o nosso dia-a-dia. Grande parte das receitas governamentais, ou seja, do dinheiro que o governo arrecada, sai do nosso bolso, direta ou indiretamente.
Quando compramos pezinhos ou arroz, pagamos a conta da luz ou da gua, por exemplo, repassamos uma parcela do que ganhamos para o governo, em forma de impostos indiretos, embutidos no preo das mercadorias e das tarifas dos servios pblicos. H tambm impostos diretos, como o imposto de renda,pago por milhes de pessoas quando recebem o salrio mensal ou quando prestam servios para alguma empresa, ou para outra pessoa.
com o dinheiro que esperam receber dos tributos (impostos, taxas e contribuies) que os governantes estimam e definem seus gastos todos os anos. Uma parte dos recursos gasta em nosso benefcio, uma vez que somos usurios dos servios prestados e das obras construdas pelo governo, seja a canalizao de um crrego na periferia, seja a modernizao de um aeroporto, a abertura de novas vagas na creche do bairro, ou a contratao de mais atendentes para os postos do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), do Ministrio da Previdncia Social. A importncia do oramento pblico no apenas econmica, mas principalmente poltica e social;
por meio dele que so decididas quais obras sero prioritrias, qual promessa de campanha ser cumprida e qual reivindicao popular ser atendida.
Para os conselhos dos direitos e tutelares a responsabilidade ainda maior do que para o resto da populao.
Com base no oramento, os conselheiros podem atuar para garantir recursos e priorizar polticas destinadas a crianas e adolescentes.
A atuao nas discusses acerca do oramento pblico fortalece o papel dos conselhos dos direitos de acompanhar, avaliar e monitorar as aes pblicas de promoo e defesa dos direitos de crianas e adolescentes, e o dos conselhos tutelares de zelar pelo cumprimento dos direitos, de acordo com a resoluo 113 do Conanda.
Aps ampla negociao, o oramento pblico se transforma em um conjunto de documentos legais em que os governos (federal, estadual e municipal) deixam claro como pretendem gastar os recursos arrecadados com os impostos, contribuies sociais e outras fontes de receita, pagos pela populao.
A elaborao do oramento obrigatria. Todos os anos os chefes do Poder Executivo (prefeitos, governadores e presidente da Repblica) devem fazer a proposta de oramento e envi-la para discusso e votao na Cmara Municipal, no caso do municpio, na Assemblia Legislativa, no mbito do estado, e no Congresso Nacional, quando se tratar da Unio.
O resultado dessa discusso a votao de uma lei a Lei Oramentria , que autoriza o Executivo a gastar os recursos arrecadados para manter a administrao, pagar os credores e fazer investimentos. Na lei do oramento so estimadas todas as receitas e fixadas as despesas para o ano seguinte.
O oramento demonstra o programa de trabalho de toda a administrao pblica.
Tudo aquilo que o governo poder gastar deve estar descrito na lei oramentria: salrio dos funcionrios pblicos, pagamento de dvidas, penses e aposentadorias, programas sociais etc. Os gastos no previstos no podero ser realizados. Nenhum governo pode construir uma escola ou um centro esportivo, ajudar famlias carentes ou aumentar o salrio dos professores, por exemplo, se no estiver autorizado pelo oramento a aplicar recursos em aes dessa natureza. Os conselhos dos direitos e tutelares exercem importante papel na fiscalizao do oramento pblico, verificando se as suas funes esto sendo cumpridas.
A seguir, descrevemos as principais funes e caractersticas do oramento pblico:
DECISO POLTICA Os interesses so diferentes e at conflitantes.
Ao elaborar o oramento, os governantes fazem escolhas polticas, definindo as prioridades de governo, que vo muito alm de questes sociais.
As decises envolvem grupos de interesse com os quais os governantes tm compromissos dentro e fora do pas.
