10 Anos de LRF

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10 ANOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL:AVANOS E PERCALOS
Edilberto Carlos Pontes Lima1
Resumo
A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe grandes expectativas. Muitos a apontavam como uma mudana profunda na forma de gerir as finanas pblicas no Brasil. Os diversos mecanismos de controle inseridos pela lei impediriam que uma srie de prticas corriqueiras, mas extremamente nocivas para a administrao pblica brasileira, continuassem a existir. Suas regras que incluam limites de gastos de pessoal por Poder, limites de endividamento pblico, de operaes de crdito, mecanismos para evitar que uma gesto transferisse nus para as gestes seguintes, entre outros instrumentos de austeridade - teriam aplicaes em todos os Poderes e em todas as esferas de governo. Desde o incio, reconhecia-se que os desafios para a implementao seriam enormes, porque a lei contrariava uma cultura poltica h muito consolidada. O primeiro grande teste que a lei passou foi o da sua constitucionalidade. Foi ajuizada por 3 partidos polticos e apoiada por diversas associaes de magistrados e de membros do Ministrio Pblico - uma ADI que impugnava a constitucionalidade de toda a lei, por suposto vcio formal, alm de diversos dispositivos essenciais. O segundo grande teste foi o da modificao. Muitos analisavam que assim que o grupo de foras que a patrocinou deixasse o Poder, ela seria alterada em seus objetivos mais importantes. Nesses quase 10 anos de vigncia da Lei de Responsabilidade Fiscal, esta s foi alterada uma vez, alterao que reforou os seus objetivos, vez que ampliou a obrigatoriedade de transparncia. Por fim, no teste da implementao, houve alguns problemas, notadamente na interpretao dos gastos com pessoal, em algumas unidades da federao, mas, de uma forma geral, a lei tem sido bem-sucedida. Palavras-chave: Lei de Responsabilidade Fiscal; implementao; desafios;
constitucionalidade; interpretao.
Doutor em Economia pela Universidade de Braslia. Conselheiro do Tribunal de Contas do Cear.
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LRFverso13052010
Sumrio
Introduo..........................................................................................................................3 Captulo 1. Teste da Constitucionalidade ..........................................................................7 Captulo 2. Teste da Modificao.....................................................................................27 Captulo 3. Teste da Interpretao....................................................................................31 Captulo 4. Outras questes..............................................................................................37 4.1. Efeito-farol ..........................................................................................................37 4.2. Uniformidade de exigncias para todos os entes da federao............................37 4.3. Capacidade de adaptao ao ciclo econmico......................................................38 4. Concluses...................................................................................................................41 Referncias ......................................................................................................................42
10 Anos da Lei de Responsabilidade Fiscal: Avanos e Percalos
Introduo
Em maio de 2010, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101, de 2000) completa 10 anos. Muitos no acreditavam que ela seria aprovada e que, se isso acontecesse, no seria respeitada, ou mesmo que seria modificada em sua essncia assim que o grupo de foras que a patrocinou deixasse o poder. Tambm se questionava a constitucionalidade de diversos de seus dispositivos mais relevantes. Diversas aes diretas de inconstitucionalidade foram ajuizadas, as quais, se julgadas procedentes, desfigurariam, em grande parte, os seus objetivos. Em todos esses anos, a LRF sofreu apenas uma modificao, embora inmeros projetos de lei tramitem no Congresso Nacional com esse intuito. Uma questo que sempre intrigou os mais crticos foi a sua efetividade. Argumentavase que ela poderia vigorar, mas que seria minada na prtica, com seus ditames sendo seguidos formalmente, mas, que, de fato, seriam desrespeitados. Sem compromisso poltico, a lei seria mera pea decorativa, incapaz de conter o descontrole fiscal. Esse debate internacional. Como se sabe, o Brasil foi um entre inmeros pases que adotaram regras com a finalidade de restringir a liberdade do governo de gastar, arrecadar e se endividar. Os argumentos dos crticos desse tipo de poltica centravam-se no fato de que o mais importante o compromisso poltico. Com ele, os limites impostos seriam suprfluos, porque os governantes buscariam o equilbrio das contas pblicas por eles mesmos, sem necessidade de regras de autorrestrio. Ao contrrio, caso no desejassem o equilbrio fiscal, as regras tenderiam a ser ignoradas, em face de interesses polticos distintos (Alesina e Perroti, 1996). Para reforar o argumento, esses autores apontam a experincia dos Estados Unidos com o Budget Enforcement Act, que passou a ser desrespeitado quando os republicanos retomaram o poder nos anos 90; e do prprio Tratado de Maastricht, ano aps ano desrespeitado por Frana e Alemanha, sem maiores consequncias. verdade que a chamada contabilidade criativa desafia a contabilidade pblica da mesma forma que o faz com a contabilidade privada. Os escndalos nesse campo nos Estados Unidos, com o emblemtico caso da Enron, mostram que o problema tem escala global, no sendo exclusividade de pases com instituies mais frgeis. No caso da Lei de Responsabilidade Fiscal, as dvidas eram a contabilizao das despesas com pessoal, dos limites de endividamento e da receita corrente lquida. A forma de
contabilizao poderia alterar os limites sem modificao na situao real das contas pblicas. Nesse campo, registram-se algumas ocorrncias pontuais, mas que, at o momento, no comprometem a integridade da lei. Um rgo central, o Conselho de Gesto Fiscal, que iria harmonizar as diferentes interpretaes e padronizar os demonstrativos contbeis, embora previsto pela LRF, at hoje no foi instalado, por falta de aprovao de lei ordinria para definir sua composio e forma de funcionamento. Na ausncia do referido conselho, a Secretaria do Tesouro Nacional a responsvel pela padronizao, mas com um dficit de legitimidade muito grande, pois se trata de um rgo exclusivamente do governo federal. O referido conselho, ao contrrio, teria representantes de todas as esferas de governo e de todos os poderes. No desenho original, o papel da STN - nitidamente precrio nesse campo - seria provisrio. J no teste da constitucionalidade, a LRF foi muito bem-sucedida, pois o Supremo Tribunal Federal julgou inconstitucionais apenas dispositivos acessrios, mantendo intacto o seu ncleo essencial. Uma questo que vem intrigando os defensores mais conservadores da Lei de Responsabilidade Fiscal a recente aprovao, pela Cmara dos Deputados, do Projeto de Lei Complementar n 132, que modifica a LRF, eliminando a restrio para operaes de crdito do ente federativo em que um de seus rgos exceda aos limites das despesas com pessoal. No texto vigente, se o Poder Judicirio, por exemplo, excedesse os limites de despesa com pessoal, o Estado ficaria impedido de realizar operaes de crdito. Com a modificao, apenas se o Poder Executivo vier a exceder ao seu limite, que as operaes de crdito ficariam vedadas. O modelo original partiu do pressuposto de que o aumento das despesas de pessoal de qualquer rgo ou poder uma deciso conjunta, envolvendo, necessariamente, o Poder Legislativo e o Poder Executivo. Por exemplo, se o Ministrio Pblico quiser implementar um plano de carreira para seus servidores, este dever ser aprovado pelo parlamento e sancionado pelo Governador ou Presidente da Repblica, conforme a esfera. Alm disso, o Poder Executivo, como se sabe, exerce forte influncia sobre a agenda legislativa, sendo normalmente difcil serem aprovados projetos de lei que no o interessem. Por tal razo que, alm da sano direta ao rgo que a infringiu, estabeleceu-se uma sano tambm ao ente federativo como um todo, vedando-lhe novas operaes de crditos. Com isso, imaginava-se criar incentivos para forar o Chefe do Executivo a coibir excessos nos outros Poderes.
Os defensores mais aguerridos dos termos originais da lei lanaram um movimento nacional contra a modificao proposta, avaliando-a como um afrouxamento dos seus propsitos. O jornal O Estado de So Paulo, em editorial de 9 de junho de 2009, classificou a mudana como Golpe de Morte na Lei Fiscal. No momento, o projeto tramita no Senado. Talvez essa alterao desvirtue parte dos objetivos da lei, mas a postura rgida, que no permite aperfeioamentos do texto aprovado em 2000, tambm no nos parece o melhor caminho. Embora seja inegvel que a LRF trouxe avanos, cometeram-se alguns equvocos que devem ser corrigidos. No caso mesmo dos limites de despesa com pessoal, dividiu-se a despesa entre os rgos com base em uma mdia dos ltimos trs anos que antecederam lei. Com esse procedimento, alguns rgos ficaram em situao extremamente difcil e outros em situao muito confortvel. Por exemplo, um rgo que tivesse com boa parte de sua fora de trabalho prxima da aposentadoria em 2000, por exemplo, ficou impossibilitado de repor os servidores nos anos seguintes, para no ultrapassar os limites. Muitos rgos essenciais tiveram por isso suas atividades comprometidas. Por outro lado, houve muito do que a literatura tem chamado de efeito-farol, isto , para alguns rgos os limites foram to altos que, em vez de restringir, serviram como referencial para a expanso das despesas (Pinheiro e outros, 2008). Alm disso, o engessamento da diviso dos limites entre os rgos no corresponde dinmica da sociedade, que altera permanentemente as prioridades e, consequentemente, demanda mudanas no escopo de atuao dos rgos pblicos. preciso, pois, criar espaos para revises peridicas na diviso, de modo a no inviabilizar o funcionamento de instituies importantes. Nesse sentido, a proposta apresentada pelo Conselho de Altos Estudos da Cmara dos Deputados, no mbito do documento Responsabilidade da Gesto Pblica, editado em novembro de 2008, em que se criam mecanismos de reviso da repartio de limites, conforme sugesto do conselho de gesto fiscal, oportuna. Nesses dez anos, o balano positivo. A cultura da responsabilidade fiscal se incorporou ao dia-a-dia das administraes pas afora. Muitos gestores deixaram de conceder benefcios e realizar certas despesas temendo as sanes, notadamente no fim de mandato, prtica que era corriqueira e comprometia as gestes seguintes. Os resultados das contas pblicas, por sua vez, melhoraram de uma forma geral, no s pelo efeito da lei, claro, mas por ela tambm. Infelizmente, apesar da criao de mecanismos de maior controle social, este no se intensificou na proporo esperada. As audincias pblicas registram baixo
comparecimento popular, e h poucas entidades no-estatais que colocam o acompanhamento sistematizado do oramento pblico como prioridade. Nos captulos seguintes, sem a preocupao de ser exaustivo, analisam-se com mais detalhes a aplicao da Lei de Responsabilidade Fiscal ao longo dos anos, identificando alguns problemas. O captulo 2 trata do teste da constitucionalidade, com especial nfase na anlise da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2238-5. O captulo 3 centra-se nas propostas de modificao que tramitaram algumas ainda tramitam no Congresso Nacional, verificando de que modo alterariam objetivos centrais da lei. O captulo 4, por sua vez, analisa a implementao propriamente dita, observando as interpretaes que foram adotadas nas leis de diretrizes oramentrias, nas portarias da Secretaria do Tesouro Nacional e nos diversos tribunais de contas. O capitulo traz ainda a anlise de algumas questes importantes que surgiram na implementao da lei, como o chamado efeito-farol e a capacidade de adaptao ao ciclo econmico. Por fim, o captulo final traz algumas concluses.
Captulo 1. Teste da Constitucionalidade

