Cultura Organizacional em Ambiente Burocrtico

Luiz Alex Silva Saraiva RESUMO

O objetivo desse artigo descortinar as manifestaes da cultura organizacional em uma organizao de carter pblico, tendo a questo do foco no cidado um papel preponderante na anlise, para isso particularmente destacando as relaes existentes entre a cultura da organizao e as normas burocrticas. Mediante uma estratgia de pesquisa qualitativa, foram realizadas trinta entrevistas em profundidade com funcionrios de uma universidade pblica para identificar os principais aspectos do trabalho. Os resultados encontrados revelam que a lgica burocrtica responsvel por uma dinmica complexa entre os funcionrios e a organizao, com reflexos perceptveis sobre a cultura da organizao, que apresenta significativa influncia das normas internas. Palavras-chaves: cultura organizacional; burocracia; cidado; nova administrao pblica.

A BSTRACT
Dealing to discover the manifestations of organizational culture in a public organization, the paper has the intention, having the focus on citizen a main role in the analysis. It is emphasized particularly the existing relations between culture of organization and bureaucratic rules. By a qualitative approach, thirty interviews in depth were realized with employees of a public university to identify the main aspects of this work. The results show that the bureaucratic logic is responsible for a complex dynamics between the employees and the organization, with perceivable consequences on its organizational culture, that presents strong influence of the internal norms. Key words: organizational culture; bureaucracy; citizen; new public administration.

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C ONSIDERAES I NICIAIS

A cultura organizacional tem sido colocada por diversos estudiosos como importante aspecto da anlise organizacional, capaz de oferecer parmetros teis para uma compreenso ampliada do comportamento da organizao. A construo de anlises baseadas em tal perspectiva possibilita uma viso diversa do que normalmente tem sido feito na administrao, pois considera a influncia de elementos no objetivos, que tm sua influncia ofuscada pelo pragmatismo predominante na literatura da rea. O entendimento de tais pontos reveste-se de importncia singular, associada necessidade de repensar a esfera organizacional e discutir a respeito de como a nova realidade impe s organizaes um processo de realinhamento de variveis rumo a uma maior integrao dos ambientes interno e externo. Partindo de enfoque voltado aos aspectos culturais e suas diversas subdimenses e manifestaes, este trabalho busca traar um parmetro entre o ambiente burocrtico de uma organizao pblica e a cultura organizacional, tendo a questo do foco no cidado um papel preponderante na anlise. Para atender a este propsito, esse artigo se encontra organizado em quatro grandes blocos. O primeiro, o suporte terico, destaca inicialmente a burocracia e sua perspectiva no mbito publico, a administrao pblica e o foco no cidado e a multidimensionalidade da cultura organizacional. Na segunda parte, so destacados os procedimentos metodolgicos utilizados para a confeco do estudo. A anlise e a discusso dos dados so tratadas na terceira parte. Por fim, so apresentadas as principais concluses a respeito do tema(1).

S UPORTE T ERICO As Facetas da Burocracia no Setor Pblico

Inicialmente sistematizada por Weber enquanto forma de dominao, a burocracia se sustenta sobre o conhecimento tcnico, que alm de lhe conferir carter racional, a transforma em instrumento capaz de assegurar alta eficincia administrativa. Isso pressupe certa racionalidade impessoal que, guiada por regras formais que padronizam e conferem igualdade no tratamento dos casos, define

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com preciso as relaes de mando e subordinao, mediante a distribuio das atividades a serem executadas tendo em vista os fins a que se visa. A impessoalidade das normas, todavia, em geral termina por transformar um padro descritivo de critrios e relaes em padro prescritivo, sem espao para a informalidade e o desenvolvimento de noes mais flexveis de gerenciamento, desconsiderando o elemento humano na organizao. Merton (1966), em um estudo clssico, denominou esse fenmeno de incapacidade treinada, uma situao em que a preparao dos funcionrios pode tornar-se inadequada em contexto dinmico. Assim, em ltima instncia, a rigidez burocrtica produziria desajustes, fontes de conflitos potenciais entre o pblico e o funcionrio, j que os objetivos formais se tornariam dogmas imutveis, pois derivam da norma burocrtica, e esta enrijece qualquer tentativa de reformulao (Carbone, 1995). Diante da ausncia de uma dinmica intra-organizacional inerte, os membros da organizao ficam merc da norma, tendendo a um processo de acomodao de interesses. Como conseqncia surgem os sentimentos de desestmulo, de estabilidade e de resistncia a mudanas, que, aliados isonomia salarial e falta de preocupao com os resultados, so algumas das caractersticas que permeiam a maior parte das organizaes, em particular as organizaes pblicas (Medici e Silva, 1993; Carbone, 1995). A administrao pblica, de acordo com Castor (1987), reage de forma lenta e insatisfatria s mudanas econmicas e sociais que se processam sua volta, tornando mais agudas e sensveis suas distores e deficincias. Kliksberg (1994) compartilha desse ponto de vista, ao afirmar que a administrao burocrtica no servio pblico, embora tenha sido criada para esse fim, no garante nem rapidez, nem boa qualidade, nem custo baixo para os servios prestados ao pblico, sendo na verdade lenta, cara, auto-referida, e pouco ou nada orientada para o atendimento das demandas dos cidados. Para atender a estas demandas, Bresser Pereira (1996, 1997) sustenta que o novo papel do Estado o de facilitar a competitividade internacional, o que pode ser conseguido mediante melhoria dos seus sistemas de gesto para uma ao mais efetiva e eficiente em benefcio da sociedade. O Estado gradativamente levado a enfatizar tanto o atendimento das necessidades de regulao quanto a prestao dos servios aos seus clientes/cidados, por meio de incentivos a programas de flexibilizao da gesto pblica, tornando sua mquina administrativa mais barata, gil e receptiva inovao gerencial e autonomia administrativa (Silva, 1994).