Por isso, os conselheiros dos direitos e tutelares devem ficar atentos s decises sobre o destino dos recursos pblicos, intervindo no processo oramentrio para defender as propostas de garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes do seu municpio. PLANEJAMENTO o oramento um programa de trabalho, com metas e objetivos a serem alcanados. Ao elaborar o oramento, o governo faz uma estimativa de arrecadao e de gastos para garantir, entre outras coisas, que os servios e as obras em andamento tenham continuidade ao longo do ano e que no haja cortes repentinos em programas sociais ou atrasos no pagamento de aposentados e pensionistas, por exemplo. DISTRIBUIO DE RENDA o oramento pblico funciona como redistribuidor de renda, quando tira recursos de vrios setores da sociedade e os aplica em outros, para gerar desenvolvimento, criar empregos, combater a pobreza e tornar o pas menos injusto socialmente. Essa escolha poltica depende muito da organizao e da presso da sociedade e dos conselhos, uma vez que melhorar a distribuio de renda e garantir a justia social significa, em muitos casos, contrariar interesses de grupos e setores poderosos. Quando o governo decide aplicar uma fatia maior dos recursos em benefcio de apenas uma parcela da sociedade, dizemos que o gasto est sendo focalizado. Mas se toda a populao pode ser potencialmente beneficiada pelos gastos pblicos, ento o gasto universal.
O gasto com educao, por exemplo, universal. Todas as pessoas, ricas e pobres, podem ter acesso educao pblica.
DIREITO INFORMAO qualquer cidado pode ter acesso aos dados oramentrios da Unio, do estado e do municpio. Quando esses dados no esto disponveis na internet ou em outros meios de informao, preciso entrar em contato com a Secretaria Estadual ou Municipal de Planejamento para se informar sobre a modalidade de consulta. A Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000 (BRASIL, 2000), intitulada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), garante esse direito. Muitas vezes necessrio fazer presso poltica para se ter acesso s informaes necessrias participao e ao controle social. Esse direito imprescindvel para que haja a democratizao do processo oramentrio; sem acesso informao, torna-se impossvel monitorar e controlar os gastos pblicos. FORA DE LEI apesar de ser uma lei, o oramento apenas autorizativo, ou seja, ele no obriga o governo a aplicar todos os recursos reservados para uma obra, um programa ou uma ao. Por causa desse carter autorizativo, muitas vezes os chefes do Poder Executivo (prefeitos, governadores e o presidente) usam o oramento como moeda de troca, liberando verbas ou aprovando a execuo de obras e atividades de interesse de vereadores, deputados estaduais e federais e senadores, em troca de apoio aos projetos governamentais.
Ou seja, favorecendo a poltica da compra de apoios, troca de favores, que, na maioria das vezes, beneficia mais os polticos do que a populao.
Portanto, incluir uma reivindicao de obra no oramento da sua cidade no garantia de que essa obra sair do papel. Espera-se que os conselhos dos direitos e tutelares se articulem e busquem meios de presso poltica para que as polticas para a infncia e adolescncia sejam executadas. O oramento pblico obedece a um conjunto de normas chamado princpios oramentrios.
Esses princpios estabelecem as regras gerais para a elaborao e o controle do oramento da Unio, dos estados e municpios.
Os conselhos dos direitos e tutelares devem atuar de modo a garantir o seu cumprimento. Desse modo, favorecido o controle social, qualificada a ao dos conselhos no oramento pblico e garantida a priorizao de polticas para crianas e adolescentes. Os princpios oramentrios so: unidade (cada cidade, cada estado ou a Unio tem um nico oramento); universalidade (todas as receitas e todas as despesas devem ser includas na Lei Oramentria); anualidade (o oramento pblico vigora por um perodo limitado de tempo); Exclusividade (a Lei Oramentria deve conter apenas matria financeira); legalidade (para ter validade, o oramento anual precisa se transformar em lei); equilbrio (as despesas devem corresponder ao valor das receitas estimadas); publicidade (deve ter ampla divulgao para que o cidado saiba como so empregados os recursos arrecadados por meio de impostos, contribuies e outras fontes de receita) e participao (gesto participativa/oramento participativo, art. 44 da Lei n.10.257, de 10/07/2001) (BRASIL, 2001). Em todo oramento pblico, h dois tipos de despesas previstas: Despesas obrigatrias so aquelas previstas em lei. A maioria dos recursos j est comprometida com as despesas obrigatrias, como salrios dos funcionrios pblicos, aposentadorias, penses e benefcios da previdncia social, funcionamento de escolas e hospitais, repasses obrigatrios para estados e municpios e, principalmente, refinanciamento, juros e a amortizao das dvidas externa e interna.