Um dos grandes testes por que passou a Lei de Responsabilidade Fiscal foi sobre a sua constitucionalidade. Trs partidos polticos (Partido dos Trabalhadores, Partido Comunista do Brasil e o Partido Socialista Brasileiro) ajuizaram, em 29 de junho de 2000, aps menos de dois meses, portanto, de aprovada a lei, a Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2238-5, em que se questionava a constitucionalidade da lei como um todo, alm de diversos dispositivos especficos, que, se julgados procedentes, descaracterizariam em boa parte os seus objetivos. O Supremo Tribunal Federal at a presente data no se pronunciou em definitivo sobre a matria. No julgamento do pedido de cautelar, entretanto, muitos aspectos do julgamento de mrito foram aprofundados, constituindo profcuo debate. de se notar, todavia, que a composio do Supremo Tribunal Federal foi muito alterada desde o incio da apreciao da cautelar, ocorrida ainda em 2000 e s concluda em 2007, com o voto do Ministro Seplveda Pertence, sobre os arts. 56 e 57. Dos ministros que compunham o Supremo, em 28 de setembro de 2000, data do incio do julgamento da cautelar, nove se aposentaram, incluindo o prprio relator original, Ministro Ilmar Galvo. Daquele julgamento, s restam os Ministros Celso de Mello e Marco Aurlio. Tal fato relevante porque, embora muitas consideraes de mrito tenham sido feitas no julgamento da cautelar, que tem mais de 200 pginas, o julgamento definitivo, em tese, pode ser bem diferente. O interessante que os partidos que patrocinaram a ADI no mais manifestam oposio poltica lei, que, de uma forma geral, goza de significativo apoio popular. Isso pode ser constatado pelas fortes crticas sofridas por aqueles que tentam modificar os termos mais significativos da lei. (citar manifestaes de editoriais de jornais contrrios a mudanas na lei) O primeiro ponto apontado na ADI foi a inconstitucionalidade formal, por suposta desobedincia ao pargrafo nico do art. 65 da Constituio Federal, que estabelece que um projeto de lei iniciado em uma Casa legislativa e emendada pela outra deve retornar Casa iniciadora. Como a matria iniciou na Cmara dos Deputados, foi modificada pelo Senado e seguiu para sano presidencial, alegou-se que o devido processo legislativo foi ferido, o que constituiria atentado contra o sistema bicameral, mesmo que alteraes fossem apenas de redao, uma vez que a Carta da Repblica no fez distines entre o carter de emendas,
sendo tal distino apenas atinentes aos regimentos internos das casas legislativas, regimentos que no poderiam obviamente - sobrepor-se ao texto constitucional. A inicial comparou o texto aprovado na Cmara dos Deputados com o texto aprovado pelo Senado Federal, evidenciando que os arts. 3, 5, 20 e 63 foram modificados na Casa Revisora, providncia que este trabalho tambm adotar, de modo a analisar os efeitos das alteraes promovidas pelo Senado. No art. 3, o Senado incluiu, como pargrafo segundo, disposio que constava do caput: Texto aprovado pela Cmara
Art. 3 O Projeto de lei do plano plurianual de cada ente abranger os respectivos Poderes, ser encaminhado ao Poder Legislativo at o dia trinta de abril do primeiro ano do mandato do Chefe do Executivo e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa. Pargrafo nico. Integrar o projeto Anexo de Poltica Fiscal, em que sero estabelecidos os objetivos e metas plurianuais de poltica fiscal a serem alcanados durante o perodo de vigncia do plano, demonstrando a compatibilidade deles com as premissas e objetivos das polticas econmica nacional e de desenvolvimento social;(grifos nossos)
Texto aprovado pelo Senado
Art. 3 O projeto de lei do plano plurianual de cada ente abranger os respectivos Poderes e ser devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa. 1 Integrar o projeto Anexo de Poltica Fiscal, em que sero estabelecidos os objetivos e metas plurianuais de poltica fiscal a serem alcanados durante o perodo de vigncia do plano, demonstrando a compatibilidade deles com as premissas e objetivos das polticas econmica nacional e de desenvolvimento social. 2 O projeto de que trata o caput ser encaminhado ao Poder Legislativo at o dia trinta de abril do primeiro ano do mandato do Chefe do Poder Executivo.
O interessante que o artigo foi vetado na integralidade pelo Presidente da Repblica. de se questionar se a ao no perderia o objeto quanto a esse artigo especfico, uma vez que, com o veto, ele no existe no mundo jurdico. Pode-se argumentar, por outro lado, que
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vetos podem ser rejeitados pelo Congresso Nacional, nos termos do 4 do art. 66 da Constituio Federal, dando vigncia ao dispositivo vetado. Como tal apreciao ainda no se deu, parece relevante o argumento. No art. 5, nota-se um efeito claro da interveno do Senado. Embora no tenha havido nenhuma modificao de contedo, a mudana realizada possibilitou que o Presidente da Repblica vetasse o dispositivo modificado. que, nos termos do 2 do art. 66 da Constituio Federal, o veto parcial somente abranger texto integral de artigo, de pargrafo, de inciso ou de alnea. No projeto aprovado na Cmara, o mandamento de que o projeto de lei do plano plurianual de cada ente fosse enviado ao Poder Legislativo at 30 de abril do primeiro ano do mandato do Chefe do Poder Executivo constava do caput do artigo. Para vet-lo, o presidente da Repblica teria que vetar todo o caput. Com a alterao da redao dada pelo Senado, incluindo tal disposio em pargrafo parte ( 7) e retirando-a do caput, o veto se tornou possvel, como de fato veio a acontecer. Comparem-se os textos: Texto aprovado pela Cmara:
Art. 5 O projeto de lei; oramentria anual, elaborado de forma compatvel com o plano plurianual, com a Lei de diretrizes oramentrias 8 com as normas desta Lei Complementar, ser encaminhado ao Poder Legislativo at o dia 15 de agosto de cada ano, e: I ....
II ... III ... a)pagamento de restos a pagar que excederem as disponibilidades de caixa ao final do exerccio, nos termos do art. 41; b)atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos; 1 Todas as despesas relativas divida pblica mobiliria ou contratual, e as receitas que as atendero, constaro da lei oramentria anual. 2 O refinanciamento da dvida pblica constar separadamente na lei oramentria e nas de crdito adicional. 3 A atualizao monetria do principal da divida mobiliria refinanciada no poder superar a variao do ndice de preos previsto na lei de diretrizes oramentrias, ou em legislao especifica.
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4 vedado consignar na lei oramentria crdito com finalidade Imprecisa ou com dotao ilimitada. 5 A lei oramentria no consignar dotao para investimento com durao superior a um exerccio financeiro que no esteja previsto no plano plurianual ou em lei que autorize a sua incluso, conforme disposto no 1 do art. 167 d a Constituio. 6 Integraro as despesas da Unio, e sero includas na lei oramentria,. as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados benefcios e assistncia aos servidores, e investimentos." (grifos nossos)
Texto aprovado pelo Senado:

Art. 5 .O projeto de lei oramentria anual, elaborado de forma compatvel com o plano plurianual, com a lei de diretrizes oramentrias e com as normas desta Lei Complementar: I ....
II ... III ... .....
7 O projeto de lei oramentria anual ser encaminhado ao Poder Legislativo at o dia 15 de agosto de cada ano.(grifos nossos) No art. 20, houve algo semelhante ao ocorrido no art. 5, mas com repercusses muito mais importantes. O Senado retirou do caput a disposio de que a repartio dos limites globais referentes a despesas de pessoal seria a fixada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, caso a lei de diretrizes oramentrias no fixasse repartio distinta, e o incluiu como 6. Texto aprovado pela Cmara dos Deputados: Art. 20. A repartio dos limites globais do artigo anterior, caso no seja fixada na lei de diretrizes oramentrias, no poder exceder os seguintes percentuais: I - na esfera federal: a) dois e meio por cento para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas da Unio; b) seis por cento para o Judicirio; c) quarenta inteiros e nove dcimos por cento para o Executivo, 'destacando-se trs por cento para as despesas com pessoal decorrentes do que dispem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituio e o art. 31 da Emenda Constitucional n. 19,
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repartidos de forma proporcional mdia das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente liquida, verificadas nos trs exerccios financeiros imediatamente anteriores ao da publicao desta Lei Complementar; d) seis dcimos por cento para o Ministrio Pblico da Unio; II - na esfera estadual: a) trs por cento para o Legislalivo, incluido o Tribunal de Contas do Estado; b)seis por cento para o judicirio; c) quarenta e nove por cento para o Executivo; d) dois por cento para o Ministrio Pblico dos Estados; III - na esfera municipal: a) seis por cento para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver; b) cinqenta e quatro por cento para o Executivo. 1 Nos Poderes Legislativo e Judicirio de cada esfera, os limites sero repartidos entre seus rgos de forma proporcional mdia das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente liquida. verificadas nos trs exerccios financeiros imediatamente anteriores ao da publicao desta Lei Complementar. 2 Para efeito deste artigo entende-se como rgo: I - o Ministrio Pblico; II- no Poder Legislativo: a) Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da Unio; b) Estadual, a Assemblia Legislativa e os Tribunais de Contas; c) do Distrito Federal, a Cmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito Federal; d) Municipal, a Cmara de Vereadores e o Tribunal de Conta do Municpio, quando houver; III - no Poder Judicirio: a) Federal, os tribunais referidos no art. 92 da Constituio; b) Estadual, o Tribunal de Justia e outros, quando houver. 3 Os limites para as despesas com pessoal do Poder Judicirio, a cargo da Unio por fora do inciso XIII do art. 21 da Constituio, sero estabelecidos mediante aplicao da regra do 1. 4 Nos Estados em que houver Tribunal de Contas dos Municpios; os percentuais definidos nas alneas a e c do inciso II do caput sero, respectivamente, acrescidos e reduzidos em quatro dcimos por cento. 5 Para os fins previstos no art. 168 da Constituio, a entrega dos recursos financeiros correspondentes despesa total com pessoal por Poder e rgo ser a resultante da aplicao dos percentuais definidos neste artigo, ou aqueles fixados na lei de diretrizes oramentrias Como se observa abaixo, alm de fazer alteraes de textuais, colocando em forma
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numrica os percentuais que estavam apenas por extenso, o texto aprovado pelo Senado retira disposio do caput e a inclui como pargrafo 6: Art. 20. A repartio dos limites globais do art. 19 no poder exceder os seguintes percentuais: I - na esfera federal: a) 2,5% (dois inteiros e cinco dcimos por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas da Unio; b) 6% (seis por cento) para o Judicirio; c) 40,9% (quarenta inteiros e nove dcimos por cento) para o Executivo, destacando-se 3% (trs por cento) para as despesas com pessoal decorrentes do que dispem os Incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituio e o art. 31 da Emenda Constitucional n. 19, repartidos de forma proporcional mdia das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente liquida, verificadas nos trs exerccios financeiros imediatamente anteriores ao da publicao desta Lei Complementar; d) 0,6% (seis dcimos por cento) para o Ministrio Pblico da Unio; II - na esfera estadual: a) 3% (trs por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Estado; b) 6% (seis por cento) para o Judicirio; c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo; d) 2% (dois por cento) para o Ministrio Pblico dos Estados; III- na esfera municipal: a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Municpios, quando houver; b) 54% (cinqenta e quatro por cento) para o Executivo. 1 Nos Poderes Legislativo e Judicirio de cada esfera, os limites sero repartidos entre seus rgos de forma proporcional mdia das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente liquida, verificadas nos trs exerccios financeiros imediatamente anteriores ao da publicao desta Lei Complementar. 2 Para efeito deste artigo entende-se como rgo: I - O Ministrio Pblico; II- no Poder Legislativo: a) Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da Unio; b) Estadual, a Assemblia Legislativa e os Tribunais de Contas; c) do Distrito Federal, a Cmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito Federal; d) Municipal, a Cmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do Municpios, quando houver; III - no Poder Judicirio: a) Federal, os tribunais referidos no art. 92 da Constituio; b) Estadual, o Tribunal de Justia e outros, quando houver. 3 Os limites para as despesas com pessoal do Poder Judicirio, a
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cargo da Unio por fora do inciso XIII do art. 21 da Constituio, sero estabelecidos mediante aplicao da regra do 1. 4 Nos Estados em que houver Tribunal de Contas dos Municpios, os percentuais definidos nas alneas a e c do inciso II do caput sero, respectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,4% (quatro dcimos por cento). 5 Para os fins previstos no art. 168 da Constituio, a entrega dos recursos financeiros correspondentes despesa total com pessoal por Poder e rgo ser a resultante da aplicao dos percentuais definidos neste artigo, ou aqueles fixados na lei de diretrizes oramentrias. 6 Somente ser aplicada a repartio dos limites estabelecidos no caput, caso a lei de diretrizes oramentrias no disponha de forma diferente. (grifos nossos) O Presidente da Repblica vetou o 6, o que fez com que a Lei de Responsabilidade Fiscal restasse como o nico diploma a fixar a repartio dos limites globais. Isso teve um impacto substancial, porque a lei de diretrizes oramentrias uma lei anual, com vigncia limitada no tempo. A possibilidade de ela disciplinar a matria daria muito mais flexibilidade repartio, que seria negociada ano a ano entre os diferentes rgos referidos na lei. Com o veto, a diviso de limites tornou-se fixa, no existindo nenhum mecanismo previsto de reviso peridica. Como a diviso de limites foi feita a partir de uma mdia simples de gastos de pessoal nos trs anos anteriores publicao da lei, muitas distores surgiram, porque alguns rgos estavam no pico do gasto de pessoal e outros, no vale, em razo de alguma dificuldade pontual para realizar concurso pblico, por exemplo. Isso ensejou muitas interpretaes criativas sobre o que seria classificado como gastos de pessoal, exatamente para tentar contornar os rgidos limites a que muitos rgos ficaram submetidos, assunto que este trabalho trata mais frente com mais detalhes. A modificao tambm acabou por ensejar a controvrsia mais acirrada sobre a constitucionalidade da Lei de Responsabilidade Fiscal, com um apertado placar de 6 ministros votando pela improcedncia da inconstitucionalidade e 5 ministros entendendo o contrrio, ponto que se analisar em mais detalhes quando da anlise especfica do art. 20. Por fim, no art. 63 o Senado dividiu em alneas disposies que a Cmara dos Deputados havia deixado no corpo do inciso II.
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Texto aprovado pela Cmara dos Deputados:

Art. 63. facultado aos municpios com populao inferior a cinqenta mil habitantes optar por: I - aplicar o disposto no art. 22 e no 4 do art. 30 ao final do semestre; II - divulgar o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria, o Relatrio de Gesto Fiscal e os demonstrativos de que trata o art. 53 semestralmente; III - elaborar o Anexo de Poltica Fiscal do plano plurianual, o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais da lei de diretrizes oramentrias e o anexo de que trata o inciso I do art. 5 a partir do quinto exerccio seguinte ao da publicao desta Lei Complementar. 1 A divulgao dos relatrios e demonstrativos dever ser realizada em at trinta dias aps o encerramento do semestre. 2 Se ultrapassados os limites relativos despesa total com pessoal ou dvida consolidada, enquanto perdurar esta situao, o municpio ficar sujeito aos mesmos prazos de verificao e de retomo ao limite definidos para os demais entes. (grifos nossos)
Texto aprovado pelo Senado:
Art. 63. facultado aos municpios com populao inferior a cinqenta mil habitantes optar por: I - aplicar o disposto no art. 22 e no 4 do art. 30 ao final do semestre; II - divulgar semestralmente: a) o Relat6rio Resumido da Execuo Oramentria; b) o Relatrio de Gesto Fiscal; c) os demonstrativos de que trata o art. 53; III - elaborar o Anexo de Poltica Fiscal do plano plurianual, o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais da lei de diretrizes oramentrias e o anexo de que trata o Inciso I do art. 5 a partir do quinto exerccio seguinte ao da publicao desta Lei Complementar. 1 A divulgao dos relatrios e demonstrativos dever ser realizada em at trinta dias aps o encerramento do semestre. 2 Se ultrapassados os limites relativos despesa total com pessoal ou divida consolidada, enquanto perdurar esta situao, o municpio ficar sujeito aos mesmos prazos de verificao e de retorno aos limites para os demais entes (grifos nossos)
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Tal mudana permitiu ao Presidente da Repblica vetar parte do dispositivo, especificamente a alnea a do referido inciso II. Pelo texto da Cmara, o veto s seria possvel de todo o inciso II. Essas impugnaes foram rejeitadas por unanimidade pelo STF. O Relator, Ministro Ilmar Galvo, citando precedente da Corte na Ao Declaratria de Constitucionalidade n 3, argumentou que o pargrafo nico do art. 65 do texto constitucional s determina o retorno do projeto Casa iniciadora se a modificao realizada pela outra Casa alterar o sentido da proposio jurdica, produzindo proposio jurdica distinta da proposio emendada. Ao argumento de que as modificaes do Senado permitiram o veto presidencial, o que, como se demonstrou acima, acabou por modificar o sentido da lei, o Relator entendeu que mesmo que a modificao empreendida pelo Senado tenha sido feita com o intuito de ensejar o veto, no pode o STF declarar inconstitucional o novo texto, uma vez que a ADI tem necessariamente natureza abstrata, devendo, o texto normativo impugnado, ser examinado de forma objetiva, sem consideraes vontade ou inteno do legislador. Afirmou ainda que, mesmo se a alterao realizada pelo Senado fosse considerada substancial, no teria ela o condo de comprometer todo o texto da lei (ADI 2.238-MC/DF, pg. 49):
Ademais, no se pode deixar de ter em conta que a alterao, se considerada substancial, no teria o efeito de comprometer todo o texto da lei, como sustentado na inicial. (grifos nossos)
Note-se que muito relevante esse ponto do voto do Relator: no bastaria que uma parte da lei fosse modificada no mrito pela outra Casa Legislativa, sem o previsto retorno Casa iniciadora, para que fosse considerada formalmente inconstitucional, nos termos do pargrafo nico do art. 65 da CF. Seria preciso, como tambm apontou o Ministro Seplveda Pertence, que os dispositivos alterados tivessem entrelaamento tal com o restante da lei a ponto de gerar a sua inconstitucionalidade total. Com isso, o STF aprovou a seguinte ementa referente a essa parte da ao ajuizada:
Lei Complementar n 101/2000. Vcio formal. Inexistncia. III O pargrafo nico do art. 65 da Constituio Federal s determina o retorno do projeto de lei Casa iniciadora se a emenda parlamentar
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introduzida acarretar modificao no sentido da proposio jurdica.
Outro ponto objeto de impugnao na Ao Direta em anlise foi a regulamentao parcial de dispositivo constitucional. Argumentou a inicial que a Lei Complementar n 101/2000 s regulamentou uma parte do art. 163 da Constituio Federal, dos incisos I a IV, no tratando dos incisos seguintes. Apontou que havia deciso do prprio STF sobre a obrigatoriedade de regulamentao total (ADI n4-7, Relator Ministro Sydney Sanches). Ponderou ainda que o art. 30 da Emenda Constitucional n 19/98 teria exigido um nico projeto de lei complementar para regulamentar o art. 163 de CF e o citou expressamente:
Art. 30. O projeto de lei complementar a que se refere o art. 163 da Constituio Federal ser apresentado pelo Poder Executivo no prazo mximo de cento e oitenta dias da promulgao desta Emenda. (grifos na citao original)
O argumento que ao utilizar o artigo definido o antecedendo projeto de lei complementar, em vez de artigo indefinido, a Emenda teria tornado obrigatrio que apenas uma nica lei complementar regulamentasse o art. 163. O argumento obviamente frgil, porque o mtodo de interpretao gramatical insuficiente (Maximiliano, 1940). Apegar-se apenas a esse detalhe para declarar inconstitucional toda uma lei complementar, aprovada por ampla maioria poltica, seria subestimar o STF. O Ministro-Relator apontou que o precedente citado tratava de situao distinta. Ali, o objeto de lei complementar era o art. 192 da Constituio Federal, que disporia de um nico assunto, o Sistema Financeiro Nacional, a demandar um tratamento global. J o art. 163 da CF referir-se-ia a matrias de diversas ordens, como oramento, dvida pblica, concesso de garantias, fiscalizao de instituies financeiras, operaes de cmbio e desenvolvimento regional, no conformando, assim, um nico corpo, impossibilitado de ser regulamentado por partes. Conclui o Relator (pg. 50): Assim, no obstante a EC n 19/98 houvesse preconizado, no art. 30, a apresentao do projeto de lei complementar prevista no art. 163, inexiste razo para que a lei seja uma s, abrangente dos diversos assuntos enfocados no referido dispositivo.(grifos
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nossos) O voto foi acolhido pela Corte, vencido apenas o Ministro Marco Aurlio, que entendeu que o art. 30 da Emenda Constitucional n 19 determinava que o art. 163 fosse disciplinado por uma nica lei complementar. O STF, contudo, assentou a seguinte ementa:
Lei Complementar n 101/2000. Vcio formal. Inexistncia. IV. Por abranger assuntos de natureza diversa, pode-se regulamentar o art. 163 da Constituio por meio de mais uma de uma lei complementar. (grifos no original)
Em seguida, a inicial da ao ajuizada passa a impugnar dispositivos especficos. O primeiro o inciso II do 2 do art. 4, que assim dispe: Art. 4 A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no 2 do art. 165 da Constituio e: .................. 2 O anexo conter ainda: .................... II demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica econmica nacional. Alegou que, como a Lei Complementar n 101/2000 se aplica a todas as esferas de governo - Unio, Estados e municpios , a obrigatoriedade de Estados e municpios apresentarem demonstrativo evidenciando a consistncia de suas metas anuais com as premissas e objetivos da poltica econmica nacional afrontaria o princpio da autonomia das unidades federativas, clusula ptrea da Carta da Repblica (art. 60, 4, I), uma vez que a poltica econmica nacional seria de competncia exclusiva da Unio. Obrigar os demais entes a demonstrarem compatibilidade com tal poltica afetaria a respectiva autonomia. O Relator, no entanto, entendeu que o dispositivo no obrigava os entes federativos a seguirem a poltica econmica nacional. A exigncia alcanaria apenas a demonstrao da viabilidade das metas anunciadas com a poltica econmica definida pelo governo federal para o perodo. O Ministro Nelson Jobim tambm se manifestou especificamente sobre a matria (pg. 160):
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Como bem referiu o Relator, no h absolutamente nenhuma integrao do Poder Executivo ou do Estado federado poltica econmica nacional. O governo do Estado, por lei, vai fixar a sua prpria meta. Ao fazer isso, evidente que esta ter de ter certa consistncia com as tendncias da economia nacional, porque no pode uma meta fiscal, estabelecida no oramento do Estado federado, prever, por exemplo, uma expanso acelerada da arrecadao, se voc encontra em grave crise mundial uma situao econmica recessiva. Ora, prever numa situao econmica recessiva uma grande arrecadao, falso. De fato, parece que a norma insculpida na Lei de Responsabilidade Fiscal tinha objetivos mais ambiciosos: envolver todos os entes da federao na chamada funo estabilizadora do governo. que vem de longe a crtica de que as responsabilidades pelo controle da inflao e o crescimento da economia so excessivamente concentradas na Unio, o que acaba por obrigar a Unio a adotar uma poltica monetria muito restritiva, uma vez que esta controlaria a poltica fiscal apenas em parte, pois parcela substancial das decises de gastos e de arrecadao ocorrem nos Estados e municpios (Velloso, 1996). Por exemplo, em um momento de tentativa de controle da inflao, recomenda-se uma poltica fiscal mais restritiva, com reduo de gastos pblicos e aumento da tributao, mas, de fato, o que pode estar havendo uma expanso dos gastos pblicos de alguns Estados, com concesso de aumentos de salrios para servidores, alm de reduo de alquotas de tributos. Veja-se, portanto, que a Unio restringe e alguns Estados expandem, quando o correto, do ponto de vista macroeconmico, seria que todos os entes caminhassem na mesma direo. Como no nem sempre o caso, a Unio, para atingir seus objetivos de controle inflacionrio, acaba por ter que carregar demais no instrumento que ela de fato controla, a poltica monetria, notadamente a taxa de juros bsica. Ao lado de diversos outros mecanismos, o previsto no inciso II, 2 do art. 4 foi uma tentativa de obrigar os Estados e municpios a se integrarem aos objetivos da poltica nacional. A inicial percebeu esse objetivo, da o argumento de que o dispositivo violaria o princpio da autonomia das unidades federadas. A interpretao dada pelo STF, contudo, reduziu sobremaneira a sua densidade normativa, uma vez que entendeu que a norma deve ser interpretada como mera indicao, demonstrao, pelo ente federado, da compatibilidade de suas metas com a poltica econmica nacional, sem maior fora para obrigar os entes federados a se adequarem
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poltica econmica nacional. Tambm impugnado foi o 4 do art. 4: Art. 4...... 4. A mensagem que encaminhar o projeto da Unio apresentar, em anexo especfico, os objetivos das polticas monetria, creditcia e cambial, bem como os parmetros e as projees para seus principais agregados e variveis, e ainda as metas de inflao, para o exerccio subseqente. O argumento da inicial que os objetivos das polticas monetria, creditcia e cambial deveriam constar do corpo da lei de diretrizes oramentrias, e no da mensagem que encaminhar o projeto de LDO ao Congresso Nacional. A ementa da deciso refletiu com preciso o voto do Relator, que tambm mereceu comentrios do Ministro Nelson Jobim:
Lei Complementar n 101/2000. Vcios materiais. Cautelar indeferida. VI Art. 4, 4: a circunstncia de certos elementos informativos deverem constar de determinado documento (Lei de Diretrizes Oramentrias) no impede que venham eles a ser reproduzidos em outro, principalmente quando destinado apresentao do primeiro, como simples reiterao dos argumentos nele contidos.
De fato, a inicial partiu de pressuposto de que o fato de a Mensagem trazer as informaes implicaria a excluso das mesmas informaes do corpo da norma. De fato, o que h, na prtica, que a mensagem traz informaes detalhadas, com memria de clculos, tabelas, parmetros muito desagregados, possibilitando aos tcnicos do Congresso Nacional recalcularem os valores apresentados. No texto da lei, tais informaes constam de forma mais agregada, sem maiores explicaes sobre os pressupostos que levaram aos nmeros apresentados. Foram impugnados ainda diversos outros dispositivos, dispostos em artigos, pargrafos e incisos, mas este trabalho vai se restringir a comentar aqueles que geraram maior controvrsia. O primeiro item que teve a cautelar deferida foi o 3 do art. 9, que assim dispe:
Art. 9........... 3 No caso dos Poderes Legislativo e Judicirio e o Ministrio Pblico no promoverem a limitao no prazo estabelecido no caput, fica o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias
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O argumento da inicial que o dispositivo implicaria a interferncia do Poder Executivo nos demais Poderes, o que o colocaria na condio de superpoder. Tal interferncia afetaria o princpio da separao de Poderes, infringindo, entre outros artigos da Constituio Federal, o art. 60, 4, clusula ptrea. O STF entendeu como procedente, caracterizando-a como hiptese de interferncia indevida do Poder Executivo nos demais Poderes e no Ministrio Pblico. Relevante o fato de o Relator, Ministro Ilmar Glavo, no ter, de incio, acatado o argumento da inicial. Transcreve-se o seu voto:
O mal entendido patente. O que se tem no interferncia do Poder Executivo nos outros Poderes, mas providncia destinada a prevenir os efeitos de inobservncia de limites estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias, pelos meios suscetveis de serem utilizados pelo primeiro, ou seja, a limitao dos valores financeiros
O voto do Ministro Seplveda Pertence que acabou prevalecendo, fazendo alguns ministros, alm do prprio Relator, alterar o seu entendimento inicial. Em sntese, argumentou o Ministro Pertence que o texto impugnado permitiria que o Poder Executivo julgasse se os outros Poderes haviam descumprido a lei de diretrizes oramentrias e, ele prprio, executaria aes que os outros Poderes deveriam ter executado. O Ministro Jobim mostrou-se muito resistente aos argumentos do Ministro Pertence. Vale a pena transcrever um trecho do debate, com as palavras do Ministro Jobim (pg. 170):
Mas, veja bem, a Lei de Diretrizes Oramentrias, isso no foi atacado, alnea b do inciso I do art. 4, vai determinar critrios e formas de limitao de empenho. Se a Lei de Diretrizes Oramentrias fixa critrios e formas de limitao de empenho naquela hiptese ocorrida, o art. 9 determina que cada um dos Poderes o faa. O que eu concordaria que se os Poderes e o Ministrio Pblico, por ato prprio, fixam os montantes necessrios nos trinta dias, mas mesmo assim no cumprem, como que faz? (grifos nossos)
Ao que o Ministro Pertence respondeu convencendo toda a Corte, incluindo o Ministro Jobim (pg. 170):
E se o Poder Executivo no cumprir, Ministro, como que faz? Isso se chama autonomia financeira, onde se cometem ilegalidades. Nenhum
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Poder ser juiz do outro. (grifos nossos)
A controvrsia mais significativa do julgamento da cautelar foi em torno do art. 20, que, como se mencionou anteriormente, foi decidida por 6 votos pela constitucionalidade do dispositivo e 5 votos contrrios, com o Ministro Marco Aurlio alterando o voto inicial pela inconstitucionalidade. Vale a pena reproduzir o artigo na ntegra:
Art. 20. A repartio dos limites globais do art. 19 no poder exceder os seguintes percentuais: I - na esfera federal: a) 2,5% (dois inteiros e cinco dcimos por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas da Unio; b) 6% (seis por cento) para o Judicirio; c) 40,9% (quarenta inteiros e nove dcimos por cento) para o Executivo, destacando-se 3% (trs por cento) para as despesas com pessoal decorrentes do que dispem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituio e o art. 31 da Emenda Constitucional no 19, repartidos de forma proporcional mdia das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente lquida, verificadas nos trs exerccios financeiros imediatamente anteriores ao da publicao desta Lei Complementar; d) 0,6% (seis dcimos por cento) para o Ministrio Pblico da Unio; II - na esfera estadual: a) 3% (trs por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Estado; b) 6% (seis por cento) para o Judicirio; c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo; d) 2% (dois por cento) para o Ministrio Pblico dos Estados; III - na esfera municipal: a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, includo o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver; b) 54% (cinqenta e quatro por cento) para o Executivo. 1 Nos Poderes Legislativo e Judicirio de cada esfera, os limites sero repartidos entre seus rgos de forma proporcional mdia das despesas com pessoal, em percentual da receita corrente lquida, verificadas nos trs exerccios financeiros imediatamente anteriores ao da publicao desta Lei Complementar. 2 Para efeito deste artigo entende-se como rgo: I - o Ministrio Pblico; II- no Poder Legislativo: a) Federal, as respectivas Casas e o Tribunal de Contas da Unio;
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b) Estadual, a Assemblia Legislativa e os Tribunais de Contas; c) do Distrito Federal, a Cmara Legislativa e o Tribunal de Contas do Distrito Federal; d) Municipal, a Cmara de Vereadores e o Tribunal de Contas do Municpio, quando houver; III - no Poder Judicirio: a) Federal, os tribunais referidos no art. 92 da Constituio; b) Estadual, o Tribunal de Justia e outros, quando houver. 3 Os limites para as despesas com pessoal do Poder Judicirio, a cargo da Unio por fora do inciso XIII do art. 21 da Constituio, sero estabelecidos mediante aplicao da regra do 1. 4 Nos Estados em que houver Tribunal de Contas dos Municpios, os percentuais definidos nas alneas a e c do inciso II do caput sero, respectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,4% (quatro dcimos por cento). 5 Para os fins previstos no art. 168 da Constituio, a entrega dos recursos financeiros correspondentes despesa total com pessoal por Poder e rgo ser a resultante da aplicao dos percentuais definidos neste artigo, ou aqueles fixados na lei de diretrizes oramentrias. 6 (VETADO)
A ADI argumentou que a repartio dos limites de pessoal entre os Poderes e o Ministrio Pblico seria inconstitucional, pois violaria o art. 169 da Constituio Federal:
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em lei complementar.
Segundo a inicial, o Congresso Nacional j se deparara com a tentativa de dividir os limites de gasto de pessoal por Poder, quando da tramitao da Emenda Constitucional n 19/1998, cuja redao aprovada na Comisso Especial mas rejeitada pelo plenrio da Cmara dos Deputados - estabelecia que lei complementar traria diviso de gasto de pessoal por Poder. Argumentou ainda que, segundo o 1 do art. 99, apenas a lei de diretrizes oramentrias que poderia fixar limites totais de gastos, mas tais limites seriam fixados conjuntamente pelos 3 Poderes, e no unilateralmente, ou sem a participao de um dos Poderes. A diviso de limites por lei complementar afrontaria a Constituio porque esta
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previra expressamente que apenas a lei de diretrizes oramentrias poderia dispor sobre o limite de gastos, e tal disposio seria conjunta. Alm da espcie de norma ser diferente da prevista na CF, lei complementar s conta com a participao do Poder Legislativo e do Poder Executivo, que tem a iniciativa e o veto como prerrogativas. Assim, violaria o art. 99, 3, que dispe que os limites seriam estabelecidos conjuntamente. Refora o argumento com o fato de que o texto aprovado pelo Congresso Nacional anteriormente reproduzido - fixava expressamente que a repartio dos limites entre os Poderes s prevaleceria se a lei de diretrizes oramentrias no dispusesse de forma diferente, dispositivo vetado pelo presidente da Repblica, sob o argumento de que iria de encontro ao interesse pblico, uma vez que o gasto de pessoal de um Poder poderia crescer em detrimento dos outros, o que pressionaria o limite total, comprometendo os objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Tambm argumenta que a autonomia financeira do Ministrio Pblico do Distrito Federal, assegurada pelo 2 do art. 127 da Constituio Federal, teria sido ferida, pois a alnea c do inciso I incluiu o rgo do MP, que integra o Ministrio Pblico da Unio, no limite do Poder Executivo federal. O Ministro-Relator acolheu o argumento da inconstitucionalidade quanto repartio dos limites por lei complementar. Escreveu o relator:
Na verdade, o que foi reservado lei complementar pelo referido art. 169 foi a fixao de limites de despesa com pessoal, para a Unio, para os Estados e para os Municpios, e no a fixao de limites pelos Poderes e pelos rgos integrantes da estrutura de tais entes, como aconteceu, cuja rigidez desconsidera dessemelhanas de realidades e diversidade de circunstncias conjunturais, impossibilitando ajustes e acomodaes, suscetveis de ser postas em prtica, sem afetar o todo, que , justamente, a observncia do teto preconizado pela Constituio.
Concluiu o Ministro que o referido artigo estaria restringindo, sem amparo da Constituio, a autonomia dos Estados e Municpios, com ofensa ao princpio federativo. Abriu divergncia o Ministro Nelson Jobim, que fez um longo histrico sobre os
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limites de gastos de pessoal. Mostrou que a Lei Camata, que precedeu a Lei de Responsabilidade Fiscal e trazia limite global de gastos de pessoal, no teve a efetividade esperada, pois apenas o Poder Executivo que acabava por arcar com o nus de perseguir os limites. Os demais Poderes e rgos alegavam que no tinham responsabilidade pelos limites ali impostos e no havia meios de envolv-los de forma compulsria. Mostrou uma srie de dados sobre a evoluo de gastos com pessoal em vrios Estados, procurando evidenciar como, na prtica, em muitas unidades da federao, havia descontrole e descompasso em alguns rgos e Poderes, o que tornaria patente a necessidade das providncias adotadas pela LRF de impor limites separados. Por fim, ponderou que no havia vedao constitucional na distribuio de limites entre poderes e rgos (art. 169). O voto mais contundente pela inconstitucionalidade foi o do Ministro Nri da Silveira. Aps tecer longas consideraes sobre a independncia do Poder Judicirio, fazendo uma anlise histrica a partir da Constituio do Imprio, o Ministro retomou o argumento do Relator de que a lei complementar s poderia estabelecer limites globais. Apenas a lei de diretrizes oramentrias que poderia estabelecer limites por Poder, e tais limites seriam estabelecidos conjuntamente pelos Poderes. Ele ponderou que fora desejo da prpria Constituio que os Poderes dialogassem a cada ano, por ocasio da elaborao da lei de diretrizes oramentrias, sobre os limites de despesa com pessoal. Seria da natureza do sistema a convivncia democrtica entre os Poderes, o que incluiria a negociao sobre tais limites de gastos. Sobre a falta de efetividade da regra que, afinal, era a que estava em vigor antes da LRF, argumento do Ministro Nelson Jobim, o Ministro apontou a necessidade de se reforarem os canais institucionais de dilogo, considerando no admissvel que, por conta de dificuldades, a lei complementar infringisse a Constituio Federal. O Ministro Carlos Velloso, que tambm entendeu como inconstitucional o dispositivo, apontou ainda ofensa ao princpio da autonomia das unidades federativas, pois seria atribuio de cada Estado e de cada Municpio dividir, por deciso conjunta, na respectiva lei de diretrizes oramentrias, os limites de cada com pessoal por Poder e rgo. O que decidiu a matria seis votos contra cinco , como mencionado anteriormente, foi a mudana de voto do Ministro Marco Aurlio, que anteriormente votara pela inconstitucionalidade do dispositivo, sob o argumento de que o art. 20 discreparia da previso
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do art. 99, 1 da CF, repetindo o argumento esposado por outros ministros de que os limites haveriam que ser estipulados conjuntamente. No seu novo voto, o Ministro Marco Aurlio trouxe uma srie de consideraes sobre o descontrole de gastos de pessoal, notadamente nos Poderes Judicirio e Legislativo. Entendeu, por fim, ser salutar a diviso por Poder, de forma a comprometer todos os Poderes com os limites, no sobrecarregando o Poder Executivo, como, na prtica, acontecia sob a vigncia da Lei Camata. Observe-se um trecho de seu novo voto: Valho-me, Senhor Presidente, de artigo publicado no Estado de So Paulo, do ltimo dia oito, revelando a situao dos Estados e certa diminuio, que posso asseverar sem receio de erro, decorrente de atividade desenvolvida apenas por um dos Poderes, o Poder Executivo. O enxugamento das despesas fez-se, isso notrio, no mbito do Poder Executivo. Passamos, ento, a ter o seguinte quadro: Rio Grande do Sul, absoro de 81,1% da receita; Distrito Federal, 75,4% - bem acima, portanto, da percentagem de 60%, percentagem-teto, que, a meu ver, j elevada -; Alagoas, 74,3%; Rondnia, 73,9% (...). Quinze Estados no lograram o enquadramento das despesas na percentagem mxima de 60%. No lograram, repito, porque o enxugamento deu-se, apenas de forma setorizada, no mbito do Poder Executivo. (grifos nossos) O Supremo Tribunal Federal entendeu procedentes ainda a impugnao do art. 23, 1 e 2, que trazia a possibilidade de reduo dos valores dos cargos e funes, a fim de adequao aos limites de despesa de pessoal (1) e possibilitava reduo de carga horria, com adequao dos vencimentos nova carga horria ( 2). O STF decidiu que tal reduo feriria o princpio constitucional da irredutibilidade da remunerao e extrapolava providncias autorizadas no art. 169, 3 da Constituio Federal. Por fim, em 2007, sete anos, portanto, do incio do julgamento, com o voto-vista do Ministro Seplveda Pertence, os arts. 56 e 57 foram, ainda em carter cautelar, considerados inconstitucionais. O art. 56 inclua, nas contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo, alm das prprias, as dos Presidentes dos rgos do Poderes Legislativo, do Judicirio e a do Chefe do Ministrio Pblico, para fins de parecer prvio pelos Tribunais de Contas. O STF entendeu que dispositivo contraria o art. 71, II da CF, que restringe a apreciao pelo Congresso Nacional apenas s contas do Presidente da Repblica. J o art. 57, 2, inclua referncia a parecer prvio de contas de Poder ou rgo. O
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STF decidiu que dispositivo afrontava CF, uma vez que as contas dos Poderes ou rgos abrangem os clculos decorrentes da atividade financeira dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos, estando sujeitos a julgamento pelos Tribunais de Contas (art. 71, II da CF), e no a parecer prvio. Alm disso, reafirmou o STF o entendimento que somente o Tribunal de Contas respectivo julga tais contas e no o Poder Legislativo. Outra ao direta (ADI 2250-4) foi ajuizada pelo Governador de Minas Gerais, questionando os arts. 35 e 51, sob a alegativa de que violariam o princpio federativo, ao retirar dos entes federados autonomia para realizar operaes de crditos por meio de fundos (art. 35) e atribuir supremacia Unio ante os estados, dando-lhe o controle sobre as transferncias voluntrias (art. 51). O STF entendeu que o art. 35 estava em consonncia com o 9, II do art. 165 da CF e que o art. 51 guarda conformidade com a referida norma constitucional. Nota-se, portanto, que o ncleo essencial da LRF foi considerado constitucional pelo STF, afastando, cautelarmente, repita-se, os contundentes argumentos sobre sua inconstitucionalidade.
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Captulo 2. Teste da Modificao

