Comentrio Jurisprudncia

INADEQUAO DE DEPSITO DE LIXO URBANO: DESCUMPRIMENTO DE DIREITO FUNDAMENTAL COLETIVO E IMPOSSIBILIDADE DE PERCEPO DE RENDA ADICIONAL PELO MUNICPIO MATHEUS ADOLFO GOMES QUIRINO Mestre em Direito de Empresa pela Universidade de Itana 1. Acrdo Nmero do processo: 1.0183.06.109679-2/003(1)-Numerao nica:-109679288.2006.8.13.0183 Relator: EDUARDO ANDRADE Relator do Acrdo: EDUARDO ANDRADE Data do Julgamento: 30/09/2008 Data da Publicao: 17/10/2008 EMENTA: AO CIIVL PBLICA MUNICPIO DEPSITO DE LIXO EM LOCAL INADEQUADO DANO AMBIENTAL OBRIGAES DE FAZER E NO FAZER CONDENAO POSSIBILIDADE. Restando demonstrado que o Municpio vem utilizando-se de um local inadequado para fins de depsito de resduos slidos (lixo), diretamente no solo, sem qualquer estudo prvio, monitoramento, tratamento ou licenciamento, em contrariedade s normas que regem a espcie, causando danos e degradao ao meio ambiente, o Poder Judicirio pode determinar que a pessoa jurdica de direito pblico interno, no caso o Municpio, construa um aterro sanitrio adequado, promova a recuperao da rea degradada e promova medidas necessrias para dirimir os impactos ambientais na rea atualmente utilizada para despejo de lixo at que o aterro sanitrio seja construdo. APELAO CVEL / REEXAME NECESSRIO N 1.0183.06.109679-2/003 COMARCA DE CONSELHEIRO LAFAIETE REMETENTE: JD 4 V CV COMARCA CONSELHEIRO LAFAIETE APELANTE(S): MUNICPIO CONSELHEIRO LAFAIETE APELADO(A)(S): MINISTRIO PBLICO ESTADO MINAS GERAIS RELATOR: EXMO. SR. DES. EDUARDO ANDRADE

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ACRDO Vistos etc., acorda, em Turma, a 1 CMARA CVEL do Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais, incorporando neste o relatrio de fls., na conformidade da ata dos julgamentos e das notas taquigrficas, unanimidade de votos, EM REJEITAR PRELIMINAR E REFORMAR PARCIALMENTE A SENTENA NO REEXAME NECESSRIO, PREJUDICADO O RECURSO VOLUNTRIO. Belo Horizonte, 30 de setembro de 2008. 2. Apresentao do caso Trata-se de ao civil pblica ajuizada pelo Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais em desfavor do Municpio de Conselheiro Lafaiete, contra quem o Parquet pedia a condenao em obrigaes de fazer que, conforme reproduzidas no acrdo, consistiam em:
a) implantao de sistema de drenagem pluvial em todo o terreno destinado ao depsito de lixo; b) compactao e recobrimento do lixo com terra ou entulho diariamente; c) isolamento da rea com cerca, complementada com arbustos; d) impedir a presena, no local, de animais e pessoas para fins de captao de lixo; e) cadastro, junto FEAM, de um responsvel tcnico pela implementao e superviso das condies de operao do local; f) implantao de um aterro sanitrio ou outro sistema de tratamento de resduos, com o devido licenciamento ambiental, no prazo de seis meses, sob pena de multa diria de R$ 15.000,00; g) e recuperao integral dos ambientes degradados com o depsito de lixo.