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A Administrao Pblica e o Foco no Cidado

A nova administrao pblica procura identificar o cidado, prestar-lhe contas; em resumo, ajustar-se s suas reais necessidades (Kliksberg, 1994). Como estratgia, usa a descentralizao e o incentivo criatividade e inovao e envolve ainda uma mudana na estratgia de gerncia que, entretanto, tem de ser posta em ao em uma estrutura administrativa reformada, cuja nfase seja a descentralizao e a delegao de autoridade (Bresser Pereira, 1997). A diretriz mestra da nova administrao pblica desenvolver nos funcionrios um compromisso com a construo de uma sociedade mais preparada para enfrentar as novas demandas contextualizadas em uma era de mudanas. A grande tarefa a ser realizada compreende, entre outros aspectos, a reviso dos servios de atendimento ao pblico com vistas a sua maior eficincia e humanizao. Isto implica repensar profundamente os modelos organizacionais vigentes (Kliksberg, 1992). A evoluo das necessidades do setor pblico conduz a uma nova direo, no sentido de considerar o atendimento ao cidado como aspecto positivo e, como tal, acima das tentativas de restringir decises e atitudes tomadas a seu favor. Concentrar o foco de uma organizao no cidado no apenas questo de proclamar uma nova poltica; processo que envolve estratgias, sistemas, prioridades, atitudes e comportamentos, em suma, trata-se da cultura da organizao (Cannie, 1994; Freemantle, 1994; Gracioso, 1995). A identificao das limitaes nas atividades desempenhadas por organizaes pblicas e da sua necessidade de redirecionamento no encontra correspondente altura na mobilizao de prticas organizacionais rumo melhoria dos padres vigentes. Assim, a compreenso de como os fenmenos organizacionais so afetados e influenciam o ambiente externo fundamental para a adaptao das organizaes pblicas a novos padres; da o estudo da cultura da organizao como instrumento de percepo e captao dos matizes existentes e de como estes se relacionam com as potencialidades organizacionais.

A Cultura Organizacional e suas Multidimenses

A cultura organizacional, embora seja um dos temas mais estudados na teoria das organizaes, apresenta-se com uma simplicidade aparente, que reveste e oculta um fenmeno cuja complexidade elude e confunde a maioria dos pesquisadores (Fleury, 1990). A popularizao desse conceito, de acordo com Barbosa (1996), deve-se sua possibilidade de instrumentalizao, uma vez que funda-

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mental dimensionar as relaes entre os aspectos objetivos e representacionistas da administrao, e esperar que esse novo paradigma produza novos e melhores instrumentos de interveno e compreenso da realidade; mas deve-se ter em mente que, embora a cultura influencie alguns aspectos, no determina tudo, pois h outros fatores concomitantes e influenciadores das diversas facetas organizacionais (Aktouf, 1993; Hickson e Pugh, 1995). Alm disso, o conceito de cultural abre o caminho para uma discusso mais profunda, que o peso da dimenso simblica nas organizaes e nas diferentes formas de gesto (Barbosa, 1996). Dessa forma, a cultura assume papel de destaque no comportamento das organizaes, medida que influi no modo de vida, nos padres e nos valores das pessoas que, durante a maior parte do tempo, se dedicam s organizaes, para onde transportam no apenas seus conhecimentos tcnicos, como tambm todas as caractersticas de suas personalidades (Santos, 1990). A cultura organizacional pode ser encarada tambm como universo cultural formado pelos pressupostos, crenas e valores compartilhados pelos membros de uma organizao, sendo derivada de um ambiente social especfico (Hofstede, 1991). Em outras palavras, a cultura apreendida e aprendida mediante processos de socializao, o que se verifica tanto no nvel social quanto no nvel organizacional. Sendo fenmeno grupal, resultante e caracterstico de uma coletividade, um conceito que engloba tanto fatos materiais como abstratos, resultantes do convvio humano institucional, expressando significados subjetivos, constitudos, mantidos e modificados por atores sociais e tambm como estrutura, medida que objetiva atividades e prticas sociais (Rodrigues, 1991; Santos, 1994). Cada organizao, portanto, possui uma cultura organizacional particular, sustentada, transmitida e transformada por meio da interao social dos mais diversos agentes. A cultura de uma organizao sofre grande influncia de seus fundadores e lderes, dos seus momentos crticos, do seu mercado etc. A partir da sua fundao, as organizaes consolidam e perpetuam um padro comportamental nico, resultado das variveis circunstanciais de sua histria (Freitas, 1991; Freitas, 1997); contudo tal padro no permanece esttico; pelo contrrio, est em contnua transformao. A mudana pode ocorrer por presses externas organizao, ou por alteraes internas. Mudanas nos padres culturais de uma organizao, como parece atualmente ser o desejo de estratos significativos da sociedade com relao atuao das organizaes pblicas, podem ser provocadas com o objetivo de amenizar caracRAC, v. 6, n. 1, Jan./Abr. 2002