Inmeros projetos de lei tramitaram ao longo dos anos com o intuito de modificar a LRF. A maior parte propunha alteraes pontuais, mas outros a alteravam profundamente, implicando a desfigurao quase que total da lei. Em maio de 2009, foi sancionada a primeira modificao, a Lei Complementar n 131/2009, alterando o art. 48 e acrescentando trs novos artigos. Reforou-se o esprito original da lei, no sentido de ampliar a transparncia das contas pblicas. Nos termos originais, no havia referncia a acesso, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira.
Art. 1 O art. 48 da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar com a seguinte redao: Art. 48. ................................................................................... Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante: I incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos; II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico; III adoo de sistema integrado de administrao financeira e controle, que atenda a padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio e ao disposto no art. 48-A. (NR) Art. 2 A Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar acrescida dos seguintes arts. 48-A, 73-A, 73-B e 73-C: Art. 48-A. Para os fins a que se refere o inciso II do pargrafo nico do art. 48, os entes da Federao disponibilizaro a qualquer pessoa fsica ou jurdica o acesso a informaes referentes a: I quanto despesa: todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a disponibilizao mnima dos dados referentes ao nmero do correspondente processo, ao bem fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento e, quando for o caso, ao procedimento licitatrio realizado; II quanto receita: o lanamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinrios.
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Art. 73-A. Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao rgo competente do Ministrio Pblico o descumprimento das prescries estabelecidas nesta Lei Complementar. Art. 73-B. Ficam estabelecidos os seguintes prazos para o cumprimento das determinaes dispostas nos incisos II e III do pargrafo nico do art. 48 e do art. 48-A: I 1 (um) ano para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios com mais de 100.000 (cem mil) habitantes; II 2 (dois) anos para os Municpios que tenham entre 50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes; III 4 (quatro) anos para os Municpios que tenham at 50.000 (cinquenta mil) habitantes. Pargrafo nico. Os prazos estabelecidos neste artigo sero contados a partir da data de publicao da lei complementar que introduziu os dispositivos referidos no caput deste artigo. Art. 73-C. O no atendimento, at o encerramento dos prazos previstos no art. 73-B, das determinaes contidas nos incisos II e III do pargrafo nico do art. 48 e no art. 48-A sujeita o ente sano prevista no inciso I do 3o do art. 23. Art. 3o Esta Lei Complementar entra em vigor na data de sua publicao.
Preocupou-se a alterao da lei em definir que tipo de informao deveria estar disponvel (art. 48-A). Na despesa, a disponibilizao de todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer da execuo da despesa, incluindo o nmero do processo, o bem fornecido ou o servio prestado, o nome da pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento e o procedimento licitatrio realizado, quando for o caso. Na receita, o lanamento e o recebimento de toda a receita das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinrios. Tambm determinou que os entes federativos adotassem sistema integrado de administrao financeira e controle, que atenda a padro mnimo fixado pelo governo federal. Alm disso, deixou claro (art. 73-A) que qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao rgo competente do Ministrio Pblico o descumprimento de preceitos da LRF. Como se nota, as alteraes foram muito positivas, reforando a transparncia e facilitando o controle social. No parece desprezvel que, em uma dcada, apenas essa
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modificao tenha sido aprovada, tendo em vista que quase 150 projetos de lei complementar propondo alteraes foram apresentados. verdade, contudo, que alguns deles so muito semelhantes, outros tratam das mesmas matrias, razo por que diversos desses projetos tramitam conjuntamente. Como dito anteriormente, algumas modificaes propostas so pontuais, muitas at aperfeioariam certos dispositivos, mas outros projetos reduziriam boa parte da eficcia da lei. o caso do PLP n 132/2007, do Poder Executivo, j aprovado na Cmara dos Deputados, que visa a modificar o art. 23 da LRF para que apenas o rgo ou Poder que desrespeite os limites de despesa de pessoal receba as sanes previstas (no-recebimento de transferncias voluntrias, no-obteno de garantias de outro ente e proibio de se contratar operaes de crdito):
Art. 1 O 3 do art. 23 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, passa a vigorar com a seguinte redao: " 3 No alcanada a reduo no prazo estabelecido neste artigo, e enquanto perdurar o excesso, o Poder ou rgo que ultrapassar os limites definidos no art. 20 no poder:" (NR)
No texto original da lei, as sanes se aplicam ao ente como um todo se qualquer dos Poderes ou rgos ultrapassar os limites de despesa de pessoal.
Art. 23..... 3 No alcanada a reduo no prazo estabelecido, e, enquanto perdurar o excesso, o ente no poder: I receber transferncias voluntrias; II obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; III contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dvida mobiliria e as que visem reduo das despesas com pessoal.
A lgica que dirigiu essa regra foi a de que o gasto de pessoal de qualquer Poder uma deciso conjunta dos Poderes. Se o Ministrio Pblico ou o Poder Judicirio, por exemplo, desejarem implementar um aumento de salrios para seus servidores, o projeto de lei ter que necessariamente ser aprovado pelo Poder Legislativo e sancionado pelo Chefe do Poder Executivo. Alm disso, como se sabe, o Chefe do Executivo costuma ter relativo controle sobre a agenda legislativa, sendo difcil a aprovao de projetos de lei sem um sinal positivo.
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Assim, estabelecer sanes pelo descumprimento da despesa de pessoal de qualquer rgo ou Poder para o ente como um todo foi estratgico. Representam forte incentivo para que o Chefe do Poder Executivo busque conter presses por expanses excessivas das despesas de pessoal dos outros Poderes. As sanes estabelecidas so praticamente suprfluas para os demais Poderes. Elas so, ao contrrio, decisivas para o Poder Executivo, responsvel pelo recebimento de transferncias voluntrias, de garantias e pela contratao de operaes de crdito. Se a alterao enviada pelo Poder Executivo j enfraquecia a disposio inicial da lei, muito mais longe foi a Cmara dos Deputados ao aprovar seu substitutivo (PLP 132-B), j tramitando no Senado. que ele excluiu das sanes impostas pelo descumprimento dos limites das despesas de pessoal as operaes de reestruturao e recomposio de principal de dvidas. Alm disso, permitiu que a Unio concedesse garantia s operaes de reestruturao e recomposio de principal de dvidas para entes federativos que no tivessem prestado contas de recursos anteriormente recebidos e que no tivessem cumprido os limites constitucionais relativos educao e sade, bem como no houvessem respeitado os limites das dvidas consolidada e mobiliria, de operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, de inscrio de Restos a Pagar e despesa total de pessoal. Tais propostas foram classificadas pelo jornal O Estado de So Paulo como Golpe de morte na Lei Fiscal (editorial de 01/06/2008). No sentido oposto, isto , de impor maior restrio aos gastos pblicos, est o Projeto de Lei Complementar n 549, de 2009, j aprovado no Senado, atualmente tramitando na Cmara dos Deputados. Por ele, a partir de 2010, at 2019, a despesa com pessoal e encargos sociais da Unio, para cada Poder e rgo referidos no art. 20 da LRF no podero exceder ao valor liquidado do ano anterior, corrigido pelo IPCA, acrescido de 2,5% ou do crescimento do PIB, o que for menor. O impacto significativo, implicando um decrscimo das despesas de pessoal em relao ao PIB, em caso de crescimento mais forte da economia ao longo dos prximos anos. uma tentativa de fazer com os gastos de pessoal o que o art. 17, na prtica, no conseguiu. Tambm busca reduzir os gastos com obras, instalaes e construes de novas sedes, ampliaes e reformas, ao limitar tais gastos a 25% dos percentuais estabelecidos para as despesas com pessoal dos rgos referidos no art. 20 da LRF.
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Captulo 3. Teste da Interpretao