O juzo singular acolheu os pedidos formulados na inicial e condenou o municpio a:

a) implantar sistema de drenagem pluvial em todo o terreno, de modo a minimizar o ingresso das guas de chuva na massa de lixo aterrado, no prazo de trinta dias; b) promover a compactao e recobrimento do lixo com terra ou entulho diariamente, de modo que no haja afloramento de resduos, no prazo de trinta dias; c) promover o isolamento da rea com cerca, complementada com arbustos, de modo a dificultar o acesso ao local por pessoas e animais, no prazo de trinta dias; d) impedir a presena, no local, de animais e pessoas para fins de catao de lixo, imediatamente; e) cadastrar junto FEAM um responsvel tcnico pela De jure : revista juridica do Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais, Belo Horizonte, n. 14, jan./jun. 2010

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implementao e superviso das condies de operao no local, no prazo de dez dias, sob pena de multa de R$10.000,00 (dez mil reais) em caso de descumprimento de algum desses itens; e f) recuperar integralmente os ambientes degradados das reas onde anteriormente depositou lixo, com apresentao, no prazo de sessenta dias, dos respectivos projetos de recuperao das reas degradadas FEAM ou ao IEF, para aprovao, sob pena de multa diria de R$ 15.000,00 (quinze mil reais).

O municpio apelou, suscitando preliminar de nulidade de citao e informando suas razes recursais de mrito que as partes firmaram acordo extrajudicial para por fim demanda. Tambm informou que por conta de tal composio apresentou projeto de lei em que autorizava a transferncia de R$ 300.000,00 (trezentos mil reais) ao Consrcio Intermunicipal de Tratamento de Resduos Slidos (ECOTRES), formado pelos Municpios de Congonhas, Conselheiro Lafaiete e Ouro Branco. A 1 Cmara Cvel do Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais, examinando o recurso apresentado, rejeitou a preliminar e, no mrito, deu parcial provimento para reduzir as multas dirias aplicadas para R$ 500,00 (quinhentos reais) por dia de atraso na execuo das obrigaes de fazer. sobre essa deciso que passamos a tecer alguns comentrios. 3. Comentrios ao acrdo Informava o r. Ministrio Pblico mineiro na ao civil pblica que o municpio ru no possua local apropriado para depsito de resduos slidos da produzidos pela comunidade ali residente. A nosso ver, a falta de tratamento de rea conhecida como lixo, em pleno sculo XXI, pode ser classificada como uma excrescncia. Mereceria, sem exagero, ser trabalhada na esfera de responsabilizao penal do administrador municipal desidioso. No entanto, no sob esse prisma que comentaremos o acrdo transcrito, mas sim sob o prisma da m atuao do administrador pblico que, desidioso no dever de garantir a correta destinao dos resduos slidos produzidos, no s descumpre determinao legal como tambm fere direito fundamental de dimenso transindividual, chegando at a deixar de garantir receitas ao municpio. Vejamos. De fato, em nosso estgio de modernidade j deveramos ter superado essa fase de cobrar, em juzo, o que direito fundamental do cidado e da coletividade.
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No caso em exame, foram identificadas diversas irregularidades na rea em que o Municpio de Conselheiro Lafaiete acondicionava os resduos slidos produzidos na cidade, conforme atestado em vistoria realizada pela Fundao Estadual do Meio Ambiente (FEAM) no dia 8 de novembro de 2002. E sabidamente a falta de local adequado para a deposio de lixo acarreta diversos males: contaminao do solo e de lenis freticos por chorume, proliferao de doenas por meio de animais urubus, ratos, baratas e outros , poluio do ar pela emisso de gases, tais quais o metano e o gs carbnico, etc. Das alegaes formuladas pelo municpio em suas razes recursais, no nos interessam as que tratam da preliminar, matria meramente processual que diz respeito regularidade da citao do ru na ao civil pblica. Debruar-nos-emos, sem a profundidade que o tema exige, sobre o exame de poucos dos aspectos das razes meritrias, a partir das quais analisamos se exigvel a obrigao de fazer pretendida pelo Ministrio Pblico, por que, e o que perde o municpio com essa conduta desidiosa do seu administrador. Quanto a saber se exigvel a obrigao de fazer pretendida pelo Parquet, nenhuma dvida. A prpria Constituio Federal j trata de garantir, como direito fundamental, o ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Verbis:
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. 1 Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico: [...] IV - exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se dar publicidade.