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tersticas indesejveis. As tentativas de mudana, porm, podem encontrar obstculos bastante significativos para se consolidarem, sendo assim necessrio agir diretamente sobre os pressupostos bsicos da organizao e suas relaes de poder, o que evidentemente provoca resistncias muito fortes (Fleury, 1988; Aktouf, 1993). A cultura organizacional funciona ainda como sistema de controle social, pois freqentemente se sente que dispe de grande autonomia, mesmo quando, paradoxalmente, a conformidade muito maior (OReilly, 1989). Em alguns casos, pode ser entendida como sofisticada tcnica de controle gerencial, que encoraja a identificao psicolgica e emocional dos empregados com a organizao (Rodrigues e Collinson, 1995). Nesse sentido, funciona informalmente, aprovando ou proibindo comportamentos, dando significado, direo e mobilizao para os membros da organizao. O controle se materializa por normas por meio das quais seus membros seguem um comportamento esperado, aceito ou apoiado pelo grupo. No obstante sua sutileza, os padres de conduta no escritos permeiam o estilo das relaes intra-organizacionais, recompensando e incentivando, ou punindo e colocando no ostracismo aqueles que os violam (Freitas, 1991; Santos, 1994). Embora seja constituda por uma srie de padres no escritos, a cultura organizacional na esfera pblica possui peculiaridades promissoras de anlise, devido ao fato de esta ser organizada mediante um conjunto de regras de carter impessoal como em toda burocracia que, de certa forma, delimita formalmente o espao organizacional. Assim, sua observao permite a anlise desta complexa relao entre o aspecto normativo e o elemento cultural, que pode ser ligado ou antagnico idia de padro ideal de comportamento. A cultura organizacional burocrtica caracteriza-se por ser um tipo de cultura hierarquizada, onde existem linhas claras de responsabilidade e autoridade, sendo que o trabalho organizado e sistemtico. As organizaes que possuem esse tipo de cultura normalmente so estveis, cuidadosas e maduras (Wallasch apud Santos, 1990). Dentro do universo de organizaes burocrticas, a universidade em si possui uma problemtica complexa em termos organizacionais, pois ora tratada como tipo especial de burocracia, ora como tipo similar s demais organizaes burocrticas. A sua complexidade reflete-se na multiplicidade de parmetros internos, o que confere ao critrio poltico a tarefa de conseguir o consenso para o alcance dos objetivos da organizao. As dimenses de uma organizao burocrtica so tambm entendidas como expresses de poder e ideologias, medida que os modos de organizao e de operacionalizao servem de instrumentos para os grupos obterem o poder e nele se manterem. Se, por um lado, funciona como centro de pesquisa, dispondo para isso de recursos especficos, instalaes,

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material, equipamentos e mo-de-obra especializada etc., por outro a universidade possui o papel de ser um centro disseminador de conhecimento, atuando fortemente na rea de ensino em nvel de graduao e de ps-graduao. Ao mesmo tempo, possui uma faceta social, ligada aos projetos desenvolvidos junto comunidade na qual est inserta, o que pe naturalmente em destaque a observao da burocracia existente em uma organizao com esse tipo de complexidade. Todas essas variveis so permeadas pela questo poltica, provavelmente com uma intensidade no encontrada em nenhum outro tipo de organizao.

