BILATERALISMO E MULTILATERALISMO ANTES E DEPOIS DO ESGOTAMENTO DO NACIONALISMO DE FINS ..................................................................................................................2 BIBLIOGRAFIA ..............................................................................................................................................

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BILATERALISMO E MULTILATERALISMO ANTES E DEPOIS DO ESGOTAMENTO DO NACIONALISMO DE FINS

CNTIA VIEIRA SOUTO*

A poltica externa brasileira possui caractersticas que a diferenciam no plano latino-americano e a destacam no plano mundial. Dessas, a principal a de poltica externa de Estado. As mudanas de governo que ocorrem, em mdia a cada quatro anos no perodo republicano, bem como as rupturas da ordem estabelecida, no abalam substancialmente as orientaes da poltica exterior e o funcionamento do servio diplomtico. Um novo governo ou uma nova ordem, no mximo, imprimem uma mudana de estilo ou de nfase. Essa poltica externa de Estado opera com um corpo diplomtico qualificado, selecionado por concurso pblico e treinado nos cursos do Instituto Rio Branco, onde recebe os paradigmas da poltica externa brasileira. Um desses paradigmas um grande acervo de relaes bilaterais e uma participao ativa nos foros multilaterais desde o incio do sculo XX. O manejo dessas interaes, bem como as relaes do bilateralismo com o multilateralismo fornecem uma das chaves para a compreenso da poltica externa brasileira. Essas relaes eram bastante claras at crise do nacionalismo de fins 1. Desde a estria do Brasil em foros multilaterais, na Conferncia de Haia em 1907, e ao longo de todo o perodo da poltica externa para o desenvolvimento as relaes multilaterais foram acessrias das bilaterais. Recentemente, com a crise de paradigmas 2, houve uma mudana qualitativa importante nessas relaes. Com a internalizao do mundo, na definio de Celso Lafer (Lafer, 2004: 113), as relaes bilaterais perderam seu protagonismo em relao s multilaterais. essa mudana que pretendemos analisar no presente artigo. Relaes bilaterais entre Estados sempre existiram, mesmo antes do surgimento do Estado-Nao na Era Moderna. J o multilateralismo novo na histria da humanidade. At o incio do sculo XIX, as negociaes entre Estados ocorriam apenas com base em tratados bilaterais. A partir dessa data, os

Historiadora do Ministrio Pblico, Mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul. E-mail: cintia.souto@gmail.com. 1 O termo nacionalismo de fins foi formulado por Hlio Jaguaribe. O nacionalismo no imposio de nossas peculiaridades, nem simples expresso de caractersticas nacionais. , ao contrrio, um meio para atingir um fim: o desenvolvimento (Jaguaribe, 1958:52). 2 Amado Cervo situa a crise de paradigmas a partir de 1990 com a eleio de Fernando Collor de Melo (1990-1992). J Letcia Pinheiro identifica a crise a partir da segunda metade do governo Sarney. Ricardo Sennes, utilizando o interessante conceito de matriz de poltica externa, percebe uma mudana de matriz operada em meados da dcada de 1980 (Cervo e Bueno, 2002: 455; Pinheiro, 2004: 51; Sennes, 2003: 13-15).

Estados Nacionais passaram a aceitar limitaes de soberania em nome de uma determinada ordem internacional, ainda que essa fosse moldada com base na poltica de poder. O primeiro tratado multilateral da histria concludo por mais de dois Estados foi o Ato Final do Congresso de Viena de 9 de junho de 1815 (Moreau Defarges, 1995: 98). O sistema de Viena, apesar de ter sido concebido por apenas cinco naes, fundou uma nova realidade nas relaes internacionais: uma espcie de hegemonia difusa que permite a emergncia oportuna de instituies de cooperao interestatal que iriam se desenvolver enormemente no decorrer da segunda metade do sculo XIX e XX (Almeida, 1999: 60). Foram poucas as instituies intergovernamentais ou supranacionais surgidas na primeira metade do sculo XIX. J a partir de 1851, com a Exposio Universal do Cristal Palace em Londres, uma srie de conferncias, congressos e encontros passam a criar instituies de cooperao tcnica de carter multilateral. Inicialmente, esses organismos tratavam de questes prticas, como transportes e comunicaes. A mais antiga das organizaes multilaterais a Unio Telegrfica Internacional de 1864
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, a qual, assim como diversas outras desse perodo, o Brasil aderiu. A partir desse momento, o sistema