Aqui, os resultados so mais heterogneos. Alguns dispositivos tm sido interpretados de maneira bastante elstica, distanciando-se dos objetivos de rigor fiscal. o caso da criao de despesas de carter continuado e da concesso de incentivos fiscais, das despesas com terceirizados, dos limites de despesa de pessoal por rgo e poder. O cumprimento das exigncias para a criao de despesas de carter continuado talvez uma das maiores fragilidades da LRF ao longo dos anos. Aqui, a lei foi extremamente cuidadosa. De fato, em meu juzo, bastaria este artigo, dispensados todos os demais artigos da LRF, para se ter uma postura fiscal extremamente austera. que o art. 17, 2, inspirado na experincia do governo federal americano do Budget Enforcement Act (pay-go bill), implementado nos anos 90 (retomada no governo Obama), exige expressamente que lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que crie despesas com durao em mais de dois exerccios financeiros deve ter seus efeitos financeiros compensados, nos perodos seguintes, pelo aumento permanente de receita ou pela reduo permanente de despesa. 2 O cumprimento da exigncia deve ser expressamente demonstrado, e a despesa s ser executada aps a implementao das medidas de compensao (art. 17, 5). Apenas as despesas destinadas ao servio da dvida pblica e ao reajuste geral de pessoal foram excetuadas da regra. Assim, planos de carreira, de reestruturao administrativa, criao de cargos pblicos, ampliao de benefcios previdencirios e assistenciais, tudo estaria sujeito regra da compensao. Por exemplo, se o governo federal desejasse expandir o Bolsa-Famlia, deveria cortar ou reduzir outro programa de igual magnitude ou aumentar alquota ou base de clculo de tributo. Uma primeira interpretao que se fez, j afrouxando os termos iniciais da lei, foi a da margem de expanso de despesa a partir do crescimento automtico da receitas em virtude do crescimento do PIB. Assim, seria possvel criar novos cargos pblicos sem aumentar alquotas de tributos, criar tributos novos ou cortar despesas permanentes. menos restritivo que a ideia inicial, mas uma interpretao aceitvel, pois, do contrrio, a despesa iria cair continuamente, na proporo do PIB. Por tal interpretao, pelo menos se evita que a despesa cresa como proporo do PIB, o que j algo bastante razovel, tendo em vista o
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Em 13/02/2010, o Presidente Barak Obama sancionou a lei que restabeleceu o mecanismo de pay as you go.
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crescimento da despesa pblica brasileira nos ltimos 50 anos. Um exame das prticas dos governos Brasil afora, governo federal inclusive, mostra que o art. 17 tem sido praticamente ignorado. As medidas provisrias no costumam trazer nenhuma indicao de medidas compensatrias, os projetos de lei tampouco. O mximo que se faz garantir que os limites de despesas de pessoal (art. 20) no so alcanados e que h compatibilidade com a lei oramentria anual. H inmeros exemplos que ilustram o que se afirmou. Citam-se 2 casos, em 2 governos distintos, apenas para ilustrar que o problema no exclusividade de governo especfico. O primeiro, em 2002, em pleno governo Fernando Henrique, que patrocinou a LRF. A MP n 21/2002 instituiu o Auxlio-aluno, com recursos de R$ 105 milhes. A exposio de motivos explica que os recursos vm de emprstimos externos e do Fundo do Amparo ao Trabalhador, no fazendo nenhuma meno a corte de despesas ou aumento de receitas. No governo Lula, o procedimento semelhante. A MP 441, de 2008, que dispe sobre a estruturao e reestruturao de planos de cargos e planos de carreiras e a reorganizao e simplificao das estruturas remuneratrias, com impactos de algumas centenas de milhes de reais, no traz nenhuma medida de compensao. Reproduz-se a nica referncia ao art. 17 da LRF: 125. Quanto ao disposto nos artigos 16 e 17 da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, pode-se considerar atendido, uma vez que o Projeto de Oramentria Anual para 2008 contempla reserva alocada no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, destinada reestruturao da remunerao de cargos, funes e carreiras no mbito do Poder Executivo suficiente para suportar as despesas previstas. Como se nota, no h nenhuma observao sobre a criao de receitas permanentes ou a reduo de despesas de carter continuado. Apenas se mencionou que a lei oramentria reservou recursos para tal despesa. Como se mencionou, as exigncias so muito mais amplas. De fato, a referncia que foi feita s atende ao inciso I do 1 do art. 16, que se
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reproduz:
Art. 16.... 1 Para os fins desta Lei Complementar, considera-se: I adequada com a lei oramentria anual, a despesa objeto de dotao especfica e suficiente, ou que esteja abrangida por crdito genrico, de forma que somadas todas as despesas da mesma espcie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, no sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exerccio. As demais exigncias da lei as mais importantes, alis - foram solenemente ignoradas. Esse procedimento no exclusivo do atual governo. Quem o iniciou foi o governo anterior, que patrocinou a lei. Lima (2004) relaciona diversas medidas provisrias editadas entre 2000 e 2003 criando despesas de carter continuado que no trazem meno a medidas de compensao. Outra interpretao flexvel Lei de Responsabilidade Fiscal foi com as despesas com servidores terceirizados. O art. 18 assim definiu as despesas de pessoal:
Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como despesa total com pessoal: o somatrio dos gastos do ente da Federao com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espcies remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios, proventos da aposentadoria, reformas e penses, inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de previdncia. 1 Os valores dos contratos de terceirizao de mo-de-obra que se referem substituio de servidores e empregados pblicos sero contabilizados como "Outras Despesas de Pessoal.
A questo, no caso em tela, a interpretao do pargrafo 1. Que gastos com terceirizados devem ser contabilizados como despesas de pessoal? De certo, a inteno do legislador no era incluir todos os gastos com terceirizados na despesa de pessoal, seno qual a razo da qualificao que se referem substituio de servidores e empregados pblicos?
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A Lei de Diretrizes Oramentrias federal, desde 2001 (o art. 89 da LDO para 2009 repete o entendimento), vem dispondo expressamente que no considera como substituio de servidores e empregados pblicos e, portanto, nos termos da LRF, no se contabilizam nas despesas de pessoal os contratos de terceirizao relativos execuo indireta de atividades que contenham simultaneamente as seguintes caractersticas: i) sejam acessrias aos assuntos que constituem rea de competncia legal do rgo; ii) no sejam inerentes a categorias funcionais abrangidas no plano de cargos do rgo; iii) no caracterizem relao direta de emprego.
Em sntese, a LDO vem excluindo da despesa de pessoal toda a despesa com atividademeio exercida por cargo que no conste no PCC respectivo e que seja objeto de contratao indireta. Assim, motoristas, copeiras, analistas de sistema, recepcionistas, todos foram excludos dos limites dos gastos com pessoal, o que acabou por constituir um incentivo adicional para a expanso desse tipo de gasto. Muitos rgos que contavam com essas categorias de servidores em sua estrutura de cargo acabaram por extingui-las, passando a contar com terceirizados no lugar. Como os servidores que ocupavam as funes eram estveis e no podiam ser demitidos, os governos os aproveitaram em outras reas. Dessa forma, na prtica, o gasto de pessoal sobe, mas a contabilidade no registra o incremento para fins de cumprimento dos limites da LRF. Esse tipo de interpretao, repita-se, patrocinado pelo governo federal, artfice e principal interessado na LRF, abriu caminho para que Estados e Municpios tambm afrouxassem os controles sobre essa categoria de despesa. Outro problema, em parte relacionado com o problema da classificao de servidores terceirizados, o da contabilizao das despesas de pessoal por rgo e poder. Em muitos estados, as despesas com pessoal de alguns rgos estavam muito prximas do limite quando a LRF foi sancionada. A soluo para se enquadrar no limite foi excluir certos itens de despesa, notadamente as despesas com inativos e pensionistas, mas tambm o Imposto de Renda retido na fonte de servidores pblicos estaduais (Afonso e Nbrega, 2009). Em outros, quando o ente como um todo tinha alguma folga, transferiam-se as despesas com inativos e pensionistas para o Poder Executivo, sob o argumento de que o pagamento desses servidores
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deve ficar a cargo dos institutos de previdncia, e no do rgo ou poder a que o servidor estava vinculado quando ativo. Trata-se do problema da efetividade outra vez. A lei formalmente respeitada, mas, na prtica, a despesa de pessoal no foi contida dentro dos limites estabelecidos. Ela pode at crescer em relao situao anterior aprovao da lei, um resultado oposto ao seu objetivo. A Folha de So Paulo detectou esse problema em matria de 27 de abril de 2009 (Estados maquiam gastos com pessoal para cumprir LRF), em que se apontam diversos Estados que utilizam esse tipo de interpretao. Esse problema surgiu, em parte, porque os limites principalmente a sua repartio entre os rgos e poderes foram calculados pela mdia dos trs anos anteriores aprovao da LRF. Outro grave problema da LRF foi no ter previsto mecanismos de reviso para a distribuio dos limites de despesas de pessoal entre os rgos. No caso da Unio, do limite de 50% da receita corrente lquida, o art. 20 estabeleceu: 2,5% para o Poder Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas da Unio; 40,9% para o Poder Executivo; 6% para o Poder Judicirio e 0,6% para o Ministrio Pblico da Unio. Do limite de 60% nos Estados, 3% vo para o Legislativo, incluindo os Tribunais de Contas dos Estados (nos Estados que tambm tiverem Tribunais de Contas dos Municpios, esse limite acrescido de 0,4%, reduzindo no mesmo montante destinado ao Poder Executivo). Nos municpios, 54% so destinados ao Poder Executivo e 6% ao Poder Legislativo. 3 Naquele momento, muitos rgos, por uma razo ou por outra, poderiam estar com seus gastos de pessoal muito baixos. Outros, ao contrrio, poderiam estar em momento de pico, com contrataes e aumentos de salrios recentes. A mdia simples, sem previso de nenhum mecanismo de ajuste ao longo do tempo, gerou inevitveis presses para a distenso dos limites. Como no h frmula na LRF para tanto, esse tipo de arranjo em muitos Estados acabou por acontecer (no recomendvel, enfatize-se). De outro modo, argumenta-se que os rgos morreriam por inanio, restringindo-se a pagar inativos e pensionistas, praticamente sem espao para reposio de servidores. Mencione-se, ainda, o fato de que os rgos vo adquirindo novas atribuies ao longo do tempo. o caso dos prprios tribunais de contas, que receberam diversas competncias novas da LRF. O projeto de lei proposto pelo Conselho de Altos Estudos da Cmara dos Deputados,
3
Aqui, surgiu uma questo interessante quando a Cmara Legislativa do Distrito Federal entendeu que o DF deveria, para efeitos de LRF, ser tratada como municpio e no como estado (limite menor para o Poder Legislativo), o que foi rejeitado pelo Supremo Tribunal Federal (ADI 3756).
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anteriormente referido, cria mecanismo de ajustes peridicos da diviso dos limites, que resolve questo que no foi bem tratada pela LRF.
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Captulo 4. Outras questes

