos no mercado de combustveis acabou por trazer como efeito o alinhamento mais prximo dos preos domsticos s variaes de preos no mercado internacional. As estratgias de preos da Petrobras no perodo podem ser mais detalhadamente entendidas em Silva (2003).

246

petrleo subiram extraordinariamente no perodo e as participaes governamentais, em termos relativos, no aumentaram no Brasil, a Petrobras pde se apropriar de uma grande importante renda extraordinria, o que lhe permitiu aumentar os investimentos e expandir seu horizonte de explorao.

Isso se torna ainda mais significativo pelo fato de que o perodo aps a abertura do setor contudo mais especificamente a partir de 2000 - pode ser caracterizado por uma poca de significativos sucessos exploratrios. O aumento das descobertas e a expanso da produo sem o aumento das participaes governamentais permitiram um importante salto nas receitas, que por sua vez reforou a capacidade de investimentos da firma, na maior parte destinados ao segmento upstream, realimentando o ciclo de sucesso exploratrio.

Trs partes compem esse captulo. A primeira destina-se apresentao dos dados que sustentam a argumentao de aumento do sucesso da Petrobras a partir dos anos 2000 no que se refere explorao e formao de novas reservas. Esse item tambm discute o alcance da auto-suficincia pelo Brasil em 2006, evidenciando a contribuio da Petrobras para isso. O segundo item discute o comportamento dos preos internacionais do petrleo entre 1997 e 2009. A discusso aqui est restrita idia de que o vigoroso aumento dos preos no mercado internacional subsidiou a apropriao pela Petrobras de parte da renda petrolfera, com relativa vantagem em comparao ao que aconteceu em outros pases. medida do possvel, sero indicados outros textos/estudos que tratam especificamente e mais profundamente das causas da expanso dos preos internacionais do petrleo no perodo. No item trs a diviso da renda petrolfera no Brasil mais detidamente discutida, evidenciando-se os ganhos e a diviso da renda petrolfera em favor das empresas que operam o segmento de upstream no Brasil, notadamente a Petrobras. Por fim, o ltimo item apresenta os comentrios finais do captulo.

247

8.1 O SUCESSO EXPLORATRIO DA PETROBRAS APS A MUDANA INSTITUCIONAL DE 1997

O perodo aps a abertura do E&P concorrncia em 1997 mas sobretudo a partir dos anos 2000 revela um marco para o Brasil e para a Petrobras no que se refere ao processo exploratrio e formao de reservas provadas. Esse perodo significa uma importante e substancial alterao tanto no posicionamento estratgico da Petrobras pela posio que passa a ocupar na indstria mundial do petrleo quanto no que se refere s novas possibilidades de posicionamento geopoltico do Estado brasileiro, principalmente nas questes em que o petrleo seja pea-chave dada a reduzida dependncia externa do energtico conquistada na dcada. Com a descoberta de novas e significativas reservas petrolferas tanto de leo quanto de gs natural -, a companhia expandiu o seu potencial, dessa vez para alm da Bacia de Campos. A partir da houve uma expanso tanto para o norte quanto para o sul na plataforma continental brasileira. Tais descobertas fizeram, por exemplo, aumentar a importncia relativa dos campos de produo situados nas bacias do Esprito Santo e de Santos e, em menor escala, de alguns outros no nordeste do pas. Alm disso, novas fronteiras de explorao se abriram tambm na regio norte do pas.

Alguns fatores que contriburam e/ou que so fruto dessa nova dinmica podem ser observados na figura abaixo.

248

FIGURA 8.1 SUCESSO EXPLORATRIO PETROBRAS

SUCESSO EXPLORATRIO PETROBRAS


Relativo perodo de estabilidade econmica mundial EXTERNO CONTEXTO Aumento do preo internacional do petrleo Desvalorizao do dlar frente as principais moedas internacionais e ao Real

Descobertas de novas reservas de petrleo e gs natural INTERNO Auto-suficincia

Desenvolvimento tecnolgico CONTEDO Significativo incremento das reservas provadas Priorizao estratgias da explorao e produo Aumento dos investimentos de longo prazo

Fonte: elaborao prpria

De maneira geral, pode-se dizer que se por um lado as mudanas institucionais desencadeadas a partir de 1997 foram importantes, por outro lado, tanto os
De importadora que prevaleceram desde o incio valor contextos econmicos internos e externos a exportadora de petrleo e derivados com maiorda agregado OBJETIVO

dcada de 2000 at o ano de 2008 em que se aprofunda a crise econmica global -, somados ao grau de aprendizado tecnolgico e de formao de competncias pela Petrobras desde a sua criao, culminaram com uma exitosa expanso da firma, levando-a a novas posies de importncia na indstria mundial do petrleo. Nesse sentido, a Petrobras passou a vislumbrar metas de se posicionar como exportadora de leo e derivados, sempre com maior valor agregado170.

A continuidade de ndices positivos de crescimento econmico mundial por um perodo de tempo relativamente prolongado afetou a demanda por petrleo, levandoo a preos relativos no observados h pelo menos quarenta anos (IMF, 2010). Alm de outros pontos, essa expanso da demanda mundial pelo leo foi crucial
170

Gabrielli defende investir em refino para exportar derivados. Folha de So Paulo. 29 de maio de 2008.

249

para o estmulo explorao de novas reservas. No caso da Petrobras, a estratgia esteve centrada na formao de novas tecnologias de explorao e produo em profundidade cada vez maiores, alm de importantes reforos nos investimentos de longo prazo.

O grfico 8.1 abaixo apresenta o incremento das reservas provadas da Petrobras desde sua fundao171. O grfico est dividido em trs grandes perodos. O terceiro deles destaca aquele em que a explorao e produo se deram fundamentalmente em guas profundas e ultra-profundas. J no incio da dcada de 1990 percebe-se uma importante quebra de trajetria, com um salto maior de um perodo para outro, que ir se repetir na metade da dcada de 2000.

Considerando o ano de 1997 como marco da mudana institucional, as reservas da Petrobras registraram um crescimento significativo. As reservas provadas no critrio SPE - saltaram de 8,54 bilhes (boe) em 1997 para 14,86 bilhes (boe) em 2009, o que significa um incremento de 74% no perodo.

16.000

Monoplio Petrobras
14.000

Flexibilizao Fase guas Profundas

12.000

10.000

8.000

Fase guas Rasas


6.000

4.000

Fase Terra
2.000

0 1953 1955 1957 1959 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009

GRFICO 8.1 EVOLUO DAS RESERVAS PROVADAS DA PEBTROBRAS NO BRASIL DE 1953 A 2009 Em Milhes boe SPE. Fonte: Petrobras Relatrios anuais

171

O grfico inclui as reservas de leo, de LGN e de gs natural.

250

O mais significativo que as reservas provadas aumentaram mesmo com o crescimento da produo. O grfico 8.2 apresenta a produo da Petrobras no perodo aps a abertura do setor.
3.000 2.556 2.500 2.217 2.036 2.000 1.565 1.500 1.238 1.098 1.000 1.404 1.639 1.810 2.021 2.298 2.301 2.400

500

0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

GRFICO 8.2 EVOLUO DA PRODUO DE LEO, LGN E GS NATURAL DA PETROBRAS DE 1997 A 2009. Em mbpe Fonte: Petrobras Relatrios anuais

Se considerarmos a produo de 1997 = 100, torna-se possvel perceber o ritmo de crescimento da produo que salta quase 2,5 vezes entre 1997 e 2009. O grfico abaixo expressa esse crescimento.
250

225

200

175

150

125

100 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

GRFICO 8.3 EVOLUO DA PRODUO DE LEO, LGN E GS NATURAL DA PETROBRAS DE 1997 A 2009 (1997=100) Fonte: Petrobras Relatrios anuais