multilateral ampliou-se significativamente, apesar de fases de refluxo como o perodo entre-guerras. Aps a Segunda Guerra Mundial, os instrumentos multilaterais passaram a ocupar o centro da reconstruo da ordem econmica internacional e a partir da dcada de 1970 avanaram sobre temas polticos (Almeida, 1999: 57-90) 4. Com respeito ao tema convm desfazer uma confuso no que diz respeito aos termos multilateralizao e multipolarizao. Multilateralizao significa um aumento substantivo nas relaes multilaterais. Esse termo, muitas vezes utilizado como sinnimo de multipolarizao, que corresponde a um aumento de parcerias no plano bilateral. Um bom exemplo o governo Geisel. Os acontecimentos do incio da dcada de 1970 e seus reflexos no plano brasileiro possibilitaram que os formuladores da poltica externa brasileira promovessem uma ampliao de parcerias estratgicas. O enfraquecimento da potncia norteamericana resultante da derrota no Vietn e da crise poltica interna conjugado aos frutos do Plano Marshall fizeram com que a Europa e o Japo despontassem como interessantes alternativas s relaes com Washington. Isso possibilitou algumas ousadias no plano externo, como o Acordo Nuclear com a Alemanha de 1975, impensvel uma dcada antes. A segunda onda de colonizao propiciou, no mesmo perodo, parcerias interessantes com pases de igual ou menor desenvolvimento econmico, da frica,

Paulo Roberto de Almeida citando Craig Murphy explica que muitos historiadores consideram essas conferncias tcnicas como low politics, em contraste com as inauguradas pelo sistema de Viena que seriam high politics. Murphy, todavia, recorda que essas conferncias serviam para os governos explorararem interesses comuns potenciais sem comprometer-se com acordos formais (Almeida, 1999: 63). 4 Para uma anlise minuciosa desse processo ver Almeida: 1999.

Oriente Mdio e sia. Todas essas relaes deram-se no plano bilateral (Vizentini, 1998). Esse perodo caracterizado como uma fase de multipolaralizao das relaes externas brasileiras. Trata-se de ampliao de parcerias no plano bilateral. As relaes multilaterais continuaram existindo, mas no sofreram um aumento qualitativo em relao aos anos anteriores. A semelhana grfica e sonora entre os dois termos , sem dvida, a razo de seu emprego indiferenciado. At meados da dcada de 1980, a poltica externa brasileira era essencialmente bilateral. As relaes substantivas, que traziam os resultados mais importantes e imediatos davam-se no plano bilateral. uma caracterstica histrica. Antnio Carlos Lessa escreve A lenta e gradual constituio de um impressionante acervo de contatos bilaterais um dos patrimnios mais slidos da poltica exterior do Brasil (Lessa, 1998:1). Falar em acervo, nesse caso, no fora de expresso. Trata-se, de fato, de relaes com os quatro cantos do mundo, com pases e culturas das mais diversificas e em diferentes estgios de desenvolvimento. Tal trao, entretanto, no ofuscou o desempenho brasileiro nos foros multilaterais. O preparo, a habilidade e a organicidade do corpo diplomtico brasileiro so mundialmente reconhecidos. Temas como desarmamento, desenvolvimento econmico, direito do mar, meio ambiente, entre outros tantos, sempre foram discutidos no plano internacional com a participao brasileira. O interessante para o analista que as relaes bilaterais e multilaterais correspondem a mundos diferentes 5, com linguagem diferente, objetivos diversos e alguns canais muito claros de comunicao. Nos marcos da poltica externa para o desenvolvimento, as relaes bilaterais eram sempre privilegiadas pelos governos. Alis, era no plano das relaes bilaterais que, via de regra, os governos imprimiam sua marca6. Por isso, no h muito sentido em caracterizar a poltica externa de determinado governo como bilateralista7. A poltica externa de qualquer governo brasileiro era sempre bilateralista. Assim, no seria incorreto afirmar que as relaes bilaterais exprimiam mais as rupturas, enquanto as relaes multilaterais expressavam s linhas de continuidade no que diz respeito poltica externa brasileira 8.