4.1. Efeito-farol
Fioravante, Saboya e Vieira (2008) mostram que a Lei de Responsabilidade Fiscal paradoxalmente contribuiu para aumentar as despesas de pessoal de muitos municpios. que o limite de 60% da receita corrente lquida acabou por funcionar como um parmetro para muitos municpios que estavam bem abaixo do limite. Como a regra foi nica para todos os municpios, para muitos deles a LRF funcionou como um incentivo para a expanso de despesas. Os autores mostram que a mdia de despesas de pessoal, antes e depois da LRF, permaneceu praticamente a mesma, mas o desvio padro diminuiu de 0,22 para 0,07. Concluem (pg. 71):
Quando a lei imps um limite universal para todos os municpios, sem discriminao, os gastos municipais tornaram-se mais homogneos (quantitativamente), o que parece ser contraditrio em relao realidade deles. H que se verificar se os municpios que aumentaram seus gastos realmente apresentavam essa necessidade e, por outro lado, se os municpios que diminuram seus gastos no esto passando por um estrangulamento de servios pblicos
Os autores destacam um aspecto do problema que j se comentou aqui, qual seja o da homogeneidade de regras nacionais aplicveis a todos os municpios, sem respeitar as especificidades. Se muitos gestores reclamam que tiveram que interromper programas governamentais importantes para se adaptar aos limites, muitos outros devem ter contratado servidores ou concedido aumentos sem maiores critrios, atendendo a presses polticas respaldadas no intencionalmente pela LRF. Quanto aos limites de endividamento, os mesmos mostram que houve reduo substancial da dvida consolidada em relao receita corrente lquida na mdia dos municpios, embora no esteja perfeitamente claro que esse fato se deve principalmente LRF.
4.2. Uniformidade de exigncias para todos os entes da federao