P ROCEDIMENTOS M ETODOLGICOS

Em funo da multidimensionalidade do fenmeno em estudo, tcnicas isoladas pouco contribuem para sua apreenso e compreenso. Com o intuito de investigar o assunto em profundidade, optou-se pela tcnica do estudo de caso. preciso ressaltar, entretanto, que esta no uma escolha metodolgica, mas uma escolha do objeto a ser estudado (Stake, 1994). A unidade de anlise utilizada pode ser caracterizada como organizacional, a fim de verificar como as disposies burocrticas contribuem para a composio da cultura da organizao analisada. Composta por trinta funcionrios pblicos de uma instituio pblica de ensino superior, a amostra da pesquisa, embora no possua ampla representatividade em termos estatsticos, atende, de forma adequada, aos objetivos desse estudo. A tcnica de amostragem utilizada foi do tipo no-probabilstica intencional, tcnica usada quando uma amostra de reas escolhida propositadamente, porque tem certas caractersticas tpicas para a observao do fenmeno. O fator intencionalidade da amostragem foi definido pela opo em efetuar uma anlise em diversas unidades de ensino superior, responsveis pela emisso de documentao de alunos de graduao e de ps-graduao. H nestas unidades condies adequadas para a anlise dos fenmenos estudados, j que se verifica um embate do ponto de vista cultural, pois h tanto um estreito contato com o cidado (com suas demandas especficas), quanto a necessidade de cumprimento de padres de organizao e controle internos a nfase em procedimentos burocrticos. vlido aqui ressaltar que esse estudo no permite generalizaes de qualquer natureza, sendo suas concluses vlidas apenas para as unidades pesquisadas. As expresses servio pblico, esfera pblica, organizaes pblicas, entre outras, so utilizadas como recurso semntico, para evitar a repetio demasiada da expresso rgos responsveis pela emisso de documentao, contudo sem o intuito de promover generalizaes.
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A coleta de dados foi efetuada mediante um roteiro de entrevista semiestruturado composto de questes abertas, que antes de tentar apenas propor ao entrevistado padres uniformes de resposta, visam a captar pressupostos, crenas e valores compartilhados pelos membros de uma organizao. Inserido em uma estratgia qualitativa, o material coletado recebeu um tratamento de forma tal, que identificasse os traos organizacionais reveladores da cultura vigente na organizao; portanto a organizao, anlise e interpretao dos dados buscaram elementos para a compreenso dos principais traos da cultura de uma organizao burocrtica. Vrios critrios podem ser empregados para o alcance da validade de um estudo, de forma que a seleo da organizao levou em considerao um elenco de restries consideradas essenciais sua validao cientfica. Sua adoo permitiu o delineamento de um perfil organizacional adequado consecuo dos objetivos desse estudo. Os critrios adotados foram os seguintes: . a organizao deveria pertencer ao setor pblico, por este estar sendo pressionado a efetuar modificaes na sua forma de atuao e possuir uma slida tradio na sua rea de atuao, a fim de se observarem padres culturais consistentes; . a organizao deveria ser regida por normas de carter burocrtico com o intuito de se verificar sua inter-relao com a questo da cultura organizacional; . a organizao deveria responder a demandas especficas por parte de seus cidados, de maneira a avaliar at que ponto tais demandas so satisfeitas, levando em considerao as limitaes da prpria burocracia. Alm dos critrios acima expostos, destaca-se como caracterstica peculiarmente interessante para a anlise o fato de a organizao estudada ser uma das mais importantes universidades do pas, possuindo um grau de complexidade e inter-relaes internas e externas considerveis e, por isso, naturalmente interessantes como foco de anlise.

O Caso em Estudo
A organizao pesquisada foi fundada como instituio estadual de ensino superior em 7 de setembro de 1927, sendo resultado da fuso de cinco centros de ensino (Direito, Odontologia, Farmcia, Medicina e Engenharia). Federalizada em 1949, quando j abrigava a Escola de Arquitetura e as Faculdades de Filosofia e de Cincias Econmicas, a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG)

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atualmente encontra-se estruturada em dezenove unidades de ensino superior, nas quais esto alocados 2.400 professores e 4.500 funcionrios tcnico-administrativos, que atendem a 22.000 alunos de graduao e ps-graduao, alm de 19.000 em cursos de extenso. O fato de ter surgido da fuso de centros de ensino e de ter-se desenvolvido por meio da criao de escolas e faculdades nas mais diversas reas de ensino, fez com que os processos administrativos fossem duplicados em vrias instncias. Isso gerou, em particular, a multiplicao de rgos responsveis pela emisso de documentao em todas as unidades, o que interessa diretamente a esse estudo, pois nessas unidades h confrontos entre a cultura estabelecida pelas disposies burocrticas e a cultura que se quer implantar na nova administrao pblica, de nfase s demandas diferenciadas dos cidados.

A NLISE

DAS

E NTREVISTAS

As entrevistas realizadas buscaram subsidiar uma anlise mais aprofundada das relaes dos funcionrios pblicos com uma organizao regida pela burocracia. Com esse intuito, trabalhou-se com algumas variveis, agrupadas em blocos temticos, para, em ltima instncia, identificar o que se poderia denominar de traos gerais de uma cultura organizacional em ambiente burocrtico. Trabalhou-se com sete grandes blocos, que tratam de alguns dos pontos mais significativos das entrevistas, apresentados a seguir.

Burocracia e Servio Pblico

Para a compreenso de como se manifesta a cultura em uma organizao burocrtica, faz-se necessrio explorar a noo que os prprios funcionrios possuem a respeito do que a burocracia e de como o servio pblico por eles percebido. Uma viso disseminada entre os funcionrios a de que houve poucos avanos no que concerne gesto. A norma, dentro do servio pblico, ainda o papel e o carimbo. Muitas vezes vemos uma nfase na burocratizao em detrimento de uma busca pela maior eficincia. O servio pblico ainda muito burocrtico (relato). Tal viso, de natureza negativa a respeito da prpria natureza da organizao qual dedicam a maior parte do tempo, complementada por outros pontos de
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vista a respeito da maneira pela qual o trabalho organizado, e a monotonia da decorrente. O servidor pblico, aps anos de trabalho, vai ficando muito bitolado, sem motivao, sem perspectiva. A pessoa perde a vontade de trabalhar, levada a tomar uma atitude passiva diante do seu trabalho. Chega ao ponto de nem quererem mais ir ao trabalho, tamanha a falta de estmulo (relato). A monotonia no exclusividade das organizaes pblicas, de certo; os moldes pelos quais est organizada boa parte dos processos de trabalho, principalmente em um pas como o Brasil, deixam muito a desejar em matria de inovao e criao de ambientes propcios ao desenvolvimento de novas habilidades e explorao de formas alternativas de produtividade: em geral opta-se por uma organizao com traos mecanicistas, porque o que vem tradicionalmente sendo feito ao longo do tempo, sem grandes presses por modificaes mais efetivas. No setor pblico, entretanto, h maiores reflexos no tocante cultura, pois parece haver, mais do que nas organizaes privadas, um nvel de apego forma tradicional pela qual as atividades se encontram organizadas, com efeitos indesejados sobre as iniciativas de inovao.