251

Ou seja, fica fcil perceber que em uma situao de produo crescente, as reservas s podem aumentar se houver xito no processo exploratrio. Vale dizer que se as reservas provadas aumentaram em 74% no perodo, o sucesso exploratrio precisa ser bastante significativo 172. Em termos mundiais, o sucesso exploratrio varia entre 20% e 25%. O relato de Paulo Manuel Mendona173 esclarecedor neste sentido.
o que todo mundo esperava que as novas idias e tecnologias trazidas pelas grandes companhias internacionais, que aqui aportaram aps a abertura do setor, ativessem sucesso no resultou at ento em descobertas importantes. A prpria Petrobras, com novas idias exploratrias, conseguiu excelentes resultados. Na Bacia do Esprito Santo, modelos geolgicos alternativos associados a tectnica salfera e a reservatrios mais profundos Campaniano e Maestrichtiano encontrou petrleo em 21 dos 23 poos perfurados excelente ndice para uma indstria acostumada a uma mdia de 20% de sucesso exploratrio. Na Bacia de Santos, outros modelos utilizados como os arenitos de plataforma rasa que culminou com a descoberta do campo de Mexilho abriram uma sucesso de descobertas de jazidas de gs natural e leo leve (os campos de Cedro, Tamba, Urugu). Seria muito fcil se todo o Brasil fosse como a Bacia de Campos. Mas o mrito que, mesmo no sendo, descobrimos novas reservas em outras frentes exploratrias (PETRO & QUMICA, 2007, p. 02).

No caso da Petrobras, aps a abertura do setor, podemos dividir o sucesso exploratrio em trs fases. Na primeira delas - de 1997 a 2002 - o ndice estvel, entre 18% e 25%, no diferenciando da mdia mundial. Na segunda fase, a partir de 2003, h um maior nmero de descobertas comerciais por cada conjunto de perfurao. Em 2007, para cada 10 poos perfurados, a Petrobrs encontrava leo em condies econmicas favorveis em 6 deles (59% de sucesso). Este pode ser considerado um ndice extremamente elevado, principalmente se leva-se em considerao que na maioria das vezes as condies de explorao so bastante especficas para a rea geogrfica ou condies geolgica onde a pesquisa acontece. Ou seja, mesmo com um alto grau de competncias e tecnologia, no de se esperar um grau de acertos muito acima da mdia mundial por um longo perodo.

172

ndice de Sucesso: nmero de poos exploratrios com presena de leo e/ou gs comerciais em relao ao nmero total de poos exploratrios perfurados e avaliados, no ano em curso de referncia. 173 Gerente de Explorao da Petrobrs em entrevista Revista Petro & Qumica em 2007.

252

A partir da, o ndice torna a cair, voltando a 40% em 2009. Levando-se em considerao os dados apresentados anteriormente para o caso mundial, ainda pode-se afirmar que o sucesso da Petrobras ainda est muito acima do que se registra por outras empresas ao redor do mundo.

70%

59%
60%

55% 50%

50%

49%
40%

44% 40%

39%

30%

25% 18% 20%

24%

20%

23%

10%

0% 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

GRFICO 8.4 EVOLUO DO SUCESSO EXPLORATRIO DA PETROBRAS - 1998 A 2009 Fonte: Petrobras Relatrios anuais e comunicados CVM e ao o mercado.

O ciclo virtuoso que pode ser a percebido [sucesso exploratrio reservas provadas incremento da produo capitalizao e novos investimentos sucesso exploratrio] foi determinante para que a Petrobras se tornasse cada vez mais um player de alta influncia no mercado regional leia-se Amrica Latina - e cada vez mais importante no mercado mundial de petrleo. Alm disso, esse ciclo foi fundamental para que o Brasil alcanasse a auto-suficincia de petrleo. Como o termo aqui se refere num conceito mais simplificado - capacidade de se produzir pelo menos o equivalente ao consumo, possvel dizer que nesse perodo, pela primeira vez a dependncia externa do Brasil foi negativa (-3,7% em 2006), conforme a tabela abaixo174. Para o ano de 2008, principalmente em funo de
174

A auto-suficincia do Brasil em termos de petrleo no um tema totalmente aceito. Primeiro porque o conceito pode variar de uma perspectiva para outra. Segundo porque a auto-suficincia pode ser conjuntural ou estrutural. Para o caso brasileiro, a auto-suficincia foi tida como apenas conjuntural para a ANP, por exemplo: Auto-suficincia s est garantida at 2010, diz ANP. Valor econmico. 24 de agosto de 2006. J para Francisco Nepomuceno, nas condies de 2006, a autosuficincia estaria garantida at 2020, sendo que a Petrobras teria como nova meta uma produo

253

todas as mudanas bruscas na economia nacional e mundial, a dependncia externa voltou a ser positiva, mas muito menor que os anos anteriores.
TABELA 8.1 DEPENDNCIA EXTERNA DE PETRLEO E DERIVADOS 1999 A 2008
Dependncia externa de petrleo e seus derivados (mil m3/dia) Especificao 1997
Produo de petrleo (a)1 Importao lquida de petrleo (b)2 Importao lquida de derivados (c) Consumo aparente d=(a)+(b)+(c) Dependncia externa e=(d)-(a) Dependncia externa (e)/(d) %

1998 159,0 83,2 30,2 272,4 113,3

1999 179,3 73,6 30,7 283,7 104,4

2000 201,4 60,2 23,2 284,8 83,3 29,3

2001 211,9 48,7 7,2 267,7 55,8 20,8

2002 238,4 23,1 5,5 266,4 28,0 10,5

2003 246,8 16,2 -5,1 257,9 11,1 4,3

2004 244,6 36,9 -11,1 270,3 25,6 9,5

2005 272,3 16,6 -13,9 274,9 2,6 1,0

2006 287,6 (1,2) -9,0 277,4 -10,2 -3,7

2007 291,4 2,5 -4,6 289,3 -2,1 -0,7

2008 301,9 -3,9 5,3 303,3 1,4 0,5

137,6 87,6 36,1 261,3 123,7

47,3 41,6 36,8 Nota: 1. Inclui condensado e LGN; 2. inclui condensado FONTE: ANP (2009)

Num cenrio geopoltico mundial em que vem se prenunciando a recolocao dos recursos energticos - em especial o petrleo - como definidores do posicionamento estratgico dos pases, o alcance da auto-suficincia representou um importante passo na reduo da percepo de risco e de vulnerabilidade do pas nestas questes.
A auto-suficincia um fenmeno muito raro no mundo hoje e chega num momento muito adequado porque as perspectivas para os prximos anos apontam para uma situao no mercado de petrleo bastante difcil, com praticamente um equilbrio entre oferta e demanda mundial. Chega num momento em que a questo da segurana energtica e da perspectiva da garantia de suprimento e de fornecimento de matria-prima para o transporte e para a [gerao de] energia passam a ser dominantes na economia mundial. Os Estados Unidos so um pas fortemente dependente da importao de petrleo. A expectativa que dois teros do petrleo americano sejam importados em 2010. Para enfrentar a garantia do suprimento e a segurana energtica, os pases usam suas reservas de dlar, de moeda externa. o caso da China, que tem enormes reservas decorrentes do comrcio exterior e da entrada de capitais. Usam o tamanho diria em torno de 20% maior do que o consumo, para suporte de eventuais paradas de produo: Petrobras v auto-suficincia at 2020. Folha de so Paulo. 05 de agosto de 2006. Alm disso, o uso poltico do alcance da auto-suficincia foi duramente criticado pela mdia. Isso porque no discurso poltico a idia foi de que o Brasil estaria totalmente livre das condies internacionais do mercado de petrleo. A prpria forma de anncio pelo presidente da Petrobras reflete esse ponto: "Qualquer coisa que ameace a produo futura afeta o preo de hoje (no mercado internacional). nesse contexto que a auto-suficincia fantstica. Se o Ir tiver um problema, o fornecimento estar garantido. Um eventual problema no Ir no vai afetar produo nem preo. Eu no preciso do petrleo mundial". Auto-suficincia protege contra a crise. Gazeta Mercantil. 20 de abril de 2006.