O Ministro Mrio Gibson Barbosa, chanceler do governo Emlio Mdici entre 1969 e 1974, usa essa expresso quando se refere sua experincia junto ONU, depois de servir por vrios anos em embaixadas, no plano da relaes bilaterais. Depoimento do Ministro Mrio Gibson Barboza ao Centro de Pesquisa e Documentao de Histria Contempornea do Brasil (CPDOC) da Fundao Getlio Vargas RJ. O depoimento no se encontra editado. Sua consulta foi possvel graas gentileza da sra. Maria Ins Niedo. 6 O governo Costa e Silva, nesse sentido, uma exceo. Sua marca foi justamente fomentar o nacionalismo atravs de uma participao brasileira mais efetiva e mais alinhada ao Terceiro Mundo nos foros multilaterais (Martins, 1999). 7 O governo Mdici , por muitos autores, caracterizado como um governo de orientao bilateralista. Trata-se de uma percepo equivocada. Em primeiro lugar, as relaes multilaterais foram muito desenvolvidas nesse perodo. Alm disso, o governo Ernesto Geisel, seu sucessor, implementou muito mais relaes bilaterais (em termos quantitativos e qualitativos) e no recebe esse rtulo (Souto, 2003). 8 Deve-se ter em conta que a poltica externa de um pas envolve projetos, tanto no plano bilateral, quanto no multilateral, que transcendem a durao de um governo. As linhas de continuidade acentuam-se ainda mais no caso do Brasil que conta com um corpo diplomtico profissionalizado e homogeneizado pela preparao no Instituto Rio Branco. J as conjunturas nacional e internacional condicionam as rupturas. A externalizao das mudanas, contudo, muito mais fcil no plano bilateral. Da mesma forma, os resultados so colhidos mais rapidamente.

A opo pelo bilateralismo traduzia a outra face do que denominado pragmatismo 9. A relao bilateral a relao ideal para a opo pragmtica, e o pragmatismo permeia a poltica externa brasileira desde os tempos do Imprio. Amado Cervo situa a origem do pragmatismo na poca da consolidao do Estado Nacional, no incio do Segundo Reinado. Sua sedimentao deu-se com o Baro do Rio Branco e com a poltica externa de Vargas. Esse autor considera que o pragmatismo:
induz a adequao das percepes dos reais interesses nacionais aos desgnios externos, de forma a fazer prevalecer o resultado sobre o conceito, os ganhos concretos e materiais sobre os valores polticos e ideolgicos, a oportunidade sobre o destino, a liberdade de ao sobre o empenho do compromisso, o universalismo sobre as camisas de fora dos particularismos, a aceitao sobre a resistncia aos fatos (Cervo, 1994: 27).

fcil assim compreender que na esfera bilateral que o pragmatismo encontra seu lcus perfeito de exerccio: nela a negociao muito mais simples e os acordos traduzem-se em resultados concretos. As relaes bilaterais antes da crise do nacionalismo de fins estiveram orientadas por dois objetivos estratgicos: buscar alternativas s relaes especiais com os Estados Unidos atravs da aproximao da Europa Ocidental e do Japo; e ampliar relaes com paises diferenciados do Terceiro Mundo, apresentando-se como alternativa s grandes potncias (Sennes, 2003: 45). O ponto alto da realizao do primeiro objetivo foi o governo Ernesto Geisel que implementou a parceira com a Alemanha na questo da tecnologia nuclear. J as parcerias Sul-Sul iniciaram no governo Mdici, tendo se ampliado nos anos seguintes. O Brasil participa de instituies multilaterais desde o sculo XIX. A primeira participao significativa deu-se na 2 Conferncia de Paz em Haia em 1907 na qual Ruy Barbosa atuou como delegado brasileiro. Pela voz do eminente jurista, o Brasil reivindicou um papel na elaborao e aplicao das normas que deveriam reger as grandes questes internacionais, o uso da arbitragem como mtodo de resoluo pacfica dos conflitos e a invalidade da alienao de territrio imposta pela guerra (Cunha, 1977). Celso Lafer considera a ao brasileira na 2 Conferncia de Paz um antecedente representativo, no mbito do multilateralismo, da conduta brasileira no eixo assimtrico
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. Trao, alis, que para esse autor j teria

