Livro Brasil Desenvolvimento2011 Vol01

FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO: POSSIBILIDADES, LIMITES E DESAFIOS PARA ESTA DCADA
2011
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
VOLUME 1
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Geov Parente Farias Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais, Substituto Marcos Antonio Macedo Cintra Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Alexandre de vila Gomide Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas Vanessa Petrelli Corra Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Francisco de Assis Costa Diretor de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura Carlos Eduardo Fernandez da Silveira Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Fabio de S e Silva Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br
FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO: POSSIBILIDADES, LIMITES E DESAFIOS PARA ESTA DCADA
2011
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS
BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
Braslia, 2012
VOLUME 1
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2012 Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Brasil: o estado de uma nao Comit Editorial Aristides Monteiro Neto (Coordenador) Andr Bojikian Calixtre Andr Rego Viana Eduardo Costa Pinto Fbio Costa S e Silva Joana Mostafa Joo Paulo Viana Jnia Cristina Peres Rodrigues da Conceio Luciana Mendes Santos Servo Luiz Dias Bahia Marco Aurlio Costa Maria Martha de Menezes Costa Cassiolato Mauro Oddo Nogueira Murilo Jos de Souza Pires Rodrigo Octvio Orair Rogrio Boueri Miranda Consultoras do Projeto Cludia Satie Hamasaki Juliana Vilar Ramalho Ramos
Brasil em desenvolvimento 2011: Estado, planejamento e polticas pblicas / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2012. 2 v. : grfs., tabs. Inclui bibliografia. ISBN 978-85-7811-140-3 1. Desenvolvimento Econmico. 2.Estado. 3. Polticas Pblicas. 4. Financiamento. 5. Polticas Sociais. 6. Infraestrutura. 7. Desenvolvimento Regional. 8. Brasil. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 338.981
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Sumrio
APrESENTAo .....................................................................................................................Vii AGrADECimENToS ................................................................................................................iX CoLABorADorES ...................................................................................................................Xi iNTroDuo .......................................................................................................................XVii VoLumE i PArTE i A DEmANDA Por rECurSoS: AS NECESSiDADES DE FiNANCiAmENTo PArA PoLTiCAS SoCiAiS, DE iNFrAESTruTurA E DE DESENVoLVimENTo rEGioNAL ................................ 29 CAPTuLo 1 FINANCIAMENTO DA SADE NO BRASIL .............................................................................37 CAPTuLo 2 O DESAFIO DE ASSEGURAR A EDUCAO BSICA DE QUALIDADE PARA TODOS NO BRASIL ....................................................................................................59 CAPTuLo 3 GESTO E FINANCIAMENTO DO SISTEMA DE MOBILIDADE NAS METRPOLES BRASILEIRAS .........................................................................................77 CAPTuLo 4 FINANCIAMENTO DA INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES NO BRASIL ...............................103 CAPTuLo 5 MECANISMOS DE FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL ..................................... 133 PArTE ii ELEmENToS iNSTiTuCioNAiS QuE AFETAm A DEmANDA DE rECurSoS ......................... 155 CAPTuLo 6 FORMAO BRUTA DE CAPITAL FIXO NOS MUNICPIOS BRASILEIROS: UMA ANLISE EXPLORATRIA ........................................................................................163 CAPTuLo 7 O AUTOFINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO URBANO SOB A TICA DO ESTATUTO DA CIDADE: INSTRUMENTOS URBANSTICOS DE PLANEJAMENTO .......................177 CAPTuLo 8 A UNIO, OS MUNICPIOS E O FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO URBANO NO BRASIL: OS GASTOS FEDERAIS COM INFRAESTRUTURA SOCIAL E URBANA ENTRE 2004 E 2009 .......................................................................................201
VoLumE ii PArTE iii A oFErTA DE rECurSoS: FoNTES DE FiNANCiAmENTo Do DESENVoLVimENTo CAPTuLo 9 FUNDO DE AMPARO AO TRABALHADOR: UMA SOLUO DE FINANCIAMENTO ESGOTADA? CAPTuLo 10 BANCOS DE DESENVOLVIMENTO E MERCADOS DE CAPITAIS: PANORAMA E PERSPECTIVAS PARA O FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO CAPTuLo 11 INVESTIMENTO E INFRAESTRUTURA NO BRASIL: CENRIOS E DESAFIOS DO PADRO DE FINANCIAMENTO CAPTuLo 12 A SUBVENO ECONMICA CUMPRE A FUNO DE ESTMULO INOVAO E AO AUMENTO DA COMPETITIVIDADE DAS EMPRESAS BRASILEIRAS? PArTE iV ELEmENToS QuE AFETAm A DiSPoNiLiDADE DE rECurSoS PArA o DESENVoLVimENTo CAPTuLo 13 CENRIOS PARA A CONTA CORRENTE DO BALANO DE PAGAMENTOS BRASILEIRO, 2011 2014 CAPTuLo 14 O FINANCIAMENTO DAS CONTAS EXTERNAS BRASILEIRAS: FLUXOS E ESTOQUES (2003-2010) CAPTuLo 15 INFLAO E PADRO DE CRESCIMENTO BRASILEIRO: CONSIDERAES A PARTIR DA DESAGREGAO DO IPCA CAPTuLo 16 PERFIL DO FINANCIAMENTO ESTATAL NO BRASIL: A INJUSTIA TRIBUTRIA CAPTuLo 17 FINANCIANDO O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL: O PAPEL DAS COMPRAS PBLICAS
APrESENTAo
O projeto Brasil em Desenvolvimento, capitaneado inteiramente por tcnicos do Ipea, mais uma vez se mostra oportuno para o debate pblico. O financiamento do desenvolvimento temtica escolhida para 2011 foi fruto de reflexo iniciada na edio de 2010. Constatou-se que, uma vez evidenciadas as bases de um novo ciclo expansivo favorvel ao desenvolvimento nacional, seria necessrio avaliar as condies para que o ciclo viesse a ter continuidade: quais so os recursos disponveis para financi-lo? Quais os limites e as possibilidades de ampli-los? Este livro apresenta, em riqueza de detalhes, a problematizao das principais demandas por recursos da sociedade brasileira e, em seguida, investiga a oferta existente de recursos para atender a tais demandas. So 17 captulos, elaborados por 40 investigadores, que trazem ao pas parte do melhor do pensamento e da reflexo sobre polticas pblicas. Destacam-se, mais expressivamente dos apontamentos nesta edio, duas grandes observaes. Em primeiro lugar, os esforos de destinao de recursos para o atendimento a demandas sociais fundamentais e universais ainda so insuficientes para que o pas alcance patamar superior de desenvolvimento. Em educao e sade pblica, os dficits ainda so inquietantes, e tambm se verificam dficits considerveis e no equacionados na infraestrutura requerida para a poltica urbana em todo o pas. Em segundo lugar, a possibilidade do esgotamento das fontes de recursos atuais para atender expanso em curso do ciclo de crescimento preocupante. Nos anos recentes, o setor pblico foi conclamado a atuar mais fortemente no estmulo atividade produtiva em funo do baixo interesse do setor privado em faz-lo. Entretanto, sua capacidade atual de mobilizao de recursos est chegando a um limite, sem que se coloque no horizonte uma maior propenso a que poupanas privadas sejam deslocadas por meio dos bancos privados nacionais e at mesmo do mercado de capitais em volume compatvel para o financiamento de longo prazo da economia brasileira. Esses elementos geram preocupaes demasiadamente fortes para que o debate nacional delas se esquive. O Ipea quer, como tem feito mais assiduamente, estimular e amplificar este debate de extrema relevncia para o interesse nacional. Est em jogo, neste momento, a possibilidade de o pas produzir um salto qualitativo em sua trajetria histrica de desenvolvimento. H perspectivas de mudanas no sistema geopoltico-econmico internacional, abrindo-se espaos para o desenvolvimento de naes emergentes que o Brasil precisa saber ocupar e aproveitar. H, igualmente, um horizonte interno de amadurecimento institucional e poltico favorvel construo de consensos relacionados a grandes questes, o que tambm deve ser utilizado para a superao das grandes mazelas nacionais: a misria, a pobreza e as desigualdades em suas mais variadas e recnditas formas e manifestaes.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas
Com essas reflexes em mente, objetiva-se a estimular o debate nacional dessas ideias. O leitor est convidado, ao se apropriar destas leituras, a se juntar a todos os brasileiros nesta tarefa. Marcio Pochmann Presidente do Ipea
VIII
AGrADECimENToS
A realizao deste livro se deve ao esforo e dedicao de muitos colaboradores do Ipea, sem os quais no seria possvel obter xito neste intento. O ano de 2011 foi tomado por intenso trabalho de pesquisa e de discusses internas para a confeco das investigaes que compem esta edio do projeto Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas. Os colegas do Comit Editorial deste projeto e os autores dos textos se manifestaram desde o incio para a concretizao do trabalho. Em 2011, a presente publicao conta com 17 captulos escritos por 40 autores. A crena na seriedade e na utilidade deste livro como orientador de reflexes para o fortalecimento da poltica pblica no pas faz, a cada ano, com que colegas ipeanos se animem a contribuir com sua lavra intelectual. Agradecemos muitssimo a cada um dos que, com sua abnegao e disposio ao trabalho, construram este livro. Gostaramos de registrar que o Comit Editorial realizou uma mudana qualitativa de relevncia mpar para a melhoria e o desenvolvimento do projeto. O comit props e instigou que a edio de 2011 partisse de uma questo prvia e orientadora dos trabalhos. Deste movimento resultou uma discusso interna nas diretorias que concordaram com a oportunidade de realizar, em um momento de incio de nova legislatura presidencial, uma investigao sobre o financiamento do desenvolvimento brasileiro. O trabalho est dividido em dois volumes que dispem os contedos investigativos apresentados sobre o financiamento do desenvolvimento: i) A demanda por recursos, com textos sobre as necessidades reveladas pela sociedade brasileira por mais recursos em sade, educao e infraestrutura; e ii) A oferta de recursos, que trata da problematizao dos principais mecanismos de financiamento atualmente existentes bancos pblicos, bancos privados e mercado de capitais. Nesse momento, terminada a empreitada e com o livro ora em mos, conclui-se que se tomou a deciso correta, em funo do xito das reflexes apresentadas nos seus diversos captulos. Os agradecimentos a serem registrados so muitos. Ressalte-se que o apoio da Presidncia e da Diretoria Colegiada garantiu tempo e recursos intelectuais e materiais para que os servidores se dedicassem a este relevante projeto institucional. Registram-se assim agradecimentos ao presidente Marcio Pochmann; a Jorge Abraho e Helder Ferreira, da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc); Vanessa Petrelli e Claudio Amitrano, da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac); Francisco de Assis Costa e Miguel Matteo, da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur); Alexandre Gomide e Antonio Lassance, da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest); Carlos Eduardo Silveira e Lucas Vasconcelos, da Diretoria de Polticas
Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset); Marcos Cintra e Rodrigo Teixeira, da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte); e a Geov Farias e Graziela de Oliveira, da Diretoria de Desenvolvimento Institucional (Dides). No se realiza um livro como este sem a ajuda de colaboradores que contribuem com reflexes sobre o conceito do projeto e sobre a sua execuo. Neste sentido, tivemos aportes instigantes das leituras e comentrios atentos das consultoras Juliana Vilar e Cludia Hamasaki sobre as anlises desenvolvidas pelos autores. No processo de desenvolvimento editorial, agradecemos o apoio e o trabalho abnegado recebido dos colegas da Assessoria de Comunicao (Ascom), sem a colaborao dos quais esta tarefa seria muito mais rdua: Daniel Castro, assessor-chefe, Cludio Passos, coordenador do Editorial, e toda a equipe que revisa, edita, elabora o projeto grfico, e faz sugestes para a melhoria da apresentao dos trabalhos. O Comit Editorial
CoLABorADorES
Adriana Maria Magalhes de Moura Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Andr Bojikian Calixtre Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Assessoria Tcnica da Presidncia (Astep) Andr Gambier Campos Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Andr Rego Viana Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) Andra Barreto de Paiva Especialista em Polticas Pblicas cedida ao Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Aristides Monteiro Neto Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Assessoria de Planejamento e Articulao Institucional (Aspla) Bernardo Patta Schettini Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) Bolvar Pgo Filho Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Brunu Marcus Ferreira Amorim Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Carlos lvares da Silva Campos Neto Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)
Csar Nunes de Castro Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental cedido ao Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Cludia Satie Hamasaki Consultora do Projeto Brasil em Desenvolvimento Cleandro Henrique Krause Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Eduardo Costa Pinto Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) Eduardo Luiz Zen Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Edvaldo Batista de S Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental cedido ao Ipea, na Diretoria Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Ernesto Pereira Galindo Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Fabiano Mezadre Pompermayer Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) Fbio Costa S e Silva Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, no Gabinete da Presidncia (Gabin) Fernando Gaiger Silveira Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Frederico Hartmann de Souza Pesquisador do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) Gabriel Coelho Squeff Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac)
XII
Colaboradores
Gloria Maria Moraes da Costa Pesquisadora do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) Joana Mostafa Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Joo Francisco Alves Veloso Pesquisador do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Joo Paulo Viana Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Jos Mauro de Morais Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) Juliana Vilar Ramalho Ramos Consultora do Projeto Brasil em Desenvolvimento Jnia Cristina Peres Rodrigues da Conceio Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) Leonardo Monteiro Monasterio Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Leonardo Fernando Soares Vasconcelos Pesquisador Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD), na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) Luciana Acioly da Silva Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Assessoria Tcnica da Presidncia (Astep) Luciana Mendes Santos Servo Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Luiz Dias Bahia Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)
XIII
Marcelo Galiza Pereira de Souza Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental cedido ao Ipea, na Diretoria Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Marco Aurlio Costa Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Assessoria de Planejamento e Articulao Institucional (Aspla) Marcos Antonio Macedo Cintra Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) Maria Martha de Menezes Costa Cassiolato Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Mauro Oddo Nogueira Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) Miguel Matteo Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Murilo Jos de Souza Pires Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) Paulo Roberto Corbucci Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Pedro Humberto Bruno de Carvalho Jnior Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Raphael Rocha Gouva Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) Renato Nunes Balbim Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Roberto Henrique Sieczkowski Gonzalez Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)
XIV
Colaboradores
Rodrigo Octvio Orair Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) Rogrio Boueri Miranda Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Srgio Francisco Piola Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) Thiago Sevilhano Martinez Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) Vicente Correia Lima Neto Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) Victor Leonardo de Arajo Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac)
XV
iNTroDuo
Este incio de segunda dcada do sculo XXI traz para o Brasil perspectivas bastante auspiciosas quanto s possibilidades de seu desenvolvimento socioeconmico. No contexto interno do pas, a maturidade alcanada na institucionalizao de polticas pblicas a qual vem permitindo que a continuidade de aes ao longo de vrios governos seja trao distintivo em relao a momentos anteriores da vida poltica nacional, quando governos desfaziam ou simplesmente ignoravam as aes de seus antecessores contribui para solues de compromisso nacional em torno de temas importantes. No campo social, destacam-se os da educao e da sade; na esfera econmica, a nfase dada para polticas de estabilidade macroeconmica e crescimento. Aps perodo caracterizado por orientaes programticas neoliberais na poltica econmica (1990-2003) e determinado pelo baixo crescimento da renda e do emprego, por elevada instabilidade macroeconmica e por forte limitao do ativismo governamental, h, agora, relativo consenso de que o pas, ao operar uma mudana de rumos nos anos recentes, necessita continuar a perseguir, desta vez, uma estratgia desenvolvimentista de crescimento com fortalecimento do mercado nacional e maior autonomia para ir no encalo da estabilidade macroeconmica. No plano internacional, por sua vez, um quadro de oportunidades a serem exploradas pelo Brasil desafia positivamente a presena do pas no mundo. O sistema econmico internacional est em transformao acelerada com a emergncia de novas reas geoeconmicas e polticas de grande peso na sia e, em particular, na China, a qual j se tornou a segunda economia mais importante do mundo, tendo ultrapassado o Japo no ltimo ano. Em verdade, a expanso econmica recente de pases de grande populao, como ndia e China, altamente demandadores de commodities primrias, para as quais o Brasil se apresenta como grande supridor, vem a representar excelente oportunidade de negcios e, portanto, fonte de crescimento a ser explorada para o pas. As prospeces do ambiente internacional mais provvel evidenciam que, mesmo em face dos impactos da crise internacional sobre as economias emergentes, o acrscimo contnuo de novos consumidores e produtores aos mercados promovido pelas economias chinesa e indiana, bem como por outros pases asiticos (Tailndia, Indonsia e Filipinas), continuar a significar demanda relativamente importante para ser capturada pelo Brasil nos prximos anos. Manejar adequadamente as oportunidades e antecipar as adversidades que se posicionam neste novo mundo em transio constituem-se em grande desafio ao pas. Utilizar o planejamento da estratgia de desenvolvimento que se quer construir e o adequado tratamento das fontes de financiamento necessrias a este esforo so essenciais ao xito.
o CENrio muNDiAL E AS oPorTuNiDADES PArA o BrASiL Tal como na dcada de 1930, em meio crise econmica da Grande Depresso, o Brasil defronta-se hoje considerando-se a crise dos mercados financeiros internacionais do perodo 2008-2009 com a possibilidade de operar mudana qualitativa na sua insero internacional. Com esta ltima crise, o receiturio padro de governos centrais e organismos internacionais dominantes para o desenho e a execuo de polticas de crescimento entrou em questionamento, abrindo espao para maior ativismo governamental em questes como poltica industrial e, at mesmo, polticas sociais mais amplas. Essa janela de oportunidade para o ativismo governamental, visando a taxas de crescimento mais robustas para a economia nacional, poder ser positivamente magnificada pelas profundas alteraes na geografia da atividade econmica global. Est cada vez mais claro para os governos, os analistas econmicos e as grandes empresas que uma mudana de carter estrutural e no passageira encontra-se em franco processo de acelerao na economia mundial, com perda de importncia relativa das economias do Ocidente e ampliao do papel das economias asiticas. O Brasil, na quadra atual, aproxima-se, em termos de sua dinmica econmica, mais do que ocorre nos pases da sia em desenvolvimento que na performance mais baixa e estagnada das economias maduras da Europa e da Amrica do Norte. Estudos recentes de importantes organismos internacionais j revelam esse quadro de mudanas com clareza. A revista The Economist, em edio especial,1 revela a existncia, desde 2001, de elementos promotores da reduo da distncia entre as economias de pases emergentes e desenvolvidos. No perodo 2001-2011, segundo o estudo mencionado, as economias emergentes apresentaram taxas mdias anuais de expanso do produto interno bruto (PIB) acentuadamente mais robustas que as das economias maduras. De um lado, tem-se China, com 10,6% no perodo; ndia, com 8,0%; Rssia, com 4,7%; Brasil, com 3,9%; Indonsia, com 5,5% e Amrica Latina e Caribe, com 4,6%. De outro lado, os Estados Unidos da Amrica (EUA), com 1,8%; o Canad, com 2,0%; a rea do Euro, com 1,1%; o Reino Unido, com 0,06%; e o Japo, com 0,6%. As reservas internacionais dos pases vm seguindo de perto as mudanas na acelerao econmica em curso, com as economias emergentes tornando-se responsveis dados do segundo trimestre de 2011 por montante de US$ 6,5 trilhes, e as economias desenvolvidas obtendo US$ 3,2 trilhes. A China, em particular, com seu elevado crescimento j se prolongando por trs dcadas, est provocando profunda alterao na geografia econmica mundial. Tornou-se a segunda maior economia do mundo, em 2010, superando a do Japo. Nesse ano, seu PIB foi, medido em paridade de poder de compra, de US$ 5,9 trilhes, ante US$ 14,5 trilhes dos EUA. Possivelmente, segundo as previses da revista, a China ultrapassar os Estados Unidos a depender de alguns cenrios para as taxas de crescimento das duas economias nos prximos anos entre 2016 e 2020.
1. A game of cath-up. The Economist, London, 24 Sept. 2011. (Relatrio Especial: a Economia Mundial).
XVIII
Introduo
De igual modo, a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), em seus documentos e suas anlises, vem corroborando esse quadro de ganhos crescentes de importncia das economias de pases emergentes:
The economic centre of gravity would shift to Asia, which accounts today for 34 per cent of global activity, but by 2034 could account for 57 per cent of global output. Three giant economies, China, India and Japan, would lead Asias resurgence. But other large countries like Indonesia and Vietnam would also have significant economic mass. Even Thailand and Malaysia could have economies larger than France has today.2
As oportunidades que se vislumbram nesse novo cenrio da economia mundial devem ser captadas, e no desperdiadas, pelo Brasil. Como o estudo dedica-se investigao da trajetria e do potencial econmico das classes mdias mundiais, sem dvida, seus achados devem ser considerados em estratgias de polticas industrial e comercial brasileiras. Segundo o citado estudo, o gasto total das classes mdias dos pases da sia-Pacfico passar de US$ 4,9 trilhes (23% do total mundial), em 2009, para US$ 14,8 trilhes (42% do total), em 2020, e US$ 32,6 trilhes (59% do total) em 2030. Na contramo dessa tendncia asitica, os EUA e a Europa juntos tero sua participao relativa diminuda nesse perodo de US$ 13,7 trilhes (64% do total), em 2009, para US$ 16,1 trilhes (46% do total), em 2020, e US$ 17,2 trilhes (30% do total) em 2030. At mesmo as Amricas do Sul e Central tero, segundo os prognsticos realizados, reduo, ainda que pequena, de sua participao relativa no conjunto dos gastos das classes mdias mundiais: a participao ser de 7%, em 2009, manter-se- em 7%, em 2020, e cair para 6% do total, em 2030; muito embora o estudo evidencie que, em termos absolutos, haver expanso do dispndio desta frao da populao americana em relevo. A sinalizao dessas investigaes clara no sentido de que a atividade econmica mundial est em trajetria de deslocamento firme para os pases asiticos de forma muito acelerada. O estudo no disponibilizou dados especficos para o Brasil, de modo que no conhecido o que acontecer com o comportamento evolutivo das classes mdias brasileiras. Entretanto, se a situao observada nas Amricas do Sul e Central prevalecer tambm para o Brasil, a trajetria esperada de crescimento, porm com dinamismo do mercado interno brasileiro inferior quele que se verificar em pases asiticos. O acompanhamento desse cenrio pelo governo e pela sociedade brasileiros importante para que se venha a conceber estratgias de desenvolvimento capazes da apropriao de ganhos que se realizam nas regies de maior potencial de crescimento econmico. Desse modo, polticas setoriais, comerciais e de inovao tecnolgica, entre outras, devem ser orientadas sem esquecer, claro, do potencial absoluto das regies j sedimentadas para capturar as necessidades dos consumidores da regio de maior expanso da renda interna.
2. Kharas, H. The emerging middle class in developing countries. OECD Development Centre, Jan. 2010. (Working Paper, n. 285). Segundo o estudo de Kharas considera-se um domiclio que pertence classe mdia aquele que tem gasto dirio entre US$ 10,00 e US$ 100,00, medido em paridade de poder de compra. Foram considerados dados de 145 pases responsveis por 98% do PIB mundial.
XIX
o PoTENCiAL Do mErCADo NACioNAL Desde 2004, e at ser atingido pela crise internacional de 2008, o Brasil experimentou um de seus mais longos e robustos ciclos de crescimento econmico dos ltimos vinte anos. Foi somente com o impacto negativo da crise financeira internacional que o ciclo recente arrefeceu: os investimentos privados travaram muito rapidamente ao longo do segundo semestre de 2008, em funo do drstico enxugamento do crdito externo no mercado financeiro internacional. O governo brasileiro, nessa conjuntura adversa, passou a tomar medidas fiscais e monetrias muito amplas para atenuar os efeitos da crise externa e, ao mesmo tempo, fortalecer o potencial de crescimento do mercado interno. Pode-se dizer, na verdade, que o governo passou a operar com trs grandes perspectivas. Em primeiro lugar, em funo do reforo da poltica social em curso, a qual teve seus gastos ampliados, de maneira a permitir que os instrumentos de gasto em reas como a educao, a sade e a previdncia, todas de grande impacto social, e adicionalmente os de transferncia de renda vigentes como o Programa Bolsa Famlia (PBF) continuassem a operar trajetria ainda mais robusta de transferncia de renda a estratos de renda mais desfavorecidos da sociedade brasileira. A um tempo em que promovia a reduo da desigualdade de renda, tambm operava no sentido de reforar o mercado interno pela ampliao do poder de compra das camadas de baixa renda. Em segundo lugar, visando ampliao da participao do sistema bancrio pblico no crdito total da economia, de maneira a se contrapor reduo do crdito bancrio privado associado a uma trajetria de descenso na taxa de juros operada pelo Banco Central do Brasil (BCB). Em particular, duas orientaes so mais notveis acerca da atuao dos bancos pblicos. A do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), na oferta de crdito ao setor privado, ampliada em cerca de trs vezes, entre 2007 e 2010, atingindo R$ 180 bilhes neste ltimo ano; e a da Caixa Econmica Federal (CEF), na oferta de credito imobilirio voltado expanso do setor de construo civil. Ao final do esforo governamental de ampliao do crdito para irrigao da atividade produtiva, a proporo do crdito/PIB no pas (crdito dos setores pblico e privado) saltou de 22%, em 2002, para 45% em 2009. Por sua vez, ainda, o governo passou a dar mais apoio ao sistema produtivo com a implementao de medidas de poltica de reduo fiscal para importantes segmentos da indstria, principalmente de bens de consumo (linha branca: geladeira, foges etc.). Ao longo de 2009, quando essas medidas passaram a ter efeito mais claro, a economia brasileira comeou a retomar seus nveis de crescimento pr-crise em particular, a partir do segundo semestre de 2009 e em 2010. De todo modo, essa experincia negativa trazida pela deteriorao do ambiente externo evidenciou que a economia brasileira se encontrava, e ainda se encontra, muito vulnervel aos efeitos de oscilaes nas variveis externas como o mercado de capitais e a demanda externa por exportaes brasileiras. Portanto, a continuidade de um ciclo de crescimento, como o que ocorreu entre 2004
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Introduo
e 2008, precisaria do reforo de instrumentos de poltica fiscal e monetria de apoio atividade produtiva muito mais robustos que os presentemente utilizados no quadro atual da economia brasileira. Alguns desses elementos esto postos na mesa, uns mais adiantados que outros. Em particular, destaca-se a fronteira de investimentos representada pela oportunidade do pr-sal na costa martima brasileira, na qual o governo vem dando elevada ateno para que a Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras) leve adiante o maior plano de investimentos que qualquer empresa brasileira jamais fez. Em outra frente, o governo federal vem operando a ampliao de gastos em infraestrutura de transportes (rodovirio, aeroporturio e ferrovirio) e de energia (hidreltricas), de maneira a recuperar dficits de infraestrutura e aumentar a competitividade da economia nacional. Segundo mapeamento do BNDES para os investimentos a realizarem-se no territrio nacional no perodo 2011-2014, est planejado pelas empresas brasileiras a inverso do montante de R$ 1,6 trilho, sendo que R$ 602 bilhes destinam-se indstria (petrleo e gs, minerao, siderurgia, qumica, automotivo, eletroeletrnica e papel e celulose), outros R$ 380 bilhes para a infraestrutura (energia eltrica, telecomunicaes, saneamento, ferrovias, transporte rodovirio e portos) e, finalmente, R$ 607 bilhes para edificaes.3 Eis que o debate recente, ao longo de 2010 e 2011, em funo at mesmo dessas enormes oportunidades para investimentos no pas, orientou-se para a discusso das necessidades atuais e futuras de recursos para financiamento do desenvolvimento brasileiro. Identificados alguns dos importantes desafios postos ao Brasil, estruturar uma viso prospectiva para a atuao consequente do governo brasileiro nos prximos anos, tarefa crucial para esta publicao. De um lado, busca-se a consolidao democrtica com as necessidades de atendimento de demandas sociais crescentes, principalmente para questes ainda no inteiramente resolvidas, como a universalizao e a melhoria da qualidade dos sistemas nacionais de educao e sade, apenas para citar estes dois mais urgentes; de outro, os recursos necessrios para continuar operando as expanses produtiva e do mercado interno. A democracia brasileira, nesse atual cenrio da vida nacional, exige das polticas de Estado muito mais que o carter simplesmente representativo, no sentido de uma democracia procedimental fundada em eleies multipartidrias; est mais em favor de uma democracia substantiva, que produza redistribuio econmica e atenda s demandas por mais participao poltica; enfim, que entregue populao benefcios reais em prol da garantia de acesso a bens e servios pblicos geradores de maior igualdade econmica e social.
3. BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social. Relatrio de investimento n. 1. Braslia: BNDES, out. 2011.
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sobre essa relevante agenda premente no debate recente sobre polticas pblicas que a publicao do projeto Brasil em desenvolvimento resolveu debruar-se: as atuais necessidades do desenvolvimento brasileiro e as correspondentes estruturas capazes de lhes prover de financiamento. o SENTiDo Do DESENVoLVimENTo: FiNANCiAr o Qu E PArA QuEm? A primeira questo que se aplica a este projeto foi pensar qual o desenvolvimento que se quer financiar, quais sero seus beneficirios e, portanto, que tipo de esforo intelectual deveria ser posto disposio para pens-lo. A publicao foi, ento, estruturada para dimensionar primeiramente as grandes demandas nacionais por financiamento, principalmente aquelas para as quais o pas vem depositando grande energia nas dcadas recentes. Disto decorre a prioridade em pensar as necessidades de melhoria e ampliao dos sistemas pblicos de sade e educao e de atendimento e superao dos dficits em infraestruturas urbanas e de transportes em geral. Em seguida, esta publicao passou a realizar tratamento analtico das principais fontes de recursos para o financiamento do investimento no pas. O lado da oferta foi abordado tanto por estudos centrados no comportamento e na importncia de mecanismos internos pblicos e privados de recursos, quanto na mirada dos fluxos de recursos externos transacionados no pas. Dada sua relevncia, um dos principais instrumentos pblicos de funding do investimento os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), base dos crditos concedidos pelo BNDES ao setor produtivo nacional devidamente escrutinado. De outra perspectiva, para compor contraponto com a oferta pblica de recursos, o papel do sistema bancrio privado e o do mercado de capitais no Brasil so investigados quanto a suas possibilidades atuais e futuras de contribuir para a acelerao do crescimento econmico nacional.
FIGURA 1
Demanda e oferta de recursos para o desenvolvimento
Social Sade Pblica
Demanda
Educao
Oferta
BNDES FAT Tesouro
Infraestrutura urbana e social transportes em geral Privada Bancos privados Mercado de capitais
Demandas federativas
Recursos externos
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Introduo
A DEmANDA Por rECurSoS Desde a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88), o Estado brasileiro tem sido instado a realizar esforos mais consequentes no sentido de viabilizar polticas de expanso e universalizao da educao e da sade, reas em que o pas historicamente investiu pouco e h dficits de cidadania muito largos. Em outro diapaso, tambm tem se revelado primordial, para o alargamento do potencial econmico, a realizao de investimentos permanentes em infraestrutura econmica, necessrios garantia de melhor padro de vida relacionadas com as infraestruturas urbana e rural, por exemplo e de maior competitividade econmica a exemplo das infraestruturas de transportes e carga em geral. Para um subconjunto importante de reas para as quais o montante de investimento seria muito representativo ao longo desta dcada, se for realizado (educao, sade, mobilidade urbana e transportes rodovirio, ferrovirio, porturio e areo), os estudos desta publicao indicam a necessidade de gastos em torno de 19,5% do PIB ao ano (a.a.) para que o pas atinja patamares mdios internacionais, contra os atuais 9,92% deste indicador. claro que essas necessidades crescentes de investimento variam no tempo, sendo algumas, como os gastos em sade e educao, mais permanentes como proporo do PIB ou seja, so dispndios que devero, depois de se expandirem, permanecer em patamar mais alto que o atual. Os gastos em infraestrutura apresentam carter mais temporrio, uma vez que, depois de realizados, podem ser apenas atualizados na manuteno e na depreciao; logo, tais gastos no significam necessariamente a existncia de demandas permanentes. Do ponto de vista social, entretanto, os gastos em sade e educao, de longe os mais representativos, so de extrema importncia para a agenda pblica por se configurarem em bens/servios tradicionalmente feitos pelos governos no Brasil isto , so, em maior parte, pblicos e estatais. Quanto aos investimentos em infraestrutura, estes podem ser feitos ora exclusivamente pelo setor pblico, ora em parceria com o setor privado. Uma vez realizados, so passveis de ser operados pelo setor privado, levando reduo das necessidades de investimentos pelos governos. O que est claro que estes investimentos so insuficientes para as demandas dos municpios brasileiros, principalmente as das grandes metrpoles. No tocante ao desenvolvimento regional, os recursos tradicionalmente destinados s regies precisam ser repensados, uma vez que sua aplicao tem gerado pouco retorno em termos de gerao de empregos e tampouco tem sido capaz de criar uma trajetria de reduo das disparidades regionais na composio da produo econmica. Em verdade, os captulos que tratam da questo urbana e regional insistem em apontar que o formato e as estruturas do federalismo brasileiro ainda esto longe de atender s demandas das populaes e territrios mais vulnerveis. Os mecanismos de repartio dos recursos pblicos principalmente os relacionados com as transferncias federais para entes subnacionais no tm conseguido provocar melhor distribuio regional das oportunidades econmicas e nem prover os municpios brasileiros de adequada infraestrutura urbana.
XXIII
Em certa medida, o padro de desenvolvimento que se constituiu no pas entre 1940 e 1980 com a atividade econmica fortemente concentrada nas regies Sudeste e Sul e, dentro das regies, focada em reas metropolitanas populacionalmente inchadas e precrias ainda prevalece no cenrio atual. O padro mais recorrente da poltica pblica federal tem sido o da concorrncia e sobreposio de aes entre ministrios e rgos pblicos: sem ao coordenada, os recursos alocados frequentemente perdem sua eficcia. A oFErTA DE rECurSoS Considerada a relevncia do BNDES como operador por excelncia da poltica de desenvolvimento produtivo, a evidncia mais recente que j se apresenta uma tendncia de esgotamento de sua capacidade de induzir em ritmo crescente a taxa de investimento da economia brasileira. O impeditivo mais visvel est relacionado com os recursos oriundos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), base do funding do banco, que, a despeito de terem se expandido no ciclo recente do perodo 2004-2010, o fazem a taxas menores que as de expanso da demanda pelos recursos: suas receitas tiveram aumento de 9% a.a. nesse perodo; porm, a demanda por benefcios sociais, como o abono salarial e o segurodesemprego, expandiu-se taxa de 14,1% a.a. no perodo referido. Desse modo, a participao do FAT no conjunto dos recursos do BNDES vem reduzindo-se fortemente. Considerando-se a estrutura do passivo do banco, em 2007, o FAT representava 62% do total, teve queda sucessiva de 38%, em 2008, 34%, em 2009, e 24% em 2010. Seguindo direo oposta, o banco passou a contar crescentemente, neste mesmo perodo, com recursos do Tesouro Nacional para lastrear sua capacidade de financiamento. Esta ltima fonte passou a compor, no passivo da instituio, em 2007, a frao de 7%, a qual foi magnificada para 14%, em 2008, 40%, em 2009, e 46% em 2010 (captulo 10). Por meio dessa ltima fonte, o governo tem conseguido manter trajetria positiva para a expanso do investimento produtivo, com o banco saindo de patamar de R$ 33,5 bilhes em desembolsos, em 2003, para acrscimos anuais permanentes, os quais resultaram na elevao de patamar dos emprstimos para R$ 133,3 bilhes, em 2009, e R$ 180 bilhes em 2010. Entretanto, a opo de utilizar capitalizaes do Tesouro para expandir o capital do BNDES no ocorre sem custos econmicos e, at mesmo, polticos. que, ao captar recursos a taxas de juros maiores que as que empresta, este banco est subsidiando fortemente o setor produtivo nacional, sem que o custo desta operao esteja claro para o contribuinte. Presses do setor financeiro e da mdia em torno a este tema tm feito o governo recuar no sentido de expandir continuamente a captao de recursos do Tesouro ao banco. Resta perguntar se, posto um limite expanso das fontes pblicas, o setor privado nacional teria condies de assumir os riscos da proviso de financiamento de longo prazo para a economia brasileira. Os elementos obtidos indicam verificao da incapacidade de se contar com o sistema privado de crdito como fonte substituta do setor pblico na tarefa de alavancagem da atividade produtiva.
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Introduo
O setor bancrio privado, o qual poderia constituir-se em importante provedor de recursos para o investimento, em situao de iminentes limitaes para o setor pblico continuar fazendo ao ritmo desejado, entretanto, no tem se mostrado a altura desta possibilidade. Em investigao realizada, demonstrou-se que o conjunto dos seis maiores bancos privados nacionais (Ita/Unibanco, Bradesco, Santander, HSBC, Votorantim e Safra) concentra seus recursos em operaes de crdito com perodo inferior a um ano: em torno de 60% do saldo de operaes est comprometido em emprstimos de at um ano de vencimento. Este padro no tem revelado sinais de mudana, at mesmo em face do quadro econmico positivo do ciclo recente do perodo 2004-2010: em todo este intervalo, o comportamento no teve variao. As operaes de maior risco isto , com prazo longo de mais de cinco anos no tm superado mais que 5% do total das operaes de crdito nesse perodo. Este comportamento, claro, evidencia que o pas ter dificuldades em contar com seu sistema bancrio privado para financiar atividades de longo prazo, das quais depende sua trajetria sustentada de crescimento. Desse modo, no mercado de capitais nacional, o quadro que se apresenta de frustrada expectativa de que este poderia ser considerado elemento de financiamento de longo prazo para os investimentos. Tanto o mercado de renda fixa quanto o de renda varivel tm seus recursos fortemente alocados em crditos imobilirios, no primeiro caso, e capital de giro e operaes de participao societria, no ltimo. Em suma, tanto o mercado de capitais brasileiro quanto o sistema bancrio privado vm concentrando tipicamente suas energias e seus recursos para as atividades de curto prazo, no se constituindo, portanto, em alternativas a fontes pblicas de financiamento; particularmente, ao BNDES. A oferta de recursos para o desenvolvimento pode ser observada, em dado momento do tempo, tambm pela dimenso externa. Em situao de carncia e/ou limitao da poupana domstica, a poupana externa tem sido uma alternativa para ampliao dos investimentos. Esta, representada pelo endividamento externo da economia brasileira, foi, nos anos 1970, muito relevante para a expanso da formao bruta de capital fixo (FBCF), tornando-se depois menos representativa at que a abertura financeira dos anos 1990 voltasse a permitir a retomada de sua contribuio ao esforo nacional de crescimento. O que se divisa da reflexo desta publicao (captulo 14) o forte entrelaamento da economia nacional ao sistema financeiro internacional, fruto da abertura e da desregulamentao financeira implementada desde os anos 1990. Terminada a dcada em 2010, chega-se a uma situao em que a posio internacional do investimento em termos lquidos (ativos de brasileiros no exterior menos ativos de estrangeiros no Brasil) de US$ 698,2 bilhes: o saldo favorvel a residentes no exterior. Esse resultado significa que o pas tem sido bem aquinhoado com a alocao de capitais estrangeiros em diversas operaes internas. O momento atual de relativa abundncia de recursos a despeito da crise internacional. O montante de investimentos externos diretos (IEDs) realizados no pas atingiu, em 2010, o montante de US$ 472,6 bilhes. Contudo, os investimentos em carteira (investimentos em aes e ttulos de renda fixa), que no implicam
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necessariamente ampliao da formao de capital fixo, foram muito mais expressivos, tendo alcanado a cifra de US$ 656,3 bilhes. Para o pas interessa, visando-se operar a continuidade do ciclo expansivo, que os recursos sejam destinados majoritariamente a novas inverses de capital fixo e menos a especulaes de ativos. Conquanto esses recursos tenham entrado no Brasil em busca de oportunidades oferecidas, sua magnitude elevada indica o fato de que as expectativas de agentes externos sobre a economia brasileira so bastante otimistas. A preocupao que no pode ser descurada que, em situao de ciclo econmico baixo, estes recursos tendem a sair rapidamente do pas (efeito manada), provocando danos macroeconmicos muito profundos. At mesmo considerando-se que as reservas internacionais brasileiras se encontram em patamar muito elevado (US$ 288,6 bilhes em 2010), caso os recursos do passivo externo lquido precisem sair do pas, o volume atual das reservas no seria suficiente para cobrir tais necessidades. Os fluxos externos de capitais podem ser muito relevantes no auxlio ao financiamento do investimento interno, entretanto sua natureza voltil e avessa ao risco exige que a poltica econmica tenha, em estado permanente, ateno redobrada no sentido de no permitir que tais capitais provoquem danos incontornveis estabilidade macroeconmica do pas. Desta sua natureza imprevisvel resulta que a poupana externa deve ser utilizada com cautela para apoiar inverses produtivas. SNTESES PoSSVEiS O papel mais evidente desta reflexo de tcnicos e colaboradores do Ipea o da ampliao do debate pblico no Brasil por meio da anlise qualificada e propositiva. Nesta publicao, acredita-se que a preocupao em problematizar a continuidade de um ciclo de crescimento que garanta as condies materiais para o desenvolvimento social e poltico da nao a tnica mais relevante. No por outra razo que o atendimento das demandas sociais mais representativas do atual grau de desenvolvimento da sociedade brasileira (as de sade e educao) esto postas em lugar prioritrio neste debate. A discusso que se sucede , pois, a de como se enfrentar, por meio de recursos disponveis e de outros a serem manejados, uma ordem de prioridades para demandas da sociedade. No se propem, evidentemente, solues mgicas nem mesmo definitivas para os enfrentamentos necessrios o debate na sociedade o far , mas intenciona-se descortinar os elementos que qualificam e pontuam as questes mais prementes sobre as quais a sociedade e o governo precisam agir. Algumas destas importantes questes podem ser elencadas a seguir: 1) Demandas da sociedade no inteiramente atendidas esto a exigir mais recursos para seu financiamento. Nas reas de sade e educao, estas necessidades so mais evidentes; no entanto, em infraestrutura urbana e de transportes, estas so igualmente prementes.
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Introduo
2) Aspectos do federalismo brasileiro so negligenciados quanto demanda por recursos pblicos. Regra geral, as regies metropolitanas (RMs) recebem mais recursos para suas necessidades, enquanto municpios de pequeno tamanho de populao em regies pouco desenvolvidas tm suas necessidades no reconhecidas. 3) A Unio vem protagonizando, pelo menos desde 2007, a conduo e a realizao de investimentos de infraestrutura urbana na direo contrria do arranjo da Federao, em que se espera que o ente federativo municipal se encarregue destas atribuies. Se a opo federal por apoiar mais fortemente projetos de infraestrutura urbana em municpios das RMs, de um lado, tem por objetivo acelerar o projeto nacional de sediar grandes eventos com prazos de execuo bastante estreitos, de outro lado, escamoteia a no ser quando enfrentada grave deficincia, que incide sobre os municpios de pequena populao do interior da vrias regies do pas: a da precria capacidade institucional para formulao, gerenciamento e execuo de projetos urbanos de envergadura. 4) A oferta de recursos pblicos para polticas industriais est em fase de esgotamento. Praticamente a maior fonte de financiamento para atividade produtiva os recursos do FAT operados pelo BNDES encontra-se j no limite, e o banco passou a receber recursos do Tesouro, via emisses de dvida pblica, para continuar expandindo suas operaes. 5) O sistema bancrio privado nacional, por seu turno, tem dado pouca contribuio ao financiamento de longo prazo da atividade produtiva, e h dvidas se este est preparado para faz-lo se for convocado a tal. 6) O cenrio benigno para as contas externas do perodo 2003-2009 tambm est se esgotando. As contas externas do Brasil encontram-se em bom estado (alto volume de reservas); porm, as exportaes brasileiras passaram a sofrer de pouco dinamismo no perodo recente, com diminuio dos saldos lquidos da conta do balano de pagamentos. 7) Com elevada quantidade de recursos pertencentes a estrangeiros, em busca de elevada rentabilidade (juros altos), existe grande possibilidade de fuga sbita de capitais caso o pas venha a enfrentar crises abruptas. Esta informao adiciona mais instabilidade situao estrutural do setor externo brasileiro. 8) O sistema tributrio brasileiro pode tornar-se menos injusto se for utilizado adequadamente para apoiar a expanso da renda disponvel das classes mais desfavorecidas. Este tema de relevncia, frequentemente negligenciado no pas, como possvel instrumento para o enfrentamento das restries fiscais expanso da poltica de transferncias de renda. Eis que organizar consensos sobre a definio de prioridades quanto alocao de recursos da coletividade e realizar esforos para antecipar o sentido e a trajetria das mudanas em curso no mundo, cada vez mais, se tornam alternativas imperiosas para o desenvolvimento brasileiro:
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1) orientar a utilizao de recursos para grupos da sociedade e setores econmicos que tm maior poder multiplicador da riqueza e do bem-estar: como so os casos da sade e da educao, da infraestrutura de transportes em geral e do investimento em setores produtivos, que apresentem maior potencial de encadeamentos para frente e para trs no produto, na renda e no emprego. 2) atentar para as oportunidades que se abrem na economia mundial e as mudanas de envergadura que j se delineiam na sia, em particular, bem como na China, na ndia e no Japo, o que traz ricas possibilidades para o Brasil. O Ipea se orgulha de poder produzir para o pas uma reflexo sobre as possibilidades de superao do nosso subdesenvolvimento. Os estudos presentes neste documento visam ao balizamento e qualificao do conhecimento sobre a realidade que se nos apresenta, ao tempo em que buscam fornecer a contribuio do instituto para que o debate pblico tenha curso exitoso. Marcio Pochmann Presidente do Ipea Diretoria Colegiada Alexandre Gomide Carlos Eduardo Fernandez da Silveira Francisco de Assis Costa Geov Parente Farias Jorge Abraho de Castro Marcos Antonio Macedo Cintra Vanessa Petrelli Corra Comit Editorial Aristides Monteiro Neto (Coordenador) Andr Bojikian Calixtre Andr Rego Viana Eduardo Costa Pinto Fbio Costa S e Silva Joana Mostafa Joo Paulo Viana Jnia Cristina Conceio Luciana Mendes Santos Servo Luiz Dias Bahia Marco Aurlio Costa Maria Martha Cassiolato Mauro Oddo Nogueira Murilo Jos de Souza Pires Rodrigo Octvio Orair Rogrio Boueri Miranda
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Parte I
A DEMANDA POR RECURSOS: AS NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO PARA POLTICAS SOCIAIS, DE INFRAESTRUTURA E DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL
PARTE I
A DEmANDA Por rECurSoS: AS NECESSiDADES DE FiNANCiAmENTo PArA PoLTiCAS SoCiAiS, DE iNFrAESTruTurA E DE DESENVoLVimENTo rEGioNAL
O desafio de desenvolver uma nao como o Brasil est historicamente atrelado aos desafios de construir as condies de financiamento para faz-lo. Nestas ltimas dcadas de redemocratizao do pas, tem se questionado em quais reas da poltica pblica necessrio investir definio de prioridades e qual o montante de recursos que precisaria ser gasto para superar a condio de subdesenvolvimento. A despeito de inmeros avanos atingidos ainda se verifica disperso de recursos coletivos escassos em agendas de menor importncia, porm de forte apelo e dividendos poltico-partidrios. Na medida em que se constri um abrangente entendimento de que o desenvolvimento um fenmeno amplo de superao das privaes materiais e simblicas de uma sociedade, criam-se condies para a transgresso de falsas disjuntivas comumente veiculadas na sociedade brasileira de que a disperso de recursos viria ao encontro de escolhas democrticas realizadas pelo cidado. Na verdade, o que se quer alertar neste texto que as escolhas de polticas (e de recursos) devem ser orientadas pela sua capacidade de gerar maior sinergia e efeito multiplicador sobre os demais tipos de aes pblicas. Reconhece-se que o resultado social final depender de mltiplos determinantes, tornando incuos esforos isolados ou desbalanceados. Assim, por exemplo, maiores gastos na educao infantil sem melhoria da nutrio materno-infantil por meio da merenda escolar e do Programa Bolsa Famlia teriam, por certo, reduzido efeito sobre o aprendizado, ou ainda a construo de novos portos e reequipamento dos existentes sem que recursos sejam alocados para a viabilizao de pessoal na Receita Federal para realizar a tarefa de aduana poder ter baixo resultado. Admite-se aqui a necessidade de o planejamento do desenvolvimento passar a incorporar premissas de um pensamento econmico dinmico ou intertemporal. O raciocnio dinmico tem pelo menos duas ramificaes. Primeiro, possvel estabelecer um planejamento dinmico de prioridades de gasto. Assim, de tempos em tempos, reavaliam-se diferentes prioridades de gasto, a depender do grau de atraso de uma dada atividade frente s demandas colocadas pela sociedade naquele momento. Este parece ser o caso das atividades de infraestrutura urbana e de transportes, que ganharam relevo na agenda governamental nos ltimos anos. O completo abandono destas atividades, verificado nos anos 1980 e 1990, impe um esforo adicional de investimentos apenas para recuperar e modernizar a capacidade instalada. Alm disso, os anos recentes de crescimento econmico evidenciaram a insuficincia desta capacidade em sustentar este crescimento nos anos
vindouros. Assim, a agenda de priorizao de gastos ao longo de uma trajetria de crescimento est intimamente ligada expectativa de surgimento de restries ao crescimento, dialogando com o monitoramento contnuo do uso da capacidade instalada e da absoro de importaes. Uma segunda ramificao do olhar dinmico remete questo das fontes de financiamento. comum medir-se a necessidade de financiamento de certa atividade como um percentual do produto interno bruto (PIB) corrente. Principalmente no mbito das comparaes internacionais. No entanto, este um parmetro esttico que pode levar ao dilema de ter-se necessidades setoriais que, somadas, implicam em valor superior a 100% do PIB, novamente induzindo ao raciocnio de trade-off. Ter necessidades de gastos futuros maiores que o PIB atual algo indesejvel? No, alis, muito pelo contrrio. Primeiro, se o PIB uma medida de renda presente e espera-se (e deseja-se) que esta renda cresa no futuro, ento o gasto planejado que supera o PIB de hoje pode no superar o PIB de amanh. Segundo, as fontes de financiamento do gasto vo alm da renda (PIB) corrente, e a que entra o tema central do financiamento. Alm do PIB corrente o prprio estoque de riqueza pode tornar-se renda ao ser incorporado economia, como no caso do pr-sal. A riqueza sempre esteve l, agora ser incorporada e gerar renda, alm de, obviamente, ter aumentado de forma quase instantnea os ativos da Petrobras e do governo. Por fim, a intermediao financeira rompe as amarras do presente ao multiplicar a base monetria por meio do crdito e, por meio dos instrumentos financeiros, possibilitar a inscrio contbil de valores que somente se materializaro, espera-se, no futuro. Em nvel analtico mais concreto, nos cinco captulos que se seguem se estima e problematiza os gastos atuais e as necessidades suplementares de gasto nos setores de educao, sade, mobilidade urbana, infraestrutura de transportes e desenvolvimento regional. A partir da identificao das demandas da sociedade brasileira, bem como de comparaes internacionais, conclui-se pela necessidade adicional de recursos que, em tese, colocariam o pas na trilha do desenvolvimento. As comparaes internacionais so de grande valia, mas devem ser lidas de forma cuidadosa. De um lado, ao tomar por parmetro um grupo de pases em desenvolvimento espera-se ter uma indicao do nvel de gasto necessrio para igualar-se queles pases que, basicamente, esto em situao de privao anloga brasileira, no obstante sua trajetria recente possa revelar-se mais alvissareira e apontar para a superao do subdesenvolvimento. Nesse sentido, preciso qualificar se a indicao de nvel de gasto sobre o PIB menor que um grupo de pases em desenvolvimento indicao boa ou ruim. De outro lado, o mesmo ocorre em comparaes com pases desenvolvidos. O mesmo gasto sobre o PIB em relao a pases desenvolvidos pode esconder uma realidade nacional de ainda alta privao absoluta. Ressalva-se que o desenvolvimento brasileiro requer gastos adicionais em inmeros setores no contemplados nesta seo, como o caso bvio do saneamento, gastos especficos para erradicar a pobreza, bem como aqueles necessrios ampliao da capacidade industrial e energtica do pas. Desse modo, faz-se aqui uma autocrtica de esta parte no haver coberto tais tpicos, sabendo-se porm que os temas so abordados em captulos de outras sees. No obstante, a seleo de textos a seguir traz um retrato abrangente e assertivo quanto s
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A Demanda por Recursos: as necessidades de financiamento para polticas sociais, de infraestrutura...
maiores necessidades de financiamento quando o assunto beneficiar a muitos por meio da ao preferencial do Estado. sintomtico que o setor de maior carncia de gasto em relao ao PIB seja o da sade pblica. No sem razo a sade pblica tem sido retratada pela mdia e percebida pela populao como um campo central de carncias. Como ressalta o captulo 1, intitulado Financiamento da Sade no Brasil, de Luciana Servo, Sergio Piola, Edvaldo S e Andra Paiva, a necessidade de recursos no ser coberta pela regulamentao da Emenda Constitucional (EC) no 29 que, na melhor das hipteses, ir aumentar o gasto em 0,8% do PIB. Estrangulado pelo subfinanciamento e pela presso permanente de apropriao particularista das classes mais favorecidas, seja por meio das isenes fiscais de despesas mdicas ou da judicializao do acesso a medicamentos, o SUS continua provendo servios extremamente desiguais no territrio. O artigo tem o mrito de evidenciar os principais fatos estilizados sobre o gasto em sade no Brasil: i) ao evidenciar a trajetria de gastos nas trs instncias federativas desde 1987 at 2010, cujo montante ampliouse de 1,33% do PIB em 1987 para 3,77% em 2010; ii) neste mesmo perodo evidenciou-se que a participao direta do governo federal no total das despesas com sade cresceu at 1993 e em seguida diminuiu por efeito da ampliao da transferncia de recursos para este fim para estados e municpios; e iii) a despeito dos esforos para melhorar a sade pblica no pas, de fato, o gasto adicional realizado no foi alm de 1% do PIB durante o perodo observado. Considerando-se que a mdia de gasto em sade nos pases desenvolvidos fica em torno de 7% do PIB, o esforo adicional a ser feito muito grande, ademais das demandas tornadas cotidianamente pblicas por melhoria no sistema hospitalar e de atendimento bsico de sade em inmeras cidades do pas. Ainda no campo das polticas sociais, a educao pblica, que est em estgio mais avanado que a sade no que diz respeito delimitao dos espaos de atuao pblica e privada, bem como das competncias de cada nvel de governo, alcanou gasto mais prximo ao desejado. As metas de sua expanso foram devidamente includas no Plano Nacional de Educao 2011-2020 e inscritas na Constituio por meio da EC no 59 de 2009, ao ampliar a obrigatoriedade do ensino faixa de 4 a 17 anos de idade. A oferta de vagas no ensino infantil e a reduo da evaso escolar nas sries finais do ensino fundamental so os desafios mais prementes dos prximos anos. Como ressaltam os autores do capitulo 2, O desafio de assegurar a educao bsica de qualidade para todos no Brasil, de Eduardo Luiz Zen e Paulo Corbucci, estes desafios esto intimamente ligados necessidade de gasto em infraestrutura e equipamentos didtico-pedaggicos imprescindveis ao aprendizado. Nesta abordagem, qualidade do ensino e universalizao do acesso esto altamente relacionadas. O estudo apresenta que parte importante do problema de universalizar o acesso educao no pas est no fato de que, segundo os dados do Censo Escolar de 2009, cerca de 3,55 milhes de pessoas entre 4 e 17 anos continuam fora da escola, sendo que deste total 40% esto na faixa etria de 4 e 5 anos; cerca de 20,6% esto na idade entre 6 e 14 anos; e outros 39,4% esto na faixa de 15 a 17 anos de idade. Portanto, o maior esforo a ser despendido pela poltica educacional o de garantir que os pontos extremos das faixas de idade analisadas tenham garantia de acesso educao.
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Tomando-se valores dos gastos mdios per capita dos alunos que se encontram na escola, por faixa etria, o trabalho analisou quanto de recursos seria necessrio para colocar os 3,55 milhes de crianas e jovens na escola. O montante calculado foi de R$ 9,7 bilhes em 2009, ou 0,3% do PIB deste mesmo ano. Ao avaliar regionalmente as necessidades, o estudo apontou que a regio Nordeste demandaria 31,5% do total de R$ 9,7 bilhes, a regio Sudeste necessitaria de 29,7%, a regio Norte demandaria 13,4%, e as regies Sul e Centro-Oeste precisariam de 16,6% e 8,8%, respectivamente. Um importante achado da investigao o da discusso da necessidade atual de recursos que a poltica global de educao no pas demanda. Partindo de um patamar de cerca de 5,0% do PIB em 2009 (R$ 159 bilhes), o esforo plausvel que vem sendo negociado junto ao governo federal o de expandir para 7,0% do PIB no perodo de 2011-2020, que o horizonte do mais recente Plano Nacional de Educao 2011-2020. O mal-estar vivenciado no transporte pblico das cidades brasileiras outro tema em destaque no que se segue. O captulo 3, Gesto e financiamento do sistema de mobilidade nas metrpoles brasileiras, de Miguel Matteo e Carlos Henrique Carvalho, traz indicadores variados das metrpoles brasileiras que mostram um retrato preocupante da mobilidade urbana no Brasil. O padro histrico de ocupao do solo metropolitano, no qual os empregos se concentram no ncleo da metrpole, cuja expanso residencial ocorre no entorno cada vez mais distante, continua ditando o padro de deslocamento e onerando as classes mais desfavorecidas, com maior tempo de deslocamento e passagens cada vez mais caras. O crescimento econmico possibilitou, adicionalmente, a intensificao dos deslocamentos entre os municpios do entorno, mas h claros indcios de que a oferta de meios de transporte nesta modalidade no aumentou na mesma proporo. Por fim, o captulo mostra a latente necessidade de financiamento do transporte pblico urbano e a insuficincia dos recursos e projetos do PAC 2, o qual se concentra em corredores de nibus e veculos leves sobre trilhos. A problematizao feita neste estudo aponta para investimentos em mobilidade urbana, por meio do PAC 2, para o perodo 2011-2014, da ordem de 0,45% do PIB, quando, na verdade, o ideal seria algo em torno de 2,1% do PIB. O captulo 4, Financiamento da infraestrutura de transportes no Brasil, de Carlos Campos Neto, Fabiano Pompermayer, Bolvar Pego, Leonardo Vasconcelos e Frederico Hartmann, traz uma exposio detalhada da trajetria recente dos setores areo, rodovirio, ferrovirio e porturio brasileiro, na perspectiva do aumento da competitividade da estrutura produtiva nacional. Apesar dos avanos regulatrios e da inequvoca retomada do investimento pblico e privado na infraestrutura de transportes a partir de 2003, o volume ainda insuficiente para atender demanda que o ritmo de crescimento econmico impe. Ademais, os eventos esportivos (Copa e Olimpadas) so mais uma fonte de presso que desafia a capacidade institucional do governo e rgos vinculados, em executar os oramentos previstos e definir um modelo amplo, multimodal e racional da infraestrutura de transportes para o Brasil.
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A Demanda por Recursos: as necessidades de financiamento para polticas sociais, de infraestrutura...
Neste captulo, os autores mensuraram em 0,7% do PIB brasileiro em 2010 os investimentos em infraestrutura de transportes. Montante muito abaixo de padres internacionais de pases em desenvolvimento: algo em torno de 3,4% do PIB. Por fim, este bloco se encerra com o captulo 5, intitulado Mecanismos de Financiamento do Desenvolvimento Regional, de Csar Nunes de Castro, que faz uma investigao minuciosa de fontes de recursos para a promoo de polticas regionais no Brasil. Est claro que este tema bastante espinhoso no atual quadro da poltica pblica brasileira, uma vez que os instrumentos e a poltica de desenvolvimento regional vm sofrendo demasiados cortes no oramento, j de longa data, e pouco tem sido feito para se reverter esta situao. Foram analisados os principais instrumentos devotados ao estmulo de atividades produtivas das regies brasileiras. Um que explicitamente direcionado para o desenvolvimento de regies menos desenvolvidas o dos Fundos Constitucionais das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. O outro, que tem se revestido de importante fonte de crdito ao investimento, no tem natureza de desenvolvimento regional explcito, mas desempenha papel relevante so os recursos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). No primeiro caso, a srie de dados sobre os recursos dos fundos constitucionais de 1989 a 2008 evidenciou que esta uma fonte de recursos estvel, mas pouco representativa vis-vis as necessidades de tais regies realizarem mudanas estruturais mais profundas em suas economias. No conjunto, os trs fundos corresponderam em 1989 a 0,36% do PIB regional (das trs regies somadas); passando para 0,71% em 1995; para 0,72% em 2000; para 0,73% em 2005; e para 0,69% em 2008. No caso dos recursos do BNDES, estes continuam a ser majoritariamente destinados ao financiamento de estruturas produtivas nas regies mais desenvolvidas do pas: Sudeste e Sul. Na mdia anual de 2003-2006, os desembolsos deste banco para o conjunto das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste estiveram em 20,7% do total dos recursos manejados por instituio de desenvolvimento. Percentual menor que a soma da participao destas regies no PIB nacional. Desse modo, pode-se concluir que, se o processo de desenvolvimento com convergncias das rendas per capita regionais depender destas fontes de recursos, ser quase impensvel esperar que este acontea no Brasil. O levantamento das necessidades de financiamento acima sumarizadas surpreende na medida em que no perfaz, em sua totalidade, o montante inexequvel de gastos. Somadas, as diferenas entre o gasto atual e o gasto adicional desejvel nas atividades de educao, sade, mobilidade urbana e infraestrutura de transportes chegam a pouco mais de 8% do PIB. Ao se assumir que este seria o custo para superar boa parte das privaes materiais e simblicas que confina o pas ao subdesenvolvimento, certamente no um custo excessivo. Parece, assim, importante recolocar a ressalva de que a medida relativa ao PIB, ainda que seja uma indicao da necessidade suplementar de recursos, no d conta de expressar o nvel absoluto de privaes que a populao vivencia no dia a dia, na medida em que o prprio PIB per capita brasileiro era equivalente apenas a 27% do PIB per capita mdio dos pases da Organizao para a Cooperao e DesenvolvimentoEconmico (OCDE) em 2008.
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CAPTULO 1
FiNANCiAmENTo DA SADE No BrASiL*3
1 iNTroDuo No Brasil, a assistncia mdico-hospitalar tem sido financiada, nas ltimas dcadas, por vrias fontes: recursos pblicos de fontes tributrias; recursos das famlias e das empresas intermediados por planos ou seguros de sade; e recursos provenientes de pagamentos feitos diretamente pelas famlias e pelas empresas aos prestadores de servio.14 Ao longo do tempo, a importncia destas fontes tem variado significativamente devido tanto ao aumento progressivo da presena do Estado no financiamento e na organizao do sistema de sade quanto expanso do segmento de planos e seguros privados de sade. Nos anos 1960 e 1970, o sistema de sade brasileiro era fortemente segmentado e excludente. Os trabalhadores vinculados ao mercado formal de trabalho e ao Instituto Nacional de Assistncia Mdica e Previdncia Social (INAMPS) do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS) tinham cobertura para vrios servios de sade. A assistncia mdica a cargo do INAMPS era financiada com recursos da seguridade social, por meio de contribuies dos empregadores, dos empregados e do governo federal. Adicionalmente, uma pequena parcela da populao com maior poder aquisitivo pagava por servios de sade diretamente aos prestadores privados. Em meados dos anos 1970 e incio da dcada de 1980, observa-se o surgimento de planos e seguros de sade. Nesta poca, uma parcela significativa da populao no tinha direito assistncia sade e disputava os poucos recursos dos oramentos pblicos destinados ao Ministrio da Sade (MS) e secretarias de sade de estados e municpios ou dependia de recursos provenientes da caridade, aplicados em servios prestados por entidades religiosas ou outras entidades filantrpicas (PIOLA et al., 2009). Alm disso, os poucos recursos pblicos disponveis para a sade de carter universal estavam altamente centralizados no MS, que atuava principalmente no campo da vigilncia sade, em aes de controle de doenas transmissveis e de vigilncia sanitria. Ao longo dos anos 1970 e meados dos anos 1980, foram feitas tentativas de expanso de cobertura da assistncia sade para as camadas mais pobres da populao brasileira. Na dcada de 1970, tiveram incio diversas iniciativas de extenso de cobertura, por meio de aes de ateno bsica de sade, entre as quais, o Programa de Interiorizao de Aes de Sade e Saneamento (PIASS) foi a mais importante por ter amplitude regional.2 Em 1982, tem incio a implantao
* Os autores agradecem os comentrios e sugestes feitas pelos pareceristas Aristides Monteiro Neto e Joo Paulo Viana, que contriburam para promover significativa melhoria no texto. Erros e omisses so de inteira responsabilidade dos autores. 1. H algum tempo, as doaes internacionais j nem tm um peso relevante no financiamento da sade no pas. 2. O PIASS foi aprovado para toda a regio Nordeste (1976-1979). Foi operacionalizado pelas secretarias estaduais de sade e contava com recursos do INAMPS em seu custeio.
de Aes Integradas de Sade (AIS) visando ampliar o acesso de parcelas da populao s aes e servios de sade. Este processo continua e, em meados da dcada de 1980, prope-se a criao do Sistema Unificado e Descentralizado de Sade (SUDS). Estes foram os primeiros embries para a criao do Sistema nico de Sade SUS (PIOLA et al., 2009). Contudo, a excluso da parcela da populao mais pobre ainda era bastante significativa no final dos anos 1980. A redemocratizao abriu espao para ampliao da discusso e para a tentativa de ampliao das aes que incorporavam esse grupo populacional e vinham sendo debatidas h anos por pessoas vinculadas aos campos da medicina social e da sade coletiva. Estas ideias e as experincias que buscavam melhor articulao institucional na rea pblica, nas dcadas de 1970 e 1980, influenciaram o processo de elaborao do texto constitucional e a criao do SUS. Na Constituio Federal de 1988 (CF/88), a sade foi inscrita como direito de todos e dever do Estado (Artigo 196). Este direito deveria ser garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao. Alm da universalidade, a Constituio estabeleceu como princpios do SUS a integralidade da ateno e a descentralizao das aes. Adicionalmente, declara a sade como integrante da seguridade social, junto com a previdncia e a assistncia social. Mesmo compreendendo a sade como um dever do Estado, a CF/88 a declarou livre iniciativa privada (Artigo 199). Assim, o pas inicia os anos 1990 com o dever de ampliar o acesso aos servios de sade a todos os brasileiros e garantir a integralidade em suas vrias dimenses, entre elas, a integralidade de assistncia, entendida como um conjunto articulado e contnuo das aes e servios preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso em todos os nveis de complexidade do sistema (inciso II, Artigo 7o, Lei no 8.080). Adicionalmente, a Lei no 8.080 estabelece a diretriz de igualdade no atendimento entendida como igual atendimento para igual necessidade.3 Assim, o SUS deveria ser implantado de modo descentralizado visando universalidade, integralidade e equidade. A expanso da cobertura refora a necessidade de discusso sobre a questo do financiamento das aes e dos servios de sade. At 1988, o MS participava com menos de 15% dos recursos pblicos para financiamento da assistncia sade no pas (CONASS, 2011). A maior parte destes recursos era proveniente da seguridade social (mais de 55% estavam vinculados ao INAMPS/MPAS). Alm disto, em torno de 70% dos recursos pblicos estavam centralizados no governo federal. Assim, no campo do financiamento, estava posto o imenso desafio de redirecionar parcela significativa desses recursos para ampliar a cobertura de aes e servios de sade para toda a populao brasileira. Claramente, isto implicaria no somente um redirecionamento de recursos, mas tambm sua forte ampliao. Alm disto, para atender ao princpio constitucional da descentralizao, era necessrio ampliar a participao de estados e municpios no financiamento do SUS.
3. Sobre os conceitos de equidade ver Whitehead (1991).
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Financiamento da Sade no Brasil
Este captulo busca apresentar como o pas tem enfrentando esse desafio de assegurar um financiamento pblico adequado para garantia do direito sade prevista na CF/88. Ser apresentado o esforo do Estado na busca de garantir este direito, mas tambm se pretende mostrar que este um campo que ainda continua enfrentando grandes desafios. Alm da discusso sobre o financiamento pblico, este texto apresenta, de forma resumida, a estrutura de financiamento do sistema de sade brasileiro, incluindo no somente aquele feito por meio de recursos pblicos, mas tambm a discusso sobre o financiamento privado da sade. Como ser tratado na quinta seo, observa-se que a proporo do gasto pblico no Brasil em relao ao gasto total com sade que est abaixo de 50% (IBGE, 2009) bem menor que aquela de pases que possuem um sistema de sade universal, como a Inglaterra, a Frana e a Espanha. Nestes pases, a participao do gasto pblico igual ou maior do que 70% (WHO, 2011). Defende-se que, para a construo efetiva de um sistema de sade universal e de acesso integral, necessrio alcanar, no mnimo, o gasto pblico mdio destes pases, que j implementaram a universalidade o que, em 2008, representaria algo em torno de 7% do PIB. 2 o FiNANCiAmENTo PBLiCo DA SADE No PEroDo imEDiATAmENTE PoSTErior PromuLGAo DA CF/88 A CF/88, ao criar a Seguridade Social, estabeleceu que ela deveria ser financiada com recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, bem como de contribuies sociais. No governo federal, estes recursos seriam repartidos entre a Previdncia, a Assistncia Social e a Sade, e, no caso desta ltima, previu-se, conforme consta do Artigo 55 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), uma vinculao de 30% dos recursos do Oramento da Seguridade Social (OSS), excludo o segurodesemprego, at que fosse aprovada a primeira Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO). Esta lei deveria definir a cada ano a porcentagem a ser destinada sade. Deve-se lembrar que a CF/88 ampliou no somente o direito sade, mas tambm criou novos direitos em outros campos da seguridade social. Por exemplo, no caso da Previdncia Social, estabeleceu, entre outros, o direito aposentadoria rural e, no campo da assistncia, estabeleceu o Benefcio de Prestao Continuada (BPC).4 No mesmo perodo em que inicia a implementao dos novos direitos sociais, o pas enfrentou uma grave crise econmica, que imps fortes restries ao financiamento das polticas pblicas brasileiras. Assim, vrias reas buscaram aplicar os princpios constitucionais sem que necessariamente se observasse um aumento de recursos para estas polticas. Isso gera uma forte disputa interna entre as reas sociais, em especial, as de Sade e Previdncia Social.
4. Conforme descrito pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS, 2011), o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) um direito garantido pela Constituio Federal, que assegura um salrio mnimo mensal ao idoso, com idade de 65 anos ou mais, e pessoa com deficincia, de qualquer idade, incapacitada para a vida independente e para o trabalho, que comprove no possuir meios de garantir o prprio sustento, nem t-lo provido por sua famlia. Em ambos os casos, necessrio que a renda mensal bruta familiar per capita seja inferior a um quarto do salrio mnimo vigente.
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No caso da Sade, o porcentual de 30% dos recursos da Seguridade Social no foi cumprida em 1990 e 1991. Esta disputa se acirra a tal ponto que, em 1993, as contribuies previdencirias no mais compuseram as fontes de financiamento da Sade. Conforme destacam Mendes e Marques (2009 apud SERVO et al., 2009, p. 2), Nesse ano, apesar da previso de recursos para a Sade, nada foi repassado com base na alegao de problemas de caixa na Previdncia. Esse fato agravou a situao de incerteza e de instabilidade do financiamento da Sade. Por fim, recorreu-se a recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) para garantir um mnimo de recursos para a Sade. A busca de soluo para superao dessa crise levou o governo a apresentar como alternativa a criao de um novo tributo: a Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), criada em 1996, cujo produto da arrecadao deveria ser destinado ao Fundo Nacional de Sade, para financiamento de aes e servios de sade (Artigo 18 da Lei no 9.311, de 24 de outubro de 1996). Nos dois anos imediatamente anteriores entrada em vigor da CPMF, o MS aplicou, em mdia, R$ 37,3 bilhes na Sade (em valores constantes de 2010). Logo aps sua criao, o volume de recursos se ampliou para R$ 40,9 bilhes (em valores constantes de 2010). Entretanto, a contribuio imediata da CPMF foi menos efetiva para ampliao de recursos do que para a garantia de alguma estabilidade de financiamento para a Sade. Logo que entrou em vigor, ela passou, junto com as contribuies sociais, a ser uma das principais fontes de financiamento do MS, sendo que, em 2007, j respondia por 27,9% dos recursos. Durante o perodo em que vigorou, entre 1997 e 2007, a CPMF representou em torno de 30% do total dos recursos federais para a Sade (ver tabela A.1, apndice A). A continuidade das discusses sobre a insuficincia de recursos levou, no ano 2000, promulgao da Emenda Constitucional no 29 (EC/29). Numa anlise da execuo oramentria do MS, entre 1995 a 2010, observa-se, a partir de sua promulgao, uma ampliao de recursos para a rea de Sade (grfico 1). Inicialmente, a CPMF veio substituir outras fontes de recursos tradicionalmente aplicadas na Sade, denominadas contribuies sociais.5 A preocupao com o carter provisrio da CPMF era uma constante entre os gestores da Sade. Esta preocupao no era infundada, visto que, em 2007, a contribuio foi extinta. Contudo, como ser discutido adiante, o fato de j ter sido promulgada a EC/29, alm de ampliar os recursos para a Sade, evitou que se vivenciasse uma grave crise como a de 1993.
5. Para detalhes sobre a participao das contribuies, ver tabela A.1, no apndice A, que trata da distribuio dos recursos do Ministrio da Sade por fontes.
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GRFICO 1
Execuo do gasto total do mS, por fonte de recursos, CPmF e demais fontes (1995 a 2010) (Em R$ bilhes)1
80,0 70,0 60,0 Mdia 1995-1996= 37,2 bilhes 50,0 40,0 11,4 30,0 20,0 10,0 0,0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 40,8 13,9 39,9 13,0 14,4 17,8 14,1 59,6 14,8 17,3 67,3 17,7
9,1
13,3
66,1
33,9
29,5
32,3 23,6
29,5
33,1
28,7
29,2
34,7
35,7
36,2
Demais fontes
CPMF
Fonte: Para 1995 a 2007, Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi), Sistema Integrado de Dados Oramentrios (Sidor) e sistema de informaes Gasto Social Federal/Ipea; para 2008 a 2010, sistema de informaes sobre oramento pblico Siga Brasil/Senado Federal. Elaborao dos autores. Nota: 1 Em valores constantes de 2010.
3 A EmENDA CoNSTiTuCioNAL No 29 E A AmPLiAo DE rECurSoS PArA A SADE Entre 1995 e 1999, observou-se um pequeno aumento do volume de recursos aplicados pelo MS, em termos reais, a partir da cobrana da CPMF e destinao de parcela de sua arrecadao para a Sade.6 Contudo, o maior aumento de recursos federais para a Sade veio da promulgao da EC/29. Esta Emenda definiu montantes mnimos a serem aplicados pela Unio, estados e municpios em Aes e Servios Pblicos de Sade (ASPS).
No caso da Unio, os recursos a ser aplicados em 2000 seriam o montante empenhado no exerccio de 1999 acrescido de, no mnimo, 5%. A partir da, o valor mnimo seria apurado no ano anterior e corrigido pela variao nominal do PIB. Os estados e o Distrito Federal deveriam aplicar, no mnimo, 12% da receita vinculada;7 ao passo que os municpios deveriam aplicar 15%, e, em 2000, o percentual mnimo a ser aplicado seria de 7% para esses entes da Federao (SERVO et al., 2011, p. 2).
Essa Emenda representou mais recursos para a Sade, principalmente, por meio do aumento da participao de estados e municpios. A EC/29 comeou a vigorar em 2000,
6. Inicialmente, a totalidade dos recursos arrecadados com a CPMF era destinada para a sade. A partir junho de 1999, a alquota desse tributo aumentou de 0,20% para 0,38% e previu-se a destinao de parcela de sua arrecadao para a previdncia social. 7. As receitas vinculadas ou receitas prprias incluem as receitas de impostos e as transferncias constitucionais e legais. No caso dos estados, so descontadas as transferncias constitucionais aos municpios.
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quando a Unio ainda respondia por quase 60% do recurso pblico total aplicado em Sade. Desde ento, sua participao foi decrescendo, at alcanar menos de 44,7% em 2010. Neste mesmo perodo, a participao dos estados passou de 18,5% para 26,7%, enquanto a dos municpios foi de 21,7% para 28,6%, de acordo com os dados do Sistema de Informaes e Oramentos Pblicos de Sade SIOPS (tabela 1). Assim, afirma-se que a aprovao da EC/29 teve impactos diferenciados em cada ente da Federao e foi bem-sucedida na busca do objetivo de atender ao princpio constitucional da descentralizao, ampliando a participao de estados e municpios no financiamento das aes e servios de sade.
TABELA 1
Gasto pblico das trs esferas com aes e servios pblicos em Sade (2000 a 2010) (Em R$ bilhes1)
Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Esfera Federal 38,74 40,04 40,64 38,93 43,94 46,70 49,17 51,58 53,62 61,21 61,97
2
% no total 59,8 56,1 52,8 51,1 50,2 49,7 48,4 47,5 44,7 45,9 44,7
Estadual 12,02 14,73 16,56 17,51 21,53 21,67 23,89 26,27 30,77 33,88 37,02
% no total 18,6 20,7 21,5 23,0 24,6 23,1 23,5 24,2 25,7 25,4 26,7
Municipal4 14,03 16,55 19,76 19,71 22,05 25,50 28,48 30,77 35,55 38,35 39,72
% no total 21,7 23,2 25,7 25,9 25,2 27,2 28,0 28,3 29,6 28,7 28,6
Total 64,79 71,33 76,96 76,15 87,52 93,87 101,54 108,63 119,94 133,44 138,70
Fonte: para os dados relativos esfera federal, Subsecretaria de Planejamento e Oramento do Ministrio da Sade (SPO/MS); para os dados relativos s esferas estadual e municipal, Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Sade (SIOPS). Dados extrados em 13 de junho de 2011. Elaborao dos autores. Notas: 1 Em valores constantes de 2010, deflacionados pela mdia anual do ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA). 2 O gasto federal em aes e servios pblicos de sade (ASPS) est de acordo com a definio da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), que considera os gastos totais do MS, excetuando-se as despesas com inativos e pensionistas, juros e amortizaes de dvida, bem como as despesas financiadas pelo Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza. Vale lembrar que a SPO, para o clculo do gasto federal ASPS, tambm considera os valores executados na UO 74202 Recursos sob superviso da Agncia Nacional de Sade Suplementar ANS (2004 a 2008). 3 O gasto estadual em ASPS foi extrado de notas tcnicas produzidas pelo SIOPS a partir da anlise dos balanos estaduais. Foram utilizadas as informaes sobre despesa prpria da anlise dos balanos estaduais efetuada pela equipe do SIOPS, em conformidade com as diretrizes da Resoluo CNS 322/2003 e a EC/29. Para o ano de 2009, foram considerados os dados transmitidos ao SIOPS pelas 27 Unidades da Federao (UFs), uma vez que a anlise dos balanos ainda no tinha sido finalizada pela equipe do SIOPS at o momento de concluso deste texto. Em 2010, foram considerados os dados transmitidos ao SIOPS pelas UFs, que, at o momento, totalizavam 23 UFs com dados enviados. Para os quatro estados faltantes, foram utilizados os valores de 2009. 4 O gasto municipal em ASPS foi extrado da base do SIOPS, em 13 de junho de 2011. Os dados referem-se apenas aos municpios que transmitiram em cada ano, que corresponde a uma mdia de 99% do total de municpios entre 2001 e 2009. Em 2000, 96% transmitiram os dados e, em 2010, a porcentagem, at junho de 2011, era de 92%.
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BOX 1
o que so aes e servios pblicos de sade? A Emenda Constitucional no 29 estabeleceu as porcentagens mnimas a serem aplicadas em aes e servios pblicos de sade (ASPS) por cada ente da Federao. Segundo Santos (2010), as aes e servios de sade j estavam definidos na prpria CF/88, como tambm na Lei no 8.080, de 1990. Contudo, para alguns atores uma definio mais clara foi apresentada na Resoluo no 322, do Conselho Nacional de Sade (CNS). Nesta resoluo, l-se: Quinta Diretriz: Para efeito da aplicao da Emenda Constitucional no 29, consideram-se despesas com aes e servios pblicos de sade aquelas com pessoal ativo e outras despesas de custeio e de capital, financiadas pelas trs esferas de governo, conforme o disposto nos artigos 196 e 198, 2o, da Constituio Federal e na Lei no 8.080/1990, relacionadas a programas finalsticos e de apoio, inclusive administrativos, que atendam, simultaneamente, aos seguintes critrios: I sejam destinadas s aes e servios de acesso universal, igualitrio e gratuito; II estejam em conformidade com objetivos e metas explicitados nos Planos de Sade de cada ente federativo; III sejam de responsabilidade especfica do setor de sade, no se confundindo com despesas relacionadas a outras polticas pblicas que atuam sobre determinantes sociais e econmicos, ainda que com reflexos sobre as condies de sade. nico Alm de atender aos critrios estabelecidos no caput, as despesas com aes e servios de sade, realizadas pelos estados, Distrito Federal e municpios devero ser financiadas com recursos alocados por meio dos respectivos Fundos de Sade, nos termos do Artigo 77, 3o, do ADCT. Sexta Diretriz: Atendido ao disposto na Lei no 8.080/1990, aos critrios da Quinta Diretriz e para efeito da aplicao da EC 29, consideram-se despesas com aes e servios pblicos de sade as relativas promoo, proteo, recuperao e reabilitao da sade, incluindo: I vigilncia epidemiolgica e controle de doenas; II vigilncia sanitria; III vigilncia nutricional, controle de deficincias nutricionais, orientao alimentar, e a segurana alimentar promovida no mbito do SUS; IV educao para a sade; V sade do trabalhador; VI assistncia sade em todos os nveis de complexidade; VII Assistncia Farmacutica; VIII ateno sade dos povos indgenas; IX capacitao de recursos humanos do SUS; X pesquisa e desenvolvimento cientfico e tecnolgico em sade, promovidos por entidades do SUS; XI produo, aquisio e distribuio de insumos setoriais especficos, tais como medicamentos, imunobiolgicos, sangue e hemoderivados, e equipamentos; XII saneamento bsico e do meio ambiente, desde que associado diretamente ao controle de vetores, a aes prprias de pequenas comunidades ou em nvel domiciliar, ou aos Distritos Sanitrios Especiais Indgenas (DSEI), e outras aes de saneamento a critrio do Conselho Nacional de Sade; XIII servios de sade penitencirios, desde que firmado Termo de Cooperao especfico entre os rgos de sade e os rgos responsveis pela prestao dos referidos servios; XIV ateno especial aos portadores de deficincia. XV aes administrativas realizadas pelos rgos de sade no mbito do SUS e indispensveis para a execuo das aes indicadas nos itens anteriores; 1o No caso da Unio, excepcionalmente, as despesas com aes e servios pblicos de sade da Unio financiadas com receitas oriundas de operaes de crdito contratadas para essa finalidade podero integrar o montante considerado para o clculo do percentual mnimo constitucionalmente exigido, no exerccio em que ocorrerem. 2o No caso dos estados, Distrito Federal e municpios, os pagamentos de juros e amortizaes decorrentes de operaes de crdito contratadas a partir de 1o/1/2000 para custear aes e servios pblicos de sade, excepcionalmente, podero integrar o montante considerado para o clculo do percentual mnimo constitucionalmente exigido. Nessa resoluo esto definidas tambm as aes que no so consideradas como ASPS, entre outras: pagamento de aposentadorias e penses; assistncia sade que no atenda ao princpio da universalidade (clientela fechada); merenda escolar; saneamento bsico (Stima Diretriz, Resoluo no 322, do CNS).
Os estados e municpios aumentaram o volume de recursos destinado para a Sade em mais de 190% (de R$ 26 para R$ 76,7 bilhes, entre 2000 e 2010). Neste mesmo perodo, a Unio aumentou o gasto em aes e servios pblicos de sade em R$ 23 bilhes. Este valor muito prximo dos aumentos de estados e de municpios, totalizando um aumento da ordem de R$ 73,9 bilhes. Assim, dois teros do aumento dos recursos para ASPS, aps a promulgao da EC/29, foram provenientes das receitas prprias de estados e municpios. H estudos que trazem estimativas anteriores promulgao da EC/29, relacionadas participao de cada ente federado no gasto com sade. Contudo, h uma dificuldade em se comparar estas estimativas com aquelas posteriores promulgao da Emenda,
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uma vez que foi esta que introduziu o conceito de aes e servios pblicos de sade (ASPS). Por este conceito, no seriam considerados como gasto em sade, por exemplo, o pagamento de aposentadorias e penses, de juros e amortizaes da dvida, os gastos em saneamento que no estivessem diretamente relacionados a controle de doenas, entre outros. Alm disso, qualquer gasto que no atendesse ao princpio da universalidade no deveria ser includo como gasto em ASPS (ver box 1). Isto implica, por exemplo, excluir os gastos com sade das foras armadas, o pagamento de auxlio-sade aos servidores pblicos, os gastos realizados em hospitais vinculados aos antigos institutos de previdncia do setor pblico etc. As estimativas elaboradas por estudos feitos antes de 2000 usam outro critrio de agregao. No caso do governo federal, embora fossem excludos os gastos com inativos e pensionistas, eram includos os gastos com sade executados por outros rgos federais. A partir de 1995, o Ipea comeou a elaborar sua base informatizada do Gasto Social Federal (GSF), em que possvel tentar replicar o conceito de ASPS, isto , excluir dos gastos do Ministrio da Sade aqueles gastos que no seriam considerados como gastos com ASPS. Contudo, isto s pode ser feito para estados e municpios a partir dos dados do Sistema de Informaes e Oramentos Pblicos de Sade (SIOPS), que s esto disponveis a partir de 2000. Assim, as comparaes com perodos anteriores devem ser feitas com cautela. Ainda assim, neste captulo buscou-se elaborar estimativas do gasto em Sade a partir de 1987 utilizando-se as informaes provenientes de outros estudos (VIANNA, 1992; OCK-REIS, RIBEIRO e PIOLA, 2001; BARROS, 2002) e os dados da base do sistema de informaes sobre o Gasto Social Federal do Ipea (GSF/Ipea). Tais estudos trazem duas informaes: i) o gasto federal em sade; e ii) quanto este gasto representava do total do gasto pblico (considerando as trs esferas) em sade. Esses dados so apresentados na tabela 2. Os dados de 1987 foram estimados considerando: i) o valor do gasto federal em sade apresentado em Vianna (1992, p. 46); ii) a informao de que a parcela federal representava 70% do gasto pblico em sade; e iii) a estimativa de qual o percentual do gasto federal em sade proveniente de recursos do Fundo Nacional de Previdncia e Assistncia Social (FNPAS/MPAS) que poderia ser considerado como universal. Para esta ltima estimativa, foram consideradas as seguintes hipteses: i) 10% dos recursos do FNPAS eram destinados a aes voltadas para o conjunto da populao, que corresponde estimativa 1987a da tabela 2; e ii) 30%, que corresponde estimativa 1987b. Alm disso, formulou-se como hiptese, para fins de exerccio de comparao, que todo o recurso do FNPAS foi transferido para aes e servios pblicos de sade aps a promulgao da CF/88 (linha 1988c da tabela 2). As informaes para a dcada de 1990 foram obtidas de duas fontes. Para os dados de 1993 e 1994, foram utilizadas as estimavas do estudo de Ock-Reis, Ribeiro e Piola (2001). No caso dos dados de 1995 a 1999, utilizou-se a base do GSF/Ipea, buscando aproximaes ao que poderiam ser considerados gastos com ASPS. At 1999, definiu-se uma participao para o gasto federal e estimou-se o gasto de estados e municpios por diferenas. Por exemplo, segundo Barros (2002), em 1997 o gasto pblico federal correspondia a 60% do total. A partir dos dados da base do GSF/Ipea estimou-se o gasto federal em sade e adotou-se a hiptese de que o gasto de estados e municpios corresponderia diferena.
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Os dados a partir de 2000 foram estimados com base nas informaes da Subsecretaria de Planejamento e Oramento do Ministrio da Sade (SPO/MS) e do SIOPS, os quais so considerados como gastos em ASPS. Ainda que se faam ressalvas quanto s limitaes para comparaes dos dados antes e depois de 2000, a tabela 2 oferece uma noo do que aconteceu com o gasto em ASPS ao longo de pouco mais de 20 anos. Em 1987, se 10% dos recursos do FNPAS estivessem sendo aplicados em aes de sade de carter universal, o gasto federal com estas aes corresponderia a aproximadamente 0,93% do PIB. Se este gasto representasse 70% do gasto pblico total com aes e servios de sade universais, isto implicaria que o gasto de estados e municpios representaria 0,40% do PIB, e o gasto total, 1,33%. Considerando-se esta hiptese, o gasto pblico com sade teria praticamente dobrado, entre 1987 e 1993, em proporo do PIB. Se for trabalhada outra hiptese, a de que 30% dos recursos do FNPAS j eram aplicados em aes e servios de carter universal em 1987, ainda assim seria observado um aumento de recursos em torno de 0,6% do PIB (tabela 2).
TABELA 2
Gasto pblico em Sade1 das trs esferas como proporo do PiB (1987 a 1988 e 1993 a 2010) Ano
1987a2 1987b2 1988c2 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Gasto pblico/PIB Federal (%)