Inovao Organizacional
A situao, contudo, tende a adquirir novos contornos. Foram manifestadas algumas reaes de apoio a inovaes na gesto, destacando-se a importncia de modernizao das formas de gesto vigentes, a fim de assegurar a sobrevivncia das organizaes pblicas no futuro. bom sempre inovar, porque tem que haver certa regularidade nos seus processos, mas no [sem] um pouco de inovao. Inovao sempre desejvel, necessrio sempre inovar (relato). Contudo h a percepo de que mudar no um processo fcil. Destaca-se como obstculo no setor pblico a tradio do sistema, que age enquadrando as no-conformidades e limitando o potencial de modificao embutido em novas idias. A pessoa tem que se enquadrar com essas novas idias. Se no chocou com o sistema, at aceitam. Agora, se se opor, tem que rever as suas idias. Infelizmente tem um sistema implantado que no muda de jeito nenhum. Assim, ou voc se enquadra no sistema atual, ou voc entra com vrias idias e depois acabam morrendo. As novas idias so, na

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maioria das vezes, podadas. impossvel sugerir novas solues. A situao chega a ser catica; todos mecanizados, robotizados (relato). Os entrevistados enfatizam que a postura da mudana pela mudana sem parmetros bem definidos a respeito do que flexibilidade ao contrrio de flexibilizar, pode fazer ruir todo o sistema, porque, de um lado, podem estar sendo propostas solues mais desastrosas do que os problemas para os quais foram demandadas; por outro, h que se considerar a relao do prprio funcionrio com o novo, no estabelecida nos manuais internos. Tais colocaes parecem indicar uma necessidade de maior cautela com relao a planos de modernizao de rpida implementao e com ampla abrangncia, muitas vezes modificando prticas que no carecem de alteraes por apresentarem resultados efetivos. A inovao deve ser procurada de acordo com a necessidade, porque muitos servidores no sabem lidar com o novo. Nem tudo que novo bom, e nem tudo que velho descartvel. Muitas pessoas inventam certas solues que so muito piores do que os problemas que as estimularam. Voc deve inovar no lugar que precisa (relato). Observa-se uma lgica de preservao muito peculiar: de um lado, encontramse as normas burocrticas, fonte de enrijecimento dos procedimentos nas organizaes pblicas; de outro, a ausncia de tais regulamentos significa, contraditoriamente, uma ameaa a funcionrios que foram talhados e disciplinados a seguir uma racionalidade preestabelecida nos manuais. Ainda se pode inferir do ponto de vista dos entrevistados uma relao entre estabilidade, regularidade e funo social da organizao pblica versus flexibilidade, inconstncia e atendimento sob medida das necessidades dos cidados, o que caracterizaria uma lgica mais prxima do mercado, como ser tratado a seguir.

Papel Social da Organizao Pblica

Fundamental aos funcionrios entrevistados o carter social das organizaes pblicas, porque isso o que basicamente as diferencia das organizaes de carter privado. H uma percepo de que a auto-referncia uma caracterstica que precisa ser evitada a todo o custo, por meio de maior proximidade do mercado; mas a perspectiva social precisa prevalecer sobre a tica de mercado. As atividades pblicas deveriam ter uma orientao maior para o mercado, uma nfase mais forte na procura, mas sem jamais perder o seu carter social (relato). Por um lado, os entrevistados defendem que no apenas o lucro que deve
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impor a forma de organizao das atividades da organizao pblica. Por outro, colocam que, em face de contexto mais dinmico, falta aos funcionrios maior qualificao para enfrentar os novos desafios. As finalidades das empresas privadas so fundamentalmente diferentes daquelas nas organizaes pblicas. Enquanto essas visam o benefcio e o bem-estar social, aquelas objetivam basicamente o lucro, o retorno financeiro. Acho que falta universidade pblica e, de uma maneira geral, ao setor pblico, maior qualificao administrativa associada viso de mercado (relato). Outro aspecto ressaltado que o papel social das organizaes pblicas, nas quais a universidade se inclui, deve passar tambm pela transparncia de informaes sociedade, qual tais organizaes devem servir. A permeabilidade da universidade, enquanto organizao criada para o atendimento da populao em geral, aparece nas opinies e demandas dos seus cidados e foi especificamente colocada pelos entrevistados. Nem sempre a sociedade fica sabendo o que est acontecendo. Se fosse mais rgida [sua monitorao], eu acho que no estaria to mal quanto est. A educao no estaria to mal, a sade tambm no estaria to mal. Voc vai cobrando as coisas na medida em que voc convive (relato). A cultura organizacional, dessa forma, um quadro complexo de vises a respeito do que a organizao pblica e do que deveria ser. Tendo a universidade em si uma natureza complexa, de certa forma previsvel que, na priorizao de objetivos, haja a possibilidade de conflito entre os preceitos solidificados por uma burocratizao organizacional e a lgica de mercado.