254

de suas economias como forma de viabilizar a atrao e a manuteno de contratos de longo prazo de fornecimento de petrleo. Usam a fora militar e poltica. Nesse contexto que o Brasil auto-suficiente175.

O argumento importante aqui que no h como dissociar o alcance da autosuficincia pelo pas nem do sucesso exploratrio da Petrobras no perodo e nem das novas condies institucionais que se estabeleceram a partir de 1997. Vale dizer que at em 1997, o Brasil produzia apenas 60% do petrleo que consumia (PETROBRAS, 2007). Para se ter uma idia, quanto ao primeiro elemento, o grfico 8.5 adiante revela a contribuio da Petrobras e de outras operadoras do upstream no Brasil para o incremento das reservas provadas brasileiras entre 1995 e 2008. Em relao ao ambiente institucional, fica claro que esse foi um dos pontos propulsores da expanso da explorao e da produo pela Petrobras e pelas outras operadoras upstream no Brasil.
100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Outras (%) Petrobras (%)

1995 0 100

1996 0 100

1997 0 100

1998 0 100

1999 1,2 98,8

2000 1,2 98,8

2001 2,4 97,6

2002 2 98

2003 0 100

2004 0,9 99,1

2005 3,4 96,6

2006 4,1 95,9

2007 6,3 93,7

2008 6,2 93,8

Petrobras (%)

Outras (%)

GRFICO 8.5 CONTRIBUIO PERCENTUAL DA PETROBRAS E DAS OUTRAS EMPRESAS OPERADORAS DE UPSTREAM S RESERVAS PROVADAS BRASILEIRA (1995 A 2008) Fonte: Petrobras (2010b)

Os seguidos anncios de descobertas de novas reservas no pr-sal, a partir de 2006176 marcam definitivamente o perfil situacional do Brasil perante os outros
175

Sergio Gabrielli em entrevista Folha de So Paulo. Auto-suficincia no muda preo, diz Petrobras. Folha de So Paulo. 18 de abril de 2006. 176 Segundo a Petrobras: O ineditismo do achado nunca tal profundidade foi explorada comercialmente reafirmou nossa tradio de excelncia tecnolgica e abriu um novo horizonte exploratrio para a Companhia e para o Brasil, que poder entrar para o restrito clube dos pases exportadores de petrleo. O potencial da camada pr-sal foi confirmado em janeiro de 2008 com a

255

pases e mais especificamente ratificou o posicionamento estratgico da Petrobras de intensificar suas atividades de explorao e produo internamente. A partir da, sua estratgia de atuao no exterior passou a ser basicamente de consolidao de suas posies, mas sem grandes saltos, inclusive com venda de alguns ativos na rea de refino e petroqumica. A continuidade, aprofundamento e consolidao dessas posies (da Petrobras e do Brasil) passam a depender, portanto, da solidez e dos fundamentos subsidirios para a continuidade dos altos investimentos em E&P no Brasil.

por isso que a Petrobras iniciou, a partir da, uma fase de grandes projetos, todos cruciais para a consolidao de sua posio entre as maiores empresas petrolferas do mundo, em clara consonncia com sua VISO 2020 177. Considerando um favorecimento do contexto interno e externo para a ampliao dos investimentos178 e com a expectativa de ampliao do seu volume de produo, a Petrobras direcionou parte importante de seus recursos para o mercado interno.

Do total investido em 2007, 46% esteve concentrado na rea de E&P, sobretudo nas atividades de desenvolvimento da produo (PETROBRAS, 2008). J no ano de 2009, a rea de E&P recebeu 44% dos recursos, o que equivale a R$ 30,8 bilhes (PETROBRAS, 2010). Vale a pena reforar que para viabilizar o aumento da produo neste segmento no longo prazo, so necessrios investimentos elevados em plataformas, numa infra-estrutura de escoamento deste petrleo atravs de dutos e navios, entre outros.

A prioridade da Petrobras em termos de produo, alm de poder ser visualizada a partir desses dados, tambm pode ser observada quanto aos investimentos futuros. O Conselho de Administrao aprovou, no incio de 2010, um total de R$ 249,8

constatao da existncia de uma grande jazida de gs natural e condensado, na mesma Bacia de Santos (PETROBRAS, 2008, p. 19). 177 Relembrando: Seremos uma das cinco maiores empresas integradas de energia do mundo e a preferida pelos nossos pblicos de interesse (PETROBRAS, 2009, p. 03). 178 Apesar dos atentados terroristas nos EUA em 2001 e de outros eventos internacionais que geraram conflitos significativos, possvel dizer que em termos econmicos, o mundo experimentou uma relativa estabilidade econmica com crescimento da economia mundial em torno de 4% em mdia. Essa relativa estabilidade somente foi rompida e de forma severa em 2008 com a instalao de uma crise global que certamente, como ser ver ainda neste captulo, afetou de profundamente a indstria do petrleo mundial.

256

bilhes de investimentos. Na rea de E&P, os investimentos tm como objetivo aumentar a produo de petrleo e gs natural, aproveitando o sucesso exploratrio alcanado no ps e pr-sal. No refino, transporte, comercializao e petroqumica, os investimentos sero direcionados para aumentar a produo de derivados e para atender crescente demanda do mercado domstico, principalmente numa estratgia de agregar valor ao leo produzido. Para a rea de Gs & Energia, os objetivos so a diversificao e flexibilizao das fontes de suprimento de gs natural, para o aproveitamento do gs associado produzido no pr-sal

(PETROBRAS, 2010c).

Alm disso, numa viso de ainda mais longo prazo, a Petrobras aprovou um conjunto de projetos que totalizam investimentos de aproximadamente R$ 462 bilhes aps 2014. Esses projetos foram avaliados e alinhados a Viso 2020 do Plano Estratgico da Companhia: de ser uma das cinco maiores empresas de energia do mundo.
TABELA 8.2 PLANEJAMENTO DE INVESTIMENTOS PETROBRAS -2011/2014 E PS 2014 em R$ bilhes. rea de investimento 2011-2014 Ps 2014 TOTAL PART. (%) Explorao e produo 153,6 401 554,6 77,91% Refino, transporte e comercializao e petroqumica Gs natural e fertilizantes Biocombustvel 79,0 17,0 0,216 249,8 Fonte: Petrobras (2010b) 58,00 3,00 -462,00 137,0 20,0 0,216 711,8 19,24% 2,8% 0,05% 100%

8.2 NOTAS SOBRE O COMPORTAMENTO DOS PREOS INTERNACIONAIS DO PETRLEO APS A ABERTURA BRASILEIRA

Numa discusso mais centrada em parmetros da teoria econmica para os preos do petrleo, Adelman (2002) argumenta que, para esta indstria, os custos marginais devem ser mais importantes do que os custos fixos. Isto se d porque, em primeiro lugar, por conta da taxa natural de declnio na disponibilidade do recurso

257

energtico na natureza. A idia que os custos marginais j considerando os avanos tecnolgicos - devem refletir o esforo de reposio do leo extrado.

Nas situaes em que os custos marginais de produo superam os preos, alcana-se o limite econmico da produo e a extrao ser interrompida mesmo que ainda haja estoque de leo no campo.

Em segundo lugar, por conta da renda ricardiana, os preos devem acompanhar os custos marginais de produo dos campos mais custosos. Em excesso de oferta, entretanto, a produo deve ser diminuda primeiro em campos que apresentem custos marginais mais altos, permitindo a queda gradual dos preos. Por outro lado, quando a capacidade de oferta j est sendo quase plenamente utilizada, os preos podem at mesmo exceder, temporariamente, os custos marginais de produo. Se os preos sobem indeterminadamente seja por conta dos custos marginais crescentes ou pelo excesso de demanda - haver um determinado ponto em que a disposio a pagar ser interrompida. Ainda segundo Adelman (2002), qual deve ser esse preo limite e quando ele deve acontecer so questes que no podem ser facilmente respondidas e nem so as mais importantes para serem enfrentadas na indstria do petrleo.