0,93 1,32 2,69 1,94 1,93 1,87 1,61 1,78 1,69 1,69 1,73 1,73 1,67 1,60 1,68 1,73 1,72 1,66 1,61 1,83 1,69
Estadual e municipal (%)

0,40 0,57 1,15 0,96 1,04 1,10 1,03 1,19 1,13 1,13 1,16 1,35 1,50 1,53 1,67 1,75 1,83 1,84 1,99 2,16 2,09
Total (%)
1,33 1,89 3,84 2,90 2,97 2,97 2,64 2,97 2,82 2,82 2,89 3,07 3,17 3,13 3,36 3,48 3,55 3,51 3,59 3,99 3,77
% Federal/total
70,00 70,00 70,00 67,00 65,00 63,00 61,00 60,00 60,00 60,00 59,80 56,14 52,81 51,12 50,20 49,75 48,43 47,49 44,71 45,87 44,68
Fontes: Para 1987, Vianna (1992); para 1993 e 1994, Ock-Reis, Ribeiro e Piola (2001); para 1995 a 1999, base do GSF/Ipea; e para 2000 a 2010, SPO/MS e SIOPS. Nota: 1 O conceito de gasto com Sade no exatamente o mesmo em todos os anos. Ver explicaes metodolgicas no texto. 2 a = 10% dos recursos do Fundo Nacional de Previdncia e Assistncia Social (FNPAS) aplicados em aes de sade de carter universal; b = 30% dos recursos do Fundo Nacional de Previdncia e Assistncia Social (FNPAS) aplicados em aes de sade de carter universal; e c = 100% dos recursos do FNPAS aplicados em sade em 1987 foram repassados para aes de carter universal a partir de 1988.
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Ao analisar o perodo antes e depois da entrada em vigor da CPMF comparando-se o percentual do PIB aplicado nos quatro anos imediatamente anteriores (1993 a 1996) com os trs anos imediatamente posteriores (1997 a 1999) , no se observa aumento de recursos para a Sade, visto que a mdia dos dois perodos foi de 2,87% do PIB. Contudo, ao comparar o gasto pblico em Sade nos anos de 1997 e 2010, observa-se um aumento estimado em torno de 0,8% do PIB. Ou seja, todo o esforo de aumento de recursos para a Sade, no perodo aps a CF/88 e aps a promulgao da EC/29, permitiu aumentar os recursos para a Sade, mas o resultado foi um incremento de menos de 1% do PIB. Nesse mesmo perodo, observa-se uma tendncia no governo federal de mudar a forma de aplicao dos recursos, reduzindo a aplicao direta (execuo direta) e ampliando as transferncias para estados e municpios. Alm disso, o MS, por meio de suas aplicaes diretas, mas, principalmente, com os recursos de transferncia, buscou uma reorientao da atuao do governo para determinadas aes e servios de sade. Estes dois temas sero analisados na prxima seo. 4 EVoLuo Do GASTo Do miNiSTrio DA SADE: TrANSFErNCiAS E ANLiSE ProGrAmTiCA Uma anlise da execuo oramentria do MS por modalidade de aplicao permite observar a tendncia de reduo da aplicao direta e um aumento expressivo das transferncias para estados e municpios. Observa-se tambm aumento acentuado e contnuo de transferncias federais aos municpios. Este aumento coerente com o princpio de descentralizao estabelecido na CF/88, mas o maior crescimento passa a ser observado a partir da publicao das Normas Operacionais Bsicas (NOB). As transferncias a municpios crescem a partir da NOB no 1/1993, mas elevam-se mais rapidamente sob a NOB no 1/1996. J as transferncias para os estados e o Distrito Federal ampliam-se significativamente a partir de 2000. Em 1995, o MS aplicava diretamente quase 90% de seus recursos na compra e distribuio de bens e proviso de servios de sade para a populao. A partir deste ano, amplia-se a descentralizao de recursos, sendo que, em 2009, menos de 35% dos recursos federais eram aplicados diretamente, e o restante era transferido para estados e municpios (grfico 2).
A NOB no 1/1996 buscou resgatar e definir atribuies mais claras para os estados, bem como o fortalecimento da Comisso Intergestores Tripartite (CIT)8 e das Comisses Intergestores Bipartites (CIBs),9 com o estabelecimento da Programao Pactuada e Integrada (PPI). Criou, tambm, a modalidade de gesto plena do sistema por meio da qual estados e municpios poderiam obter total autonomia na gesto do conjunto do seu sistema de sade. Os municpios tambm poderiam optar por ser gestores plenos da ateno bsica. Por meio dessa NOB que foram criados o Piso da Ateno Bsica (PAB) e a poltica de incentivos para programas como Agentes Comunitrios de Sade (PACS) e o Programa de Sade da Famlia (PSF) (SERVO et al., 2011, p. 10).
8. Instncia de articulao e pactuao na esfera federal que atua na direo nacional do SUS, integrada por gestores do SUS de todas as esferas de governo Unio, estados, DF e municpios. 9. o frum de negociao entre o estado e os municpios na implantao e operacionalizao do SUS.
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GRFICO 2
Descentralizao dos gastos do mS: comparao entre a participao percentual dos gastos diretos do mS e os recursos transferidos a outras esferas de governo (1995-2009)
100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Gasto direto com sade
Transferncia a estados e DF
Transferncia a municpios
Outros
Fonte: Siafi/Sidor. Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc/Ipea).
Ao buscar atender o princpio constitucional de descentralizao, o MS, muitas vezes, utilizou-se de transferncias para induzir a implantao de determinadas polticas de sade. Entre outras polticas, o MS buscou induzir uma mudana de modelo de ateno bsica sade. O modelo anterior era fortemente concentrado em aes e servios realizados em hospitais, o denominado modelo hospitalocntrico. Mesmo antes da promulgao da CF/88, havia uma leitura de que seria necessrio reforar a ateno bsica e transform-la na porta de entrada para o sistema pblico de sade. Ser a porta de entrada significava atuar como o primeiro nvel de atendimento: a assistncia sade teria incio na ateno bsica, de onde a populao seria encaminhada (referenciada), quando necessrio, para outros nveis de atendimento, denominados de mdia e alta complexidade. Aps ser atendida nestes outros nveis, a populao deveria ser encaminhada novamente (contrarreferenciada) para a ateno bsica, onde continuaria a ser acompanhada. Ou seja, a ateno bsica seria responsvel pelo acompanhamento contnuo da populao, mantendo toda a informao sobre os atendimentos prestados. Alm disto, este nvel de ateno seria responsvel por aes de promoo e preveno, conformando, junto com a assistncia de mdia e alta complexidade, um sistema voltado para a ateno integral sade da populao. Para efetivar essa reorientao do modelo, o primeiro passo seria ampliar a cobertura da ateno bsica em todas as regies do pas. Em 1996, o MS, a partir da avaliao de experincias bem-sucedidas em alguns estados e municpios, resolveu adotar e apoiar o modelo de Sade da Famlia, que deveria ser estendido para todo territrio nacional. Para isso, criou incentivos para os municpios que passassem a adot-lo. A proposta foi inicialmente conhecida como Programa Sade da Famlia (PSF) e, atualmente, tem sido denominada de Estratgia de Sade da Famlia.
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Essa tentativa de reorientao do modelo de ateno, que priorizava mais a ateno bsica que a mdia e alta complexidade hospitalar e ambulatorial, refletiu-se na distribuio de recursos federais para estados e municpios. Isto pode ser visto na tabela 3, em que se observa um crescimento da participao da ateno bsica no total de recursos alocados pelo MS em ASPS.
TABELA 3
(Em %)
1995
(1) Pessoal Ativo (2) Mdia e Alta Complexidade (MAC) Transferncias MAC Hospitais prprios e Pioneiras Sociais (3) Ateno Bsica PAB-fixo PACS/PSF PROESF Sade Bucal (4) Medicamentos Medicamentos (compra direta, incluindo estratgicos) Medicamentos excepcionais Farmcia Bsica (PAB) Farmcia Popular (5) Vigilncia em sade (6) Bolsas e combates s carncias (7) Saneamento (8) Demais aes ASPS 20,0 54,0 49,4 4,5 9,7 9,1 0,6 0,0 0,0 4,3 3,7 0,6 0,0 0,0 6,1 1,1 1,3 3,6 100,0
Distribuio das despesas com aes e servios pblicos de sade por agrupamentos de programas/aes (1995 a 2009)
1996
19,1 58,7 53,5 5,3 10,1 9,2 0,9 0,0 0,0 2,4 1,9 0,6 0,0 0,0 5,4 0,3 0,7 3,3 100,0
1997
15,8 56,4 51,8 4,6 10,2 9,1 1,0 0,0 0,0 4,8 3,7 1,1 0,0 0,0 6,5 0,7 0,7 4,9 100,0
1998
14,8 53,2 48,8 4,4 12,8 11,3 1,5 0,0 0,0 4,8 3,4 1,1 0,3 0,0 6,1 0,4 0,9 7,0 100,0
1999
13,6 51,9 47,9 4,0 11,4 9,7 1,8 0,0 0,0 6,3 4,6 1,0 0,7 0,0 6,8 0,8 1,1 8,1 100,0
2000
12,9 51,4 48,1 3,4 11,7 8,5 3,2 0,0 0,0 6,6 4,1 1,8 0,8 0,0 6,9 0,7 0,8 8,9 100,0
2001
11,7 51,7 48,5 3,2 12,3 8,0 4,3 0,0 0,0 6,6 3,8 2,0 0,7 0,0 7,4 0,8 5,4 4,3 100,0
2002
12,0 50,7 47,5 3,2 12,9 7,5 5,3 0,0 0,0 7,2 4,6 1,9 0,7 0,0 7,8 1,0 2,3 6,1 100,0
2003
12,3 50,8 48,8 2,0 13,0 7,0 6,0 0,1 0,0 6,9 4,4 1,9 0,6 0,0 7,2 1,3 0,4 8,2 100,0
2004
11,7 48,1 45,8 2,3 13,2 6,4 6,6 0,2 0,0 7,5 4,3 2,5 0,6 0,0 7,2 2,5 1,5 8,3 100,0
2005
10,5 45,3 43,0 2,4 13,6 6,3 7,1 0,2 0,1 7,7 3,8 3,1 0,6 0,1 7,1 5,6 1,4 8,7 100,0
2006
11,6 46,5 43,8 2,7 14,7 6,2 8,2 0,1 0,2 9,0 4,4 3,4 0,7 0,4 7,3 0,0 1,9 9,0 100,0
2007
10,8 48,8 45,8 3,0 16,2 6,5 9,3 0,0 0,4 8,9 3,1 4,4 0,7 0,7 7,0 0,1 2,5 5,8 100,0
2008
11,7 49,3 46,4 3,0 16,8 6,7 9,7 0,1 0,3 9,0 1,5 4,7 1,8 1,0 6,2 0,1 2,1 5,0 100,0
2009
11,5 46,4 43,5 2,8 14,9 5,8 8,9 0,0 0,2 8,5 1,5 4,5 1,5 1,0 4,5 0,0 1,9 12,3 100,0
Fonte: SPO/MS. Nota: Os programas, as aes e as linhas de financiamento foram agregados numa tentativa de compatibilizar trs planos plurianuais (PPAs) diferentes.
Contudo, apesar de a ateno bsica em sade ter ganhado importncia nesse perodo, a mdia e a alta complexidades ambulatorial e hospitalar continuaram a representar mais de 40% dos recursos do MS. Outro programa a ampliar significativamente sua participao a assistncia farmacutica, que passou de 4% para quase 9% do total de recursos do MS. Conforme destacado anteriormente, a maioria destes programas e aes executada por meio de transferncias de recursos do MS para estados e municpios. 5 o FiNANCiAmENTo Do SiSTEmA DE SADE BrASiLEiro: A rELAo ENTrE o PBLiCo E o PriVADo At o momento, analisou-se o financiamento do sistema pblico de sade no Brasil. Contudo, como se afirmou na introduo, o sistema de sade brasileiro conta com vrias fontes de financiamento e no somente com as fontes pblicas. A Constituio Federal de 1988, ao declarar a Sade como livre iniciativa privada, permitiu que continuassem convivendo vrios mecanismos de financiamento para a Sade.
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O sistema de sade brasileiro pode ser subdividido em pelo menos quatro grandes grupos a partir do seu financiamento: i) o Sistema nico de Sade, de acesso universal, gratuito e financiado com recursos pblicos (impostos e contribuies); ii) o segmento de planos e seguros privados de sade, de vinculao eletiva, financiado com recursos das famlias e/ou dos empregadores; iii) o segmento de ateno aos servidores pblicos, civis e militares, de acesso restrito a essas clientelas, financiado com recursos pblicos e dos prprios servidores junto com o anterior forma os chamados sistemas de clientela fechada; e iv) o segmento de provedores privados autnomos de sade, de acesso direto mediante pagamento no ato out-of-pocket (RIBEIRO, PIOLA e SERVO, 2007, p. 4).
Assim, mesmo com todo o esforo de ampliar o percentual de financiamento pblico para a Sade, segundo estimativas do IBGE (2009), ele ainda representaria menos de 50% do total de recursos aplicados em sade no Brasil. Os outros recursos seriam provenientes de famlias e de empresas. Para as Contas Satlites de Sade (CSS), que adotam a metodologia do Sistema de Contas Nacionais de 1993, os recursos aplicados pelas empresas so considerados como salrios indiretos e contabilizados no consumo final das famlias (proxy para gasto das famlias). Assim, considerando-se as estimativas mais recentes das CSS, em 2007, o consumo final das famlias com sade corresponderia a 57% do consumo final de bens e servios de sade no pas. Ao comparar essa estimativa com a apresentada pela Organizao Mundial de Sade (WHO, 2011), observa-se que a grande diferena entre o Brasil e os outros pases que tm sistema de sade universal no est no volume total de recursos aplicados em sade, mas na participao dos recursos pblicos neste total. Em 2007, o Brasil j aplicava 8,4% do PIB em sade. Esta porcentagem era prxima daquela estimada para Espanha, Reino Unido e Frana. Contudo, nestes pases, o gasto pblico em sade era superior a 70% do gasto total no setor. Isto faz com que seja, possivelmente, o nico com sistema universal de sade, ao menos do ponto de vista legal, em que o gasto privado maior que o pblico (SERVO et al., 2011, p. 17). Se a comparao for feita a partir dos valores per capita, observa-se, uma vez mais, a distncia entre o Brasil e esses pases. Em 2008, o valor per capita em paridade de poder de compra (PPP, sigla da expresso em ingls purchasing power parity) do gasto governamental do Brasil foi estimado em US$ 385; o gasto da Espanha, em US$ 2.049; o gasto do Reino Unido, em US$ 2.662; e o da Frana, em US$ 2.922 (WHO, 2011). No caso brasileiro, como um sistema universal, o gasto pblico deve cobrir servios para toda a populao. Considerando a populao brasileira em 2010 e o gasto pblico total estimado para este ano, o valor per capita estimado foi de aproximadamente R$ 720. No caso do segmento de planos de sade, a diviso de sua receita de contraprestao pelo nmero de beneficirios (vnculos) gera um valor per capita estimado em R$ 1,6 mil, ou seja, 2,2 vezes superior aos gastos realizados pelo SUS.10
10. Apenas para efeito de comparao, se todo o recurso do SUS fosse destinado apenas para os 150 milhes de brasileiros que no tm planos e seguros de sade, ainda assim, o valor per capita seria de R$ 950, ou seja, 1,7 vez superior s receitas destinadas via gasto privado para os beneficirios de planos e seguros de sade. Esta comparao inadequada, visto que as pessoas que tm planos e seguros de sade utilizam recursos do SUS, entre outros momentos ou eventos, quando participam de campanhas de vacinao, por se beneficiarem de aes de vigilncia sanitria e outras aes de sade pblica. Alm disso, diversos procedimentos de mdia e, principalmente, de alta complexidade s so realizados no pas com financiamento pblico. H, tambm, uma grande referncia da populao vtima de politraumatismo para hospitais financiados pelo SUS. Isto faz parte do princpio de universalidade e integralidade da ateno sade preconizado na CF/88.
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Por que uma elevada participao privada no financiamento da sade pode ser considerada um problema? A resposta depende dos objetivos deste sistema. No caso brasileiro, afirma-se que a inteno buscar um sistema que reduza as desigualdades e que seja equitativo. Contudo, estudos tm mostrado que uma forte participao privada pode acarretar iniquidade (WAGSTAFF et al., 1992). O pagamento direto pelo prprio usurio depende da capacidade de pagamento, ou seja, da disponibilidade de recursos para as famlias quanto mais rica, maior sua capacidade de pagamento. O mercado no produz equidade. Cabe ao estado redistribuir recursos e buscar a equidade. Alm disto, a partir dos recursos privados, gera-se um mercado de compra de bens e servios de sade que independente, em certa medida, do recurso pblico. Assim, as regras de formao de preo, de oferta de recursos humanos, de oferta de bens e servios so fortemente influenciadas pela presena destes recursos privados e das decises individuais ou compartilhadas pela intermediao de planos e seguros de sade. Ainda que o governo tenha uma importante participao no sistema de sade brasileiro, o setor privado concorre com ele por recursos.11 H tambm um componente de priorizao do sistema pblico de sade que ainda no est muito claro. Hoje o governo concede vrios tipos de benefcios fiscais para o setor privado da sade. Entre eles, encontram-se as dedues no imposto de renda (pessoa fsica e jurdica) devido a despesas com planos e seguros de sade. Em cada LDO, so apresentadas previses do gasto tributrio. No Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (PLDO) 2012, projeta-se que os diversos benefcios fiscais na rea de sade representem R$ 14,7 bilhes (tabela 4). Considerando-se que o gasto do MS com ASPS, em 2010, foi de R$ 62 bilhes e aplicando-se a este gasto a projeo de variao nominal do PIB do PLDO 2012, o gasto federal projetado para sade alcanaria R$ 82 bilhes em 2012. Assim, a estimativa de renncia poderia corresponder a 18% dos recursos aplicados pelo MS.
TABELA 4
Previso de gasto tributrio para a funo sade e modalidade de gasto (2012) Funo oramentria sade (por modalidade)
Despesas mdicas IRPF Assistncia mdica e odontolgica IRPJ Produtos qumicos e farmacuticos Instituies sem fins lucrativos (ISFL) Medicamentos Total
Projeo de gasto tributrio R$

4.845.530.064 3.116.004.009 934.400.064 2.518.878.623 3.291.282.730 14.706.095.490
Fonte: Secretaria de Oramento Federal (SOF)/Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP). Anexo III.10 do PLDO 2012.
11. Santos e Gerschman (2004) chamavam a ateno para as implicaes que os constrangimentos macroeconmicos e determinadas decises de polticas pblicas poderiam ter sobre a configurao pblico-privada no Brasil. Estas autoras avaliavam que havia risco de o setor pblico especializarse em tecnologias de mais baixo custo e complexidade, ao passo que o setor privado continuaria formatando sua estratgia em direo a setores mais lucrativos e de maior rentabilidade, nestes includos aqueles mais bem remunerados pelas tabelas do SUS e mais valorizados pelos beneficirios de planos privados. Com isso, pode-se dizer que havia uma expectativa de que este segmento continuaria forte e cresceria, ao contrrio do que era esperado quando da formatao inicial do SUS no perodo Constituinte. A expectativa naquele momento era de que, com financiamento e garantia de uma ateno sade com qualidade para toda populao, seria construdo um sistema de sade nico, atendendo a toda a populao.
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Alm disso, pelo menos metade desse gasto tributrio, relacionado aos descontos do IRPJ e do IRPF, privilegia as camadas de mais alta renda da populao. Outra informao presente no PLDO 2012 a previso de que cerca de 70% desse gasto tributrio (R$ 10 bilhes) seria concedido regio Sudeste. Este tema da justia distributiva foi tratado em Piola et al. (2010). Assim, alm do gasto per capita dos beneficirios de planos e seguros de sade ser maior do que o gasto pblico per capita destinado ao conjunto da populao, aquele segmento ainda se beneficia de isenes tributrias e outras modalidades de gasto pblico direto e indireto. Conforme apontado na introduo deste texto, a relao entre o financiamento pblico e o privado est diretamente relacionada prpria histria de construo do sistema brasileiro de sade. Como resultado desta histria, observa-se uma forte concentrao de recursos fsicos e humanos. Aps a criao do SUS, houve um grande esforo para prover infraestrutura e reduzir a escassez de oferta de servios nas regies Norte e Nordeste e em pequenos municpios. Entre outros, observa-se uma grande presena de equipes de Sade da Famlia nestas regies e localidades. Contudo, h ainda importantes desigualdades regionais no acesso e utilizao de servios de sade (VIACAVA, 2010), bem como na oferta de servios. Segundo os dados de 2009 da pesquisa de Assistncia Mdico-Sanitria (AMS 2009) do IBGE, h grande concentrao dos postos de trabalho nas regies Centro-Sul e prxima s reas litorneas do pas. Em 2008, os indicadores de oferta de recursos humanos que compem os Indicadores e Dados Bsicos da Rede Interagencial de Informaes para a Sade (RIPSA, 2009) mostram que, enquanto o Distrito Federal, So Paulo, Rio de Janeiro e outros estados da regio Centro-Sul contavam com mais de dois mdicos por mil habitantes, na regio Norte e Nordeste, vrios estados contavam com um ou menos de um mdico por cada mil habitantes. Para o estado do Maranho, por exemplo, este indicador era de 0,62 mdico por mil habitantes. Ainda com referncia a indicadores constantes no IDB, pode-se destacar o problema da oferta de equipamentos de imagem para apoio ao diagnstico das condies de sade da populao. Conforme consta na ficha de qualificao do indicador Equipamentos de Imagem utilizados em Sade (indicador E.18),
De acordo com os parmetros referidos, a disponibilidade de mamgrafos, aparelhos de raio-X simples, raio-X dentrio (afora Par e Maranho) e aparelhos de ultrassom suficiente para o atendimento da demanda populacional. H importante deficincia de aparelhos de raio-X para densitometria ssea em todo o pas, afora estados da regio Sul e alguns do Sudeste e Centro-Oeste. Para tomgrafos e aparelhos de ressonncia magntica, h deficincias nas regies Norte e Nordeste. Ressalte-se que, para a regio Norte, dada a baixa densidade demogrfica, os parmetros podem no traduzir efetiva disponibilidade de exames para a populao, havendo possivelmente necessidade de adequar esses parmetros especificamente para a realidade da Amaznia legal o que tornaria mais grave o quadro de carncia de equipamentos nessa regio (RIPSA, 2009).
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Assim, deve ser considerada a tendncia de os recursos privados concentrarem-se em setores e regies mais lucrativas, e a ao do Estado tem contribudo para reduzir as desigualdades de oferta e de acesso da populao aos servios de sade. Ainda que se observe aumento de recursos para a Sade, faz-se necessrio ampliar os recursos pblicos para a Sade no Brasil, priorizando-se, claramente, o SUS. A construo de um sistema pblico universal depender tambm da capacidade do Estado para regular as relaes entre a participao pblica e a participao privada no sistema de sade brasileiro. Concomitante a isso, fundamental resolver os problemas de gesto das polticas de sade, visando melhorar a eficincia alocativa. 6 NoVoS rECurSoS PArA SADE: NoVAS FoNTES E rEGuLAmENTAo DA EC/29 Tendo em vista a realidade atual do sistema de sade, defende-se que o aporte de recursos pblicos para a sade deveria ser maior. H alguns espaos para ampliao destes recursos, mas que exigem articulaes polticas e decises sobre prioridades para aplicao dos recursos pblicos: ampliao de recursos por meio da regulamentao da EC/29; ampliao de recursos por meio da regulamentao da EC/29 e criao de um novo imposto; e ampliao de recursos por meio da regulamentao da EC/29 e mudana do critrio de vinculao do governo federal.
H muito se discute a regulamentao da EC/29. Uma das razes para isso est no fato de que parcela dos atores e gestores da sade no reconheceram a Resoluo no 322 do CNS como um instrumento para definio do que so ASPS. Com isso, argumenta-se que alguns entes da Federao tendem a incluir como gastos em ASPS aes que no deveriam ser consideradas para efeitos de cumprimento da EC/29. Ao utilizar os critrios estabelecidos nesta resoluo e aplic-los anlise de balanos dos estados de 2008, a equipe do SIOPS indica que apenas 13 estados teriam aplicado o mnimo de 12% de sua receita vinculada em sade conforme estabelecido pela EC/29.
O valor de descumprimento, somente no perodo de 2004 a 2008, alcana o montante acumulado em valores correntes de mais de R$ 16 bilhes, ainda de acordo com dados do SIOPS. O possvel descumprimento por parte da Unio tem sido menos discutido. Em 2009, no entanto, o Ministrio Pblico Federal encaminhou em maio, aos Ministrios da Fazenda, da Sade e do Planejamento, o Oficio no 233 da Procuradoria da Repblica no Distrito Federal (PRDF), estimando em mais de R$ 5 bilhes12 o valor acumulado de descumprimento da EC 29. Com relao aos municpios, basicamente todos declaram ao SIOPS que cumprem o percentual mnimo de 15% da receita. Cabe ressaltar, contudo, que no realizada a anlise de balano pela equipe do SIOPS para validar a informao declarada pelos municpios, diferentemente do que acontece com as informaes enviadas pelos estados (SERVO et al., 2011, p. 10).
12. Esse valor contestado pelos ministrios da Fazenda e do Planejamento em Nota Tcnica que acompanha o Ofcio no 81/MF, encaminhado Procuradoria Geral da Repblica em 2 de outubro de 2009.
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Na ltima anlise de balanos feita pela equipe do SIOPS, no ano de 2008, os estados teriam aplicado, em mdia, 10,8% de sua receita vinculada para Sade. Assim, a regulamentao da Emenda por lei complementar, ao definir claramente o que so aes e servios pblicos de sade, traria uma possibilidade de cobrana dos recursos que no foram aplicados em anos anteriores, ainda que isto venha a gerar uma discusso jurdica sobre a retroatividade da lei. Permitiria corrigir, tambm, os vazamentos nos anos subsequentes. As estimativas relacionadas a estas correes indicariam um aumento de R$ 1 a 2 bilhes anuais para gastos em ASPS, ou seja, menos de 0,1% do PIB, considerando-se os valores de 2010. Com isso, conclui-se que apenas regulamentar a EC/29 definindo o que so ASPS importante, mas insuficiente para cobrir a necessidade de financiamento para a sade. Uma proposta que vem sendo discutida a recriao da CPMF, que passaria a ser denominada de Contribuio Social para a Sade (CSS). No ltimo ano que vigorou com uma alquota de 0,38%, a CPMF arrecadou mais de R$ 35 bilhes e, em mdia, 1,4% do PIB. Contudo, a proposta no manter a mesma alquota, mas aplicar uma alquota de 0,20%. Alm disso, das propostas que esto tramitando na Cmara e no Senado, no h hoje nenhuma que garanta que a CSS seja integralmente vinculada para a rea de Sade. Por fim, uma terceira possibilidade seria regulamentar a EC/29 e alterar o critrio de vinculao dos recursos federais. Em sua forma atual, a EC/29 prev que os recursos da Unio aplicados em ASPS seriam iguais ao montante aplicado no ano anterior acrescido da variao do PIB. Este critrio diferente daquele aplicado por estados e municpios, cuja vinculao feita com base na receita vinculada. Assim, h os que defendam que o critrio de vinculao de recursos da Unio deveria ser alterado, passando a considerar um percentual da receita tributria. H duas propostas em discusso: 10% da receita corrente bruta (a ser alcanado gradativamente em quatro ou cinco anos) ou 18% da receita corrente lquida. Carvalho (2011) estima que a simples regulamentao da EC/29, sem a criao da CSS, pode implicar perda de recursos para a Sade de um total que pode chegar at a R$ 7 bilhes. Isto porque um dos projetos que est em tramitao prev a retirada do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao Bsica (FUNDEB) da base de clculo dos recursos a serem aplicados pelos estados. Com a criao da CSS e sem a retirada do FUNDEB, o projeto que somente regulamenta a EC/29 sem alterar a regra de vinculao de recursos mnimos a serem aplicados pela Unio poderia trazer uma ampliao estimada de R$ 10 bilhes para a Sade. A mudana da regra de vinculao da Unio para 18% da Receita Corrente Lquida poderia implicar um aumento de R$ 27,7 bilhes, ao passo que a vinculao da Receita Corrente Bruta poderia implicar mais R$ 32 bilhes. Assim, a maior ampliao de recursos implicaria um aumento de menos de 1% do PIB no gasto pblico em sade. Isto significaria aumentar o gasto pblico para menos de 5% do PIB. 7 CoNSiDErAES FiNAiS Apesar de todos os esforos para ampliar os recursos pblicos para a Sade, em pouco mais de 20 anos, isto representou um aumento de menos de 1% do PIB. Neste mesmo perodo,
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observa-se uma significativa participao privada na Sade, representando mais de 50% das fontes de financiamento para o sistema de sade brasileiro. Em 1988, a sociedade decidiu que queria um sistema de sade universal, integral e que reduzisse as desigualdades. Desde ento, observaram-se avanos importantes em termos de ampliao de cobertura e reduo das desigualdades. Contudo, h muito a ser feito e, ainda que seja fundamental reduzir as ineficincias do sistema pblico e melhorar sua gesto, no se pode negar que a completa efetivao dos princpios constitucionais demandar mais recursos pblicos. Das possibilidades hoje colocadas, a mudana do critrio de vinculao dos recursos federais traria um volume mais significativo de recursos pblicos para a Sade. Contudo, o resultado final desta mudana de vinculao dependeria das expectativas do crescimento econmico e da arrecadao dos trs nveis de governo. Se a receita vinculada crescesse na mesma proporo que o PIB, a participao das despesas com aes e servios pblicos de sade sobre o PIB no ultrapassaria 4,5% do PIB. Esta porcentagem ainda seria bem menor do que aquele observada em pases que possuem sistemas de sade universais, que , em mdia, 7% do PIB. Alm disso, o governo precisa sinalizar para a sociedade que os recursos pblicos devam ser prioritariamente destinados para a sade pblica. O fim ou a reduo gradual das renncias fiscais, particularmente aquelas vinculadas ao imposto de renda (IRPF e IRPJ), seria uma forma de sinalizar esta priorizao. Hoje, as renncias fiscais concedidas para os gastos com planos e seguros de sade produzem um incentivo indireto ao consumo deste servio, ou seja, podem, em certa medida, ser considerados um incentivo demanda. A reduo das renncias no implicaria mais recursos para a Sade, mas ajudaria a sinalizar que a sade suplementar no contar direta ou indiretamente com benefcios fiscais do governo. As mudanas no perfil demogrfico da populao, com o rpido envelhecimento e reduo da taxa de fertilidade, associadas a mudanas no perfil epidemiolgico, com ampliao cada vez maior da participao de doenas crnicas no transmissveis, tambm trazem novas presses para ampliao de recursos. Estas presses ainda so pouco exploradas na literatura nacional. rEFErNCiAS BARROS, M. E. D. Financiamento do sistema de sade no Brasil: marco legal e comportamento do gasto. In: OPAS Organizao Pan-Americana de Sade. Srie Tcnica do Projeto de Desenvolvimento de Sistemas e Servios de Sade. n. 4. Braslia: Opas, 2002. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Imprensa Nacional, 1988. CARVALHO, G. Ns e perspectivas de regulamentao da emenda constitucional 29 com mais recursos para a sade. Domingueiras, Campinas, n. 584, 2011. Mimeografado. Disponvel em: <http://www.idisa.org.br/site/documento_6037_0__2011---27---584---domingueira---primavera-da-saUde.html>. Acesso em: 15 set. 2011.
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APNDiCE A
TABELA A.1
Distribuio percentual da execuo do ministrio da Sade, por fonte de financiamento (1995 a 2010) (Em %)
Fonte (Cod/Desc) Recursos ordinrios Operaes de crdito interna e externa Recursos diretamente arrecadados Ttulos Tesouro Nacional Contribuies sociais Contrib. Social Lucro - PJ (CSLL) Contrib. Financiamento Segur. Social Contrib. Prov. Moviment. Financeira (CPMF) Contrib. Plano Segur. Social Servidor Contrib. Patronal Plano Segur. Social Servidor Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza Fundo Social de Emergncia Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes Demais fontes Total
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
3,2 1,1 2,5 2,7 70,5 20,2 48,8 0,0 1,5 0,0 0,0 11,7 0,0 8,3
0,2 0,9 2,5 3,4 66,2 20,7 42,2 0,0 3,3 0,0 0,0 17,9 0,0 8,9
1,0 0,5 2,4 2,8 72,8 19,3 25,6 27,9 0,0 0,0 0,0 19,6 0,0 0,8
10,8 1,1 2,6 0,2 71,8 8,0 25,9 37,0 0,9 0,0 0,0 13,3 0,0 0,3
15,1 1,5 3,5 0,3 61,5 13,2 26,3 22,0 0,0 0,0 0,0 14,5 0,0 3,6
5,3 2,7 3,3 0,2 80,9 12,6 37,1 31,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 7,6
12,5 2,2 5,1 0,3 74,9 7,0 38,5 28,2 1,2 0,0 4,5 0,0 0,0 0,6
10,3 1,9 2,7 0,4 81,3 22,5 18,6 38,4 1,9 0,0 2,4 0,0 0,0 0,9
13,1 1,1 2,3 0,5 82,5 27,4 21,1 32,5 0,8 0,8 0,0 0,0 0,0 0,6
7,4 0,7 2,2 0,0 88,3 32,3 25,2 29,4 0,9 0,5 0,9 0,0 0,0 0,5
4,8 0,7 2,4 0,0 91,3 39,7 19,2 29,3 1,2 1,9 0,3 0,0 0,0 0,6
7,1 0,4 3,1 0,0 88,8 40,3 13,5 32,4 1,0 1,6 0,0 0,0 0,0 0,6
5,2 0,1 3,7 0,0 87,1 38,7 15,4 30,8 0,9 1,3 3,0 0,0 0,0 0,8
20,1 0,0 4,0 0,0 71,8 34,7 34,9 1,0 0,2 1,0 3,0 0,0 0,0 1,1
4,4 0,0 3,9 0,0 90,8 49,4 37,1 1,5 0,9 1,9 0,0 0,0 0,0 0,9
4,6 0,0 4,3 0,0 86,0 37,6 45,8 0,4 0,6 1,6 0,0 0,0 2,2 2,9
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: para 1995 a 2007, Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi), Sistema Integrado de Dados Oramentrios (Sidor) e sistema de informaes Gasto Social Federal/Ipea; para 2008 a 2010, sistema de informaes sobre oramento pblico Siga Brasil/Senado Federal. Elaborao dos autores.
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CAPTULO 2
o DESAFio DE ASSEGurAr A EDuCAo BSiCA DE QuALiDADE PArA ToDoS No BrASiL
1 iNTroDuo Em que pese o entendimento de que proporo considervel do desempenho educacional das crianas e dos jovens brasileiros est associada s profundas desigualdades que permeiam a sociedade brasileira, considera-se a equalizao das condies de oferta do ensino fator indispensvel para a melhoria dos indicadores educacionais. A ampliao da oferta, consubstanciada na Emenda Constitucional (EC) no 59, de 11 de novembro de 2009, que estendeu a obrigatoriedade do ensino faixa de 4 a 17 anos, consiste no coroamento de processo histrico de luta pelo direito educao pblica para todos. Tal como estabelece a EC no 59, esta meta dever ser alcanada at 2016. A incluso de crianas de 4 e 5 anos de idade que esto fora da escola dever ser feita em nvel de pr-escola, ao passo que a maioria dos jovens de 15 a 17 anos que no frequentam a escola se encontra em situao de defasagem idade-srie, de modo que a maior demanda ser pelo ensino fundamental, na vertente regular ou sob a modalidade de educao de jovens e adultos (EJA). Por sua vez, a melhoria da qualidade implicar dotar escolas que atendam aos segmentos populacionais mais pobres e vulnerveis de condies de ensino materiais e pedaggicas adequadas. Para trilhar nessa direo, o pas dever ampliar significativamente a proporo do gasto pblico em educao em relao ao produto interno bruto (PIB) nos prximos dez anos. Desse modo, este estudo se prope a: i) quantificar e localizar as crianas e os adolescentes que se encontram fora da escola; ii) estimar os gastos adicionais necessrios sua incorporao pelos sistemas de ensino; e iii) analisar as condies infraestruturais e pedaggicas das escolas pblicas brasileiras. A opo por esse recorte no significa desconsiderar a importncia de outros fatores cruciais para os bons desempenho e rendimento escolares, entre os quais se destaca a atuao do professor. Assim como os demais insumos, a valorizao dos profissionais de educao, mediante criao de planos de carreira e aumento de sua remunerao, demandar ampliao significativa do oramento da educao brasileira. Portanto, no obstante a influncia de tais fatores, optou-se por focalizar duas condies sem as quais, acredita-se, fica comprometida a consecuo do preceito constitucional que estabelece a educao bsica de qualidade como direito de todos: oferta de vagas em quantidade suficiente e infraestrutura escolar adequada.
2 JoVENS E CriANAS ForA DA ESCoLA: QuANToS So E oNDE ESTo De acordo com a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (PNAD/IBGE) de 2009, havia no Brasil cerca de 3,7 milhes de crianas e jovens, na faixa etria de 4 a 17 anos, que no frequentavam a escola. No entanto, cerca de 141 mil contavam com pelo menos 11 anos de estudo, o que indica que j teriam concludo o ensino mdio, razo pela qual o contingente a ser considerado para efeito do cumprimento da EC no 59 seria de aproximadamente 3,55 milhes de pessoas. Deste total, cerca de 40% tm 4 e 5 anos de idade, e semelhante proporo est na faixa de 15 e 17 anos (39,4%). Os 20,6% restantes tm idades entre 6 e 14 anos. Cabe ressaltar que justamente no grupo de 4 e 5 anos que a taxa de frequncia escola menor (75%), principalmente se comparada aos quase 98% na faixa de 6 a 14 anos. A tabela 1 apresenta a distribuio dos que esto fora da escola, segundo faixas etrias e nveis de ensino que estariam aptos a frequentar.
TABELA 1
Pessoas de 4 a 17 anos que no frequentavam a escola Brasil (2009) Pr-escola
4 e 5 anos 6 a 14 anos 15 a 17 anos Total Fonte: IBGE (2009). Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Obs.: Excluem-se os jovens que j haviam concludo a educao bsica. 1.419.981 1.419.981
Ens. fund./AI
524.305 229.057 753.362
Ens. fund./AF
196.521 771.979 968.500
Ens. mdio
9.951 397.890 407.841
Total
1.419.981 730.777 1.398.926 3.549.684
A frequncia escola de crianas de 4 e 5 anos de idade tambm evidencia as maiores diferenas entre as 27 Unidades Federativas (UFs). Enquanto algumas UFs registram taxas em torno de 50%, outras superam o patamar de 90%. Em situao bem mais favorvel, encontra-se a populao de 6 a 14 anos, cujas taxas de frequncia oscilam entre 94,5% e 98,4%. Por sua vez, jovens de 15 a 17 anos esto em posio intermediria, com taxa de frequncia mdia de 85%. Neste caso, a variao entre a menor e a maior taxa tambm segue esta tendncia, quando comparada s das demais faixas etrias. Em termos regionais, verifica-se que o Nordeste concentra 35% do contingente populacional de 6 a 17 anos que no frequenta escola, enquanto o Sudeste responde por 30% das crianas de 4 a 5 anos nesta situao. Apesar de se ter o dimensionamento mais ou menos preciso acerca dos que se encontram fora da escola, sua incluso constitui processo complexo e de difcil efetivao. Diversos fatores levam estes sujeitos a evadir dos sistemas de ensino ou a no ingressar neles. Sucessivas reprovaes, cujo corolrio a defasagem idade-srie, desestimulam o aluno a permanecer na escola ou inviabilizam a continuidade de seus estudos para alm do tempo previsto, uma vez que o jovem ser demandado a contribuir para o aumento da renda familiar.
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O Desafio de Assegurar a Educao Bsica de Qualidade para todos no Brasil
O fracasso escolar tende a ocorrer, entre outros fatores, pelo despreparo do professor em lidar com alunos oriundos de estratos socioeconmicos desfavorecidos, tal como foi identificado por diversos estudos, entre os quais Oliveira (1997). Alm disso, estes alunos frequentam escolas em que as condies infraestruturais e os materiais didtico-pedaggicos so precrios. Ressalte-se que a inexistncia de bibliotecas e a falta de acesso a computadores e internet, por exemplo, prejudicam ainda mais aqueles alunos que no dispem destes recursos em suas prprias casas. Por sua vez, nunca ter frequentado escola, ou no a ter frequentado na idade adequada, pode estar associado insuficiente oferta de vagas ou inexistncia de estabelecimento de ensino prximo moradia do aluno, o que certamente dificultar ainda mais o acesso e a permanncia daqueles que se inserem na base da pirmide socioeconmica. Portanto, esses so exemplos de fatores que devero ser objeto de ateno dos programas e aes que venham a ser desenhados para fazer valer o preceito constitucional institudo por meio da EC no 59, que trata da ampliao da obrigatoriedade do ensino faixa etria de 4 a 17 anos. 3 CuSTo PArA iNCorPorAr AS CriANAS E oS ADoLESCENTES QuE ESTo ForA DA ESCoLA Tomando-se como base a PNAD 2009, segundo a qual havia 3,55 milhes de crianas e adolescentes de 4 a 17 anos fora da escola, bem como os gastos mdios por aluno nos trs nveis de ensino que integram a educao bsica,1 conclui-se que o montante necessrio para incluir os que esto fora sistema de ensino seria de aproximadamente R$ 9,8 bilhes, tal como mostra a tabela 2.
TABELA 2
Gasto anual para incorporar a populao de 4 a 17 anos fora da escola Brasil (2009) (Em R$ de dezembro de 2009) No freq. escola
Pr-escola Ens. fund./sries iniciais Ens. fund./sries finais Ensino mdio Total Elaborao dos autores. 1.419.981 753.362 968.500 407.841
Gasto mdio per capita