E ainda a mesma Constituio garante a proteo aos direitos individuais e coletivos, alados condio de nova summa divisio constitucional relativizada, conforme ensina Gregrio Assagra de Almeida. Nessa esteira, a proteo ao meio ambiente, que interessa a toda a coletividade, encontra guarida no prprio paradigma do Estado Democrtico de Direito. A esse respeito, valorosa a lio de Jos Alfredo de Oliveira Baracho Jnior, para quem:

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[...] as normas constitucionais que disciplinam a preservao, recuperao e melhoria do meio ambiente so normas informadas pelo paradigma do Estado Democrtico de Direito, em sua interdependncia com outros direitos e garantias a direitos fundamentais, como liberdade, propriedade e o princpio da proteo judiciria. Formam um todo indivisvel no plano da validade jurdica. importante, entretanto, considerar que no paradigma do Estado Democrtico de Direito h uma multiplicidade de direitos fundamentais, que so indivisveis no plano da validade jurdica, mas esto em constante tenso no plano da aplicao.

E a proteo ao meio ambiente matria atual e dever irrenuncivel do Estado, conforme se extrai do voto do min. Celso de Melo na ADI-MC 3540/DF, verbis:
Trata-se de um tpico direito de terceira gerao (ou de novssima dimenso), que assiste a todo o gnero humano (RTJ 158/205-206). Incumbe, ao Estado e prpria coletividade, a especial obrigao de defender e preservar, em benefcio das presentes e futuras geraes, esse direito de titularidade coletiva e de carter transindividual (RTJ 164/158161). O adimplemento desse encargo, que irrenuncivel, representa a garantia de que no se instauraro, no seio da coletividade, os graves conflitos intergeneracionais marcados pelo desrespeito ao dever de solidariedade, que a todos se impe, na proteo desse bem essencial de uso comum das pessoas em geral. [...] Os instrumentos jurdicos de carter legal e de natureza constitucional objetivam viabilizar a tutela efetiva do meio ambiente, para que no se alterem as propriedades e os atributos que lhe so inerentes, o que provocaria inaceitvel comprometimento da sade, segurana, cultura, trabalho e bem-estar da populao, alm de causar graves danos ecolgicos ao patrimnio ambiental, considerado este em seu aspecto fsico ou natural. (ADI-MC 3540/DF Rel. Ministro CELSO DE MELLO, julgado em 01/09/2005, Pleno, DJ 03/02/2006)

A observncia da proteo ao meio ambiente interessa coletividade e seu descumprimento afronta clusula ptrea de respeito dignidade humana, como se extrai do acrdo proferido no Tribunal Regional Federal da 5 Regio, a saber:
Deveras, no h dvida de que o Poder Pblico Municipal foi omisso quanto concretizao dos direitos fundamentais ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e sade pblica, o que extrapola os limites da legalidade e afronta a clusula ptrea de respeito dignidade humana, haja vista ser o aterro sanitrio indispensvel para a vida saudvel de toda a coletividade.

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H situaes em que a ao estatal exigvel em decorrncia do prprio texto constitucional, independentemente da existncia de programas, objetivos ou metas fixados pela administrao pblica ou legislao infraconstitucional. Nesses casos, normalmente correlacionados concretizao de direitos fundamentais de segunda e terceira geraes (ou dimenses, no dizer de alguns doutrinadores), revela-se a necessidade da atuao jurisdicional no controle das polticas pblicas, esta entendida, no dizer de NAGIBE DE MELO JORGE NETO, como 'toda e qualquer atuao do Estado, por meio da Administrao Pblica, que tenha por fim efetivar os direitos fundamentais de segunda e terceira dimenses'. Essa concretizao de direitos fundamentais, no entanto, est condicionada pelo princpio da reserva do possvel, traduzida no binmio razoabilidade da pretenso individual/social deduzida em face do Poder Pblico e existncia de disponibilidade financeira do Estado para tornar efetivas as prestaes positivas reclamadas. (TRF 5 R, - REO 2005.82.02.001168-0, 4 T. Rel. Des. Fed. Subs. Paulo Machado Cordeiro DJE 11.02.2009)