Mesmo levando em considerao essas acertadas ponderaes, prever o comportamento futuro ou mesmo analisar detalhadamente a definio dos preos do petrleo tarefa por demais complexa. Isso se d principalmente porque alm dos fatores citados, h ainda conjunto muito heterogneo de variveis envolvidas na tarefa. Pinto Jnior e Nunes (2001) vo argumentar que o sistema de formao de preos do petrleo precisa ser entendido a partir das relaes de foras entre todos os agentes e os fatores que interferem na dinmica da indstria. Dentre elas, podese destacar: os interesses dos agentes envolvidos, crescimento econmico mundial, evoluo do nvel de reservas e da produo mundial; variaes dos estoques nas principais economias mundiais; evoluo do perfil da demanda; novas tecnologias e eficincia energtica; variao dos preos de produtos substitutos; condies climticas; eventos geopolticos [conflitos e guerras, por exemplo]; estratgia de mercado dos grandes produtores (OPEP ou no) e dos grandes pases

258

consumidores; especulao nos mercados futuros que podem amplificar os efeitos das variaes por outros fatores, etc. Ou seja, esse um tema rodeado de incertezas. Alguns desses pontos podem ser observados na figura abaixo.
FIGURA 8.2 FATORES E AGENTES NO SISTEMA DE FORMAO DE PREOS DO PETRLEO
F A T O R E S
ECONMICOS FINANCEIROS POLTICOS GEOPOLTICOS AMBIENTAIS CONSERVAO TECNOLGICOPRODUTIVOS INSTITUCIONAIS

MAJORS

PRODUTDORES OPEP

PRODUTDORES NO-OPEP

PASES CONSUMIDORES

A G E N T E S

Fonte: Elaborao prpria

Por conta disso, esse item no tem a pretenso de explicar detalhadamente o comportamento dos preos do petrleo no perodo de anlise da tese. Porm, assume-se aqui que a variao e o aumento dos preos do petrleo entre 1997 e 2008 podem lanar luzes e auxiliar na explicao do comportamento estratgico da Petrobras neste mesmo perodo e contribuir no sentido de evidenciar os elementos que permitiram a sua expanso. O grfico abaixo indica como se situaram os preos do petrleo no mercado internacional entre 1997 e 2009.

INOVAES NO CONSUMO E SUBSTITUTOS

INOVAES FINANCEIRAS

259

160 140 120 100 80 60 40 20 0

BRENT

WTI

GRFICO 8.6 PREO POR BARRIL DE PETRLEO BRENT E WTI US$ CORRNTE (1997 A 2009) Fonte: Ipeadata com base em Cushing, OK WTI Spot Price e Europe Brent Spot Price.

Conforme se pode observar, os preos avanaram cerca de 588% no perodo. Contudo, a prpria dinmica especfica da indstria do petrleo e seus mecanismos de transmisso para outros setores da economia faz com que agentes envolvidos criem instrumentos e formas de adaptao s flutuaes dos preos do petrleo, sem consequncias de ruptura com as estruturas de oferta e demanda existentes (PINTO JUNIOR E NUNES, 2001).

De acordo com a EPE (2008), os principais fatores explicativos do comportamento dos preos do petrleo entre 2000 e 2008 foram:

260

FIGURA 8.3 PRINCIPAIS FATORES EXPLICATIVOS DO COMPORTAMENTO DOS PREOS DO PETRLEO ENTRE 2000 E 2008.
Fatores relacionados demanda

Preos internacionais do petrleo

Crescimento econmico mundial Inelasticidade da demanda Peso do combustvel no oramento familiar

Fatores relacionados oferta Defasagem no aproveitamento de recursos petrolferos Alta nos custos de explorao de petrleo Recrudescimento geopoltico

Outros fatores Depreciao do dlar frente a outras moedas Subsdios em pases em desenvolvimento Especulao com ativos financeiros elacionados ao petrleo Eventos climticos

Fonte: Elaborao prpria

A) FATORES RELACIONADOS DEMANDA

A demanda por petrleo nos ltimos anos foi estimulada por uma seqncia de taxas positivas do crescimento mundial, este, por sua vez, puxado principalmente pelos pases em desenvolvimento como China, ndia e, em menor grau, pelo Brasil.
TABELA 8.3 TAXA DE CRESCIMENTO ECONOMIA MUNDIAL (%) (1999-2009) Ano Mundo Brasil China ndia 1999 3,6 0,2 4,8 6,1 2000 4,6 4,3 9,0 4,4 2001 2,3 1,3 8,8 5,8 2002 2,9 2,7 7,7 8,3 2003 3,6 1,15 10,0 4,3 2004 4,9 5,7 9,1 8,3 2005 4,5 3,2 9,1 6,2 2006 5,1 4,0 10,2 8,4 2007 5,2 6,1 10,7 9,4 2008 3,0 5,1 9,6 7,3 2009 -0,6 -0,2 8,7 5,7 mdia 3,5 3,0 8,7 6,7

Fonte: IMF (2010) e IPEADATA

A relativa estabilidade com crescimento econmico, provocou, principalmente nos pases em desenvolvimento, uma expanso da urbanizao e do grau motorizao

261

da populao. Como esses pases apresentam uma maior elasticidade da demanda por petrleo em relao ao PIB, acabaram sendo cruciais para o estmulo ao consumo de petrleo (EPE, 2008). O grfico 8.7 abaixo apresenta as taxas de crescimento anual da demanda por petrleo nos pases desenvolvidos e em desenvolvimento.

Alm disso, no pode ser desconsiderada a significativa resistncia do consumo alta recente dos preos. Ou seja, a inelasticidade-preo da demanda faz com que a procura mundial por petrleo no reaja prontamente ao aumento do preo, mantendo a demanda relativamente elevada. De fato, alguns estudos esperavam inclusive que a demanda fosse mais sensvel do que se observou na escalda de preos no perodo em anlise.
A inrcia estrutural e a estreita capacidade de substituio de derivados de petrleo e de adoo de equipamentos, processos, veculos e modais com maior eficincia energtica no curto e no mdio prazo sempre conferiram demanda por petrleo uma baixa elasticidade-preo. Todavia, a patamares to elevados de preos, esperava-se que a demanda por petrleo se mostrasse mais sensvel do que tem se revelado no ltimo decnio (EPE, 2008, p. 11).

7,00 6,00 5,00 4,00 3,00 2,00 1,00 0,00 -1,00 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Desenvolvidos

Em Desenovolvimento

GRFICO 8.7 TAXA DE CRESCIMENTO ANUAL DA DEMANDA POR PETRLEO PASES DESENVOLVIDOS E EM DESENVOLVIMENTO (1998 2007) Fonte: EPE (2008)

262

Ainda segundo a EPE (2008), tambm foi importante o peso dos combustveis no oramento das famlias de pases desenvolvidos. Alm disso, em 2006, o setor de transportes respondeu por 60,5% do consumo final de derivados no mundo, contra 9,5% da indstria, 13,5% em outros setores e 16,5% em uso no-energtico. A maior concentrao no setor transporte tornou a demanda mundial de petrleo menos elstica ao preo do petrleo, uma vez que as tecnologias de transportes permanecem ainda bastante dependentes de derivados de petrleo como a gasolina, o diesel, o querosene de aviao e o bunker.

B) FATORES RELACIONADOS OFERTA

Do lado oposto, pode-se dizer que a produo mundial de petrleo entre 2000 e 2008 no revelou o mesmo dinamismo da demanda. Os principais motivos para isso foram: i) o declnio de vrias regies maduras fora da OPEP; ii) o ritmo aqum do esperado do desenvolvimento e operao de novas reas de fronteira; iii) a alta dos custos de E&P; iv) a modificao da estratgia de mercado e de investimento da OPEP, que tem expandido marginalmente sua capacidade de produo; e, v) ocorrncia de tenses sociais e interrupes operacionais reduzindo a produo e investimentos em importantes pases produtores.