2.276 3.204 3.342 2.336
Gasto adicional
3.231.876.756 2.413.771.848 3.236.727.000 952.716.576 9.835.092.180
Fonte: IBGE (2009), para populao; INEP (2011).
Portanto, a incluso dos que se encontravam fora da escola em 2009 implicaria um aporte adicional de 0,3% do PIB brasileiro naquele ano, considerando-se os valores mdios por aluno divulgados pelo Ministrio da Educao (MEC).
1. Conforme clculo realizado pelo Inep/MEC, (INEP, 2011).
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Conforme mostra a tabela 2, a maior parcela de recursos seria destinada incluso de estudantes no ensino fundamental, ainda que boa parte destes j se encontrasse em idade acima daquela considerada adequada a este nvel do ensino. Cabe ressaltar que esse montante de recursos seria suficiente apenas para incorporar tal contingente de crianas e adolescentes sob as mesmas condies de ensino oferecidas aos demais estudantes. Trata-se, no entanto, de estimativa de carter grosseiro, uma vez que parcela desses novos alunos passaria a frequentar a escola sem que a quantidade de professores e instalaes necessariamente aumentasse. De todo modo, este seria o aporte adicional de recursos financeiros que caberia a municpios, estados e ao Distrito Federal (DF), conforme estabelece o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais de Educao (FUNDEB), caso todos aqueles estudantes estivessem matriculados em suas redes de ensino em 2009. Nesse aporte adicional de recursos, no esto includos os investimentos que seriam demandados para a implantao de novas escolas, salas de aula e demais instalaes necessrias ao atendimento daqueles que no pudessem ser incorporados por meio da infraestrutura existente. Em termos regionais, verifica-se que os maiores aportes adicionais de recursos seriam destinados ao Nordeste e ao Sudeste, que somariam 61% do total a ser despendido. Na faixa de 4 e 5 anos de idade, os maiores incrementos caberiam regio Sudeste, enquanto nas demais a liderana ficaria por conta do Nordeste, tal como pode ser observado na tabela 3.
TABELA 3
Gasto para incorporar pessoas de 4 a 17 anos que no frequentavam escola Brasil e grandes regies (2009) (Em R$ de dezembro de 2009) 4 e 5 anos
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total 477.914.480 757.150.092 963.817.720 673.520.748 359.473.716 3.231.876.756 Elaborao dos autores.
6 a 14 anos
374.221.336 782.945.280 712.686.496 322.147.810 167.891.016 2.359.891.938
15 a 17 anos
462.442.350 1.554.996.268 1.248.892.046 640.201.484 336.791.338 4.243.323.486
Total
1.314.578.166 3.095.091.640 2.925.396.262 1.635.870.042 864.156.070 9.835.092.180
% do Total
13,4 31,5 29,7 16,6 8,8
Fonte: IBGE (2009), para populao; INEP (2011).
Para efeito do clculo do gasto adicional em 2009, foram contabilizados os anos de estudo das pessoas de 6 a 17 anos que se encontravam fora da escola, no intuito de identificar o nvel de ensino no qual se encontravam. Por sua vez, todas as crianas de 4 e 5 anos foram consideradas potenciais demandantes de pr-escola. Assim, constatou-se que 71,7% das crianas de 6 a 14 anos que se encontravam fora da escola no haviam concludo a quarta srie do ensino fundamental, enquanto 26,9% teriam
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abandonado a escola aps a concluso desta etapa. Apenas 1,4% dos integrantes desta faixa etria teria concludo o ensino fundamental e, portanto, poderia cursar o ensino mdio. De cerca de 1,5 milho de jovens de 15 a 17 anos que no frequentavam escola, 9,2% tinham concludo o ensino mdio, enquanto 65,0% sequer haviam terminado o ensino fundamental. Destes, 50,1% ingressariam nas sries finais do ensino fundamental e 14,9%, nas sries iniciais. Por fim, apenas 25,8% haviam concludo o ensino fundamental e, assim, poderiam ingressar no ensino mdio, considerado o nvel de ensino adequado a esta faixa etria. 4 AmPLiAo Do FiNANCiAmENTo Em FACE Do NoVo PLANo NACioNAL DE EDuCAo O debate atual acerca do financiamento da educao brasileira tem como mote o projeto de lei que institui o Plano Nacional de Educao (PNE) 2011-2020. Com base nas metas contidas no referido plano, que dizem respeito ampliao do acesso e melhoria da qualidade do ensino, despontam duas posies que diferem significativamente em termos de valores. De um lado, a Unio prope elevar os gastos pblicos com educao proporo de 7% do PIB, at 2020; de outro, a sociedade civil organizada, sob a liderana da Campanha Nacional pelo Direito Educao (CNDE), defende o ndice de 10%. De acordo com o MEC, o alcance das metas contidas no projeto de lei que institui o PNE 2011-2020 seria factvel caso os investimentos atingissem 7% do PIB. Porm, a CNDE (2011), que utiliza como base de clculo o custo aluno qualidade inicial (CAQi), busca evidenciar que no seria possvel atingir as referidas metas sem um patamar mnimo de investimentos da ordem de 10%. Conforme consta da nota tcnica elaborada pelo MEC (BRASIL, 2011), os gastos pblicos com educao em 2009 corresponderam a 5% do PIB brasileiro. Tal proporo havia sido ampliada em mais de 20% no perodo de quatro anos antes, tendo em vista que em 2005 se situava em torno de 3,9%. Em valores correntes, o montante investido nesse ano havia superado R$ 159 bilhes, sendo a educao bsica responsvel por 84% deste total, o equivalente a R$ 133,8 bilhes. Para se atingir a meta de 7% do PIB, que integra a proposta do governo para o PNE 2011-2020, os dispndios com educao em 2009 somariam cerca de R$ 223 bilhes ou seja, haveria acrscimo de R$ 63,7 bilhes aos gastos realizados nesse ano. Mantida a mesma proporo dos gastos com educao bsica, seu oramento aumentaria para R$ 187,3 bilhes. Assim, o aporte adicional de recursos para fazer jus meta de 7% do PIB implicaria um incremento mdio de R$ 1.182 por aluno da educao bsica, considerando-se o nmero de matrculas utilizado para a distribuio dos recursos do FUNDEB em 2009. Mas, no caso de serem contabilizados os que se encontravam fora da escola nesse ano, o aumento mdio seria de R$ 1.096,00. Por sua vez, a meta de 10% do PIB implicaria aumentar o gasto mdio por aluno da educao bsica em R$ 2.740,00. Neste caso, o valor per capita atingiria R$ 5.712,00, considerando-se os que estavam fora da escola em 2009.
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Cabe lembrar, no entanto, que esses acrscimos no se dariam de forma linear, uma vez que a lei que instituiu o FUNDEB estabeleceu coeficientes distintos para cada nvel ou modalidade de ensino. Nesse sentido, foram realizadas projees de gastos por aluno segundo propores do PIB a serem investidas em educao bsica, tendo-se como referncia o ndice e os valores referentes a 2009, divulgados pelo MEC, tal como mostra a tabela 4.
TABELA 4
Gasto mdio por aluno segundo o nvel de ensino e a proporo do PiB aplicada em educao Brasil (2009) (Em R$ de dezembro de 2009) Gasto por aluno segundo a proporo do PIB investida em educao 5% do PIB
Educao infantil Ensino fundamental (anos iniciais) Ensino fundamental (anos finais) Ensino mdio Fonte: INEP (2011). Elaborao dos autores. 2.276 3.204 3.342 2.336
7% do PIB
2.779 3.912 4.081 2.853
10% do PIB
3.970 5.588 5.830 4.075
Em ambas as propores de gastos em relao ao PIB, incluem-se os investimentos com vistas ampliao da oferta de vagas e ao provimento dos insumos necessrios para se oferecer educao de qualidade a todos os brasileiros, segundo o MEC e a CNDE. A definio mais precisa de qual seria esta porcentagem vai alm da dimenso tcnica e da disponibilidade de fontes de recursos, sejam as atualmente disponveis, sejam as futuras, e passa necessariamente pela negociao poltica que ocorrer no Legislativo. Entretanto, acredita-se que tal negociao poder ser mais bem subsidiada mediante mensurao e avaliao mais precisas das condies infraestruturais das escolas pblicas brasileiras. 5 SiTuAo DAS ESCoLAS PBLiCAS BrASiLEirAS Propiciar o acesso de todas as crianas e adolescentes de 4 a 17 anos escola uma das tarefas, com impacto oramentrio significativo, para cumprir o desafio de assegurar a educao bsica de qualidade para todos no Brasil. Outra face deste desafio garantir a qualidade do ensino ofertado aos que devem ser includos e, do mesmo modo, aos que j frequentam os bancos escolares. Esta segunda tarefa ainda est distante de ser efetivada. Indicadores educacionais relativos ao desempenho dos alunos na escola, como o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB) e o Programa Internacional de Avaliao de Alunos (Pisa), atestam que, apesar de avanos recentes, o resultado geral dos estudantes brasileiros permanece ainda muito baixo, o que aponta para problemas relativos qualidade do ensino ofertado. O IDEB de 2009, divulgado pelo MEC, ficou em 4,6, em escala de 0 a 10, para os anos iniciais do ensino fundamental; 4,0 para os anos finais do ensino fundamental; e 3,6 para o ensino mdio. O IDEB mede basicamente aprovao e mdia de desempenho dos estudantes
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em lngua portuguesa e matemtica. O IDEB de 2009 ainda est distante da meta de 6,0, considerada adequada por ser a mdia observada atualmente nos pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). A pontuao do Brasil no Pisa, divulgado pela OCDE tambm em 2009 (OECD, 2010), colocou o pas em patamar bem abaixo da mdia dos pases pesquisados. Em uma listagem com 65 pases, o Brasil teve 401 pontos e est na 53a posio. Os resultados do Pisa so medidos a partir da aplicao de provas de leitura, matemtica e cincias aos alunos. A discusso sobre qualidade em educao, e mesmo sobre objetivos do processo educacional, envolve inmeras correntes de pensamento e diversos interesses, muitas vezes conflitantes. Poucos so os consensos sobre mtodo pedaggico, tipo de escola, insumos, contedos e forma de organizao do tempo e do espao de aprendizagem. Tambm no h concordncia sobre as melhores estratgias de ao do poder pblico para aprimorar o ensino ofertado, o que fica evidente nas discusses sobre forma de financiamento, estruturao da carreira docente, diviso de papis na estrutura federativa, entre outros temas. Um dos poucos consensos possveis, no entanto, o de que as escolas precisam ter patamares mnimos de infraestrutura e equipamentos didtico-pedaggicos para que possam dar base a qualquer projeto de educao que se disponha a imprimir qualidade ao ensino ofertado por elas. Dito de outro modo, imprimir qualidade ao ensino ofertado demanda, entre outras aes, superar graves problemas de infraestrutura que enfrentam os estabelecimentos de ensino no Brasil. Com base nessa premissa, sero analisados a seguir dados disponibilizados pelo Censo Escolar 2009 (INEP, 2009), no que concerne infraestrutura e aos equipamentos didticopedaggicos das escolas pblicas brasileiras. Deste modo, ser possvel construir um prdimensionamento dos investimentos que sero necessrios para dot-las de condies infraestruturais mnimas para se ter a almejada oferta de ensino de qualidade. Para fins da anlise proposta, os dados disponveis no Censo Escolar 2009 foram agrupados segundo trs categorias distintas: infraestrutura bsica, infraestrutura didtico-pedaggica e equipamentos. O universo aqui observado refere-se a um total de 162.933 escolas pblicas em funcionamento no Brasil em 2009, com 46.988.609 matrculas correspondentes pr-escola, ao ensino fundamental, ao ensino mdio e educao de jovens e adultos. Do total de escolas, praticamente a metade est localizada no meio urbano (49,2%) e a outra parte (50,8%), no meio rural. Em relao s matrculas, as escolas urbanas concentram 86,6% do total e as rurais, 14,4%. 5.1 infraestrutura bsica A infraestrutura bsica compreende alguns itens considerados essenciais ao bom funcionamento de qualquer escola e permanncia de alunos, professores e funcionrios no prdio escolar no perodo destinado s aulas. Trata-se da existncia de abastecimento de gua na
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escola, esgoto sanitrio, sanitrios dentro ou fora do prdio escolar, acesso energia eltrica e cozinha para preparo da merenda. Sem tais instalaes, as condies de ensino ficam seriamente prejudicadas. A tabela 5 est subdividida em duas partes: a primeira apresenta dados relativos aos estabelecimentos de ensino, e a segunda tem como referncia o alunado. Em ambos os casos, os dados so apresentados em valores absolutos e relativos.
TABELA 5
Escolas pblicas sem infraestrutura bsica: estabelecimentos e matrculas Brasil, urbano e rural (2009) Brasil Quantidade
Abastecimento de gua Esgoto sanitrio Sanitrios Energia eltrica Cozinha 839 12.022 10.385 15.324 16.137
Urbano %
0,52 7,39 6,37 9,42 9,90
Rural %
0,08 0,33 1,38 0,07 3,60
Quantidade
61 267 1.110 59 2.890
Quantidade
778 11.755 9.275 15.265 13.247
%
0,94 14,24 11,21 18,49 16,02
Estabelecimentos
Matrculas
Abastecimento de gua Esgoto sanitrio Sanitrios Energia eltrica Cozinha Fonte: INEP (2009). Elaborao: Disoc/Ipea. 75.136 545.682 698.867 514.692 1.822.515 0,16 1,16 1,49 1,10 3,88 40.431 112.962 375.397 29.233 1.272.219 0,10 0,28 0,93 0,07 3,16 34.705 432.720 323.470 485.459 550.296 0,51 6,41 4,79 7,19 8,15
A seguir, sero analisados os dados relativos a cada tipo de infraestrutura elencada. O abastecimento de gua potvel, assim como o esgoto sanitrio e outros servios, faz parte do conceito amplo de saneamento bsico, conforme disposto na Lei no 11.445/2007 e garantido como direito de todos pela Constituio Federal de 1988 (CF/88). Os dados do Censo Escolar 2009 revelam que ao menos o abastecimento de gua servio prximo da universalizao nas escolas pblicas no Brasil, embora o censo no permita fazer inferncias corretas quanto potabilidade da gua disponvel aos alunos. O nmero de escolas que no possuem abastecimento de gua pequeno perto do nmero total de escolas pblicas do pas, apenas 0,52%. No entanto, este dado se refere apenas s escolas que no possuem qualquer tipo de abastecimento. Assim, aquelas que so abastecidas de forma precria, por cacimbas, cisternas, fontes ou rios, no so abrangidas nesta porcentagem. Em todo o pas, h 839 escolas sem qualquer tipo de abastecimento de gua, que abrigam cerca de 75 mil alunos, sendo a maioria, 40 mil matrculas, na rea urbana. As regies Norte e Nordeste concentram 82% dos alunos que estudam em escolas sem gua, ficando o Sudeste responsvel por 17%.
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A situao do esgoto sanitrio bem mais preocupante, pois apenas 31,84% do total de escolas esto ligadas rede pblica de esgoto. As demais tm somente fossas spticas ou no possuem esgoto sanitrio. Mesmo levando-se em conta que a fossa sptica o meio mais adequado a ser utilizado na maioria das escolas rurais, dada a disperso dos prdios pblicos e das habitaes neste espao, chama ateno que este sistema de coleta de esgoto continue sendo utilizado em larga escala tambm nas cidades, onde 41% das escolas e 37% dos alunos so atendidos desta forma. O grfico 1 mostra a porcentagem de escolas por tipo de esgoto sanitrio. So destacadas as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, em que os indicadores so mais desfavorveis, e apresentada a comparao entre escolas urbanas e rurais.
GRFICO 1
Situao do esgoto sanitrio das escolas Brasil (2009) (Em %)
90,00 80,00 70,00 60,00
(%)
81,90 75,33 61,88 76,00 71,84 60,39
50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 0,00 Brasil Norte Nordeste Rede pblica 7,39 4,43 31,84 20,84 15,65 9,37 2,00 Centro-Oeste Fossa Inexistente 0,33 Urbano 4,10 Rural 14,24 27,80 41,28
Fonte: INEP (2009). Elaborao: Disoc/Ipea. Obs.: Uma escola pode estar ligada rede pblica de esgoto e utilizar fossa sptica.
Apesar de esses dados serem condizentes com as condies de saneamento bsico no Brasil, problemtica ainda no equacionada na maioria dos municpios brasileiros, preocupante que 7,4% do total de escolas pblicas no estejam conectadas rede de esgotos e tampouco disponham de fossas spticas. Se a conexo rede de esgotos dependente da realidade de cada municpio e de vultosos investimentos, isto no ocorre com a fossa sptica, pois sua implantao de baixo custo. Mesmo assim, h mais de 545 mil alunos, em 12 mil escolas pblicas, expostos aos riscos de contaminao por doenas advindas da falta de esgoto sanitrio. Outra varivel bsica presente no Censo Escolar 2009 que diz muito sobre a realidade das escolas pblicas a existncia ou no de banheiros, dentro ou fora do prdio escolar. O Censo Escolar 2009 revela que a inexistncia de instalaes desta natureza ainda prejudica cerca de 700 mil alunos em 10.385 escolas pblicas espalhadas por todo o Brasil, ou 6,4%
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do total. Apesar de quase 90% situarem-se no meio rural, as 1,1 mil escolas urbanas que no possuem banheiros concentram mais da metade das matrculas dos alunos que estudam em escolas nesta situao. Constata-se, ainda, que as regies Nordeste, com 6.617 escolas, e Norte, com 2.737 escolas, renem 90% dos estabelecimentos de ensino sem banheiro. Mesmo a regio Sudeste, que dispe de apenas 653 escolas nesta situao, revela grande nmero de alunos que ficam privados desta instalao bsica.2 O abastecimento de energia eltrica nas escolas experimentou grande expanso nos ltimos anos. Entretanto, a cobertura ainda no foi universalizada, uma vez que cerca de 15,3 mil escolas pblicas (9,4% do total), que atendiam a 514,7 mil alunos, no estavam conectadas rede de distribuio e tampouco possuam qualquer alternativa para gerao de eletricidade. A quase totalidade das escolas sem energia se localizava em reas rurais. No entanto, 59 escolas urbanas, que atendiam a 30 mil estudantes, tambm se encontravam nesta condio. A existncia de mais de meio milho de alunos estudando em escolas sem energia eltrica especialmente preocupante, tendo em vista que boa parte da infraestrutura e dos equipamentos didtico-pedaggicos depende da eletricidade para seu funcionamento. Assim como foi verificado em relao ao saneamento bsico, as escolas sem acesso energia eltrica, com as matrculas correspondentes, concentravam-se nas regies Norte e Nordeste, tal como mostra o grfico 2.
GRFICO 2
600.000 514.692 500.000
Escolas pblicas que no possuem energia eltrica: estabelecimentos e matrculas Brasil e grandes regies (2009)
400.000
300.000
277.807 211.814
200.000
100.000 15.324 0 Brasil 7.266 Norte 7.451 Nordeste Escolas 291 15.017 75 1.685 241 8.369 Sul
Centro-Oeste Matrculas
Sudeste
Fonte: INEP (2009). Elaborao: Disoc/Ipea. 2. O contingente de 226.652 alunos matriculados em instituies de ensino sem sanitrios na regio Sudeste s menor que os 267.761 alunos nesta situao no Nordeste.
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Conforme se observa pelo grfico 2, as regies Norte e Nordeste respondem por 96% do total de escolas sem energia eltrica e por 95% dos estudantes sob esta condio. Cabe ressaltar que entre as escolas atendidas por energia eltrica, h muitas que no esto ligadas rede pblica e recebem energia de geradores ou outros meios alternativos, o que pode comprometer ou mesmo impossibilitar o funcionamento de determinados aparelhos eltricos, tais como refrigeradores de cozinhas e equipamentos de informtica. A merenda componente essencial para a permanncia de crianas e jovens na escola, especialmente em reas menos favorecidas. O governo federal garante recursos por meio do Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) para os alunos matriculados na educao bsica. O objetivo complementar a alimentao dos alunos, contribuindo para que permaneam na escola, tenham bom desempenho escolar e bons hbitos alimentares. Para a viabilizao desta merenda, h a necessidade de instalaes adequadas, tanto para o preparo quanto para a conservao dos alimentos. De acordo com o Censo Escolar 2009, a inexistncia de cozinha , entre as instalaes que integram a infraestrutura bsica, a que afeta maior nmero de escolas e estudantes. Cerca de 10% do total de escolas pblicas, correspondentes a 4% do total de matrculas (1,8 milho) em escolas pblicas, no dispem de cozinhas. Mesmo se supondo que as escolas sem cozinha recebam merenda preparada em outros locais ou distribuam alimentos industrializados, tais como biscoitos, dificilmente nestas condies o direito do aluno a uma alimentao saudvel estaria sendo assegurado, uma vez que as diretrizes do PNAE preveem o oferecimento de pelo menos trs pores de frutas e hortalias por semana. Alm disso, a prefeitura ou a escola que administra os recursos da merenda deveria despender pelo menos 30% dos recursos financeiros em produtos bsicos, como arroz, feijo, acar e farinha de trigo. O objetivo evitar doces, refrigerantes e alimentos formulados, como sopas e risotos semiprontos, produtos enlatados e alimentos concentrados em p ou desidratados para reconstituio. A maior parte das escolas sem cozinhas, 13.247 escolas, est localizada na zona rural, justamente onde os estudantes, por conta da distncia, geralmente gastam mais tempo com deslocamento. O meio urbano, onde esto as outras 2.890 escolas sem cozinhas, concentra, porm, a maior parte das matrculas: 1.272.219. A situao tambm desigual quando se comparam as diferentes regies do Brasil. O grfico 3 mostra as propores de escolas sem cozinhas e as respectivas matrculas, no Brasil e nas grandes regies.
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GRFICO 3
18,00
Escolas pblicas que no possuem cozinhas: estabelecimentos e matrculas Brasil e grandes regies (2009) Em %
16,69 16,00 14,00 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00 Brasil Norte Nordeste Escolas Centro-Oeste Matrculas Sul Sudeste 3,88 4,84 5,14 4,07 3,68 1,96 1,53 3,41 2,33 9,90 14,10
Fonte: INEP (2009). Elaborao: Disoc/Ipea.
Enquanto no Sul, no Sudeste e no Centro-Oeste, a inexistncia de cozinhas nas escolas fica prxima ou abaixo de 4%, no Norte e no Nordeste, justamente nos locais em que a insegurana alimentar nas famlias mais acentuada, esta proporo oscila entre 17% e 14%. Mas, conforme mostra o grfico 3, nestas regies que se verifica maior discrepncia entre os quantitativos de escolas e alunos sem acesso a cozinhas. Isto porque no Norte e no Nordeste em que h maior quantidade de escolas em reas rurais e com poucos alunos. De qualquer modo, a situao da regio Norte mais grave, devido s grandes distncias que separam alunos e escolas, agravadas pela m condio das estradas e pelo uso dos rios para o transporte escolar, que se faz de forma mais lenta. Logo, nesta regio que os estudantes ficam mais tempo fora de casa, no trajeto de ida e volta da escola. Acredita-se, pois, que uma merenda de baixa qualidade nesta regio do Brasil ter efeito negativo maior no desempenho dos alunos, na frequncia e na evaso escolar. 5.2 infraestrutura didtico-pedaggica Sob a categoria infraestrutura didtico-pedaggica, foram agrupados alguns itens que guardam estreita relao com o processo de ensino-aprendizagem. So eles: laboratrio de informtica, laboratrio de cincias, quadra de esportes e biblioteca. A tabela 6 apresenta as informaes primeiramente por escolas e a seguir por nmero de estudantes abrangidos, com nmeros absolutos e relativos.
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TABELA 6
Escolas pblicas sem itens de infraestrutura didtico-pedaggica: estabelecimentos e matrculas Brasil, urbano e rural (2009) Brasil Quantidade
Laboratrio de informtica Laboratrio de cincias Quadra de esportes Biblioteca 119.951 151.906 123.214 120.190
Urbano %
73,6 93,2 75,6 73,8
Rural %
53,7 87,1 57,9 57,0
Quantidade
43.097 69.892 46.410 45.719
Quantidade
76.854 82.014 76.804 74.471
%
92,9 99,2 92,9 90,1
Estabelecimentos
Matrculas
Laboratrio de informtica Laboratrio de cincias Quadra de esportes Biblioteca Fonte: INEP (2009). Elaborao: Disoc/Ipea. 17.262.614 36.558.650 20.197.238 21.642.675 36,7 77,8 43,0 46,1 12.101.250 30.030.648 14.767.175 16.667.415 30,1 74,6 36,7 41,4 5.161.364 6.528.002 5.430.063 4.975.260 76,4 96,7 80,4 73,7
Os dados apresentados na tabela 6 evidenciam que esses itens que compem a infraestrutura didtico-pedaggica no esto disponveis a uma parcela significativa dos estudantes matriculados nas escolas pblicas brasileiras. Alm das desigualdades existentes entre escolas localizadas em reas urbanas e rurais, a anlise em separado de cada um destes itens mostrar em que medida isto tambm se verifica na comparao entre as grandes regies brasileiras. Em que pese a crescente relevncia da informtica nos dias atuais, como instrumento de aprendizagem e preparao para o trabalho, cerca de trs quartos das escolas pblicas do Brasil, onde estudam 36,7% dos alunos, no possuem laboratrios de informtica. A impossibilidade de este contingente ter acesso informtica na escola se mostra mais grave quando se observa que apenas 35% dos domiclios brasileiros dispem de computador,3 disto se conclui que parcela significativa da populao brasileira permanece na categoria de excludos digitais. Em termos regionais, Norte e Nordeste possuem mais de 50% de matrculas em escolas sem laboratrio de informtica. No Centro-Oeste, este nmero atinge quase 33%, enquanto no Sul e no Sudeste a proporo cai para 25% do total de matrculas nestas condies. Um dos grandes desafios do ensino em termos de qualidade tornar as aulas e as escolas mais atrativas aos alunos. A transmisso de contedos realizada de forma exclusiva por meio de aulas expositivas torna o ensino cansativo e desinteressante s crianas e aos jovens vidos por experimentar e fazer descobertas. A existncia de materiais pedaggicos adequados para ilustrar as aulas, assim como de espaos especficos para experimentar e praticar o que se est ensinando, tem papel importante na tarefa de facilitar o aprendizado e tornar os contedos de ensino mais significativos, contribuindo para melhorar o desempenho dos estudantes e seu interesse pelas aulas.
3. De acordo com dados da PNAD 2009.
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Apesar disso, o Censo Escolar 2009 revela que a existncia de laboratrio de cincias constitui exceo no conjunto das escolas pblicas do pas. Apenas 7% delas dispem deste tipo de instalao, nas quais estudam 22% dos alunos. O Norte e o Nordeste, com aproximadamente 97% das escolas sem laboratrio de cincias, e o Centro-Oeste, com 93,4% de escolas nesta situao, so os locais com menor cobertura. Nestas trs regies, cerca de 85% dos alunos estudam em escolas sem laboratrios de cincias. O Sudeste, com 90% das escolas sem laboratrio de cincias, nas quais estudam 75,8% dos alunos, est em situao intermediria. O Sul do Brasil no possui laboratrios de cincias em 82,6% das escolas, mas a cobertura em termos de matrcula melhor os estudantes matriculados em escolas sem tal equipamento representam 57,3% do alunado. Essenciais para a realizao das aulas de educao fsica, obrigatrias no currculo das escolas que funcionam no perodo diurno, as quadras de esportes esto ausentes em trs quartos dos estabelecimentos pblicos de ensino do Brasil. Desse modo, 43% dos estudantes matriculados nestas escolas no se beneficiam deste tipo de instalao. Conforme mostra a tabela 6, em pior situao encontram-se as escolas das reas rurais, onde a proporo atinge cerca de 93% do total. Apesar de em tais escolas ser maior a probabilidade de haver reas livres e seguras, tais como campos de futebol improvisados, seus alunos ficam privados de maior diversidade de contedos de ensino da educao fsica, decorrente da inexistncia de instalaes especficas para as aulas desta disciplina. No meio urbano, no qual 57,9% das escolas no tm quadra de esportes, a situao pode ser mais difcil, pois as cidades brasileiras em geral so carentes de instalaes ou espaos pblicos para a prtica de esportes. Em termos regionais, o destaque negativo fica novamente com o Norte e o Nordeste, em que cerca de 90% das escolas no dispem de quadras de esportes, enquanto o Centro-Oeste registra 60% das escolas nesta situao, e o Sul e o Sudeste, em torno de 55%. As bibliotecas escolares, como integrantes do processo educativo, tm papel essencial no desenvolvimento adequado de habilidades e capacidades esperadas dos alunos. Em um pas de poucos leitores como o Brasil, o Censo Escolar 2009 mostra que cerca de 74% das escolas pblicas, em que esto 46% das matrculas, no possuem bibliotecas. No Sul do Brasil, apenas 15% do total de matrculas esto em escolas pblicas sem bibliotecas. No Nordeste, h mais de 50% das matrculas nestas condies, o mesmo ndice do Sudeste, devido aos nmeros negativos do estado de So Paulo, no qual 86,7% das matrculas de escolas pblicas so em escolas sem bibliotecas. No Norte e no Centro-Oeste, cerca de 40% dos matriculados em escolas pblicas no dispem de biblioteca. Mesmo em muitas das escolas onde h biblioteca, a realidade no animadora, como constatou a pesquisa do MEC de avaliao diagnstica do Programa Nacional Biblioteca da Escola (BRASIL, 2008), destinada a investigar a realidade das prticas pedaggicas em torno do programa de distribuio de livros do governo federal s escolas como incentivo para formao de
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bibliotecas. Os estudos qualitativos da pesquisa mostraram que muitas das bibliotecas escolares existentes so espaos adaptados, pequenos e com livros amontoados. Alm disso, no h bibliotecrios e raras escolas tm projeto pedaggico em que a biblioteca central aprendizagem. 5.3 Equipamentos Nesta categoria, esto abrangidos alguns equipamentos e tecnologias de apoio ao processo de ensino-aprendizagem utilizados nas escolas: aparelho de televiso, aparelho de DVD, copiadora, retroprojetor e acesso internet e banda larga. Todos estes itens tm papel importante no apoio s atividades pedaggicas e na diversificao dos mtodos de ensino. A tabela 7 composta de duas partes, sendo a primeira com dados relativos s escolas e a segunda, s matrculas. So apresentados os quantitativos de escolas e matrculas para as quais estes equipamentos no esto disponveis, em valores absolutos e relativos, para o Brasil como um todo e as reas urbana e rural.
TABELA 7
Escolas pblicas sem equipamentos e tecnologias de apoio educao: estabelecimentos e matrculas Brasil, urbano e rural (2009)
Brasil
Quantidade
TV DVD Copiadora Retroprojetor Acesso internet Banda larga 58.471 65.706 124.499 114.539 107.307 120.260
Urbano %
35,9 40,4 76,5 70,4 65,9 73,9
Rural %
5,5 9,7 59,0 47,2 36,1 49,9
Quantidade Estabelecimentos
4.431 7.810 47.293 37.886 28.975 40.053
Quantidade
54.040 57.896 77.206 76.653 78.332 80.207
%
65,5 70,1 93,5 92,9 94,9 97,2
matrculas
TV DVD Copiadora Retroprojetor Acesso internet Banda larga Fonte: INEP (2009). Elaborao: Disoc/Ipea. 3.052.836 4.429.784 23.925.695 15.231.969 13.332.580 20.145.583 6,5 9,4 50,9 32,4 28,4 42,9 764.529 1.755.706 18.353.890 10.085.109 7.702.810 14.031.785 1,9 4,4 45,6 25,1 19,1 34,9 2.288.307 2.674.078 5.571.805 5.146.860 5.629.770 6.113.798 33,9 39,6 82,5 76,2 83,4 90,6
Aparelhos de TV e DVD so os itens com maior presena nas escolas pblicas urbanas: apenas 5,5% das escolas urbanas no tm aparelho de TV e 9,7% no tm aparelho de DVD. Nas escolas rurais, no entanto, a disponibilidade de tais aparelhos significativamente menor, conforme se observa pela tabela 7. Tendo-se como parmetro as matrculas, nota-se que, tanto em termos relativos quanto absolutos, a rea rural apresenta maior carncia destes itens.
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Dos equipamentos selecionados, a copiadora o aparelho com menor incidncia nas escolas pblicas brasileiras, uma vez que no est disponvel em mais de trs quartos dos estabelecimentos de ensino e para mais da metade dos estudantes matriculados. A desigualdade regional tambm grande: enquanto no Sul, no Sudeste e no Centro-Oeste menos de 60% das escolas pblicas no tm copiadoras, no Norte e Nordeste a proporo se eleva para mais de 90%. A copiadora considerada equipamento essencial para a reproduo de textos e materiais pedaggicos, especialmente no ensino fundamental. Fica evidente que sua inexistncia prejudica a dinmica das aulas e faz com que os alunos passem mais tempo copiando matrias nos seus cadernos que o necessrio. Alm disso, h evidente restrio diversidade de materiais que poderiam ser disponibilizados aos alunos. A inexistncia de retroprojetor ocorre em proporo menos elevada. Cerca de 70% das escolas pblicas, com 32% das matrculas, no possuem retroprojetores. As regies Norte e Nordeste registraram ndices em torno de 85% das unidades de ensino nesta situao, enquanto as demais regies registraram ndices de cerca de 50%. A ampliao do acesso internet nas escolas, especialmente por meio da banda larga, tem sido motivo de intensa campanha do poder pblico, especialmente na esfera federal. Ainda assim, o Censo Escolar 2009 revela que 66% das escolas no tm acesso internet, ao passo que 74% no dispem da tecnologia da banda larga. Em relao s matrculas, somente 28% delas se encontram em escolas pblicas sem acesso internet. Neste caso, as diferenas regionais so bastante evidentes. Enquanto no Sul, no Sudeste e no Centro-Oeste cerca de 40% das escolas pblicas no tm acesso internet, no Norte e no Nordeste este nmero sobe para 85%. 6 CoNSiDErAES FiNAiS Conforme foi exposto anteriormente, o aumento de gastos ou investimentos em educao passar necessariamente pela ampliao do acesso ou, mais precisamente, pelas aes e medidas voltadas universalizao do acesso faixa etria de 4 a 17 anos. A incluso dos 3,55 milhes de crianas e jovens que estavam fora da escola em 2009 demandaria aumento de apenas 0,3% do PIB brasileiro. Entretanto, tal como ficou evidenciado, investimentos mais vultosos devero ser empreendidos para dotar todas as escolas pblicas brasileiras de infraestrutura e equipamentos didtico-pedaggicos considerados imprescindveis para se assegurar o ensino de qualidade. Ainda que tais insumos no constituam condio suficiente para assegurar a qualidade do ensino, na medida em que outros fatores intrnsecos escola, tais como a formao e a valorizao dos profissionais de educao em especial, de professores , no foram aqui considerados, dificilmente uma escola carente de infraestrutura e equipamentos poder estimular alunos e professores a terem xito no processo de ensino-aprendizagem. Alis, no quesito motivao de professores, a existncia de condies adequadas de ensino, como instalaes e material didtico-pedaggico, cumpre papel crucial.
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Tampouco foram consideradas neste estudo as condies socioeconmicas do aluno e da comunidade na qual se insere a escola. Este fator depende de outras polticas pblicas como as de gerao de emprego e renda e as de segurana pblica , e, portanto, extrapola a competncia precpua dos rgos responsveis pela gesto da educao. Devido aos esforos que devero ser empreendidos por conta da incluso dos que esto fora da escola e da disponibilizao de insumos escolares mnimos a todas as escolas pblicas brasileiras, ser necessrio aumentar significativamente a proporo do PIB brasileiro investido em educao. O quanto de acrscimo deve ser incorporado ao seu oramento depender, em grande medida, do consenso que se firmar em torno da funo a ser atribuda educao para efeito da transformao do Brasil em um pas menos desigual e, consequentemente, mais justo. De acordo com o MEC, a proporo do PIB como investimento em educao ampliouse de 3,9% para 5,0% no perodo 2005-2009. A proporo do PIB no incio de tal perodo era a mesma registrada em 2000; o pas havia estacionado em termos de investimentos em educao entre 2000 e 2005. Somente a partir do ano seguinte, os investimentos em educao voltariam a crescer a uma taxa mdia anual de 6,5%. Tendo em vista a meta de investimento que integra o projeto de lei do PNE 2011-2020, a proporo a ser atingida nesse ltimo ano ser de 7% do PIB. Tomando-se 2009 como anobase, o aumento anual mdio seria de 3,1%, que corresponde a crescimento significativamente menor que o registrado entre 2005 e 2009, mas maior que aquele do perodo 2000-2009. De acordo com dados da OCDE (OECD, 2011), relativos a 2007, apenas em dois pases integrantes desta organizao os gastos pblicos com educao superavam 7% do PIB. Por sua vez, a proporo atribuda ao Brasil estava bem prxima do ndice mdio destes pases. Isso no significa que essa proporo de gastos seja suficiente para vencer os desafios que se colocam sociedade brasileira no campo da educao, uma vez que, conforme visto ao longo deste texto, sero necessrios investimentos vultosos para dotar as escolas pblicas de condies de ensino adequadas para viabilizar educao de qualidade para todos. Nesse sentido, definir aleatoriamente um patamar de gastos em educao como proporo do PIB no necessariamente contemplar na medida necessria as demandas desta rea, assim como no levar em conta efeitos sobre as demais polticas pblicas; em particular, as polticas sociais. O efetivo equacionamento dessa problemtica passa ao largo de posies ideolgicas. Em primeiro lugar, pressupe a mensurao das principais carncias na rea de educao e sua transformao em linguagem oramentria. Em seguida, ser preciso encontrar novas fontes de financiamento e canalizar tais recursos para fazer face s demandas oramentrias. Por fim, ressalta-se a necessidade de se elaborar um plano estratgico para o alcance das metas a serem estabelecidas no mbito do novo PNE. Tendo em vista que os entes federados exercem papis e funes que, por vezes, se sobrepem, caber Unio a coordenao tcnica e poltica deste processo, de modo a fortalecer o regime de colaborao entre eles e mobilizar a sociedade civil, no intuito de definir precisamente os esforos que cada ente dever empreender para tornar a educao de qualidade um direito assegurado a todos os brasileiros.
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rEFErNCiAS BRASIL. Ministrio da Educao. Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE): leitura e bibliotecas nas escolas pblicas brasileiras. Braslia: MEC, 2008. ______. ______. O PNE 2011-2020: metas e estratgias. Braslia: MEC, 2011. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/sf/comissoes/CE/documentos/Notas_Tecnicas_ PNE_2011_2020.pdf>. CNDE CAMPANHA NACIONAL PELO DIREITO EDUCAO. Por que 7% do PIB para a educao pouco? Clculo dos investimentos adicionais necessrios para o novo PNE garantir um padro mnimo de qualidade. 2011. (Nota Tcnica). Disponvel em: <http:// arquivo.campanhaeducacao.org.br/noticias/NotaTecnica_10PIB_Campanha_17ago2011.pdf>. IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. PNAD 2009. Braslia: IBGE, 2009. INEP INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS ANSIO TEIXEIRA. Censo Escolar 2009. 2009. Disponvel em: <http://download.inep. gov.br/download/censo/2009/TEXTO_DIVULGACAO_EDUCACENSO_20093.pdf>. ______. Investimentos por estudante por nvel de ensino. Braslia, 2011. Disponvel em: <http://portal.inep.gov.br/estatisticas-gastoseducacao-despesas_publicas-p.a._paridade.htm>. OECD ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT. Pisa 2009 results: executive summary. Paris: OECD, 2010. ______. Education at a glance 2011: OECD indicators. 2011. Disponvel em: <http:// www.oecd.org/document/2/0,3746,en_2649_39263238_48634114_1_1_1_1,00.html>. OLIVEIRA, M. K. Sobre diferenas individuais e diferenas culturais: o lugar da abordagem histrico-cultural. In: AQUINO, J. G. Erro e fracasso na escola: alternativas tericas e prticas. So Paulo: Summus, 1997. BiBLioGrAFiA ComPLEmENTAr CARREIRA, D.; PINTO, J. M. R. Custo aluno qualidade inicial: rumo educao pblica de qualidade no Brasil. So Paulo: Global, 2007. IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Polticas sociais: acompanhamento e anlise, Braslia, n. 19, 2011.
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CAPTULO 3
GESTo E FiNANCiAmENTo Do SiSTEmA DE moBiLiDADE NAS mETrPoLES BrASiLEirAS
1 iNTroDuo A configurao de uma Regio Metropolitana (RM) reflete a integrao de territrios adjacentes a uma metrpole, de forma a produzir um espao integrado de produo e consumo. Isto pressupe, necessariamente, ampliao de sua rea urbana e, com isso, aumento da mobilidade de sua populao. Diante deste quadro, os sistemas de transporte de passageiros em massa esto assumindo uma condio cada vez mais destacada no mbito das metrpoles brasileiras, na medida em que as periferias crescem a taxas muito mais elevadas do que as dos municpiossedes. E, visto que os empregos tendem a continuar concentrados nas regies de maior dinamismo econmico da metrpole, as viagens pendulares (casa-trabalho) ocorrem em grande escala. Alm disso, os usurios de baixa renda, que so maioria nos sistemas pblicos, deparam-se com tarifas que, muitas vezes, consomem parcela substancial de seus rendimentos. O problema do financiamento do transporte pblico da RM torna-se central, uma vez que as demandas por melhores condies de transporte so crescentes. Contudo, os investimentos e a cobertura dos custos operacionais sofrem restries oramentrias fortes, sobretudo nos municpios em que a pendularidade mais acentuada e o oramento municipal escasso. Junte-se a isso uma institucionalidade fragmentada da gesto do transporte pblico, uma vez que esta atribuio municipal, mas parte dos transportes metropolitanos pertence esfera estadual, gerando conflitos de planejamento, operao e tarifao. Ante um ambiente institucional conflitante, uma gesto eficiente, com baixo custo e melhoria contnua das condies de oferta, alm da formatao de um sistema de integrao inteligente entre diversos operadores e gestores de transporte tornam-se desafios essenciais ao atendimento das necessidades de deslocamentos da populao. Este texto busca fazer uma reflexo sobre o adensamento populacional nas RMs brasileiras e a necessidade de espraiamento do sistema de transporte em massa, sobretudo sob a perspectiva de seu financiamento. Duas RMs sero objeto de anlise especfica, a de So Paulo e a de Belo Horizonte, que possuem pesquisas do tipo origem-destino, de 2007 e 2003, respectivamente.
2 CoNFiGurAo DAS rEGiES mETroPoLiTANAS Do BrASiL As Regies Metropolitanas (RMs) no Brasil apresentam, de modo geral, graves problemas no que se refere mobilidade das pessoas, que devem se locomover de seus locais de habitao aos de trabalho ou estudo (principais motivos das viagens). Dados os grandes contingentes populacionais dessas regies e a forte expanso de suas malhas urbanas, a necessidade de investimentos em transporte de alta capacidade assume propores cada vez maiores, transcendendo a capacidade financeira dos municpios, tomados isoladamente. Desde a Constituio de 1988, a criao e gesto das RMs atribuio das Unidades da Federao, que tambm no conseguem enfrentar a questo da mobilidade com a rapidez e a intensidade que lhes exigida. Um levantamento de fevereiro de 20101 revelava a existncia de 36 RMs e trs Regies Integradas de Desenvolvimento Rides (a Ride equivale a uma RM que transcende os limites estaduais). O prprio conceito de Regio Metropolitana passa a ser objeto de questionamentos,2 em funo de sua institucionalidade ser determinada pelas Unidades da Federao. Isto coloca em p de igualdade regies to dspares quanto a RM de So Paulo (39 municpios, quase 20 milhes de habitantes) e a RM de Tubaro, em Santa Catarina (trs municpios, menos de 130 mil habitantes), dificultando o estabelecimento de uma poltica homognea para a mobilidade nas RMs. A tabela 1 mostra essas regies do ponto de vista de sua populao, grau de urbanizao e taxa de variao populacional entre 1991 e 2000 e entre 2000 e 2010. Por esta tabela, verificase que as RMs respondem por 42,5% da populao do pas em 2010 (evoluindo, em relao a 1991 e 2000, quando representavam 41,0% e 42,3%, respectivamente).
1. Ver a respeito no artigo Faces da Metropolizao do Brasil: desafios contemporneos na gesto das Regies Metropolitanas (IPEA, 2010, p. 641-682). 2. Ibid.
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TABELA 1
Populao total 1991 63.702.390 60.237.545 1.192.100 1.401.305 231.228 839.724 349.272 2.460.827 421.407 892.134 870.665 600.679 2.919.979 786.643 503.246 530.200 2.586.366 15.444.941 1.220.249 1.866.025 9.750.104 3.522.908 325.806 1.136.842 2.101.681 582.703 423.173 3.230.732 530.621 253.497 320.374 363.149 76.288.593 71.756.322 1.645.832 1.795.536 363.747 1.091.979 325.229 3.056.769 497.782 1.124.669 1.019.646 636.315 3.337.565 989.182 556.602 675.667 3.120.303 17.878.703 1.476.820 2.338.148 10.792.518 4.357.942 399.580 1.438.596 2.768.394 678.032 517.490 3.718.778 709.407 291.933 399.901 453.249 86.627.866 81.037.369 2.106.866 2.040.843 499.116 1.327.881 345.878 3.610.379 564.557 1.350.840 1.198.675 687.135 3.688.428 1.156.278 601.251 835.654 3.574.804 19.672.582 1.663.082 2.798.477 11.542.830 4.882.977 451.351 1.685.384 3.168.980 764.258 612.617 3.960.068 877.706 344.558 486.555 540.064 72.314.970 68.294.469 1.523.264 1.740.054 346.477 883.052 267.396 2.935.535 370.871 947.272 938.670 461.958 3.234.647 955.173 285.510 671.105 3.050.282 17.119.400 1.470.774 2.269.718 10.730.458 4.247.949 395.657 1.412.517 2.524.175 640.607 489.409 3.551.672 673.185 222.605 355.422 436.972 83.096.616 78.112.510 1.976.430 1.992.918 480.031 1.095.104 289.128 3.471.859 444.943 1.215.594 1.116.151 519.668 3.587.045 1.131.178 331.617 814.350 3.507.110 19.327.338 1.659.646 2.728.621 11.486.514 4.791.133 445.418 1.656.484 2.916.648 731.875 587.971 3.846.749 836.936 284.137 453.115 521.147 94,8 95,2 92,6 96,9 95,3 80,9 82,2 96,0 74,5 84,2 92,1 72,6 96,9 96,6 51,3 99,3 97,8 95,8 99,6 97,1 99,4 97,5 99,0 98,2 91,2 94,5 94,6 95,5 94,9 76,3 88,9 96,4 95,9 96,4 93,8 97,7 96,2 82,5 83,6 96,2 78,8 90,0 93,1 75,6 97,3 97,8 55,2 97,5 98,1 98,2 99,8 97,5 99,5 98,1 98,7 98,3 92,0 95,8 96,0 97,1 95,4 82,5 93,1 96,5 2,02 1,96 3,65 2,79 5,16 2,96 -0,79 2,44 1,87 2,61 1,77 0,64 1,50 2,58 1,13 2,73 2,11 1,64 2,14 2,54 1,14 2,39 2,29 2,65 3,11 1,70 2,26 1,58 3,28 1,58 2,49 2,49 2000 2010 2000 2010 2000 2010 1991-2000 2000-2010 1,28 1,22 2,50 1,29 3,21 1,98 0,62 1,68 1,27 1,85 1,63 0,77 1,00 1,57 0,77 2,15 1,37 0,96 1,19 1,81 0,67 1,14 1,23 1,60 1,36 1,20 1,70 0,63 2,15 1,67 1,98 1,77 (Continua) Populao urbana Grau de urbanizao Taxa de crescimento
regies metropolitanas e ride do Brasil (posio em 31/1/2010)
Gesto e Financiamento do Sistema de Mobilidade nas Metrpoles Brasileiras
Municpios
Total geral (rm + ride) Total das regies metropolitanas RM de Manaus RM de Belm RM de Macap RM da Grande So Lus RM do Sudoeste Maranhense RM de Fortaleza RM do Cariri RM de Natal RM de Joo Pessoa RM de Campina Grande RM do Recife RM de Macei RM do Agreste RM de Aracaju RM de Salvador RM de So Paulo RM da Baixada Santista RM de Campinas RM do Rio de Janeiro RM de Belo Horizonte RM do Vale do Ao RM da Grande Vitria RM de Curitiba RM de Londrina RM de Maring RM de Porto Alegre RM da Grande Florianpolis (Ncleo) RM de Chapec (Ncleo) RM do Vale do Itaja (Ncleo) RM do Norte/Nordeste Catarinense (Ncleo)
79
80
Populao total 1991 168.327 222.515 234.611 103.334 1.259.546 590.632 3.464.845 2.161.709 449.851 853.285 174.708 319.389 289.272 117.830 1.672.589 726.220 4.532.271 2.958.196 565.877 1.008.198 171.531 439.512 331.251 129.606 2.091.335 834.060 5.590.497 3.760.918 686.530 1.143.049 165.628 307.475 246.038 91.225 1.635.068 697.249 4.020.501 2.760.089 383.436 876.976 165.965 421.222 307.471 112.409 2.057.359 801.226 4.984.106 3.499.503 481.213 1.003.390 94,8 96,3 85,1 77,4 97,8 96,0 88,7 93,3 67,8 87,0 96,8 95,8 92,8 86,7 98,4 96,1 89,2 93,0 70,1 87,8 0,41 4,10 2,35 1,47 3,20 2,32 3,03 3,55 2,58 1,87 2000 2010 2000 2010 2000 2010 1991-2000 2000-2010 -0,18 3,24 1,36 0,96 2,26 1,39 2,12 2,43 1,95 1,26 Populao urbana Grau de urbanizao Taxa de crescimento
(Continuao)
Municpios
RM de Lages (Ncleo) RM da Foz do Rio Itaja (Ncleo) RM Carbonfera (Ncleo) RM de Tubaro (Ncleo) RM de Goinia RM do Vale do Rio Cuiab Total das rides Ride DF e Entorno Ride do Polo Petrolina e Juazeiro Ride da Grande Teresina
Fontes: Censo demogrfico (IBGE, 2000; 2010); legislaes complementares federais e legislaes complementares estaduais publicadas at 3/2/2010.
As RMs destacadas na tabela so aquelas institudas por lei federal, em 1973 (Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre) e 1974 (Rio de Janeiro), e possuem maior homogeneidade do que as criadas por leis estaduais. Uma anlise do tamanho mdio das cidades que compem as RMs3 mostra a homogeneidade entre elas e a diferena entre estas e as demais cidades: o tamanho mdio de Rio de Janeiro, So Paulo e Belm , respectivamente, 678.990, 504.425 e 408.169 habitantes. O mesmo indicador para as RMs do Agreste, de Campina Grande e de Chapec de 30.063, 29.875 e 21.535, respectivamente. A relao encontrada entre a maior delas (Rio de Janeiro) e a menor (Chapec) de 32 vezes. Se forem analisados estes dados somente para as RMs federais, a relao entre a maior (Rio de Janeiro) e a menor (Curitiba) de 5,3, ou mais de seis vezes menor que a relao anterior, mostrando maior uniformidade entre estas RMs. Se forem feitas anlises sobre o Produto Interno Bruto (PIB) dessas regies, a disparidade cresce ainda mais: o PIB da RM de So Paulo 319 vezes maior que o da RM de Tubaro. Ao se fazer a mesma proporo para as metrpoles institudas nos anos 1970, verifica-se que a RM de So Paulo 29 vezes maior nesse quesito que a de Belm, que tem o menor PIB (em valores de 2008). Em que pese maior evoluo, em populao, das RMs ps-Constituio, as nove RMs definidas nos anos 1970 respondem por 70% da populao de todas as RMs e 74% de seu PIB. As RMs apresentam taxas de crescimento diferenciadas: das RMs federais, quatro tiveram ndices maiores que a mdia nacional (1,17% ao ano, entre 2000 e 2010) 4, enquanto cinco delas apresentaram ndices menores.5 Das demais 27 RMs (de institucionalidade mais recente), somente cinco tiveram taxas de crescimento menores que a mdia do Brasil. Das trs Rides existentes, todas apresentam taxas superiores s da mdia brasileira. Isso pode significar que o processo migratrio em direo s RMs (sobretudo as tradicionais) esteja diminuindo, sendo o eixo transferido para as novas regies (que englobam boa parte das chamadas cidades mdias). Contudo, uma anlise mais apurada das nove RMs federais mostra que essas taxas esto longe de serem homogneas, j que, em geral, as cidades-ncleo crescem com taxas inferiores mdia, e as da periferia, a taxas mais elevadas. Se fizermos uma anlise das cidades-sede das RMs e as demais cidades componentes, podemos verificar uma grande diversidade de crescimento: notam-se menores taxas nas cidades-sede e maiores nos municpios de sua periferia. A tabela 2 mostra, para as nove maiores RMs do pas, as taxas de crescimento da cidadesede, o municpio de maior e o de menor taxa de crescimento.
3. Este dado obtido dividindo-se a populao total pelo nmero de municpios. 4. Belm, Fortaleza, Salvador e Curitiba. 5. Recife, Belo Horizonte, Rios de Janeiro, So Paulo e Porto Alegre.
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TABELA 2
RM Belm Fortaleza Recife Salvador Belo Horizonte Rio de Janeiro So Paulo Curitiba Porto Alegre
Taxas de crescimento populacional regies metropolitanas e municpios selecionados (2000-2010)

Taxas de Crescimento (em % ao ano) Mdia da RM 1,29 1,68 1,00 1,37 1,14 0,67 0,96 1,36 0,63 Taxa do municpio-sede 0,84 1,34 0,77 0,92 0,60 0,77 0,75 0,96 0,36 Maior taxa 4.19 5.02 3,54 4,15 4,09 3,10 3,82 5,65 3,73 Municpio Santa Brbara do Par Horizonte Ilha de Itamarac Camaari Sarzedo Guapimirim Santana de Parnaba Tunas do Paran Nova Santa Rita Menor taxa 0,84 0,11 0,21 0,54 -0,30 -1,45 0,21 -0,94 0,08 Municpio Belm Chorozinho Olinda So Sebastio do Pass Baldim Nova Iguau1 Osasco Adrianpolis Esteio
Fonte: Censo demogrfico (IBGE, 2000; 2010). Nota: 1 Nova Iguau teve trs municpios desmembrados de seu territrio, entre 1990 e 2000 (Belford Roxo, Japeri e Queimados), que tiveram grande crescimento entre 2000 e 2010. Excetuando-se Nova Iguau, a menor taxa de crescimento entre 2000 e 2010 foi a de So Joo de Meriti.
Deve-se notar que quase todos os municpios-sede dessas RMs tiveram, entre 2000 e 2010, taxas de crescimento menores que a mdia de suas RMs. A nica exceo ficou com o Rio de Janeiro, que teve taxa de crescimento ligeiramente maior que a de sua RM, mas, mesmo assim, muito abaixo da taxa de crescimento do Brasil. Embora as maiores taxas de crescimento ocorram em municpios de pequeno porte populacional ( exceo de Horizonte e Camaari), h taxas mais elevadas que a mdia da RM em vrios municpios de grande porte (considerados dessa forma aqueles com mais de 100 mil habitantes, em 2010, conforme quadro 1).
QUADRO 1
RM Belm Fortaleza Recife Salvador Belo Horizonte Rio de Janeiro So Paulo Curitiba Porto Alegre Ananindeua e Marituba Caucaia e Maranguape Cabo de Santo Agostinho, Camaragibe, Igarassu, Paulista e So Loureno da Mata Camaari, Lauro de Freitas e Simes Filho Betim, Ibirit, Ribeiro das Neves e Vespasiano Belford Roxo, Duque de Caxias, Itabora, Itagua, Mag, Queimados, So Gonalo, Seropdica e Tangu Barueri, Cotia, Embu, Ferraz de Vasconcelos, Francisco Morato, Franco da Rocha, Guarulhos, Itapecerica da Serra, Itapevi, Itaquaquecetuba, Jandira, Mau, Mogi das Cruzes, Po, Rio Grande da Serra, Suzano e Taboo da Serra Almirante Tamandar, Araucria, Campo Largo, Colombo e So Jos dos Pinhais Cachoeirinha, Gravata, So Leopoldo e Sapucaia do Sul
municpios com mais de 100 mil habitantes e taxa de crescimento superior da mdia da rm
Municpios
Fonte: Censo demogrfico (IBGE, 2000; 2010).
Algumas explicaes podem ser dadas para esse tipo de crescimento populacional, que homogneo para todas as RMs aqui analisadas, j que em todas elas o crescimento da periferia
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maior que o da cidade-sede. Mais impactante que muitos municpios com mais de 100 mil habitantes apresentam taxas superiores s das mdias das RMs em que esto localizados. Uma delas o alto preo da moradia nas cidades-sede das RMs, a includos o valor da terra, dos imveis j construdos e o aluguel. Na impossibilidade de arcar com os custos de moradia na cidade-sede, a populao (em especial, mas no exclusivamente, a mais pobre) se desloca para a periferia das metrpoles. H, nas regies centrais, investimentos em mobilidade, infraestrutura urbana e dotao de servios que fazem elevar o custo da moradia. A carncia de espaos disponveis nas regies mais dotadas de infraestrutura faz com que a populao de menor renda se mova para as periferias dos grandes centros ou ocupe os municpios das regies metropolitanas em que estes processos ainda no se fazem presentes. No entanto, no h o deslocamento dos empregos para esses municpios (ou estes no se deslocam com a mesma velocidade que a populao), sendo ainda predominantes nas cidades-sede, j que a atividade econmica que gera maior renda est nesses municpios. Isso gera um enorme fluxo pendular entre os municpios da periferia metropolitana e as cidades-sede, sobretudo no que tange ao transporte coletivo, em virtude da escassez de renda da maioria das populaes que se deslocam. Ressalta-se que esses municpios possuem caracterstica de dormitrio (especialmente para a populao de baixa renda), o que funcional para a atividade econmica da cidadesede, que conta com uma populao que pode ter os salrios comprimidos por morar em locais de menor custo de moradia. Ao mesmo tempo, esses municpios so penalizados pela forma como a sua cota-parte do imposto sobre circulao de mercadorias e servios (ICMS) apreendida: uma parcela muito pequena recebida pelo tamanho de sua populao, enquanto cerca de 80% dos repasses so proporcionais sua atividade econmica. Ocorre que, nesses municpios, a atividade econmica escassa (um dos motivos de o custo de moradia ser inferior aos demais), fazendo com que seu oramento se limite s transferncias do Fundo de Participao dos Municpios (FPM) ou a transferncias voluntrias, no conseguindo enfrentar os problemas gerados pelo aumento da populao. Observa-se tambm que h uma espcie de desconcentrao do ncleo em direo a sub-ncleos, que, por sua vez, relacionam-se com cidades que so funcionais sua atividade econmica, a exemplo da mesma articulao que existe em relao ao ncleo. Exemplos disso so Camaari, Cabo de Santo Agostinho, Duque de Caxias, Guarulhos, So Jos dos Pinhais e So Leopoldo, que atingiram crescimento populacional expressivo e tm forte atividade econmica. Estes municpios se distinguem daqueles eminentemente dormitrios e de grande porte, articulando pequenos municpios, que se tornam seus prprios dormitrios. O surgimento de novos polos provoca novas ligaes alm daquelas centro-periferia das RMs, dando lugar a novas alternativas de mobilidade da populao e criando movimentos desta entre os municpios metropolitanos perifricos, e no apenas para a cidade-sede.
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Na falta de fontes de financiamento compatveis com seus problemas, as RMs enfrentam problemas de gesto (IPEA, 2010), os sistemas de transporte coletivo em massa encontram-se sem o devido aporte financeiro e cresce a demanda da populao que forada a morar cada vez mais distante de seus locais de trabalho. 3 A moBiLiDADE urBANA NAS rEGiES mETroPoLiTANAS oS CASoS DE So PAuLo E BELo HoriZoNTE Em geral, os habitantes dos municpios da periferia das metrpoles brasileiras possuem um ndice de mobilidade mdio6 menor do que o observado nas cidades-sede destas metrpoles. Isto est ligado ao fator renda, que reflete diretamente na quantidade de viagens realizadas por seus habitantes, e ao menor dinamismo econmico das cidades perifricas, induzindo a populao a realizar um maior percentual de viagens intermunicipais, mais longas e caras, para satisfazerem algumas de suas necessidades, o que reflete negativamente no ndice de mobilidade. Esse fenmeno pode ser visto nos dados das pesquisas domiciliares realizadas em So Paulo e Belo Horizonte, que apresentam diferenas no ndice de mobilidade total entre as cidades-sede e no sede de 15,5% e 25,8% respectivamente. Quando analisadas apenas as viagens municipais, a diferena sobe para valores superiores a 50% entre estes territrios nas duas regies, o que indica a maior dependncia dos moradores dos municpios no sede em relao aos demais municpios da RM, principalmente a capital. Os nicos ndices de mobilidade dos habitantes das cidades no sede que apresentam valores superiores aos dos habitantes da capital nas RMs so os de viagens intermunicipais (o que corrobora a anlise anterior) e das viagens no motorizadas (a p e bicicleta). Estas ltimas tm ligao com o fator renda e tambm com o fato de as distncias serem menores nos deslocamentos locais dos municpios limtrofes. Em So Paulo, em 1997, os moradores da periferia metropolitana faziam mais viagens no motorizadas que os moradores da capital (+10% em mdia); em 2007, o nmero dessas viagens por habitante continua praticamente o mesmo na capital e nos demais municpios da RMSP. Uma das causas a piora do trnsito urbano da capital, que estimula os habitantes a fazerem viagens a p e de bicicleta.7 Viagens motorizadas e viagens individuais tambm so mais frequentes entre os moradores das cidades-sede, sendo que, em Belo Horizonte, esta diferena bem superior apresentada em So Paulo, fruto da maior desigualdade de renda entre os habitantes da capital mineira e dos municpios da periferia metropolitana. Pode-se inferir que o mesmo ocorra nas outras RMs brasileiras.
6. Este ndice obtido calculando-se o nmero de viagens por habitante por dia. 7. A introduo do bilhete nico (tarifa nica com direito a integrao temporal) pode ter influenciado no aumento das viagens no motorizadas no municpio de So Paulo. Para viagens muito curtas, o bilhete torna-se demasiado caro, sendo mais vantajoso medida que a distncia e o tempo de deslocamento crescem.
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As tabelas 3 e 4 apresentam os ndices de mobilidade das duas regies metropolitanas analisadas, separando as viagens por tipo:
TABELA 3
ndice de mobilidade (viagens por pessoa/dia) regio metropolitana de So Paulo
Tipo de viagens Todas as viagens1 Viagens municipais2 Viagens intermunicipais3 Viagens motorizadas4 Viagens coletivas
5
Viagens por habitantes 2007 So Paulo 2,07 1,97 0,10 1,40 0,77 0,63 0,67 RM sobre So Paulo 1,80 1,25 0,55 1,14 0,64 0,50 0,65 Toda RM 1,95 1,65 0,30 1,29 0,71 0,58 0,66
Variao (%) SP/RMSP 15,5 57,5 -80,8 22,8 20,1 26,3 2,6
Viagens individuais6 Viagens no motorizadas7
Fonte: Pesquisa origem-destino (SO PAULO, 2007). Notas: 1 Viagens realizadas pelos habitantes considerando todos os modais. 2 Viagens realizadas considerando todos os modais com origem e destino dentro de um mesmo municpio. 3 Viagens realizadas considerando todos os modais com origem e destino em municpios diferentes. 4 Viagens de automvel, motocicleta, nibus, trem ou metr. 5 nibus, metr ou trem. 6 Automvel e motocicleta. 7 A p e bicicleta.
TABELA 4
ndice de mobilidade (viagens por pessoa/dia) regio metropolitana de Belo Horizonte

Tipo de viagens Todas as viagens1 Viagens municipais2 Viagens intermunicipais3 Viagens motorizadas4 Viagens Coletivas
5
Viagens por habitantes 2003 BH 1,42 1,32 0,10 1,02 0,67 0,35 0,40 RM sobre BH 1,13 0,77 0,37 0,68 0,53 0,15 0,45 Toda RM 1,28 1,05 0,23 0,86 0,60 0,26 0,42
Variao (%) BH/RMBH 25,8 72,2 -71,3 50,2 27,3 129,4 -11,3
Viagens individuais6 Viagens no motorizadas7 Fonte: Pesquisa origem-destino (FJP, 2003).
Notas: 1 Viagens realizadas pelos habitantes considerando todos os modais. 2 Viagens realizadas considerando todos os modais com origem e destino dentro de um mesmo municpio. 3 Viagens realizadas considerando todos os modais com origem e destino em municpios diferentes. 4 Viagens de automvel, motocicleta, nibus, trem ou metr. 5 nibus, metr ou trem. 6 Automvel e motocicleta. 7 A p e bicicleta.
Uma anlise mais detalhada em algumas variveis socioeconmicas e nas correlaes que estabelecem com os ndices de mobilidade calculados nos 39 municpios que compem
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a Regio Metropolitana de So Paulo pode fornecer algumas pistas sobre as condies de mobilidade da populao nos grandes aglomerados urbanos brasileiros, considerando-se que h um padro socioespacial semelhante entre as RMs brasileiras, em que o ncleo metropolitano concentra maior parte das riquezas e oportunidades. A anlise das correlaes apresentada na tabela 5 permite algumas concluses interessantes em relao aos diferentes aspectos avaliados, tal como descritas a seguir. 1) Populao das cidades: h uma correlao positiva entre o tamanho da cidade e o ndice de mobilidade total, que mais significativa ainda em relao ao ndice de mobilidade das viagens municipais motorizadas. Quanto maior a cidade, mais a populao se desloca, bem como realiza mais viagens municipais. Ao contrrio, a correlao com as viagens intermunicipais coletivas significativamente negativa, indicando que, quanto maior a cidade, menos a populao utiliza o transporte intermunicipal. Isto se justifica porque a dinmica econmica maior nas cidades maiores, propiciando que a populao residente realize suas atividades cotidianas dentro do prprio municpio. 2) Renda per capita dos residentes: como era de se esperar, h correlaes significativas entre a renda das pessoas e os ndices de mobilidade total, das viagens municipais, das viagens motorizadas e das viagens coletivas municipais. Quanto maior a renda, mais as pessoas se deslocam utilizando veculos motorizados em viagens dentro dos limites de seus municpios e, inversamente, se deslocam menos para outros municpios utilizando o transporte coletivo. Outra correlao negativa e significativa pode ser observada entre a renda e os tempos de viagem, indicando que os mais ricos fazem deslocamentos mais curtos, utilizando, em geral, veculos particulares, o que permite que os deslocamentos sejam mais rpidos. 3) Distncia da residncia ao centro do ncleo metropolitano:8 quanto mais distante a residncia do ncleo metropolitano, os moradores fazem menos viagens motorizadas e mais viagens no motorizadas, alm de realizarem mais viagens coletivas. A correlao negativa com o tempo de viagem um reflexo da maior participao das viagens no motorizadas, que normalmente correspondem aos deslocamentos curtos. O que est por trs deste fato a prpria distribuio de renda na regio metropolitana. 4) Tempo de viagem mdio: o ndice de mobilidade da populao apresentou uma correlao significativa e negativa com os tempos de durao das viagens. Viagens mais rpidas aumentam a quantidade mdia de viagens da populao, como era de se esperar. As viagens municipais e no motorizadas tambm apresentaram correlao significativa e negativa em funo de se caracterizarem por serem mais rpidas
8. Utilizou-se como referncia de centro do ncleo metropolitano de So Paulo as coordenadas da Praa da S.
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(distncias menores), ao contrrio das viagens coletivas intermunicipais, que apresentaram correlao significativamente positiva, em funo das maiores distncias percorridas. Isto explica em parte a menor mobilidade apresentada pela populao residente na periferia, pois, como j visto, quanto maior o tempo de viagem, principalmente nas viagens intermunicipais, menor a quantidade de deslocamentos. Como a populao perifrica depende mais dos deslocamentos intermunicipais, h um impacto negativo sobre o ndice de mobilidade. 5) Densidade de empregos: utilizou-se o indicador habitantes por emprego formal como medida de densidade, assim, quanto maior o nmero de habitantes por cada emprego, menor a densidade medida. Observou-se nos dados uma correlao muito significativa e negativa com os ndices de mobilidade das viagens municipais, entre elas, as motorizadas e as coletivas. A mobilidade total tambm apresentou correlao negativa, um pouco menos significativa. Desta forma, como esperado, quando aumenta a densidade de empregos em um municpio, cresce a mobilidade total da populao, como efeito direto do aumento de renda. Este aumento de mobilidade se concentra fundamentalmente nas viagens locais motorizadas. Quanto s viagens intermunicipais, houve apenas correlao significativa em relao s coletivas, indicando que o aumento da densidade de empregos na regio reduz a quantidade de viagens coletivas intermunicipais, j que a populao fica menos dependente de outras regies, reduzindo o trfego de passageiros entre elas. Este dado importante para confirmar a importncia de polticas de planejamento urbano adequadas para a melhoria das condies de mobilidade das populaes metropolitanas, com nfase nas polticas de gerao (ou mesmo transferncia de empregos) nas reas perifricas, com grande concentrao populacional. O estado de Minas Gerais, por exemplo, seguiu este princpio ao construir um complexo administrativo em uma cidade da periferia metropolitana e transferir toda a administrao pblica estadual do centro de Belo Horizonte para l, mudando todo o perfil urbanstico da regio e criando fluxos no sentido contrrio aos de pico do movimento.
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Correlao com o ndice de mobilidade das viagens: Distncia at Praa S Totais 0,169 0,269 0,097 0,5432 0,000 -0,5122 0,001 -0,148 0,368 0,018 0,075 0,000 -0,3771 -0,5502 -0,288 0,080 0,063 0,216 0,188 0,276 0,089 -0,284 -0,301 0,000 0,471 0,326 -0,4432 0,005 0,4562 0,004 0,650 0,6032 -0,119 -0,161 0,001 0,024 0,251 0,003 0,183 -0,226 0,167 0,042 0,797 -0,075 -0,4702 0,003 0,5132 -0,361 0,188 0,304 0,5582 0,000 -0,178 0,279 -0,4962 -0,6262 0,001 -0,3931 -0,5462 0,013 0,000 0,101 0,267 0,000 0,148 0,236 0,923 0,075 0,016 -0,288 0,000 0,445 0,6162 -0,126 0,013 0,025 0,3941 -0,3591 Munic. Intermun. Motoriz. Mun. mot. Mot. inter. -0,275 0,090 -0,175 0,285 1,000 0,085 0,606 0,5292 0,001 1,000 0,028 1,000 -0,3511 0,001 0,006 -0,4952 -0,4292 0,534 0,346 0,103 -0,155 0,4582 -0,3561 0,026 0,218 -0,4532 0,004 -0,226 0,166 0,003 0,4882 0,002 Tempo de viagem Habitantes p/ emp. for. Coletivas Col. mun.Col. inter. No mot. -0,102 0,537 0,170 0,300 0,4402 0,005 0,4682 -0,6372 0,000 -0,129 0,435 Renda per capita 0,275 0,090 1,000
TABELA 5
Correlaes entre variveis socioeconmicas selecionadas e os ndices de mobilidade especficos (viagens por pessoa/dia) na rmSP
Variveis
Coef. Cor.
Populao
Populao
Pearson
1,000
Sig. (2-tailed)
Renda per capita
Pearson
Sig. (2-tailed)
Pearson
Sig. (2-tailed)
Pearson
Sig. (2-tailed)
Pearson
Distncia at Praa S Tempo de viagem mdio Habitantes p/ emp. formal
Sig. (2-tailed)
Fonte: Pesquisa origem-destino (SO PAULO, 2007).
Notas: 1 Correlao significante no nvel 5% (bicaudal).
2 Correlao significante no nvel 1% (bicaudal).
O transporte coletivo o principal meio de transporte dos habitantes das RMs brasileiras, principalmente dos moradores das cidades do entorno dos municpios-sede destas regies. Isso pode ser observado nas matrizes modais dos deslocamentos metropolitanos de So Paulo e Belo Horizonte, mostradas nas tabelas 6 e 7. As demais regies metropolitanas apresentam estrutura semelhante, variando um pouco a intensidade do uso do transporte individual entre seus habitantes conforme variao da renda, principalmente, e das condies de oferta do transporte pblico. Em So Paulo, a participao das viagens individuais motorizadas se aproxima mais da participao das viagens coletivas, alm de a diferena, nesta categoria, ser menor entre os habitantes da capital e demais municpios da RM. Na RM de Belo Horizonte, as viagens coletivas so quase o dobro das viagens individuais dos moradores da capital e mais do que o triplo das viagens dos habitantes dos outros municpios, consequncia da maior desigualdade de renda entre seus habitantes. As cidades com maior desigualdade estrutural entre municpios-sede e demais municpios da RM tendem a seguir essa tendncia de maior diferena entre a participao de transporte coletivo e o transporte individual, salientando que fatores ligados qualidade do sistema de transporte tambm influenciam bastante no processo de escolha modal. Considerando-se que a renda da populao mais pobre est subindo, h uma forte tendncia de maior uso do transporte individual nas metrpoles brasileiras. Vale ressaltar que, em ambas as RMs, o percentual de viagens no motorizadas, com destaque para viagens a p, so bem maiores entre os residentes dos municpios perifricos, sendo que, em BH, esta diferena bem mais acentuada.
TABELA 6
Distribuio modal das viagens realizadas pelos moradores da rmSP (2007) e rmBH (2003) (Em %)
Municpio de residncia Municpio de So Paulo Outros municpios da RMSP Toda a rmSP Municpio de Belo Horizonte Outros Municpios da RMBH Toda a rmBH Percentual de viagens em relao total Coletivo 37,1 35,7 36,5 47,3 46,7 47,0 Individual 30,6 28,0 29,5 24,7 13,6 19,9 A p 31,6 35,3 33,1 27,4 37,3 31,7 Bicicleta 0,7 1,0 0,8 0,6 2,4 1,4 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Fontes: Pesquisa origem-destino (SO PAULO, 2007; FJP, 2003).
Com relao abrangncia das viagens dos habitantes das duas RMs, observa-se, pelos dados das pesquisas domiciliares, que os moradores das duas capitais realizam basicamente viagens com origem e destino no seu prprio municpio de moradia (mais de 90% das viagens). Nos demais municpios das duas RMs consideradas, prevalecem as viagens municipais, mas uma quantidade superior a 30% de todas as viagens de seus habitantes tem origem e destino em municpios diferentes, o que mostra que a populao desses municpios muito mais dependente dos sistemas metropolitanos do que a populao das capitais (tabela 7).
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O problema que a populao dos municpios perifricos, como visto anteriormente, cresce a uma taxa muito superior do que a das cidades-sede, o que traz fortes presses sobre os sistemas de transporte pblico metropolitano e os principais corredores metropolitanos. Isso um indicativo do que ocorre nas metrpoles brasileiras, que apresentam o mesmo contexto de crescimento, situao que demanda cada vez mais polticas efetivas de melhoria dos corredores de transporte metropolitanos, principalmente, os corredores de transporte pblico.
TABELA 7
Abrangncia das viagens realizadas pelos moradores da rmSP (2007) e na rmBH (2003) (Em %)
Municpio de residncia Municpio de So Paulo Outro municpio da RMSP Belo Horizonte Outro Municpio da RMBH Viagens municipais Na capital 94,8 1,5 92,3 6,1 Na RM 0,2 68,1 0,3 61,6 Viagens intermunicipais 5,0 30,4 7,4 32,3
Fonte: Pesquisa origem-destino (SO PAULO, 2007; FJP, 2003).
Um fator que condiciona esse perfil de viagens nas cidades perifricas e que tambm pressiona os sistemas metropolitanos de transporte a localizao dos empregos nas cidades da RM. Em Belo Horizonte, por exemplo, enquanto 90% dos empregos dos habitantes da capital situam-se na prpria cidade, nos municpios perifricos da RM, cerca de 40% dos empregos de seus habitantes esto localizados em outro municpio, principalmente na capital. Segundo os dados da Rais, cerca de 70% dos empregos da RMSP concentram-se na capital, apesar de ter ocorrido um aumento da participao dos empregos nas cidades da periferia metropolitana nos ltimos dez anos. A concentrao de empregos no ncleo metropolitano significa que muitos dos municpios perifricos funcionam como cidades-dormitrio, com os trabalhadores saindo de manh para o trabalho e retornando noite. Para o sistema de transporte, esta configurao implica em grande ociosidade de capital, j que, para atender s demandas altamente concentradas em pequenos perodos do dia, preciso grandes investimentos em obras e equipamentos; mas, ao longo do dia, eles ficam quase sempre ociosos, onerando o preo das tarifas cobradas dos usurios9 e impossibilitando os incrementos de produtividade que viabilizam a melhoria contnua dos servios em qualquer segmento econmico.
TABELA 8
Localizao do trabalho dos habitantes da rmBH (2003)
Municpio de residncia na RMBH Belo Horizonte Outro municpio da RM Total Trabalha no mesmo municpio de moradia Pessoas 799.040 462.031 1.261.071 (%) 90,2 61,5 77,0 Trabalha em municpio diferente de moradia Pessoas 87.005 289.289 376.293 (%) 9,8 38,5 23,0
Fonte: Pesquisa origem-destino (FJP, 2003). 9. Vale lembrar que boa parte do custo do transporte mantida pela tarifa paga pelo usurio.
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4 DiNmiCA DA moBiLiDADE NoS LTimoS DEZ ANoS Em So PAuLo So Paulo a nica regio metropolitana brasileira que tem realizado pesquisas domiciliares periodicamente,10 o que possibilita avaliar as transformaes do perfil de mobilidade da populao da metrpole. As transformaes ocorridas podem ser um bom indicativo do que est ocorrendo tambm em outras RMs brasileiras, salvaguardando as peculiaridades desta que se constitui na mais desenvolvida e populosa metrpole brasileira. Neste trabalho, procurou-se analisar as transformaes ocorridas especificamente no perodo entre as duas ltimas pesquisas realizadas (1997 e 2007). Entre 1997 e 2007, a populao dos municpios da periferia metropolitana cresceu a uma taxa anual superior ao dobro da taxa da capital. Neste mesmo perodo, houve um crescimento de 21,2% no total de deslocamentos realizados pela populao da RMSP, cerca de 5 pontos porcentuais (p.p.) acima do crescimento vegetativo da populao no perodo (16,3%), o que pode ser atribudo principalmente ao aumento de renda verificado. As viagens dos habitantes dos municpios do colar metropolitano cresceram acima da mdia, mas na mesma proporo do seu alto crescimento vegetativo, enquanto as viagens dos habitantes da capital cresceram abaixo da mdia geral da RM, mas cerca de 8,5 p.p. acima da variao populacional ocorrida no perodo.
TABELA 9
Variao da populao residente e deslocamentos realizados pela populao (1997 a 2007)
Populao residente 1997 Capital Colar metropolitano Toda rm 9.856.853 6.935.568 16.792.421 2007 10.896.639 8.637.981 19.534.620 Variao (%) 10,5 24,5 16,3 1997 18.988.975 12.443.230 31.432.205 Deslocamentos total 2007 22.587.659 15.506.726 38.094.385 Variao (%) 19,0 24,6 21,2
Fonte: Pesquisa origem-destino (SO PAULO, 1997; 2007).
Em suma, pode-se argumentar que o forte aumento de mais de 20% das viagens na RMSP deu-se principalmente pelo aumento populacional nos municpios do colar metropolitano, com percentual de crescimento de viagens igual ao percentual de aumento da populao residente e, no caso da capital, em funo do aumento de renda da populao e tambm da melhoria do sistema de transporte coletivo urbano ocorrido no perodo. Separando-se as viagens em municipais e intermunicipais, observa-se que houve um crescimento de 1 p. p. da participao das viagens intermunicipais em relao ao total de viagens, entre 1997 e 2007, seguindo a tendncia de maior crescimento das cidades do colar metropolitano em relao capital. Alm disso, observou-se que as viagens coletivas apresentaram o maior crescimento absoluto entre as viagens intermunicipais, variando de 7,9% do total de viagens, em 1997, para 8,4% das viagens totais de 2007, o que demonstra a necessidade de se investir fortemente nos sistemas metropolitanos.
10. O Metr de So Paulo realiza essa pesquisa domiciliar a cada dez anos, desde a poca dos estudos da sua implantao nos anos 1960.
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TABELA 10
Participao porcentual das viagens municipais e intermunicipais da rmSP por tipo (1997 a 2007)
2007 Porcentual de viagens em relao ao total (%) Coletivo Individual A p 28,2 23,6 32,2 8,4 6,0 0,9 36,5 29,5 33,1 1997 Porcentual de viagens em relao ao total (%) Coletivo Individual A p 25,4 25,4 33,7 7,9 5,7 0,7 33,3 31,8 34,4
Tipo de viagens Viagens municipais Viagens intermunicipais Total
Bicicleta 0,7 0,1 0,8
Total 84,6 15,4 100,0
Tipo de viagens Viagens municipais Viagens intermunicipais Total
Bicicleta 0,47 0,05 0,52
Total 85,6 14,4 100,0
O crescimento das viagens de bicicleta se destaca principalmente entre as viagens intermunicipais. Destacam-se tambm as viagens a p intermunicipais, com crescimento de 50,7%, que pode ser reflexo da falta de disponibilidade de transporte de baixo custo realizando ligaes nas reas limtrofes dos municpios. Entre as viagens municipais coletivas, houve um acrscimo de mais de dois teros na quantidade verificada dez anos atrs, resultado da melhoria dos sistemas de transporte municipais, principalmente da capital, como j descrito. O transporte coletivo intermunicipal, apesar de ter avanado menos que os outros modos no perodo considerado (exceo do transporte individual), teve um crescimento de 28%, representando um acrscimo de cerca de 700 mil viagens por dia. Para uma rede de transporte coletivo, este um aumento bastante expressivo, que necessariamente precisaria sofrer intervenes fortes para aumentar sua capacidade.
GRFICO 1
Variao das viagens por modo da rmSP (1997 a 2007) (Em %)
180,0 160,0 140,0 120,0 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 0,0 Viagens municipais Coletivo Individual Viagens intermunicipais A p Todas as viagens Bicicleta Mdia 34,4 9,8 16,0 19,9 28,0 26,3 78,0 50,7 29,0 32,8 12,7 16,7 21,2 87,0 168,5
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Em termos de oferta de trabalho, a maioria dos empregos continua concentrada na capital, sendo que, no perodo analisado, houve uma leve tendncia de crescimento da participao dos empregos na periferia metropolitana. Em ambos os territrios houve um forte crescimento do emprego formal, sendo que, nas cidades perifricas, a quantidade de empregos subiu cerca de 60%, quase o dobro do crescimento da oferta de empregos na capital, conforme visto na tabela 11.
TABELA 11
Localizao do trabalho dos habitantes da rmSP (1997 e 2007)
Municpio So Paulo Demais municpios da RM Participao da capital (%) Fonte: Rais/MTE (Brasil, [s. d.]). Empregos formais na RMSP 1997 3.259.854 1.241.970 72,4% 2007 4.206.171 1.953.932 68,3% Variao (%) 1997/2007 29,0 57,3 -4,1 p.p.
O rebatimento do perfil de oferta de empregos sobre as condies de mobilidade da populao metropolitana que se desloca para outro municpio para trabalhar bastante complexo. A concentrao de empregos nos ncleos metropolitanos sempre gerou grandes fluxos de viagens intermunicipais entre os municpios perifricos e a capital e continua gerando. Fato novo que, com o forte aumento da oferta de empregos em cidades externas ao ncleo da metrpole, criou-se tambm demanda por transporte nas ligaes entre estas cidades. Poucos moradores do municpio de So Paulo precisam se deslocar para outros municpios para trabalhar (6,7%), ao contrrio dos trabalhadores da periferia metropolitana (42,7%). Alm disso, houve forte tendncia de crescimento desse fenmeno nos ltimos dez anos, com aumento de 55% na quantidade e de 4,1 p. p. na participao de trabalhadores da RM que trabalham fora do municpio de residncia, conforme demonstrado na tabela 9, formulada com dados da Pesquisa Origem-Destino do Metr de So Paulo. O mesmo ocorre com os estudantes, em menor porcentual. Cerca de 20% dos estudantes das cidades perifricas saem dos limites do municpio de residncia para estudar; e este nmero vem crescendo fortemente, pois, de 1997 a 2007, houve um crescimento de quase 70% na quantidade de pessoas que se deslocam para outra cidade para realizar seus estudos, exercendo presso tambm sobre a oferta dos servios de transportes metropolitanos.
TABELA 12
Pessoas que se deslocam para outro municpio para trabalhar rmSP (1997/2007)
Municpio de residncia Municpio de So Paulo Outro municpio da RM Total 1997 Pessoas 265.413 1.027.992 1.293.405 (%) 6,4 38,6 18,9 Pessoas 351.004,6 1.592.912 1.943.917 2007 (%) 6,7 42,7 21,7 32,2 55,0 50,3 Variao % pessoas p.p. 0,3 4,1 2,8
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Ao fazer uma anlise da origem e destino das viagens casa-trabalho, observa-se que houve um forte crescimento em todos os pares de origem e destino das cidades da RM, acompanhando o aumento geral da oferta de empregos. Os maiores crescimentos relativos ocorreram nas viagens entre os municpios localizados fora do ncleo metropolitano e das viagens internas destes municpios, com 50,5% e 37,1% de crescimento, respectivamente. Houve tambm um crescimento considervel das viagens por motivo de trabalho tendo como origem os municpios da RM e destino o municpio de So Paulo, mais que no sentido contrrio. Isto mostra que a tendncia histrica de atrao de viagens a trabalho do ncleo metropolitano continua significativa, mesmo havendo maior crescimento relativo de empregos nos municpios perifricos na ltima dcada. Esses dados reforam a ideia de que os sistemas metropolitanos tm que aumentar a oferta no somente no sentido tradicional radial, periferia-centro (que j esto, por sinal, saturados), mas tambm no sentido transversal. Ou seja, seria preciso criar novas ligaes entre as cidades da RM, sem passar pelo ncleo metropolitano, e aumentar a capacidade das ligaes j existentes, pois os fluxos de deslocamentos entre os municpios perifricos da RM e do ncleo continuam crescendo fortemente.
TABELA 13
origem e destino das viagens casa-trabalho na rmSP (1997/2007)
Pares origem-destino SP-SP SP-RM RM-RM intramunicipal RM-RM intermunicipal RM-SP Total 1997 Viagens 3.398.922 269.489,1 1.344.664 421.584,1 686.330 6.120.989 (%) 55,5 4,4 22,0 6,9 11,2 100,0 Viagens 4.338.890 336.285,9 1.843.097 634.389,4 931.186,9 8.083.849 2007 (%) 53,7 4,2 22,8 7,8 11,5 100,0 Variao 1997/2007 % viagens 27,7% 24,8% 37,1% 50,5% 35,7% 32,1% p. p. -1,9 -0,24 0,83 0,96 0,31 0,00
Fazendo uma anlise nos tempos de durao das viagens, observa-se o maior aumento das viagens por transporte coletivo justamente nas ligaes entre as cidades da RM, exceto a capital (15% de aumento). Pode-se inferir que isso seja reflexo do aumento do fluxo de viagens nestas ligaes sem que houvesse correspondente aumento de capacidade das vias ou dos sistemas de transporte existentes. As viagens municipais coletivas dentro de So Paulo tambm tiveram um aumento de tempo acima da mdia, reflexo da degradao das condies de trnsito na capital. Para se resolver o problema de aumento no tempo de viagem dos deslocamentos por transporte coletivo, deve haver investimentos macios, principalmente nos corredores de nibus, que se constituem no principal modal metropolitano, segregando o espao de operao dos veculos em vias exclusivas.
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TABELA 14
Durao das viagens por transporte coletivo na rmSP