surgido no sculo XIX com a construo da viso brasileira do pan-americanismo (Lafer, 2004: 66-69). Eis a origem do estilo de ao grociana11 que, no entender de Lafer, inspira a poltica externa brasileira.
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O pragmatismo, tambm definido como realismo, juntamente com o universalismo, o pacifismo e o juridicismo constitui, nas palavras de Antnio Carlos Lessa, a moldura conceitual da prxis diplomtica brasileira (Lessa, 1998 : 4). 10 Eixo assimtrico diz respeito s naes em relao s quais existe grande diferencial de poder, no caso, os pases desenvolvidos do Primeiro Mundo. 11 O adjetivo grociano refere-se ao terico do direito holands Hugo van Groot, que ficou conhecido como Grotius (15831645). Grotius considerava que o cdigo moral aplicado aos Estados deveria ser o mesmo aplicado aos indivduos. Assim, indivduos e Estados possuem direitos e obrigaes no plano internacional. Eventuais controvrsias deviam ser resolvidas com base em conferncias organizadas para esse fim, que teriam a funo de resolver a pendncia encaminhando uma soluo pacfica. Defendia, para esses fins, o instituto da arbitragem (Dal Ri Jnior, 2003: 122-124).

Foi, contudo, nas dcadas de 1960 e 1970 que houve uma expanso nessa participao. Essa ampliao no foi um fato isolado. Inseriu-se num contexto de ruptura do tradicional isolamento da Amrica Latina at ento muito voltada para a esfera norte-americana. Esse movimento iniciou-se nos governos Jnio Quadros e Joo Goulart com a Poltica Externa Independente e seu discurso terceiro-mundista. A partir de 1964, houve um incremento na participao internacional do Brasil. No governo Castelo Branco, adotouse uma postura mais discreta, esvaziada do terceiro-mundismo, com enfoque mais tcnico que poltico (Silva, 2004: 109). Foi com o governo Costa e Silva que o Brasil passou a operar nos foros multilaterais de forma mais articulada, numa linha de continuidade at a crise do nacionalismo de fins (Selcher, 1978: 3; Martins, 1998: 71-72). Todavia, se eram as relaes bilaterais fundamentais, qual era o papel das relaes multilaterais? Celso Lafer muito bem aponta a diferena de peso entre a diplomacia bilateral e multilateral na vigncia do nacionalismo de fins. As relaes multilaterais so consideradas como relevantes apenas para estabelecer e promover a presena global do pas no cenrio mundial. Com exceo das organizaes internacionais que lidam com comrcio (o antigo Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comrcio GATT e a atual Organizao Mundial de Comrcio OMC), com produtos primrios (como a Organizao Internacional do Caf) e Finanas (como o FMI Fundo Monetrio Internacional), o Brasil sempre foi muito cauteloso quanto aos resultados do multilateralismo. Os diplomatas consideram que os melhores resultados das relaes multilaterais, o Itamaraty, regra geral, acredita colher nas relaes bilaterais que so vistas como substantivas (Lafer, 1979: 55). O multilateralismo utilizado para reivindicaes econmicas, que, quando atendidas, favorecem o desenvolvimento brasileiro, e para a busca de informaes que so aproveitadas nas relaes bilaterais. O multilateralismo, nesses moldes, serve ao bilateralismo. Durante o perodo dos governos militares o bilateralismo muito avanou utilizando o multilateralismo para promover a ampliao das parcerias. O discurso de solidariedade para com os pases em desenvolvimento trouxe dividendos bilaterais tanto na Amrica Latina, quanto na frica. Alm disso, a poltica multilateral uma espcie de carto de visitas de um pas. nos foros multilaterais que o Brasil apresenta suas idias e formulaes ao restante do mundo. Clodoaldo Bueno sintetiza:

Os compromissos assumidos por um Estado nos foros multilaterais obrigam-no em escala muito mais reduzida do que aqueles firmados de Estado a Estado. As posies tomadas num contexto como a Assemblia Geral da ONU, freqentemente so declaraes de intenes que no se convertem em atos e/ou medidas concretas. Isso no significa que atuao de um pas nos foros multilaterais possa ser relegada a um plano secundrio na anlise da poltica externa desse mesmo pas, pois so neles que os Estados expem as linhas gerais dessa poltica. Por mais retricas que sejam as posies, sempre indicam pistas, uma vez que a atuao naqueles organismos funciona, freqentemente, como linha auxiliar da poltica externa do Estado (Bueno, 1994: 59).