Mesmo que a intensidade em que foi observada a alta dos preos possa ter afetado a expectativa dos produtores, induzindo-os ao investimento, deve-se considerar que h um hiato temporal entre a deciso de investir em E&P e sua operacionalizao, fazendo com que a sensibilidade da oferta de petrleo ao preo seja reduzida no curto prazo. Ou seja, no curto prazo, a oferta pouco preo-elstica.

A alta dos custos de E&P outra varivel de oferta importante e tambm atuou pressionando os preos do petrleo179, medida que elevava o piso requerido das cotaes para que a oferta incremental pudesse atender a demanda.

179

Segundo a EPE (2008, p. 23), dois aspectos podem ser ressaltados quanto a alta dos custos de E&P. Por um lado, a elevao do patamar de preos do petrleo catalisou as atividades de E&P em vrios pases, incrementando a procura por sondas, equipamentos, embarcaes, plataformas e

263

Obviamente, isso s ocorre porque a demanda tem se mostrado pouco sensvel aos preos, pois, do contrrio, a alta dos custos de E&P seria totalmente absorvida pela margem do produtor, ao invs de ser repassada demanda, e a necessidade de oferta incremental seria menor, devido a destruio de demanda pelos altos preos (EPE, 2008, p. 22).

C) OUTROS FATORES

Adicionalmente, o aumento da freqncia e intensidade de furaces no Golfo do Mxico, por exemplo, afetou a produo no perodo, o que resultou em interrupes de produo no programadas (EPE, 2008).

Outro fator ainda que ajuda a explicar a alta dos preos internacionais do petrleo foi aquele ligado ao recrudescimento da geopoltica da produo mundial. A idia que aps um perodo em que o petrleo era visto como uma commodity como outra qualquer, os aspectos geopolticos recuperaram sua relevncia na determinao dos preos de petrleo (EPE, 2008, p. 25). A exemplo disso, vale dizer que a dificuldade de acesso s reservas de petrleo de menor custo por parte das companhias internacionais foi o principal fator geopoltico envolvido. Na dcada de 1970 essas companhias tinham acesso a 84% das reservas mundiais de petrleo, caindo para cerca de 18% na dcada seguinte.
No ano de 2005, aproximadamente 65% das reservas mundiais estavam sobre controle integral de companhias nacionais - NOCs, sobretudo em pases-membro da OPEP. Em 2006, devido a alteraes nos marcos legais de vrios pases (Venezuela, Bolvia e Rssia, por exemplo), o controle integral das NOCs alcanou 77% das reservas mundiais, enquanto o acesso integral s reservas pelas IOCs atingiu apenas 6% e o acesso em associaes ou partilha com as NOCs manteve-se em torno de 11%. Os 6% restantes ficaram com empresas independentes russas (EPE, 2008, p. 25)

mo-de-obra qualificada. Tal aquecimento do mercado fornecedor de bens e servios para a indstria do petrleo pressionou significativamente os custos de E&P. [...]O aluguel de sonda de perfurao off-shore para lmina dgua at 3.000 metros alcanou US$ 600 mil ao dia em 2008, contra US$ 500 mil ao dia em 2007 e US$ 150 mil ao dia em 2002. Adicionalmente, o preo do ao triplicou desde 2000.

264

Essa situao tornou a produo de petrleo mais sujeita s estratgias de produo definidas pelos governos dos pases produtores (principalmente pasesmembro da OPEP), que detm o controle das NOCs.

A depreciao do dlar frente a outras moedas tambm precisa ser considerada. Como a cotao e as transaes internacionais do petrleo so denominadas em dlar, a sua depreciao amenizou a transmisso da alta para os preos em moedas locais, tornando menos intensos os impactos da elevao internacional dos preos internamente aos pases. Somado a isso, outro fator que tambm atenuou a alta de preos percebida pela demanda mundial de petrleo foi a renncia fiscal ou o subsdio aos preos dos combustveis domsticos concedida em vrios pases em desenvolvimento, o que contribuiu ainda mais para puxar o crescimento da demanda mundial de petrleo.

O incremento de posies em petrleo nos portflios de investimento de fundos financeiros tambm foi fator importante. Essa tendncia se iniciou quando os agentes dos mercados de capitais passaram a comprar esses papis como alternativas financeiras para aplicar seus recursos. Um exemplo disso foi o aumento das operaes no mercado de futuro de petrleo.
A relao de papis de petrleo negociada no NYMEX para cada barril de petrleo vendido no mercado aumentou de 6 para 18 nos ltimos cinco anos. Em outras palavras, pode-se dizer que no incio de 2008 j exista para cada barril fsico de petrleo negociado o volume de 18 barris de papel no mercado de futuro (EPE, 2008, p. 31).

O resultado foi o reforo de um perfil especulativo aos preos do petrleo, j que esses agentes trabalham buscando a maior valorizao financeira possvel desses papis, tentando influenciar, a seu favor, a arbitragem entre preos presente e futuro do petrleo.

Por fim, a alta nos preos no pode ser desvinculada da ocorrncia de eventos climticos que interromperam as atividades de E&P. Segundo a EPE (2008), a maior freqncia e intensidade de furaces e tempestades tropicais principalmente no Golfo do Mxico tambm contriburam as altas no preo do petrleo. Entre 1995 e

265

2001, ocorreram 26 eventos, sendo 2 de alta intensidade. J entre 2002 a 2007 foram 35 eventos, sendo 9 de alta intensidade180.

Segundo Machado e Szklo (2006), nessas condies conjunturais e estruturais, qualquer notcia associada capacidade de oferta ou a variaes na demanda de petrleo agravavam, no perodo, os movimentos especulativos provocando variaes significativas sobre os preos do petrleo.

8.3 APROPRIAO DA RENDA PETROLFERA: O CASO BRASILEIRO E A VANTAGEM DA PETROBRAS

Alm do seu carter altamente estratgico, a outra caracterstica que distingue o petrleo e o gs natural dos outros minerais de propriedade da Unio magnitude das rendas minerais geradas e distribudas. Alm disso, a indstria do petrleo se caracteriza pela existncia de significativas rendas extraordinrias, entendidas como aquelas que superam a remunerao dos ativos da indstria, e podem ocorrer por diversos motivos, tais como economias de escala, sua concentrao e pela existncia de altos custos afundados (ZAMITH, 2005). Para alm disso, a existncia de considerveis barreiras entrada dadas pelos elevados requerimentos iniciais de capital; altos riscos geolgicos; riscos

geopolticos; riscos de poltica econmica, alm das imperfeies no mercado de capitais, por exemplo faz com que um grupo reduzido de players se apropriem dessa renda extraordinria (CL, 2000).

Porm, para a explorao petrolfera, o conceito de rendas mineral e extraordinria excede o conceito de renda extraordinria na perspectiva ricardiana ou marshalliana181. Pelo fato de o petrleo ser um recurso exaurvel, a sua extrao no presente representa a sua no explorao futura, o que implica imediatamente na

180 181

Foram eles: Isidore em 2002, Ivan em 2004, Katrina em 2005, Rita em 2005 e Dean em 2007 Postali (2000) faz uma ampla reviso terica sobre o tratamento econmico a ser dado s rendas minerais quando aplicada indstria do petrleo e do gs natural e a aplica ao caso brasileiro.

266

existncia de um custo de oportunidade em relao a sua utilizao no presente (CL, 2000). Por definio, o custo de uso pode ser definido pela diferena entre o preo do recurso e seu custo marginal de produo, e deve representar uma compensao ao detentor da jazida pela perda de seu valor ao longo tempo em funo da explorao. Assim, mesmo em condies competitivas existiria uma parcela de renda acima do custo marginal que corresponderia ao custo de uso.

sobre essa renda mineral que os governos buscam formas de compensao tanto pelos impactos da produo como pelo fato de ser o petrleo um bem valioso sobre o qual os produtores no aportaram qualquer fator de produo para que ele viesse existncia (AFONSO E GOBETTI, 2008). Ou seja, mais especificamente, discutir a regulao e as relaes contratuais nessa indstria tambm discutir o problema das rendas minerais e extraordinrias derivadas de suas atividade. Mais do que isso, sobre essa renda mineral que historicamente se travou a disputa entre Estados e empresas produtoras, no sentido de a apropriao de maior parte dessa renda (ALVEAL, 2003).