Dessa forma, indubitavelmente conclumos que acertada a deciso de exigir do municpio a conduta ativa pleiteada nas obrigaes de fazer pretendidas. Mesmo porque, importante ressaltar, compete ao municpio o dever de proteo do meio ambiente, a teor do que dispe o pargrafo nico do artigo 22 do Cdigo Florestal, a saber:
Art. 22. A Unio, diretamente, atravs do rgo executivo especfico, ou em convnio com os Estados e Municpios, fiscalizar a aplicao das normas deste Cdigo, podendo, para tanto, criar os servios indispensveis. Pargrafo nico. Nas reas urbanas, a que se refere o pargrafo nico do art. 2 desta Lei, a fiscalizao da competncia dos municpios, atuando a Unio supletivamente.

A fiscalizao e autorizao de tais empreendimentos ficam a cargo do rgo estadual competente, podendo o IBAMA atuar supletivamente, conforme se extrai da Lei n 6.938/81:
Art. 10 - A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento de rgo estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis IBAMA, em carter supletivo, sem prejuzo de outras licenas exigveis. 1 Os pedidos de licenciamento, sua renovao e a respectiva De jure : revista juridica do Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais, Belo Horizonte, n. 14, jan./jun. 2010

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concesso sero publicados no jornal oficial do Estado, bem como em um peridico regional ou local de grande circulao. 2 Nos casos e prazos previstos em resoluo do CONAMA, o licenciamento de que trata este artigo depender de homologao da IBAMA. 3 O rgo estadual do meio ambiente e IBAMA, esta em carter supletivo, podero, se necessrio e sem prejuzo das penalidades pecunirias cabveis, determinar a reduo das atividades geradoras de poluio, para manter as emisses gasosas, os efluentes lquidos e os resduos slidos dentro das condies e limites estipulados no licenciamento concedido. 4 Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis IBAMA o licenciamento previsto no caput deste artigo, no caso de atividades e obras com significativo impacto ambiental, de mbito nacional ou regional.

No entanto, no s sob o prisma do descumprimento de obrigao legal e da negativa de vigncia de direito fundamental que se pode analisar a conduta do administrador pblico tal qual tratada no acrdo, que falha na obrigao de dar boa destinao ao lixo produzido. Ora, ao cumprir sua obrigao de conferir boa destinao aos resduos slidos produzidos em seu municpio, o diligente administrador pblico, ao mesmo tempo em que cumpre exigncia da legislao ambiental e garante direito fundamental, brindado com a possibilidade de administrar o que a iniciativa privada j trata como ativo e o cobia. Isso porque o tratamento do lixo , nas complexas relaes econmicas modernas, capaz de ser revertido em renda para os municpios que corretamente o exploram. So inmeros os exemplos nesse sentido, pois atualmente diversos municpios brasileiros j veem o tratamento de lixo como ativo e deles auferem renda. Apenas a ttulo ilustrativo, vale mencionar casos como o do aterro sanitrio do Municpio de Duque de Caxias RJ, que produz renda com a comercializao de gs metano resultante dos processos de decomposio de lixos ali depositados. Tambm vemos, exultantes, outros exemplos como o do Municpio de So Paulo SP, que recebe milhes de reais pela venda de crditos de carbono resultantes do controle de gases que deixam de ser lanados na atmosfera. So exemplos de que o tratamento de resduos slidos de lixo no s se justifica pela proteo ao direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como pode, para alm, laborar como mecanismo de incremento da verba destinada aos municpios, de cuja escassez seus administradores diuturnamente reclamam.