Cumprimento de Normas versus Flexibilidade Funcional

Muito do que se discute em termos de modernizao organizacional no setor pblico passa pela questo do cumprimento de normas. At que ponto o cumprimento sistemtico de normas enrijece os procedimentos e dificulta um atendimento mais personalizado do cidado? As respostas encontradas parecem apontar no sentido de que ainda h um sentimento de dependncia das normas e regulamentos internos como nico meio possvel de continuar a proporcionar estabilidade (e direcionamento) estrutura vigente. Normas so feitas para ser cumpridas, porque se for desobedecer, isso aqui vira uma baguna. Pra funcionar, eu acho que, infelizmente, precisa ter regras e normas. Porque tem que ter um controle do seu trabalho. Aqui tudo

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muito grande; se um comea a fazer uma adaptao, o outro l na frente adapta do jeito dele; o outro adapta do jeito dele, todo mundo adapta e no chega a lugar nenhum; a voc acaba fazendo uma baguna (relato). Contudo essa no uma viso compartilhada por todos os entrevistados. Percebe-se certa limitao inerente s normas e um senso crtico com relao s suas finalidades se faz presente. Um dado que aflorou nas entrevistas a preocupao, por parte de alguns funcionrios, em no se deixar limitar pelo disposto em manuais e regulamentos internos, trabalhando em prol da satisfao das necessidades do cidado e da eficincia administrativa. s vezes at preciso desobedecer alguma coisa; no significa que desobedecer est prejudicando, porque eu acho que voc tem que se adaptar [s demandas especficas dos cidados] (relato). Ns temos as normas que ns temos que seguir, mas se tem alguma pessoa que precisa de um documento urgente, eu facilito, bvio. Voc tem que obedecer, mas voc no est infringindo nada (relato). interessante notar que alguns funcionrios usam como justificativa para o cumprimento sistemtico das normas internas o no-favorecimento que a flexibilizao das normas poderia suscitar. Tal preocupao interessante, porque traz tona a questo dos critrios polticos em um ambiente profissional de trabalho, problema que foi uma das motivaes weberianas para a sistematizao da teoria da burocracia, uma vez que a impessoalidade, de acordo com seu ponto de vista, que dava a base de sustentao para a meritocracia. Voc tem que adaptar o regulamento. Voc tem uma regra no seu trabalho. Voc tem que trabalhar obedecendo quilo. Se voc vai contra essa regra, voc comea a abrir uma exceo no seu trabalho. meio complicado. Deve-se buscar a satisfao [do cidado] desde que no privilegie um e outro seja prejudicado, porque antes voc no abriu exceo (relato). Os mtodos tradicionais para a resoluo de problemas administrativos, incluindo os manuais, so alvo de crticas por parte dos entrevistados, porque, embora sua utilizao seja considerada prtica, no se pode valer apenas de suas disposies para o dia-a-dia na organizao. As pessoas s vezes criam normas, escrevem manuais, mas esquecem de revis-los (relato). Aparentemente, a noo vigente a de que os regulamentos so imperfeitos, porque cobrem exaustivamente procedimentos que poderiam ser melhorados,
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com ganhos de eficincia para o sistema; mas a flexibilidade, medida que deve ser aplicada, um critrio de natureza to subjetiva, que melhor ater-se ao disposto nos manuais de organizao internos. Se voc acha que uma coisa pode funcionar, se voc acha que melhor do que a forma que estava sendo feita, ento... melhor confiar em mtodos j comprovados, mas sem abrir mo do novo (relato). A nova administrao pblica postula que a nfase no cidado, consumidor final dos seus servios, deve prevalecer, a fim de que o Estado seja mais bem direcionado no atendimento de suas demandas especficas. Na teoria, o Estado deveria direcionar todas as suas atividades para beneficiar o consumidor final; mas na prtica isso no acontece. As pessoas se concentram demais na papelada. Eu acho que o Estado no est nem a para o consumidor final (relato). Em linhas gerais, parece haver consenso a respeito de que a flexibilizao dos procedimentos administrativos, ao contrrio do que est sendo requerido pela sociedade, na realidade tem-se constitudo mais uma retrica de modernizao do que um conjunto de prticas e melhorias efetivas rumo satisfao das demandas dos cidados. Um dos argumentos mais freqentemente utilizados para sustentar tal ponto de vista a depredao da imagem do funcionrio pblico.