Pares origem-destino SP-SP SP-RM RM-RM intramunicipal RM-RM intermunicipal RM-SP Total 1997 Mdia (mn.) 59,4 89,2 39,5 61,0 84,7 60,7 Desvio padro 37,0 43,4 24,5 35,2 40,9 38,6 Mdia (mn.) 67,6 94,1 42,8 70,1 90,7 66,7 2007 Desvio padro 41,1 43,3 26,2 37,5 40,9 41,2 Variao (%) 13,8 5,5 8,4 15,0 7,1 10,0
Esse fenmeno de aumento do tempo de viagem nos deslocamentos por transporte coletivo ocorre igualmente nas principais regies metropolitanas brasileiras. De acordo com os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), realizada em 1992 e 2008, houve um incremento mdio de 7% no tempo de viagem das populaes que vivem nas maiores metrpoles brasileiras. Assim tambm, o porcentual mdio de trabalhadores que gastam mais de uma hora no deslocamento casa-trabalho subiu de 15,7% para 19%. Estes dados mostram que os investimentos em mobilidade realizados nas regies metropolitanas neste perodo foram importantes para enfrentar o vertiginoso aumento da frota de veculos privados, tanto que o tempo de deslocamento subiu a taxas muito menores do que o crescimento da frota, mas no foi capaz de inverter a tendncia de aumento do tempo de viagem mdio da populao.
GRFICO 2
40,5 40,0 39,5 39,0 38,5 38,0 37,5 37,0 36,5 1992 Tempo mdio deslocamento casa-trabalho (min) 2008 Deslocamentos casa-trabalho superiores a 1h (%) 38 15,7
Tempo de deslocamento e porcentual de trabalhadores com deslocamento casa-trabalho superior 1h nas metrpoles brasileiras1 (1992 a 2008)
40,3 19 20 18 16 Percentual (%) 14 12 10 8 6 4 2 0
Minutos
Fonte: PNAD 1992 e 2008 (IBGE, 1992; 2008). Elaborao Ipea. Nota: 1 So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Porto Alegre, Curitiba, Braslia, Salvador, Recife, Fortaleza e Belm.
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5 GESTo E FiNANCiAmENTo Do TrANSPorTE mETroPoLiTANo De acordo com a Constituio Federal, a gesto do trnsito e do transporte urbano de competncia dos municpios. As ligaes intermunicipais de transporte pblico ficam sob responsabilidade do Estado, no caso de os municpios de origem e destino pertencerem a seu territrio; e responsabilidade da Unio, no caso de os municpios pertencerem a estados diferentes. No caso especfico das regies metropolitanas, os servios de transporte pblico, mesmo apresentando caractersticas de servios urbanos, esto sob a responsabilidade do Estado, no caso das RMs estaduais, ou da Unio, no caso das Rides. Contudo, nem sempre o formato institucional esse. H situaes em que o Estado transfere a gesto dos servios para os municpios, como o caso do sistema de transporte pblico metropolitano de Curitiba, cuja gesto realizada pela prefeitura de Curitiba. Mais recentemente, ocorreu a formao do consrcio pblico de Recife, em que as prefeituras dos municpios que compem a RM, junto com Estado, formaram um sistema de consrcio para gerir todo o sistema de transporte metropolitano. Se, antes de 1988, em vrias RMs brasileiras, havia fortes estruturas de gesto metropolitana de trnsito e transporte, com o incio da vigncia da nova Constituio, a tendncia passou a ser os municpios assumirem a gesto do transporte e do trnsito local, gerando certo esvaziamento do planejamento metropolitano de transporte. Os grandes investimentos em mobilidade passaram a ser planejados no mbito das capitais e dos grandes municpios, com foco na soluo dos problemas de mobilidade da populao destas cidades. Por sua vez, o governo federal, que nas dcadas anteriores investiu muito nos sistemas metropolitanos por meio dos planos nacionais de desenvolvimento urbano, com fundos especficos para esse fim, passou a realizar investimentos exclusivamente nos sistemas metrovirios metropolitanos sob sua responsabilidade (Companhia Brasileira de Trens Urbanos CBTU) j que estes no foram estadualizados ou municipalizados , sem se preocupar muito com as questes da integrao entre eles. O problema que os sistemas metroferrovirios gerenciados pelo governo federal (CBTU) transportam uma demanda bastante reduzida em relao ao total de deslocamentos metropolitanos, devido baixa abrangncia espacial dos servios. O sistema estadual de So Paulo e os privatizados do Rio de Janeiro so os que mais transportam passageiros no pas (chegando, como no caso de So Paulo, a ultrapassar o limite fsico de sua capacidade) e os nicos que apresentam uma participao mais significativa na matriz modal dos deslocamentos metropolitanos. Mesmo com uma baixa abrangncia de servios, os investimentos realizados nos sistemas metroferrovirios brasileiros sempre obtiveram grandes respostas de demanda, indicando que uma poltica de forte expanso destes servios poderia trazer resultados significantes para o objetivo de aumentar a participao dos deslocamentos por transporte pblico na matriz de deslocamentos metropolitanos. De acordo com a tabela 15, os sistemas metrovirios11 brasileiros tiveram
11. Utilizou-se como conceito de sistema metrovirio os sistemas com vias totalmente segregadas, em superfcie ou subterrneas, operao totalmente eletrificada, headways inferiores a 10 min. no pico. Parte do sistema de Recife atende a essas caractersticas, mas, devido no disponibilidade de dados desagregados, considerou-se todo o sistema no grupo de trem de subrbio.
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uma expanso de 26,5% na sua malha ferroviria nos ltimos dez anos, com uma variao de demanda de 55% no mesmo perodo. Nos trens de subrbio, a expanso da malha foi de apenas 8%, mas a demanda cresceu de uma forma bastante contundente, cerca de 150%. Pode-se considerar que esse crescimento se deve melhoria operacional dos sistemas, que permitiu a recuperao de demanda, principalmente nos sistemas do Rio de Janeiro e So Paulo, e o forte aumento populacional das reas perifricas metropolitanas.
TABELA 15
Desempenho operacional dos sistemas metroferrovirios brasileiros
Sistemas ferrovirios brasileiros Metrs1 Trens suburbanos2 Total 1999 Extenso (km) 175,0 683,5 858,5 Pass./ano 838,2 317,6 1.155,8 221,3 738,3 959,6 2009 Extenso (km) Pass./ano 1295,82 791 2.086,9 Variao (2009/1999) Extenso (%) 26,5% 8,0% 11,8% Pass./ano (%) 54,6% 149,1% 80,6%
Fonte: GEIPOT (2002) e operadoras metroferrovirias. Notas: 1 Metrs de So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Porto Alegre e Braslia. 2 Trens de subrbio de So Paulo, Rio de Janeiro, Recife, Fortaleza, Natal, Joo Pessoa, Teresina, Macei e Salvador
O problema para expanso da malha metroviria no pas o alto custo por quilmetro de implantao destes sistemas. As ltimas referncias de investimentos deste tipo indicam custos entre 100 milhes e 290 milhes de reais por quilmetro implantado.12 Tomando como base os valores da linha 4 do metr de So Paulo, por exemplo, para expandir sua rede ao mesmo nvel de oferta metroviria da Cidade do Mxico que possui, em sua RM, populao semelhante e cerca de 200 km de rede de metr , seria necessrio viabilizar recursos na ordem de 38 bilhes de reais para acrescentar cerca de 130 km rede metropolitana. Se as 39 metrpoles brasileiras fossem seguir o padro da Cidade do Mxico, de 10 km de metr para cada milho de habitantes, seria necessrio acrescentar mais 600 km na rede metroviria brasileira, o que demandaria recursos na ordem de 85 bilhes, considerando um custo mdio de R$ 130 milhes/km. Este valor mais que dobraria se fosse seguido o padro observado em cidades como Paris e Londres, que possuem menos de 500 mil habitantes para cada 10 km de linha metroviria. Em funo do alto custo de implantao dos sistemas metrovirios, algumas alternativas de transporte de massa vm sendo adotadas no Brasil e no mundo. Para nveis de demanda menores, comeam a ser implantados em algumas regies metropolitanas brasileiras os chamados veculos leves sobre trilhos (VLT), que apresentam custos menores e certa flexibilidade operacional, visto que podem operar tanto em trfego misto quanto em vias segregadas. O projeto de Braslia apresenta custo na faixa de 60 milhes de reais por quilmetro, enquanto o projeto de Fortaleza, R$ 20 milhes.
12. Linha 4 do metr de SP, que de acordo com site do Metr, custou cerca de 3,8 bilhes para uma extenso de 12,8 km e todo os equipamentos de segurana e material rodante. A expanso de cerca de 10 km do metr de Porto Alegre at Novo Hamburgo custar cerca de R$ 1,00 bilho, considerando as obras civis e os investimentos no material rodante e sistemas de controle e segurana. Os 22 km do VLT de Braslia custaro cerca de 1,5 bi, com tudo includo.
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Mas, quando se trata de transporte massivo rodovirio, o novo conceito que se est utilizando em vrias cidades o chamado Bus Rapid Transit (BRT), ou sistemas de nibus rpidos. Esses sistemas apresentam custos quilomtricos de implantao que no ultrapassam 15% dos custos dos metrs. Na prtica, estes sistemas utilizam os principais atributos dos metrs, como operao em vias segregadas, embarque em nvel e veculos de grande capacidade, guardadas as devidas propores. Os custos quilomtricos de implantao destes sistemas giram em torno de 20 milhes, conforme referncias dos projetos de corredores BRT de Belo Horizonte, que custaro entre 15 milhes e 20 milhes por quilmetro, alm dos projetos de Recife (R$ 12 milhes/km) e Cuiab (20 milhes/km). No Rio de Janeiro, esto previstos trs projetos de BRT: o Barra-Zona Sul (28 km), o T5 (Barra da TijucaPenha, com 28 km) e a Linha C (Deodoro-Barra da Tijuca, com 15 km), totalizando investimentos de R$ 1,5 bilho, o que d um custo mdio quilomtrico de implantao na faixa de R$ 21 milhes. O prprio PAC da mobilidade, lanado em 2010 pelo governo federal, contemplou predominantemente sistemas de BRT e VLTs, com destaque para o primeiro. Alm dos custos, o que influenciou foi o tempo de implantao que, em comparao s obras metrovirias, bem menor. Vale ressaltar que, ao contrrio do PAC 1, em que a Unio aprovou investimentos diretos nos sistemas metroferrovirios contemplados, bem como no sistema sobre pneus Expresso Tiradentes em So Paulo, os projetos de melhoria aprovados nesta nova etapa correspondem a linhas de financiamento federais, ou seja, municpios e estados tero que pagar pela contratao dos financiamentos, mesmo que em condies melhores do que as de mercado tradicionais. Desde a CF de 1988, isso se tornou uma tendncia. A Unio se retirou da responsabilidade de investimento em sistemas de mobilidade metropolitana, restringindo-se apenas ao investimento dos sistemas sobre sua responsabilidade, no caso os sistemas metroferrovirios da CBTU. O problema que estes sistemas respondem por menos de 3% da demanda de transporte destas regies, o que torna os investimentos pouco eficientes, apesar de necessrios. A responsabilidade da Unio com a melhoria dos sistemas de mobilidade metropolitana acabou se concentrando na tarefa de viabilizar linhas de financiamento especficas pela atuao do Banco Nacional do Desenvolvimento (BNDES). A tabela 16 apresenta a lista de investimentos do PAC da mobilidade publicados at o momento no Dirio Oficial da Unio.
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TABELA 16
Municpio Belo Horizonte Braslia Cuiab Curitiba Fortaleza Manaus Natal Porto Alegre Recife Salvador So Paulo Total
investimentos previstos pelo PAC em BrT e VLT

Recursos Investimento Financiamento Investimento Financiamento Investimento Financiamento Investimento Financiamento Investimento Financiamento Investimento Financiamento Investimento Financiamento Investimento Financiamento Investimento Financiamento Investimento Financiamento Investimento Financiamento Investimento Financiamento Fonte: Dirio Oficial da Unio. Elaborao dos autores. Total (R$) 1.465.972.671,94 1.023.250.000,00 379.999.991,72 361.000.000,00 488.826.315,78 454.700.000,00 463.789.473,68 769.100.000,00 562.000.000,00 409.800.000,00 1.537.000.000,00 800.000.000,00 441.073.536,88 361.000.000,00 480.096.427,47 426.780.638,00 724.990.000,00 589.000.000,00 570.316.000,00 541.800.000,00 2.860.000.000,00 1.082.000.000,00 9.974.064.417,47 6.818.430.638,00 Descrio BRTs Av. Antnio Carlos, Pedro II, rea central e Cristiano machado; melhorias virias e gerenciamento de trfego VLT: implementao do trecho 1 da linha 1 (ligao Aeroporto/Terminal Asa Sul). BRTs: CPA/Aeroporto; Coxip/centro e corredor virio na Rod. Mrio Andreazza BRT aeroporto/Rodoferroviria e av. Candido Abreu; corredores exclusivos; sistema de monitoramento etc. BRTs Rui Barbosa, Ded Brasil, Av. Paulino Rocha e Alb. Craveiro; VLT Parangaba/Mucuripe. Implementao de BRT: Eixo Leste/Centro e sistema monotrilho Integrao de transporte e melhoria de sistema virio BRTs Assis Brasil e Protsio Alves; Sist. Virio; melhoria e expanso corredores; sistema de monitoramento. BRT Norte/Sul; corredor exclusivo da Av. Caxang; implantao e melhoria terminais. Implementao BRT Aeroporto/Acesso Norte Monotrilho: implementao da linha 17 Ouro Ligao do Aeroporto de Congonhas Rede Metroferroviria.
Alguns elementos de projeto so importantes para configurao do custo e tambm para o desempenho operacional do corredor de transporte sobre pneus, como, por exemplo, o nvel de segregao do trfego virio. Corredores de transporte rodovirio com menor nvel de segregao, que permitem a invaso da via pelos demais veculos nas intersees para converses ou mesmo para acesso aos imveis lindeiros, apresentam custos menores, mas, em compensao, seu desempenho operacional, em termos de capacidade e velocidade, muito menor. Isto vale tambm para os projetos de estaes e terminais. Veja-se o que acontece nos corredores de nibus em So Paulo. O expresso Tiradentes totalmente segregado, em vias elevadas, com embarque em nvel, semelhante a um sistema metrovirio. O resultado que a velocidade operacional neste corredor quase o dobro da velocidade operacional dos demais corredores com menor nvel de segregao. Contudo, o custo para se implantar uma via totalmente segregada como essa muito maior. No caso do Expresso Tiradentes, que possui vias elevadas com segregao total do trfego dos nibus articulados, as estimativas do custo total para o projeto (32 km) girava em torno de R$ 40 milhes por
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quilmetro. Este valor quase o dobro do que custam os projetos convencionais de BRTs ressalta-se que, no primeiro trecho entregue (de 8,5 Km), o custo quilomtrico passou de R$ 70 milhes. Independentemente das tecnologias disponveis, os desafios de mobilidade nos grandes aglomerados urbanos so grandes e demandam solues mais consistentes nos dias de hoje, em que h um forte avano do transporte individual e, consequentemente, grande deteriorao das condies de deslocamentos das populaes destas regies. As solues projetadas tm que atender os grandes fluxos de deslocamentos das metrpoles dentro de condies dignas de transporte, o que significa um transporte rpido, seguro, relativamente confortvel e com tarifas mdicas. Para se atingir estes objetivos, deve haver um forte investimento em transporte pblico em massa, seguindo o princpio da priorizao do transporte coletivo pblico em detrimento do transporte individual. Os projetos de mobilidade estruturantes apresentam custos elevados, que, muitas vezes, tornam-se inviveis para os municpios isoladamente. Assim, novas formas de se viabilizar os grandes investimentos em mobilidade tm que ser desenvolvidas, com destaque para a formao dos consrcios pblicos e as parcerias pblico-privadas. Mesmo o transporte municipal e metropolitano estando fora da competncia federal, conforme estabelecido na CF/88, a Unio poderia ter um papel mais forte no que se refere formao de sistemas de mobilidade mais sustentveis nas grandes metrpoles brasileiras, criando programas de investimentos diretos em mobilidade e cobrindo as dificuldades de investimentos dos municpios e estado. Estes programas no podem ficar restritos apenas s polticas de financiamentos gerais, via BNDES e, mais recentemente, recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS). Alm disso, no desejvel que os investimentos diretos da unio em mobilidade fiquem restritos apenas aos sistemas da CBTU, conforme consta do PAC 1, pelo simples motivo de estes sistemas estarem sob sua responsabilidade. Outros projetos de mobilidade tambm deveriam ser foco de investimento direto da Unio, j que muitos deles podem apresentam impactos muito maiores sobre a mobilidade geral da populao de uma determinada regio, independentemente da competncia da gesto do transporte. Parte dos recursos arrecadados com a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (CIDE), incidente sobre as operaes realizadas com combustveis, podem ser usados para este fim, o que est inteiramente de acordo com o dispositivo constitucional sobre o uso desses recursos arrecadados. 6 CoNSiDErAES FiNAiS A populao das Regies Metropolitanas tem crescido acima da mdia do pas, mas apresenta uma grande diversidade interna: seus ncleos tm crescido a taxas bastante inferiores mdia, enquanto os demais municpios integrantes da RM, ao contrrio, crescem a taxas muito mais elevadas.
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Os empregos, contudo (embora tenha havido certa desconcentrao ao longo de dez anos), ainda permanecem no ncleo das RMs, atraindo trabalhadores dos demais municpios, como mostra a anlise especfica da RM de So Paulo. Por outro lado, aumentaram os deslocamentos intermunicipais sem que o destino seja o ncleo das RMs, gerando um problema ainda maior: se a mobilidade entre o ncleo e a periferia limitada pela capacidade do sistema, entre os municpios, esta mobilidade mais prejudicada ainda, pois, por vezes, nem ligao h, e as linhas existentes so municipais, no podendo entrar em outro municpio. O local de moradia, com isso, tem sua localizao cada vez mais afastada dos locais de trabalho, situao proporcionada, inclusive, pelas polticas habitacionais, que constroem grandes empreendimentos em locais onde o terreno mais barato, aumentando esta distncia. Cria-se a necessidade de um sistema metropolitano de transporte de alta capacidade que, pela sua escala, torna-se incompatvel com a capacidade de financiamento dos municpios, isoladamente. A profunda crise de gesto das RMs (em que sua prpria institucionalidade questionada) mais um elemento a complicar o financiamento dos equipamentos necessrios para conferir adequada mobilidade aos habitantes das metrpoles. Os municpios, em geral, priorizam solues para problemas de mobilidade localizados, nos quais as questes metropolitanas so postas em segundo plano, quando no so completamente ignoradas. No existem aportes suficientes dos governos estaduais, que deveriam gerir estes complexos territoriais, j que os investimentos em transportes geralmente so escassos, em funo da concorrncia com outros gastos de carter social, e priorizados nas ligaes regionais rodovirias. Quanto Unio, no h uma poltica especfica do governo federal para as RMs (alis, no h nem ao menos uma regulamentao sobre a instituio de RMs no pas). Por isso, os investimentos feitos recaem exclusivamente no pouco abrangente sistema metroferrovirio da CBTU, em razo nica e exclusivamente da sua gesto estar sobre sua responsabilidade. Nesse aspecto, os novos marcos jurdicos aprovados recentemente na legislao brasileira referentes formao de consrcios pblicos e das parcerias pblico privadas podem contribuir bastante para a criao de novas institucionalidades, no mbito metropolitano, que favoream os investimentos necessrios. Os investimentos do governo federal em sistemas de mobilidade nas regies metropolitanas brasileiras se restringem aos sistemas metroferrovirios que esto sob sua responsabilidade de gesto (sistemas da CBTU), mas que apresentam uma baixa abrangncia de servios e, consequentemente, uma participao no mercado de deslocamentos metropolitanos no muito significativa. No existem investimentos federais, com oramento especfico, nos grandes projetos de mobilidade, como houve no perodo anterior promulgao da CF. Alguns novos sistemas de transporte de massa projetados em vrias RMs os chamados sistemas BRTs e VLTs foram contemplados no PAC 2, mas somente como investimentos de municpios e estados passveis de financiamento por fontes federais, ou seja, sem qualquer participao efetiva do governo federal na engenharia econmica que viabilizaria os projetos. Esta situao faz com que os custos dos financiamentos seja embutido na tarifa cobrada dos usurios, resultando na reduo do alcance social das medidas.
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rEFErNCiAS BRASIL. Ministrio do Trabalho e Emprego. Relao anual de informaes sociais Rais, 1997 2007. Braslia: MTE, [s. d.]. Base de dados disponibilizada para o Ipea. FJP FUNDAO JOO PINHEIRO. Pesquisa origem-destino 2003. Belo Horizonte: FJP, 2003. GEIPOT EMPRESA BRASILEIRA DE PLANEJAMENTO DOS TRANSPORTES. Anurio estatstico dos transportes 2001. Braslia: GEIPOT, 2002. IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Pesquisa nacional por amostra de domiclios, Rio de janeiro, v. 15, n. 1, 1992. Disponvel em: <http:// biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/monografias/GEBIS%20-%20RJ/PNAD/PNAD_1992_ v15t01_BR.pdf>. ______. Censo demogrfico. Rio de Janeiro: IBGE, 2000. ______. Pesquisa nacional por amostra de domiclios, Rio de janeiro, v. 29, 2008. Disponvel em: <http://biblioteca.ibge.gov.br/visualizacao/monografias/GEBIS%20-%20RJ/ PNAD/PNAD_2008_v29_Brasil.pdf>. ______. Censo demogrfico. Rio de Janeiro: IBGE, 2010 IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Faces da Metropolizao do Brasil: desafios contemporneos na gesto das Regies Metropolitanas. In: ______. Infraestrutura social e urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2010. Livro 6, v. 2, cap. 18 (Srie Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro). PEREIRA, R. H. M. et al. Diagnstico e desempenho recente dos programas federais de transporte pblico e mobilidade urbana. In: CARDOSO JUNIOR, J. C. (Org.). Brasil em desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2009. v. 2, p. 451-469. SO PAULO. Metr. Pesquisa origem-destino 1997. So Paulo: Metr, 1997. ______. Metr. Pesquisa origem-destino 2007. So Paulo: Metr, 2007.
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CAPTULO 4
FiNANCiAmENTo DA iNFrAESTruTurA DE TrANSPorTES No BrASiL
1 iNTroDuo A infraestrutura de transportes se caracteriza sempre como importante condutora do crescimento e do desenvolvimento econmico e social. No caso brasileiro, carncias nos setores rodovirio, ferrovirio, porturio e areo ainda tm contribudo para reduzir a competitividade dos produtos e servios, principalmente no mbito internacional. Nos ltimos anos, h um esforo de retomada do planejamento e do investimento nestes setores, seja por meio de alteraes regulatrias, seja por aumento dos valores investidos. Entretanto, mesmo com todo esse esforo observa-se que ainda preciso avanar. Este texto tem como objetivo avaliar os setores da infraestrutura de transportes quanto a investimentos realizados, questes regulatrias e perspectivas. Para tanto, feita uma avaliao setorial nas prximas quatro sees. Prope-se um programa de investimentos na seo 6, na qual se levam em considerao valores compatveis com o que tem sido investido pelos principais pases emergentes. As condies de financiamento de longo prazo so avaliadas na seo 7. A seo 8 traz a concluso do captulo. 2 FiNANCiAmENTo DA iNFrAESTruTurA roDoViriA No BrASiL No Brasil, no perodo de 1985 a 2005, a queda dos investimentos pblicos levou a uma crescente deteriorao da qualidade dos servios de utilidade pblica, especialmente o transporte rodovirio, exigindo vultosos recursos para recuperao, manuteno, operao e ampliao destes servios. Por isso, e em face da pequena capacidade de poupana do governo, o setor privado passou a ser considerado uma alternativa para elevar os investimentos. Assim, as parcerias entre os setores pblico e privado, especialmente por meio de concesso da infraestrutura econmica, passaram a ser vistas como uma soluo para superar a crise fiscal, aumentar a eficincia dos servios pblicos e universaliz-los. 2.1 Questes regulatrias sobre as formas de financiamento pblico e privado Desde 1995, os governos federal e estaduais fazem a atrao de recursos privados por meio de concesses rodovirias para as estradas de elevado fluxo de veculos, pois somente estas rodovias proporcionam o retorno financeiro que viabiliza o interesse da iniciativa privada no negcio. O programa federal de concesses rodovirias surgiu entre 1995 e 1996, quando o governo celebrou os primeiros cinco contratos de concesso com a iniciativa privada, que totalizaram 858,6 km. Posteriormente, o polo rodovirio de Pelotas, que havia sido concedido pelo estado do Rio Grande do Sul, em julho de 1998, passou para o governo federal, em maio de 2000, agregando mais 623,8 km. Portanto, a primeira etapa de concesses
de rodovias federais transferiu administrao privada 1.482,4 km. Adicionalmente, os estados repassaram 10.090 km de rodovias para o setor privado. Os destaques ficam com So Paulo, que transferiu 4.929 km; Paran, 2.544 km; e Rio Grande do Sul, 1.729 km. Alm destes, existem tambm concesses de rodovias estaduais no Rio de Janeiro, no Esprito Santo, na Bahia, em Minas Gerais e em Pernambuco. A segunda etapa do programa s teve continuidade em 2008 e 2009, quando o governo federal concedeu mais oito trechos de rodovias, perfazendo 3.281,4 km. Em 2008, foram realizadas sete concesses (2.600,7 km), e mais uma no ano seguinte (680,7 km). A terceira etapa do programa foi dividida em duas fases. A primeira deve ocorrer ao longo de 2012, com a concesso de mais trs trechos rodovirios, correspondentes a 2.055 km: um trecho da BR-040 abrangendo Distrito Federal, Gois e Minas Gerais; e dois trechos em Minas Gerais da BR-116 e da BR-381. A segunda fase, ainda em estudos, prev a concesso de mais trs trechos: dois da BR-101, sendo um no Esprito Santo e outro na Bahia, e um trecho da BR 470 em Santa Catarina, compreendendo mais 1.608 km. Portanto, o governo federal j concedeu 4.763,8 km, acrescidos de 3.663 km que esto programados, o que totalizar 8.426,8 km. Como a malha rodoviria federal de aproximadamente 62 mil km, pode-se afirmar que 13,6% esto sob responsabilidade da iniciativa privada. Quando da criao do programa de Concesso Federal (Procrofe) em 1993, o governo previa transferir em torno de 13 mil km de estradas. Atualmente, avaliaes do Ipea e de outras instituies estimam que o setor privado teria interesse em assumir, por conta da demanda de fluxo de veculos, aproximadamente 15% da malha federal. Portanto, haveria uma margem de concesso de rodovias em torno de mais 2 pontos percentuais (p.p.) da extenso da malha, o que corresponde a pouco mais de 1,2 mil km.1 Isto significa que, nas condies atuais de demanda, o governo federal tem margem relativamente estreita para transferir trechos adicionais ao setor privado, dentro do atual modelo de concesses. Deve-se registrar tambm que as concesses rodovirias no Brasil visaram transferncia de ativos do setor pblico para o privado, enquanto na maioria dos pases elas constituem programas de criao de ativos. Possivelmente, por ser mais fcil e rpido transferir que construir uma rodovia, o Brasil fez mais concesses que os demais pases a mdia mundial de concesso de malhas rodovirias de 2% (PEGO e CAMPOS NETO, 2010, captulo 7). Em 2004, entrou em vigor a Lei no 11.079, que institui as parcerias pblico-privadas (PPPs). Embora desde ento o governo federal no tenha estabelecido qualquer contrato nesta modalidade para o setor rodovirio, existe um potencial, ainda no estimado, de transferncia de rodovias livre iniciativa. Independentemente deste potencial de lanar mo de concesses por meio de PPPs, importante registrar que o setor rodovirio brasileiro continuar, por um longo perodo de tempo, dependente de recursos fiscais da Unio, para sua ampliao, recuperao e manuteno. At 1995, toda a malha rodoviria era integralmente financiada
1. Em comparao ao previsto no Procrofe, haveria ainda a possibilidade de se concederem mais 4.573,2 km.
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Financiamento da Infraestrutura de Transportes no Brasil
por recursos oramentrios. Na atualidade, 90% das rodovias federais (em quilometragem) dependem diretamente de verba pblica para sua administrao. Portanto, o setor rodovirio nacional pode contar com dois diferentes mecanismos de financiamento de sua infraestrutura, incluindo os recursos destinados recuperao e manuteno: i) o Oramento Fiscal, como principal fonte de recursos; e ii) as concesses comuns, alternativa que o governo federal j vem utilizando desde a segunda metade da dcada de 1990, e que, conforme visto, est prxima de seu limite. Um terceiro mecanismo tambm seria financiado com recursos fiscais, ao menos em parte. Trata-se da possibilidade de o governo federal passar a empregar as concesses patrocinadas (as PPPs). Seriam contratos de at 35 anos, visando manter em boas condies de trafegabilidade as rodovias federais que, pelo baixo fluxo de veculos, no gerariam receita por meio de pedgios suficientes para atrair os investimentos diretos do setor privado. A vantagem desta alternativa a melhoria da gesto das finanas pblicas, na medida em que o governo teria uma programao das necessidades de desembolsos de longo prazo requeridas pelo setor rodovirio. Esta opo tambm permitiria que parte dos custos de manuteno das rodovias fossem custeados por pedgios. Vale ressaltar, entretanto, que as rodovias com baixo volume esto, geralmente, em regies menos desenvolvidas. A cobrana de pedgio nestas regies poderia, em certo grau, inibir seu desenvolvimento econmico. 2.2 investimentos realizados Em relao ao investimento pblico,2 o grfico 1 mostra que ele cresce significativamente entre 2003 e 2010, passando de R$ 1,3 bilho para R$ 10,3 bilhes, o que representa um crescimento de 792%. O aumento dos investimentos pblicos observados a partir de 2003 reflete a postura do governo em melhorar a infraestrutura de transporte rodovirio no pas, reduzindo gargalos ao desenvolvimento. A significativa inclinao da curva, a partir de 2008, mostrando investimentos mais robustos, reflete, possivelmente, os primeiros resultados do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). importante destacar que os dados de investimentos pblicos em rodovias dizem respeito apenas malha federal sob sua administrao (em torno de 57 mil km). Isto , no esto computados os investimentos dos estados nas suas rodovias. Os dados de investimentos privados em rodovias referem-se s estradas federais e estaduais que foram concedidas (aproximadamente 15 mil km). Mesmo com estas observaes, de se esperar que o investimento pblico em rodovias supere o investimento privado nas estradas concedidas, pois a malha pblica federal quase quatro vezes maior que a malha total concedida. O investimento privado refere-se a 9% da malha pavimentada nacional e o investimento do governo federal responde por 33% de todas as rodovias pavimentadas do pas.3
2. Utilizou-se a seguinte classificao oramentria: despesa de capital; investimentos pagos acrescidos de restos a pagar pagos; funo transporte; e subfuno transporte rodovirio. 3. Entretanto, as rodovias concedidas absorvem um volume de trfego muito mais intenso, e so em geral duplicadas, o que demanda mais recursos, por quilmetro de via, para sua operao e manuteno.
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GRFICO 1 investimentos em rodovias no Brasil (2002-2010) (Em R$ bilhes constantes de 2010)1

16,00 14,00 12,15 12,00 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 2,59 0,00 2002 1,33 2003 1,41 2004 Privado 5,54 4,07 2,95 2,90 2,67 1,57 3,49 2,93 1,77 2005 1,88 2006 Pblico2 1,71 2007 2008 Total 2009 2010 5,33 5,25 6,00 5,59 3,44 7,20 7,71 8,71 15,23
8,53 10,27
4,96
Fonte: ABCR; Brasil ([s.d.]a). Elaborao do Ipea. Obs.: 1 Valores deflacionados pelo ndice Geral de Preos do Mercado (IGP-M) (dez./2010 = 100). 2 O investimento privado em 2010 uma estimativa baseada na taxa mdia de crescimento deste investimento (em valores reais) entre 2007 e 2009.
O grfico 1 demonstra relativa estabilidade dos investimentos privados ao longo dos primeiros anos da dcada (2002-2007), representando, em mdia, R$ 1,8 bilho ao ano (a.a.). Este comportamento reflete a estabilizao das aplicaes financeiras na manuteno dos trechos concedidos na segunda metade da dcada de 1990, que representaram a primeira fase do programa nacional de concesses de rodovias federais e estaduais. A partir de 2008, o crescimento dos investimentos privados se deve segunda etapa dos programas de concesso de trechos de rodovias federais e paulistas, cujos contratos requerem maior volume de recursos financeiros nos primeiros anos de execuo. No perodo entre 2002 e 2010, estas inverses totalizaram cerca de R$ 20,6 bilhes, contra cerca de R$ 46,3 bilhes de investimentos pblicos. Apesar do significativo crescimento do investimento pblico e tambm privado no setor rodovirio nacional, este totalizou aproximadamente R$ 15,2 bilhes em 2010, valor que correspondeu a somente 0,42% do produto interno bruto (PIB). 3 FiNANCiAmENTo DA iNFrAESTruTurA FErroViriA No BrASiL A malha ferroviria brasileira composta por 12 ferrovias de transporte de carga, totalizando pouco mais de 28 mil km de extenso. Esta malha foi concedida iniciativa privada na segunda metade da dcada de 1990. Desde ento, a produo ferroviria cresceu 102%, passando de
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139 bilhes de toneladas quilmetro til (TKU) para 280 bilhes de TKU entre 1999 e 2010. O volume transportado teve um incremento de 84%: em 1999, foram transportadas 256 milhes de toneladas teis (TU) e, em 2010, este volume atingiu 471 milhes de TU. Os principais produtos transportados nestas ferrovias so minrio de ferro, carvo mineral, soja e farelo, milho, acar, produtos siderrgicos, calcrio, fosfato, fertilizantes, cimento, derivados de petrleo e lcool, alm de produtos industrializados, por meio de contineres. Entretanto, o grupo minrio de ferro e carvo mineral responde por quase 80% da produo ferroviria, em TKUs. O transporte destes produtos ocorre principalmente nas ferrovias Estrada de Ferro Vitria a Minas (EFVM), Estrada de Ferro Carajs (EFC) e MRS Logstica S.A., controladas pela Companhia Vale do Rio Doce (Vale) e pela Companhia Siderrgica Nacional (CSN), que tambm so as proprietrias do minrio de ferro transportado. Outras ferrovias com produo ferroviria relevante so a Ferrovia Centro Atlntica S.A. (FCA), controlada pela Vale, e as ferrovias controladas pela Amrica Latina Logstica S.A. (ALL). O atual marco regulatrio do setor ferrovirio brasileiro surgiu com o processo de concesso das principais ferrovias nacionais s empresas privadas, iniciado pelo Decreto no 1.832/1996. Aps as concesses, foi criada, em 2001, a agncia reguladora para o setor, a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), responsvel tambm pela regulao do transporte rodovirio. O principal instrumento de relacionamento entre a ANTT e as empresas concessionrias o contrato de concesso. Existe tambm o contrato de arrendamento, associado ao primeiro, no qual so definidos os valores a serem pagos pelas concessionrias pela utilizao dos ativos cedidos pela Unio em funo da privatizao das malhas da Rede Ferroviria Federal S.A. (RFFSA) e da Ferrovia Paulista S.A. (Fepasa).Um dos pontos relevantes do contrato de concesso a obrigao do concessionrio de prestar servio de transporte ferrovirio a todos os usurios interessados, mediante pagamento de uma tarifa. Alm disso, so estabelecidas tarifas mximas para a prestao destes servios. 3.1 investimentos realizados Na dcada de 2000, a maior parte do investimento em ferrovias no Brasil foi realizada pelo setor privado, tendo em vista que um dos objetivos do processo de privatizao era transferir para a iniciativa privada a obrigatoriedade dos investimentos. Os investimentos privados permitiram recuperar a malha ferroviria, que estava em grande parte deteriorada, devido aos vrios anos de baixo investimento durante a crise fiscal dos anos 1980 e 1990. A partir de 2008 os investimentos pblicos voltaram a ter participao relevante, com o financiamento e a construo de novos trechos ferrovirios pelo governo federal. O grfico 2 apresenta a evoluo dos investimentos pblico e privado em ferrovias, de 2002 a 2010.
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GRFICO 2 investimentos em ferrovias no Brasil (Em R$ bilhes constantes de 2010)1

6,00 5,49 5,53
5,00
4,50 3,88 3,73 4,19 3,31
4,00 2,83 1,89
4,48 2,98
3,00 1,80 1,11 1,00 0,22 0,69 0,00 2002 2003
2,66
2,88
3,12
2,77 2,55 1,01 1,11
2,00
1,67 0,17 0,32 0,43 0,61
2004 Privado
2005
2006 Pblico2
2007 Total
2008
2009
2010
Fonte: Brasil ([s.d.]a); ANTF. Obs.: 1 Valores deflacionados pelo IGP-M (dez./2010 = 100). 2 Conceito oramentrio dos investimentos pblicos: despesa de capital; investimento pago acrescido de restos a pagar pagos; funo transporte; e subfuno transporte ferrovirio.
A forma como os investimentos ferrovirios ocorreram desde a poca das privatizaes tem total balizamento na lgica privada para alocao de recursos financeiros. Logo aps as privatizaes, os investimentos tinham o objetivo de tornar a malha operacional, permitindo iniciar a prestao de servios de transporte e assim gerar receita para custear as operaes e abastecer o caixa para futuros investimentos. Num segundo momento, com a ampliao da demanda por transporte ferrovirio, a partir de 2002, foi necessrio investir em ampliao real de capacidade, tanto em locomotivas e vages, quanto em capacidade de trfego nas principais linhas frreas. Estes investimentos demandaram maior volume de recursos financeiros. Pode-se afirmar, tambm, que esta fase de ampliao de capacidade da malha concedida ainda no terminou. Ocorre que os investimentos privados realizados s foram possveis devido perspectiva de que a receita a ser obtida aps a recuperao e ampliao da capacidade das ferrovias seria suficiente para cobrir os custos de investimento e os custos operacionais, e ainda permitir ao investidor auferir lucros que compensassem seus riscos. Embora o volume de investimentos realizado possa ser considerado elevado, o custo de se ampliar a capacidade de trfego de uma linha frrea normalmente muito menor que o custo de se construir uma nova linha. Havendo demanda, os investimentos em ampliao de capacidade ferroviria permitem aumentar a rentabilidade da linha frrea existente. Com isso, a iniciativa privada investiu nas ferrovias concedidas, ampliando suas capacidades e a prpria rentabilidade das concesses.
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Entretanto, a rentabilidade dos investimentos em ampliao de capacidade ferroviria vai reduzindo-se medida que gargalos fsicos a tais ampliaes exigem volume mais elevado de recursos. Isto ocorre, por exemplo, quando no mais possvel ampliar a capacidade de determinada linha por meio da construo de mais ptios de cruzamento de trens, sendo necessria a duplicao da linha. O custo de se duplicar uma linha se assemelha ao de construir uma nova, permitindo ampliaes de capacidade muito grandes, em geral muito superiores demanda reprimida existente. Nesta situao, como a receita adicional insuficiente para cobrir os custos de investimentos, o investidor privado dificilmente far tal inverso. Essa baixa atratividade para o investidor privado tambm ocorre na construo de novas linhas frreas. Conforme Pego e Campos Neto (2010, captulo 9), o custo de implantao de uma linha frrea da ordem de R$ 2 a 5 milhes por quilmetro, sendo necessrio um volume de carga superior a 350 mil toneladas mensais para que os custos da operao ferroviria comecem a rivalizar com os fretes rodovirios praticados no Brasil. Isto significa que, para o investidor privado, s faz sentido investir numa nova linha frrea se houver uma perspectiva de atrao de cargas superior a 5 milhes de toneladas a.a. Ainda assim, os riscos associados ao custo real do investimento, competio que o modal rodovirio pode promover e ao elevado prazo necessrio para amortizar tal investimento fazem com que o investidor privado s venha a se interessar se houver um potencial de atrao de carga superior a 10 milhes de toneladas a.a. Essas caractersticas de elevado investimento e retorno incerto, tambm associadas a uma condio fiscal mais confortvel, levaram o setor pblico a voltar a investir em ferrovias no Brasil, levando o modal a regies ainda no atendidas. Conforme observado no grfico 2, houve uma elevao dos gastos pblicos a partir de 2008, fruto do investimento em novas linhas, em especial a Ferrovia Norte Sul, a qual parte de Estreito, no Maranho, e segue em sentido sul at Anpolis, em Gois. 3.2 Questes regulatrias sobre as formas de financiamento pblico e privado As ferrovias em construo pelo governo federal tm, em princpio, o propsito de complementar os investimentos do setor privado, nos casos em que no existam condies de risco e retorno suficientes para atrair investidores neste setor. Entretanto, a maior parte das ferrovias previstas no PAC, e em outros planos de investimento do governo, atende a regies que j so grandes produtoras de bens agrcolas e minerais ou que tm forte potencial de produo. Com isso, bem provvel que estas ferrovias sejam interessantes para o investidor privado, podendo liberar o recurso pblico para outras aplicaes. Mas h duas caractersticas do setor ferrovirio brasileiro que impelem o governo federal a executar tais investimentos, em vez de simplesmente conced-los iniciativa privada: a interconexo das novas linhas com as j existentes e a alta concentrao das operaes ferrovirias nas mos de alguns grupos empresarias. Algumas das novas linhas partem de ferrovias j operantes e vo em direo ao interior, buscando atender a novas regies produtoras. Apesar de contarem com forte potencial de atrao de cargas, estas linhas devero entregar a carga a ferrovias j existentes, para que estas
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a levem aos pontos de consumo e principalmente aos portos para exportao. Ou seja, para viabilizar o transporte, estas novas linhas dependero de as ferrovias existentes permitirem a utilizao de suas malhas. Conforme j discutido em Pego e Campos Neto (2010, captulo 9), as ferrovias existentes so controladas basicamente por trs grupos empresarias. Apesar de as regras de concesso ferroviria obrigarem a prestao do servio de transporte a todos os usurios mediante o pagamento de tarifa adequada, sem discriminao, os potenciais investidores das novas linhas temem a dependncia do acesso malha j concedida, em condies de negociao desfavorveis. Outro agravante que boa parte das linhas existentes que seriam utilizadas pelas cargas das novas ferrovias no dispem de grande capacidade ociosa. A menos que sejam realizados investimentos em expanso da capacidade destes trechos, a atrao das cargas pelas novas ferrovias ficar comprometida. Alm disso, a forma de financiar o investimento em tais ampliaes de capacidade pode prejudicar a atrao do investidor privado, a medida que o operador da ferrovia existente no faa o investimento, por razes como indisponibilidade de recursos, e o investidor da nova linha, caso faa este investimento, no tenha as garantias adequadas de utilizao da capacidade gerada em ativos de terceiros. No final da cadeia logstica das cargas ferrovirias, o investidor em novas linhas ainda corre o risco de encontrar um porto sem capacidade para escoar a carga adicional. Ainda assim, h projetos de novas linhas que atrairiam o investidor privado, com atrao de carga suficiente para viabilizar a construo da nova linha, a ampliao de capacidade das linhas existentes e at mesmo a construo de um porto para escoar esta carga. Porm, a concesso de tal projeto a apenas um investidor privado iria contra outra preocupao do governo em relao ao setor ferrovirio. As ferrovias tm o carter de monoplio natural. Para a sociedade, o ideal que a ferrovia atenda a todos os usurios interessados sem discriminao, evitando a criao de ferrovias em paralelo caso um usurio no consiga acesso malha existente. Com base nessa preocupao, o rgo regulador do setor, a ANTT, est propondo4 uma regulamentao que permita que usurios invistam nas malhas ferrovirias existentes, com direito utilizao da capacidade gerada por seus investimentos e separao, ao menos para as novas concesses, do operador da infraestrutura ferroviria do operador do servio ferrovirio. Esta segunda proposta de regulamentao permite que a infraestrutura ferroviria (linhas, ptios e sistemas de controle de trfego) seja operada por uma entidade que venderia a capacidade de trfego a diversos prestadores de servio ferrovirio. Tal arranjo permite maior transparncia do processo de alocao da capacidade de transporte ferrovirio, evitando a discriminao do operador ferrovirio em relao aos usurios. Evita-se tambm que a ferrovia fique ociosa, na medida em que se evidencia a capacidade adquirida por um operador ferrovirio que no a utilize, seja por falta de usurios interessados em seu servio, seja por uma reserva de capacidade efetuada para utilizao futura ou mesmo para impedir que concorrentes de seus produtos utilizem a ferrovia.
4. At o momento de elaborao deste texto, a nova regulamentao proposta pela ANTT no havia sido implantada.
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Com isso, torna-se mais necessrio que o setor pblico efetue os investimentos nas novas ferrovias e conceda a capacidade de transporte ferrovirio em partes5 aos operadores privados, promovendo a desconcentrao do setor e ampliando a competio. Adicionalmente, este modelo tambm adequado para as novas linhas para as quais a demanda no seja to grande, mas tenda a crescer no futuro. Nestes casos, a capacidade de transporte ferrovirio pode ser concedida aos poucos, medida que a demanda aumenta, reduzindo os riscos para o investidor privado e, por consequncia, atraindo mais interessados para o processo licitatrio. O inconveniente de todo o investimento em novas ferrovias ser feito pelo setor pblico que a expanso da malha s possvel enquanto a situao fiscal permitir. Caso os recursos federais venham a escassear, por qualquer motivo, os investimentos em novas linhas frreas podem ser interrompidos. Atrair o investidor privado mantendo a busca por ampliar a competio no setor ferrovirio no to simples. Por exemplo, o governo poderia licitar a capacidade de uma ferrovia a ser construda para o setor privado em partes, recebendo dos investidores o valor da outorga. Com esta arrecadao, o governo poderia fazer o investimento nesta nova ferrovia. O problema de tal abordagem que dificilmente o investidor privado entraria em tal negcio com o governo apenas com a promessa de que o investimento ser realizado. Mesmo que entre, o lance dos investidores privados no processo licitatrio dificilmente seria suficiente para financiar o investimento. Assim, os investimentos em novas linhas necessariamente devem ser feitos com recursos pblicos. Num cenrio de aperto fiscal em que no exista disponibilidade de recursos pblicos para tais investimentos, o modelo de concesso tradicional, no qual toda a ferrovia seria concedida a um nico operador, mais adequado para atrair o investidor privado. Como forma de reduzir a possibilidade de discriminao dos usurios e facilitar a atuao do rgo regulador, pode-se exigir que o vencedor da licitao constitua uma pessoa jurdica com o objetivo especfico de ser prestador de servio de transporte ferrovirio. Alm disso, esta nova empresa no poderia ser proprietria de nenhuma carga transportada,6 mesmo que sua controladora possa. Este impedimento do concessionrio ter carga prpria facilitaria a fiscalizao da capacidade contratada, e tambm a utilizada, para os diversos usurios da ferrovia, inclusive a empresa controladora da empresa concessionria que venha a ter carga transportada na ferrovia. 3.3 o transporte ferrovirio regional de passageiros Com a proposta de implantao do trem de alta velocidade (TAV) entre Rio de Janeiro, So Paulo e Campinas, retoma-se a possibilidade de o Brasil possuir um servio de transporte ferrovirio de passageiros relevante. Este empreendimento o maior entre os propostos pelo PAC para os prximos anos, totalizando R$ 34,6 bilhes. O modelo de concesso proposto estabelece que o TAV ser um investimento privado. Entretanto, foi previsto o financiamento pblico de at R$ 20 bilhes. O governo federal
5. A capacidade de trfego, em trens/dia, seria concedida em partes, por exemplo, 3 trens/dia para um operador, 4 trens/dia para outro, 1 trem/dia para um terceiro, at que a capacidade total do trecho fosse esgotada. O valor desta concesso tambm seria uma parcela da concesso integral. 6. A rigor, deve-se permitir o transporte de carga prpria para seu consumo, como combustveis, lubrificantes, trilhos, dormentes e materiais para lastro da linha.
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participar do consrcio ganhador com R$ 3,4 bilhes na empresa a ser formada para a construo e operao do TAV. Por fim, existe uma garantia de R$ 5 bilhes que o governo fornecer ao operador do TAV caso ocorra a frustrao da demanda projetada para viabilizar o empreendimento. Mendes (2011) argumenta que os licitantes do TAV levaro em considerao todas estas possibilidades de recursos financeiros pblicos, com alta probabilidade de que sejam efetivamente usados, inclusive os R$ 5 bilhes que s devero ser liberados se houver frustrao de demanda. Considerando-se o valor previsto de R$ 34,6 bilhes para o investimento no TAV, os recursos pblicos devero suprir 82% do empreendimento (R$ 8,4 bilhes diretamente e R$ 20 bilhes via financiamento). Para um investimento privado, a participao de recursos pblicos um tanto elevada. Talvez outras possibilidades de transporte ferrovirio de passageiros necessitassem de menos recursos pblicos, sendo viveis pela tica privada, como os trens de mdia velocidade. Trens que operassem em velocidades entre 150 e 200 km/h exigiriam investimentos bem menores em tneis, viadutos e pontes, e ainda permitiriam ligar o Rio de Janeiro a So Paulo em viagens de 2,5 a 3,5 horas. 4 FiNANCiAmENTo DA iNFrAESTruTurA PorTuriA No BrASiL O sistema porturio brasileiro composto por 37 portos pblicos, entre martimos e fluviais. Deste total, 18 so delegados, concedidos ou tm sua operao autorizada administrao por parte dos governos estaduais e municipais. Existem ainda 42 terminais de uso privativo e trs complexos porturios que operam sob concesso iniciativa privada (BRASIL, [s.d.]b). A gesto da poltica do setor est sob a responsabilidade da Secretaria Especial de Portos (SEP), vinculada Presidncia da Repblica, exceto quanto aos portos fluviais e lacustres, que so de competncia do Ministrio dos Transportes (MT). A infraestrutura porturia no Brasil constitui a base para o comrcio internacional. Somente em 2010, passaram pelos portos brasileiros 79%, em valor, das importaes e exportaes do pas, alcanando cerca de US$ 380 bilhes. No mesmo ano, foram movimentadas cerca de 840 milhes de toneladas de cargas nos portos brasileiros. Nos ltimos nove anos, o Brasil investiu uma mdia de R$ 2,18 bilhes a.a. no setor (investimento pblico e privado), valor ainda considerado abaixo das necessidades, caso o pas cresa a taxas em torno de 5% a.a. O setor porturio brasileiro sofreu importantes modificaes regulatrias nas ltimas duas dcadas. Em especial, a Lei no 8.630/1993 (Lei de Modernizao dos Portos) e o Decreto no 6.620/2008 significaram importantes mudanas de rumo para a poltica do setor, especialmente no que diz respeito ao uso e administrao dos portos. importante observar que houve uma clara definio das atividades permitidas aos operadores porturios e dos tipos de concesses. A delegao sob a qual operam os portos difere conforme o perfil jurdico da instalao porturia: se pblica ou privada. Os portos pblicos podem ser operados por concesso a empresa pblica ou privada, mediante prvia licitao. Por sua vez, as instalaes porturias de uso privativo dependem unicamente de autorizao por parte do poder pblico para que operem Agncia Nacional de Transporte Aquavirio (ANTAQ) ou autoridades porturias. O Decreto no 6.620/2008 definiu trs possibilidades de participao de entes privados e/ou
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pblicos no seu fomento e desenvolvimento: i) concesso ou outorga de portos organizados por meio de licitao; ii) arrendamento de instalaes porturias mediante licitao, desde que integrantes do Plano Geral de Outorgas; e iii) outorga de autorizao para construo e explorao de instalao porturia de uso privativo. 4.1 investimentos realizados At a extino da estatal Portobrs, a gesto, a operao e o investimento no setor porturio eram responsabilidade do governo. Havia distores e baixa eficincia no transporte de mercadorias. Somando-se isto falta de recursos pblicos para melhorar as instalaes e a oferta de servios porturios, a situao do setor era precria no comeo da dcada de 1990 (REIS, 2008). Com a Lei de Modernizao dos Portos, em 1993, o governo passou o controle dos portos s administraes porturias estaduais e s companhias docas, e buscou o apoio e o investimento do setor privado por meio de concesses e arrendamentos. Com isso, ocorreram vrias reformas institucionais, aumentando o envolvimento privado nos portos. essencial a melhoria na regulao porturia, assim como o avano na privatizao, liberalizao e competitividade dos servios. O estabelecimento do novo quadro institucional alavancou a participao da iniciativa privada. Com a Lei no 8.630/1993, estabeleceu-se que o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) poderia financiar a compra de equipamentos para o setor privado por meio da linha de crdito para o Financiamento de Mquinas e Equipamentos (Finame). Alm disso, o BNDES tambm passou a dispor do Financiamento a Empreendimentos (Finem) para a operacionalizao de linhas de crdito para investimentos em portos e terminais porturios, podendo participar com at 80% do valor total do investimento (BNDES, 2009). Isto levou ao aumento dos investimentos, com elevao da participao privada, tendo o BNDES como principal fonte de financiamento. Responsvel por grande parte dos financiamentos para projetos em portos, o banco tem desembolsado, em mdia, 60% do valor dos projetos porturios (MARCHETTI e PASTORI, 2006). Segundo o BNDES (2007), entre o incio de 2003 e o terceiro trimestre de 2008, houve uma elevao significativa das inverses, caracterizando o maior ciclo de investimentos no pas nos ltimos 30 anos. Mesmo assim, a parcela porturia nestes investimentos sempre foi baixa, no correspondendo s necessidades nem ao potencial do setor. O ltimo mapeamento realizado pelo BNDES aponta uma necessidade de investimentos de R$ 17,8 bilhes, entre 2011 e 2014, dos quais 74% (R$ 13,2 bilhes) seriam oriundos do setor privado (PUGA e BORA JUNIOR, 2011). A diviso dos investimentos ficou, portanto, entre o setor privado responsvel pelo investimento em equipamentos e pela recuperao e manuteno das instalaes porturias e o governo responsvel pela construo e manuteno da infraestrutura porturia (principalmente os acessos terrestres e martimos). Assim, o investimento governamental no setor permanece como parcela fundamental, dados os altos montantes de investimento necessrios para superar as deficincias existentes (MARCHETTI e PASTORI, 2006). Um impacto positivo nos investimentos causado por esta reforma foi que os contratos de operao dos terminais porturios de agentes privados passaram a obrigar estes agentes
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a realizar investimentos nos portos. No entanto, os investimentos focaram na melhoria e modernizao de instalaes, reduzindo custos dos servios porturios, e deixaram de lado o processo de integrao com os transportes terrestres para reduzir gargalos de acesso. As reas de armazenagem tambm foram negligenciadas e, apesar da reduo dos custos, a estrutura tarifria no melhorou, diminuindo os possveis ganhos (REIS, 2008). Uma vez que os investimentos nos portos e terminais porturios esto divididos entre os setores pblico e privado, cada um com seu papel definido, relevante verificar a evoluo destes investimentos nos ltimos anos. No universo do investimento pblico, as principais fontes de dados so a execuo oramentria do governo federal e os investimentos das estatais (companhias docas). No setor privado, ainda mais difcil identificar os investimentos das empresas nos portos. O BNDES responsvel por grande parte dos financiamentos em portos, cobrindo 60% do valor dos projetos (MARCHETTI e PASTORI, 2006). Assim, a partir dos desembolsos feitos pelo BNDES, possvel obter-se um valor aproximado das aplicaes privadas em portos. O grfico 3 mostra os investimentos totais (pblicos e privados) nos portos brasileiros (perodo 2002-2010). A mdia anual dos investimentos foi de R$ 2,18 bilhes, sendo R$ 1,00 bilho pblico e R$ 1,18 bilho privado. Em valores absolutos, os investimentos totais crescem no perodo, com certo equilbrio entre pblico e privado, exceto em 2009, quando o pblico foi maior em 80,8%. Os recursos do Oramento Fiscal e da Seguridade Social so as principais fontes dos investimentos pblicos, e os recursos do BNDES, dos privados.
GRFICO 3 investimentos em portos no Brasil (2002-2010) (Em R$ bilhes constantes de 2010)1
3,50 3,00 2,50 1,98 2,00 1,50 1,07 1,00 0,50 0,00 2002 2003 2004 2005 Privado2 2006 Pblico 2007 2008 Total 2009 2010 0,68 1,75 1,73 1,56 1,56 0,94 0,75 0,42 1,03 1,21 0,93 0,17 0,72 1,15 1,70 1,75 1,59 1,42 1,43 1,29 2,35 2,08 2,80 3,23 2,72
Fonte: Brasil ([s.d.]a); Puga e Bora Junior (2011). Elaborao do Ipea. Obs.: 1 Valores deflacionados pelo IGP-M (dez./2010 = 100). 2 O investimento privado para 2010 uma mdia estimada de crescimento dos seus investimentos em valores reais de 2007 a 2009.
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4.2 Questes regulatrias sobre as formas de financiamento pblico e privado Como ocorreu nos demais setores da infraestrutura de transportes, os investimentos no setor porturio esto aqum da necessidade, provocando gargalos no comrcio exterior, na navegao de cabotagem e mesmo reduzindo a competitividade dos produtos brasileiros no comrcio internacional. Devido dificuldade do setor pblico em realizar a totalidade dos investimentos necessrios, a iniciativa privada pode suprir a carncia de investimentos do setor. Muitos dos investimentos necessrios, inclusive, atendem tica privada, sendo capazes de remunerar o capital investido. Entretanto, regras claras devem ser estabelecidas para se atrair o capital privado. Durante o perodo compreendido entre a entrada em vigor da Lei de Modernizao dos Portos, em 1993, e a edio do Decreto no 6.620, de 2008, houve um grande volume de discusses sobre o perfil das operaes nos portos privados. Os conflitos surgiram ao se confrontarem dois entendimentos absolutamente distintos sobre os terminais de uso misto. Algumas empresas entendiam que seria possvel instalar terminais privativos de uso misto apenas para movimentar cargas de terceiros, ou para movimentar predominantemente cargas de terceiros, como o caso dos terminais pblicos. Em sentido oposto, havia aqueles que propunham que os terminais privativos de uso misto deveriam ter por funo principal a movimentao de carga prpria, atuando com carga de terceiros apenas de forma acessria, para utilizar sua capacidade ociosa, minimizar custos e tornar a operao mais eficiente, redundando em benefcios para o prprio operador (MELLO, 2009). Na realidade, permitir que os terminais privativos operassem exclusivamente com cargas de terceiros poderia impor uma competio desleal aos portos pblicos, uma vez que estes esto sujeitos a um regime jurdico mais restritivo e, consequentemente, menos propcio agilidade para a tomada de decises. Entretanto, h os que argumentam que os operadores que participaram de licitao j encontraram o terminal pronto e os entrantes tm de construir uma estrutura nova. Tambm no seria desejvel restringir a operao dos terminais privativos movimentao de carga prpria, uma vez que isto impediria as chances de novos entrantes atuarem neste mercado. O Decreto no 6.620/2008, entretanto, ratificou que os terminais privativos devero operar precipuamente com as cargas prprias de seu proprietrio e, residualmente, com as cargas de terceiros. Isto levou o empresariado brasileiro a argumentar que o decreto inibe os investimentos privados em novos portos ou terminais porturios no pas. Tal argumentao baseia-se na condio, estabelecida no decreto, de que a construo de terminais privativos s seria autorizada se o proponente provasse possuir carga prpria suficiente para viabilizar economicamente o terminal. Em outras palavras, o terminal privativo teria de ser de fato privativo, operando com cargas de terceiros apenas extemporaneamente. Terminais de uso pblico seriam objeto de licitao, mesmo que tal terminal fosse proposto por um agente privado. Para os empresrios, tal restrio de os terminais de uso pblico deverem passar necessariamente por licitao inibe o investidor privado, que poderia elaborar todo o projeto, adquirir a rea para a construo do terminal e buscar cargas, por sua conta e risco. Ao ser obrigado a concorrer na licitao, este empreendedor poderia no ganh-la. Isto acabaria por inibir os empresrios a proporem a construo de novos terminais, visto que correriam o risco
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de no aproveitar os resultados de suas iniciativas, mesmo estando em condies privilegiadas no processo licitatrio, por j estarem estudando o empreendimento h mais tempo. Ocorre, porm, que as reas de costa propcias instalao de terminais porturios no so numerosas. Sua utilizao para uso privado poderia trazer prejuzos ao interesse pblico, uma vez que alguns usurios poderiam ser cerceados, tendo de buscar outros terminais, mais distantes, com custo logstico maior, para movimentar seus produtos. Mesmo que o terminal seja de uso pblico, a cesso do acesso ao mar, rio ou lago teria de ocorrer em condies equnimes a todos os interessados em explor-la. Com isso, razovel argumentar que, se os terminais de uso pblico criados pelo poder pblico so concedidos operao privada por processo licitatrio, os terminais propostos pela iniciativa privada, para uso pblico, tambm deveriam passar por processo licitatrio, por tratarse de servio pblico. Indo alm, devido condio de cada vez maior escassez das reas propcias instalao de terminais porturios, os terminais de uso privativo tambm deveriam passar por processo licitatrio, e deveriam permitir a movimentao de cargas de qualquer interessado. Em outras palavras, no se deveria mais permitir a construo de terminais de uso privativo. Os terminais privativos podem criar uma condio de baixa competio no mercado dos produtos neles movimentados. O detentor de autorizao para terminal privativo pode impedir a movimentao de cargas de seus concorrentes, restringindo o acesso destes aos mercados em que atua. Tais terminais acabam propiciando um maior poder de barganha aos seus proprietrios. uma situao tpica de monoplio natural. O modelo de regulao do sistema porturio brasileiro baseou-se na promoo da competio entre os terminais e portos do pas. O problema que, devido caracterstica intrnseca a um terminal porturio de necessitar altos investimentos, associada a questes geogrficas (acesso ao mar, acesso terrestre), a competio entre terminais no suficiente para propiciar tarifas baixas a ponto de promover o desenvolvimento econmico do pas. Na atualidade, boa parte dos portos brasileiros apresenta movimentao de cargas prxima de suas capacidades. Isto ocorre devido a investimentos insuficientes no setor, mas tambm expanso da corrente do comrcio. O problema que apenas alguns setores produtivos conseguem manter exportaes com os custos de logstica do pas, entre estes custos o porturio. As empresas que usam terminais pblicos veem suas margens reduzidas devido s altas tarifas porturias. As que possuem terminais privativos se aproveitam da condio privilegiada, ganhando espao em relao aos seus concorrentes, chegando at a adquiri-los. Com o objetivo de promover maior concorrncia nos mercados dos produtos movimentados nos portos e terminais porturios, o modelo de concesso deveria considerar o estabelecimento de tarifas-teto, semelhante ao modelo de concesso ferroviria. No setor de petrleo, por exemplo, os terminais martimos para movimentao de petrleo, seus derivados e gs natural j so obrigados a permitir a sua utilizao por terceiros, e a tarifa regulada pela Agncia Nacional do Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP) em caso de conflito entre as partes (Artigos 56 e 58 da Lei no 9.478/1997). Alm disso, para garantir o acesso indiscriminado dos usurios aos terminais, deveria ser extinta a possibilidade de autorizao para terminal de uso privativo, e a empresa ou consrcio ganhadora do processo licitatrio de terminal de
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uso pblico deveria constituir uma pessoa jurdica com propsito especfico de operao de terminal porturio. Esta empresa operadora no poderia movimentar carga prpria, salvo a carga necessria s prprias operaes, como combustveis e equipamentos. As eventuais cargas das empresas controladoras das operadoras deveriam passar por processos operacionais e contbeis semelhantes s das demais empresas, facilitando a fiscalizao do agente regulador em casos de suspeita de atuao discriminatria pelo operador do terminal. Entretanto, a imposio de que todo terminal porturio seja de uso pblico no impede a participao da iniciativa privada. Pode, at mesmo, atra-la, ao definir condies claras e equnimes de acesso ao processo licitatrio. Diante do grande desafio de aumentar o investimento porturio, pode-se at ampliar a participao privada administrao da infraestrutura porturia de portos organizados (canais de acesso, beros pblicos, vias de acesso terrestre, armazns pblicos). Portos como os de Santos e Rio de Janeiro, administrados por companhias docas, poderiam ter gesto privada.7 Entende-se que a autoridade porturia, papel assumido pelas companhias docas, no precisa ser necessariamente pblica, apesar de isto facilitar a garantia de acesso no discriminatrio dos usurios e operadores de terminais aos portos organizados. A regulao e fiscalizao continuariam sob a responsabilidade da ANTAQ, baseadas nas polticas e diretrizes da SEP. Estas administradoras porturias privadas no deveriam ter qualquer relao com os usurios dos portos e com os operadores dos terminais, a fim de evitar a possibilidade de discriminao e restrio de acesso. Se o Brasil quer ter portos com custos competitivos e atender capacidade da demanda do comrcio internacional, precisa sair de um modelo de financiamento realizado em grande parte pelo governo federal e caminhar para um de autofinanciamento porturio, no qual os recursos para investimento tenham origem em empresas privadas e nas tarifas porturias arrecadadas pela autoridade porturia. Alm disso, o acesso de todos os usurios pagando tarifas justas deve ser garantido, com regulao ativa das tarifas e condies dos servios prestados. 5 PErSPECTiVAS PArA A iNFrAESTruTurA Do TrANSPorTE ArEo No BrASiL O avio o meio de integrao nacional por excelncia em pases com dimenses continentais. Sua infraestrutura de apoio irradia-se de forma pontual pelo territrio, uma vez que no tem o carter linear dos modais terrestres de transporte, o que permite vencer os obstculos naturais sem grande dificuldade e com menores danos ambientais. A velocidade comparativamente elevada de operao tambm desponta como um fator de sucesso deste modo de transporte. O Brasil passa por um momento econmico promissor, com perspectivas muito favorveis de continuidade do seu desenvolvimento, com reflexos diretos no crescimento do trfego areo. H mais pessoas voando por terem recuperado renda, e tambm em razo de alternativas mais acessveis de preos e financiamento das passagens. O transporte de carga area tambm est intensificando-se, na esteira do crescimento econmico do pas e de suas relaes comerciais com o exterior.
7. A escolha no necessariamente tcnica dos dirigentes das companhias docas (empresas de economia mista com capital inteiramente subscrito pelo governo), assim como as amarras legais e financeiras a que esto submetidas, dificultou a execuo dos investimentos pblicos, a ampliao do programa de transferncia de terminais porturios e a consequente acelerao dos investimentos privados. Uma combinao de morosidade administrativa e dificuldades financeiras das companhias docas foi o maior obstculo aos investimentos crticos: melhoria dos acessos por terra (ferrovias e rodovias) e por mar (dragagem e sinalizao dos canais e beros).
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A demanda e a oferta de servios de transporte areo continuaro crescendo e pressionando as infraestruturas existentes nos prximos anos. Isto exigir respostas mais rpidas dos gestores pblicos e privados em relao adequao de aeroportos, s necessrias melhorias no controle de trfego areo e ao aumento da eficincia das empresas areas. A estabilidade econmica, as dimenses continentais, a maior eficincia das empresas areas, entre outros fatores, transformaram o Brasil num dos mercados mais promissores para a aviao comercial. A evoluo deste mercado, todavia, vem colidindo com obstculos e gargalos de ordem institucional, legal, infraestrutural e operacional. O crescimento acelerado da demanda no foi acompanhado por um adequado planejamento de longo prazo para a totalidade do sistema de aviao civil e pela superao das notrias deficincias nas infraestruturas aeroporturia e aeronutica. Adicionalmente, a disposio do governo federal em ampliar o volume e a variedade das exportaes brasileiras criou demanda para mais voos cargueiros, maior utilizao dos ptios destinados a esta atividade nos aeroportos e maior utilizao das vias de acesso s instalaes aeroporturias. A disponibilidade financeira da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (Infraero) no alcana a multiplicidade de obras necessrias para atender ao crescimento da demanda, o que agravado pela forte presso poltica por investimentos, acarretando excessiva disperso de recursos. 5.1 Avaliao do marco regulatrio Um caminho para solucionar a desorganizao institucional do setor parece ter sido a criao da Secretaria de Aviao Civil, a qual rene competncias antes dispersas em vrios rgos e coordena as polticas para o transporte areo civil brasileiro. As alteraes promovidas pela Medida Provisria (MP) no 527/2011 instituram a Secretaria de Aviao Civil, diretamente vinculada Presidncia da Repblica. Dessa forma, o transporte areo deixou a gesto militar para integrar a gesto civil. Isto , retirou-se do Ministrio da Defesa e transferiu-se Secretaria de Aviao Civil a incumbncia das atribuies sobre o transporte comercial e particular. Assim, a secretaria passa a ocupar o topo da hierarquia que agrega a Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC), a Infraero e o Conselho Nacional de Aviao (CONAC). Tambm relevante citar a criao do Fundo Nacional de Aviao Civil (FNAC), vinculado e administrado pela Secretaria de Aviao Civil e mantido principalmente com os recursos do Programa Federal de Auxlio a Aeroportos, alm de outras fontes previstas no Oramento Geral da Unio. Os recursos do FNAC sero aplicados no desenvolvimento e fomento das infraestruturas aeroporturias e de aeronutica civil, atribuio antes vinculada ANAC. Nesse caso, espera-se que aeroportos deficitrios ou localizados em reas remotas, onde a essencialidade do transporte areo mais notvel, continuem sendo contemplados com recursos federais e possam assegurar a prestao do servio com qualidade e segurana dentro dos padres previstos pela Organizao da Aviao Civil Internacional (Oaci), cuja aplicao e fiscalizao no Brasil cabem ANAC.
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Diante da dificuldade do poder pblico de fazer face crescente demanda por transporte areo e aos obstculos enfrentados pelo setor, discute-se a viabilidade de explorao por parte da iniciativa privada de alguns aeroportos brasileiros. possvel elencar cinco possibilidades de parceria entre os setores pblico e privado (PEGO e CAMPOS NETO, 2010, captulo 6). 1) A simples abertura do capital da Infraero, tornando-a uma sociedade annima de capital aberto com aes negociadas em bolsa com maioria ou no do capital da Unio. Porm, esta no uma alternativa de rpida implantao, tendo em vista que a Infraero uma empresa, praticamente, sem ativos. Isto , tem-se que regularizar sua situao patrimonial (imobiliria) antes do processo de abertura do capital. A previso que este processo leve em torno de trs anos. 2) A concesso por lotes de aeroportos rentveis e no rentveis, com encargos claramente definidos de investimentos em pistas, ptios, terminais e instalaes de apoio. 3) Conceder explorao privada apenas os poucos aeroportos rentveis, por meio de concesses especficas, permanecendo com a Infraero a responsabilidade pela administrao dos demais aeroportos. 4) A construo de novos terminais nos aeroportos saturados mediante PPP caso haja necessidade de contraprestao pblica ou concesso simples, em que o ente privado assumiria a construo e a operao do novo edifcio por tempo determinado, coexistindo com o terminal operado pela Infraero e retornando ao Estado no final do contrato. 5) A construo de novos aeroportos pela iniciativa privada, por meio de PPP ou concesso simples, competindo com a Rede Infraero, em localidades em que h forte demanda reprimida. Contudo, importante ressaltar que essas alternativas de atrao do capital privado requerem prazos longos para implantao. Os processos de concesso simples ou as PPPs (nas quais o governo federal no tem experincia prvia) exigem a criao de uma normatizao rgida que envolve vrias instncias da administrao pblica (Secretaria de Aviao Civil, ANAC, Casa Civil e, eventualmente, Congresso Nacional). Depois, o processo de modelagem destas alternativas, alm de no ser de simples execuo, tambm precisa de prazos longos de elaborao. Em seguida, tem-se que fazer a concorrncia pbica, por meio de licitao, destes projetos, que requerem a anuncia prvia do Tribunal de Contas da Unio (TCU) quanto acuidade dos custos. Por fim, a empresa vencedora tem que se preparar para realizar o investimento, que inclui detalhamento de projeto executivo, negociao de fontes de financiamento, encomenda de materiais e equipamentos, alm da execuo da obra propriamente dita. Portanto, deve-se ter em mente que mesmo a propalada possibilidade de abertura do setor aeroporturio brasileiro ao investimento privado requerer alguns anos para poder ser efetivamente implementada. 5.2 os acordos de cus abertos com uE e EuA e a presso sobre a infraestrutura Acordos de cus abertos so um meio jurdico de se eliminarem restries sobre rotas, tarifas e nmero de voos entre os aeroportos de duas regies ou pases. Este instrumento do direito
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internacional surgiu em decorrncia da desregulamentao dos servios de transporte areo nos Estados Unidos e em vrios pases da Europa entre as dcadas de 1970 e 1980, e provocou grandes mudanas no perfil do setor, com o rpido surgimento de novas empresas e o desaparecimento de transportadores tradicionais. No obstante, estes acordos produzem efeitos sobre as empresas at hoje, como se pode comprovar com a consolidao do mercado por meio de fuses, aquisies e subsdios governamentais s chamadas empresas de bandeira. O Brasil esteve alheio a esse processo durante boa parte da histria de sua aviao civil. Com a reestruturao institucional do setor na dcada de 2000, o rgo regulador, a ANAC, passou a estabelecer novos parmetros de concorrncia e de formao de preos no transporte areo. Estas aes, consubstanciadas pela liberalizao do mercado domstico de passageiros e cargas, culmina na assinatura de acordos de cus abertos com Unio Europeia (UE) e Estados Unidos em 2011. Se antes o objetivo era induzir maior concorrncia, queda de preos e maior acesso ao transporte areo nas ligaes nacionais, o que se tem a partir desses acordos a eliminao de restries nas rotas diretas e o objetivo de reduzir a burocracia para as companhias que decidirem iniciar voos entre os pases signatrios. Este modelo traz vantagens evidentes para o consumidor, com a queda das tarifas nos voos internacionais e o crescimento da oferta de ligaes j existentes, alm do surgimento de novas ligaes entre pares de cidades.8 O acordo assinado com a UE prev a eliminao gradual dos limites de frequncia de voos entre o Brasil e os 27 Estados-membros daquele bloco regional at 2014. Aps o prazo de trs anos, havendo ratificao do acordo pelo Congresso Nacional, as frequncias de voos entre os signatrios sero ilimitadas, salvo restries impostas pela infraestrutura (ANAC, 2011). Semelhante acordo foi assinado com os Estados Unidos, tambm prevendo a gradual liberalizao do mercado entre o Brasil e aquele pas. At 2015 o atual limite de 154 frequncias semanais ter sido abolido em etapas sucessivas, cumpridas anualmente. Em outubro de 2011, a primeira etapa dever ser cumprida, com a adio de 28 frequncias semanais, excludos os pedidos para o Aeroporto de Guarulhos (SP), devido a restries de capacidade (ANAC, 2011). Indubitavelmente a conjuno de fatores favorveis como o crescimento sustentado da economia brasileira, a explorao das reservas do pr-sal, o desenvolvimento menos concentrado regionalmente e a liberalizao das frequncias de voos com outros pases aumentar a presso sobre os aeroportos do Brasil. Mesmo aqueles no contemplados por ligaes internacionais devero ver o crescimento do trfego rumo aos aeroportos concentradores (hubs), onde seja possvel conectar com o exterior. Alm disso, h a perspectiva de aumento do limite de participao estrangeira na composio societria das empresas areas brasileiras, medida que poderia facilitar a aquisio de novas aeronaves e impor ainda mais dificuldades infraestrutura caso no haja investimentos macios na expanso dos aeroportos e na ampliao, qualificao e reequipamento do controle de trfego areo.
8. No entanto, as empresas areas brasileiras expostas a esse novo cenrio podem enfrentar srias dificuldades, especialmente devido ao chamado custo Brasil, o qual restringe a competitividade das companhias locais diante das congneres estrangeiras.
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5.3 Financiamento e investimentos realizados no setor areo Durante muitos anos, o Brasil no investiu o necessrio em infraestrutura aeroporturia. Isso ocorreu devido crise fiscal pela qual o Estado atravessava e pelo baixo crescimento da economia. Todavia, ao analisar-se a dcada passada, constata-se que o pas voltou a crescer economicamente. De 2006 a 2010, a taxa real anual de crescimento do PIB foi de 4,4% e a taxa de crescimento anual da formao bruta de capital fixo foi de 9,9%. Com a retomada do crescimento econmico, a estabilizao monetria e as melhorias na gesto das finanas pblicas, o Estado pde voltar a investir em infraestrutura. O grfico 4 apresenta os investimentos no setor areo no Brasil entre 2003 e 2010. Os valores referem-se ao que foi investido em aeroportos e no controle do trfego areo.
GRFICO 4 investimentos em infraestrutura para o transporte areo no Brasil (2003-2010) (Em R$ milhes constantes de 2010)1
2000 1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 2003 2004 2005 2006 Oramento fiscal e seguridade social 2007 2008 Oramento Infraero 2009 2010 Total 503 767 585 740 524 61 374 576 412 469 630 677 1000 759 661 646 1507 1373 1206 1088 1228 1307
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Fonte: Siga Brasil (BRASIL, [s.d.]c) e Contas Abertas. Elaborao do Ipea. Obs.: 1 Valores deflacionados pelo IGP-M (dez./2010 = 100). 2 Utilizaram-se as seguintes classificaes oramentrias: oramento fiscal e seguridade social, despesa de capital; investimentos pagos acrescidos de restos a pagar pagos dos programas desenvolvimento da infraestrutura aeroporturia e proteo e segurana do trfego areo; e oramento de investimento das empresas estatais, investimentos realizados pela Infraero.
Para elaborar o grfico 4 foram consideradas duas fontes de dados: os recursos do Oramento Fiscal e da Seguridade Social, destinados a dois programas especficos de investimentos em infraestrutura de transporte areo; e o prprio oramento da Infraero, includo no oramento das estatais. O investimento pblico total no setor areo, de 2003 a 2010, foi de R$ 8,8 bilhes de reais. Isto representa uma mdia anual de R$ 1,1 bilho. A maior parte do valor aplicado durante os oito anos (60,9%) deve-se ao Oramento Fiscal, que foi responsvel por R$ 5,4 bilhes. A Infraero, sozinha, aplicou R$ 3,4 bilhes durante os oito anos, o que representou 39,1% do
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total investido. A mdia anual de investimentos da Infraero foi de R$ 430,3 milhes. Pode-se perceber que o investimento da Infraero em 2006 (R$ 766,9 milhes) foi o maior da srie histrica analisada. Durante o binio 2003-2004, a Infraero investiu em mdia R$ 72,8 milhes. Este valor bem inferior mdia de investimentos da empresa ao longo do perodo 2005-2010, que foi de R$ 549,4 milhes, representando um crescimento de 654,4%. Constata-se tambm que, apesar dos graves acidentes areos ocorridos em 2006 (em voo da empresa area GOL) e 2007 (em voo da TAM), que culminaram no chamado apago areo, no houve uma reao do poder pblico em termos de reforo nos investimentos totais aeroporturios, os quais permaneceram relativamente estveis no perodo 2006-2010. Outro fator que chama ateno a importncia dos investimentos vindos de outras fontes que no a Infraero. Apenas em 2006-2007 os valores aplicados pela estatal superaram os recursos oriundos do Oramento Fiscal. Estes nmeros indicam que atualmente a Infraero no tem conseguido realizar os investimentos que os aeroportos necessitam sem significativo aporte de recursos fiscais (CAMPOS NETO e SOUZA, 2011). Diante da situao de investimentos insuficientes para o setor areo retratada, prope-se uma breve anlise a respeito das perspectivas de investimentos futuros exclusivamente em aeroportos. Visando Copa do Mundo de futebol masculino que ser realizada no Brasil em 2014, o governo federal assegurou Infraero a disponibilidade de recursos para investir R$ 6,5 bilhes em treze aeroportos de 2011 a 2014(tabela 1).
TABELA 1 Plano de investimentos da infraero para a Copa do mundo de 2014
Aeroporto Etapa1 Investimento2 (R$ milhes) Data prevista de inaugurao1 Dez./2013 Jun./2013 Dez./2013 Nov./2013 Out./2013 Dez./2013 Jul./2013 Nov./2013 Dez./2013 Dez./2013 Dez./2013 Dez./2013 Manaus Em obras 394,1 Fortaleza Licitao (proj. executivo) 349,8 Braslia Em projeto (bsico e exec.) 864,7 Guarulhos Edital contrat. obra 1.300,0 Salvador Em projeto (bsico) 47,6 Campinas Licitao (projeto) 876,9 Cuiab Em projeto (bsico) 91,3 Belo Horizonte (Confins) Em projeto (bsico) 508,6 Porto Alegre Em projeto (bsico) 579,2 Curitiba Em projeto (bsico) 84,5 Rio de Janeiro (Galeo) Em obras 813,3 Subtotal 5.910,0 Natal Construo de novo aeroporto 582,4 Recife Construo de torre de controle 18,4 Total 6.510,1 Fonte: Infraero ( 2012). Elaborao do Ipea. Notas: 1 Informaes referentes somente aos terminais de passageiros existem outras obras. 2 Investimento total previsto para os aeroportos. Obs.: Dados referentes a janeiro de 2012.
Assim, o que se espera nesta fase auspiciosa da aviao civil brasileira que o Estado consiga acompanhar a velocidade de deciso e de crescimento das empresas areas, especificamente com
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a definio sobre qual modelo o sistema aeroporturio seguir. O objetivo dever ser a definitiva e rpida implementao dos diversos projetos para expanso e requalificao de aeroportos, alm de redimensionamento e modernizao do controle de trfego areo. So necessidades urgentes, capazes de interferir diretamente nas vantagens competitivas do Brasil, especialmente diante de Rssia, ndia e China, seus pares do grupo BRIC. 6 ESTimATiVA DAS NECESSiDADES DE iNVESTimENToS NA iNFrAESTruTurA DE TrANSPorTES No BrASiL Estudos realizados visando determinar as necessidades de investimento na infraestrutura econmica no Brasil situaram a demanda na faixa de 5% do PIB.9 Dessa forma, o Banco Mundial estimou entre 4% e 6% do PIB os recursos a serem alocados em infraestrutura nos pases da Amrica Latina para atingir os patamares de Coreia do Sul ou China (FAY e MORRISON, 2005, p. 1). Outro documento do Banco Mundial mostra que os investimentos em infraestrutura no Brasil teriam que atingir 5% do PIB para maximizar o impacto sobre o crescimento econmico (BM, 2007, p. 23). Estudo recente do banco Morgan Stanley concluiu que o Brasil precisa investir 4% do PIB, nos prximos 10 anos, para poder crescer 5% a.a., e aplicar de 6% a 8% do PIB, durante 20 anos, para alcanar as condies da Coreia do Sul pas asitico de referncia (INFOMONEY, 2011). Contudo, o estudo mais completo foi o produzido por Cludio Frischtak (FRISCHTAK, 2007), no qual o autor apresenta informaes relevantes para este trabalho. No que respeita aos investimentos em infraestrutura, o documento realizou levantamento sobre o percentual de aplicao de sete pases emergentes em relao aos seus PIB. Assim, o Chile tem investido 6,2% (2001); a Colmbia, 5,8% (2001); a ndia, 5,6% (2006-2007); a China, 7,3% (2003); o Vietn, 9,9% (2003); a Tailndia, 15,4% (2003); e as Filipinas, 3,6% (2003). Estes percentuais correspondem a uma mdia de investimento em infraestrutura de 7,7% do PIB. Portanto, os resultados apontam para a necessidade de o Brasil alocar recursos pblicos e privados na sua infraestrutura da ordem de 5% a 7% do PIB. Este resultado preocupante, considerando-se que em 2010 o pas aplicou apenas 2,0% do PIB nestes setores, apesar do crescimento constatado desde 2003. Com relao infraestrutura de transportes, Frischtak apresentou dados relativos a cinco pases selecionados. No que respeita aos investimentos em transportes com relao aos seus PIB, o Chile investiu 1,9% (2001); a China, 4,0% (2003); o Vietn, 6,0% (2003); a Tailndia, 3,9% (2003); e as Filipinas, 1,2% (2003). Pela mdia aritmtica simples constata-se que estes pases tm investido em torno de 3,4% dos seus PIBs nestas infraestruturas. Este o percentual que ser tomado como base para a necessidade brasileira num perodo de cinco anos. Os levantamentos realizados pelo Ipea constataram que, em 2010, o Brasil investiu, com recursos pblicos e privados, 0,7% do PIB na sua infraestrutura de
9. Neste caso, considera-se que a infraestrutura econmica engloba os setores de transportes (rodovirio, ferrovirio, porturio e areo), energia eltrica e saneamento. No est includo o setor de petrleo e gs natural.
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transportes, confirmando a necessidade de incremento significativo para que estes setores no sejam obstculos ao crescimento econmico. Com base nestas constataes, prope-se um programa de investimentos que leva em considerao valores compatveis com o que tem sido investido pelos principais pases emergentes. Apresenta-se um plano de investimentos, de 15 anos, na infraestrutura de transportes nacional. Nos cinco anos iniciais considerou-se uma necessidade de investimento de 3,4% do PIB e, nos dez anos remanescentes, o volume de inverses em transportes seriam reduzidos a 2% do PIB.
TABELA 2 Projeo da necessidade de investimento em infraestrutura de transportes (ano 1 ao ano 5)
Modal Rodovirio Ferrovirio Porturio Areo Total Proporo do PIB (%) Mdia de investimento1 (2006-2010) (R$ bilhes) 10,16 4,39 2,57 1,27 18,39 Participao no total de investimentos em transportes (2006-2010) (%) 55,2 23,9 14,0 6,9 100,0 Investimento necessrio (em % do PIB)2 1,88 0,81 0,48 0,23 3,40 Investimento necessrio3 (R$ bilhes/ano) 69,03 29,83 17,46 8,63 124,95 3,4 Investimento realizado1 (2010) (R$ bilhes) 15,23 5,53 2,72 1,31 24,79 0,7
Fonte: Campos Neto et al. (2009; 2010; 2011); McKinsey & Company (2010); Brasil (2010). Elaborao do Ipea. Notas: 1 Valores calculados pelo Ipea, deflacionados pelo IGP-M (dez./2010=100). 2 Porcentual de investimento necessrio em cada modal em relao ao PIB para se atingir a meta de 3,4% do PIB investidos em infraestrutura de transportes. 3 Investimentos necessrios em cada modal para se atingir a meta de 3,4% do PIB investidos em infraestrutura de transportes (valores de 2010), segundo as mdias de participao por modal no investimento em transportes realizado em 2006-2010. Obs.: De acordo com o IBGE, o PIB brasileiro em 2010 foi de R$ 3,675 trilhes.
A tabela 2 mostra o valor mdio dos investimentos em cada modal no perodo de 2006 a 2010, os investimentos realizados em 2010 e a necessidade anual para o pas atingir 3,4% do PIB em infraestrutura de transportes. Assim, o total dos investimentos na mdia de 2006-2010 foi de R$ 18,39 bilhes a.a. Em 2010, este total subiu para R$ 24,79 bilhes. Porm, as necessidades estimadas so da ordem de R$ 125 bilhes por ano. Quatro levantamentos realizados estimaram a necessidade de investimento na infraestrutura de transportes para recuper-la, tendo em vista o dficit de recursos ao longo de mais de duas dcadas: R$ 333,5 bilhes.10 Se o objetivo for eliminar estas restries em cinco anos, sero necessrios investimentos de R$ 66,7 bilhes a.a. Destes, R$ 36,9 bilhes iriam para o setor rodovirio, R$ 15,9 bilhes para ferrovias, outros R$ 9,3 bilhes seriam alocados no setor porturio e R$ 4,6 bilhes destinados s estruturas aeroporturias. Portanto, 53,4% dos R$ 124,95 bilhes se destinariam atualizao da infraestrutura de transportes brasileira.
10. Estes levantamentos so Campos Neto (2009; 2010; 2011), que estimam as necessidades de investimento em infraestrutura em R$ 42,9 bilhes para a rea porturia, R$ 78,1 bilhes para a ferroviria e R$ 183,5 bilhes para a rodoviria; e McKinsey & Company (2010) para as demandas aeroporturias, de onde utilizou-se um valor mdio de R$ 29,0 bilhes.
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Adicionalmente, o pas ainda teria a possibilidade de investir R$ 58,3 bilhes por ano na ampliao das infraestruturas valor originado da diferena entre R$ 124,95 bilhes necessrios para atingir 3,4% do PIB e R$ 66,7 bilhes para recuperar os gargalos existentes. Trata-se de recursos que devero ser investidos na ampliao das malhas rodoviria (R$ 32,2 bilhes) e ferroviria (R$ 13,9 bilhes), e na construo e ampliao de estruturas porturias (R$ 8,1 bilhes) e aeroporturias (R$ 4,0 bilhes),11 ao longo de cinco anos. Estima-se que a partir do sexto ano as necessidades de investimento seriam menos acentuadas, haja vista a recuperao a ser promovida nos primeiros cinco anos. Os chamados investimentos correntes12 (manuteno e recuperao) nas infraestruturas de transportes consumiriam recursos, pblicos e privados, da ordem de 1% do PIB (R$ 36,8 bilhes), ao passo que valor tambm em torno de 1% do PIB seria destinado aos novos investimentos, que suportaro o crescimento econmico no longo prazo, buscando ampliar a capacidade do sistema. Em suma, para mitigar os atuais gargalos e ainda investir na ampliao das infraestruturas, seria necessria a disponibilizao de recursos de aproximadamente 3,4% do PIB ao longo de cinco anos (R$ 124,95 bilhes por ano). Para manter e fazer face ao crescimento econmico, a partir do sexto ano, o pas precisaria disponibilizar 2% do PIB (R$ 73,5 bilhes por ano) nos setores de transportes. Recuperada e expandida a infraestrutura de transportes, a partir do sexto ano a aplicao de recursos deve ter dois objetivos simultneos. O primeiro est relacionado aos investimentos correntes que permitem a adequada manuteno e recuperao da infraestrutura destes setores.13 O segundo objetivo visa integrar com maior eficincia a matriz de transporte de cargas brasileira, atualmente desbalanceada pela excessiva participao do modal rodovirio, onerando sobremaneira o custo do transporte e da logstica. Dessa forma, as inverses nos quatro modais, a partir do sexto ano, tm sua distribuio baseada nos porcentuais do investimento proposto pelo Plano Nacional de Logstica e Transportes (PNLT) 2010.14 A meta fazer com que os investimentos estimulem o desenvolvimento dos modais ferrovirio e aquavirio.
11. Foram mantidos os mesmos porcentuais de participao dos modais constantes na segunda coluna da tabela 2. 12. Nota explicativa sobre Investimento Corrente: durante a vida til de qualquer instalao, necessrio realizar sua manuteno para mant-la em condies operacionais. Alguns tipos de manuteno apresentam custo muito elevado, com a troca de peas e partes, e possuem durao muito superior ao ano contbil. Diversas empresas tratam tais custos de manuteno como investimento, algumas o chamando de investimento corrente, para diferenci-lo do investimento efetivamente voltado para ampliar a capacidade produtiva. Na infraestrutura econmica isto tambm ocorre. As rodovias necessitam de obras de manuteno que duram vrios anos, como reconstruo da pavimentao. Em ferrovias, um bom exemplo a troca de trilhos, que ocorre a cada 12 anos, em mdia, podendo chegar a muito mais. Alguns destes investimentos correntes acabam tambm ampliando a capacidade, como a troca de um trilho por outro que permita uma maior carga por eixo. Como boa parte da infraestrutura est concedida ao setor privado, que acaba lanando em seus balanos tais gastos como investimentos, este estudo os ressalta, para distingui-los dos investimentos em ampliao de capacidade. Os gastos pblicos em construo e manuteno da infraestrutura tambm sero tratados da mesma forma. 13. Neste caso, mantm-se os porcentuais anteriormente utilizados (segunda coluna da tabela 2). 14. Para determinar os porcentuais de investimento por modal, utilizaram-se os ndices do PNLT 2010, porm com base no perodo 2012-2025. Dessa forma, as rodovias representariam 21,9% dos investimentos; as ferrovias, 56,6%; os portos e as hidrovias, 15,7%; e o setor areo, 5,8%.
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TABELA 3 Projeo da necessidade de investimento em infraestrutura de transportes (ano 6 ao ano 15)