Esse papel utilitrio do multilateralismo fica evidente quando se analisa a atuao do Brasil nos foros multilaterais. No perodo dos governos militares - especialmente a partir do governo Mdici com o rpido desenvolvimento econmico - estabeleceu-se uma espcie de padro que perdurou at aps a redemocratizao. O Brasil, via de regra, assumia posturas independentes, descompromissadas com grupos, ao estilo low profile. A independncia estava sempre na medida certa para permitir eventuais compromissos com os pases industrializados. Ela era, contudo, cultivada para que no restassem dvidas de que no existiam relaes de subordinao entre o Brasil e o pases desenvolvidos (Selcher, 1978). Assim, o discurso terceiro-mundista e eventuais alinhamentos com pases em desenvolvimento abriam brechas para a cooperao Sul-Sul como alternativas s relaes Norte-Sul e para as vantagens negociadas via GATT e UNCTAD (Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento), uma vez que o Brasil, com base nas Clusulas de Nao Mais Favorecida, fazia parte do Sistema de Preferncias Tarifrias, atravs do qual os pases desenvolvidos concediam vantagens nas transaes comercias aos pases em desenvolvimento (Sennes, 2003: 41). Sennes tambm lembra que a participao em alianas e coalizes no significava engajamento nas suas temticas e polticas. Muitas vezes, era uma forma de manter canais de contato abertos com outros pases para entendimentos bilaterais. Foi o caso da ALADI (Associao Latino-Americana de Integrao), do Pacto Amaznico e do Grupo de Contadora (Sennes, 2003: 43). De forma geral, os esforos brasileiros a favor da redistribuio de oportunidades e vantagens no sistema internacional buscavam ampliar seu prprio poder. Nesse sentido, a colaborao com os pases em desenvolvimento era uma ttica que tendia a mudar na medida em que o pas avanava na escala de desenvolvimento (Souto, 2003: 43). Muitas vezes, discordncias com pases em desenvolvimento em comits primrios convertiam-se em convergncias nas votaes oficiais (Selcher, 1978: 18). As posies brasileiras eram mais especficas e flexveis que as dos pases em desenvolvimento em geral e a tendncia ao compromisso com os pases industrializados era bastante grande. Ao contrrio dos pases afroasiticos, que defendiam a redistribuio mundial de riqueza, o Brasil enfatizava a criao de riqueza global pela difuso de oportunidades iguais de comrcio e tecnologia (Souto, 2003: 43). Mas do que buscar uma transformao radical da ordem econmica trabalhava-se para que o sistema funcionasse de forma mais eficiente (Selcher, 1978: 20). A idia subjacente era de superao do subdesenvolvimento sem contestao ordem capitalista. Gerson Moura e Maria Regina Soares Lima creditam essa postura na esfera multilateral ao que denominam de dupla insero brasileira no plano mundial: ao mesmo tempo entre os pases avanados do Norte e entre os pases em desenvolvimento do Sul (Lima e Moura, 1982: 352). Ricardo Sennes aponta 7

que o envolvimento brasileiro no conflito Norte-Sul e as aes via coalizes foram seletivas e limitadas. Seletivas, uma vez que se investia em foros econmicos e se evitava organizaes polticas de cunho radical, como o Movimento dos No-Alinhados. Limitadas, pois, a despeito da retrica terceiro-mundista, essa no expressava as aes externas do Brasil que buscava seus interesses na esfera bilateral (Sennes, 2003: 42-43). Lima e Moura justificam o carter ambguo da atuao multilateral brasileira no perodo pelo fato das posturas terceiro-mundistas no resultarem de uma opo ideolgica, mas da impossibilidade de participao no crculo das potncias desenvolvidas ocidentais (Lima e Moura 1982: 352). Na feliz expresso de Sennes seria uma espcie de segunda melhor opo estratgica para o pas no mbito multilateral, visto que seus recursos de poder ainda no o permitiam agir de forma unilateral nem se projetar e dialogar diretamente com as grandes potncias (Sennes, 2003: 43). Uma releitura do conceito de pragmatismo de Amado Cervo acima transcrito demonstra ser a atuao brasileira nos foros multilaterais nas dcadas de 1970 e 1980 um refinado exemplo. Recentemente, temos assistido a um aumento do peso da poltica multilateral. A agenda multilateral contempornea e a posio do Brasil sobre os mais variados temas tm sido amplamente discutidas pela imprensa. O Itamaraty vem, a cada ano, ampliando os quadros dirigidos poltica externa multilateral e remodelando sua estrutura para adaptar-se a uma nova realidade especializao dos diplomatas . Diversos autores discutem a origem da crise do nacionalismo de fins Amado Cervo, Letcia Pinheiro, Celso Lafer, Ricardo Sennes, entre outros. Tal debate no corresponde ao nosso objetivo. Nosso propsito discutir de que forma essa crise atingiu a dinmica das relaes bilaterais e multilaterais. Na concepo de Ricardo Sennes, o esgotamento do modelo de poltica externa para o desenvolvimento correspondeu a uma mudana na matriz da poltica externa
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. J se pensa, inclusive, em uma