Valorizao do Funcionrio Pblico

Outro bloco do roteiro de entrevistas se concentrou especificamente em levantar a percepo do servidor pblico sobre si mesmo e at que ponto tal imagem contribui para a cultura de uma organizao burocrtica. As respostas destacam as limitadas perspectivas de progresso funcional, a desvalorizao da figura do servidor pblico no contexto atual e o processo de desmotivao decorrente. Deve haver uma perspectiva de crescimento e valorizao dentro do funcionalismo; a estagnao leva a um forte desestmulo do servidor. Promoes e treinamento so importantes para o progresso e renovao do atendimento (relato). Nenhum funcionrio pblico tem valor nem para o governo, nem para o prprio pblico. No se d o devido valor ao funcionrio. Ele visto de uma forma totalmente distorcida pela sociedade (relato). No entanto discordncia geral que o fato de no terem o seu valor reconhecido pelo governo e pela sociedade deve ter correspondente no descompromisso

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com o desempenho no trabalho. Nesse sentido, os entrevistados parecem ter em mente o papel que tm de desempenhar a fim de que as organizaes pblicas como um todo respondam, de maneira adequada, aos anseios da populao. No porque eu ganho pouco que eu vou prejudicar o cidado. A maioria [dos funcionrios pblicos] passa uma imagem de pessoas que no querem trabalhar, que tratam mal, e isso passa para todos (relato). Quando tocada especificamente a questo do atendimento, fica claro para os entrevistados qual o seu papel em face do cidado e qual o tipo de atendimento que ele merece. O funcionrio da universidade, e no somente dela, mas tambm de todas as organizaes pblicas, trabalha com um pblico de todos os segmentos sociais, econmicos ou profissionais, e deve estar preparado para prestar um bom atendimento a esse pblico. importante que o funcionrio pblico evite um atendimento ao pblico como aquele que, infelizmente, estamos acostumados a receber: viciado, obtuso, desrespeitoso e preconceituoso (relato). A imagem que os funcionrios entrevistados possuem a respeito de si mesmos no condiz com o veiculado maciamente na mdia nos ltimos anos. Eles se vem, apesar de todos os problemas identificados, como necessrios manuteno de um servio pblico voltado s necessidades da populao, precisando, para isso, de uma espcie de contrapartida, um processo de valorizao funcional, a fim de que possam recuperar, ainda que s em parte, a motivao perdida em anos de questionamento sistemtico do seu papel e utilidade. Tal valorizao passa no apenas por incentivos financeiros, mas tambm (e talvez principalmente por) incentivos simblicos, ferramentas teis na restaurao da auto-imagem funcional.

Controle Organizacional
A restaurao da imagem dos funcionrios no pode ser um empreendimento isolado; precisa ser acompanhada de outras iniciativas para modificar efetivamente o quadro que se apresenta. Um dos mais importantes trabalhos a ser realizado nesse sentido redimensionar o uso de controles no servio pblico. Os entrevistados tendem a concordar, destacando que em muitos casos a exceo que se torna a regra, em face de uma realidade na qual pouco se controla. [Na iniciativa privada] se voc chegar atrasado, voc vai ser descontado; se voc sair mais cedo, vai ser descontado, vai ter penalidade. Aqui
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geralmente isso regra. Esse no vigiar cria essas coisas. Com o passar do tempo voc v que todo mundo faz a mesma coisa, ningum chega na hora. Voc pensa assim: ah, pra que que eu vou chegar?(relato). Um dos motivos para tal ineficincia que, fisicamente, o patro (o Estado) no comparece organizao. Tal ponto de vista pode ser questionado sob inmeros aspectos, que vo desde a nova composio de propriedade das organizaes privadas, at o papel do gerente no processo de trabalho. No servio pblico, no existe o patro, s o chefe imediato. Tem gente que tem a postura de chefe, sabe cobrar, tem o esprito de liderana, sabe liderar; outros no sabem e no cobram e aquilo vira uma bola de neve. O funcionrio vai-se viciando naquele comportamento de no ser cobrado (relato). Embora critiquem a sua ausncia, comparando o trabalho no servio pblico com o da organizao privada, relativiza-se a importncia do controle no que se refere aos principais problemas organizacionais, embora no sejam apresentadas outras alternativas para solucionar tal impasse. H coisas mais srias do que manter o controle sobre os subordinados. Voc tem que ter um controle sobre os seus subordinados, mas tem outros problemas mais srios do que isso (relato). Com relao ao desempenho na execuo do trabalho, o que se discutiu se o cumprimento de normas, fator altamente valorizado na concepo burocrtica, deve ser o principal fator a ser levado em considerao na avaliao do desempenho dos funcionrios pblicos. As respostas se assemelharam na percepo de que nem sempre o cumprimento de normas equivale a bom desempenho: O desempenho importantssimo, porque voc v muito funcionrio que cumpre [as normas internas], e no tem bom desempenho, porque cumprir as normas importante, mas no o essencial. O fato de seguir normas no quer dizer que voc seja melhor (relato). A remunerao tambm foi objeto de discusso, em face do seu relacionamento com a questo do desempenho e com o controle organizacional. Afinal, se no possvel medir de forma adequada o desempenho organizacional, como pr fim isonomia salarial? Ao mesmo tempo, outra questo que se coloca o tipo de trabalho desempenhado. De acordo com alguns entrevistados, no apenas uma questo de associao de maiores salrios s maiores cargas de trabalho. H nveis hierrquicos que merecem ser levados em considerao nessa discusso. Eis algumas opinies.