Trata-se de defeito comum a outras leis nacionais. A federao brasileira muito
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assimtrica, mas membros da federao muito distintos recebem o mesmo tratamento. Desde a apresentao de relatrios (metas fiscais, riscos fiscais) at limites de despesas (embora, nesse caso, seja atenuado o efeito, por ser percentual da receita respectiva), tudo uniformizado nacionalmente. Pequenos municpios (menos de 50 mil habitantes) recebem apenas a vantagem de apresentarem alguns relatrios semestralmente, em vez de quadrimestralmente (art. 63). O resultado que, como as burocracias dos pequenos municpios so geralmente incipientes, pois as prefeituras preferem contratar mdicos a contratar contadores ou economistas, a elaborao dos relatrios acaba ficando a cargo de escritrios de assessoria a prefeituras, que, em boa parte dos casos, os elaboram de maneira padronizada, com os nmeros pouco refletindo a realidade do municpio em apreo. Em outras palavras, cumpre-se uma formalidade exigida pela lei, mas no se tem o instrumento de planejamento e transparncia que o objetivo dos dispositivos. H relatos de tcnicos de tribunais de contas sobre municpios que apresentam tais relatrios exatamente com os mesmos nmeros, mudando apenas o cabealho com o nome do municpio...
4.3. Capacidade de adaptao ao ciclo econmico

Alm das questes j referidas, um dos grandes desafios da LRF a capacidade de resistir ao ciclo econmico, particularmente a crises. Como se sabe, o crescimento da economia faz as receitas subirem e algumas despesas pblicas carem. So os estabilizadores automticos que aplainam as flutuaes da renda. Tais estabilizadores tambm operam quando o produto declina, fazendo a receita cair e a despesa subir, consequentemente piorando o dficit. Esse mecanismo natural de ajuste da economia, que funciona com mais intensidade quanto mais sofisticados forem os sistemas tributrios e de dispndio, no pode ser impedido de funcionar por conta da Lei de Responsabilidade Fiscal. Ou seja, a LRF no pode se constituir em camisa de fora, que aprofunde crises da economia. Pensando nisso, a LRF estabeleceu mecanismos que permitem alguma flexibilidade para seus limites. Os prazos para enquadramento so tratados no art. 66:
Art. 66.Os prazos estabelecidos nos arts. 23, 31 e 70 sero duplicados no caso de crescimento real baixo ou negativo do Produto Interno Bruto (PIB) nacional, regional ou estadual por perodo igual ou superior a quatro trimestres.
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O prazo do art. 23 se refere eliminao do percentual excedente no limite de gastos de pessoal nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um tero no primeiro quadrimestre. A exigncia de reduo persiste na crise, mas o prazo para o ajuste se amplia para quatro quadrimestres. O prazo do art. 31 o da reconduo da dvida consolidada ao limite estabelecido pelo Senado Federal (2 vezes a receita corrente lquida para Estados e 1,2 vez para Municpios) at o trmino dos trs quadrimestres subseqentes, reduzindo j em 25% no primeiro quadrimestre. Amplia-se, assim, tal prazo para seis quadrimestres. Por fim, a regra do art. 70 foi apenas para assegurar a transio para o enquadramento aos limites da LRF aps o incio de sua vigncia, no mais se aplicando, portanto. Os limites de endividamento e de operaes de crdito podem ser revistos por proposta do Presidente da Repblica, sempre que alterados os fundamentos das propostas que fundamentaram tais limites, em razo de instabilidade econmica ou alterao na poltica monetria ou cambial (art. 30, 6). Fica claro, portanto, que a Lei de Responsabilidade Fiscal no traz bice intransponvel a polticas anticclicas e prev mecanismos de adaptao para situaes de crise econmica. Os limites de pessoal podem ter seus prazos de enquadramento adiados e os limites de endividamento e de operaes de crdito podem ser ampliados. fato que, em quase uma dcada de Lei de Responsabilidade Fiscal, o governo no alterou nem uma vez os limites previstos. fato tambm que, at 2009, o espao para polticas anticclicas estava muito reduzido. Em 2009, o governo comeou a ensaiar esse tipo de poltica, com reduo de alquotas de IPI para alguns setores e de Imposto de Renda, alm de expanso do investimento pblico, embora, neste caso, por uma srie de razes, no se tenha avanado muito. No se cogitou, contudo, modificar os limites fixados. A razo talvez seja que os limites de endividamento para a Unio principal patrocinadora das polticas anticclicas no tenham sido estabelecidos at agora, ou seja, no h que se alterar um limite inexistente. A falta de crescimento do PIB, caso de 2009, dobra, portanto, o prazo de enquadramento dos entes federativos que ultrapassarem os limites com despesas de pessoal. Se o PIB permanecer dois ou trs anos sem crescimento (algo que, sabe-se, j ocorreu algumas vezes na histria brasileira), os prazos de ajustamento vo sendo sucessivamente estendidos. Embora esse entendimento no esteja expresso na LRF, parece esta a melhor interpretao, j que, enquanto a economia no se recuperar, a receita pblica tambm no se recupera, o que
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dificulta ajustes mais drsticos na despesa de pessoal. A LRF fixa (art. 66, 3), entretanto, que as demais medidas de ajuste (vedao de concesso de vantagens, de criao de cargos, de alterao de estrutura de carreira que impliquem aumento de despesa, entre outras, sejam mantidas.
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4. Concluses
A Lei de Responsabilidade Fiscal representou um avano significativo. Se outra providncia no tomou, no mnimo, trouxe o foco para a questo da disciplina fiscal, do equilbrio intertemporal do oramento, da necessidade de planejamento, de no-onerao das futuras administraes. Como qualquer lei, a implementao quase to importante quanto a existncia da lei. Como se sabe, a referncia a leis que pegam e leis que no pegam um velho bordo nacional. Analisou-se, aqui, que muitos dispositivos da LRF no tm sido aplicados adequadamente. Alm disso, providncias importantes, como o Conselho de Gesto Fiscal, ainda no foram implementadas. Tambm relevantes so os movimentos de modificao no sentido de afrouxamento de alguns de seus dispositivos que, at o momento, no tm sido bem-sucedidos. Tais presses, contudo, so legtimas. a regra do jogo da democracia. Alis, talvez a nica forma legtima. Em vez de interpretaes criativas, que distanciam a lei de seus objetivos de austeridade fiscal, a via legislativa da modificao, quando a maioria entender conveniente, o caminho condizente com o princpio democrtico. Outro grande desafio a intensificao do controle social, objetivo explicito da lei. Na prtica, pouco se avanou nesse campo. As audincias pblicas para tratar das questes oramentrias registram baixo comparecimento, e poucas instituies da sociedade civil se organizaram para fazer um acompanhamento sistemtico das contas pblicas, fenmenos que se repetem em todo o Brasil. A aprovao da Lei Complementar 131, em maio de 2009, que aprofunda as exigncias de transparncia para todas as esferas de governo, um passo importante nessa direo.
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Referncias
Afonso, J. R. R e Nbrega, M. (2009). Responsabilidade Fiscal uma obra inacabada. Revista Controle. Volume VV, n1.Fortaleza CE. Alesina, A e Perroti, R, (1996). Budget deficits and budget institutions. NBER Working Paper, n 5556. Fioravante, D. G, Saboya, M e Vieira, R (2008). Finanas Pblicas Municipais: uma reflexo dos impactos da Lei de Responsabilidade Fiscal. Em Responsabilidade Gesto Pblica: Os Desafios dos Municpios. Srie Avaliao de Polticas Pblicas 'n 2. Braslia DF. Khair, A., Afonso, J.R.R e Oliveira, W (2006). Lei de Responsabilidade Fiscal: os avanos e os aperfeioamentos necessrios. Em Gasto Pblico Eficiente: 91 propostas para o Brasil, organizado por Marcos Mendes. Instituto Braudel e Topbooks. Lima, E.C.P. Regras Fiscais: Teoria e Evidncia. (2005). Editora Plenarium. Braslia-DF. Martins, I.G.S e Nascimento, C.V. (2009).Comentrios Lei de Responsabilidade Fiscal (orgs.).4 edio. Editora Saraiva. Santos, Carlos Maximiliano P. (1940:2006). Hermenutica e Aplicao do Direito. Editora Forense

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10 ANOS DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL:AVANOS E PERCALOS

Edilberto Carlos Pontes Lima1

Doutor em Economia pela Universidade de Braslia. Conselheiro do Tribunal de Contas do Cear.

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Captulo 1. Teste da Constitucionalidade

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Texto aprovado pelo Senado

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Texto aprovado pelo Senado:

II ... III ... .....

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Texto aprovado pela Cmara dos Deputados:

Texto aprovado pelo Senado:

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introduzida acarretar modificao no sentido da proposio jurdica.

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Poder ser juiz do outro. (grifos nossos)

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Captulo 2. Teste da Modificao

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Captulo 3. Teste da Interpretao

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Captulo 4. Outras questes

4.2. Uniformidade de exigncias para todos os entes da federao

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4.3. Capacidade de adaptao ao ciclo econmico

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