No caso brasileiro, as mudanas institucionais implementadas a partir de 1997 e principalmente com a Lei do Petrleo (Lei n 9.478/1997) estabeleceram as participaes governamentais a serem pagas pelos concessionrios das atividades de explorao e produo de petrleo ou gs natural no Brasil:

O bnus de assinatura; Os royalties; A Participao Especial; e ainda O pagamento pela ocupao ou reteno de rea;

Dentre essas, somente os royalties j existiam antes daquelas mudanas, mas num percentual inferior182. Parte das participaes governamentais est ligada s
182

O pagamento de royalties foi inicialmente introduzido pela Lei n. 2.004, de 3 de outubro de 1953, que criou a Petrobras. Naquela poca, estabeleceu-se que 4% sobre o valor da produo terrestre de petrleo e gs seriam pagos aos Estados e 1% aos Municpios em cujo territrio se realizasse a lavra de petrleo e gs natural. Posteriormente, a Lei n. 7.453, de 27 de dezembro de 1985, considerou tambm sujeitos a royalties, no mesmo percentual de 5%, o petrleo e o gs natural extrados da plataforma continental, dos quais 1,5% caberiam aos Estados confrontantes com os poos produtores, 1,5% aos Municpios tambm confrontantes com os poos produtores e suas respectivas

267

atividades de produo de petrleo e gs natural, outra no incide sobre a atividade, conforme indica o quadro abaixo:
QUADRO 8.1 PARTICIPAES GOVERNAMENTAIS CONFORME LEI 9.478/1997 Incidentes sobre a explorao e produo art. 45, inc. II Royalties No incidentes sobre a explorao e produo art. 45, inc. I art. 45, inc. IV Bnus de assinatura Pagamento pela ocupao ou reteno da rea

art. 45, Participao Especial inc. III Fonte: Elaborao prpria

O Bnus de Assinatura tem o seu valor mnimo estabelecido no edital e corresponder ao pagamento ofertado na proposta no leilo de concesso, devendo ser pago no ato da assinatura do contrato.

Os royalties so geralmente utilizados como um instrumento de captura de rendas extraordinrias que so apropriadas pela indstria petrolfera por conta dos elementos discutidos anteriormente. Alm disso, os royalties so usados como uma forma de captao de recursos para internalizar as externalidades envolvidas em sua explorao e produo. Uma vez que as externalidades so definidas como os custos ou benefcios decorrentes de uma atividade econmica e que no so arcados (ou apropriados) pelo agente responsvel por tal atividade, os royalties so usados para aumentar a oferta dos bens que geram externalidades positivas e diminuir a daqueles que geram alguma economia externa negativa.

No caso brasileiro, para o clculo dos royalties necessria a evidenciao dos preos de referncia, que so determinados pelo Decreto n. 2.705/98 e pelos atos normativos da ANP. Atravs destes, atribui-se um piso na fixao do preo de referncia com base no valor mdio mensal de uma cesta-padro de tipos de

reas geo-econmicas, 1% ao Ministrio da Marinha, para atender aos encargos de fiscalizao e proteo das atividades econmicas das reas martimas produtoras, e 1% constituiria um Fundo Especial distribudo entre todos os Estados e Municpios da Federao. A Lei n. 7.990, de 28 de dezembro de 1989, alterou a distribuio, ao incluir como beneficirios dos royalties os Municpios onde se localizavam as instalaes de embarque ou desembarque de petrleo ou de gs natural. Esta Lei foi regulamentada pelo Decreto 01, de 1991. A forma de distribuio atual de tais recursos, ao que se aplica ao petrleo, est baseada na Lei 9.478/1997 (AFONSO E GOBETTI, 2008).

268

petrleo similares ao extrado no campo, cotados no mercado internacional. sobre esse valor que incidem as alquotas previstas na Lei 9478/97.

A Participao Especial uma arrecadao extra e no se d por um vetor do volume produzido. Ao contrrio dos royalties, ela incide, numa perspectiva simplificada, sobre a receita lquida dos campos de alto volume de produo ou de rentabilidade, sendo permitido deduzir, na sua apurao, as dedues previstas nas Portarias ANP183 que tambm apresentam as alquotas progressivas para clculo da Participao Especial184. Assim, a Participao Especial captura parte adicional da renda petrolfera e, em tese, deve ser direcionada para aplicao em mecanismos destinados a tornar o Pas mais atrativo aos investimentos nacionais e internacionais, tais como infraestrutura (transporte e indstria), disponibilidade de informaes sobre as bacias sedimentares e segurana institucional (ANP, 2001).

J o pagamento pela reteno ou ocupao da rea aparece no respectivo e feito anualmente, fixado por quilmetro quadrado ou frao da superfcie do bloco.

As mudanas institucionais implementadas a partir de 1997 no Brasil tambm significaram um avano do Estado sobre as rendas extraordinrias na indstria do petrleo. Dados os condicionantes principalmente de produo e preos que foram caractersticos desde a mudana institucional at 2009, houve um importante aumento da arrecadao pelo Estado brasileiro de rendas extraordinrias nessa indstria. A tabela 8.4 abaixo ilustra essa evoluo.

183

Incluem principalmente investimentos na explorao, os custos operacionais, a depreciao e os tributos previstos na legislao em vigor. 184 O Decreto n. 2.705/98 estabelece uma progressividade nesta alquota, que sofre variaes de acordo com o tipo de extrao, o tempo da atividade de produo e a profundidade da lavra (iseno, 10%, 20%, 30%, 35% e 40%).

269

TABELA 8.4 ARRECADAO DE RENDAS GOVERNAMENTAIS NA INDSTRIA DO PETRLEO NO BRASIL DE 1998 A 2009 EM R$ MIL DE 2009 Ocupao ou Participao Bnus de Ano Royalties reteno de TOTAL Especial Assinatura rea 1998 892.658 779.232 79.534 0 1999 2.279.874 2.279.873 168.086 746.360 2000 3.516.705 2.164.378 190.078 975.153 2001 4.330.544 3.237.717 234.365 1.118.693 2002 4.945.773 3.899.134 227.598 142.906 2003 6.092.786 6.925.768 174.842 37.418 2004 6.224.612 6.507.463 153.380 820.843 2005 7.513.236 8.434.297 157.560 13.317 2006 9.010.194 10.339.246 157.455 1.273.713 2007 8.247.988 7.903.253 155.222 2.313.432 2008 11.101.924 11.886.450 141.802 2.261.491 2009 7.983.711 8.452.809 146.474 80.197 72.140.005 72.809.620 1.986.398 9.783.522 Total Fonte: Relatrios Anuais e Boletins Institucionais da ANP vrios nmeros. 1.751.424 5.474.193 6.846.314 8.921.318 9.215.412 13.230.815 13.706.298 16.118.410 20.780.608 18.619.895 25.391.666 16.663.191 156.719.545

Do colocado, percebe-se uma clara tendncia de crescimento da parcela das rendas econmicas extraordinrias da indstria petrleo capturada pelo governo brasileiro, que saem de R$ 1,75 bilhes em 1998 para R$ 25,3 bilhes em 2008, caindo para R$ 16,6 bilhes em 2009. O significativo: R$ 156,71 bilhes para o perodo185. Esse aumento significativo decorre de dois movimentos complementares: o primeiro tem como pano de fundo a dinamizao da indstria brasileira do petrleo que, ganhando outros contornos decorrentes das mudanas implementadas pela abertura do setor, culminou a chegada de novas empresas e com o expressivo aumento da produo de petrleo e gs natural, como j indicado anteriormente. O outro pano de fundo a prpria variao dos preos internacionais do petrleo que saem de um patamar em torno de US$ 15 em 1997 e assume valores prximos de US$ 140 em 2007186.