. Uma nova matriz teria emergido no final

dos anos 1980 e incio dos anos 1990. No plano bilateral, foi abandonado o distanciamento dos pases desenvolvidos e das Grandes Potncias, mas foi mantida a estratgia de diversificao de parcerias polticas e econmicas. Tal diversificao, todavia, dirigiu-se mais aos pases desenvolvidos, com abandono dos pases em desenvolvimento, com exceo dos da Amrica do Sul nos marcos da integrao regional (Sennes, 2003: 122). As relaes com os Estados Unidos, aps um idlio transitrio no incio do governo Collor, voltaram a apresentar-se conflituosas. Tais conflitos, contudo, so pontuais, no expressando mais o antagonismo poltico das dcadas de 1970 e 1980 (Sennes, 2003: 124).
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As portarias de lotao de diplomatas mostram anualmente a alocao de um nmero maior de quadros para postos multilaterais. 13 At hoje a formao do diplomata brasileiro inclui sua passagem pelo maior nmero de setores possveis dentro do Ministrio das Relaes Exteriores. Assim, o diplomata brasileiro um generalista.

No plano multilateral, a mudana de matriz implicou o abandono do discurso terceiro-mundista com uma aceitao objetiva do conflito Norte-Sul como motor da dinmica internacional. importante ressaltar que se abandonou o discurso terceiro-mundista, uma vez que o comportamento brasileiro em foros multilaterais na vigncia do nacionalismo de fins nunca foi paradigma de terceiro-mundismo. Se antes se buscava maximizar oportunidades atravs da participao em foros multilaterais, aproveitando a dupla insero numa postura de free-rider, com a crise de paradigmas passou a se buscar uma participao mais ativa com vistas influncia em processos decisrios nos foros multilaterais, o que at meados da dcada de 1980 era evitado. Para Letcia Pinheiro esse processo iniciou a partir da segunda metade do governo Jos Sarney com um comeo de mudana da posio brasileira na Rodada Uruguai do GATT. Era o incio do fim de uma estratgia de se favorecer dos benefcios da cooperao sem contribuir com seus custos, passando a arcar com o nus da ao coletiva (Pinheiro, 2004: 52). Nesse sentido que se fala em adeso aos regimes internacionais 15. Sintomtica dessa mudana a busca de um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU que comeou a ser vislumbrada no final do governo Jos Sarney e hoje bandeira da poltica externa do governo Lula. Aspectos que antes o Brasil se recusava a discutir como direitos humanos e meio ambiente foram encaminhados. Discutir o primeiro era visto como ingerncia estrangeira na vida domstica brasileira e, o segundo, como uma tentativa dos pases desenvolvidos barrarem progresso dos pases do Terceiro Mundo
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. Em 1992, o Brasil sediou a Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento,

a ECO-92. Foi ativa a participao brasileira na Conferncia Mundial de Direitos Humanos em Viena em 1993 e na Conferncia do Cairo sobre Populao e Desenvolvimento em 1994. Essa postura foi reforada com a ampliao da participao do Brasil nas operaes de paz promovidas pela ONU na Amrica Central e frica. O governo Fernando Henrique Cardoso intensificou essa valorizao dos foros multilaterais. Tratava-se agora de buscar influenciar a nova ordem mundial pela maior participao nesses foros. A adeso s normas de regulao internacional era vista como garantidora de espaos de autonomia. Para Celso Lafer, chanceler do governo Fernando Henrique Cardoso, o esgotamento do nacionalismo de fins reserva um novo papel ao multilateralismo no sculo XXI. Com a globalizao, o mundo, que o

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Matriz de poltica externa corresponde ao conjunto de percepes, perspectivas, estratgias e valores que sustentam a poltica externa de diferentes governos (Sennes, 2003: 35-36). 15 Segundo Stephen Krasner, regimes internacionais podem ser definidos como conjuntos de princpios, normas, regras e procedimentos de tomada de deciso que regulam o comportamento dos atores internacionais com respeito a determinados temas (Krasner, 1983 : 1-3). 16 Ricardo Sennes comenta que a questo nuclear permaneceu sendo uma exceo (Sennes, 2003: 120).