Modal Rodovirio Ferrovirio Porturio e hidrovirio Areo Total Proporo do PIB (%) Investimento corrente (%) 55,2 23,9 14,0 6,9 100,0 Investimento corrente (R$ bilhes/ano) 20,3 8,8 5,1 2,5 36,8 1,0 Investimento novo
(%)
21,9 56,6 15,7 5,8 100,0 -
Investimento novo (R$ bilhes/ano) 8,1 20,8 5,8 2,1 36,8 1,0
Investimento total (R$ bilhes/ano) 28,4 29,6 10,9 4,7 73,6 2,0
Elaborao do Ipea.
A segunda coluna da tabela 3 mostra que os investimentos correntes a serem aplicados na infraestrutura de transportes, a partir do sexto ano do programa de investimentos proposto, seriam da ordem de R$ 36,8 bilhes por ano, equivalentes a 1% do PIB. Adicionalmente, para que o Brasil possa apresentar uma infraestrutura de transportes que permita o crescimento sustentvel no longo prazo, o pas precisaria investir outros R$ 36,8 bilhes por ano (mais 1% do PIB) na ampliao de capacidade dos sistemas de transportes. Portanto, para que o Brasil possa manter e ampliar sua infraestrutura de transportes de maneira permanente, a demanda por recursos financeiros seria de R$ 73,6 bilhes a.a. Neste caso, o setor rodovirio demandaria, em mdia, recursos de aproximadamente R$ 20,3 bilhes por ano para investimentos correntes e R$ 8,1 bilhes para os novos investimentos. Portanto, na infraestrutura rodoviria, a exigncia estaria na faixa de R$ 28,4 bilhes por ano, o que implicaria esforo adicional para quase dobrar os investimentos, tendo em vista que em 2010 eles foram de R$ 15,2 bilhes. Nos demais setores de transportes, as exigncias adicionais so muito expressivas. O setor ferrovirio passaria a contar com investimentos anuais totais (mdios) de R$ 29,6 bilhes, sendo R$ 8,8 bilhes em investimentos correntes e outros R$ 20,8 bilhes na ampliao da malha ferroviria. Se considerar-se que em 2010 estes investimentos perfizeram R$ 5,5 bilhes, o programa implicaria R$ 24,1 bilhes a mais por ano investidos nas ferrovias, um incremento de 338% em relao ao valor do investimento de 2010. Quanto ao setor porturio, o esforo demandaria investimentos anuais adicionais de R$ 8,2 bilhes (201% a mais que os R$ 2,72 bilhes realizados em 2010), tendo em vista que as aplicaes totais somariam R$ 10,9 bilhes por ano. Destes, os investimentos correntes demandariam recursos da ordem de R$ 5,1 bilhes por ano, enquanto nos novos investimentos seriam aplicados anualmente R$ 5,8 bilhes. No setor areo nacional, haveria necessidade de investir R$ 3,4 bilhes acima do R$ 1,3 bilho empreendido em 2010 (incremento de 261%). Do montante de R$ 4,7 bilhes anuais, R$ 2,5 bilhes se destinariam aos investimentos correntes e R$ 2,2 seriam aplicados na construo de novos aeroportos e ampliao dos sistemas de controle de trfego areo.
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Trata-se de investimentos bastante elevados em comparao ao passado recente. Isto evidencia a carncia relativa do Brasil em termos de infraestrutura de transportes. Todavia, este exerccio pode ser aprofundado considerando-se as condies especficas de cada modal, a promoo da eficincia no transporte de cargas e a evoluo tecnolgica que afeta a demanda e a oferta de transporte. Desse modo, os valores necessrios em investimentos para a infraestrutura de transportes podem ser menores que o aqui proposto. 7 o FiNANCiAmENTo DE LoNGo PrAZo DoS iNVESTimENToS Em iNFrAESTruTurA DE TrANSPorTES Uma grande questo atual identificar e operacionalizar as fontes de financiamento dos investimentos em infraestrutura, constitudos de projetos de longo prazo. O setor bancrio privado, por razes macroeconmicas, praticamente no disponibiliza tais tipos de linhas de crdito, at porque no encontraria respaldo nos aplicadores de recursos, que preferem as oportunidades de curto prazo, dada a elevada taxa de juros real (taxa SELIC). Com isso, no Brasil, as linhas de crdito de financiamento de longo prazo esto concentradas na esfera pblica federal, a qual oferece 87% destes crditos, dos quais 60% pelo BNDES, 15% pela Caixa Econmica Federal e 12% pelo Banco do Brasil. O BNDES parece ter atingido seu teto de capacidade de financiamento. Seus desembolsos chegaram a R$ 168,4 bilhes em 2010, o que representou aumento de 23% em relao ao ano anterior. O resultado considera a operao de capitalizao da Petrobras, no valor de R$ 24,7 bilhes. Descontada esta operao pontual e no recorrente , os desembolsos do banco encerraram o ano em R$ 143,7 bilhes, com alta de 5% na comparao com 2009, um crescimento compatvel com as projees feitas anteriormente. O setor da indstria15 respondeu por 47% das liberaes totais do banco, seguido por infraestrutura,16 com presena de 31%, e por comrcio e servios, com 16%. Em todos os ramos de atividade (agropecuria, indstria, infraestrutura e comrcio e servios) houve crescimento nos desembolsos em 2010, resultado, em grande parte, do Programa de Sustentao do Investimento (PSI). Lanado em julho de 2009, este teve sua vigncia prorrogada at 31 de dezembro de 2011. Autoridades da rea econmica do governo e especialistas tm afirmado que a capacidade de financiamento do BNDES atingiu o seu pico em 2010 e deve estabilizar-se nesta
15. Neste caso inclui-se o setor de petrleo e gs. 16. Com relao ao financiamento infraestrutura de transportes o BNDES disponibiliza trs linhas de crdito. A linha de crdito Logstica Modal Rodovirio financia a implantao, expanso, modernizao e recuperao da infraestrutura rodoviria, alm da aquisio de equipamentos e sistemas operacionais. A linha Logstica Modal Ferrovirio voltada implantao, expanso, modernizao e recuperao da via permanente; aquisio de material rodante e sistemas ferrovirios; e a empreendimentos que reduzam gargalos logsticos, tais como contornos de cidades, acesso a portos, eliminao de passagens em nvel nos ambientes urbanos, com a construo de equipamentos pblicos (viadutos, mergulhes e passarelas) e vedao da faixa de domnio associada. A terceira linha, Logstica Demais Investimentos, financia implantao, expanso, modernizao e recuperao nos seguintes segmentos: via permanente ferroviria; infraestrutura rodoviria, exceto os investimentos oriundos de processos de concesso; terminais porturios, aeroporturios, de integrao intermodal ou intramodal, centros de distribuio e demais unidades de armazenagem e/ou movimentao de cargas; infraestrutura e sistemas operacionais de companhias areas regulares; infraestrutura hidroviria; aquisio de equipamentos (inclusive locomotivas, vages, embarcaes e aeronaves) e sistemas operacionais de movimentao de carga e passageiros; e infraestrutura dutoviria para biocombustveis.
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faixa de R$ 145,00 bilhes por ano.17 Portanto, torna-se indispensvel que novas linhas de financiamento de longo prazo sejam disponibilizadas pelo setor financeiro nacional. Tendo como diagnstico que no Brasil a escassez de financiamento de longo prazo estrutural; que o financiamento da infraestrutura fundamental para suportar o aumento dos investimentos programados e o crescimento do pas; que, como foi apresentado, a expanso do crdito de longo prazo se concentra no poder pblico federal (destacadamente o BNDES) e nas operaes de crdito externo; e que o atual volume de crdito privado insuficiente para as necessidades de financiamento do desenvolvimento, o governo federal adotou a Medida Provisria no 517, de 30/12/2010, a fim de incentivar o financiamento privado de longo prazo, visando, entre outros, estimular a diversificao das aplicaes de fundos de penso e de outros investidores institucionais; adotar medidas de desonerao tributria para as aplicaes de longo prazo em mercados de renda fixa e em fundos de investimento em participao (FIP); e desenvolver um mercado secundrio para ttulos lastreados em projetos de infraestrutura com o objetivo de criar liquidez para estes ttulos, gerar segurana jurdica, e fomentar investimentos. A seguir listam-se as principais medidas possibilitadas pela MP no 517/2010. 1) Reduzir a zero a alquota do Imposto de Renda para Pessoa Fsica e do imposto de renda para investidores estrangeiros, e limitar a 15% o Imposto de Renda para Pessoa Jurdica sobre os rendimentos de debntures voltadas a projetos de infraestrutura. Estas debntures devem ser emitidas por sociedade de propsito especfico (SPE), com prazo18 de no mnimo quatro anos e com emisso total limitada ao valor do projeto de infraestrutura aprovado pelo governo federal. 2) Adotar alquota zero de imposto de renda sobre rendimentos de ttulos privados de longo prazo, adquiridos por no residentes, desde que atendam s seguintes condies: emitidos por empresa no financeira, com duration de no mnimo quatro anos, sem opo de recompra nos dois primeiros anos; rendimento por taxa fixa ou ndice de preos; pagamento de cupom com prazo mnimo de 180 dias; e emisso por meio de oferta pblica 3) Autorizar que as instituies financeiras destinem at 3 p.p. do compulsrio sobre depsitos a prazo para criao do fundo de liquidez para ttulos privados, visando aumentar a liquidez do mercado secundrio de ttulos privados (market maker), mediante colocao diria de proposta de compra e venda.19 4) Reduzir a tributao sobre mercado de capitais para ampliar a liquidez e desenvolver o mercado secundrio de ttulos pblicos e privados, com eliminao do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) de at 30 dias sobre compra e venda de ttulos
17. O custo para o Tesouro Nacional financiar o BNDES via emisso de ttulos pblicos elevado, incompatvel, portanto, com o cenrio de conteno de despesas. 18. Prazo mdio de vencimento do ttulo conforme o pagamento dos juros e do principal. Um prazo de quatro anos equivale a quase seis anos de prazo total de vencimento. 19. O chamado market maker um agente contratado para garantir um mnimo de negcios, assegurando que o investidor encontrar comprador para os papis quando quiser vend-los.
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privados. Alterar a tributao sobre rendimentos peridicos, para que a negociao de ttulos fora da data de pagamentos do cupom no gere tributao adicional. 5) Autorizar a emisso de letras financeiras por parte do BNDES, tornando-a uma fonte alternativa de financiamento. O limite anual de emisso ser determinado pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN). 6) Reduzir de 6% para 2% o IOF de cmbio cobrado na entrada de recursos para aplicao em FIPs e fundos de investimentos em empresas emergentes (FMIEE). O objetivo da medida estimular o investimento de longo prazo. 7) Aperfeioar a Lei das Sociedades Annimas para agilizar a emisso de debntures. A alterao vai permitir emisses concomitantes, flexibilizar a recompra pelo emissor em mercados organizados, e autorizar os conselhos de administrao a decidirem sobre emisso de debntures conversveis. As medidas em implantao so reconhecidamente importantes para o desenvolvimento de um mercado de crdito privado de longo prazo no Brasil. Porm, duas observaes devem ser feitas. Em primeiro lugar, as taxas de juros de curto prazo ainda so mais atraentes que a remunerao dos ttulos de longo prazo. Logo, fundamental que existam condies macroeconmicas que permitam a gradual reduo das taxas de juros de curto prazo, bem como a criao de mecanismos para incentivar o aumento de volume de crdito de longo prazo nas carteiras das instituies. Em segundo lugar, os custos de financiamento de longo prazo ainda so elevados quando comparados s taxas do mercado internacional, particularmente em projetos de infraestrutura. Deve-se mencionar ainda que algumas medidas a serem implementadas podem demandar prazos longos para sua aprovao, como mudanas em leis (destacadamente a Lei das Sociedades Annimas) e regulamentaes por parte da Comisso de Valores Mobilirios (CVM) e do CMN. Ressalta-se, tambm, que a estruturao de financiamento a projetos de infraestrutura fica condicionada s expectativas de sua viabilidade econmico-financeira. De modo geral, os projetos de investimento em infraestrutura de energia (principalmente gerao e transmisso de energia eltrica, gerao trmica, assim como explorao e produo de petrleo, gs natural e biocombustveis) tm retorno econmico-financeiro e, por conta disto, conseguem melhores alavancagens, estruturas de fundos garantidores para viabilizao dos projetos e acesso a crdito; portanto, viabilizam modelagens de project finance. Quanto aos projetos vinculados infraestrutura de transportes (rodovias, ferrovias, portos e setor areo), de modo geral, requerem recursos pblicos (fiscais) para sua viabilidade. Os investimentos em rodovias, como mostrado anteriormente, necessitaro majoritariamente de recursos pbicos para investimento corrente e novos investimentos em prazo longo. Estima-se que o setor privado teria interesse na concesso de at 15% da malha rodoviria pavimentada nacional, por conta do fluxo de veculos (demanda). Existe ainda um porcentual no determinado de possibilidade de contratao de PPP que, no caso brasileiro, de acordo com a Lei no 11.079/2004, exige complementao financeira por parte do poder pblico para a viabilizao dos projetos. Portanto, o restante da malha ter que continuar sendo viabilizado com recursos pblicos, tanto para manuteno quanto para ampliao.
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No caso da malha ferroviria de carga, toda a sua expanso est programada para ser realizada com recursos pblicos, embora a operao posterior seja feita por empresas privadas. Isto , o investimento na expanso depende do Oramento Fiscal, mas a manuteno ser a cargo da iniciativa privada. Deve-se, entretanto, ressaltar que o processo de concesso de ferrovias ao setor privado permite, ao cobrar pelo valor de outorga, alguma receita que o poder pblico pode reinvestir no setor. Para o setor de portos possvel vislumbrar a sada do governo central do processo de financiamento de novos investimentos e do custeio da atual estrutura existente. Os novos investimentos e sua manuteno podero ficar sob responsabilidade privada, por meio de concesso de novos portos e terminais. Com relao ao atual estoque de portos, possvel estruturar um programa de melhoria da gesto das atuais companhias docas (tambm das estaduais e municipais) de forma que cada empresa gere recursos operacionais suficientes para a manuteno e para os investimentos correntes necessrios infraestrutura porturia. Com as autoridades porturias gerando sua prpria receita, o governo central fica desonerado destas obrigaes. Opcionalmente, pode-se conceder iniciativa privada as atuais companhias docas, visando administrao da infraestrutura porturia. Finalmente, com relao ao setor areo possvel que se estabelea uma combinao entre recursos pblicos e privados. O setor privado, por meio de concesses, tem interesse na administrao dos maiores aeroportos brasileiros e na construo de alguns novos. O restante da rede nacional de aeroportos ter que continuar sob responsabilidade pblica, tanto no que respeita manuteno e aos investimentos correntes quanto expanso de novos aeroportos em regies de baixo fluxo de passageiros. Os sistemas de controle de trfego areo tambm devero continuar sob a responsabilidade do setor pblico. 8 CoNCLuSo Constata-se que na infraestrutura de transportes os recursos pblicos sero insubstituveis em prazo longo, destacadamente no setor rodovirio, mas tambm na expanso da malha ferroviria e na manuteno e ampliao dos aeroportos em reas de menor demanda. A proposta de um programa de investimentos em infraestrutura de transporte apresentada neste captulo mostrou que para mitigar os atuais gargalos e ainda investir na ampliao das infraestruturas seria necessria a disponibilizao de recursos correspondentes a aproximadamente 3,4% do PIB ao longo de cinco anos (R$ 125 bilhes por ano). Para manter o crescimento econmico e fazer face a ele, a partir do sexto ano, o pas precisaria disponibilizar 2% do PIB (R$ 73,6 bilhes por ano) nos setores de transportes. Como forma de aquilatar a magnitude deste esforo, pode-se considerar que, para 2011, a meta de supervit primrio para o setor pblico no financeiro era de R$ 125,5 bilhes (BRASIL, 2011), valor semelhante necessidade de investimentos nos cinco primeiros anos do programa. Outra forma de traar um comparativo da magnitude deste valor (R$ 125 bilhes) com o custo da dvida pblica federal, que foi de R$ 195 bilhes em 2010 (BCB, [s.d.]). Logo, as necessidades de investimentos identificadas correspondem a 64% do custo da dvida pblica em 2010.
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CAPTULO 5
mECANiSmoS DE FiNANCiAmENTo Do DESENVoLVimENTo rEGioNAL
1 iNTroDuo No decorrer do sculo XX, o Brasil vivenciou um rpido processo de crescimento econmico, notadamente a partir da dcada de 1930. Aps a quebra da bolsa de Nova Iorque, em 1929, a economia cafeeira no Brasil entrou em declnio. Com a ascenso ao poder de Getlio Vargas, em 1930, o governo recm empossado passou a criar mecanismos que promovessem o desenvolvimento da indstria brasileira, a fim de diversificar a economia brasileira e torn-la menos dependente da exportao do caf e de outros bens primrios. O desenvolvimento da indstria foi mais acentuado em determinadas regies do pas que em outras e, como consequncia, as disparidades inter-regionais aumentaram. At meados da dcada de 1950, o crescimento econmico do Brasil ocorreu com profundas desigualdades regionais, concentrando-se a atividade econmica nas regies Sudeste e Sul, sobretudo no estado de So Paulo, em detrimento das demais regies. Entre 1939 e 1980, a participao de So Paulo no produto interno bruto (PIB) industrial brasileiro passou de 36,4% para 47,2%, com desacelerao antes dos anos 1970 (SOUZA, 2009). Essa discrepncia entre o crescimento das diversas regies brasileiras resultou em debates polticos e acadmicos sobre a necessidade de se criar polticas pblicas para reduzir a desigualdade entre as diversas regies brasileiras. Demandas por aes do governo federal de estmulo da desenvolvimento econmico originava-se em regies com menor participao no PIB nacional, como o Nordeste e o Norte. Esse debate comeou a ter maior repercusso em meados da dcada de 1950, coincidindo com um perodo de grande desnvel entre o crescimento econmico das diversas regies brasileiras e de conjuntura adversa no Nordeste. A dcada de 1950 foi particularmente difcil para o Nordeste. Marcada por duas grandes secas em 1952 e em 1958 , a regio, que detinha um tero da populao do pas, parecia fadada ao subdesenvolvimento e ao descaso do poder pblico. Este quadro se ope ao Centro-Sul, que registrava um desenvolvimento industrial ascendente e uma economia em expanso. As aes em favor da regio Nordeste limitavam-se a obras espordicas e de carter paliativo. Esta situao motivou a criao do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), entidade ligada diretamente Presidncia da Repblica, responsvel pela elaborao de um plano de trabalho em favor da regio em 1957. Isto posteriormente resultaria na criao da Superintendncia para o Desenvolvimento do Nordeste (Sudene). A proposta deste captulo realizar uma anlise sobre alguns dos mecanismos mais comuns utilizados nas ltimas duas dcadas para financiar projetos da iniciativa privada
nos mais diversos setores. A finalidade ltima seria promover o desenvolvimento regional e, consequentemente, a reduo das desigualdades regionais no Brasil. Entre estes mecanismos, esto os fundos, constitucionais criados em 1989: o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO); o Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste (FCO); e o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE). Esta anlise ter incio com um breve histrico das polticas de desenvolvimento regional no Brasil e suas respectivas formas de financiamento desde fins da dcada de 1950, at a criao dos fundos, em 1989. Em um segundo tpico deste captulo, esses fundos sero descritos e suas caractersticas principais apresentadas. A partir deste momento, sero avaliadas algumas variveis relacionadas a estes fundos, como quantias emprestadas desde sua criao, montante emprestado por estado, entre outras. Ainda neste tpico, outros mecanismos de promoo do desenvolvimento regional sero analisados, como o papel do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) neste sentido e os esquemas de renncia fiscal por exemplo, aquele encontrado na Zona Franca de Manaus (ZFM). A partir destes dados, dando sequncia ao captulo, ser feita uma avaliao da relao desses fundos e demais mecanismos de financiamento do desenvolvimento regional com o desenvolvimento econmico das regies beneficiadas. Para isto, sero utilizadas variveis como a da participao do PIB regional frente ao PIB brasileiro e a estimativa de empregos gerados. 2 HiSTriCo DAS PoLTiCAS rEGioNAiS Ao longo da histria brasileira, o desenvolvimento socioeconmico das diferentes regies do pas ocorreu em um ritmo diferenciado, resultando em um cenrio atual de profundas desigualdades entre estas regies. O panorama histrico da economia brasileira apresenta um quadro permanente de desigualdades regionais. Este foi agravado recentemente com o fenmeno da globalizao e com a ausncia de polticas que faam um contraponto s foras tradicionais de concentrao do desenvolvimento e levem o dinamismo econmico para regies menos prsperas. Como consequncia, as desigualdades sociais e regionais acirram-se, aumentando a necessidade de organizar polticas capazes de minorar os efeitos negativos e reafirmar a coeso social e territorial do pas e de suas regies. Algumas regies brasileiras caracterizam-se por possurem no seu territrio uma diversidade de atividades econmicas que geram emprego e renda para a populao. Notadamente, as regies Sul e Sudeste so as duas regies que, historicamente, apresentam uma atividade econmica mais pujante, dividida nos setores primrio, secundrio e tercirio da economia. Entretanto, nem todas as regies tm presenciado um desenvolvimento econmico mais acentuado. As regies Norte e Nordeste, comparativamente ao restante do Brasil, tiveram um crescimento econmico menos significativo no decorrer do sculo XX. Esta diferena resulta, no territrio nacional, em um mosaico de situaes distintas quanto insero produtiva e, por consequncia, quanto incluso social. Os programas de desenvolvimento regional buscam, sobretudo, a reduo dos desequilbrios inter e intrarregionais em bases sustentveis. Neste sentido, a ao regional ganha foco e
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Mecanismos de Financiamento do Desenvolvimento Regional
gera expectativas concretas a partir do momento em que as polticas pblicas, consubstanciadas nos programas e aes governamentais, assumem papel de instrumentos efetivos de reduo das desigualdades regionais brasileiras, com a valorizao das diversidades regionais e a opo por aes integradas de polticas pblicas no territrio orientados por critrios legtimos de escolha de espaos prioritrios. Esse tipo de programa passou a ser implementado em diversos pases, notadamente aps a segunda guerra mundial. Passada a turbulncia das duas guerras mundiais, a instabilidade e as crises entre elas, pressionados pela opo socialista, os governos e as instituies de coordenao econmica e poltica do mundo ocidental ou capitalista adotaram a questo do desenvolvimento econmico como tema central em suas agendas (DINIZ, 2001). Alm do desenvolvimento econmico em geral e da reconstruo europeia e japonesa, a desigualdade ganhou destaque entre e dentro dos pases. No caso dos Estados Unidos, embora predominasse a ideologia baseada na anti-interveno estatal, as desigualdades regionais, os movimentos migratrios, o crescimento dos guetos e a experincia anterior do TVA, induziram a generalizao do planejamento regional (CHINITZ, 1969 apud DINIZ, 2001).1 Na Europa, vrias manifestaes relacionadas com o desenvolvimento econmico e com as desigualdades territorial e social deram origem criao de vrias instituies e de instrumentos de poltica regional, a exemplo das polticas de desconcentrao industrial na Inglaterra; dos planos de distribuio territorial e polos de desenvolvimento na Frana; dos programas de desenvolvimento das fronteiras e de descongestionamento na Alemanha; da criao da Cassa del Mezzogiorno e das polticas de desenvolvimento do Sul da Itlia; dos planos de desenvolvimento dos Urais e da Sibria, na Unio Sovitica, entre outros (DENTON et al., 1960; AMENDOLA e BARATA, 1978; NEKRASOV, 1971 apud DINIZ, 2001).2 No Brasil, os planos de desenvolvimento nacional no final da dcada de 1940 e durante a de 1950 no continham programas regionais especficos. O impacto regional dos programas de investimentos setoriais (transporte, sade, indstrias bsicas, energia) era maior sobre o Sudeste, regio mais desenvolvida. A ntida preferncia do Programa de Metas a favor da regio Sudeste na segunda metade da dcada de 1950, associada s graves secas do Nordeste em 1958, obrigaram o governo a formular uma poltica definida em relao a esta regio (BAER, 2002). O governo federal, pressionado pela sociedade civil e consciente de que as razes dos problemas nordestinos no residiam apenas na questo hdrica, criou, em 1957, o GTDN, entidade ligada diretamente Presidncia da Repblica. Responsvel pela elaborao de um plano de trabalho em favor da regio, o GTDN realizou um minucioso levantamento das questes regionais, estudo este apresentado ao ento presidente Juscelino Kubitschek em julho de 1959. O diagnstico apresentado pelo GTDN resumiu-se na aplicao do paradigma cepalino da dualidade socioeconmica brasileira ao caso nordestino. Ou seja, a raiz dos
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problemas socioeconmicos nordestinos no era a seca, como supunham as polticas regionais at ento executadas, mas, sim, o prprio subdesenvolvimento das foras produtivas. Segundo o GTDN, as relaes econmicas do Nordeste com o Centro-Sul tenderiam a perpetuar o subdesenvolvimento da regio. Isso porque, sendo o Nordeste uma regio de economia agrrio-exportadora, mantinha supervits comerciais com o exterior, sendo que as divisas obtidas destes supervits eram usadas para financiar as importaes de bens de capital da regio Sudeste, industrializada. Isto acontecia uma vez que as importaes de bens de consumo vindas do exterior estavam restringidas por polticas comerciais federais protecionistas, pois o Nordeste representava um mercado consumidor cativo dos bens industrializados produzidos na regio Sudeste. Ou seja, tal arranjo comercial fazia com que o Nordeste fosse uma permanente fonte de transferncia de recursos e de divisas para os investimentos no Sudeste, inviabilizando assim qualquer tentativa de desenvolver uma estrutura econmica autnoma na regio. O setor pblico, at ento, vinha buscando contornar esta situao por meio de polticas assistencialistas, as quais eram irrelevantes em relao mudana estrutural que a economia da regio necessitava. Furtado (1959) idealizou um modelo econmico que apontaria a natureza do processo autorreforado do subdesenvolvimento nordestino, baseado no modelo de subdesenvolvimento de Lewis. Segundo Furtado, as regies mais pobres de um pas sempre apresentam nveis de produtividade inferiores mdia nacional. Isto faz com que os salrios sejam, em mdia, mais baixos nas regies mais pobres, incentivando a migrao da mo de obra para as regies mais ricas, nas quais o nvel dos salrios mais elevado. Contudo, a migrao acaba fazendo com que, pela maior concorrncia no mercado de trabalho, os salrios nas regies mais ricas cresam em ritmo inferior ao da produtividade. Por esta razo, as regies mais ricas acabam atraindo capital produtivo das regies mais pobres do pas, perpetuando assim a dualidade na estrutura econmica nacional. A soluo para o subdesenvolvimento nordestino seria, de acordo com o GTDN, a transformao do sistema de economia de subsistncia e de exportao, de baixa produtividade, para um modelo voltado ao atendimento do mercado interno assim como o estmulo industrializao da regio de modo a permitir o funcionamento de um sistema de desenvolvimento econmico autossustentado. As estratgias apontadas pelo GTDN como as mais apropriadas para atingir os objetivos definidos consistiam na concordncia de que a industrializao seria o processo motor do desenvolvimento regional do Nordeste, no estmulo modernizao da atividade agrcola tanto nas reas midas como nas semiridas, e na articulao da ao estatal federal direta na estrutura socioeconmica da regio. Por fim, os instrumentos recomendados pelo grupo (e posteriormente adotados pela Sudene) para a ao do Estado neste sentido envolveriam, basicamente, a concesso, por parte do governo federal, de incentivos fiscais para estimular investimentos nas regies abrangidas pelo plano. Ou seja, seria um meio de atrair capitais das regies mais ricas para as mais pobres do Brasil, revertendo assim o processo autorreforado de concentrao de renda territorial no Brasil.
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Pouco tempo aps a criao do GTDN, foi criada a Sudene. Em 15 de dezembro de 1959, o Congresso Nacional aprovava sua criao, sendo nomeado, para o cargo de superintendente, o economista paraibano Celso Furtado. O primeiro plano diretor desta autarquia teve sua estrutura baseada no diagnstico elaborado pelo GTDN. Sua atuao orientou-se no sentido da criao de uma infraestrutura econmica regional, do aproveitamento racional dos recursos hdricos e minerais, da reestruturao da base agrcola e da racionalizao do abastecimento. A melhoria dos sistemas de sade e de educao de base, alm do levantamento cartogrfico, tambm fazia parte das diretrizes. A adoo de incentivos, a exemplo da iseno do Imposto de Importao (II) e do Imposto de Renda (IR), deu incio ao processo de industrializao da regio. Com Artigo 34 da Lei no 3.995, teve incio a poltica dos incentivos financeiros, beneficiando inicialmente as empresas de capital 100% nacional. Em 1963, surge o Artigo 18 da Lei no 4.239, que ampliou os incentivos a todas as empresas, independentemente da nacionalidade. O impulso maior, no entanto, foi dado a partir da criao do Fundo de Investimentos do Nordeste (Finor) em 1974. Quanto s regies Norte e Centro-Oeste, foram criadas poucos anos aps a criao da Sudene a Superintendncia da Amaznia (Sudam), em 1966, a Superintendncia da Zona Franca de Manaus (Suframa), e a Superintendncia de Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco), ambas em 1967. A partir de 1969, o desenvolvimento regional foi todo conformado para o objetivo de aproveitamento mximo das potencialidades favorveis ao crescimento econmico acelerado. A concepo era de que as disparidades regionais seriam diminudas naturalmente, com o desenvolvimento econmico nacional e a expanso incentivada do setor privado. Este era o fundamento do Plano de Desenvolvimento do Nordeste, elaborado para substituir o quinto Plano Diretor da Sudene. A partir de ento, os planos regionais tornaram-se captulos dos planos nacionais de desenvolvimento e deixaram de ser aprovados pelo Congresso Nacional (BERCOVICI, 2003). A centralizao da elaborao e da execuo do planejamento regional diretamente pela Unio contribuiu para a preponderncia federal absoluta em matria de planejamento, tornando os rgos de desenvolvimento regional meros repassadores de verbas federais e captadores de recursos por meio dos incentivos fiscais. Devido a acontecimentos que foram desencadeados a partir da primeira em 1973 e 1979, respectivamente, Crise do Petrleo, com consequncias como a crise da dvida do incio da dcada de 1980, durante os anos 1970 e 1980, os programas de desenvolvimento regional foram gradativamente sendo relegados a segundo plano. A crise fiscal do Estado brasileiro, a partir da dcada de 1980, fez com que, j no fim da dcada perdida e no decorrer do perodo liberalizante da dcada de 1990, estes planos fossem virtualmente esquecidos.
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3 AS PoLTiCAS rEGioNAiS E SuAS FormAS DE FiNANCiAmENTo No BrASiL De geral possvel identificar trs modalidades de tratamento tributrio que podem influenciar o investimento e a competitividade industriais: i) iseno; ii) deduo; e iii) tributao discriminatria. Sua influncia sobre a atividade econmica d-se por uma das vias: a) reduzindo o valor do imposto a que estaria sujeito normalmente determinado evento (itens i e ii); e b) incidindo sobre eventos que se deseja desestimular em favor de outros eventos alternativos (item iii). Os itens i e ii conformam os denominados incentivos fiscais (LYRA, 1995). A iseno constitui-se na modalidade mais tradicional de incentivo fiscal, consistindo na liberao da obrigao do contribuinte de recolher o imposto devido, parcial ou totalmente. O benefcio monetrio que propicia, de um modo geral, vincula-se promessa da adoo pelo beneficirio de condutas preestabelecidas. Por seu turno, a deduo consiste na concesso do direito de descontar determinada parcela do imposto ou de sua base de incidncia condio que os recursos correspondentes tenham sido ou venham a ser aplicados em eventos relevantes para a poltica econmica (LYRA, 1995). Os sucessivos governos brasileiros criaram e executaram, desde fins da dcada de 1950, um conjunto de polticas de desenvolvimento regional. A pea central destas polticas tem sido a manipulao de um conjunto de incentivos fiscais, por meio dos quais, procura-se baratear a formao de capital, reduzir a carga tributria ou mesmo facilitar importaes. No que se refere aos incentivos fiscais existentes desde o incio do sculo XX, estes foram ampliados e generalizados a partir do final da dcada de 1960. Os exemplos mais conhecidos so os da Sudene para o Nordeste brasileiro e os da Sudam e da Suframa para a regio Amaznica e para Manaus. Alm destes, podem ser mencionados incentivos e subsdios para reflorestamento, turismo, exportao, crdito agrcola, preos mnimos, combustveis, entre outros. Esta avalanche de subsdios e incentivos barateou a formao de capital, reforando inclusive a expanso da fronteira (DINIZ, 1995). Entre os principais incentivos criados ao longo das ltimas dcadas, esto o sistema de incentivos da Zona Franca de Manaus (ZFM), o Fundo de Investimento do Nordeste (Finor), o Fundo de Investimentos da Amaznia (Finam), o Programa de Integrao Nacional (PIN), o Programa de Redistribuio de Terras e de Estmulo Agroindstria do Norte e Nordeste (Proterra), o Programa Especial para o Vale do So Francisco (Provale), o Programa de Polos Agropecurios e Agrominerais da Amaznia (Polamaznia), o Programa de Desenvolvimento de reas Integradas do Nordeste (Polonordeste), todos estes criados no incio da dcada de 1970, e, mais recentemente, os fundos constitucionais. A ZFM foi regulamentada pelo governo federal atravs do Decreto-Lei no 288, de 26 de fevereiro de 1967, o que estabeleceu os objetivos pretendidos, definiu os incentivos fiscais para as atividades econmicas e criou um rgo vinculado ao Ministrio do Interior, atualmente j extinto, com a responsabilidade de administrar a implementao da ZFM. Posteriormente, os
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incentivos fiscais concedidos foram estendidos aos produtos provenientes da ZFM, utilizados em outras reas da Amaznia Ocidental.3 Com o objetivo de promover o desenvolvimento econmico nas regies Norte e Nordeste, o governo federal criou, ainda no incio da dcada de 1960, o Sistema 34/18 de incentivos fiscais, que operaria, desde ento, significativa transferncia inter-regional de poupana ao tornar rentveis possibilidades de inverses, por parte de empresas do Centro-Sul do pas, nas regies menos desenvolvidas. Posteriormente, em 1969, o estado do Esprito Santo tambm passou a ser beneficiado pelo sistema de incentivos fiscais sob administrao do Grupo Executivo para Recuperao Econmica do Estado do Esprito Santo (Geres). Somente em meados da dcada de 1970, no mbito de uma reformulao institucional no sistema de incentivos fiscais, foram criados os Fundos de Investimento do Nordeste, da Amaznia e do Esprito Santo Finor, Finam e Funres (MONTEIRO NETO, 2006). Com relao aos fundos constitucionais, eles foram criados pela Constituio Federal de 1988 e seus recursos tm origem no IR e no Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). As transaes entre pessoas fsicas e jurdicas formam a base para os dois tipos de impostos: IR e IPI, cujo montante de 3% da arrecadao representa as transferncias do Tesouro Nacional para os trs fundos constitucionais de financiamento. Deste total, o FNE fica com a parcela de 1,8%, e os outros dois fundos (FCO e FNO) ficam cada um com uma parcela de 0,6%. Esses recursos so transferidos pelo Tesouro Nacional, por meio do Ministrio da Integrao Nacional, aos bancos que efetuam operaes de emprstimos, com vistas gerao de emprego e renda, contribuindo para parte do crescimento da arrecadao de IR e IPI e, assim, gerando uma nova receita para esses fundos. Alm da receita (de IR e IPI) e do retorno das operaes de emprstimos (amortizao = principal + juros), os juros do Sistema Especializado de Liquidao e de Custdia (SELIC) dos valores no emprestados so as outras fontes de receita dos fundos constitucionais de financiamento. Na figura 1, apresentado um diagrama com o ciclo de funcionamento destes fundos.
3. Inclui atualmente os estados do Acre, Amazonas, Rondnia e Roraima.
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FIGURA 1
o ciclo dos fundos constitucionais de financiamento

Pessoa Jurdica Mercado consumidor Produtos e servios Projetos Contribuinte Secretaria da Receita STN Ministrio da Integrao Nacional SDR/GFC Pessoa fsica Novos impostos Amortizao Consolidao Gerao de emprego e renda Produtos e servios Bancos operadores Pequenos tomadores
Fonte: Almeida Jnior, Silva e Resende (2007).
Taxas de juros subsidiadas so o principal incentivo oferecido pelos fundos constitucionais. Nos perodos em que as taxas de juros do mercado oferecidas a empresas privadas chegaram a mais de 45%, os fundos constitucionais ofereciam crdito a 8,75% para microempresas no agrcolas, crdito a 10% para pequenas empresas, crdito a 12% para mdias empresas e crdito a 14% para grandes empresas. Para firmas agrcolas, as taxas de juros eram ainda mais atraentes: 6% para microprodutores, 8,75% para pequenos e mdios produtores e 10,75% para grandes produtores. Em termos reais, estas taxas de juros resultaram negativas em 2002, quando a inflao foi de 12,5%. As taxas oferecidas a produtores individuais variam por setor, por tamanho do investimento e por histrico de crdito do tomador. Entre 1989 e 2002, mais de US$ 10 bilhes foram repassados na forma de emprstimos subsidiados por ano, o que corresponde a 0,8% do PIB anual das trs regies beneficiadas (FERREIRA, 2004). Segundo o Ministrio da Integrao Nacional MI (BRASIL, 2011), respeitadas as disposies dos planos regionais de desenvolvimento na formulao dos programas de financiamento, devem ser observados alguns critrios, entre eles: i) o financiamento concedido exclusivamente aos setores produtivos das regies beneficiadas; ii) ser dado atendimento preferencial s atividades produtivas de mini e pequenos produtores rurais e de micro e pequenas empresas, s atividades que utilizem intensivamente matrias-primas e mo de obra locais e produo de alimentos bsicos populao; iii) a ao deve estar integrada s instituies federais sediadas nas regies; e iv) o empreendimento precisa levar em conta a preservao do meio ambiente. Ser dado apoio criao de novos centros, atividades e polos de desenvolvimento que possam reduzir as diferenas econmicas e sociais entre as regies. Alm desses mecanismos citados anteriormente, criados para se financiar o desenvolvimento regional, o BNDES tem tido algum papel no financiamento do desenvolvimento regional desde sua criao em 1952. As primeiras polticas do BNDES neste tema foram
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construdas por meio de programas regionais, como o Programa Nordeste Competitivo (PNC), Programa Amaznia Integrada (PAI), Programa de Fomento e Reconverso Produtiva da Metade Sul do Rio Grande do Sul (Reconversul) e o Programa do Centro-Oeste (PCO). Os resultados no foram expressivos. O papel do banco no desenvolvimento regional no Brasil em anos recentes ser abordado no prximo tpico. 4 rECurSoS DESTiNADoS PArA o DESENVoLVimENTo rEGioNAL APS A CoNSTiTuio DE 1988 Aps a Constituio Federal de 1988, um novo mecanismo de financiamento de investimentos que visassem ao desenvolvimento regional do Norte, Nordeste e Centro-Oeste foi criado. Em 1989, o Congresso brasileiro institucionalizou trs fundos constitucionais de financiamento para: o Nordeste (FNE), o Centro-Oeste (FCO) e o Norte (FNO). O principal objetivo destes fundos estimular o desenvolvimento econmico e social nestas regies por meio da extenso de crdito a empreendedores locais. A rea de atuao destes trs fundos apresentada na figura 2.
FIGURA 2
rea de atuao dos fundos constitucionais
Fonte: Oliveira e Domingues (2005).
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TABELA 1
repasses da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) aos fundos constitucionais regionais (Em R$ mil)
Ano 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 FNE 414.483 1.286.574 1.035.401 974.705 1.237.466 1.169.435 1.201.381 1.128.858 1.165.046 1.184.480 1.220.477 1.361.262 1.644.756 1.891.179 1.912.338 2.168.907 2.546.769 2.574.005 3.111.408 3.441.240 4.459.478 4.500.000 5.300.000 FCO 138.160 428.855 345.131 324.902 412.486 389.810 400.462 376.285 388.344 394.829 406.827 453.747 548.253 630.393 638.814 722.970 848.923 858.000 1.037.100 1.147.100 1.486.500 1.484.800 1.761.600 FNO 138.160 428.855 345.131 324.902 412.486 389.810 400.462 376.285 388.344 394.829 406.827 453.747 548.253 630.393 638.814 722.970 848.923 858.000 1.037.100 1.147.100 1.486.500 1.484.800 1.761.600 Total 690.803 2.144.284 1.725.663 1.624.509 2.062.438 1.949.055 2.002.306 1.881.428 1.941.734 1.974.139 2.034.132 2.268.756 2.741.262 3.151.965 3.188.421 3.614.847 4.244.616 4.290.005 5.185.608 5.735.440 7.432.478 7.469.600 8.823.200
Fonte: Macedo e Matos (2008) e, para 2006 a 2011, MI (Brasil, 2011). Elaborao dos autores.
Os nmeros relevantes dos repasses do Tesouro Nacional para os fundos constitucionais, para o perodo de 1989 a 2011, esto indicados na tabela 1. Monteiro Neto (2006) observa que, embora com valores crescentes em termos reais, pois a base de sustentao dos fundos os impostos federais IPI e IR teve desempenho positivo ao longo da dcada de 1990, fica claro que sua evoluo se d a taxas muito reduzidas. Como proporo dos PIBs regionais, os repasses antes aludidos no ultrapassaram a marca de 1% do PIB regional. No caso do Nordeste, chegou-se mais perto em 2001, com 0,91%, e em 2002, com 0,98% (tabela 2). De acordo com Monteiro Neto (2006 p. 226),
na mdia, como proporo do PIB, os repasses esto na faixa dos 0,7% a 0,8% em todas as regies. Embora se constituindo em uma oferta segura de crditos para as regies, pois esto vinculados constitucionalmente arrecadao nacional daqueles impostos [IPI e IR], seu crescimento esteve aqum do possvel, dada a preponderncia que as contribuies sociais arrecadadas pelos governo federal (que no precisam ser divididas com estados e municpios) passaram a ter na carga tributria federal diante dos impostos tradicionais.
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TABELA 2
repasses da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) aos fundos constitucionais como proporo dos PiBs regionais (Em %)
Ano 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 20021 20031 2004 2005
1 1
FCO 0,33 0,73 0,50 0,54 0,56 0,49 0,56 0,51 0,50 0,49 0,54 0,51 0,56 0,48 0,41 0,40 0,44 0,41 0,43 0,41
FNO 0,32 0,76 0,65 0,71 0,62 0,59 0,72 0,67 0,71 0,74 0,78 0,77 0,84 0,90 0,78 0,75 0,79 0,71 0,77 0,74
FNE 0,38 0,88 0,68 0,71 0,76 0,70 0,78 0,71 0,72 0,77 0,79 0,81 0,91 0,98 0,88 0,87 0,90 0,82 0,89 0,86
Total 0,36 0,82 0,63 0,67 0,68 0,62 0,71 0,65 0,66 0,68 0,72 0,72 0,80 0,80 0,70 0,69 0,73 0,67 0,72 0,69
20061 20071 20081
Fonte: Adaptado de Monteiro Neto (2006), com dados do STN, reelaborados pelo MI (Brasil, 2011) e, para 2002 a 2008, Ipeadata.
TABELA 3
Contrataes dos fundos constitucionais por unidade da Federao no ano 2008