A severa reduo na arrecadao pelo governo das rendas do petrleo, observada para o ano de 2008, tambm decorre desses dois elementos. A grave crise mundial no perodo tanto diminuiu a demanda mundial pelo petrleo quanto forou seus preos para baixo, o que impactou diretamente essa indstria, refletindo tambm na participao governamental.

185 186

Em Reais de 2009 A relativa valorizao do Real frente ao Dlar, entretanto, geraria um movimento contrrio.

270

Tambm para esse quesito, fica clara a expressiva participao da Petrobras na composio da arrecadao pelo Estado brasileiro da renda governamental 187. Por esses dados em Reais de 2009 -, pode-se dizer que a Petrobras foi responsvel pelo pagamento de 93,5% das rendas governamentais da indstria do petrleo no Brasil entre 1998 e 2009.

Considerando que a renda petrolfera capturada pelas empresas tambm variam conforme a produo e os preos, natural pensar que essa parcela tambm tenha aumentado no perodo. Um exerccio nesse sentido feito nas tabelas 8.5 e 8.6 abaixo. Esses valores, longe de tentar estimar a renda exata das empresas, apresenta, de forma simplificada, a produo de leo e gs natural declarada ANP, multiplicada pelos preos mdios, tambm divulgado pela ANP.
TABELA 8.5 RECEITA DA PRODUO UPSTREAM DE LEO E GS DA PETROBRAS ENTRE 1998 E 2009 Preo Produo Preo mdio Receita da Produo de Gs Receita da mdio do Gs Dlar Produo em Ano de petrleo Natural produo em petrleo Natural Mdio R$ mil de (barril) (milhes R$ mil (US$/barril) (US$/mil 2009 3 m) m3) 1998 354.655.312 6.850 13,56 44,34 1,16 5.578.939 15.323.336 1999 400.782.624 7.981 15,12 63,98 1,81 10.969.222 25.425.422 2000 450.626.116 8.185 21,87 80,49 1,83 18.036.209 37.581.344 2001 471.862.238 8.352 18,96 79,75 2,35 21.025.859 39.531.891 2002 530.854.512 10.006 21,55 68,46 2,92 33.406.551 51.891.331 2003 546.080.480 10.875 23,85 110,88 3,19 41.550.469 57.583.336 2004 540.717.037 11.887 30,46 103,59 2,95 48.590.843 59.978.105 2005 596.254.624 12.240 42,01 138,74 2,52 63.126.894 76.422.927 2006 628.797.408 12.686 40,63 163,83 2,19 55.954.756 65.445.628 2007 638.018.383 12.711 59,38 205,20 2,01 76.155.161 83.855.200 2008 663.275.425 15.513 83,46 310,94 1,74 96.329.516 97.774.451 2009 711.882.885 16.867 49,35 269,23 2,10 73.785.519 73.785.519 TOTAL 684.598.490 Fonte: Relatrios Anuais e Boletins Institucionais da ANP vrios nmeros.

J a tabela abaixo apresenta o resultado de produo das empresas. De forma simplificada, esse valor representa a renda da produo diminuda da participao

187

Para alguns anos e para alguns itens da renda governamental, o valor declarado pela Petrobrs superior aos valores informados pela ANP. Isso pode decorrer de alguns fatores, dentre os quais, a diferena em termos de regime de registro (regime de caixa ou regime de competncia), o pagamento dessas rendas em juzo ou decorrentes de processos judiciais especficos, o que no se teve preocupao aqui em apurar.

271

governamental no perodo. Tanto se observa uma importante evoluo crescente anualmente desses valores, como tambm expressivo o valor total no perodo. Considerando ainda a importante participao relativa da Petrobras na indstria e na produo, como j colocado anteriormente, fcil concluir que ela tambm participa significativamente da apropriao desses valores.
TABELA 8.6 RESULTADO DE PRODUO DAS EMPRESAS OPERADORAS NO UPSTREAM BRASILEIRO 1998 A 2009 EM R$ DE 2009 Ano 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 TOTAL Receita da Produo em R$ mil de 2009 15.323.336 25.425.422 37.581.344 39.531.891 51.891.331 57.583.336 59.978.105 76.422.927 65.445.628 83.855.200 97.774.451 73.785.519 684.598.490 Participao Governamental em R$ 1.751.424 5.474.193 6.846.314 8.921.318 9.215.412 13.230.815 13.706.298 16.118.410 20.780.608 18.619.895 25.391.666 16.663.191 156.719.545 Parcela das Empresas 13.571.911 19.951.229 30.735.030 30.610.572 42.675.919 44.352.522 46.271.807 60.304.517 44.665.020 65.235.306 72.382.784 57.122.328 527.878.945

Mais que isso, nesse caso, observa-se um claro aumento mesmo em valores constantes da renda extraordinria das empresas atuando no Brasil. Novamente vale frisar que a apropriao desses recursos so importantes componentes explicativos para a alavancagem da capacidade de investimento da Petrobras a partir da mudana institucional de 1997, o que culminou com uma maior expanso dos investimentos tecnolgicos e de formao de novas competncias, que por sua vez resultaram em novas ondas expressivas de descobertas, tambm como j colocado anteriormente.

Tendo esse avano das rendas da indstria do petrleo em mente, os governos de alguns pases produtores entraram num ciclo principalmente a partir do incio da dcada de 2000 de elevao de suas parcelas na renda do setor, atravs de aumento dos itens relacionados a government take. O grfico abaixo revela essas alteraes:

272

GRFICO 8.8 PARTICIPAO DE PASES SELECIONADOS NA RENDA PETROLFERA (2002 E 2007)

Ao aumentar suas respectivas participaes na renda do setor, os Estados acima apresentados acabaram por avanar sobre a parcela da renda antes apropriada pelas empresas, se aproveitando a dinmica complementar de aumento da produo e aumento dos preos. O que diferencia o Brasil, nesse caso, o fato de no ter entrado nesse ciclo e, por conseguinte, no ter alterado sua participao relativa na renda do setor desde 1997. Assim, pode-se dizer de uma assimetria relativa, em favor da Petrobras e das operadoras no Brasil - em apropriao das rendas do petrleo, quando comparada com as empresas que majoritariamente atuam naqueles pases. Isso pode ser significativo para o aumento do poder de investimento da estatal brasileira no perodo, que, como colocado antes, alimentou novas exploraes e novas descobertas.

O que se pode dizer e argumentar que essa foi claramente uma deciso poltica de Governo a favor da expanso da capacidade de investimento da estatal brasileira, claramente beneficiada pela postura do governo brasileiro.

273

Por conta dessa deciso do governo brasileiro, a Petrobras pde se apropriar de uma parte extraordinria da renda, aumentando sua capacidade de investimentos. Com isso, o aumento da produo e dos preos do petrleo no perodo analisado, permitiram um avano da E&P nos lucros da Petrobras. O grfico abaixo apresenta esse resultado.

40.000

37.617

35.000

30.000

26.828 24.728 22.835 19.601 18.083 14.826

25.000

20.000

15.000

9.823 6.118

10.000

5.000

0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

GRFICO 8.9 LUCRO DA E&P PETROBRAS 2001 A 2009 EM R$ MILHES Fonte: Petrobras Relatrios Anuais

8.4 CONSIDERAES FINAIS

Pelo discutido nesse captulo, pode-se dizer que as mudanas institucionais implementadas na indstria brasileira de petrleo formaram as condies bsicas de funcionamento e de desenho estratgico das empresas que aqui passaram a operar o segmento upstream. A Petrobras, como j colocado no captulo trs, aderiu prontamente s novas regras e aos novos condicionantes institucionais ento implementados.