Brasil administrava como uma externalidade, internalizou-se encerrando assim a eficcia do repertrio de solues construdas a partir do primeiro governo de Getlio Vargas, que configurou o pas no sculo XX (Lafer, 2000: 260). Assim, se o pas construiu nesse contexto a autonomia possvel pelo distanciamento do mundo, no momento esta autonomia somente pode ser construda pela participao ativa na elaborao de normas e pautas de conduta da gesto da ordem mundial (Fonseca Jr., 1998: 368). E isso se d justamente nos foros multilaterais.

por essa razo que a obra aberta da continuidade na mudana, que caracteriza a diplomacia brasileira, requer um aprofundamento nos foros multilaterais da linha da poltica externa inaugurada por Ruy Barbosa, em Haia, em 1907 17. Essa se traduz em obter no eixo assimtrico das relaes internacionais do Brasil um papel na elaborao e aplicao das normas e das pautas de conduta que regem os grandes problemas mundiais, que tradicionalmente as grandes potncias buscam avocar e, na medida do possvel, exercer com exclusividade (Lafer, 2000:263).

Para Lafer, trata-se de aprofundar a postura multilateral que o pas teve ao longo de toda a histria da Repblica. Tal postura consistiu na capacidade do Brasil, como potncia mdia de escala continental e de relevncia regional, articular consensos entre diferentes mundos e trabalhar pela a possibilidade de harmonia. O Brasil possui com pr-requisitos para desempenhar esse papel uma conduta diplomtica coerente de corte grociano, o fato de ser um pas relevante na ordem mundial e, ao mesmo tempo, de ser capaz de articular consensos por no ser um monster country assustador18. Isso um ativo potencial num sistema internacional permeado por descontinuidades e com um forte dficit de governabilidade (Lafer, 2000: 264). Com o envolvimento construtivo com os temas globais da agenda ps-Guerra Fria na dcada de 1990 meio ambiente, direitos humanos, no-proliferao nuclear o pas teria ampliado sua credibilidade nos foros multilaterais. Lafer sintetiza:
Esse trato construtivo se deu em foros multilaterais, que so para o Brasil, pelo jogo de alianas de geometria varivel, possibilitados por um mundo de polaridades indefinidas, o melhor tabuleiro para o pas exercitar a sua competncia na defesa dos interesses nacionais. nesse tipo de tabuleiro que podemos desenvolver o melhor do nosso potencial para atuar na elaborao de normas e pautas de conduta de gesto do espao da globalizao em todos os campos de interesse para o Brasil (Lafer, 2004: 118).

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Paulo Roberto de Almeida mostra a adeso brasileira maior parte dos principais organismos internacionais de cooperao e coordenao na rea econmica, seno a todos eles. (..) Desde meados do sculo passado [XIX], o Brasil esteve presente em grande parte das conferncias inaugurais de diversas entidades internacionais, sendo membro fundador das mais importantes (Almeida, 1999: 53). 18 Terminologia utilizada por Geroge F. Kennan em Arround the Cragged Hill para qualificar o Brasil no sistema internacional. Significa que o pas possui dimenses continentais, acompanhando a Rssia e a China nesse aspecto, mas, por outro lado, nuca esteve, por situar-se na Amrica do Sul, nas linha de frente das tenses prevalescentes no campo estratgico militar (Lafer, 2000: 260).