Unidade da Federao Gois Mato Grosso Mato Grosso do Sul Total Alagoas Bahia Cear Esprito Santo Maranho Minas Gerais1 Paraba Pernambuco Piau
1
Valor contratado (R$ mil) FCO 1.369.460 894.806 817.102 3.470.064 FNE 368.126 1.943.170 1.283.244 120.541 950.349 342.617 429.054 920.462 395.689
Percentual do valor contratado (%) 39,5 25,8 23,5 100,0 4,8 25,3 16,7 1,6 12,4 4,5 5,6 12,0 5,2 (Continua)
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(Continuao) Unidade da Federao Rio Grande do Norte Sergipe Total Acre Amap Amazonas Par Rondnia Roraima Tocantins Total Fonte: MI (Brasil, 2011). Nota: 1 Municpios includos na rea de atuao da Sudene. Valor contratado (R$ mil) 502.674 412.669 7.668.595 FNO 95.567 20.121 382.456 771.302 278.376 32.913 472.831 2.053.566 4,7 1,0 18,6 37,5 13,6 1,6 23,0 100,0 Percentual do valor contratado (%) 6,5 5,4 100,0
Na tabela 3, so apresentados dados referentes aos valores contratados por fundo e por estado da federao no ano 2008. No caso do FCO e do FNO, um estado se destaca em termos de valor contratado junto a cada um destes fundos. Gois foi responsvel por 39,5% do valor contratado junto ao FCO em 2008. Com relao ao FNO, o estado do Par respondeu por 37,5% das contrataes neste mesmo ano. Esta maior participao de alguns estados em detrimento de outros um indcio de que a alocao dos recursos dos fundos no contribui para diminuir as desigualdades intrarregionais. Se as liberaes tivessem como objetivo principal reduzir as desigualdades intrarregionais, esta relao deveria ser negativa: quanto maior o PIB per capita do estado menor o saldo do emprstimo per capita para aquele estado. Almeida Jnior, Silva e Resende (2007) j haviam demonstrado que no foi possvel identificar uma relao clara entre o saldo dos emprstimos per capita e o nvel de desenvolvimento dos estados mensurado pelo ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) ou pelo PIB per capita. No caso do FNE, por exemplo, os dois estados com maior saldo de emprstimo per capita so Piau e Minas Gerais, enquanto um dos estados mais pobres da regio, Alagoas, est entre aqueles de menor saldo per capita. O mesmo acontece com o FNO, no qual o estado do Acre, um dos estados mais pobres da regio, tem um dos menores saldos de emprstimo per capita. Em outras palavras, esses autores constataram que os recursos desses fundos esto sendo direcionados para os municpios e estados mais dinmicos dessas regies. Ainda de acordo com esses autores, importante destacar que o critrio de alocao dos recursos dos fundos constitucionais de financiamento, apenas baseado no porte das empresas, no tem sido suficiente para que os recursos sejam aplicados naquelas reas menos desenvolvidas. Embora haja claramente uma prioridade nos emprstimos aos micro e pequenos produtores rurais, bem como s micro e pequenas empresas industriais, o crdito acaba
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sendo direcionado para os municpios que j so mais desenvolvidos. Desta forma, os fundos constitucionais de financiamento terminam por reforar a tendncia de concentrao dos investimentos privados nas reas mais dinmicas de cada regio. Em resumo, existe espao para melhorar a alocao geogrfica dos fundos constitucionais de financiamento. Com relao alocao setorial dos recursos dos fundos, informaes a este respeito so apresentadas na tabela 4, enquanto, na tabela 5, so apresentados dados referentes alocao dos recursos em funo do porte dos beneficirios. Os fundos constitucionais de financiamento concentraram-se, no perodo, em programas rurais, incluindo crditos para a reforma agrria, via Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), que respondem por mais de 90% das operaes contratadas. Nos casos do FNO e do FNE, este indicador chegou a 98%, embora, em termos de valores contratados, a respectiva concentrao tenha sido de 70% e 57%. No caso do FCO, o quadro de participao dos programas no destoou dos demais, concentrando os financiamentos nos programas rurais (Programa de Preveno de Riscos Ambientais Papra, PRONAF, PRONAF Reforma Agrria, Rural e Programa de Conservao da Natureza), acompanhados de programas industriais, de comrcio e servios (MACEDO e MATOS, 2008).
TABELA 4
Nmero de operaes e valores contratados, por programa, do FNo, do FNE e do FCo no Brasil (1989-2005)1 (Em %)
FNO Programas Rural Industrial Turismo Comrcio e servios Infraestrutura Giro/custeio Operaes 98,40 1,20 0,04 0,30 0,01 Valor contratado 70,50 23,80 1,30 3,40 1,00 Operaes 94,60 4,40 0,50 0,50 0,00 FNE Valor contratado 56,80 29,80 1,50 5,40 6,50 Operaes 96,5 1,50 0,10 1,60 0,10 0,20 FCO Valor contratado 70,8 15,70 0,50 5,80 4,50 2,70
Fonte: Macedo e Matos (2008). Nota: 1 Os dados referem-se mdia do perodo de 1989 a 2005. Para o FNE, engloba os seguintes programas: da Terra; Rural; PRONAF Reforma Agrria; e outros programas. Para o FCO, engloba: Papra; PRONAF; PRONAF Reforma Agrria; Rural; e Pronatureza. Para o FNO, engloba: FNO Industrial; FNO Exportaes; e FNO Micro e Pequenas Empresas. Este ltimo destina-se a todos os setores, mas, dado o seu pequeno peso (0,2% das operaes e 0,6% do valor financiado) e a dificuldade de distribu-lo setorialmente, optou-se por agreg-lo indstria. Para os trs fundos, agregou-se o financiamento agroindustrial ao industrial.
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TABELA 5
Nmero de operaes e valores contratados, segundo o porte do beneficirio, do FNo, do FNE e do FCo no Brasil (1989-2005)1 (Em %)
Porte dos empreendimentos Cooperativas, mini/micro e pequeno produtor/empresa Mdio produtor/empresa Grande produtor/empresa Fonte: Macedo e Matos (2008). Nota: 1 Os dados referem-se mdia do perodo de 1989 a 2005. FNO Operaes 94,4 4,0 1,6 Valor contratado 45,8 24,1 30,1 Operaes 98,6 0,9 0,5 FNE Valor contratado 47,1 10,1 42,8 Operaes 88,6 9,0 2,4 FCO Valor contratado 41,6 28,4 30,0
Deve registrar-se que a concentrao dos financiamentos, em valores, nos grupos de mdio e grande portes, foi crescente a partir de 1994 para os trs fundos, indicando uma tendncia concentrao justamente na faixa de empresas e/ou produtores melhor estruturados, em melhores condies de crescimento e modernizao. Alm disto, so eles que apresentam projetos privados mais viveis e que podem cumprir, mais facilmente, as exigncias formais de cadastro e garantias. Do ponto de vista setorial, portanto, os financiamentos atendem mais s condies dos demandantes de maior porte, seguindo uma lgica pr-mercado, embora, do ponto de vista espacial, sejam os municpios de menor porte os maiores beneficirios relativos (MACEDO e MATOS, 2008). Esta constatao corrobora com a constatao de Almeida Jnior, Silva e Resende (2007), de que os emprstimos dos fundos indicam maior direcionamento para estados de maior PIB per capita, possivelmente contribuindo para uma reduo das desigualdades regionais s custas de maior desigualdade intrarregional. Alm dos fundos constitucionais, o BNDES desempenhou um papel crescente no financiamento do desenvolvimento regional em anos recentes. De acordo com Gaspar e Ramos (2011), a partir de 2003, novos conceitos foram sendo incorporados a este tema. Foi estabelecida prioridade para o apoio no mbito do Fundo Social (criado em 1997, com parte do lucro do BNDES e destinado a aes no reembolsveis), com a criao do Programa de Investimentos Coletivos (Proinco). Ademais, os programas de desenvolvimento regional, criados na dcada de 1990, foram substitudos pelo Programa de Dinamizao Regional (PDR). O Proinco e o PDR trouxeram uma inovao em termos de formulao de poltica: eles reconheciam as desigualdades entre as regies brasileiras e reconheciam tambm as desigualdades dentro das prprias regies. Alm disto, os dois programas assumiam que as microrregies possuem dinamismos diferentes, devendo ser levado em considerao na formulao de polticas de desenvolvimento. Outro avano importante foi reconhecer a dificuldade de o BNDES operar diretamente. A partir da, se constituiu a figura do parceiro estratgico, encarregado de realizar etapas da anlise e acompanhamento dos projetos. De acordo com Cavalcante e Uderman (2008), os recursos do BNDES so especialmente dirigidos para as maiores economias estaduais. Esta concluso confirmada quando se observa os valores dispostos na tabela 6, que indicam a participao de cada regio nos
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desembolsos do BNDES no perodo entre 2003 e 2006. Conforme se pode observar, as regies Norte e Nordeste, responsveis por 5,3% e 14,1% do PIB do Brasil, respectivamente, receberam, em mdia, apenas 3,4% e 8,4% dos desembolsos do BNDES no perodo. De fato, estes desembolsos foram prioritariamente dirigidos para a regio Sudeste (58,9%), Sul (20,4%) e Centro-Oeste (8,9%), que receberam financiamentos mais que proporcionais a suas participaes no PIB respectivamente 54,9%, 18,2% e 7,5%. Os dados indicam uma tendncia concentrao, uma vez que os valores desembolsados pelo BNDES esto claramente associados formao de capital e a altas taxas de crescimento.
TABELA 6
Participao regional nos desembolsos do BNDES (2003-2006) (Em %)
Desembolso por regio Norte 2003 2004 2005 2006 Mdia 2003-2006 2,12 4,91 3,44 3,17 3,41 Nordeste 9,28 6,87 8,09 9,42 8,42 Centro-Oeste 8,44 12,96 6,96 7,13 8,87 Sudeste 59,75 53,47 61,17 61,22 58,90 Sul 20,40 21,80 20,33 19,06 20,40
Fonte: Cavalcante e Uderman (2008), com dados do BNDES.
Quanto ao PDR, em maio de 2006, tambm se fez uma avaliao dos efeitos do programa. A despeito da inovao de se considerar as regies passveis de apoios diferenciados (micro e mesorregies deprimidas economicamente e levando em considerao seu dinamismo), o PDR no conseguiu superar as dificuldades de programas passados tais como: o PNC, PAI, PCO e Reconversul. O PDR assume que a reduo de taxas de juros um importante fator locacional de empreendimentos em regies carentes. Evidentemente que a reduo de 1% ou 2% nas taxas irrisria. Considerando-se que as regies mais carentes do pas possuem mercados consumidores pouco dinmicos, esta reduo no suficiente para se cobrir os custos de logstica decorrentes da localizao em lugares distantes dos grandes mercados consumidores (GASPAR e RAMOS, 2011). Esses autores consideram que a guerra fiscal, que ocorre entre os estados desde a dcada de 1990 visando atrair empresas a se instalarem nos seus territrios mediante estmulos fiscais generosos, foi muito mais poderosa como fora de atrao para o empresariado investir nas regies Norte e Nordeste do que as inmeras tentativas do BNDES em criar taxas de juros diferenciadas. No atual perodo de planejamento estratgico do banco, o tema desenvolvimento regional continua na pauta de prioridades. Algumas mudanas de rumo na estratgia do banco neste tocante, contudo, foram realizadas. De acordo com Gaspar e Ramos (2011), embora continue importante a reduo das desigualdades inter-regionais e que o BNDES mantenha esta prioridade em suas polticas, o banco reconhece que as desigualdades ocorrem tambm dentro das regies e que os prprios investimentos financiados pelo BNDES podem vir a reforar algumas destas desigualdades. Desta forma, pela primeira vez, o banco orienta explicitamente suas polticas para que os eventuais efeitos negativos dos projetos passem a ser
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considerados e que sejam encontradas solues que os mitiguem. Alm disto, considera que o momento da implantao dos empreendimentos uma oportunidade extraordinria para se promover um novo tipo de desenvolvimento nas regies do seu entorno. Outro importante elemento dessa nova poltica a incorporao dos estados como protagonistas desse processo de planejamento. Tanto na definio e priorizao dos investimentos a serem desenvolvidos no seu territrio, como na promoo da atividade econmica privada, os estados, como donos dos territrios, passam a ter papel fundamental para orientar a atuao do BNDES no planejamento regional. Como esta nova estratgia ainda muito recente no mbito do banco, ainda no possvel se avaliar os resultados alcanados a partir dos novos rumos tomados pelo banco com relao promoo do desenvolvimento regional. Sem adentrar na questo do sucesso de polticas especficas, em uma tentativa de avaliar a contribuio que o conjunto das polticas de desenvolvimento regional possa ter tido com relao ao objetivo de gerar um desenvolvimento econmico mais igualitrio entre as regies , so apresentados, nas tabelas 7 e 8, dados sobre a evoluo da participao de cada regio brasileira no PIB e na produo industrial.
TABELA 7
Distribuio regional do PiB (Em %)
Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total Distribuio regional do PIB 1970 2,2 12,1 65,0 17,4 3,8 100,0 1985 4,3 13,8 59,4 17,1 5,4 100,0 1990 5,5 15,9 56,2 16,7 5,7 100,0 1995 4,2 12,1 59,1 16,2 8,4 100,0 2000 4,4 12,4 58,3 16,5 8,4 100,0 2005 4,9 13,1 56,5 16,6 8,9 100,0 2008 5,1 13,1 56,0 16,6 9,2 100,0
Fonte: Para 1970 a 1990, IBGE (1999), para 1995 a 2005, IBGE (S. d.), para 2008, Ipeadata.
TABELA 8
Distribuio regional da produo industrial (Em %)

Regio Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total Fonte: Baer (2002). Distribuio regional da produo industrial 1949 1,0 9,4 75,4 13,5 0,7 100,0 1959 1,7 8,3 76,9 12,3 0,8 100,0 1970 1,1 7,0 79,1 12,0 0,8 100,0 1985 4,0 12,1 65,7 15,7 2,5 100,0 1995 3,0 7,0 72,1 16,6 1,3 100,0
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Observa-se que, no caso da regio Nordeste, tanto a participao no PIB brasileiro (tabela 7) quanto a participao na produo industrial brasileira (tabela 8) sofreram pequena alterao nos perodos considerados. A participao no PIB foi 12,1% em 1970, apresentou um pico de 15,9%, em 1990, e caiu para 13,1% em 2005 e 2008. No caso da participao na produo industrial, saiu de 9,4%, em 1949, chegou a 12,1%, em 1985, e caiu para 7,0% em 1995. Ou seja, com relao ao Nordeste, os fundos constitucionais e demais mecanismos de promoo do desenvolvimento regional no tiveram impacto significativo sobre a diminuio da desigualdade desta regio em relao s demais. De acordo com os resultados apresentados no trabalho de Oliveira e Domingues (2005), estes autores sugerem que o impacto dos fundos foi pouco significativo no diferencial de crescimento dos municpios do Norte e Nordeste no perodo de 1991 a 2000. Estes autores indicaram algumas hipteses para explicar este pequeno impacto. Uma destas expe que os fundos constitucionais so essencialmente direcionados pelo lado da demanda, isto , as atividades econmicas solicitam locais que atendam aos requisitos dos fundos. Assim, provvel que, na rea de abrangncia dos fundos, apenas as atividades mais desenvolvidas nos municpios com melhor acesso infraestrutura bancria e de informao se candidatem a estes recursos. No h, do ponto de vista do planejamento regional, nenhuma diretriz de alocao setorial ou regional dos recursos. Portanto, estando os recursos dos fundos direcionados apenas pelas foras de mercado, pouco provvel que atividades de setores ou reas menos desenvolvidas sejam atendidas. O resultado que o impacto dos fundos tende a se concentrar nos municpios mais ricos da sua rea de abrangncia (como demonstrado por Almeida Jnior, Silva e Resende (2007), com pouco impacto no restante do territrio. No caso das regies Norte e Centro-Oeste, por sua vez, ambas as regies conquistaram maior participao no PIB nacional e na produo industrial brasileira na segunda metade do sculo XX. Obviamente, diversos fatores contriburam para esta maior participao, no sendo possvel atribuir esta diminuio da desigualdade regional a mecanismos de financiamento do desenvolvimento regional como os fundos constitucionais. Inclusive, o auge da participao destas duas regies na produo industrial e no PIB brasileiros ocorreu antes da criao dos fundos constitucionais. No caso da regio Centro-Oeste, a construo de Braslia e a incorporao do bioma cerrado como rea de expanso da agricultura de alta produtividade tiveram papel marcante no crescimento econmico da regio e consequente diminuio da desigualdade do Centro-Oeste com relao s regies mais dinmicas do Brasil Sudeste e Sul. Segundo Diniz (2001), a construo de Braslia foi o elemento de maior impacto na integrao econmica do territrio brasileiro. Em primeiro lugar, por sua localizao no centro do pas, em rea relativamente vazia at ento. Em segundo lugar, pelas diretrizes estabelecidas a partir do Programa de Metas sobre a infraestrutura, especialmente do sistema rodovirio. Braslia passou a funcionar como o ndulo da integrao do referido sistema, decorrente da construo dos grandes troncos rodovirios: Braslia-Belm; Braslia-Belo Horizonte; Braslia-So Paulo; Braslia-Cuiab; BrasliaBarreiras; e suas ramificaes. Em terceiro lugar, como decorrncia do sistema de transportes e
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das mudanas tecnolgicas na agricultura, foi possvel a incorporao produtiva dos cerrados, viabilizando a expanso da extensa fronteira agrcola do Centro-Oeste brasileiro, atingindo os cerrados nordestinos e amplas faixas da regio Norte do pas. O crescimento de Braslia, em si, a expanso agropecuria e seus efeitos sobre o crescimento urbano e de suas atividades permitiram que o Centro-Oeste se transformasse em uma das regies mais dinmicas do pas. No que diz respeito regio Norte, a criao da ZFM, em 1967, atraiu muitas empresas a se instalarem na regio e constituiu, possivelmente, o maior estmulo ao desenvolvimento econmico de todo o Norte no perodo analisado. As renncias fiscais ocuparam um lugar de destaque em meados da dcada de 1970 e incio da dcada de 1980. Esta poltica implicou, naquele momento, na reduo das desigualdades regionais e em um melhor desempenho relativo da economia da regio Norte, devido, principalmente, aos incentivos dados para a formao e o desenvolvimento de um complexo agroindustrial para a regio. Contudo, os incentivos fiscais, que deveriam ser uma excepcionalidade, acabaram virando regra e se configurando como elemento de poltica regional. No obstante esta crtica ao Polo Industrial de Manaus (PIM) ou outras,4 inegvel que, em termos de produo agregada e gerao de empregos e renda, o impacto do PIM foi significativo (certamente mais que o de outros mecanismos de financiamento do desenvolvimento regional, como os fundos constitucionais ou recursos do BNDES). A ttulo de exemplo do impacto econmico que a ZFM ou o PIM tm sobre a regio Norte, em 2007, o PIB da regio Norte foi de aproximadamente R$ 133 bilhes, enquanto, neste mesmo ano, o faturamento do PIM foi de aproximadamente US$ 25 bilhes, ou, utilizando a cotao de dezembro de 2007 (cerca de R$ 1,80), prximo de R$ 45 bilhes (quase 40% do PIB de toda a regio Norte para aquele ano). Em termos de empregos existentes no PIM, estima-se que mais de 100 mil vagas de trabalho existam graas a este complexo industrial. Analisando apenas a evoluo da participao do PIB e da produo industrial sobre os respectivos totais nacionais dessas regies beneficiadas pelos fundos constitucionais, no se evidencia nenhum impacto significativo que estes fundos possam ter tido sobre o desenvolvimento econmico dessas regies. Na tentativa de se verificar quais impactos advm dos fundos, surge outra varivel a ser observada: a gerao de empregos, um dos objetivos dos fundos constitucionais de financiamento. Macedo e Matos (2008) fizeram uma avaliao neste sentido, e os resultados encontrados por eles so apresentados na tabela 9.
4. Como a da desconexo deste polo com a floresta amaznica ao seu redor e com a regio Norte como um todo, devido ao fato deste polo industrial ser caracterizado por uma indstria de montagem sustentada pela importao de peas e insumos das cadeias internacionais de firmas mundiais, com reduzida capacidade de alavancar produtores locais e, portanto, incapaz de enraizar aprendizados e promover inovaes efetivas.
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TABELA 9
Aplicao dos recursos, nmero e custo mdio de empregos diretos criados pelo FCo, pelo FNo e pelo FNE no Brasil (1990-2005)
Ano FCO 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Total Aplicao (R$ 1.000) (A) FNE FNO 266.910 105.046 213.379 199.309 527.881 371.492 213.038 79.211 207.284 510.924 809.051 517.729 671.370 1.142.002 1.370.963 988.430 8.194.019 FCO 7.055 14.563 10.342 24.426 23.620 16.071 17.124 21.501 31.170 23.077 24.958 48.397 64.009 145.914 52.092 65.956 590.275 Nmero de empregos diretos (B) FNE 168.259 233.753 179.367 196.863 162.657 224.400 88.480 188.171 561.893 1.254.143 1.204.654 4.462.640 FNO 9.017 11.815 3.882 9.578 24.022 22.804 15.395 7.673 20.856 31.202 193.7141 85.9991 133.6451 110.8301 89.892 61.941 832.265 FCO 42.115 23.349 16.240 19.338 14.024 12.495 14.826 16.185 13.814 8.501 13.312 22.973 24.933 6.773 23.336 25.555 16.551 Custo mdio (R$) (A/B) FNE 6.183 5.578 5.047 4.802 4.608 2.943 3.908 1.500 1.920 2.653 3.506 3.330 FNO 29.601 8.891 54.966 20.809 21.975 16.291 13.838 10.323 9.939 16.375 4.177 6.020 5.024 10.304 15.251 15.958 9.845
297.124 340.032 167.957 472.352 331.236 200.800 1.040.373 253.875 1.303.763 348.000 905.241 430.583 945.333 196.169 749.454 332.250 660.511 1.111.815 345.821 1.595.911 282.312 988.320 1.078.813 1.215.603 3.326.775 1.487.607 4.223.037 9.769.634 14.861.433 Fonte: Macedo e Matos (2008).
Nota: 1 Empregos diretos e indiretos. Obs.: Valores atualizados pelo bnus do Tesouro Nacional e pela taxa referencial (TR) a preos de dezembro de 2005.
Macedo e Matos (2008) constataram que, entre os trs fundos, o que mais criou empregos foi o FNE (4,5 milhes), fato que pode ser consequncia de o mesmo reter 60% dos repasses do Tesouro ou, ainda, das diferentes estruturas produtivas regionais. O FNO o segundo que mais empregou, embora deva ser feita a ressalva de que este ndice inclui, em alguns anos, os empregos indiretos. Com relao ao custo do emprego mdio dos empregos gerados, o Nordeste tambm se destaca, com o custo mdio pouco maior que R$ 3 mil, contra os R$ 16,5 mil e quase R$ 10 mil, respectivamente, para as regies Centro-Oeste e Norte (tabela 9). Na tentativa de explicar estas diferenas, Macedo e Matos (2008) elencaram alguns fatores passveis de responder por este menor custo de criao do emprego na rea de atuao do FNE e do FNO, em relao do FCO: a maior aplicao dos recursos em atividades com menor intensidade de capital e em tomadores de menor porte; bem como a destinao dos recursos para o maior nmero de estados e, por consequncia, para o maior nmero de municpios, reforando a pulverizao dos recursos em atividades de menor porte, geradoras de poucos empregos. Cabe destacar que, entre 2000 e 2005, a taxa mdia de crescimento anual do emprego formal na regio de abrangncia dos fundos foi de 4,3%, menor que a mdia do restante do pas, que foi de 4,9%. Isto indica que as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, agregadamente, geraram, proporcionalmente, menos empregos de melhor qualidade do que o restante do Brasil.
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5 CoNCLuSES A partir do final da dcada de 1950, diversas polticas pblicas, foram criadas visando reduzir as desigualdades regionais no Brasil. Para financiar estas polticas de desenvolvimento regional, diversos mecanismos de financiamento foram engendrados: desde os esquemas de iseno fiscal, passando por linhas de crdito com taxas de juros diferenciadas, at aplicao direta do governo federal em obras de infraestrutura. Em 1989, foram criados os fundos constitucionais de financiamento para as regies Nordeste (FNE), Norte (FNO) e Centro-Oeste (FCO), cujo principal objetivo estimular o desenvolvimento econmico e social nestas regies, por meio da extenso de crdito a empreendedores locais. O foco principal deste trabalho foi analisar estes fundos, desde a forma de atuao deles at os possveis impactos resultantes dos mesmos. Como foco secundrio, outros mecanismos de financiamento do desenvolvimento regional foram sucintamente abordados, como a atuao do BNDES nesta seara e o caso da ZFM. Ao observar variveis como participao dos PIBs e das produes industriais das regies beneficiadas pelos fundos sobre o PIB e a produo industrial brasileira; e estimativas do nmero de empregos gerados como consequncia dos fundos, no foi possvel constatar nenhum indcio de decrscimo da desigualdade regional resultante da atuao destes Fundos. Alguns autores, inclusive, alegam que os fundos constitucionais contribuem para o aumento da desigualdade inter-regional. Com relao a outros mecanismos de financiamento do desenvolvimento regional abordados, no caso do BNDES, sua atuao neste sentido ainda tmida conforme opinio de funcionrios do prprio banco (GASPAR e RAMOS, 2011). No caso da ZFM, apesar das crticas existentes a este modelo, os impactos econmicos deste mecanismo de iseno fiscal encravado no meio da floresta amaznica so significativos. Em suma, possvel concluir que os recursos da atual poltica de desenvolvimento regional para das regies Norte e Nordeste so insuficientes para atender ao objetivo de promover uma convergncia do padro de desenvolvimento socioeconmico destas regies com das regies mais desenvolvidas do Brasil. rEFErNCiAS ALMEIDA JNIOR, M. F.; SILVA, A. M. A.; RESENDE, G. M. Fundos Constitucionais de Financiamento do Nordeste, Norte e Centro-Oeste (FNE, FNO e FCO): uma descrio para o perodo recente. In: CARVALHO, A. X. Y. et al. Ensaios de economia regional e urbana. Braslia, 2007. 466 p. BRASIL. Ministrio da Integrao Nacional. Fundos constitucionais de financiamento. 2011. Disponvel em: <http://www.mi.gov.br/fundos/fundos_constitucionais/index.asp>. BAER, W. A economia brasileira. So Paulo: Nobel, 2002. 509 p. BERCOVICI, R. Desigualdades regionais, Estado e constituio. So Paulo: Max Limonad, 2003. 330 p.
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Parte II
ELEMENTOS INSTITUCIONAIS QUE AFETAM A DEMANDA DE RECURSOS
PARTE II
ELEmENToS iNSTiTuCioNAiS QuE AFETAm A DEmANDA DE rECurSoS
O arranjo federativo brasileiro estrutura-se a partir de relaes que se estabelecem entre os principais entes da Federao: os municpios, os estados e a Unio. A Constituio Federal de 1988 (CF/88) props um federalismo por cooperao jurdica singular que reconhece os municpios como entes federativos, responsveis pela gesto de seu territrio. Considerando-se o arranjo federativo do pas, ao indagar-se sobre a capacidade de investimento do Estado brasileiro vis--vis as necessidades de financiamento que lhe so demandadas, notadamente no campo da infraestrutura social e urbana, esta parte II da publicao Brasil em Desenvolvimento investiga a questo do investimento em infraestrutura social e urbana, com nfase nas solues de gesto destes investimentos em relao ao arranjo federativo brasileiro. Destaca-se, neste sentido, o questionamento acerca das condies efetivas que os municpios brasileiros apresentam para desempenhar papel proativo e de liderana no financiamento e na execuo dos investimentos em infraestrutura social e urbana. A relevncia dos investimentos nessa rea mencionada decorre do fato de que o Brasil passou por processo vigoroso de urbanizao, que avana em direo a um processo de metropolizao, ao mesmo tempo em que a carncia de investimentos em saneamento, mobilidade, habitao, entre outros exemplos, aumentou o dficit de infraestrutura social e urbana nas cidades brasileiras, sem que tal processo fosse suportado ou orientado por polticas de desenvolvimento urbano. Considerando-se esse pano de fundo, os trs captulos que compem esta parte procuram indagar sobre o financiamento do desenvolvimento urbano, luz: i) da anlise da capacidade de investimento das prefeituras municipais; ii) do questionamento sobre os avanos desta capacidade por meio da implementao dos novos instrumentos de poltica urbana trazidos pelo Estatuto das Cidades;1 e iii) da caracterizao e da anlise dos recursos do Tesouro Nacional empregados no financiamento do desenvolvimento urbano do pas, por meio das transferncias voluntrias da Unio para os municpios. Trata-se, portanto, de esforo analtico que, dado o arranjo federativo do pas, parte da anlise do papel do municpio no financiamento do desenvolvimento urbano e avana no sentido de caracterizar as relaes estabelecidas entre a Unio e os municpios no que diz respeito ao financiamento da infraestrutura social e urbana.2
1. Lei Federal no 10.257, de 10 de julho de 2001. 2. Os captulos apresentados nesta publicao no se debruam sobre o papel dos governos estaduais no financiamento da infraestrutura social e urbana. Isto, contudo, se atenua pelo papel aparentemente menor que os governos estaduais tem assumido no que diz respeito ao financiamento do desenvolvimento urbano, o que dever ser objeto de estudos especficos a serem realizados a partir das reflexes expressas nesta obra.
No desenvolvimento dos captulos apresentados nesta publicao, obtm destaque a construo de anlise que procura lidar com as especificidades da rede urbana do pas. A rede urbana brasileira, marcada pela importncia crescente dos espaos metropolitanos e por processo de formao histrica que se traduz na concentrao das cidades na faixa litornea e, em especial, nas regies Sudeste e Sul, consiste em rede marcada por assimetrias, disparidades e diferenas socioespaciais que refletem as prprias desigualdades regionais do pas. Nesse sentido, de se esperar que diferenas e assimetrias importantes sejam observadas na anlise da capacidade dos municpios em financiar o desenvolvimento urbano. Em boa medida, este o ponto de partida do captulo inicial desta parte, o captulo 6, denominado Formao bruta de capital fixo nos municpios brasileiros: uma anlise exploratria de Leonardo Monastrio, Rogrio Boueri e Joo Francisco Veloso. Utilizando-se a formao bruta de capital fixo (FBCF), como proxy do investimento, o estudo avalia a capacidade das prefeituras brasileiras, e, para alm do reconhecimento das diferenas existentes, seja em termos de portes de municpios, seja em termos da posio destes na rede urbana do pas, evidencia-se a fragilidade deste ente federado em desempenhar papel mais relevante no financiamento do desenvolvimento urbano. As assimetrias observadas refletem, em boa medida, as diferenas existentes entre os produtos internos brutos (PIBs) municipais e regionais e correlacionam-se com as distintas realidades tributrias dos municpios, emergindo disto um quadro segundo o qual apenas algumas cidades de maior porte, situadas no topo da hierarquia da rede urbana brasileira, podem contribuir, de fato, com o financiamento da infraestrutura social e urbana de suas cidades. Explorando esse quadro de diversidades, o captulo 6 traz uma anlise da distribuio por diferentes clusters de municpios para as cinco regies do pas e investiga, por fim, a relao da FBCF com a posio hierrquica dos municpios na rede urbana brasileira. Na anlise dos clusters propostos, observa-se a existncia de expressivo nmero de municpios em que se combinam baixos desenvolvimento social e nveis de investimentos pblicos municipais. Em contrapartida, na anlise referente rede urbana, a discrepncia entre as sedes das metrpoles e os demais municpios metropolitanos emerge como questo que evidencia as diferentes capacidades de investimentos entre municpios que conformam o mesmo espao e a concentrao da capacidade de investimento nas poucas cidades que so sedes metropolitanas, enquanto os municpios dormitrios seguem com condies financeiras reduzidas para fazer frente s fortes e crescentes demandas sociais. O captulo alerta para os riscos existentes na manuteno desse quadro medida que a proviso de bens pblicos tende a influenciar a deciso locacional dos agentes econmicos, de modo que o perfil fiscal dos centros locais tende a permanecer inalterado, contribuindo para que a rede urbana brasileira seja ainda mais concentrada. No captulo 7, O autofinanciamento do desenvolvimento urbano sob a tica do Estatuto da Cidade: instrumentos urbansticos de planejamento, de Renato Balbim,Vicente Correia Lima Neto e Pedro Humberto Bruno de Carvalho Jnior, que trata do autofinanciamento do
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Elementos Institucionais que Afetam a Demanda de Recursos
desenvolvimento urbano luz dos instrumentos urbansticos de planejamento, observa-se, de forma similar s concluses do captulo anterior, as baixas capacidades tcnica, administrativa e financeira dos municpios brasileiros para promover e implementar aes e estratgias de autofinanciamento de seu desenvolvimento urbano. O captulo caracteriza o intenso processo de urbanizao do pas, ao longo dos ltimos 50 anos, e questiona em que medida o Brasil urbano, criado por processo deliberado que combinava industrializao e urbanizao, pode-se ancorar em polticas de Estado que favoream o desenvolvimento urbano e a disponibilizao de infraestrutura social e urbana nas cidades brasileiras. O avano da urbanizao combinado falta de polticas de desenvolvimento urbano produziu boa parte dos problemas observados nos centros urbanos do Brasil, visveis nos assentamentos precrios, nas condies ruins de habitabilidade, na falta de infraestrutura social e urbana e nos diferentes nveis de irregularidade do uso e da ocupao do solo urbano. Em que medida este quadro se altera a partir da CF/88 e, particularmente, do Estatuto das Cidades e da disponibilizao, para os municpios, dos novos instrumentos de poltica urbana, no sentido da reverso da lgica da urbanizao que caracterizou este processo no Brasil? Ainda que atento s diversas facetas da excluso socioespacial e s contribuies e inputs do prprio Estado conformao deste processo, o captulo, ainda que no tenha a pretenso de dar cabo de todos os aspectos do que seria uma avaliao dos novos instrumentos de poltica urbana, especialmente daqueles que podem gerar recursos tributrios, parte de qualificao do plano diretor participativo, entendido como a principal ferramenta para a gesto do territrio municipal, para, ento, investigar a aplicao de alguns instrumentos da poltica urbana, por meio dos dados da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC): Gesto Pblica, entre 2001 e 2008. No que diz respeito aos planos diretores, os dados da MUNIC revelam expressivo avano na existncia desse instrumento bsico da poltica urbana, avano que mais significativo quanto mais baixa for a posio hierrquica do municpio na rede urbana brasileira. Alm disso, observou-se um menor percentual de municpios com planos diretores nas regies Norte e Centro-Oeste, refletindo-se a dinmica do desenvolvimento urbano destas regies. A partir dessa primeira e, de certa forma, auspiciosa avaliao do avano da existncia de planos diretores nos municpios brasileiros, o captulo 7 investiga dois instrumentos que podem gerar recursos tributrios que podem contribuir para a capacidade local de autofinanciar seu desenvolvimento urbano: a outorga onerosa do direito de construir e a operao urbana consorciada, instrumentos previstos no Estatuto das Cidades e que se adquam a cidades que possuem dinmicas econmica e imobiliria mais vigorosas e crescentes. Como reflexo dessa caracterstica, a previso da aplicao desses instrumentos proporcionalmente maior nos municpios de maior porte, sendo bem mais reduzida nos de
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pequeno porte.3 Dessa forma, quanto maior o nvel hierrquico na rede urbana, maior a presena dos instrumentos, especialmente nos municpios sedes das reas metropolitanas e das capitais regionais. O captulo traz ainda uma avaliao crtica sobre a defasagem nas avaliaes imobilirias oficiais, demonstrando como esta impacta a utilizao do instrumento da outorga onerosa do direito de construir, exemplificando alguns casos de grandes cidades brasileiras, como So Paulo, Natal e Curitiba, e o caso do Distrito Federal (DF). Esse captulo conclui que, a despeito dos avanos preconizados pela vigncia do Estatuto das Cidades, notadamente a difuso dos planos diretores participativos, a utilizao de alguns dos principais instrumentos urbansticos pelos municpios em especial, daqueles que podem significar ampliao dos recursos locais para financiar seu desenvolvimento urbano ainda se revela restrita, desigual, condicionada pela posio do municpio na hierarquia da rede urbana e com maior presena nas municipalidades que, em tese, apresentam maiores capacidades tcnica, administrativa e financeira para promover tal desenvolvimento e que so, via de regra, os principais beneficiados das transferncias voluntrias da Unio. E justamente essa questo que objeto do captulo final desta parte II, o captulo 8, intitulado A Unio, os municpios e o financiamento do desenvolvimento urbano no Brasil: os gastos federais com infraestrutura social e urbana entre 2004 e 2009, de Cleandro Krause, Ernesto Galindo e Marco Aurlio Costa. A questo dos gastos federais com infraestrutura social e urbana entre 2004 e 2009, com foco nas transferncias voluntrias da Unio para os municpios brasileiros no perodo. Ao avaliar a evoluo dos gastos federais no perodo, observa-se que os investimentos praticamente triplicaram ao longo dos seis anos analisados. Ao analisar as modalidades de aplicao, contudo, nota-se que o crescimento das transferncias voluntrias aos municpios no teve aumento em igual intensidade ao da aplicao direta dos recursos, de modo que, em 2009, cerca de dois teros dos investimentos observados foram aplicados diretamente pela Unio, denotando seu protagonismo notadamente, 2009, quando a aplicao direta dos recursos pela Unio avana sobremaneira, refletindo as medidas anticrise patrocinadas pelo governo federal. O protagonismo da Unio na realizao de investimentos em infraestrutura social e urbana, especialmente por meio da aplicao direta dos recursos, evidencia relativa distoro da estrutura de financiamento do desenvolvimento urbano vis--vis o arranjo federativo brasileiro. Ou seja, reconhecido como ente federativo e a quem cabe a gesto de seu territrio, o municpio no lidera o financiamento e os investimentos em infraestrutura social e urbana. No que diz respeito s funes que conformam o que entendido como sendo investimento em desenvolvimento urbano, a anlise privilegia as funes de maior peso no conjunto
3. Faz-se a ressalva de que a MUNIC no investiga a efetiva aplicao do instrumento, mas apenas sua existncia no mbito dos marcos normativo e regulatrio da municipalidade.
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Elementos Institucionais que Afetam a Demanda de Recursos
dos recursos transferidos, a saber: sade, educao, urbanismo e saneamento, observando que, no perodo analisado, obtiveram destaque, em termos relativos e absolutos, os investimentos em infraestrutura urbana, por meio das funes urbanismo e saneamento, ao passo que se observa o recuo relativo dos investimentos na funo sade, que permanece, praticamente, em patamar constante ao longo do perodo. Evidencia-se, portanto, deslocamento dos recursos transferidos para investimentos nos municpios da rea social para a urbana. Regionalmente, por sua vez, nota-se maior peso das regies mais populosas no recebimento desses recursos: os municpios do Nordeste e do Sudeste recebem o maior volume dos recursos transferidos no perodo. O Nordeste, em 2009, figura como a regio com o maior volume de recursos transferidos para seus municpios, o que decorre, principalmente, do avano dos investimentos em infraestrutura urbana nas cidades da regio. A partir dessa primeira anlise da distribuio dos recursos transferidos aos municpios no perodo, o captulo investiga a existncia de padres de transferncia para recursos de investimento em desenvolvimento urbano segundo a posio dos municpios na rede urbana do pas. Observa-se a relao direta entre o valor mdio anual transferido para os municpios e sua posio na hierarquia da rede urbana brasileira, mas, em termos absolutos e per capita, os recursos concentraram-se nos centros locais (municpios que se encontram na base da hierarquia da rede urbana), nas capitais regionais e nos ncleos das metrpoles. Cerca de dois teros dos recursos foram transferidos para municpios destas tipologias. A anlise do que se pode denominar de padro no intencional de distribuio dos recursos evidencia alguns aspectos que merecem ser destacados: i) parcela significativa dos recursos so transferidos por meio de investimentos pouco vultosos para municpios que se encontram na base da hierarquia da rede urbana do pas; ii) nota-se a tendncia de expanso das transferncias para os municpios-ncleo das metrpoles, o que se evidenciou mais no perodo 2008-2009, quando esta tipologia resistiu tendncia de aumento das aplicaes diretas dos recursos pela Unio, tal como j foi observado nesta introduo; e iii) ainda que haja relativa regularidade na distribuio dos recursos transferidos para as diferentes tipologias de municpio, no se observa a existncia de estratgia de desenvolvimento territorial subjacente ao padro, aparentemente, no intencional que emerge da anlise dos dados. H, portanto, uma tendncia de concentrao relativa de recursos transferidos para municpios de maior nvel hierrquico na rede urbana brasileira, a qual tanto pode ser observada como movimento de fortalecimento da infraestrutura nas metrpoles brasileiras atendendo, ademais, s demandas trazidas pelos grandes eventos que o pas ir sediar no futuro prximo , quanto pode refletir estratgias de maior pragmatismo, uma vez que a execuo descentralizada de investimentos, por meio das relaes federativas, tem constitudo um desafio para a gesto pblica brasileira, conduzindo, como demonstrado nos captulos que so apresentados nesta introduo, a um maior protagonismo da Unio, contrastante com o que sugere o arranjo federativo brasileiro.
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CAPTULO 6
FormAo BruTA DE CAPiTAL FiXo NoS muNiCPioS BrASiLEiroS: umA ANLiSE EXPLorATriA
1 iNTroDuo As disparidades regionais brasileiras so mais do que conhecidas e estudadas. O presente trabalho pretende investigar um de seus aspectos: o investimento das prefeituras brasileiras. Em termos mais precisos, o objetivo deste captulo avaliar a distribuio da formao bruta de capital fixo (FBCF) nas prefeituras brasileiras. Para tal, sero utilizados dados recentes da base Finanas do Brasil (FINBRA), bem como outras bases de dados oficiais complementares. A FBCF municipal uma varivel importante para o desenvolvimento brasileiro uma vez que, constitucionalmente, os municpios brasileiros tm atribuies especficas que necessitam ser supridas por esta classe de ente federativo. Para desempenhar estas funes, a administrao municipal necessita de capital humano e fsico. Este artigo coloca em perspectiva a FBCF no contexto do financiamento do desenvolvimento brasileiro. Aps uma breve apresentao da metodologia de clculo, a segunda seo do captulo apresenta diversas tabulaes da amostra de municpios includa no FINBRA. Na terceira seo, a anlise de clusters aplicada aos dados para que sejam identificados padres entre os municpios brasileiros no tocante FBCF. Consideraes finais encerram o trabalho. 2 mEToDoLoGiA De acordo com o relatrio metodolgico do sistema de contas nacionais (SCN) 2004-2008,1 a FBCF estima a variao da capacidade produtiva de uma economia por meio de investimentos/desinvestimentos correntes em ativos fixos, utilizados continuamente nos processos de produo por perodo superior a um ano no sendo consumidos ou transformados. Quanto s categorias de ativos considerados, destacam-se os bens imveis (como construes residenciais, comerciais, industriais e obras de infraestrutura) e mveis (por exemplo, meios de transporte, mquinas e equipamentos). Na FBCF so includos os valores de: i) aquisio de bens de capital novos; ii) importao de bens de capital usados; iii) aquisies lquidas de cesses de bens de capital j existentes na economia nacional; iv) servios ligados instalao dos bens de capital; v) bens e servios incorporados aos terrenos; vi) melhorias que elevam a vida til dos ativos existentes; e vii) gastos inerentes transmisso de propriedades de terrenos, edifcios e outros bens de capital existentes. Ficam excludos os valores de: i) aquisio de pequenos equipamentos, como mquinas-ferramentas;
1. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2008b).
ii) gasto com manutenes e reparaes ordinrias em ativos tangveis; iii) aquisio de bens de consumo durveis pelas famlias; e iv) despesas com pesquisas e desenvolvimento. De acordo com Santos et al. (2011), a FBCF o resultado lquido das aquisies e vendas de ativos fixos pelo setor institucional, sejam estes ativos mveis ou imveis, em que se deve deduzir as receitas obtidas com a venda destes bens, classificadas separadamente na contabilidade pblica como receitas de capital. Uma aproximao da FBCF das unidades da administrao pblica brasileira pode ser obtida a partir das contas pblicas da mesma maneira que as aplicaes diretas das despesas de investimento (modalidade de aplicao 90), subtraindose as receitas de capital advindas da alienao de bens imveis pelas referidas administraes. No caso dos municpios, a FBCF foi obtida a partir da despesa de capital em investimentos com aplicaes diretas (IAD)2 subtrada da receita de capital de alienao de bens imveis (ABI),3 conforme apresentado em seguida. FBCF = IAD - ABI No intuito de analisar-se a relao das despesas de FBCF e os processos de gesto dos recursos financeiros da administrao municipal, foram calculados indicadores financeiros da estrutura de receitas e despesas, a partir da sistematizao de Campello e Matias (2000). Os indicadores utilizados so apresentados a seguir. 1) Participao do Fundo de Participao dos Municpios (FPM): indica a relao entre as receitas de transferncia federal e o total das receitas. um indicador da dependncia do governo federal. A frmula exposta a seguir.
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2) FBCF per capita: indica a proporo das despesas municipais com FBCF em relao populao. Permite a comparao de municpios com populaes diferentes.
Alm desses indicadores financeiros, tambm foram considerados os ndices de desenvolvimento humano (IDHs) dos municpios dos anos 1991 e 2000. Para o clculo da FBCF e dos indicadores financeiros elencados, foram utilizado dados da FINBRA, sendo consideradas as mdias de 2004 a 2009; e dados de populao do Censo 2010 (IBGE, 2010), de produto interno bruto (PIB) mdio de 2004 a 2008, e de ano de criao dos municpios. Todos os valores monetrios foram deflacionados pelo ndice geral de preos disponibilidade interna (IGP-DI) para o ano 2009.
2. Rubrica 4.4.90.00.00 da classificao oramentria (Portaria Interministerial no 163 da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e da Secretaria do Oramento Federal (SOF), de 4 de maio de 2001). 3. Rubrica 2.2.20.00.00 da classificao oramentria (Portaria Interministerial no 163 da STN e da SOF, de 4 de maio de 2001). 4. Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao.
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Formao Bruta de Capital Fixo nos Municpios Brasileiros: uma anlise exploratria
2.1 o mtodo clustering for large application (Clara) O algoritmo Clara foi aplicado aos dados em anlise com o auxlio do software R e do pacote cluster (R DEVELOPMENT CORE TEAM, 2011 e MAECHLER et al., 2005). Este um mtodo de clustering adequado quando se tm grandes bancos de dados. Grosso modo, o algoritmo aplicado em duas etapas. Primeiro, ele seleciona uma amostra e cria clusters com k medoids. Em seguida, cada observao distribuda para o seu elemento central mais prximo. O processo repetido diversas vezes cinco, geralmente e a soma das dissimilaridades das observaes em relao ao centro mais prximo o critrio de escolha da melhor soluo. A seleo do valor de k uma deciso que tem que ser tomada. Um dos princpios escolher aquele valor que maximize o tamanho da silhueta mdia. O grfico de silhueta representa quo distante cada ponto de um cluster est dos demais; ou seja, quanto mais distintos forem os grupos uns dos outros, melhor foi feita a distino e, portanto, mais apropriado ser o nmero k de clusters escolhidos. 3 ANLiSE DESCriTiVA DoS DADoS A anlise dos dados coletados na base FINBRA diz respeito aos anos 2004 a 20095 e conta com informaes de 4.480 municpios de todas as regies brasileiras.6 O grfico 1 mostra a distribuio dos municpios da amostra por regio, enquanto o grfico 2 apresenta distribuio por faixa populacional.
GRFICO 1 Distribuio dos municpios da amostra por regio (Em %)
Centro-Oeste 8 Norte 6
Sul 25
Nordeste 28
Sudeste 33
Fontes: Brasil (2008) e Fundao Getlio Vargas (FGV). Elaborao dos autores.
5. Os valores aqui apresentados so as mdias aritmticas dos valores destes anos devidamente deflacionados pelo IGP-DI. 6. Os dados so relativos aos municpios que esto presentes em todos os anos (2004-2009) na base FINBRA.
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GRFICO 2 Distribuio dos municpios da amostra por faixa de populao

30 25 % do total 20 15 10 5 0 At 5m De 5m a 10m De 10m a 20m De 20m a 50m De 50m a 100m Mais de 100m
Faixa populacional
Fonte: Brasil (2008) e FGV. Elaborao dos autores.
Em termos de produto municipal per capita, as diferenas entre as cidades da amostra tambm so imensas. O maior valor, tambm computado como a mdia dos seis anos da amostra, foi de R$ 204.983, e o menor de R$ 1.680. A mdia dos municpios da amostra foi de R$ 9.780 enquanto a mediana e o desvio padro alcanaram, respectivamente, R$ 7.995 e R$ 9.592. Os valores regionais tambm apresentaram variaes significativas (grfico 3). Na regio Sudeste o produto municipal per capita mdio foi de R$ 18.902, enquanto na regio Nordeste esta varivel ficou em apenas R$ 6.976. O valor obtido para a regio Norte foi de R$ 10.033, o que atesta certo vis da amostra em favor desta regio, possivelmente ocasionado pela super-representao dos municpios mais ricos e populosos.
GRFICO 3 mdia amostral do produto municipal per capita por regio
20.000 18.000 16.000 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 Norte Nordeste Sudeste Regies Sul Centro-Oeste
Produto municipal per capita
Fontes: Brasil (2008) e FGV. Elaborao dos autores.
O padro do produto municipal por faixa de populao dos municpios da amostra pode ser assim descrito: existe um pequeno decrscimo medida que a populao aumenta nas faixas iniciais, at atingir o valor mnimo na faixa de 10 a 20 mil habitantes. A partir da passa
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Formao Bruta de Capital Fixo nos Municpios Brasileiros
a crescer quase linearmente at alcanar o seu mximo, de R$ 20.996, na faixa superior aquela que engloba municpios de mais de 1 milho de habitantes.
GRFICO 4 mdia amostral do produto municipal per capita por faixa de populao
25.000 Produto per capita 20.000 15.000 10.000 5.000 0 At 5 De 10 a 20 De 50 a 100 De 500 a 1
Faixa de populao (em mil habitantes)
O ponto central deste estudo, no entanto, a FBCF dos municpios, aqui definida como a diferena entre os investimentos de aplicao direta municipal7 e as receitas provenientes da venda de bens imveis por parte dos municpios.8 Deve-se ressaltar que, embora o conceito em questo no inclua depreciao da a expresso bruta , ele exclui a alienao do capital imobilirio do municpio quando este ocorrer. Tambm importante destacar que os valores despendidos pelos municpios, em termos de FBCF, so apenas uma proxy para a verdadeira acumulao de capital por parte destes entes federativos. Sem dados que permitam a anlise da eficincia, eficcia e efetividade deste tipo de gasto, impossvel saber ao certo quanto de capital foi efetivamente acumulado e colocado a servio da populao e do desenvolvimento econmico da regio. Entre os municpios da amostra, a FBCF foi bastante heterognea. Os dados aqui apresentados se referem mdia dos valores apurados pelos municpios da amostra entre os anos 2004 e 2009. A mdia neste perodo para o total dos municpios somou R$ 20,69 bilhes. Em termos absolutos, a regio Sudeste representou mais da metade do total (53,9%), seguida das regies Nordeste (17,1%) e Sul (16,0%). As regies Centro-Oeste e Norte contribuem cada uma com cerca de 6% do total.
7. A rubrica na nomenclatura do STN corresponde a investimentos aplicao direta. 8. A rubrica na nomenclatura do STN corresponde a receita de capital de alienao de bens imveis.
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GRFICO 5 Distribuio regional da FBCF (Em R$ bilhes)

Centro-Oeste 1,395 Norte 1,298
Sul 3,301
Nordeste 3,549
Sudeste 11,148
Fontes: Brasil (2008) e FGV. Elaborao dos autores.
Nos dados presentes na amostra, os municpios entre 100 e 500 mil habitantes aparecem como a faixa de populao com maior FBCF, com praticamente R$ 6 bilhes na mdia do perodo, o que perfaz 29% da FBCF. Como talvez j fosse de se esperar, os municpios com mais de 1 milho de habitantes tambm aparecem com um valor expressivo para esta varivel: R$ 4,58 bilhes na mdia anual do perodo. O fato intrigante mostrado pelo grfico 6 a alternncia de valores para a FBCF por faixa de populao; no entanto, este fenmeno pode ser resultado de um efeito meramente amostral.
GRFICO 6 Distribuio da FBCF por faixa de populao
7.000 6.000 Milhes de R$ 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0
At 5 De 5 a 10 De 10 a 20 De 20 a 50 De 50 a 100 De 100 a 500 De 500 a 1 Mais de 1
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Em termos per capita, a distribuio da FBCF mostrou-se tambm bastante heterognea. A mdia da FBCF per capita anual para os municpios da amostra foi de R$ 151,93,9 com desvio padro de R$ 127,10. O valor mximo observado nos municpios da amostra para a FBCF per capita foi R$ 1.726,40, e o mnimo, R$ 12,20. Tanto o valor modal quanto a mediana desta varivel ficaram abaixo da mdia (grfico 7), indicando que a maioria dos municpios tem baixo dispndio per capita para a formao bruta de capital, e que algumas poucas localidades tm gasto expressivo com esta rubrica.
GRFICO 7 Distribuio dos municpios da amostra por FBCF per capita
8 7 6 % do total 5 4 3 2 1 0 1900ral 1900ral 1900ral 1900ral 1900ral 1900ral 1900ral 1900ral 1901ral FBCF per capita em R$ Mediana Moda Mdia
A distribuio regional da FBCF per capita tambm sofre grande variao. Ela de R$ 81,82 na regio Norte e de R$ 146,55 na regio Sudeste, como pode ser visto no grfico 8.
GRFICO 8 mdia amostral da FBCF per capita por regio
1900ral 1900ral
FBCF per capita
Mdia Nacional R$ 123,53
1900ral 1900ral 1900ral 1900ral 1900ral 1900ral 1900ral Norte Nordeste Sudeste Regio Sul Centro-Oeste
Fonte: Brasil (2008) e FGV. Elaborao dos autores. 9. Isso quer dizer que um municpio de aproximadamente 100 mil habitantes gastou, em mdia, R$ 15,193 milhes anualmente com a FBCF.
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A distribuio da FBCF per capita por faixa de populao mostra que os municpios da primeira faixa populacional (municpios com menos de 5 mil habitantes) so os que atingiram o maior valor: R$ 223,92. Os valores para esta varivel so em geral decrescentes a partir da, mas apresentam duas reverses. A primeira delas se d na faixa populacional entre 100 e 500 mil habitantes; a segunda acontece para os municpios com mais de 1 milho de habitantes. A faixa entre 100 e 500 mil habitantes, como deve ser recordado, foi a que apresentou maior valor mdio anual de FBCF no perodo o que se reflete no relativamente alto valor per capita.
GRFICO 9 mdia amostral da FBCF per capita por faixa de populao
250 FBCF per capita em R$ 200 150 100 50 0 At 5 De 5 a 10 De 10 a 20 De 20 a 50 De 50 a 100 De 100 a 500 De 500 a 1 Mais de 1
Os fatores que explicam essas diferenas na FBCF sero melhor apreciados nas prximas sees, mas, como resultados preliminares, talvez seja importante explorar algumas correlaes entre a FBCF e outras rubricas oramentrias. Em primeiro lugar, como seria de se esperar, a FBCF per capita apresentou forte correlao com a receita per capita do municpio (0,78 com a receita oramentria e 0,75 com a receita corrente). Depois, tambm se pode observar que as correlaes da FBCF com as receitas de transferncias (0,50 com o FPM per capita e 0,71 com as receitas de transferncias correntes) foram superiores quelas obtidas em relao s receitas de arrecadao prpria (0,30 com a receita tributria per capita e 0,21 com a receita de contribuies). Outra varivel que apresentou alta correlao com a FBCF per capita foi a receita de capital per capita. 4 rESuLTADoS No caso presente, foram escolhidas as seguintes variveis para o processo de clusterizao: FBCF per capita, participao do FPM na receita oramentria, populao e ndice de desenvolvimento humano municipal (IDH-M). Nesta seleo buscou-se um pequeno nmero de variveis que capturassem os principais aspectos da distribuio dos perfis sociais e fiscais dos municpios brasileiros.
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Mediante a aplicao da rotina Clara s variveis selecionadas e seguindo-se o critrio de tamanho mdio da silhueta, chegou-se a cinco clusters, com os elementos centrais (medoids) representados na tabela 1.
TABELA 1 Valores dos centros dos clusters
Cluster FBCF per capita (R$) FPM/receita oramentria (%) Populao IDH Nmero de municpios Municpios (%) Populao (%) Elaborao dos autores. 1 99 28 15.850 0,77 1.783 40 45 2 280 1 765.203 0,83 51 1 36 3 242 35 4.246 0,76 982 22 6 4 80 42 13.934 0,61 1.536 35 13 5 796 33 3.214 0,77 83 2 1 mdia/total 149 35 37.680 0,71 4.435 100 100
A observao dos valores dos elementos centrais dos clusters apresentados na tabela 1 permite as generalizaes apresentadas a seguir. 1) Cluster 1 baixa FBCF, certa dependncia do FPM, pequena populao e IDH levemente acima da mdia nacional no ponderada (0,71). Cerca de 40% dos municpios e 45% da populao brasileiras esto neste grupo. 2) Cluster 2 alta FBCF e pouqussima dependncia do FPM. So municpios de grandes contingentes populacionais e de alto IDH. menos de 1% dos municpios, mas estes somam 36% do total da populao. 3) Cluster 3 tal como os municpios do cluster 2, estes tm alto FBCF, mas so dependentes do FPM. A populao muito pequena e o IDH levemente maior do que a mdia nacional. 4) Cluster 4 baixssimo FBCF per capita, municpios muito pouco desenvolvidos e bastante dependentes do FPM. Pouco mais de um tero dos municpios e 13% da populao encontram-se nesta condio desafortunada. 5) Cluster 5 so outliers. Tais municpios possuem altssimo FBCF, com populaes muito pequenas e IDH acima da mdia nacional. Trata-se de apenas 1,9% dos municpios e 0,6% do total da populao. 4.1 Tabulaes dos clusters de acordo com caractersticas municipais O grfico 10 retrata a distribuio dos clusters por macrorregio. Como se pode ver, o fato mais notrio que 85% dos municpios do Nordeste encontram-se no cluster 4 aquele com baixos FBCF e IDH. Vale notar ainda que, nesta regio, outros 10% esto no cluster 1, tambm tm baixa FBCF, mas IDH levemente acima da mdia. Em posio um pouco mais positiva fica o Norte, onde 40% dos municpios foram classificados no cluster 4.
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100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
GRFICO 10 Distribuio dos clusters por regio (Em %)
Centro-Oeste
Nordeste
Cluster 1
Cluster 2
Norte Cluster 3
Sudeste Cluster 4
Sul Cluster 5
Elaborao dos autores.
Na regio Sudeste, apesar de 2% de municpios estarem no cluster 2, eles equivalem a 45% da populao total da regio. A regio Sul se destaca por ter 4% dos seus municpios no cluster 5 aquele dos outliers com altos FBCF e IDH. O grfico 11, representando a distribuio dos clusters por faixa populacional, evidencia que, em geral, mesmo dentro da mesma faixa populacional, h diversos perfis. Em relao aos municpios muito pequenos com menos de 5 mil habitantes , 57% esto no cluster 3 e quase um tero no cluster 4, aquele com os piores indicadores sociais e de finanas pblicas. A nica faixa populacional cujos municpios se enquadram em um mesmo cluster so os municpios acima de 500 mil habitantes: todos esto no cluster 2, ou seja, apresentam pouca dependncia, alta FBCF e so relativamente desenvolvidos. De qualquer forma, como um todo, o grfico 11 ressalta o risco de se tratar de forma uniforme mesmo os municpios com portes prximos.
GRFICO 11 Distribuio dos clusters por faixa populacional (Em %)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
At 5 mil
De 5 mil at 10 mil
De 10 mil at 20 mil
De 20 mil at 50 mil
De 50 mil at 100 mil
De 100 mil at 500 mil
Mais de 500 mil
Cluster 1
Cluster 2
Cluster 3
Cluster 4
Cluster 5
Elaborao dos autores.
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Na tabela 2, tem-se os clusters por Unidade Federativa (UF). Diversos fatos podem ser destacados: na Paraba e no Piau quase a totalidade dos municpios se encontram no cluster 4. Isto fornece sinais para a gravidade do problema que tais prefeituras e os estados como um todo enfrentam. Com alguma surpresa, salta aos olhos que a UF com maior participao no cluster 5 aquele dos outliers em boa situao Roraima, com 14% dos municpios nesta classe.
TABELA 2 Distribuio dos clusters por uF (Em %)
1 AC AL AM AP BA CE ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO Elaborao dos autores. 31 9 19 86 12 17 49 57 7 38 70 48 57 3 16 3 63 67 13 76 14 51 53 14 63 16 2 0 1 3 0 1 1 3 1 1 1 1 1 4 1 1 1 1 10 1 2 0 0 1 2 2 0 3 13 6 34 0 2 4 45 20 6 24 27 47 11 2 2 3 22 16 5 20 57 41 40 2 31 25 4 56 84 44 14 85 78 0 21 86 37 1 2 28 95 81 94 14 0 81 2 14 1 0 82 1 58 5 0 0 0 0 0 0 3 1 0 1 0 2 0 0 0 0 1 7 1 0 14 6 6 2 3 1
Na tabela 3, tem-se a tabulao dos municpios por data de criao e por cluster. Notase que os municpios mais recentes so os que tenderam a ser classificados nos clusters 3, 4 e 5, que so justamente aqueles que tinham a maior participao do FPM nas receitas. Vale acrescentar que 52% dos municpios do cluster 5 foram criados aps 1988. Este resultado pode estar relacionado com um fato conhecido: em tal onda de emancipao foram criados municpios muitos pequenos, sem capacidade de obter receitas tributrias prprias; mas que, por serem altamente dependentes do FPM, alcanaram uma boa situao financeira.
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TABELA 3 Distribuio dos clusters por data de criao do municpio (Em %)