Porm, sobre essa tessitura institucional somaram-se as condies de estabilidade e crescimento econmico interno e externo o que impulsionou fortemente a indstria de petrleo no Brasil e no mundo. O forte crescimento econmico do perodo alm

274

de um ambiente institucional voltado para a concorrncia fizeram com que a Petrobras se lanasse em novos patamares exploratrios, tambm influenciados pela viabilidade econmica dados nos novos preos mundiais do petrleo.

Mais ainda a esses fatores, precisa ser adicionada a deciso poltica e estratgica do governo brasileiro de no avanar sobre a parcela das rendas extraordinrias do petrleo que eram captadas e capturadas pelas empresas. Ao decidir por manter sua participao relativa, o governo brasileiro criou uma assimetria de condies de investimento que beneficiou claramente a Petrobras. Por conta do seu aumento da capacidade de investimento e dadas as competncias e avanos tecnolgicos implementados pela estatal, o nvel de sucesso exploratrio da firma aumentou significativamente. A idia aqui que esse ciclo virtuoso [sucesso exploratrio reservas provadas incremento da produo capitalizao e novos investimentos sucesso exploratrio] jamais pode ser esquecido na tentativa de explicao dos avanos extraordinrios apresentados pela Petrobras aps 1997.

275

CONCLUSO

O motivo central dessa pesquisa foi mostrar aqueles pontos essenciais para a explicao do sucesso e do sustentado crescimento da Petrobras mesmo aps as reformas que foram implementadas na indstria brasileira do petrleo depois de 1995, com a Ementa Constitucional 09/1995 mas que culminaram com a Lei 9.478/1997 que determinou as novas bases de funcionamento dessa indstria.

Os elementos analticos foram buscados na Nova Economia Institucional, uma vez que ela apresenta subsdios para uma postura analtica que permite convergir estratgias empresariais econmicas e polticas e mudana institucional. Quando se leva em considerao as transformaes que aconteceram no Brasil e as aes da Petrobras, essa perspectiva, como se viu, proveitosa e lana importantes luzes para chegar aos bons resultados da estatal.

preciso colocar que depois de dcadas de instalao de uma poltica desenvolvimentista no Brasil liderada principalmente pelos grupos estatais, a Petrobras conseguiu chegar dcada de 1990 em uma posio diferenciada e privilegiada em relao s outras estatais que compunham o Sistema Produtivo Estatal SPE. Isso no s porque, em contraponto s outras empresas, ela acabou incorporando uma dimenso simblica de sucesso e de reclamao/aclamao pelas massas populares de apropriao do petrleo como riqueza nacional. Mais que isso, essa posio mais consistente e menos fragilizada da Petrobras s portas do perodo de intensa reforma no Brasil possvel, dentre outras coisas, por conta de um zelo ininterruptamente exercido pelas suas lideranas, no sentido de preservar seus nveis de autonomia relativa e seu grau de influncia poltica quanto s mudanas que se processaram nessa indstria desde sua criao. claro, tambm, que isso no foi conseguido sem crises e ameaas polticas e econmicas que de tempos em tempos colocavam a companhia em situaes delicadas e, em alguns casos, totalmente ameaada. A superao desses momentos crticos, como bem lembrou Alveal (1994), resultava de negociaes e de rearranjos polticos que reafirmavam o posicionamento, as estratgias e os movimentos da Petrobras.

276

Essas ameaas, desencontros e crises alcanaram estgio mais delicado a partir do incio da dcada de 1980 quando ficaram notrias, no s para a Petrobras, as divergncias entre as polticas macroeconmicas conjunturais dos governos e as estratgias de longo prazo de suas estatais. A partir da, o longo perodo se caracteriza por uso indevido da companhia enquanto instrumento de poltica pblica para combate inflao, para resoluo dos problemas fiscais do Governo e para a manuteno de um dado nvel seguro de oferta interna de energia, mesmo que isso significasse elevados prejuzos para a Petrobras. A habilidade em implementar estratgias ofensivas e defensivas sempre em contraponto quelas ameaas permitiu Petrobras, como j colocado acima, chegar dcada de 1990, com uma importncia relativa tal que as reformas implementadas no setor de sua atuao, embora tivessem sido profundas, foram marcadas por um acautelamento poltico mais profundo do que se processou em outros setores. Ao final da intensa batalha poltica mas tambm econmica e ideolgica -, a Petrobras permaneceu estatal, integrada e verticalizada, o que lhe permitiu a manuteno de um certo grau de autonomia e de influncia que foram cruciais para a construo de sua nova trajetria e para os saltos que conseguiu implementar, mesmo depois de ter perdido a exclusividade de exerccio do monoplio da Unio.

Alm disso, no Brasil, consolidou-se um modelo favorvel manuteno da importncia e ao crescimento da Petrobras. A implementao de vrias estratgias empresariais principalmente em convergncia com o que vinha acontecendo tambm na indstria mundial lhe permitiu ganhos e lucros crescentes, o que lhe reforou tanto as influncias econmicas quanto capacidade de expandir seus investimentos, realimentando o ciclo positivo e virtuoso que a levou para patamares cada vez mais altos na indstria mundial.

Contudo, para o perodo posterior s mudanas institucionais implementadas, o sucesso da Petrobras no pode ser desassociado de sua extraordinria habilidade de manter em equilbrio, e at certo ponto convergentes, os interesses tanto pblico quanto privados que caracterizam seus seus stakeholders.

277

Essa capacidade de intermediar, organizar, fazer convergir e equilibrar diferentes interesses permitiu Petrobras um tipo de conduta em que so rechaadas tanto as crticas do setor privado em relao sua face pblica quanto as crticas do setor pblico s aes estratgicas empresariais da Petrobras.

Isso se torna mais significativo num momento de mudana institucional, j que, como colocado ao longo do texto, as empresas podem implementar estratgias polticas para influenciar a direo, o ritmo e a intensidade das mudanas, de forma que os resultados ainda sejam convergentes com os interesses da empresa. Uma vez que a nova institucionalidade da indstria brasileira do petrleo estava sendo desenhada, a postura da Petrobras se caracterizou pela busca de espaos de legitimao a fim de obter vantagens compensatrias pelas perdas incorridas em face de algumas aes tipicamente de interesse do Governo Federal.

Tais questes aconteceram paralelamente a outros fatores so cruciais para a explicao do sucesso da Petrobras no perodo: o aumento internacional dos preos do petrleo entre 2002 e 2008, a forte demanda mundial por energia, o reposicionamento da importncia relativa do gs natural na matriz energtica brasileira, a aderncia aos movimentos estratgicos empresariais que tambm eram implementados pelas grandes empresas mundiais so todos fatores que contriburam fortemente para o crescimento da Petrobras no perodo.

Alm disso, certas caractersticas resultantes do setor e da Petrobras permitiram que ela operasse, at o perodo atual, no como reguladora do setor funo que perdeu com a criao da ANP -, mas como reguladora da concorrncia, querendo dizer com isso que, em certo sentido, a Petrobras acabou coordenando, na maioria dos casos, as aes das concorrentes, uma vez que se tornou cada vez mais importante para aquelas, a parceria e o consrcio com a estatal.

Como reguladora do setor, estabeleceu-se a ANP, embora, como j indicado, em alguns casos sua postura ficou restrita s funes puramente burocrticas que fazem funcionar o upstream brasileiro, embora no se possa discutir seu alto grau de legitimidade nas atividades jusante.

278

Por fim, concluindo, pode-se dizer que as mudanas institucionais implementadas na indstria do petrleo no Brasil significaram a sobreposio de um novo modelo que vinha se consolidando h quarenta anos, mas que permitiram que permanecessem alguns elementos oriundos da estrutura institucional anterior: um Executivo bastante intervencionista e uma empresa estatal, integrada e verticalizada que reafirmou a sua natureza corporativista e de eficincia empresarial. Neste modelo resultante, as reas de influncia da Petrobras foram preservadas e em alguns casos inclusive aumentadas. Ao invs de uma restrio, enfraquecimento ou desaparecimento da Petrobras, como sugeriam as previses catastrficas, a realidade e os dados tm apontado um longo caminho ainda para a estatal brasileira.

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