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Amado Cervo menos otimista na avaliao desse protagonismo do multilateralismo. Na esteira das duras crticas que faz poltica externa do governo Fernando Henrique Cardoso, Cervo considera que a disposio do governo brasileiro de influir sobre a regulamentao do sistema mulitateral de comrcio e sobre a arquitetura das finanas internacionais subtraram a energia ao bilateralismo. Assim, o imenso acervo de contatos bilaterais do pas teria sofrido uma acomodao quanto ao papel dos grandes e pequenos, determinada por causa exgenas. A conseqncia natural foi os Estados Unidos na condio de principal parceiro bilateral (Cervo e Bueno, 2002: 477-478). Houve declnio nas relaes bilaterais com parceiros outrora importantes como Alemanha e Japo. Bons resultados advieram da reaproximao da Frana e da parceria estratgica com a China, bem como da ruptura do distanciamento com os pases ibricos. Com a frica, conquista histrica dos governos militares, as relaes declinaram (Cervo e Bueno, 2002: 480-482). Cervo tambm critica o tratamento multilateral dado s questes de segurana na dcada de 1990, com a diminuio do papel do Exrcito em detrimento do Ministrio das Relaes Exteriores. Ele considera que o mundo aps a Guerra Fria passou (...) do sistema bipolar para um sistema econmico multipolar e outro estratgico unipolar. O trato multilateralista convinha somente ao primeiro (Cervo e Bueno, 2002: 469). Resta-nos refletir se essa nfase no multilateralismo persiste no atual governo. A par das declaraes, em geral, para consumo interno de que uma nova era se iniciou em termos de poltica externa, observam-se muitas linhas de continuidade. Uma delas o destaque ao multilateralismo. Paulo Roberto de Almeida comparando a poltica externa do governo Fernando Henrique com do governo Lula percebe que o primeiro ostentou um multilateralismo moderado com aceitao tcita da existncia das grandes potncias e dos papis diferenciados no sistema internacional. J o governo Lula investe num multilateralismo forte com defesa da soberania e na igualdade entre os pases (Almeida, 2004: 166). Tais diferenas so, contudo, perceptveis no plano do discurso. Na prtica, percebem-se mais pontos em comum do que divergncias. Com respeito ao multilateralismo econmico, h uma clara continuidade, com participao plena nas negociaes da OMC. Destaca-se o protagonismo da diplomacia Lula com a formao do G-20 em setembro de 2003 em Cancn. A agenda bilateral do atual presidente robusta com a reaproximao da frica e do Japo, com contatos com pases rabes e asiticos, bem como da vizinhana latino-americana. Mas ainda cedo para avaliar resultados. Julgamos que o maior peso do multilateralismo um reflexo da realidade e no uma questo de preferncia de um governo ou outro. Ele apareceu na dcada de 1990 em virtude das considerveis 11

mudanas no sistema internacional. Percebemos, todavia, uma clara diferena entre multilateralismo econmico e poltico. No plano econmico, desde a metade do sculo XX, a agenda complexificou-se, trazendo as relaes econmicas internacionais do plano bilateral, no qual se situava no entre-guerras, para o mbito das relaes multilaterais (Almeida, 1999: 24-25). Assim, o incremento da nfase ao multilateralismo econmico uma questo de sobrevivncia para qualquer pas que queira participar ativamente do sistema internacional. Basta que se observe a inverso que vem ocorrendo desde o esgotamento do nacionalismo de fins. Se antes se buscava pegar carona nos ganhos dos pases de menor desenvolvimento econmico sem assumir compromissos, hoje se procura assumir compromissos e at liderana para garantir as mudanas. Em foros como a OMC, que funcionam por consenso, os pases em desenvolvimento adquirem maior peso. A ameaa, nesse caso, so justamente os acordos bilaterais que vm sendo realizados que podem vir comprometer os resultados das negociaes. J o multilateralismo poltico caminha a passos mais lentos. Mas a anunciada reforma da ONU, que com maior ou menor democratizao do Organismo, deve sair j anuncia o seu incremento. E o Brasil, cuja maior aspirao em poltica externa obter um assento permanente no Conselho de Segurana, deve envolver-se (para no dizer que j est se envolvendo) nesse processo. O que se busca aqui j no , como o seria na dcada de 1970, um reconhecimento da condio de potncia ou as credenciais para o ingresso no Primeiro Mundo, mas efetivamente uma participao ativa na formulao das normas de gesto mundial. E, ao contrrio do perodo anterior em que se buscavam informaes e simpatias nos foros multilaterais para obter resultados no plano bilateral, hoje o plano multilateral visto como favorvel gerao de poder e o Brasil reconhecido como articulador de consensos. O desafio para os formuladores da poltica externa brasileira ser operar esse novo multilateralismo, sem negligenciar o acervo de contatos bilaterais do pas.

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