1 Antes de 1960 Entre 1960 e 1988 Depois de 1988 Elaborao dos autores. 54 31 15 2 2 0 0 3 12 28 40 4 31 39 39 5 1 2 5
Finalmente, examina-se a distribuio dos clusters pela classificao utilizada pelo IBGE (2008a) na publicao Regies de influncia das cidades (REGIC). No estudo original, os municpios brasileiros so classificados em 17 categorias de acordo com sua posio funcional na rede urbana. Como tal nmero seria excessivo para os objetivos presentes, optou-se por agregar as categorias nas sete seguintes.10 1) Metrpoles municpios-sede das reas de concentrao de populao de So Paulo (1A), Braslia, Rio de Janeiro (1B) e as nove demais (1C). 2) rea de abrangncia direta dos espaos metropolitanos (1AA, 1BA, 1CA). 3) Capitais regionais sedes das capitais regionais e respectivas reas de concentrao de populao (2A, 2B, 2C). 4) rea de abrangncia direta das capitais regionais (2AA, 2BA, 2CA). 5) Centros regionais (3A, 3B). 6) Centros de zona (4A, 4B). 7) Centros locais (5). Os resultados de tal tabulao constam na tabela 4. O fato que bastante evidente a discrepncia entre as sedes das metrpoles e os demais municpios que fazem parte das reas metropolitanas. Enquanto todas as metrpoles esto no afortunado cluster 2, com alta FBCF e com capacidade prpria de arrecadao, cerca de trs quartos dos municpios do entorno das sedes metropolitanas encontram-se no cluster 1. Nesta classe da REGIC esto os municpios dormitrios de tais metrpoles. Eles tm relativamente pouca capacidade de receitas prprias para fazer frente s fortes demandas sociais, uma vez que seus trabalhadores geram o valor adicionado fora de suas fronteiras municipais e os valores de imposto predial e territorial urbano (IPTU) so modestos. Vale lembrar que os resultados do Censo 2010 (IBGE, 2010) mostram que os municpios metropolitanos do entorno tiveram taxas de crescimento populacional bem maiores do que suas sedes (IPEA, 2011). Ou seja, caso essa tendncia persista, tal desequilbrio ser ainda mais aprofundado. No outro extremo da hierarquia urbana, os centros locais so os pequenos municpios com rea de influncia geogrfica restrita. Cerca de 40% de tais municpios esto no cluster 4, ou seja, so pouco desenvolvidos, fiscalmente dependentes e com baixa FBCF per capita. Se a proviso
10. Os autores agradecem a Miguel Matteo e Marco Costa pelo suporte na agregao das classes.
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de bens pblicos influencia na deciso locacional dos agentes, possvel que tal perfil fiscal dos centros locais contribua para que a rede urbana brasileira seja ainda mais concentrada.
TABELA 4 Distribuio dos clusters por classe rEGiC (adaptada) (Em %)
Cluster
Metrpole (sede) Metrpole (no sede) Capital regional rea de abrangncia da capital regional Centro regional/sub-regional Centro de zona Centros locais Elaborao dos autores. 1 0 74 65 80 88 68 31 2 100 12 32 2 0 0 0 3 0 9 3 10 3 6 26 4 0 3 0 7 8 25 40 5 0 3 0 1 1 0 2 Nmero 11 136 68 111 146 485 3.478
5 CoNCLuSo O captulo apresentou uma anlise descritiva da FBCF nos municpios brasileiros em perodo recente. Tendo adaptado a metodologia formulada por Santos et al. (2011), pode-se fazer uma anlise agregada da FBCF de acordo com diversos recortes e tabulaes. J a anlise de clusters revelou quo dspares so as realidades municipais, inclusive no tocante FBCF per capita. Foram identificadas cinco aglomeraes bastante distintas entre si. Salta aos olhos que um grande contingente de prefeituras tem, ao mesmo tempo, baixo desenvolvimento social medido pelo IDH e baixos investimentos pblicos municipais. Este fato sugere a gravidade dos entraves que tais municpios tm que enfrentar para buscar uma trajetria de desenvolvimento regional. Vale repetir que este estudo lida apenas com dados contbeis das prefeituras; no h qualquer informao sobre a qualidade da FBCF ou se esta est de acordo com as necessidades das populaes-alvo. recomendvel que estudos mais avanados aprofundem a investigao acerca da eficincia do gasto pblico municipal em investimento. rEFErNCiAS BRASIL. Ministrio da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Perfil e evoluo das finanas municipais 1998-2007. Braslia: STN/MF, 2008. CAMPELLO, C.; MATIAS, A. Administrao financeira municipal. So Paulo: Atlas, 2000. IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Regies de influncia das cidades 2007. Rio de Janeiro, 2008a. ______. Coordenao de Contas Nacionais. Sistema de contas nacionais: Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: IBGE, 2008b.
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______. Censo 2010. 2010. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/ populacao/censo2010/sinopse/default_sinopse.shtm>. IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Dinmica populacional e sistema de mobilidade nas metrpoles brasileiras. Braslia: Ipea, 2011. (Comunicado, n. 102). MAECHLER, M. et al. Cluster analysis basics and extensions. 2005. R DEVELOPMENT CORE TEAM. R: a language and environment for statistical computing. Vienna: R Foundation for Statistical Computing, 2011. Disponvel em: <http:// www.R-project.org>. SANTOS, C. et al. Estimativas de alta frequncia da formao bruta de capital fixo das administraes pblicas brasileiras no perodo 2002-2010. Braslia: Ipea, 2011. (Mimeografado).
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CAPTULO 7
o AuToFiNANCiAmENTo Do DESENVoLVimENTo urBANo SoB A TiCA Do ESTATuTo DA CiDADE: iNSTrumENToS urBANSTiCoS DE PLANEJAmENTo
1 iNTroDuo O Brasil nas ltimas dcadas passou de um pas predominantemente rural para um cuja grande parte da sua populao se encontra em cidades. Esta mudana constitui marco de primeira ordem no desenvolvimento do pas, com a gerao de novas demandas e impactos elevados nas cidades, relativos aos aspectos tanto de infraestrutura econmica quanto social. Nesse contexto de transformao do Brasil rural em urbano, gestado e, mais recentemente, inserido na pauta de discusso da sociedade o tema da poltica nacional de desenvolvimento urbano. A primeira questo que aparece neste debate em que medida as polticas de Estado desenvolvidas nos ltimos 50 anos criaram as condies para a existncia deste Brasil urbano e de que forma estas polticas estruturaram as bases para o desenvolvimento de polticas setoriais, como as de saneamento, mobilidade, moradia, espao publico etc.? As migraes campo-cidade, que tiveram seu apogeu nos anos 1960 e 1970, parecem ter acontecido em consonncia com as polticas de desenvolvimento do pas, em sua fase de maior crescimento. Entretanto, estas correntes migratrias no foram acompanhadas por aes que propiciassem a estruturao das bases para as polticas de desenvolvimento urbano, necessrias para receber nas cidades este enorme contingente de habitantes, o que resultou em boa parte dos principais problemas observados atualmente nos centros urbanos. Com a redemocratizao e a Constituio Federal de 1988 (CF/88), a questo urbana ganha novo destaque com a introduo de um capitulo especfico sobre o tema na Carta Magna. O municpio passa tambm a ser ente autnomo da Federao e, portanto, responsvel pelo financiamento de sua poltica de ordenamento territorial urbano. Contudo, grande parte dos municpios no possua, e ainda no possui, capacidades tcnica, administrativa e financeira para desenvolver suas aes e estratgias de autofinanciamento, que se do em funo daquilo que de sua responsabilidade exclusiva e autnoma: a gesto do territrio. Dessa forma, procura-se analisar as bases de financiamento da poltica urbana, perpassando pelo processo de urbanizao brasileira a criao do seu marco legal (Estatuto da Cidade) e do leque de instrumentos1 previstos, com destaque queles com capacidade de
1. Entende-se neste estudo como instrumentos de desenvolvimento urbano todos os instrumentos jurdicos, urbansticos e tributrios que os municpios possam lanar mo no sentido de aprofundarem a urbanidade de suas cidades, minimizando as desigualdades e ampliando o acesso terra, de maneira participativa e com controle social.
arrecadar recursos, como a outorga onerosa e as operaes urbanas, bem como a incorporao no mbito dos municpios de elementos de instrumentalizao da poltica urbana. O presente texto encontra-se dividido em cinco sees alm desta introduo. A primeira apresenta o processo de urbanizao brasileira, destacando a evoluo demogrfica das reas urbanas e o padro de periferizao das cidades brasileiras. Em seguida, na segunda seo, so abordados elementos e formas que visam alterar os padres de urbanizao encontrados. Na terceira seo, so identificados os instrumentos vinculados poltica urbana municipal, para que, na quarta seo, sejam analisadas a previso e a aplicao destes instrumentos nos diversos municpios. A quinta seo tem o objetivo de contextualizar a relao entre o Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana (IPTU) e os instrumentos outorga onerosa e IPTU Progressivo no Tempo, destacando a falta de padro na aplicao destes instrumentos em uma amostra de municpios brasileiros. Por fim, a sexta e ltima seo procura realizar sntese daquilo que foi apreendido com a identificao de aes que poderiam ser empregadas para melhorar a capacidade de autofinanciamento da poltica de desenvolvimento urbano a partir dos municpios. 2 o ProCESSo DE urBANiZAo No BrASiL E SuAS CArACTErSTiCAS Entre as principais caractersticas que marcam o processo de urbanizao no Brasil, est o fato deste processo ser acelerado no tempo, concentrado no espao, alm de intenso e vultoso em suas dimenses. A populao brasileira passou de predominantemente rural para majoritariamente urbana em menos de 40 anos (1940-1980). A partir dos anos 1990, este movimento, ainda que continuado, desacelerou, restando correspondente crise urbana e enormes dficits de toda ordem. Nas metrpoles e nas cidades maiores, as consequncias do modelo de desenvolvimento urbano, que privou as faixas de menor renda de condies bsicas de urbanidade e de insero efetiva cidade, revelaram-se mais agudas.
TABELA 1
Populao residente segundo situao de domiclio Brasil (1940-2010) (Por 1 mil habitantes e %) Situao
Total Urbana Rural
Ano 1940
41.236 12.880 28.356
1950
51.944 18.783 33.162
1960
70.992 32.005 38.988
1970
94.509 52.905 41.604
1980
121.151 82.013 39.137
1991
146.825 110.991 35.834
2000
169.799 137.954 31.845
2010
190.755 160.925 29.830
Percentual (%)
Total Urbana Rural 100 31,24 68,76 100 36,16 63,84 100 45,08 54,92 100 55,98 44,02 100 67,70 32,30 100 75,59 24,41 100 81,25 18,75 100 84,40 15,60
Fonte: Censos Demogrficos 1950, 1960, 1970, 1980, 1991, 2000 e 2010, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
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O Autofinanciamento do Desenvolvimento Urbano sob a tica do Estatuto da Cidade: instrumentos urbansticos...
O modelo de urbanizao foi concentrador no territrio na medida em que 60% da populao urbana vive em 224 municpios com mais de 100 mil habitantes, sendo que 94 destes municpios pertencem aos aglomerados urbanos ou s regies metropolitanas (RMs) com mais de um milho de habitantes. A maioria desses municpios est localizada territorialmente no Sudeste, em parte do Sul e em parcelas do Centro-Oeste e do Nordeste prximas ao Sudeste. Esta espacializao corresponde ao que Santos (1994a) chamou de regio concentrada do territrio nacional, que se explica em funo das estratgias de concentrao de inmeras polticas pblicas, evidenciando-a a partir de inmeros recortes explicativos. Verifica-se, por exemplo, que os investimentos pblicos so historicamente drenados para estas reas, alm de ser esta regio a que concentra a maior capacidade tcnica instalada e a mais profunda diviso do trabalho, aquilo que foi denominado por este autor como caractersticas do meio tcnico, cientfico e informacional (SANTOS, 1994b). No se deve, entretanto, imaginar de maneira simplria que o territrio nacional seja repartido em duas realidades urbanas distintas, de municpios menores e maiores, pobres e ricos, sem capacidade tcnica ou com capacidade tcnica instalada. A profunda desigualdade social da populao brasileira se expressa igualmente no territrio e as cidades brasileiras, em sua grande maioria, tambm so marcadas por dualidades e contradies internas, assim como pelo fato de que, at mesmo em cidades e regies ricas, parte significativa de sua populao vive em condies de completa precariedade e falta de acesso aos servios bsicos. Como foi revelado em estudos especficos (BALBIM, 2010), embora no exista apreciao segura do nmero total de famlias e domiclios instalados em favelas, loteamentos e conjuntos habitacionais irregulares, loteamentos clandestinos e outras formas de assentamentos marcados pelas irregularidades urbanstica, administrativa e patrimonial, possvel afirmar que o fenmeno da irregularidade e da precariedade que relega parcela significativa da populao urbana ao no acesso s condies mnimas de urbanidade est presente na maior parte das cidades brasileiras. Alm disso, pode-se verificar em diversos outros autores e pesquisas a existncia de mecanismos de excluso socioespacial promovidos tanto pelo Estado quanto por interesses corporativos e suas associaes:
Tanto a formulao quanto a aplicao do aparato normativo no Brasil tiveram como mote histrico a manuteno e a concentrao de poder e privilgios na mo de poucos. A cidade corporativa e fragmentada (SANTOS, 1994a) reflete e promove as desigualdades e injustias; a excluso socioespacial das favelas, loteamentos irregulares e de seus moradores a expresso mxima dessa lgica de urbanizao brasileira (BALBIM, 2010).
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Excludos do marco regulatrio e dos sistemas financeiros formais, os assentamentos irregulares multiplicaram-se em terrenos frgeis ou reas no passveis de urbanizao, como encostas ngremes e reas inundveis, alm de constituir vastas franjas da expanso perifrica sobre zonas rurais, desprovidas da totalidade de infraestruturas, equipamentos e servios que caracterizam a urbanidade. Verifica-se tambm, como citado anteriormente, que essa situao de excluso muito mais que a expresso das desigualdades sociais e de renda: agente de reproduo desta desigualdade. Em uma cidade dividida (ARANTES, MARICATO e VAINER, 2000) em diversos fragmentos que formam uma poro legal, rica e com infraestrutura e outra ilegal, pobre e precria, a populao que est em situao desfavorvel acaba tendo muito pouco acesso a oportunidades de reproduo da vida, pela inexistncia de postos de trabalho e equipamentos de educao, cultura e lazer na proximidade de onde vivem. Simetricamente, o conjunto e a densidade de oportunidades circundam e circulam no meio daqueles que j vivem melhor. A sobreposio das diversas dimenses da excluso incidindo sobre uma populao fazem com que a permeabilidade entre as duas partes da cidade seja muito pequena, ainda que muitas vezes convivendo lado a lado, como o caso de certas reas de cidades como o Rio de Janeiro. Analisado o histrico da urbanizao de assentamentos precrios, que apenas recentemente passa a ser entendido como poltica integrada e integradora de aes e setores, incluindo at mesmo a regularizao fundiria plena (BALBIM, 2010; KRAUSE e BALBIM, 2010), verifica-se como aes e melhorias pontuais ao longo dos anos foram usadas na manuteno do modelo poltico marcado pela troca de favores e manuteno de clientelas, limitando o pleno desenvolvimento de uma democracia inclusiva. Ou, como representado por Maricato: a condio de cidadania passa a ser privilgio, e no direito universal; parte da cidade toma o lugar do todo (ARANTES, MARICATO e VAINER, 2000). Ou seja, a precariedade da ocupao e do acesso urbanidade no so jamais totalmente eliminadas, persistindo os sinais das diferenas socioespaciais e da fragmentao do territrio urbano, marcas indelveis do territrio das cidades brasileiras. Esta forma seletiva, corporativa e fragmentada de urbanizao resulta em alta rentabilidade poltica; a cada novo perodo eleitoral, promete-se mais um beneficio comunidade. Entende-se tambm que esta forma de urbanizao traz prejuzos e deseconomias para toda a sociedade que convive em um territrio partido, com o nus de no integrar parcela substancial da populao aos benefcios da urbanidade. Alm das externalidades negativas generalizveis, como o trnsito, a poluio do ar e dos mananciais etc., deve-se tambm considerar que a menor parte da cidade, aquela que conta com toda a infraestrutura e os equipamentos adequados e necessrios, aquela regulada pelas normas urbanas e historicamente inscrita nos planos e nos projetos, torna-se objeto de intensas disputas, de cobias imobilirias e do aprofundamento dos mecanismos de especulao.
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A escassez produzida2 (SANTOS, 1994a; SOUZA, 1995; BALBIM, 1995), ao no conferir a todo o conjunto urbano padres mnimos de urbanidade, corrobora com a elevao dos preos da terra das reas melhor qualificadas. Entretanto, verifica-se, e atualmente isto constitui intenso debate com o aumento dos investimentos pblicos em habitao, que os preos de terras perifricas tambm se elevam, justamente por haver uma maior fora motriz associada ao processo de especulao imobiliria, que no existiria com esta intensidade se a qualidade urbana fosse melhor distribuda pela cidade.3 E, logicamente, como se verifica com os constantes aumentos dos subsdios dos programas habitacionais, quanto maior o preo da terra, menor a capacidade do poder pblico intervir como agente no mercado. Visando romper com essa lgica e buscando instituir mecanismos que assegurem o pleno desenvolvimento das cidades, foi institudo, em 2001, o Estatuto da Cidade. Esta lei traz diretrizes e instrumentos que buscam reverter o quadro descrito, por meio da prtica do planejamento e da gesto democrtica e da adoo de instrumentos que indicam uma nova relao com a sociedade no tocante aos direitos cidade e, sobretudo, propriedade. A reverso dessa lgica da urbanizao ainda , entretanto, matria recente a ser aprofundada e difundida em todo o territrio nacional. Deve-se considerar o fato de que apenas em 1988, quando a populao urbana j atingia trs quartos da populao total, a Constituio brasileira passou a considerar o tema do desenvolvimento urbano, definindo captulo especfico da poltica urbana (Artigos 182 e 183). Soma-se ainda o fato de que a primeira regulamentao destes artigos apenas foi aprovada em 2001 (Estatuto da Cidade), quando a populao urbana j somava 81,25% da populao brasileira (tabela 1). O que se verifica ainda hoje, evidenciado pelos dados que sero mais frente apresentados acerca da aplicao dos instrumentos do Estatuto da Cidade, que o aparato de planejamento, regulao e controle do uso e da ocupao dialoga apenas com uma frao da cidade, sua parcela formalizada, sua parcela regularizada ou, ao menos, cadastrada. Os investimentos pblicos e privados, por sua vez, historicamente tambm se concentram nessa cidade dita formal, aumentando ainda mais o valor da terra nestas reas em funo das benfeitorias e amenidades produzidas. O resultado um movimento cclico, progressivo e autoalimentado de periferizao irregular em reas no urbanizadas e/ou ambientalmente frgeis, acompanhado da criao de vazios nos interstcios das reas urbanizadas (processo de degradao/especulao). Assim, como j expresso por diversos autores, as melhorias conseguidas por meio de reivindicaes nas reas mais distantes resultam em revalorizao, gerando novas ondas daquilo que Kowarick (1979) denominou, j na dcada de 1970, de espoliao urbana ao analisar o
2. A noo de escassez vinculada a hecatombes, determinismos geogrficos, etc. caiu por terra. A escassez hoje , sobretudo, socialmente produzida; opera-se uma mudana qualitativa do seu carter. Hoje, tudo se transforma em mercadoria e quanto mais desenvolvidas as capacidades tcnicas de produo, mais se intensifica a polaridade entre escassez e abundancia (Souza, 1995, p. 5). 3. Uma das expresses desse processo o elevado grau de vacncia de imveis em centralidades urbanas completamente infraestruturadas, relegando a maior parcela da populao, que compe o dficit habitacional, a morar nas periferias distantes e pobres.
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padro perifrico de crescimento: loteamentos ilegais e/ou clandestinos com deslocamento da massa trabalhadora, obrigada ao sobretrabalho como nica soluo de acesso habitao (casas autoconstrudas) , sem infraestrutura, formando paisagens homogneas, representadas por muitos como um mar de casas e por tantos outros ao dizerem que periferia periferia em qualquer lugar. Em sntese, o zoneamento, os planos diretores (PDs), as leis de uso e ocupao e as polticas pblicas de maneira geral definem reas, usos e infraestruturas de forma seletiva, criando urbanidade para alm da capacidade/interesse de absoro imediata do mercado, contribuindo com a gerao de altas taxas de vacncia e ociosidade, a subutilizao de equipamentos e infraestruturas, e a especulao e a baixa densidade nas zonas mais ricas. Contrapondo-se, h a escassez de espaos para o mercado de baixa renda, a expropriao urbana e a imobilidade relativa de parcela expressiva da populao. Deseconomias e desequilbrios, sobretudo ambientais, so generalizveis. A inacessibilidade a oportunidades de transformao das condies de vida marca as periferias pobres e as reas excludas do conjunto das urbanidades. O movimento de elaborao, proposio e aprovao do Estatuto da Cidade, reconhecido como o de reforma urbana, tinha o objetivo de propor instrumentos que alterassem este padro de urbanizao. Entretanto, passado dez anos de aprovao deste estatuto, verificamse os limites existentes para a efetiva implementao de princpios e diretrizes desta legislao. Neste sentido, prope-se a anlise, focada a seguir, nos instrumentos de captao de valorizaes imobilirias como forma de autofinanciamento dos municpios e de aumento de sua capacidade de elaborao e execuo de polticas urbanas. 3 rEViSo Do QuADro ATuAL DA urBANiZAo BrASiLEirA A reviso da situao atual da urbanizao passa essencialmente pela capacidade dos municpios gerirem plenamente seus territrios, em sua totalidade, com participao e controle social. A gesto pblica do territrio pressupe uma srie de capacidades da municipalidade, tcnicas, polticas e financeiras, sendo fundamental a anlise da capacidade do municpio se autofinanciar ou acessar a financiamentos que possibilitem universalizar padres mnimos de urbanidade em todo o territrio urbano. A principal ferramenta estabelecida para a gesto do territrio o PD participativo, conforme preconiza o Estatuto da Cidade, no qual devem estar previstos os instrumentos de gesto democrtica e controle social e de cumprimento da funo social da propriedade, alm da definio dos instrumentos urbansticos, jurdicos e tributrios a serem utilizados no desenvolvimento do municpio. Entretanto, verifica-se que, frente aos dficits, precariedade e irregularidade que marcam as cidades brasileiras, faz-se necessrio transformar as prticas histricas do processo de
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urbanizao, criando ambientes regulatrios, normativos e de gesto que abarquem e dialoguem com toda a cidade. Neste sentido, os PDs tm a misso primeira de definir as formas com que a sociedade como um todo possa participar do processo de urbanizao, por meio de conselhos, audincias, enfim, formas de gesto descentralizadas. Os PDs tambm devem organizar e dialogar com os instrumentos oramentrios do municpio e, evidentemente, prever os investimentos estratgicos na cidade e as reas de crescimento, expanso, restrio etc. E, com grande nfase, prever mecanismos especficos de integrao ao tecido urbano de reas no formalmente ou historicamente vinculadas, sendo a regularizao fundiria a principal necessidade ou a medida inicial do processo. O reconhecimento da segurana jurdica e urbanstica da posse fundamental na integrao das cidades divididas. A integrao de polticas setoriais no territrio da cidade, como vem acontecendo recentemente nos processos de urbanizao de favelas, no apenas uma necessidade frente s carncias e s precariedades urbanas de mltiplas ordens (fundiria, morfolgicas, habitacionais, de saneamento, de educao, de acessibilidade etc). A integrao de polticas setoriais otimiza a aplicao de recursos e, conduzida em consonncia com os instrumentos de gesto democrtica da cidade e os instrumentos tributrios e urbansticos, possibilita a multiplicao dos impactos das intervenes setoriais que resultariam de sua aplicao de maneira isolada. Atualmente, os investimentos em obras do governo federal (habitao, saneamento, transporte, espao pblico etc.), em sua maior parcela, preveem tambm investimentos em custeio ou seja, recursos previstos para a elaborao de planos, trabalhos sociais, manuteno de equipamentos, oferta de servios etc. , viabilizando, diversificando e potencializando os impactos de determinada ao. A integrao das polticas publicas deve buscar, em ultima instncia, a prpria integrao da cidade, superando a profunda desigualdade e a segregao socioespacial, regularizando amplamente o acesso terra, removendo assentamentos precrios de reas ambientalmente frgeis, ocupando vazios urbanos e viabilizando uma gesto democrtica, participativa e com controle social da cidade. Enfim, superando as dicotomias que marcam o processo de urbanizao brasileiro, trazendo para o interior do sistema urbano a massa de habitantes que ainda no foram convidados a participar dos benefcios da urbanizao. 4 oS iNSTrumENToS DA PoLTiCA urBANA E SuAS FiNALiDADES Quando se analisa os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade, tem-se de ter em mente que estes consistem nas ferramentas de operacionalizao do planejamento urbano municipal, um modo de alcanar os objetivos estratgicos definidos para a cidade que se quer,4 formada pela pactuao entre o poder pblico e a sociedade. Ao vincular os instrumentos ao
4. O termo cidade que se quer comumente utilizado nos processos e nas polticas de planejamento territorial participativo em contraposio cidade existente. O termo resgata e valoriza a utopia como fonte inesgotvel de produo daquele que pode ser considerado o maior bem cultural da humanidade, suas cidades. Alm disso o termo valoriza o papel do cidado como aquele que reconhece a cidade a ser produzida, em oposio s prticas de planejamento tecnocrticas que marcaram o perodo anterior ao Estatuto da Cidade.
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cumprimento da funo social da propriedade, e ao estar claro que a definio desta funo cabe a cada um dos PDs participativos, tambm se esclarece haver vinculao entre a aplicao dos instrumentos e a cidade almejada e expressa no processo de planejamento. O principio da maior parte dos instrumentos a recostura do tecido urbano. Ou seja, a aplicao e a implementao dos meios necessrios para que os instrumentos atinjam a finalidade expressa em sua concepo, em linhas gerais, buscariam reverter a ordem urbanstica vigente. Ou seja, antes de definir os instrumentos a serem empregados em determinado territrio, dever-se-ia ter clareza dos resultados efetivamente almejados com a aplicao destes. O levantamento de informaes acerca da aplicao de instrumentos de desenvolvimento urbano e a relao com a capacidade dos municpios de regularem seus territrios e, por conseguinte, se financiarem revelam que a simples previso nos PDs de instrumentos tributrios, urbansticos e/ou jurdicos, ainda que regulamentados, por si s, no viabiliza a transformao da capacidade de investimentos dos municpios e a mudana de prticas e mecanismos que assegurem a reproduo do modelo de urbanizao. necessrio ter-se clareza e pactuao sobre a cidade que se quer, esclarecendo para a sociedade que as perdas individuais so menores que os benefcios coletivos ou seja, expressando o princpio da funo social da propriedade e da cidade. necessrio tambm ter a previso e a regulamentao de cada um dos instrumentos para que haja aplicao inconteste, viabilizando os objetivos e as finalidades expressos. E, por fim, necessrio construir os mecanismos de gesto, as capacidades institucionais, para aplicao dos instrumentos, associando estes ltimos entre si, otimizando a capacidade de transformao de cada um destes instrumentos, conforme suas especificidades. 4.1 os instrumentos da poltica urbana e sua aplicao municipal Os instrumentos da poltica urbana previstos pelo Estatuto podem ser aplicados em sua maior parte na totalidade das cidades brasileiras. Entretanto, a capacidade tcnica dos municpios e a ainda recente institucionalizao de polticas e mecanismos que reorientem o padro de urbanizao brasileiro, faz com que muitos desses instrumentos no sejam aplicados. Segue-se adiante com a anlise da previso e da aplicao de instrumentos urbansticos selecionados, instrumentos estes mais afeitos a gerao de receitas prprias nos municpios, tendo como objetivo inferir de maneira indireta a capacidade do conjunto de municpios brasileiros de se autofinanciarem. As anlises baseiam-se nas informaes da pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros: Gesto Pblica (MUNIC) para o perodo 2001-2008 (IBGE, 2003; 2009), referentes s questes da legislao e dos instrumentos de planejamento municipais, auxiliando na construo de um retrato da administrao pblica municipal e de sua capacidade de gesto. Toma-se como data inicial da pesquisa das informaes a aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001, e reconstri-se srie histrica da MUNIC que viabiliza a avaliao da evoluo do desenvolvimento dos PDs municipais, a partir de comparao simples entre os respondentes deste ano com o de 2008.
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Em 2008, foram aplicadas dez questes relativas legislao e aos instrumentos de planejamento do municpio; em 2001, este nmero era um pouco maior (14). Cruzando-se estes dois bancos de dados, observa-se equivalncia em seis questes sobre a existncia de: i) lei de parcelamento do solo; ii) lei de zoneamento ou equivalente; iii) cdigo de obras; iv) lei especfica de solo criado; v) lei especfica de operaes urbanas; e vi) PD. Alm dos itens apresentados anteriormente, vale destacar que, na MUNIC de 2008, foram abordadas questes relativas existncia de lei especfica de contribuio de melhorias e do estudo de impacto de vizinhana, alm de questes mais detalhadas sobre o PD por exemplo, se o municpio est revendo ou elaborando PD. O autofinanciamento municipal, ou a capacidade de financiamento municipal, tem relao direta com o desenvolvimento de PDs que, segundo o Estatuto da Cidade, obrigatrio para cidades com mais de 20 mil habitantes, RMs e municpios tursticos e com impacto de grandes obras e infraestruturas. Alguns dos instrumentos clssicos de financiamento municipal, entretanto, como o IPTU, no tm sua previso vinculada aos PDs, mas sim s leis orgnicas municipais e aos Cdigos Tributrios Municipais, j que a autorizao de cobrana do IPTU est presente no Cdigo Tributrio Nacional (CNT) possuindo outra origem que no o Estatuto da Cidade.5 Isto no ocorre com o IPTU Progressivo no Tempo,6 previsto no Estatuto da Cidade e vinculado ao PD municipal. Para fins de anlise dos dados da MUNIC, conferindo a estes recorte regional, ser adotada a classificao ampliada do estudo da Regio de Influncia das Cidades REGIC (IBGE, 2009),7 bem como o critrio de porte dos municpios, de acordo com tamanho da populao. Segundo a proposta de ampliao da REGIC/IBGE, os municpios brasileiros foram enquadrados de acordo com a seguinte tipologia: i) metrpoles (MT); ii) rea de abrangncia direta dos espaos metropolitanos (AMT); iii) capitais regionais (CAR); iv) rea de abrangncia direta das CAR (ACR); v) centros regionais (CER); vi) centros de zona (CZ); e vii) centros locais (CL).
5. O IPTU um tributo no vinculado a uma atuao determinada do estado e de competncia privativa dos municpios. Este est previsto na CF/88, Artigo 156, I e regido pelo Artigo 32 do CTN, sendo a hiptese de sua incidncia a propriedade, o domnio til ou a posse de bem imvel por natureza ou acesso fsica, como definido no Cdigo Civil (Artigo 79), situado na zona urbana do municpio, desde que servido por, no mnimo, dois dos melhoramentos arrolados no 1o deste dispositivo. J o IPTU Progressivo no Tempo est previsto no Estatuto da Cidade, Artigo 182, 4o, II, e claramente vinculado ao PD que deve prever sua aplicao em funo e como instrumento de cumprimento da funo social da propriedade urbana. Alm disso, para sua efetivao, o IPTU Progressivo no Tempo deve estar presente no Cdigo Tributrio Municipal, com a instituio do IPTU Fiscal. 6. No se deve confundir o IPTU Progressivo no Tempo, previsto no Artigo182 da Constituio Federal como forma de estimular a funo social da propriedade urbana com o IPTU com alquotas progressivas, inserido no Artigo 156 da CF/88 por meio de EC no 29/2000, que permitiu a progressividade fiscal do imposto. 7. Os nveis propostos pela REGIC e adotados neste estudo abrangem as metrpoles (nvel 1), compreendendo 12 espaos metropolitanos que se subdividem em trs subnveis hierrquicos; as CAR (nvel 2), em total de 70, subdivididas tambm em trs subnveis; os centros sub-regionais (nvel 3), que somam 164 centros e se subdividem em dois subnveis; os CZ (nvel 4), que totalizam 556 e tambm se subdividem em dois subnveis; e os CL (nvel 5), que no se subdividem em nenhum subnvel hierrquico. Foi necessrio ampliar a dimenso proposta pela REGIC para todos os municpios brasileiros segundo suas regies de influncia e nveis hierrquicos. Para isto, foi necessrio identificar as reas de concentrao de populao (ACPs) que a REGIC considera: total de 38 ACPs e 8 subACPs no pas, que abrange os 12 espaos metropolitanos brasileiros, encontra-se presentes em 33 capitais regionais e se encontra, ainda, em um CZ. Foi adotado o critrio de separar o ncleo leia-se, a(s) cidade(s) nuclear(es) da ACP ou da subACP da sua regio de influncia direta, formada pelas demais cidades, de modo que se pudesse captar as eventuais diferenas e movimentos existentes no apenas nos cinco grandes nveis hierrquicos da REGIC, mas tambm entre o ncleo e as reas de influncia direta dos ncleos de ACPs e subACPs. Como resultado, 335 municpios e Braslia, entendida como a cidade do Distrito Federal (DF), foram ento classificados. O uso de categorias de municpios com base na REGIC 2007 permite que diversas dimenses sejam consideradas alm das tradicionais variveis econmicas, sociais e demogrficas, trazendo para a anlise agrupamentos de municpios por similaridade supostamente mais criteriosas, com base em sua capacidade ou seu poder de polarizao, bem como em sua insero na rede urbana brasileira.
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De acordo com os dados da MUNIC (tabela 2), observa-se aumento significativo no perodo no nmero de municpios que elaboraram PDs, realidade presente em todas as escalas de municpios do Brasil, com maior nfase entre os municpios sujeitos obrigatoriedade de elaborao de PDs. Na classe de municpios entre 20 mil a 100 mil habitantes, houve aumento de 175% quanto a existncia de PDs municipais nos dois perodos da pesquisa.
TABELA 2
Classe
Abaixo de 20 mil De 20 mil a 100 mil De 100 mil a 500 mil De 500 mil a 2 milhes Acima de 2 milhes Total
Presena dos PDs segundo os dados da muNiC MUNIC 2001 (%)

391 377 174 32 6 980 9,99 27,58 71,02 100,00 64,67 17,61
MUNIC 2008 (%)

566 1.037 238 31 6 1.878 14,46 75,86 97,14 96,88 100,00 33,75
Total de municpios
3.915 1.367 245 32 6 5.565
Variao (%)
44,76 175,07 36,78 -3,13 0,00
Fonte: MUNICs 2001 e 2008 (IBGE, 2003; 2009).
Na classe inferior, em razo da no obrigatoriedade do desenvolvimento de PDs, a evoluo baixa, totalizando aproximadamente 44%. Este comportamento observado para as tipologias superiores, destacando-se neste conjunto os municpios entre 100 mil e 500 mil habitantes, com 36% de evoluo. Nas duas ltimas tipologias, observa-se a invarincia da presena; nos municpios abaixo de 20 mil habitantes, entende-se que a no obrigatoriedade e a falta de recursos e capacidade tcnica sejam fatores explicativos. Segundo a tipologia da REGIC Expandida (tabela 3), observa-se que para os municpios que se enquadram na categoria de maior relevncia (metrpoles e CAR). O fato da aprovao do Estatuto da Cidade no teve significncia na elaborao de PDs municipais, em razo da quantidade j desenvolvidos em 2001.8 Para os demais casos, observa-se crescimento expressivo entre 2001 e 2008. Para os municpios enquadrados como CL, observa-se aumento de 352,63%, sendo que a maior parte destes ainda estava elaborando os PDs em 2008. Este crescimento observado ainda nos municpios classificados como de CZ (161,67%), rea de abrangncia de metrpole (95,18%) e rea de abrangncia de CER (67,74%), e naqueles que esto classificados como CER (64,65%), que comumente so de menor porte quando comparados com os de maior relevncia, cuja presena deste instrumento urbanstico mais constante no perodo analisado.
8. Para fins de anlise, na MUNIC 2008, consideram-se, para efeitos comparativos, tantos os municpios que j possuam PDs quanto os que estavam em elaborao.
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TABELA 3
REGIC Expandida
MT AMT CAR ACR CER CZ CL Total geral
Presena dos PDs segundo os dados da muNiC MUNIC 2001 Possuam

12 83 69 62 99 180 475 980
MUNIC 2008 Total geral

12 166 79 110 164 561 4.472 5.565
%
100,00 50,00 87,34 56,36 60,37 32,09 10,62 17,61
Possuam
12 162 79 104 163 471 2.150 3.141
%
100,00 97,59 100,00 94,55 99,39 83,96 48,08 56,44
Total geral
12 166 79 110 164 561 4.472 5.565
Variao (%)
0,00 95,18 14,49 67,74 64,65 161,67 352,63 220,51
Fonte: MUNICs 2001 e 2008 (IBGE, 2003; 2009).
Em suma, os dados da MUNIC revelam aumento expressivo no nmero de municpios que contam com PDs em especial, entre os de menor porte e que ocupam posies de menor destaque na rede de cidades. Este aumento tem relao direta com os critrios de obrigatoriedade de execuo de PDs definidos pelo Estatuto da Cidade,9 bem como com os das polticas publicas implementadas na ultima dcada com os objetivos de contribuir para que os municpios cumprissem suas obrigatoriedade e fazer valer o Estatuto da Cidade. Em oposio, os muncpios de maior porte que, por capacidade tcnica ou pela observncia Constituio, j possuam PD em 2001, o que implica pouco aumento quando se observa a srie. Ainda de acordo com a REGIC Expandida, segundo a distribuio regional dos municpios que possuem PDs (tabela 4), observa-se destaque para as regies Sul, Nordeste e Sudeste no cmputo total do critrio, enquanto os municpios localizados no Centro-Oeste e no Norte do pas possuem o percentual mais baixo de PDs desenvolvidos. Esta constatao tende a refletir a dinmica do desenvolvimento urbano destas regies, reas ainda de expanso de fronteiras agrcolas e com menor densidade da rede de cidades. No obstante essa hierarquia, vale destacar que a presena de PDs alta, com valores acima de 80%, e homognea para os municpios que se enquadram nas tipologias metrpole e em sua rea de abrangncia, nas CAR e em suas reas de abrangncia, no centro regional e nos CZ segundo as macrorregies do Brasil. No entanto, quando se observa os municpios que esto situados na categoria CL, observa-se maior presena naqueles localizados na regio Sul do pas, com total de 71,17%, enquanto as demais regies possuem valores mdios de 40% exceo da norte, com 53,68%.
9. De acordo com o Estatuto da Cidade, o PD obrigatrio para cidades com mais de 20 mil habitantes; integrantes de RMs e aglomeraes urbanas; onde o poder pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4o do Artigo182 da Constituio Federal; integrantes de reas de especial interesse turstico; e inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito regional ou nacional.
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TABELA 4
REGIC Expandida MT AMT CAR ACR CER CZ CL Total
Distribuio segundo regio e tipologia da rEGiC Expandida da presena dos PDs (2008)
Centro-Oeste Total 2 15 3 1 7 69 369 466 PDs (%) 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 85,51 35,23 6,91 Nordeste Total 3 31 22 26 51 165 1.495 1.794 PDs (%) 100,00 100,00 100,00 96,15 98,04 79,39 41,67 49,33 Total 2 4 8 1 19 35 380 449 Norte PDs (%) 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 88,57 53,68 59,91 Sudeste Total 3 92 29 52 48 163 1.281 1.668 PDs (%) 100,00 95,65 100,00 92,31 100,00 82,21 40,52 52,10 Total 2 24 17 30 39 129 947 1.188 Sul PDs (%) 100,00 100,00 100,00 96,67 100,00 89,92 71,17 75,84
Fonte: MUNIC 2008 (IBGE, 2009).
Segundo o recorte das RMs originais, criadas anteriormente Constituio de 1988, observa-se presena quase que total de PDs (tabela 5), inclusive para municpios abaixo de 20 mil habitantes. De acordo com os dados de 2008 da MUNIC (IBGE, 2009), os que no possuam os PDs prontos poca da pesquisa indicaram que estavam em processo de elaborao. Apenas o municpio de So Gonalo, integrante da RM do Rio de Janeiro, indicou que no possua PD e tampouco o estava desenvolvendo. No entanto, este fato no se mostrou verdadeiro por meio de pesquisa no site eletrnico de sua prefeitura,10 tendo sido encontrados elementos informativos comunidade de que o PD estava em desenvolvimento na poca da pesquisa. Com este ajuste, todos os municpios integrantes das RMs originais encontram-se atualmente com os PDs prontos ou em vias de finalizao. Muitos dos instrumentos de planejamento urbano devem estar previstos pelo PD para serem passveis de aplicao pelo municpio. O recorte de anlise ser aqueles cujo objeto seja o financiamento do desenvolvimento urbano, cabendo-se destacar dois: i) lei especfica de solo criado; e ii) lei especfica de operaes urbanas.
TABELA 5
Distribuio segundo porte de cidade e rm originais Existe PD Total
6,00 30,00 57,00 12,00 5,00
Porte da cidade (habitantes)

Abaixo de 20 mil De 20 mil a 100 mil De 100 mil a 500 mil De 500 mil a 2 milhes Acima de 2 milhes Fonte: MUNIC 2008 (IBGE, 2009).
PD em desenvolvimento %
75,00 90,91 96,61 92,31 100,00
Total
2,00 3,00 2,00 0,00 0,00
%
25,00 9,09 3,39 0,00 0,00
Total geral
8,00 33,00 59,00 13,00 5,00
10. Disponvel em: <http://www.saogoncalo.rj.gov.br/urbanismo/plano_diretor/>. Acesso em: 15 ago. 2011.
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4.2 A outorga onerosa do direito de construir e a operao urbana consorciada A lgica de aplicao dos instrumentos urbansticos outorga onerosa do direito de construir e operao urbana consorciada (OUC) faz uso do princpio do solo criado para seu funcionamento. O princpio do solo criado consiste na desvinculao do direito de propriedade do direito de construir, estabelecendo um solo virtual. A Carta de Embu em 1976 define como solo criado toda edificao construda acima do coeficiente de aproveitamento nico, seja pela utilizao tanto do espao areo como de subsolo. Esta separao, j amplamente utilizada em outros pases, distingue o direito de propriedade do direito de construir, sendo este ltimo dependente de regulao municipal. A outorga onerosa do direito de construir parte do princpio do solo criado, que consiste na possibilidade de construo acima do coeficiente de aproveitamento bsico estabelecido. Neste sentido, o PD deve definir as reas de incidncia, alm dos limiares de coeficientes pelo qual os proprietrios podem construir mediante contrapartida financeira. Por sua vez, o estatuto define a OUC como sendo um conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo municpio, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e valorizao ambiental. Para viabilizar os investimentos pblicos, permitida a modificao de ndices urbansticos e das normas edilcias, alterando o previsto anteriormente em funo da infraestrutura instalada e prevista pelo seu plano de operao, aprovado por lei especfica. O arranjo legal e financeiro est correlacionado com o adiantamento de receita a partir da emisso de ttulos e pela captura da mais valia imobiliria por parte do estado. Neste sentido, a emisso de certificados de potencial adicional de construo (CEPACs), alienveis em leilo pelo municpio e controlados pela Cmara de Valores Mobilirios (CVM), responsvel pela gerao de receita a partir de estoque construtivo definido na operao. Observa-se distino entre o princpio do solo criado e os instrumentos que o utilizam no seu arcabouo, como a outorga onerosa e a OUC, que se utilizam da criao de solo virtual como forma de arrecadao de recursos para intervenes urbanas. A forma como esta questo abordada na MUNIC deve ser revista, pois a compreenso distinta entre princpio e instrumento por parte dos tcnicos municipais, o que pode gerar dualidade de resposta. Vale destacar a importncia dos instrumentos outorga onerosa e OUC no que diz respeito ao retorno social de sua aplicao e a equidade das aes do poder pblico municipal, devendo-se tomar cuidado quanto ao desvirtuamento das naturezas de aplicao, observandose mais a questo de ordenamento do territrio que a financeira, em parceria com o mercado imobilirio local. Por sua natureza, os instrumentos outorga onerosa e OUC no so passveis de aplicao em cidades cuja dinmica econmica esteja estagnada ou decrescente o capital base dos instrumentos o solo criado, virtual , necessitando de demanda para sua comercializao (CARVALHO JNIOR e LIMA NETO, 2010). Um aspecto que merece destaque a vinculao dos recursos auferidos pelos dois instrumentos. No caso da outorga onerosa, no existe vinculao territorial, mas, sim, em funo do
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tema urbano. Segundo o Estatuto da Cidade, toda e qualquer contrapartida financeira dever ser empregada para a operacionalizao da poltica urbana, como a regularizao fundiria, a execuo de programas e os projetos habitacionais de interesse social, a implantao de equipamentos pblicos etc. J nas OUCs, os investimentos ficam vinculados espacialmente rea de interveno definida preliminarmente no PD como sendo a rea da OUC, devendo os recursos serem aplicados segundo plano de operao constante da lei especfica da OUC. No Brasil, a aplicao ou a regulamentao da lei do solo criado ainda pequena, com maior percentual para os municpios acima de 20 mil habitantes. Quanto maior o porte do municpio, maior a presena deste instrumento, conforme se depreende da tabela 6. No caso das leis de OUCs, observa-se presena maior em todas as tipologias de municpios acima de 20 mil habitantes.
TABELA 6
Distribuio segundo porte de cidades da presena dos instrumentos de autofinanciamento (2008) Porte da cidade (habitantes)
Lei do Solo Criado Sim

560 451 110 20 3
Lei da OUC Sim

566 1.037 238 31 6
%
14,30 32,99 44,90 62,50 50,00
%
14,46 75,86 97,14 96,88 100,00
Total geral
3.915 1.367 245 32 6
Essa constatao no indica, no entanto, se esse instrumento urbanstico vem sendo realmente aplicado pelos municpios. Por exemplo, algumas inconsistncias quanto s respostas foram observadas quando se compara com os resultados para a lei do solo criado. Para municpios acima de 100 mil habitantes, quase que sua totalidade possui previso legal da OUC, o que no reflete a situao do solo criado. Segundo o recorte da REGIC Expandida, observa-se maior presena dos instrumentos solo criado e OUC para os municpios classificados como metrpoles e capitais regionais. A despeito desta concentrao, os municpios que se encontram na sua rea de influncia no incorporam tais instrumentos na sua legislao urbanstica (tabela 7).
TABELA 7
Distribuio segundo rEGiC da presena dos instrumentos de autofinanciamento (2008) Porte da cidade (habitantes)
MT AMT CAR ACR

8 64 46 37
Lei da OUC %
66,67 38,55 58,23 33,64
Sim
5 39 36 19
%
41,67 23,49 45,57 17,27 (Continua)
190
(Continuao)

CER CZ CL Total Fonte: MUNIC 2008 (IBGE, 2009).

76 197 716 1.144
Lei da OUC %
46,34 35,12 16,01 20,56
Sim
52 96 331 578
%
31,71 17,11 7,40 10,39
Dos municpios que esto situados em rea de abrangncia de metrpole, 38,55% possuem a Lei do Solo Criado e 23,49%, a Lei da OUC; dos municpios que esto na rea de abrangncia de capitais regionais, 33,64% apresentam a Lei do Solo Criado e apenas 17,27%, a Lei da OUC. Para as demais categoriais, a distribuio a esperada, com maior presena dos instrumentos urbansticos em CER, CZ e CL, nesta ordem. A lgica hierrquica subjacente na organizao da rede de cidades se v refletida na capacidade de desenvolvimento de tais instrumentos ou seja, cidades mais importantes no contexto da rede so aquelas que apresentam em sua maioria instrumentos de autofinanciamento. No caso dos municpios que fazem parte de RMs (tabela 8), os valores so mais equilibrados entre os dois instrumentos, o que demonstra um mnimo de racionalidade de aplicao e uma maior capacidade de entendimento do que venham a ser os instrumentos urbansticos por parte dos agentes pblicos municipais. Na classe de municpios abaixo de 20 mil habitantes, praticamente no existem o solo criado e a OUC, o que se justifica. Entende-se, em razo da dinmica econmica necessria para aplicao de tais instrumentos, que necessitam de condies especficas para sucesso, como a existncia de mercado imobilirio ativo, a presena de cadastro imobilirio por parte da administrao municipal, entre outros fatores presentes em cidades de maior porte integrantes de RMs.
TABELA 8
Distribuio nas rms originais dos instrumentos de autofinanciamento (2008) Lei do Solo Criado Sim
2 13 18 8 2

Lei da OUC Sim

1 12 14 4 2
%
25,00 39,39 30,51 61,54 40,00
%
13 36 24 31 40
Total geral
8 33 59 13 5
Pesquisa realizada pelo Ministrio das Cidades (MCidades) no contexto da Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao de Planos Diretores Participativo11 tratou
11. A Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao de Planos Diretores Participativos um projeto que realizou a avaliao qualitativa de Planos Diretores em todo o Brasil, em parceria com a Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), atravs do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR). As informaes apresentadas neste documento foram obtidas a partir da anlise dos Relatrios Estaduais dos integrantes da rede. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=481:rede-de-avaliacao-ecapacitacao-para-implementacao-de-planos-diretores-participativos&catid=92&Itemid=120>.
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sobre a elaborao dos PDs nos municpios brasileiros e avaliou o processo de desenvolvimento de PDs, bem como o dos demais instrumentos de planejamento urbano previstos pelo estatuto. A pesquisa selecionou 524 municpios brasileiros (tabela 9), sendo a grande maioria na regio Sul (191 municpios 16,08% do total da regio), seguida da regio Nordeste (163 municpios 9,09% do total da regio). A regio Norte, apesar de se encontrar na penltima colocao absoluta, em termos relativos, configura-se como segunda colocada. A distribuio no observou critrio de proporcionalidade amostral entre as regies, mas o resultado consiste em importante fonte de dados e informaes acerca dos instrumentos urbansticos, pois foram avaliadas suas condies de aplicao, levantando-se se a aplicao poderia ocorrer de maneira imediata ou, ainda, dependeria de regulamentao do instrumento previsto por exemplo, a criao de leis especficas.
TABELA 9
Distribuio regional da pesquisa Brasil
Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul Total 466 1.794 449 1.668 1.188 5.565
Pesquisa do MCidades
32 163 42 96 191 524
(%)
6,87 9,09 9,35 5,76 16,08 9,42
Fonte: MUNIC 2008 (IBGE, 2009) e relatrios estaduais da Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao de Planos Diretores Participativos.
A anlise, a despeito do conjunto de instrumentos presentes na pesquisa do MCidades, 12 tem como foco os dois instrumentos considerados anteriormente neste estudo, mais afetos questo do financiamento da poltica urbana: a outorga onerosa e as operaes urbanas consorciadas. Nota-se, a partir dos dados regionalizados (tabela 10), equilbrio na distribuio dos dois instrumentos na maior parte das regies, com exceo da regio Centro-Oeste. Nesta regio, apenas 31,25% dos municpios possuem indicao da outorga onerosa; no caso das operaes urbanas, quando muito, so indicadas na l ei especfica dos PDs situao do estado de Gois. Para os demais estados integrantes desta regio, no se encontrou a informao necessria para apreenso da totalidade dos instrumentos, o que justifica seu valor mais baixo quando comparadas s demais regies.
12. Entre os instrumentos avaliados pela pesquisa, h destaque para: i) zonas especiais de interesse social; ii) o parcelamento, a edificao e a desapropriao de forma compulsria; iii) IPTU Progressivo no Tempo; iv) estudo de impacto de vizinhana; v) direito de preempo; vi) presena dos coeficientes de aproveitamento; vii) operaes urbanas consorciadas; viii) transferncia do direito de construir; ix) outorga onerosa; x) direito de superfcie; xi) concesso do uso especial de moradia; xii) concesso de direito real de uso; xiii) usucapio especial de imvel urbano; e xiv) zoneamento/macrozoneamento.
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TABELA 10
Dados
Outorga onerosa Operaes urbanas
Distribuio segundo regio da presena de PDs Centro-Oeste (%)

31,25 28,12 32
Nordeste (%)
52,15 54,60 163
Norte (%)
69,05 78,57 42
Sudeste (%)
57,29 66,67 96
Sul (%)
75,92 73,82 191
Total geral
324 327 524
Total de municpios
Fonte: MUNIC 2008 (IBGE, 2009) e Relatrios Estaduais da Rede Nacional de Avaliao e Capacitao para Implementao de Planos Diretores Participativos.
A mesma considerao dada pesquisa da MUNIC vale para esta, pois a simples presena dos instrumentos no mbito municipal no implica sua aplicao, pois a grande maioria necessita de regulamentao por lei especfica e decreto municipal, conforme destacado na pesquisa. A complexidade de compreenso e aplicao destes tambm so fatores que dificultam sua difuso no mbito municipal. Como revela a MUNIC, h desentendimento acerca dos instrumentos, visto que parcela substantiva de municpios nas regies Norte e Nordeste preveem as OUCs sem haver a previso da outorga onerosa e, conforme destacado anteriormente, a OUC consiste em forma mais complexa de se outorgar o solo criado. 5 A DEFASAGEm NAS AVALiAES imoBiLiriAS oFiCiAiS E SEu imPACTo NA ouTorGA oNEroSA O imposto imobilirio deveria ser o principal recurso prprio municipal para o financiamento do desenvolvimento urbano. Sua base de clculo (o valor venal de mercado do imvel) altamente visvel e em tese aumenta de valor conforme o aumento do ciclo econmico, da urbanizao e da valorizao imobiliria. A valorizao imobiliria geraria aumento da arrecadao do imposto e, consequentemente, recursos que seriam investidos em habitao e urbanismo, contribuindo para uma espiral virtuosa de investimentos e valorizao. A realidade, porm, outra, e aspectos administrativos, polticos e jurdicos impedem o aproveitamento de todo o potencial do IPTU no Brasil. Alm disso, a arrecadao nacional do IPTU tem cado ou permanecido estvel nas cidades pequenas ou localizadas no Norte e no Nordeste, aumentando a defasagem na arrecadao e as divergncias com relao s cidades maiores e do Centro-Sul (CARVALHO JNIOR, 2009). Entre as vrias hipteses para este fenmeno, pode-se destacar o fato do IPTU ser um imposto que incide sobre rea urbana, e as reas municipais rurais no tm base tributria. necessrio, portanto, que o permetro urbano esteja estabelecido em lei e que os imveis tenham pelos menos dois dos cinco servios pblicos estabelecidos pelo CTN. Alm disso, a base de clculo do imposto, seu valor venal, no cresce automaticamente com o crescimento econmico e a valorizao imobiliria, sendo necessrio que o executivo municipal, por intermdio de projeto de lei, estipule novos valores venais e que sejam aprovados pelas cmaras de vereadores. Por fim, h elevado investimento inicial em cadastramento e avaliao de imveis vis--vis a presso poltica do eleitorado local de cidades pequenas.
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Com relao s caractersticas dos impostos imobilirios, primeiramente, a base de clculo (valor do imvel) no dada com o fato gerador do imposto (a propriedade imobiliria),13 havendo a necessidade de mensurar-se a base de clculo, seja por autodeclarao do contribuinte,14 seja por avaliao tcnica realizada pela administrao tributria. As duas hipteses geram problemas: embora seja verdade que o contribuinte o mais apto para conhecer o verdadeiro valor de mercado do imvel, ele seria induzido a subdeclarar o valor do imvel a fim de pagar menos imposto. A administrao tributria, por sua vez, necessita de elevado investimento em capital fsico, tecnolgico e humano para realizar processo tcnico de avaliao em massa de imveis, o que nem sempre est disponvel para todos os municpios. H ainda outros dois grandes entraves, jurdico e poltico, que contribuem para a elevada defasagem avaliatria verificada nas plantas genricas de valores (PGVs) dos municpios brasileiros. O entrave jurdico diz respeito necessidade, segundo entendimento do Superior Tribunal de Justia (STJ), de aprovao da PGV sob forma de lei municipal (Smula STJ no 160). O fato que a discusso nas cmaras de vereadores dos levantamentos tcnicos realizados pelo executivo municipal ocasiona forte vis poltico na tendncia da subavaliao dos valores venais, podendo at mesmo o legislativo municipal rejeitar completamente o projeto de lei em anlise e que fruto de elevado investimento por parte do poder municipal. Ressalta-se que para o Imposto de Transmisso de Bens Imveis por Ato Oneroso Inter Vivos (ITBI), imposto municipal incidente sobre a transferncia de propriedade de imveis urbanos ou rurais, cuja base de clculo o valor de mercado da propriedade, no h smula do STJ indicando a necessidade de lei para a aferio de seus valores. Por isto, muitos municpios, como Rio de Janeiro, So Paulo e Curitiba, tm tabelas de ITBI estabelecidas por decreto municipal, sendo muito prximas a valores de mercado. Porm, muitos municpios ainda utilizam o valor venal do IPTU como base de clculo do ITBI ou adotam a declarao do contribuinte do valor transacionado de fato. Alm da necessidade de uma lei para se atualizar a base de clculo do IPTU embora o reajuste por ndice de inflao seja permitido por decreto do executivo municipal , o aspecto poltico tambm um fator muito importante. H grande desgaste poltico perante o eleitorado local na tentativa de incremento do IPTU que imposto direto e altamente visvel e das taxas urbanas, ainda mais se se comparar a receita decorrente do IPTU com o volume de transferncias de receitas recebido pelos municpios da Unio e dos estados, o que tornaria o esforo poltico proporcionalmente pouco compensatrio. Os municpios tm ampla autonomia para estabelecer o processo de avaliao imobiliria com a finalidade de aferir a base de clculo do IPTU. A grande maioria estabelece, na PGV,
13. No o caso do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS), no qual o fato gerador da circulao da mercadoria dado com o preo do produto (sua base de clculo) ou do Imposto do Renda, em que o recebimento da renda dado com seu valor. 14. Seria o caso do Imposto Territorial Rural (ITR) e do Imposto de Renda referentes ao lucro na transao imobiliria, bem como no Imposto de Transmisso de Bens Imveis por Ato Oneroso Inter Vivos(ITBI) de alguns municpios.
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valores diferentes para o solo urbano (terreno) e a edificao.15 O valor venal o resultado da soma destas duas parcelas aplicado a fatores de correo que podem aumentar ou diminuir profundamente este produto. No h limite legal para atualizao destes valores, podendo uma PGV estar em vigor h muitos anos sendo os valores venais reajustados por ndices de inflao. o caso de Porto Alegre, com sua PGV em vigor desde 1991. Apesar das sucessivas iniciativas do executivo municipal de Porto Alegre de aprovar uma nova PGV, a Cmara de Vereadores de Porto Alegre tem vetado a proposta desde ento. As avaliaes imobilirias para fins de clculo do valor venal do IPTU, sobre o qual incidem as alquotas do imposto, tambm so fundamentais para a efetividade dos instrumentos de poltica urbana notadamente a outorga onerosa do direito de construir. Isto porque a avaliao do imvel base para o clculo concernente cobrana dos respectivos instrumentos, impactando sua efetividade. 5.1 A outorga onerosa do direito de construir Alguns exemplos de cidades brasileiras no que se refere ao impacto das avaliaes imobilirias oficiais na efetividade da outorga onerosa do direito de construir so ilustrativos do funcionamento deste instrumento. Em So Paulo, a Lei Municipal no 13.885/2004 complementou o PD de So Paulo, relativo ao uso dos instrumentos urbanos no municpio, includa a outorga onerosa. A referida lei determinou, em seu Artigo 21, que o clculo do beneficio econmico derivado do incremento do potencial construtivo ser dado pela razo entre o valor do metro quadrado do terreno fixado pela PGV e seu coeficiente de aproveitamento bsico. Ora, a contrapartida financeira dependente diretamente do valor do terreno fixado pela PGV, e se esta estiver compatvel com valores de mercado, a outorga onerosa ser efetiva nos seus objetivos. Caso contrrio, esta premiar o adquirente, beneficiado pela aquisio do potencial construtivo com baixa contrapartida financeira ao municpio. Como a ltima PGV paulistana foi aprovada em 2009, supe-se que os valores de subscrio nos leiles dos adicionais construtivos (chamados de certificados de adicional construtivo CEPACs) sejam bastante realistas. Ressalta-se que o valor venal dos imveis do municpio composto da soma do valor do terreno com o valor da edificao, com cada um destes tendo tabelas de valores distintos fixados em lei. Contudo para efeitos da outorga onerosa do direito de construir, somente o valor do terreno levado em considerao. Em outros municpios, o uso desta metodologia pode representar um problema srio, como no caso de Niteri, no estado do Rio de Janeiro. Como, nesta cidade, o valor do metro quadrado da edificao foi atualizado em 2008 com o Cdigo Tributrio Municipal, mas o valor do metro quadrado dos terrenos o mesmo desde a dcada de 1970, se o municpio buscar estabelecer outorga onerosa baseada no valor do terreno, sua arrecadao ser pfia.
15. Embora municpios como Rio de Janeiro tenham na sua PGV os valores do metro quadrado residencial, no residencial e territorial, inexistindo as parcelas existentes para o terreno e a edificao.
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Diferentemente de So Paulo, a base de clculo do adicional construtivo da outorga onerosa de Natal baseada somente no valor da edificao, no levando em considerao o valor do terreno este expressa o valor da localizao do imvel. Segundo o PD de Natal, Lei Complementar no 82/2007, que determina que a base de clculo da outorga o valor do metro quadrado da edificao estabelecido pelo Sindicato da Construo Civil, baseado no custo unitrio bsico (CUB), sobre o qual aplicado alquota de 4%.16 Os valores CUB, em 2011, para o estado do Rio Grande do Norte, esto entre R$ 800,00 e R$ 1.200,00 o metro quadrado da edificao, conforme padro construtivo do imvel. Obviamente, estes valores representam apenas o custo da parcela relativa edificao do imvel j que este, em tese, composto pela soma do valor do terreno com o da edificao. A alquota de 4% pode ser considerada baixa, transformando o instrumento mais em sobretaxa do IPTU paga apenas uma vez, j que, em Natal, a alquota do imposto varia entre 0,15% e 1%, conforme valor e uso do imvel do que em indenizao coletividade do aumento do potencial construtivo. A PGV de Natal foi atualizada pela Lei Complementar Municipal no 59, de 2004. Para o exerccio de 2010, os valores do metro quadrado da parcela relativa edificao para apartamentos representavam cerca de R$ 660,00; e para a parcela relativa aos terrenos, poderia chegar a at R$ 1 mil na zona mais valorizada da cidade. Com isto, devido defasagem da PGV de Natal, o valor venal mximo na cidade seria muito prximo do valor CUB usado pela outorga onerosa. No Distrito Federal (DF), a Lei Distrital no 1.170/1996 institui a outorga onerosa e prev, em seu Artigo 5o, que o valor pago pelo adicional construtivo da outorga onerosa ser o produto do seu tamanho em metros quadrados pelo respectivo valor do metro quadrado da rea edificada multiplicado por um fator y. Este fator estabelecido para cada regio administrativa do DF. Posteriormente, o Artigo 6o do Decreto no 19.436/1998, que regulamentou a lei, estabeleceu que o fator y no poder ser superior a 0,2. O decreto tambm relata que o valor do metro quadrado a ser estabelecido ser o valor venal do terreno contido na PGV do DF. A PGV do DF apresenta os valores dos metros quadrados dos terrenos e das edificaes, de forma que o valor venal de um imvel para fins de tributao fiscal pelo IPTU seria a soma destes dois valores. A legislao prev que 20% da parcela relativa ao valor venal do terreno, como acrscimo construtivo, seria recompensada aos cofres municipais. Como a PGV do DF est profundamente defasada com relao aos valores de mercado, os valores recebidos pela outorga onerosa no DF representam parcela muito pequena do ganho auferido pelos construtores, podendo expressar problema distributivo grave no uso do instrumento. Em Curitiba, a Lei no 9.802/2000 institui incentivos para a implantao de programas habitacionais de interesse social, incluindo a outorga onerosa. O Artigo 3o relata que o aumento do gabarito de edifcios pode ser concedido mediante a doao de 15% do valor deste potencial em terreno urbano para programas de habitao popular. No caso de solicitao de aumento da frao ideal de lote urbano, deve haver, como contrapartida, doao de
16. Pode-se citar, ainda, que, para a promoo de habitao de interesse social, no h cobrana da outorga e h desconto de 70% no valor da contrapartida, caso os empreendimentos usem tecnologias urbano-ambientais sustentveis.
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outro lote urbano correspondente a 75% do valor de mercado da frao ideal acrescida. Nesta cidade, o valor do potencial construtivo avaliado pela pauta de valores do ITBI, e no pela PGV do IPTU como nas outras, pois esta ltima muito defasada na capital paranaense. Existe a opo do pagamento em dinheiro da concesso do potencial construtivo, mas a indenizao limitada ao menor valor avaliado na pauta do ITBI do lote padro (360 m) existente no municpio ou ao valor de 2 m em cada unidade habitacional construda por exemplo, uma unidade de 50 m2 sofreria valor de outorga onerosa de 4%. Como ltimo exemplo, o municpio do Rio de Janeiro no utiliza os valores da PGV como base de clculo da outorga onerosa e ainda no instituiu o IPTU Progressivo no Tempo. A Lei Complementar Municipal no 101/2009 estabeleceu a outorga onerosa no municpio e, em seu Artigo 36, institui o instrumento dos CEPACs assim como em So Paulo , com valor escritural mnimo de R$ 400,00 o metro quadrado, mas cujo preo final dever ser estabelecido em leilo pblico, sendo que, posteriormente, os ttulos podero ser negociados em bolsa. O preo mnimo do metro quadrado estabelecido pela legislao carioca realmente baixo e espera-se que as condies de concorrncia nos leiles do CEPAC possam fazer subir este valor. Com base nesses exemplos, chega-se a concluso de que as avaliaes imobilirias oficiais impactam fortemente a efetividade do IPTU Progressivo no Tempo e da outorga onerosa do direito de construir quando o valor venal usado como base de clculo. Com PGVs defasadas, difcil que o municpio consiga um valor justo pelos acrscimos de potencial construtivo concedidos pela outorga onerosa ou induza a efetivao da funo social da propriedade por meio do IPTU Progressivo no Tempo. Utilizar a PGV como base de clculo da outorga onerosa pode ser um srio problema se esta estiver defasada, e alguns municpios selecionados tentaram escapar deste problema estabelecendo outros critrios para pagamento pela outorga. Sero necessrios mais estudos que indiquem a alquota mnima necessria para permitir nvel aceitvel de lucratividade ao investidor e, ao mesmo tempo, recompensar os cofres pblicos pela venda do potencial construtivo. Um estudo do nvel de concorrncia dos leiles dos CEPACs, e em que tipo de cidades estes podem acontecer, necessrio em virtude da possibilidade de falta de concorrncia ou formao de cartel por parte das construtoras sobretudo em cidades menores. A tentativa de escapar do uso dos valores venais foi realidade verificada nos exemplos citados, mas isto no desmerece a importncia de avaliaes imobilirias realistas e do seu uso extrafiscal para assegurar a efetividade dos instrumentos urbanos previstos no Estatuto da Cidade. 6 CoNSiDErAES FiNAiS A Constituio Federal tratou da questo urbana, sendo posteriormente complementada com o Estatuto da Cidade, que congrega conjunto de princpios e instrumentos que conformam um marco na elaborao de uma poltica urbana nacional e em cada um de seus municpios. O Estatuto da Cidade ainda trouxe ao arcabouo da legislao urbana uma srie de outros
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instrumentos necessrios consecuo de objetivos e princpios da poltica urbana, sendo caros garantia de maior eficincia na gesto pblica, alm da ampliao da capacidade de financiamento dos municpios e reconstruo do seu tecido urbano. Estes instrumentos possuem naturezas diversas, desde aqueles voltados garantia do processo participativo at os destinados gesto de negcios urbanos e a tributao e a arrecadao de recursos financeiros. Observa-se que a exigncia de desenvolvimento dos PDs, decorrente do Estatuto da Cidade, surtiu o efeito esperado no que diz respeito difuso deste instrumento no Brasil, notadamente nos municpios integrantes de RMs, capitais e centros regionais. Observa-se que esta difuso foi tambm concentrada e, por conseguinte, desigual, com maior presena deste instrumento nas regies mais desenvolvidas do pas. No obstante a presena dos PDs, os instrumentos urbansticos ainda so efetivamente pouco utilizados nos municpios, notadamente aqueles cuja aplicao resulta em incremento da quantidade de recursos para os municpios ou de novas alternativas para o financiamento da poltica urbana (caso da outorga onerosa e das operaes urbanas consorciadas). O entendimento e o uso dos instrumentos de solo criado e da outorga onerosa como similares algo que deve ser revisto na medida em que o primeiro consiste em princpio, e no instrumento em si, em conformidade com o estatuto. Como princpio que separa o direito de propriedade do direito de construo, este deveria ser inquestionvel por parte dos gestores municipais, no havendo qualquer razo nas discusses relativas sua viabilidade ou sua previso. Para tanto, entende-se como necessrio o esforo de capacitao em torno dessa questo, apontando a pacificao legal entre a separao dos dois direitos citados anteriormente e a necessidade de questionar junto a populao a necessidade, o interesse e a oportunidade de previso e uso do instrumento em si ou seja, da outorga onerosa ou no do direito de construo, do direito de criao de solo. Um segundo aspecto que merece destaque, porm no diretamente tratado nesse texto, refere-se questo contbil da destinao do recurso. Para melhor acompanhamento da efetividade dos instrumentos urbansticos, dever-se-ia ter estabelecida rubrica especfica na contabilidade pblica, de modo que a receita decorrente de suas aplicaes seja contabilizada e fique vinculada aos princpios de instituio dos instrumentos, reforando, inclusive, a capacidade de controle social (CARVALHO JNIOR e LIMA NETO, 2010). Enfim, pde-se inferir a partir da analise que se concluiu pela pouca aplicao de instrumentos urbansticos e tributrios, ainda que exista relativa previso destes, que a capacidade de autofinanciamento do conjunto dos municpios baixa. Deve-se lembrar que, ainda que previstos, estes instrumentos no esto na maior parcela dos casos regulamentados, e em diversos casos sua previso e sua regulamentao no pode prescindir de previso e regulamentao de outros instrumentos complementares e necessrios para sua aplicao, como o caso do IPTU, do IPTU Progressivo no Tempo e de toda a base cadastral necessria para que este tributo bsico da composio oramentria prpria dos municpios seja cobrado com efetividade e justia social.
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Pode-se notar, por fim, a existncia de reforo da concentrao em parcela do territrio de municpios com capacidade tcnica, poltica e institucional para realizar a gesto plena de seus territrios, includa a capacidade de autofinanciamento. Relaciona-se neste estudo a capacidade tcnica para a implementao de instrumentos mais elaborados com o fato de que historicamente existem parcelas de municpios e regies do territrio que recebem maiores volumes de recursos por meio de transferncias voluntrias, como est revelado em outro captulo desta publicao. Em suma, parece haver o reforo de um ciclo que premia por meio de transferncias de recursos aqueles que conseguem, em funo da maior capacidade de gesto, auferir mais recursos a partir de seus territrios, relegando queles com baixa capacidade de gesto maiores dificuldades para acesso das transferncias voluntrias, dificultando que estes municpios se capacitem e, a partir de ento, exeram por completo sua autonomia e acessem novos recursos, quer por meio de financiamentos, quer por meio de transferncias voluntrias. rEFErNCiAS ARANTES, O.; MARICATO, E.; VAINER, C. A cidade do pensamento nico: desmanchando consensos. Petrpolis: Vozes, 2000. BALBIM, R. Cidadania versus cidade corporativa: expanso perifrica e proteo aos mananciais. Projeto de Iniciao Cientfica. So Paulo: USP, 1995. ______. Avanos recentes no quadro normativo federal da regularizao fundiria. Revista de Planejamento e Polticas Pblicas, jan./jun. 2010. CARVALHO JNIOR, P. Aspectos distributivos do IPTU e do patrimnio imobilirio das famlias brasileiras. Rio de Janeiro: Ipea, ago. 2009. (Texto para Discusso, n. 1.417). CARVALHO JNIOR, P.; LIMA NETO, V. C. Instrumentos tributrios e no tributrios para o financiamento do desenvolvimento urbano. In: Morais, M. P.; Costa, M. A. (Org.). Infraestrutura social e urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2010. v. 6. IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Perfil dos municpios brasileiros: gesto pblica 2001. Rio de Janeiro: IBGE, 2003. ______. Perfil dos municpios brasileiros: gesto pblica 2008. Rio de Janeiro: IBGE, 2008. KOWARICK, L. A espoliao urbana. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979. KRAUSE, C.; BALBIM, R. O planejamento da habitao de interesse social no Brasil e sua produo social: desafios e perspectivas. In: Morais, M. P.; Costa, M. A. (Org.). Infraestrutura social e urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2010. v. 2, p. 365-403.
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200
CAPTULO 8
A uNio, oS muNiCPioS E o FiNANCiAmENTo Do DESENVoLVimENTo urBANo No BrASiL: oS GASToS FEDErAiS Com iNFrAESTruTurA SoCiAL E urBANA ENTrE 2004 E 2009
1 iNTroDuo O Brasil possui um expressivo dficit de infraestrutura econmica, social e urbana, seja do ponto de vista quantitativo, seja do ponto de vista da qualidade da infraestrutura disponibilizada no territrio. Dotar o vasto territrio brasileiro, com seus municpios to distintos, inseridos de formas to diversas no processo de desenvolvimento capitalista e, consequentemente, em posies variadas na rede urbana do pas, de infraestrutura adequada para promover o desenvolvimento socioeconmico demanda recursos expressivos, os quais vm sendo aportados, majoritariamente, pelo Estado brasileiro. A partir da Constituio Federal de 1988 (CF/88), com o novo arranjo federativo proposto, os municpios brasileiros assumiram um maior protagonismo na disponibilizao da infraestrutura, notadamente da infraestrutura social e urbana, entendida aqui, em consonncia com as reflexes constantes na publicao Infraestrutura social e urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas (IPEA, 2010), como
amplo conjunto de bens e servios sociais, equipamentos comunitrios e redes de suporte vida cotidiana das pessoas, das famlias, das comunidades e das cidades, com forte impacto sobre o desenvolvimento econmico, a promoo do bem-estar social e a garantia dos direitos humanos (IPEA, 2010, p. 31).
Considerando-se o papel a ser desempenhado pelos municpios a partir da CF/88 e o papel do prprio Estado na dotao de infraestrutura social e urbana, cabe questionar se e em que medida os municpios brasileiros, analisados a partir de suas diferentes tipologias, esto sendo capazes de dotar seus territrios de infraestrutura social e urbana. Assim, este captulo parte tanto da baixa capacidade de investimento da maioria dos municpios, quanto da ainda incipiente e concentrada em alguns municpios capacidade de assumir o protagonismo no financiamento dos investimentos em infraestrutura social e urbana, para analisar o perfil e a distribuio territorial dos gastos federais com esta infraestrutura, conforme investimentos realizados por meio de transferncias voluntrias da Unio
aos municpios brasileiros.1 O recorte temporal abrange o perodo 2004-2009, o qual compreende dois ciclos plurianuais de planejamento governamental. 2 mEToDoLoGiA A anlise prospectiva apresentada neste captulo baseia-se em alguns conceitos e estratgias metodolgicas que devem ser explicitadas. Alm do entendimento do que seja infraestrutura social e urbana, tal como referido anteriormente, a delimitao do escopo, aqui, impe uma restrio: tratar apenas dos recursos que, repassados aos municpios pelo governo federal, viro a constituir-se em investimentos de capital que criaro estoques fsicos nestes municpios, condio necessria para gerar os benefcios da disponibilizao de infraestrutura. Na estrutura oramentria, esta anlise pode ser feita a partir da categoria econmica (despesas correntes e despesas de capital) e da modalidade de aplicao (aplicaes diretas, transferncias a estados e ao Distrito Federal (DF), transferncias a municpios, transferncias a instituies sem fins de lucro, entre outras)2 e por elemento de despesa. Neste trabalho, os gastos federais classificados como despesas de capital e relacionados s funes sociais e urbanas destacando-se, por sua grande participao nas transferncias voluntrias a municpios, sade, educao, urbanismo e saneamento constituem uma varivel proxy para os investimentos federais em infraestrutura social e urbana nos municpios brasileiros. Excluem-se da anlise, portanto, os recursos de custeio, por supor-se que apenas indiretamente estariam associados criao desses estoques, bem como os investimentos realizados por aplicaes diretas de recursos da Unio e por transferncias aos estados e ao DF; ainda que esses investimentos venham, muitas vezes, a criar estoques fsicos descentralizados em todo o pas e em cada Unidade da Federao (UF), respectivamente. Isto se deve ao fato de que a fonte escolhida para anlise das aes oramentrias do governo federal, a saber, o Sistema de Acompanhamento Oramentrio do Senado Federal (Siga Brasil), na maior parte dos investimentos realizados por aplicaes diretas de recursos da Unio e por transferncias voluntrias aos estados e ao DF, no permite localizar, de forma automtica, os entes municipais beneficiados. Deve-se salientar, ainda, que a realizao de investimentos pelo poder pblico municipal, com o uso de recursos no reembolsveis da Unio, bastante prpria de funes que esto relacionadas infraestrutura social e urbana destacando-se as funes urbanismo, habitao, desporto e lazer, assistncia social e comrcio e servios sendo parte desta a subfuno turismo. Estas, em 2009, tiveram mais de 50% dos valores pagos incluindo-se os restos a pagar quitados da categoria econmica despesas de capital, aplicados por meio de transferncias a municpios. Tambm no foram includos na anlise os investimentos realizados pelos municpios como contrapartidas obrigatrias ou adicionais aos objetos financiados por recursos da Unio, uma vez que estes valores no so apropriados pela fonte consultada.
1. Transferncias voluntrias so recursos financeiros repassados pela Unio em decorrncia da celebrao de convnios, acordos, ajustes ou outros instrumentos similares cuja finalidade a realizao de obras e/ou servios de interesse comum e coincidente s esferas de governo envolvidas. 2. Transferncias Unio, ao exterior, a instituies multigovernamentais e a consrcios pblicos.
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A Unio, os Municpios e o Financiamento do Desenvolvimento Urbano no Brasil: os gastos federais com infraestrutura...
Quanto s caractersticas dos estoques fsicos, a fonte de informao escolhida permite verificar o elemento de despesa de cada empenho pago, constatando-se, entre as transferncias a municpios, a ocorrncia predominante de auxlios,3 em detrimento de outros elementos com denominaes mais especficas, que permitiriam melhor diferenciar bens mveis e imveis, por exemplo, como obras e instalaes e equipamento e material permanente. A definio da metodologia de anlise dos gastos passa ainda por uma escolha entre a considerao dos investimentos por estrutura funcional ou estrutura programtica.4 Neste caso, foi feita opo pelo primeiro mtodo de classificao, uma vez que examinando-se os objetivos dos programas includos em cada funo e tomando-se o primeiro e o ltimo ano do perodo estudado, constatou-se que mostram pouca variao ao longo do tempo. Assim, atribuiu-se a um recorte da estrutura funcional uma classificao de funes caractersticas de infraestrutura social e urbana, sempre considerando-se apenas as transferncias a municpios.5 No perodo 2004-2009, a estrutura programtica mostrou variao considervel: 36 dos 91 programas associados a essas funes caractersticas de infraestrutura social e urbana, em 2004, no tiveram valores pagos em 2009 o que no significa necessariamente que tenham sido extintos durante o perodo , sendo que, em 2004, estes 36 programas responderam por cerca de 9% do total da soma dos valores e dos restos a pagar pagos. Por sua vez, dos 85 programas associados s mesmas funes, em 2009, 28 no existiam em 2004, sendo que responderam por aproximadamente 28% de valores e restos a pagar pagos em 2009.6 Outro apontamento que se faz necessrio diz respeito aos objetos de infraestrutura social e urbana presentes na descrio dos diversos programas includos nas funes caractersticas de infraestrutura social e urbana: ainda que um programa possa compreender um leque de aes muito variado, com distintas categorias econmicas e modalidades de aplicao, quando a anlise trata conjuntamente de despesas de capital e transferncias a municpios, constata-se que a especificao de praticamente todos os empenhos pagos se referem a objetos que so enquadrveis, da forma abrangente aqui utilizada, como infraestrutura social e urbana. O grau de interseco destes programas com as 16 funes escolhidas tambm notvel: a soma dos valores relativos aos programas, pagos em 2004, excede em apenas 0,28% a soma dos valores relativos a estas funes; em 2009, excede em apenas 0,16%.
3. Na estrutura oramentria, os auxlios referem-se s despesas oramentrias destinadas a atender a despesas de investimentos ou inverses financeiras de outras esferas de governo ou de entidades privadas sem fins lucrativos, observado, respectivamente, o disposto nos arts. 25 e 26 da Lei Complementar no 101/2000 (Brasil, 2011, p. 58). 4. Classificao funcional: classificao por funes e subfunes, que busca identificar em que rea de ao governamental a despesa ocorre. Classificao programtica: classificao por programas e aes, que busca enquadrar em grupos um conjunto de formas de atuao do governo teoricamente voltadas para o alcance de um objetivo comum. A identificao destes programas como sendo vinculados a infraestrutura social e urbana no seria automtica, dependendo de conhecimento prvio das responsabilidades atribudas aos rgos ou mesmo do cruzamento de outros mtodos de identificao dos gastos que permitam inferir a relao do programa com o tema. 5. As 16 funes escolhidas so: urbanismo; educao; sade; saneamento; comrcio e servios; segurana pblica; habitao; desporto e lazer; defesa nacional; assistncia social; gesto ambiental; cincia e tecnologia; cultura; administrao; direitos da cidadania; e comunicaes. As funes agricultura, transporte, organizao agrria, indstria, trabalho e energia no foram selecionadas por estarem associadas a programas com maior incidncia de investimentos em infraestrutura econmica. 6. Esses programas esto listados no apndice.
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Feitas essas primeiras notas metodolgicas e ressalvas sobre a fonte e os dados utilizados, pode-se avanar na construo desta anlise que pretende caracterizar os gastos federais com a infraestrutura social e urbana, mas preciso fazer o ltimo registro metodolgico quanto representao da espacialidade destes investimentos. Ao observar como se d a distribuio espacial desses gastos a partir das transferncias para os municpios brasileiros, pensou-se em analisar esta distribuio por duas perspectivas: i) a regional, que, aps a anlise dos gastos segundo a modalidade e a funo oramentria do recurso repassado, apresenta a distribuio destes recursos entre as macrorregies do pas; e ii) uma perspectiva que contemplasse o heterogneo universo dos municpios brasileiros. A anlise da distribuio dos recursos pelas regies brasileiras no carece de maiores esclarecimentos, sobretudo porque os dados so apresentados por municpio e os resultados, segundo as regies decorrem destas agregaes. No entanto, como contemplar, ainda que de forma exploratria, a diversidade dos municpios brasileiros? Para fugir de algumas simplificaes mais evidentes que decorrem das anlises que consideram, apenas, o porte do municpio, compreendido, na prtica, a partir do tamanho de sua populao, optou-se por efetuar uma anlise que considera os gastos federais de acordo com as diversas tipologias de insero dos municpios na rede urbana do pas. Dessa forma, os dados foram sistematizados de forma que todos os municpios brasileiros fossem classificados conforme sua insero na rede urbana, entendida, para fins desta anlise, tal como prope a pesquisa Regies de Influncia das Cidades do (REGIC) Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, 2008). Essa opo implicou a adoo de alguns procedimentos metodolgicos. A REGIC no traz, a rigor, uma mera classificao dos municpios. Ela compreende os municpios como inseridos em regio de influncia de algumas cidades, conformando uma rede hierarquizada que tem em seu nvel mximo as metrpoles nacionais subdivididas entre a grande metrpole nacional, que So Paulo, e as metrpoles nacionais, que so Rio de Janeiro e Braslia e em seu nvel elementar as cidades (sedes municipais) que exercem influncia exclusivamente sobre seu territrio, os chamados centros locais, os quais compreendiam, em 2007, 4.472 municpios ou seja, 80% dos municpios do pas. A REGIC prope cinco nveis hierrquicos de cidades, os quais se subdividem em 11 subnveis. Os nveis propostos pela REGIC e adotados neste estudo abrangem as metrpoles (nvel 1), compreendendo 12 espaos metropolitanos que se subdividem em trs subnveis hierrquicos; as capitais regionais (nvel 2), em total de 70, subdivididas tambm em trs subnveis; os centros sub-regionais (nvel 3), que somam 164 centros e se subdividem em dois subnveis; os centros de zona (nvel 4), que totalizam 556 centros e tambm se subdividem em dois subnveis; e os centros locais (nvel 5), que no se subdividem.
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Ao utilizar a REGIC como parmetro para analisar a distribuio dos gastos federais, foi necessrio identificar todos os municpios brasileiros nas regies de influncia e nveis hierrquicos propostos pela pesquisa. Para isto, identificaram-se as reas de concentrao de populao (ACPs)7 propostas pela REGIC. Ao analisar as concentraes demogrficas do pas, as manchas urbanas e as reas de maior densidade demogrfica e social, a partir de um amplo conjunto de variveis, a REGIC identificou a existncia de 38 ACPs e 8 sub ACPs no pas. Estas, que se desenvolvem a partir de e tem como referncia uma ou mais cidades nucleares, abrangem os 12 espaos metropolitanos brasileiros, encontram-se presentes em 33 capitais regionais e envolvem, ainda, um centro de zona, que vem a ser a sub - ACP de Jundia, pressionada pelas sub ACPs de So Paulo e Campinas, em urbanizao que conforma o principal espao urbano do pas. A partir da identificao da composio desses espaos urbanos, foi adotado o critrio de separar o ncleo leia-se, a(s) cidade(s) nuclear(es) da ACP ou da sub ACP da sua regio de influncia direta, formada pelas demais cidades, de modo que se pudesse construir uma anlise que captasse as eventuais diferenas e movimentos existentes no apenas nos cinco grandes nveis hierrquicos da REGIC, mas tambm entre o ncleo e as reas de influncia direta dos ncleos das ACPs e sub ACPs. Como resultado desse procedimento, 335 municpios e Braslia, entendida aqui como a cidade do DF, foram ento classificados e estes dados se encontram sistematizados em uma das sees finais deste captulo. Vale observar que a adoo da REGIC, ainda que tenha tornado necessria a utilizao destes procedimentos, permitiu o cruzamento e a anlise que, ainda que exploratrios, tm a vantagem de trazer para o debate no apenas uma perspectiva regional, mas tambm uma leitura que no se esgota no campo demogrfico e se articula, ainda que por vias indiretas, ao perfil da rede urbana do pas, que, no fim das contas, correlaciona-se com a prpria concentrao e densidade da infraestrutura social e urbana disponvel no territrio. O uso de categorias de municpios com base na REGIC 2007 permite que diversas dimenses sejam consideradas alm das tradicionais variveis econmicas, sociais e demogrficas, trazendo para a anlise agrupamentos de municpios por similaridade supostamente mais criteriosas, com base em sua capacidade ou seu poder de polarizao e sua insero na rede urbana brasileira. As categorias utilizadas, alm de se diferenciarem pelo conjunto de suas caractersticas mdias, apresentam uma razovel homogeneidade interna, exceo das duas categorias que abrangem as regies de influncia das metrpoles e das capitais regionais, as quais, de fato, renem em seu conjunto municpios bastante diferentes.
7. A REGIC define as ACPs como grandes manchas urbanas de ocupao contnua, caracterizadas pelo tamanho e pela densidade da populao, pelo grau de urbanizao e pela coeso interna da rea, dada pelos deslocamentos da populao para trabalho ou estudo. As ACPs se desenvolvem ao redor de um ou mais ncleos urbanos, em caso de centros conurbados, assumindo o nome do municpio da capital ou do municpio de maior populao.
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3 ANLiSE GErAL DoS iNVESTimENToS FEDErAiS Em iNFrAESTruTurA SoCiAL E urBANA Afinal, os gastos federais em infraestrutura social e urbana apresentam algum padro e/ou alguma regularidade? Como explicar as eventuais variaes encontradas ao longo dos anos 2000? Os investimentos federais esto se concentrando nos nveis hierrquicos mais elevados da rede urbana do pas? H algum padro em sua distribuio espacial? Como esta distribuio reflete e se relaciona com o desenvolvimento urbano-regional do pas? Nesta seo, a partir da sistematizao e da anlise dos dados relativos aos gastos federais em infraestrutura social e urbana, os investimentos so caracterizados em termos de suas modalidades de aplicao, das funes oramentrias e da sua distribuio nas macrorregies do pas. 3.1 investimentos por modalidade de aplicao No perodo estudado, constata-se que as despesas de capital dos oramentos anuais do Poder Executivo federal associadas, portanto, a investimentos tiveram um crescimento acentuado, passando de aproximadamente R$ 10,4 bilhes, em 2004, para mais de R$ 31,2 bilhes, em 2009, com crescimento mdio anual de 24,56%, em valores constantes. Portanto, neste curto perodo de seis anos, pode-se dizer que os investimentos do governo federal triplicaram. As transferncias a municpios, ainda que tenham crescido a uma taxa mdia anual de 18,91%, no mostram o mesmo comportamento de crescimento constante das transferncias aos estados e ao DF e, especialmente, das aplicaes diretas do governo federal que, combinadas com as modalidades restantes de aplicaes, mostram crescimento mdio anual de 26,39% no perodo, maior, portanto, que o crescimento das despesas de capital como um todo. O grfico 1 traz a evoluo das despesas de capital da Unio por modalidade de aplicao. Observa-se que as modalidades que no compreendem transferncias para estados e municpios compreendem mais que o dobro dos recursos aplicados, sendo que, aps a crise de 2008, a realizao de aplicaes diretas chega a cerca de dois teros do total de recursos investidos, denotando o protagonismo da Unio na execuo das medidas anticrise.8 No que tange s aplicaes feitas por meio de transferncias aos municpios, as funes selecionadas para anlise correspondem, praticamente, totalidade das transferncias voluntrias feitas para os municpios, o que tipifica os municpios como responsveis ainda que no exclusivamente pela execuo e/ou acompanhamento dos investimentos em infraestrutura social e urbana.
8. interessante comparar s despesas de capital o valor total, pago em 2009, referente s subvenes econmicas e s transferncias a fundos relacionados ao programa Minha Casa, Minha Vida, o qual equivale a 33% do valor total das transferncias a municpios nas 16 funes aqui consideradas caractersticas de infraestrutura social e urbana.
206
GRFICO 1
20.000 18.000 16.000 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0
Despesas de capital realizadas pela unio, por modalidades de aplicao, em valores constantes (Em R$ milhes)1
2004
2005
2006 Transf. estados e DF
2007
2008 Outras mod. aplicao
2009 Transf. municpios
Transf. municpios Funes sel.
Fonte: Siga Brasil. Disponvel em: <http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/SigaBrasil>. Acesso em: 10 abr. 2011. Elaborao dos autores. Nota: 1Para esta e para todas as anlises a seguir, foi utilizado o ndice Geral de Preos-Disponibilidade Interna (IGP-DI). Deflatores (2009=1,000): 1,223 para 2004; 1,206 para 2005; 1,164 para 2006; 1,075 para 2007; e 0,991 para 2008.
Comparando-se as transferncias a municpios com as transferncias s UFs, nota-se a semelhana do seu comportamento: iniciando com valores prximos em 2004 e com ligeira queda em 2005, crescendo a partir da, a taxas semelhantes at 2008, mas com preponderncia das transferncias a municpios. Em 2009, h uma inverso desta tendncia, com queda das transferncias a municpios e da manuteno do crescimento das transferncias s UFs, ao mesmo tempo em que crescem extraordinariamente as demais modalidades de aplicao. As tendncias observadas sugerem uma substituio entre investimentos realizados pelos municpios e investimentos realizados diretamente pelo governo federal, cuja comprovao pediria o exame detalhado dos objetos de programas em que estes entes tenham atuao concorrente. Porm, mesmo sem aprofundar a anlise, fica esboado que os municpios no foram os entes escolhidos para o papel preponderante na execuo de investimentos, enquanto medida anticclica em cenrio de crise financeira internacional. Uma nota tambm necessria quanto participao, no montante pago, de empenhos referentes aos exerccios oramentrios vigentes e aos restos a pagar de anos anteriores. De modo geral, os ltimos cresceram no perodo analisado: os restos a pagar responderam, em seu mnimo, por cerca de 42% dos valores pagos em 2005 e, em seu mximo, por quase 66% em 2008 considerando-se as despesas de capital como um todo. Se examinadas somente as transferncias a municpios, nota-se que a mdia da participao dos restos a pagar maior que o valor mximo mostrado anteriormente, com tendncia crescente at 2007, quando chegou a quase 82%, e em queda a partir da, chegando a 70%, em 2009.
207
A participao dos restos a pagar entre as transferncias s UFs tambm alta e chegou a um mximo de quase 63% em 2008, com queda no ano seguinte. De qualquer modo, a mdia 53% bem mais baixa que a das transferncias a municpios. Isto sugere que o ente municipal mdio, pelo menos em comparao com as UFs, encontra-se sujeito maior insegurana quanto ao efetivo pagamento pelas aes executadas de forma descentralizada, ou que, tenha menor agilidade e/ou capacidade de execut-las, forando a incluso de valores em restos a pagar. Provavelmente, a combinao de ambas as situaes contribua para a conformao deste quadro. Portanto, da anlise dos investimentos por modalidade de aplicao, apreende-se que as aplicaes diretas constituem a principal modalidade de realizao de despesas de capital pela Unio e que, no caso das transferncias aos municpios, a maior parte dos recursos investidos refere-se s funes relativas infraestrutura social e urbana. Observou-se, alm disso, que o comportamento das transferncias aos municpios mostrou-se irregular no perodo, sendo suplantado, em 2009, pelas transferncias s UFs, e caracterizou-se, ainda, pela prevalncia da participao dos restos a pagar, a qual pode estar associada a uma maior insegurana, por parte dos municpios, quanto ao efetivo pagamento, pela Unio, das aes por eles executadas, de forma descentralizada; ou a uma maior dificuldade dos municpios em executar estas aes, dadas suas caractersticas e deficincias/carncias gerenciais. 3.2 investimentos por funo oramentria Retomando-se o exame das funes caractersticas de infraestrutura social e urbana, cuja concepo foi apresentada anteriormente, verifica-se, como apontado na seo precedente, que elas responderam, no perodo estudado, pela maior parte do valor das transferncias a municpios, oscilando entre 82% e 90% deste total. Entre as 16 funes selecionadas para anlise, quatro formam um subgrupo que, conforme enunciado anteriormente, tambm se destaca por sua forte participao nos investimentos em infraestrutura social e urbana executados pelos municpios com recursos da Unio: sade, educao, urbanismo e saneamento, as quais responderam, de forma combinada, por 61% destes investimentos, entre 2004 e 2009. Ao longo do perodo analisado, a participao desse subgrupo oscilou entre 47,6%, em 2007, e 66%, nos dois ltimos anos ainda que a tendncia no seja muito clara, importante notar que, no perodo estudado, a participao das quatro funes cresceu em mdia 21,1% ao ano (a.a.), o que supera, portanto, o crescimento mdio das 16 funes consideradas, que foi de 18,6% a.a. O grfico 2, apresenta a evoluo das transferncias para esse subgrupo de funes associadas infraestrutura social e urbana para o perodo 2004-2009. A anlise do grfico permite notar a ocorrncia de um comportamento semelhante das diferentes funes at 2007, quando as transferncias para a funo sade passam a se comportar de forma distinta, apresentando movimentos contrrios queles observados para as funes urbanismo, educao e saneamento.
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GRFICO 2
Transferncias a municpios realizadas pela unio, por funes oramentrias, em valores constantes (Em R$ milhes)
2.000
1.500
1.000
500
2004
Sade
2005
2006
Saneamento
2007
Educao
2008
2009
Urbanismo
Fonte: Siga Brasil. Elaborao dos autores.
Na verdade, examinando-se cada funo individualmente, nota-se que exibem comportamentos distintos, ficando os extremos por conta das funes sade e saneamento. De um lado, os gastos relacionados sade foram os que menos variaram no perodo estudado, refletindo, talvez, um estgio mais avanado de implementao de infraestruturas associadas ao Sistema nico de Sade (SUS) que s demais funes.9 De outro, a funo saneamento apresentou o maior crescimento, atingindo uma variao mdia anual de 87,5%, denotando, especialmente aps 2007, um expressivo aporte de recursos neste setor. Em situao intermediria, encontram-se as funes urbanismo e educao, com crescimentos mdios de 24,4% e 45,9% a.a., respectivamente. Se, em termos relativos, o maior crescimento foi o da funo saneamento, em termos absolutos, a funo urbanismo passou a ter preponderncia, atingindo, nos dois ltimos anos, valores pagos que quase alcanaram a soma das outras trs funes. Em mdia, os valores das transferncias a municpios nas quatro funes encontram-se na tabela 1.
9. A partir de 2011, dever se observar um aumento do investimento em sade, uma vez que se observou que a infraestrutura se encontra inadequada para o atendimento da populao, particularmente na ateno bsica, o que pode e deve impactar o fluxo de investimentos na funo sade.
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TABELA 1
Distribuio dos recursos federais de investimento por funes selecionadas valores constantes (2004-2009) Funes
Sade Educao Urbanismo Saneamento Fonte: Siga Brasil. Elaborao dos autores. Obs.: dados populacionais so referentes a 2007 (contagem).
Valor mdio anual pago no perodo (R$ milho)