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As polticas pblicas acima descritas resultam de simples anlise, do ponto de vista econmico, dos benefcios resultantes do mero cumprimento da obrigao constitucional e legal de proteo ao meio ambiente. o que prope o Direito e Economia, que, para Postner (1975, p. 42), compreende [...] a aplicao das teorias e mtodos empricos da economia para as instituies centrais do sistema jurdico, e que, para Nicholas Mercuro e Steven Medema, (1999, p. 3), trata-se da [...] aplicao da teoria econmica para examinar a formao, estrutura, processos e impacto econmico da legislao e dos institutos legais. sabido que a possibilidade de percepo de renda pelo bom tratamento de lixo decorre, principalmente, de duas fontes: a venda da bioenergia produzida pela decomposio dos resduos slidos e a comercializao de crditos de carbono, que nada mais so que os direitos advindos da poluio que o municpio deixou de produzir. A venda da bioenergia simples e possibilitada pela aplicao de tecnologias de manuseio e tratamento do lixo. A comercializao de crditos de carbono, por seu turno, d-se, muitas das vezes, mediante negociao em bolsa, pela celebrao de contrato de venda-e-compra entre o municpio e o licitante vencedor de leilo desses crditos. No resta dvida que o contrato o qual contempla a possibilidade de comercializao de crdito de carbono fruto de releitura a partir dos novos paradigmas estabelecidos no Estado Democrtico de Direito. O ps-positivismo fundamenta a anlise dessas ideias sob um prisma normativo-constitucional, e a Constituio embasa tal possibilidade ao admitir, no pargrafo 2 do artigo 5, que Os direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte. E o Brasil, signatrio do Protocolo de Quioto, desde a publicao do Decreto n 5.445/2005, traz para seu ordenamento jurdico expressamente essa possibilidade, verbis:
10. Qualquer unidade de reduo de emisses, ou qualquer parte de uma quantidade atribuda, que uma Parte adquira de outra Parte em conformidade com as disposies do Artigo 6 ou do Artigo 17 deve ser acrescentada quantidade atribuda Parte adquirente. 11. Qualquer unidade de reduo de emisses, ou qualquer parte de uma quantidade atribuda, que uma Parte transfira para outra Parte em conformidade com as disposies do Artigo 6 ou do Artigo 17 deve ser subtrada da quantidade De jure : revista juridica do Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais, Belo Horizonte, n. 14, jan./jun. 2010

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atribuda Parte transferidora. 12. Qualquer reduo certificada de emisses que uma Parte adquira de outra Parte em conformidade com as disposies do Artigo 12 deve ser acrescentada quantidade atribuda Parte adquirente.

Isso posto, ao deixar de cumprir o encargo que lhe cabe, o administrador municipal no s afronta direito fundamental de carter coletivo como descumpre a legislao ambiental e deixa de levar divisas ao municpio. Dadas as breves consideraes lanadas, vemos que a conduta do administrador pblico tratada na ao em exame causa prejuzos no s ao meio ambiente e coletividade notadamente mais graves e relevantes como tambm pode ser vista como ineficiente e ineficaz do ponto de vista da anlise econmica da administrao municipal. 4. Concluso Vimos, superficialmente, um acrdo que trata da m atuao da administrao pblica municipal que, desidiosa no dever de garantir a correta destinao dos resduos slidos produzidos, descumpre determinao legal, fere direito fundamental de dimenso transindividual em conduta que, ademais, deixa de garantir receitas ao municpio. Vimos que, desde a adeso da Repblica Federativa do Brasil ao Protocolo de Quioto, abriu-se a possibilidade da comercializao de crditos de carbono no emitidos, o que j vem sendo explorado no s pela iniciativa privada mas tambm pelo poder pblico. Entendemos que a conduta desidiosa do administrador pblico que no d boa destinao aos resduos slidos obrigao que lhe cabe a teor da legislao ambiental, como dispe entre outros o artigo 22 do Cdigo Florestal , alm de acarretar prejuzos ao meio ambiente e coletividade, importa em prejuzo econmico ao municpio.

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