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Quem trabalha mais deve ganhar mais. Tem gente aqui que trabalha muito. O problema que as coisas so muito relativas: s vezes a pessoa trabalha muito, mas ela no eficiente. Voc medir trabalho cada dia se torna mais difcil, pois no tem jeito de saber quem trabalha mais e quem trabalha menos. Aqui se voc trabalhar menos, trabalhar mdio ou trabalhar mais, voc recebe o mesmo. Discordo que isso deveria existir (relato). Os pontos tratados nas entrevistas, longe de esgotar o assunto em tela, apenas tocam superficialmente no complexo carter que possui a cultura organizacional, em particular em um ambiente regido por normas burocrticas. Assim como representam modos de encarar a situao atual, as opinies dos entrevistados do margem a consideraes a respeito das formas de manifestao e percepo dos fenmenos organizacionais para seus diversos componentes. Embora no tenham sido especificamente tratadas as figuras do imaginrio local, tampouco foram tais aspectos negligenciados, sendo reconhecida a sua importncia no cotidiano organizacional; contudo levando-se em considerao a complexidade intrnseca do constructo, sem dvida mais instigante analis-lo a partir das percepes dos membros da organizao sobre aspectos diretamente relacionados ao seu dia-a-dia, como maneira de apreender e inferir a respeito dos efetivos embates travados no exerccio de suas funes.

C ONSIDERAES F INAIS

Partindo da premissa de que h uma cultura organizacional peculiar aos ambientes regidos por uma lgica burocrtica de organizao, o cerne deste estudo tecer consideraes sobre como os padres objetivos e subjetivos predominantes em unidades administrativas de uma universidade pblica se relacionam com a questo da satisfao do cidado consumidor por excelncia dos servios pblicos. Como so fruto de uma viso especfica, as concluses deste estudo pedem cautela no tocante generalizao, uma vez que restringem a sua aplicabilidade a um contexto particular. Os dados apresentados do margem a inferncias diversas a respeito de como a prpria maneira pela qual a burocracia pblica dispe e aloca seus recursos influencia tanto seu desempenho quanto a sua peculiar cultura. Por um lado, observam-se funcionrios conscientes do que se espera deles, enquanto membros da mquina pblica, comprometidos com a qualidade na prestao de servios populao. Por outro, percebe-se uma mo-de-obra politizada e em geral desmotivada com as sucessivas aes do governo no sentido de desestruturar a imaRAC, v. 6, n. 1, Jan./Abr. 2002

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gem do servidor pblico no apenas em termos institucionais, mas principalmente no que se refere base de sustentao sindical, poltica e econmica esta ltima mediante congelamento de salrios e estmulos ao desligamento em massa. Em linhas gerais, o relacionamento entre funcionrio e organizao de natureza complexa; sob um prisma a realidade atual no representa o que os funcionrios gostariam que ela fosse; sob outro aspecto, h um temor generalizado do novo, diverso do estabelecido nos manuais. A noo de burocracia to enraizada, que remete idia de imobilidade, uma vez que formas alternativas de organizao so rejeitadas ou aceitas at a fase de implementao de mudanas tal a fora dos preceitos reguladores vigentes. As organizaes pblicas precisam ter seus fenmenos observados mesmo a cultura organizacional com ateno especfica, que leve em considerao o ambiente e as demandas peculiares do setor. Nesse sentido, os resultados mais significativos referem-se natureza contraditria da organizao pblica. inegvel a existncia da burocracia como fator de racionalidade predominante na organizao analisada, o que acarreta toda uma srie de atitudes voltadas perpetuao dos processos existentes, condizente com a lgica de sistema fechado que os rege. Os funcionrios pblicos percebem a necessidade de modificao da maneira pela qual as atividades vm sendo desempenhadas, maior aproximao com o mercado entendido aqui como as demandas dos cidados e maior agilidade na resposta s mudanas ambientais; ainda assim, manifestam-se predominantemente de forma negativa, quando a inovao tratada, deixando claro que mudar preciso, mas no de forma radical. A lgica burocrtica do servio pblico erigiu barreiras para a satisfao do cidado difceis de serem superadas, especialmente porque suas bases esto solidamente assentadas sobre a ignorncia dos funcionrios a respeito do seu prprio potencial de desenvolvimento e sobre o receio de trabalhar em um contexto flexvel e sem a presena do manual, que tudo prev, tudo prov e tudo regula. Em que pesem as limitaes atuais com que se depara a administrao pblica, uma observao mais acurada da cultura organizacional de um ambiente burocrtico permite tanto que se avalie o peso das instituies normativas no que se refere configurao de valores e pressupostos internos, quanto que se trabalhe com um quadro mais abrangente de anlise do que ocorre hoje na esfera pblica. Ainda que preliminar, tal iniciativa promissora, medida que permitiu delinear como se do as relaes no seu interior, e identificar como a percepo dos seus prprios componentes revela particularidades da concepo e operacionalizao da cultura em uma organizao burocrtica: uma teia complexa de normas, valores, mitos e crenas entre a potencialidade e a realidade.

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N OTA
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O autor agradece Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES) o apoio recebido.

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