664,31 287,76 972,08 250,43
Mdia per capita anual (R$)

3,61 1,56 5,28 1,36
Constata-se que a funo urbanismo respondeu por 44,7% do valor alocado ao grupo das quatro principais funes e por 27,3% do valor alocado s 16 funes selecionadas para anlise. A maior incidncia da funo urbanismo deu-se no mbito do programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios, chegando a 51,5% dos valores e restos a pagar pagos em 2009, ano em que este programa respondeu por 71,2% dos valores das transferncias a municpios na funo saneamento, refletindo a prioridade em relao aos investimentos em favelas, enquanto poltica nacional que recebe tratamento federativo, haja vista a importncia de sua execuo descentralizada.10 Portanto, a anlise dos investimentos por funo oramentria atesta a importncia de um subgrupo de funes, nas quais, no perodo analisado, ganharam destaque, em termos relativos e absolutos, os investimentos em infraestrutura urbana ou seja, as funes urbanismo e saneamento , atestando sua importncia para a Unio. E, entre os programas, destaca-se o de Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios, cuja gesto se encontra no Ministrio das Cidades (MCidades).11 3.3 Distribuio espacial dos investimentos nas regies brasileiras O grfico 3 traz a evoluo das transferncias da Unio aos municpios, no perodo 2004-2009, para aquelas 16 funes que configuram os investimentos em infraestrutura urbana e social.
10. Os investimentos do programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios chegaram em 2009 a 29% do total das transferncias a municpios, entre as 16 funes selecionadas. 11. Para maiores informaes sobre o programa Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios, consultar o site disponvel em : http://www.cidades.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=487:programa-urbanizacao-regularizacao-e-integracao-de-assentamentos-precarios&catid=94&Itemid=126>.
210
GRFICO 3
Transferncias a municpios realizadas pela unio, por grandes regies, em valores constantes (Em R$ milhes)
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
2004 Nordeste 2005 Sul 2006 Centro-Oeste 2007 2008 Norte 2009 Sudeste
Nas duas regies mais populosas do pas, o Sudeste e o Nordeste, os municpios receberam o maior volume dos investimentos e assistiram a um avano expressivo destes valores ao longo do perodo, de modo que, em 2008 e 2009, qualquer uma destas regies tomadas isoladamente representa praticamente a somatria dos investimentos destinados aos municpios das outras trs regies. Entre 2005 e 2008, em especial, o avano das transferncias para municpios das regies Sudeste e Nordeste foi particularmente expressivo, havendo um descolamento destas regies em relao s demais. O ritmo ascendente deste avano foi interrompido, apenas, com a crise de 2008 os efeitos foram percebidos em 2009 , quando se observou, conforme visto anteriormente, um vigoroso crescimento das aplicaes diretas da Unio. Ainda na anlise da evoluo dos investimentos por regio, percebe-se a ocorrncia de diferentes movimentos ao longo do perodo. Ainda que tenha havido crescimento em todas elas, o crescimento mostrou-se menor, com variao mdia anual de 15,6%, na regio Norte, e maior, com variao de 25,36%, na regio Centro-Oeste.12 Aps um perodo de crescimento das transferncias/investimentos em infraestrutura social e urbana para municpios de todas as regies, puxados por Sudeste e Nordeste, em termos absolutos, e pelo Centro-Oeste, em termos relativos, em 2009, houve uma retrao das transferncias/investimentos em todas as regies, mais acentuada no Sudeste, que novamente ultrapassado pelo Nordeste.
12. As tendncias da regio Centro-Oeste devem ser levadas em conta com ressalvas, uma vez que, no DF, no possvel individualizar investimentos municipais e estaduais; os valores das transferncias a municpios que tm Braslia como favorecida so baixos e, por si s, constituem um equvoco presente na base de dados analisada.
211
A forte retrao das transferncias para municpios do Sudeste, em contraste com uma queda mais tmida dos investimentos no Nordeste, poderia ser interpretada como uma tentativa de evitar, em contexto de retrao de gastos pblicos em face da crise financeira internacional, que seus efeitos penalizassem uma regio que, ao mesmo tempo, densamente povoada e concentra diversos municpios pobres, com populao de baixa renda e com maiores dficits de infraestrutura social e urbana. Contudo, no se dispe de maiores elementos para confirmar aqui esta hiptese. No que diz respeito ao investimento per capita e sua distribuio espacial pelas regies do pas, entre 2004 e 2009, os valores mdios anuais encontrados variaram entre R$ 14,27 per capita, no Sudeste, o menor valor, e R$ 36,72 per capita, no Centro-Oeste, o maior valor anual mdio encontrado.13 Os valores per capita referentes ao Nordeste e ao Norte, tambm relativamente altos, mostram que haveria, talvez, uma compensao entre regies ricas e pobres. Esta hiptese, contudo, fica relativamente comprometida ao se examinarem os valores em cada estado. Por exemplo, o Norte mostra as maiores variaes internas, com valores per capita relativamente baixos (de R$ 12,41, para o Par, e R$ 13,88, para o Amazonas) frente a valores altos em estados menores, chegando a R$ 188,08, em Roraima, enquanto Tocantins se aproxima de valores mais caractersticos do Centro-Oeste, em que os valores mais altos foram observados em Mato Grosso do Sul e Mato Grosso, com mais de R$ 43,00 per capita. O Nordeste, por seu turno, apresenta variaes menores, oscilando entre R$ 17,02, na Bahia, que apresenta o menor valor, e R$ 32,63, na Paraba. A Bahia apresenta o menor valor per capita; contudo, detm a maior variao positiva das transferncias no perodo, com um crescimento mdio anual de 29,4%, seguida do Maranho, com 28,4%. Na outra extremidade, com os menores registros de crescimento mdio anual dos valores transferidos para investimento em infraestrutura social e urbana, encontram-se os municpios de Alagoas e Sergipe, cujo crescimento correspondeu, respectivamente, a apenas 1% e 1,9%, configurando as menores variaes observadas no Brasil. O valor per capita encontrado na Bahia mostra-se prximo daqueles observados nas regies Sul e Sudeste, nas quais o valor mnimo foi de R$ 13,14, em So Paulo, e o mximo, R$ 17,24, no Esprito Santo, seguido de R$ 17,20, em Santa Catarina. Curiosamente, nos estados das regies Sul e Sudeste, os valores per capita apresentaram a menor variabilidade, em situao distinta daquela encontrada na regio Norte, na qual a variabilidade foi bastante expressiva. O fato de as regies Sudeste e Nordeste, aquelas de maior concentrao demogrfica, serem aquelas que recebem o maior volume de transferncia de recursos para investimentos em infraestrutura social e urbana consiste em fato esperado e justificvel. A existncia de um maior nmero de cidades nestas regies que detm juntas mais que 60% dos municpios do pas, justifica o maior volume de transferncia de recursos voltados para o financiamento do desenvolvimento urbano de suas cidades.
13. Sem considerar o DF, uma vez que no se aplicam transferncias ao municpio Braslia.
212
Dessa forma, a ocorrncia de valores mdios per capita mais elevados para as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste vis--vis valores mais baixos e uma menor variabilidade nos recursos transferidos para as regies Sul e Sudeste podem se justificar pelo fato do dficit de infraestrutura social e urbana ser maior nas primeiras, em que se encontram, tambm, novas fronteiras de expanso da rede urbana, o que justificaria a necessidade de maiores repasses para investimentos nestas cidades cujo crescimento demogrfico se mostra maior que nos grandes centros urbanos do pas, onde as economias de escala e a existncia de cidades mais consolidadas fazem cair o indicador de investimentos per capita, puxado para baixo pela maior populao das cidades destas regies. Essa lgica de inverso de prioridades, favorecendo regies deprimidas e/ou mais carentes em termos de infraestrutura urbana e social, pode justificar tambm a maior retrao das transferncias governamentais para municpios da regio Sudeste, no perodo ps-crise financeira de 2008. Contudo, essas hipteses explicativas para o comportamento das transferncias de recursos pela Unio para municpios investirem em infraestrutura social e urbana carecem de verificao e testes a partir de outras perspectivas, tal como se procura fazer na prxima seo. possvel, de fato, identificar algum padro, alguma regularidade nos repasses feitos pelo governo federal, o que sugeriria alguma intencionalidade e alguma diretriz de poltica pblica nos investimentos executados de forma descentralizada pelos municpios brasileiros? Ainda que no se verifique se ocorreu, no perodo analisado, um maior investimento em cidades com maior carncia de infraestrutura social e urbana ou em cidades que se encontram, por exemplo, nas regies de expanso da fronteira agrcola, pretende-se enriquecer a anlise da distribuio espacial destes recursos pelas diferentes posies dos municpios na rede urbana brasileira, o que ser feito na prxima seo. 4 A rEDE urBANA BrASiLEirA E o FiNANCiAmENTo Do DESENVoLVimENTo urBANo Nesta seo, sero analisados os dados relativos aos investimentos realizados pela Unio, por meio das transferncias voluntrias de recursos aos municpios, para aquelas funes j analisadas anteriormente, segundo a posio dos municpios no contexto da rede urbana brasileira. Trata-se, como j explicitado, de utilizar estes dados como proxy para os investimentos federais em desenvolvimento urbano, analisando-se o comportamento, no perodo 2004-2009, para os diferentes nveis de centralidade apontados pela REGIC. Para isso, a partir de adaptao e simplificao das categorias da REGIC 2007, analisou-se a distribuio de recursos federais no perodo, tendo como referncia: i) os municpios ou o conjunto deles; ii) as transferncias a municpios;14 iii) as funes selecionadas; iv) o grupo de
14. Devido peculiaridade de Braslia DF, nesta seo foram includas, para anlise, as transferncias para os estados e o DF; vale salientar que o caso de Braslia singular e pode gerar distores nas anlises regionais.
213
natureza de despesa investimento; e v) os valores efetivamente pagos incluindo-se restos a pagar pagos deflacionados a valores de 2009. Como variveis de anlise, foram selecionados os valores: i) totais do perodo; ii) mdio anual; e iii) mdio per capita anual. A tabela 2, traz a sntese do universo de dados trabalhados, com as variveis de anlise utilizadas.
TABELA 2
Distribuio dos recursos federais de investimento em infraestrutura social e urbana para os municpios valores constantes (2004-2009) Nvel de centralidade (REGIC 2007 e procedimentos adotados)
Brasil 1. Metrpole (ncleo) 1x. Metrpole (regio de influncia) 2. Capital regional (ncleo) 2x. Capital regional (regio de influncia) 3. Centro sub-regional 4. Centro de zona 5. Centro local Fonte: Siga Brasil. Elaborao dos autores. Nota: 1 Foi utilizada, de forma simplificada, a populao oficial por meio de dados do IBGE e do Tribunal de Contas da Unio (TCU) da contagem e da estimativa de 2007, ainda que os dados do novo Censo 2010 apontem para uma superestimao da populao em 2007.
Nmero de municpios
5.565 12 166 79 111 164 561 4.472
Populao de 2007 (hab.)1

183.989.711 36.224.619 25.830.521 26.203.393 8.721.396 15.411.818 19.833.448 51.764.516
Valor total pago no perodo (R$ milho)

21.822,01 3.385,84 2.808,03 3.500,98 897,52 1.465,22 2.076,67 7.687,75
(%)
Valor mdio anual/ municpio (R$ mil)

653,55 47.025,62 2.819,31 7.386,03 1.347,62 1.489,04 616,96 286,51
Mdia per capita anual/ municpio (R$)

29,41 17,24 18,91 23,72 17,45 16,07 20,32 31,86
100,0 15,5 12,9 16,0 4,1 6,7 9,5 35,3
Dos 5.565 municpios existentes incluindo-se Braslia, todos foram enquadrados nas sete categorias criadas ou seja, nos diferentes nveis de centralidade da REGIC. Deste total, 132 municpios (2,4% deles), no foram contemplados, no perodo analisado, com transferncias a municpios de recursos naquelas 16 funes selecionadas valores efetivamente pagos como investimento federal por meio de transferncias a municpios naquelas funes. Em sua absoluta maioria, estes municpios correspondem a centros locais (92,4%). A leitura da tabela 2 mostra que, em termos absolutos, os centros locais receberam o maior volume de recursos no perodo e o maior volume de recursos mdios anuais per capita, embora apresentem o mais baixo valor mdio anual por municpio. O bom desempenho dos centros locais, em termos absolutos e per capita, ancora-se no grande nmero de municpios existentes nesta tipologia. Na prtica, como os valores mdios so baixos, deduz-se que o perfil de investimentos realizados nestes municpios no implique aportes vultosos de recursos. Ligeiramente abaixo dos centros locais, os municpios das metrpoles, considerandose a somatria dos municpios-ncleo e dos municpios de sua regio de influncia direta, vm logo atrs como o segundo nvel de centralidade que mais recebeu transferncias para investimentos em infraestrutura urbana e social somando quase R$ 6,2 bilhes de recursos transferidos/investidos.
214
Nesse caso, ao contrrio dos centros locais, o desempenho ancora-se no elevado valor mdio anual investido por municpio, o qual se aproxima a R$ 50 milhes/ano no caso das 12 cidades-ncleo metropolitanas. A ordem de grandeza dos recursos investidos, sobretudo nestas 12 cidades, sustenta o desempenho destes municpios de maior nvel de centralidade. Por sua vez, por conta da concentrao demogrfica observada nestes municpios, especialmente nos 12 municpios nucleares, a mdia per capita anual repassada por municpio uma das mais baixas encontradas entre os diferentes nveis de centralidade, perdendo apenas para os centros sub-regionais. A tabela 2 mostra ainda que os valores mdios anuais por municpio refletem, hierarquicamente, a posio destes municpios na rede urbana. Quanto maior o nvel de centralidade, maior o valor mdio anual transferido ao municpio, e quanto menor o nvel de centralidade, menor a transferncia. Desta forma, o valor mdio anual transferido para municpios-ncleo das metrpoles foi 164 vezes maior que o valor transferido para os municpios que so centros locais. Essa relao direta entre nvel de centralidade e valor mdio anual transferido era esperada e reflete o perfil e o porte dos investimentos realizados na infraestrutura social e urbana desses municpios. O que interessante perceber a amplitude dos valores mdios anualmente transferidos aos municpios e como, no final das contas, apesar desta amplitude, os investimentos realizados em municpios de baixa centralidade acabam representando 35% de todo o valor transferido pela Unio, um valor que resulta do nmero de municpios de baixa centralidade (centros locais) existentes no Brasil. Vale salientar, ainda, que essa relao direta entre nvel de centralidade e valor mdio anual transferido tambm observada nos diversos subnveis de centralidade, o que refora a existncia de uma relao que, contudo, no advm de nenhuma racionalidade ou intencionalidade explicitada nos processos que conformam a realizao das transferncias a municpios. Em relao anlise da distribuio dos recursos federais de investimento em infraestrutura social e urbana, ano a ano, no foi percebida nenhuma grande alterao nas prioridades de alocao destes recursos em relao participao de cada tipologia/nvel de centralidade ao longo do perodo. O grfico 4 apresenta a participao, ano a ano, dos recursos transferidos destinados a cada tipo/nvel de municpio.
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GRFICO 4
(Em %)
100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 3,3
Distribuio anual dos recursos, por tipologia de municpio (2004-2009)

3,8 11,6 2,6 11,5 4,3 10,9 5,4 16,5 3,9 12,4 4,1 12,9
10,9
35,9
39,6
40,2
40,4
29,7
32,4
35,2
8,72 6,3 17,2 17,9 17,7 10,4 2005 14,4 14,1 9,86 6,9 10,01 7,2 10,68 6,8 13,9 13,0
9,03 6,8 17,4
9,01 6,4 16,3
9,52 6,7 16,0
15,2
19,6
15,5 Valores mdios 1
2004
2006
2007
2008
2009
2x
1x
Apesar dessa distribuio relativamente estvel, percebe-se que os valores absolutos destinados em mdia a cada um dos municpios de nvel de centralidade 1, os ncleos das metrpoles, tem aumentado ao longo dos anos, especialmente a partir de 2005, quando a participao das cidades-ncleo das metrpoles no bolo de recursos transferidos se mostrava bastante deprimida. Por sua vez, em 2008 e 2009, observou-se uma retrao da participao dos centros locais no montante de recursos para investimentos transferidos a municpios. Esta retrao, que, na verdade, ocorreu, sobretudo, em 2008 tendo ocorrido uma recuperao da participao no ano seguinte , pde refletir, nesse momento de eleies e mudanas nos governos municipais, eventuais dificuldades na execuo descentralizada dos investimentos. Na verdade, entre 2007 e 2009, a participao dos municpios dos trs nveis de centralidade mais baixos no bolo dos recursos transferidos apresentou uma retrao, passando de aproximadamente 56,9% para 47,8%. Esta retrao de quase 10 pontos percentuais sugere que aquela alterao nas modalidades de aplicao, observada na seo anterior deste captulo quando se mostrou a retrao das transferncias a municpios vis--vis as aplicaes diretas da Unio , recaia, mais intensamente, sobre municpios de nveis de centralidade mais baixos, especialmente os centros locais.
216
Apenas o monitoramento desses dados e desses indicadores, ao longo do tempo, permitir a construo de anlises mais precisas sobre o comportamento dessas transferncias e sua distribuio entre os diferentes municpios brasileiros. Contudo, a anlise dos dados aqui sistematizados atesta um aumento considervel dos recursos transferidos para municpios de nveis hierrquicos mais elevados na rede urbana do pas; em especial, para os municpios das metrpoles. O grfico 5 ilustra esse aumento, com a evoluo dos valores mdios anuais transferidos a municpios, no qual se destaca a manuteno do movimento de aumento dos valores mdios anuais investidos nos municpios das Metrpoles, inclusive em 2009, quando, por conta da crise financeira de 2008, observa-se uma retrao dos recursos totais transferidos aos municpios, que se reflete na reduo/estagnao dos valores mdios investidos, mas que no se reproduz no caso dos municpios das metrpoles, que seguem com sua tendncia de aumento dos valores mdios anuais transferidos a estes municpios, notadamente a partir de 2005.
GRFICO 5
Valores mdios pagos anualmente, por tipologia de municpio valores constantes (2004-2009) (Em R$ milhes)
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
2004 1
2005 2
2006 3
2007 4 5
2008 1x
2009 2x
No que pode ser um reflexo do aumento da arrecadao tributria da Unio, observouse, ao longo do perodo, at a retrao de 2009, um aumento do montante total destinado s transferncias aos municpios para fins de investimento em infraestrutura social e urbana, tal como j se apontara na seo anterior deste captulo. Tal aumento, ilustrado pelo grfico 6, pode ser observado em todas as diferentes tipologias de municpios brasileiros, embora, no caso de 2009, apenas os municpios-ncleo das metrpoles tenham mantido sua tendncia de aumento dos recursos transferidos/investidos. Esta informao corrobora com as informaes anteriores e sugere, de alguma forma, o aumento de recurso para os municpios das metrpoles , notadamente, as 12 cidades-ncleo,
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com destaques para So Paulo, que, no perodo, recebeu mais que R$ 820 milhes, Braslia/ DF, com recursos que somaram quase R$ 550 milhes, e Rio de Janeiro, que viu os recursos transferidos para investimento em infraestrutura crescerem a uma taxa superior a 95% a.a.
GRFICO 6
2.000 1.800 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Valores totais pagos anualmente, por tipologia de municpio valores constantes (2004-2009) (Em R$ milhes)
1x
2x
De certa forma, portanto, existe uma tendncia de concentrao relativa de recursos nos nveis hierrquicos mais elevados da rede urbana brasileira, com destaque, neste grupo, para o subnvel correspondente s cidades-sede das metrpoles nacionais, ainda que, em termos absolutos, os municpios que so centros locais ainda recebam a maior parte dos recursos investidos. No perodo analisado, o conjunto desses municpios (centros locais) foi, de fato, o principal beneficirio, em termos absolutos, desses recursos. E vai neste, como j foi observado, em que se observou o maior investimento per capita. Todos os dez municpios que mais receberam recursos per capita, anualmente, encontram-se neste nvel de centralidade, como pode ser observado na tabela 3.
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TABELA 3
Dez municpios que mais receberam recursos per capita Brasil (2004-2009)
ndice de Valor Produto interno pago/ano desenvolvimento Categoria bruto (PIB) de per capita humano municipal 2007 (R$ mil) (R$) (IDH-M) 2000
5 5 5 5 5 5 5 5 5
1
Municpio/UF
Valor pago total PIB per Populao de 2004-2009 Coeficiente Anos sem capita de 2007 (R$ mil de variao receber 2007 (R$) deflacionado)
2.789,45 8.736,40 11.033,66 5.346,90 3.787,98 7.847,73 6.259,10 22.935,72 8.261,55 8.324,70 18.168 5.863 2.576 7.247 2.723 5.727 1.454 8.192 2.159 2.873 56.982 8.532,32 5.698 0,03 0,63 0,83 82.661,49 19.218,60 7.812,13 20.133,00 7.039,53 14.223,94 3.569,39 19.682,65 5.077,99 6.599,14 186.017,87 18.601,79 0,85 1,19 0,48 1,22 1,03 2,03 0,59 0,60 1,48 0,62 0,88 0,84 0,44 1,45 1,38 3 1 0 0 1 0 1 0 0 2
Coronel Joo S (BA) Iracema (RR) Mira Estrela (SP) Barra de So Miguel (AL) Joo Dias (RN) So Joo da Baliza (RR) Rio da Conceio (TO) Rio das Flores (RJ) Lajeado (TO) Vale de So Domingos (MT) Total Mdia Total do Brasil (%) Coeficiente de variao
758,31 546,32 505,44 463,02 430,87 413,94 409,15 400,44 392,00 382,83
0,526 0,713 0,771 0,639 0,587 0,729 0,634 0,739 0,715 -
50.678,68 51.221,52 28.422,71 38.749,02 10.314,67 44.943,98 9.100,73 187.889,46 17.836,68 23.916,87 463.074,32
470,23
0,673
46.307,43 0,02
0,23
0,35
1,07
Fonte: Siga Brasil e IBGE. Elaborao dos autores. Nota: 1No existia em 2000.
Os dez municpios listados na tabela 3 apresentam ndice de desenvolvimento humano municipal (IDH-M) mdio prximo da mdia dos municpios brasileiros,produto interno bruto (PIB) per capita tambm abaixo da mdia total e PIB bem abaixo da mdia nacional. Esses municpios, contudo, no apresentam uma regularidade de recebimento desse tipo de recurso ao longo dos anos analisados. O alto valor per capita recebido pelo municpio resulta da baixa populao e do tipo do investimento (desenvolvimento/infraestrutura urbana). Qualquer obra, mesmo que no seja de grande porte, tende a aumentar muito a mdia per capita recebida por municpios de populao pequena. No caso especfico do municpio de Coronel Joo S, pesa o fato de ter recebido um valor alto tambm em termos absolutos, sobretudo para um municpio deste porte. Como consequncia, foi o municpio que mais recebeu este tipo de recurso per capita no perodo analisado, mesmo tendo a maior populao entre os dez listados (trs vezes maior que a mdia do grupo). Vale destacar, ainda, que, exceo de Vale de So Domingos (municpio novo, que no existia em 2000, com participao agropecuria mais acentuada no PIB), os demais municpios se caracterizam por atividades tercirias, com forte dependncia da administrao pblica no PIB municipal. Se os centros locais se destacam quando se analisam os valores mdios per capita, isto no ocorre quando se analisa a mdia dos valores repassados anualmente. Em contraposio ao que foi apresentado na tabela 3, a tabela 4 traz os dez municpios que mais receberam recursos em valores mdios anuais.
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TABELA 4
Dez municpios que mais receberam os recursos Brasil (2004-2009)

Municpio/UF
So Paulo (SP) Braslia (DF) Rio Janeiro (RJ) Salvador (BA) Belo Horizonte (MG) Nova Iguau (RJ) Fortaleza (CE) Boa Vista (RR) Belm (PA) Recife (PE) Total Mdia Total do Brasil (%) Coeficiente de variao
Valor pago/ Categoria ano (R$ mil)

1 1 1 1 1 1X 1 2 1 1 136.761,51 91.137,03 63.349,26 49.897,48 46.042,06 40.161,73 36.999,14 34.031,58 32.103,72 31.402,06 561.885,58 56.188,56 15,45 0,57
IDH-M 2000
0,841 0,844 0,842 0,805 0,839 0,762 0,786 0,779 0,806 0,797
PIB PIB de 2007 Populao de per capita de (R$ milhes) 2007 2007 (R$)
323.154,67 99.945,62 140.094,69 26.772,42 38.285,10 6.951,22 24.476,38 3.035,79 13.842,63 20.689,61 697.248,12 29.683,93 40.696,08 22.990,95 9.255,41 15.866,60 8.368,19 10.066,72 12.150,32 9.825,50 13.491,05 10.886.518 2.455.903 6.093.472 2.892.625 2.412.937 830.672 2.431.415 249.853 1.408.847 1.533.580 31.195.822 17.239,47 3.119.582 16,96 0,59 0,96
Valor pago total 2004-2009 Coeficiente Anos sem (R$ mil de variao receber deflacionados)
820.569,05 546.822,19 380.095,56 299.384,89 276.252,38 240.970,40 221.994,84 204.189,48 192.622,33 188.412,35 3.371.313,49 337.131,35 15,45 0,57 0,33 0,00 0,65 0,52 0,70 0,78 0,80 0,37 0,98 0,82 0,40 0,33 0,81 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
0,810
69.724,81 26,20
0,03
1,35
Fonte: Siga Brasil e IBGE. Elaborao dos autores.
Nesse caso, observa-se um predomnio de municpios de maior nvel de centralidade, os municpios das metrpoles, com claro domnio, neste grupo, da principal cidade do pas (So Paulo), seguida da capital federal (Braslia que acumula repasses do tipo municipal e estadual) e do Rio de Janeiro. As excees, neste grupo, ficam por conta de Nova Iguau, que faz parte da regio de influncia da metrpole do Rio de Janeiro, e de Boa Vista, capital de Roraima, que aparece na REGIC como capital regional. Assim, analisando-se o perfil dos dez municpios que mais receberam os recursos selecionados para estudo, observa-se que so municpios de grande porte populacional exceo de Boa Vista. E, apesar de tambm terem seus PIBs baseados no setor tercirio, como os municpios listados na tabela 3, apresentam caractersticas econmicas bastante distintas daqueles: a concentrao em servios e comrcio. Nestes casos, decorre de suas posies como polos ou capitais de suas regies e, nos casos de Braslia e Boa Vista, do papel fundamental da presena do Estado na constituio destas capitais (federal e estadual). O IDH-M mdio e o PIB (absoluto e per capita), ainda que insuficientes para uma anlise mais apurada da realidade, tambm apresentam claras diferenas em relao quele primeiro grupo. Ainda que sejam apenas dez municpios (menos de 2% do pas), estes dez receberam 15,5% dos recursos analisados no perodo. Embora importante destacar que a populao destes municpios correspondia, em 2007, a 17% do total da populao do pas, percentual superior ao dos recursos recebidos.
220
Os recursos para investimento e, nestes, a infraestrutura so parte da explicao das distines encontradas nos valores pagos nestes dois grupos extremos: maiores beneficirios em valores per capita e valores mdios. Como j foi anotado neste captulo, se, de um lado, um investimento em infraestrutura que caracteriza um objeto relativamente simples e barato eleva os valores per capita pagos a um municpio de pequeno porte, por outro, a necessidade de grandes investimentos nas maiores aglomeraes urbanas absorve boa parte destes recursos. 5 NoTAS CoNCLuSiVAS A anlise, aqui empreendida, da evoluo e das caractersticas das transferncias dos recursos da Unio para os municpios brasileiros, como forma de realizao, de forma descentralizada, de investimentos em infraestrutura social e urbana e, em especial, sua distribuio espacial, sob as perspectivas regional e da posio dos municpios na rede urbana do pas, permitiu conhecer as caractersticas deste fluxo financeiro, no perodo recente (2004-2009), e estimulou/estimula a reflexo sobre as lgicas, as razes e as tendncias que perpassam tais investimentos. Como os municpios brasileiros acumulam um grande dficit de infraestrutura social e urbana e como tais investimentos dependem, em geral, da inverso de somas significativas de recursos, caracterizar e qualificar os recursos investidos fundamental, sobretudo quando se busca localizar tais investimentos e compreender os possveis nexos ainda que neles no haja nenhuma racionalidade ou intencionalidade existentes entre os recursos e os territrios que os recebem. No caso do Brasil, o fato (1) de o Estado ter desempenhado historicamente papel central na disponibilizao de infraestrutura social e urbana e (2) de os municpios apresentarem fragilidades e dificuldades para assumirem para si a realizao, com recursos prprios, destes investimentos, faz com que a anlise do papel da Unio no financiamento da infraestrutura social e urbana, em particular, e do desenvolvimento urbano, em geral, ganhe centralidade e merea a devida ateno. Nessa perspectiva e visando contribuir para a estruturao dessa linha de pesquisa, em especial, no Ipea, pode-se caracterizar os investimentos feitos com recursos da Unio aqui analisados e, ainda, formular algumas hipteses de pesquisa cujos testes, verificaes e validaes demandaro um esforo ulterior, que merece e dever ser empreendido. E o que possvel, a partir dos dados analisados, afirmar sobre a participao da Unio no financiamento da infraestrutura social e urbana dos municpios brasileiros? Inicialmente, constatou-se que as despesas de capital aumentaram de forma expressiva nos seis anos analisados, ainda que, em 2009, provavelmente como efeito da crise financeira de 2008 e retratando caractersticas do processo de execuo do oramento e suas dificuldades e contingncias no que diz respeito execuo descentralizada, tenha havido um aumento das aplicaes diretas da Unio. Analisando-se as transferncias de recursos aos municpios, observou-se que tais recursos destinam-se, majoritariamente, s funes relacionadas infraestrutura social e urbana e que
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houve, ainda que em menor proporo, um significativo aumento dos valores pagos, entre 2004 e 2009, e um aumento ainda maior dos valores pagos na categoria restos a pagar. Ainda que o aumento de volume de recursos transferidos para investimentos tenha crescido como reflexo do aumento da arrecadao tributria da Unio, o ritmo deste aumento e o direcionamento de recursos para as funes de infraestrutura social e urbana sugerem uma priorizao destes investimentos por parte do governo federal. O aumento das aplicaes diretas, por um lado, e, de outro, o elevado percentual de restos a pagar , sugerindo problemas e tenses gerenciais e jurdico-administrativas na execuo do oramento, especialmente por parte dos municpios, responsveis pela execuo descentralizada das aes programticas , apontam para a existncia de dificuldades na execuo descentralizada dos investimentos realizados com recursos da Unio, o que, especialmente no contexto do desenho e da implementao de polticas destinadas a combater os efeitos da crise financeira de 2008, pode causar uma reduo do volume de recursos transferidos e/ou o aumento proporcional das transferncias para municpios que demonstrem maior e melhores condies de realizarem, adequadamente, a execuo dos recursos. No que diz respeito aos recursos transferidos aos municpios para investimento em infraestrutura social e urbana, observou-se, no perodo analisado, um vigoroso crescimento dos valores relativos s principais funes analisadas, a saber: sade, educao, saneamento e urbanismo. Com destaque para o desempenho relativo da funo saneamento, que foi a que teve o maior aumento relativo de sua participao no conjunto de recursos transferidos, e da funo urbanismo, responsvel pelo maior volume de recursos investidos. Portanto, na anlise das principais funes que caracterizam os investimentos em infraestrutura, observou-se um avano dos investimentos em infraestrutura urbana em relao aos de infraestrutura social, o que, certamente, reflete a maior importncia dos investimentos em infraestrutura urbana para o governo federal, haja vista a importncia relativa dos recursos transferidos no mbito do Programa de Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios. No que diz respeito distribuio regional dos recursos transferidos a municpios, constatou-se uma maior concentrao nas regies Sudeste e Nordeste e um maior avano da participao relativa das transferncias feitas a municpios do Centro-Oeste. O maior volume de recursos para municpios do Sudeste e do Nordeste reflete, simultaneamente, o peso destas regies na composio demogrfica do pas e a maior fragmentao de suas redes urbanas, j que estas regies concentram a maior parte dos municpios do pas. O avano relativo do Centro-Oeste, por seu turno, justifica-se pelo prprio avano de seu processo de urbanizao e da fronteira econmica nesta regio. Ou seja, os investimentos em infraestrutura social e urbana esto acompanhando os investimentos econmicos. No que diz respeito ao comportamento dos valores mdios anuais per capita, ainda que se observe uma relao inversa deste indicador com o contingente populacional, as variaes observadas entre os estados so significativas e refletem um conjunto de situaes peculiares. Como o caso extremo de Roraima, cujo desempenho se atrelou ao volume de recursos
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transferidos para o municpio de Boa Vista, um dos dez municpios que receberam o maior volume mdio de recursos pagos anualmente. Os dados analisados em relao distribuio regional dos recursos sugerem uma lgica de proporcionalidade entre as transferncias e o contingente populacional. Indicam, tambm, a ampliao da participao relativa das regies e estados que se encontram na regio de expanso da fronteira econmica. Em 2009, em face da crise financeira global de 2008, o que se observou foi um aumento da participao relativa dos municpios da regio Nordeste, enquanto os municpios do Sudeste acabaram sendo aqueles em que a retrao das transferncias se fez sentir de forma mais intensa. A despeito deste movimento sugerir, em termos de polticas pblicas, a priorizao de repasses para municpios de uma regio de grande contingente demogrfico e de elevado dficit de infraestrutura social e urbana, a anlise de dados de apenas um ano no permite ir muito alm da especulao e do levantamento de hipteses e, por fim, a prpria forma aparentemente no planejada com que tais recursos so alocados no permitiria afirmar a ocorrncia de uma deciso poltica clara e eivada de intencionalidades no que diz respeito distribuio espacial dos recursos. De fato, ainda que tenha sido possvel observar certos padres e certas regularidades nos repasses feitos pelo governo federal, esta constatao no permite que se interpretem estes padres e estas regularidades, diretamente, como resultantes de uma poltica de desenvolvimento urbano-regional objetivamente explicitada e formulada. No entanto, ao analisar o comportamento das transferncias vis--vis o nvel de centralidade exercido pelos municpios brasileiros e por suas regies de influncia, a observao de determinados padres e regularidades sugerem a existncia de um movimento, de uma dinmica, que poderia explicitar uma estratgia de poltica pblica que no se encontra expressamente formulada ou debatida com a sociedade, mas que vem se conformando como um movimento tendencial. A anlise da distribuio dos recursos para investimentos em infraestrutura social e urbana, e execuo descentralizada pelos municpios mostrou como a fragmentada e dispersa rede de cidades do pas faz com que mais de um tero dos recursos pagos se destinem a municpios que exercem influncia direta apenas sobre seus territrios ou seja, os 4.472 centros locais existentes no pas (80% dos municpios brasileiros). Ainda que, na mdia, os recursos mdios repassados para esses municpios sejam muito baixos especialmente se comparados mdia dos recursos repassados para municpios de nveis de centralidade mais elevados , espelhando o perfil destes investimentos em cidades e municpios de menor porte, o volume de recursos transferidos acaba sendo elevado, produzindo efeitos dispersos e de difcil avaliao em termos de seu impacto sobre o desenvolvimento urbano dos municpios e de seus efeitos sobre as dinmicas urbano-regionais. Com efeito, duas regularidades foram claramente observadas a partir da anlise dos dados: i) a proporcionalidade inversa entre os valores mdios pagos anualmente per capita em
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contraposio ao nvel de centralidade dos municpios; e ii) a proporcionalidade direta entre o montante dos valores mdios pagos anualmente e o nvel de centralidade dos municpios. Essas regularidades fazem com que centros locais e metrpoles apresentem desempenhos inversos para esses indicadores: os municpios que so centros locais recebem mais recursos per capita, mas os valores mdios so reduzidos. Enquanto os municpios das metrpoles tm um desempenho pior per capita, mas possuem valores mdios de transferncias bem mais elevados, uma decorrncia do prprio perfil dos investimentos nestes municpios e em suas cidades. Contudo, a despeito do desempenho ruim em termos de valores mdios pagos anualmente per capita, os municpios das metrpoles somando-se os ncleos metropolitanos e suas regies de influncia conformam o segundo maior subgrupo em termos de recebimento de transferncias. E, de fato, analisando-se a evoluo desses indicadores ao longo do perodo 20042009, observa-se uma clara tendncia de aumento da participao relativa dos municpios das metrpoles no montante dos valores transferidos e um expressivo aumento dos valores mdios transferidos anualmente, aumentando, sobremaneira, a razo entre valores mdios transferidos para municpios deste nvel de centralidade e valores mdios transferidos para municpios de nveis de centralidade inferiores. Observa-se, assim, ao menos para o perodo analisado, uma clara tendncia de concentrao relativa dos recursos em nveis de centralidade mais elevados e neste nvel de centralidade mais elevado, as metrpoles uma concentrao destes recursos nas trs metrpoles nacionais: So Paulo, Braslia e Rio de Janeiro. O municpio do Rio de Janeiro, por sinal, apresentou a mais elevada taxa de crescimento anual das transferncias para investimento em infraestrutura, um reflexo dos investimentos que vm sendo feitos na cidade, os quais devem ser mantidos ou intensificados por conta do calendrio dos megaeventos esportivos que o Rio de Janeiro ir sediar. Ainda que no se possa afirmar muito, apenas com base nos dados aqui analisados, sobre a intencionalidade das polticas pblicas de investimento em desenvolvimento urbano no Brasil, os padres e as regularidades observados, sobretudo no que diz respeito s suas interfaces com a rede de cidades do pas, sugerem a existncia de uma concentrao destes investimentos nas principais sedes de suas metrpoles. Decerto, no se deve pleitear uma distribuio igualitria desses recursos para todos os municpios brasileiros. A distribuio igualitria dos R$ 21,8 bilhes pagos no perodo aos entes municipais da Federao geraria pouco mais de R$ 650 mil anuais para serem investidos por cada um dos 5.565 municpios do pas. No entanto, as caractersticas dos investimentos em infraestrutura no se adquam a este valor, j que a infraestrutura diferenciada conforme a tipologia do municpio, pelos distintos papis que desempenham na rede urbana do pas. Alm disso, parte da infraestrutura instalada em municpios de mais alta hierarquia tende a atender tambm aos municpios de hierarquia mais baixa, sobretudo quando se trata de infraestrutura social.
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O valor mdio encontrado para o pas, R$ 650 mil/ano, ainda que possa, para os pequenos municpios, atender a uma parte de suas demandas de infraestrutura, est longe de atender s necessidades das grandes metrpoles e aglomeraes urbanas. Neste sentido, a concentrao dos recursos nas sedes das metrpoles justificvel e desejvel. Contudo, a anlise da distribuio espacial dos recursos vis--vis os diversos municpios e nveis de centralidade no deixa clara a existncia de uma poltica de desenvolvimento urbanoregional que objetive criar e/ou fortalecer municpios e cidades de nveis hierrquicos intermedirios, o que poderia contribuir, de certa forma, para a construo de uma rede urbana policntrica. Ou seja, o reforo dos municpios nucleares das metrpoles claro, assim como a fragmentao dos recursos para os 4.472 centros locais. Contudo, no que diz respeito aos centros subregionais (nvel de centralidade 3) e mesmo s capitais regionais sobretudo quelas de subnveis mais baixos , o que se observa so valores mdios anuais e per capita baixos, no muito superiores mdia nacional ou oscilando em torno da mdia do pas. Apenas a continuao do monitoramento desses indicadores e, por sua vez, a anlise desses fluxos vis--vis as mudanas na dinmica demogrfica do pas e a reduo e melhoria da infraestrutura social e urbana, nos diversos municpios brasileiros, permitiro a construo de avaliaes mais precisas sobre esta faceta do desenvolvimento urbano-regional do pas. A tendncia de concentrao de recursos nos municpios-sede das metrpoles ir se manter? Haver uma reverso na tendncia recente de retrao de repasses de recursos para municpios de nveis de centralidade mais baixos? Quais os efeitos destes movimentos sobre a rede urbana do pas ou, mas precisamente, sobre as condies existentes para a promoo do desenvolvimento socioespacial no Brasil para o qual concorrem fortemente a disponibilidade e a qualidade da infraestrutura social e urbana? Essas e outras questes se colocam para a reflexo e demandam a realizao de novas investigaes, alm de continuidade e aprofundamento dessa linha de pesquisa. Enquanto isso, do ponto de vista de formulao e execuo das polticas pblicas de desenvolvimento urbano, os municpios menores seguem necessitando de investimentos, menores em volume, mas de fluxo constante e crescente, enquanto os municpios maiores, incluindo a aqueles que poderiam assumir papis mais decisivos na promoo do desenvolvimento socioespacial brasileiro, permanecem necessitando de vultosos montantes para fazer frente ao dficit de infraestrutura social e urbana que acumularam ao longo do tempo. A questo que qualquer planejamento de desconcentrao ou reduo de desigualdades socioespaciais envolve a concentrao de recursos em determinadas reas em detrimento de outras. O desafio est em encontrar formas de melhor aproveitar os recursos, por princpio, sempre escassos frente s demandas da sociedade.
225
rEFErNCiAS BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Oramento Federal. Manual tcnico de oramento 2012. Braslia: MP SOF, 2011. Disponvel em: <https:// www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/MTO/MTO_2012.pdf>. IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Regies de Influncia das Cidades 2007. Rio de Janeiro: IBGE, 2008. IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Infraestrutura social e urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2010. (Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, livro 6, v. 2)
226
APNDiCE ProGrAmAS ASSoCiADoS ESTruTurA FuNCioNAL CoNSiDErADA (FuNES CArACTErSTiCAS DE iNFrAESTruTurA SoCiAL E urBANA)
QUADRO A.1
Programas em 2004 ressaltando-se os programas que no tiveram valores pagos em 2009
0002 - Preveno e Controle de Doenas Transmitidas por Vetores 0004 - Qualidade e Eficincia do SUS 0041 - Desenvolvimento do Ensino de Graduao 0052 - Educao Ambiental para Sociedades Sustentveis 0065 - Proteo Social Pessoa Portadora de Deficincia 0067 - Ateno Criana 0070 - Proteo Social Infncia, Adolescncia e Juventude 0071 - Comunidade Ativa 0073 - Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes 0104 - Recursos Pesqueiros Sustentveis 0119 - Saneamento Bsico 0120 - Desenvolvimento da Faixa de Fronteira 0121 - Nosso Bairro 0122 - Saneamento Ambiental Urbano 0128 - Morar Melhor 0150 - Identidade tnica e Patrimnio Cultural dos Povos Indgenas 0152 - Atendimento Socioeducativo do Adolescente em Conflito com a Lei 0153 - Promoo e Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente 0156 - Combate Violncia Contra as Mulheres 0167 - Brasil Patrimnio Cultural 0168 - Livro Aberto 0171 - Museu Memria e Cidadania 0172 - Cultura Afro-brasileira 0180 - Esporte Solidrio 0181 - Brasil no Esporte de Alto Rendimento 0414 - Municipalizao do Turismo 0471 - Cincia e Tecnologia para Incluso Social 0499 - reas Protegidas do Brasil 0500 - Programa Nacional de Ecoturismo 0502 - Amaznia Sustentvel 0515 - Progua Infraestrutura 0519 - Desenvolvimento dos Eixos da Amazonia 0643 - Calha Norte 0665 - Programa Nacional de Reduo da Demanda e da Oferta de Drogas 0667 - Defesa Civil 0670 - Assistncia a Vtimas e Testemunhas Ameaadas 0757 - Gesto da Poltica de Desenvolvimento Regional e Ordenamento Territorial 0800 - Desenvolvimento dos Eixos do Nordeste 0805 - Infraestrutura Urbana 0813 - Monumenta (continua)
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(Continuao) 1008 - Inclusao Digital 1011 - Rede Solidria de Restaurantes Populares 1016 - Artesanato Brasileiro 1022 - Promoo e Insero Econmica de Sub-regies Promover 1025 - Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-regionais Promeso 1027 - Preveno e Preparao Para Emergncias e Desastres 1029 - Resposta aos Desastres 1036 - Integrao de Bacias Hidrogrficas 1047 - Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semiarido Conviver 1049 - Acesso Alimentacao 1051 - Banco de Alimentos 1053 - Defesa dos Direitos Difusos 1061 - Brasil Escolarizado 1062 - Democratizando o Acesso Educao Profissional, Tecnolgica e Universitria 1065 - Educao na Primeira Infncia 1068 - Gesto da Poltica de Gnero 1075 - Escola Moderna 1086 - Promoo e Defesa dos Direitos de Pessoas com Deficincia 1093 - Atendimento Integral Familia 1102 - Agenda 21 1112 - Difuso e Popularizao da Cincia 1127 - Sistema nico de Segurana pblica 1128 - Urbanizao, Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios 1133 - Economia Solidria em Desenvolvimento 1136 - Fortalecimento da Gesto Municipal Urbana 1137 - Reabilitao de reas Urbanas Centrais 1138 - Drenagem Urbana Sustentvel 1141 - Cultura, Identidade e Cidadania 1142 - Engenho das Artes 1166 - Turismo no Brasil: Uma Viagem para Todos 1187 - Vigilncia, Preveno e Controle das Doenas Transmitidas por Vetores e Zoonoses 1203 - Vigilncia Epidemiolgica e Ambiental em Sade 1214 - Ateno Bsica em Sade 1216 - Ateno Especializada em Sade 1250 - Esporte e Lazer na Cidade 1282 - Proteo Social Pessoa Idosa 1287 - Saneamento Rural 1300 - Investimento para Humanizao e Ampliao do Acesso Ateno Sade 1303 - Ateno Sade da Populao em Situaes de Violncias e Outras Causas Externas 1304 - Conservao, uso Racional e Qualidade das guas 1305 - Revitalizao de Bacias Hidrogrficas em Situao de Vulnerabilidade e Degradao Ambiental 1311 - Educao Permanente e Qualificao Profissional no Sistema nico de Sade 1312 - Ateno Sade de Populaes Estratgicas e em Situaes Especiais de Agravos 1331 - Proteo Social ao Adulto em Situao de Vulnerabilidade 6001 - Apoio ao Desenvolvimento Urbano de Municpios de Pequeno 6002 - Apoio ao Desenvolvimento Urbano de Municpios de Mdio 8007 - Resduos Slidos Urbanos 8009 - Organizao Produtiva de Comunidades Pobres Pronager 8028 - Segundo Tempo 9989 - Mobilidade Urbana 9991 - Habitao de Interesse Social
228
QUADRO A.2
Programas em 2009 ressaltando-se os programas que ainda no existiam em 2004

0002 - Preveno e Controle de Doenas Transmitidas por Vetores 0004 - Qualidade e Eficincia do SUS 0016 - Gesto da Poltica de Sade 0065 - Proteo Social Pessoa Portadora de Deficincia 0073 - Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes 0073 - Enfrentamento da Violncia Sexual Contra Crianas e Adolescentes 0119 - Saneamento Bsico 0120 - Promoo do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira 0122 - Saneamento Ambiental Urbano 0122 - Servios Urbanos de gua e Esgoto 0152 - Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo ao Adolescente em Conflito com a Lei Pr-sinase 0154 - Garantia e Acesso a Direitos 0155 - Gesto da Poltica de Direitos Humanos 0156 - Preveno e Enfrentamento da Violncia Contra as Mulheres 0167 - Brasil Patrimnio Cultural 0168 - Livro Aberto 0171 - Museu, Memria e Cidadania 0310 - Gesto da Poltica de Desenvolvimento Urbano 0471 - Cincia, Tecnologia e Inovao para Incluso e Desenvolvimento Social 0508 - Conservao e Uso Sustentvel da Biodiversidade e dos Recursos Genticos 0511 - Gesto da Poltica de Meio Ambiente 0515 - Infraestrutura Hdrica 0515 - Progua Infraestrutura 0643 - Calha Norte 0660 - Segurana e Educao de Trnsito: Direito e Responsabilidade de Todos 0665 - Gesto da Poltica Nacional sobre Drogas 0697 - Defesa do Consumidor 0813 - Monumenta 1008 - Incluso Digital 1022 - Promoo e Insero Econmica de Sub-regies Promover 1025 - Promoo da Sustentabilidade de Espaos Sub-regionais Promeso 1027 - Preveno e Preparao para Desastres 1029 - Resposta aos Desastres e Reconstruo 1036 - Integrao de Bacias Hidrogrficas 1047 - Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semirido Conviver 1049 - Acesso Alimentao 1061 - Brasil Escolarizado 1062 - Desenvolvimento da Educao Profissional e Tecnolgica 1065 - Educao na Primeira Infncia 1086 - Promoo e Defesa dos Direitos de Pessoas com Deficincia 1107 - Probacias Conservao de Bacias Hidrogrficas (continua)
229
(Continuao) 1127 - Sistema nico de Segurana Pblica SUSP 1128 - Urbanizao, Regularizao Fundiria e Integrao de Assentamentos Precrios 1133 - Economia Solidria em Desenvolvimento 1136 - Fortalecimento da Gesto Urbana 1137 - Reabilitao de reas Urbanas Centrais 1138 - Drenagem Urbana e Controle de Eroso Martima e Fluvial 1141 - Cultura Viva Arte, Educao e Cidadania 1142 - Engenho das Artes 1145 - Comunidades Tradicionais 1166 - Turismo Social no Brasil: Uma Viagem de Incluso 1214 - Ateno Bsica em Sade 1216 - Ateno Especializada em Sade 1220 - Assistncia Ambulatorial e Hospitalar Especializada 1245 - Incluso Social pelo Esporte 1250 - Esporte e Lazer da Cidade 1282 - Proteo Social Pessoa Idosa 1287 - Saneamento Rural 1291 - Segurana Transfusional e Qualidade do Sangue e Hemoderivados 1293 - Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos 1295 - Descentralizao dos Sistemas de Transporte Ferrovirio Urbano de Passageiros 1300 - Investimento para Humanizao e Ampliao do Acesso Ateno Sade 1303 - Ateno Sade da Populao em Situaes de Violncia e Outras Causas Externas 1305 - Revitalizao de Bacias Hidrogrficas em Situao de Vulnerabilidade e Degradao Ambiental 1311 - Educao Permanente e Qualificao Profissional no Sistema nico de Sade 1312 - Promoo da Capacidade Resolutiva e da Humanizao na Ateno Sade 1314 - Participacao Popular e Intersetorialidade na Reforma Sanitria e no Sistema nico de Sade 1374 - Desenvolvimento da Educao Especial 1375 - Desenvolvimento do Ensino da Ps-Graduao e da Pesquisa Cientfica 1384 - Proteo Social Bsica 1385 - Proteo Social Especial 1402 - Educao em Direitos Humanos 1426 - Conservao, Manejo e Uso Sustentvel da Agrobiodiversidade 1430 - Desenvolvimento Macrorregional Sustentvel 1432 - Promoo de Polticas Afirmativas para a Igualdade Racial 1433 - Cidadania e Efetivao de Direitos das Mulheres 1436 - Aperfeioamento do Trabalho e da Educao na Sade 1448 - Qualidade na Escola 1453 - Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania Pronasci 6001 - Apoio ao Desenvolvimento Urbano de Municipios de Pequeno 6002 - Apoio ao Desenvolvimento Urbano de Municipios de Mdio 8007 - Resduos Soldos Urbanos 8028 - Vivncia e Iniciao Esportiva Educacional Segundo Tempo 9989 - Mobilidade Urbana 9991 - Habitao de Interesse Social
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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2012
EDiToriAL
Coordenao Cludio Passos de Oliveira Superviso Everson da Silva Moura Marco Aurlio Dias Pires reviso Andressa Vieira Bueno Laeticia Jensen Eble Luciana Dias Jabbour Mariana Carvalho Olavo Mesquita de Carvalho Reginaldo da Silva Domingos Celma Tavares de Oliveira (estagiria) Patrcia Firmina de Oliveira Figueiredo (estagiria) Editorao Aline Rodrigues Lima Andrey Tomimatsu Danilo Leite de Macedo Tavares Jeovah Herculano Szervinsk Junior Daniella Silva Nogueira (estagiria) Leonardo Hideki Higa (estagirio) Capa Jeovah Herculano Szervinsk Junior Livraria SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo 70076-900 Braslia DF Tel.: (61) 3315 5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br

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Gasto pblico/PIB Federal (%)

Estadual e municipal (%)

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Gasto direto com sade

Fonte: Siafi/Sidor. Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc/Ipea).

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Fonte: IBGE (2009), para populao; INEP (2011).

1. Conforme clculo realizado pelo Inep/MEC, (INEP, 2011).

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Fonte: IBGE (2009), para populao; INEP (2011).

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81,90 75,33 61,88 76,00 71,84 60,39

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

O Desafio de Assegurar a Educao Bsica de Qualidade para todos no Brasil

Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas

Fonte: INEP (2009). Elaborao: Disoc/Ipea.

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