Algumas despesas com polticas sociais, como sade, educao e previdncia, constam na relao das despesas obrigatrias.
Elas esto descritas na Constituio Federal e so resultado de muita luta dos movimentos sociais, da sociedade civil organizada. Assim, esses gastos, essenciais para garantir direitos bsicos de cidados e cidads, no so condicionados s escolhas polticas dos governantes. Despesas discricionrias so aquelas em que o governo pode aplicar os recursos como quiser. No entanto, com tantas despesas obrigatrias, sobra pouco para destinar s novas obras ou para aumentar o nmero de pessoas atendidas pelos programas sociais, por exemplo. O recurso que sobra motivo de muitas disputas entre interesses diversos. Ainda que no sejam obrigatrias, essas despesas devem ser debatidas, devem estar inseridas no Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e na Lei Oramentria Anual (LOA), cabendo o mesmo processo de avaliao e prestao de contas.
O ciclo oramentrio
Trs leis compem o ciclo oramentrio: Plano Plurianual (PPA) o planejamento de longo prazo. Define as estratgias, diretrizes e metas do governo por um perodo de quatro anos. elaborado no primeiro ano de mandato do prefeito, governador ou presidente e vigora at o primeiro ano de mandato do prximo governante de forma a garantir a continuidade poltica e administrativa.
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) define as metas e as prioridades do governo, ou seja, as obras e servios mais importantes a serem realizados no ano seguinte. Estabelece as regras que devero ser observadas na formulao do Projeto de Lei Oramentria Anual pelo Poder Executivo e na sua discusso, votao e aprovao, pelo Legislativo. Lei Oramentria Anual (LOA) nessa lei o governo demonstra todas as receitas e despesas para o ano seguinte. A LOA composta de trs esferas:
oramento da seguridade social abrange todos os rgos e entidades envolvidos nas aes relativas sade, previdncia e assistncia social; oramento fiscal abrange todos os outros rgos e entidades no includos nos demais oramentos; oramento de investimento das empresas estatais corresponde s despesas com obras e equipamentos. As demais despesas, como salrio de funcionrios e manuteno de atividades das estatais, no so previstas na Lei Oramentria; elas esto includas apenas na contabilidade das prprias empresas estatais.
O papel das trs leis (PPA, LDO e LOA) integrar as atividades de planejamento e oramento para assegurar o sucesso da ao governamental nos municpios, nos estados e no pas.
O ciclo oramentrio um processo dinmico e contnuo, com vrias etapas articuladas entre si, por meio das quais sucessivos oramentos so discutidos, elaborados, aprovados, executados, avaliados e julgados.
Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente Embora o Fundo esteja diretamente vinculado ao conselho dos direitos, sublinhamos a importncia dos conselheiros tutelares conhecerem as principais caractersticas envolvidas na aplicao e fiscalizao dos recursos dirigidos a crianas e adolescentes. O Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente (FDCA) um fundo pblico, de modalidade especial, institudo pela Lei n. 8.069/90 (BRASIL, 1990) e pela Lei Federal n. 8.242/91 (BRASIL, 1991). tambm conhecido como FIA ou simplesmente como Fundo da Criana e do Adolescente. Na Unio, nos estados, no Distrito Federal e nos municpios dever ser criado um nico e respectivo Fundo, conforme estabelece o ECA (BRASIL, 1990, art. 88, IV).
A compreenso do Fundo da Criana e do Adolescente passa pelo entendimento do lugar que ele ocupa no oramento pblico. um fundo especial regido pelos art. 71 a 74 da Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964 (BRASIL, 1964), que dispe sobre as normas gerais para a elaborao e controle do oramento: art. 71 Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam realizao de determinados objetivos ou servios, facultada a adoo de normas peculiares de aplicao.
art. 72 A aplicao das receitas oramentrias vinculadas a fundos especiais far-se- atravs de dotao consignada na Lei de Oramento ou em crditos adicionais.
art. 73 Salvo determinao em contrrio da lei que o instituiu, o saldo positivo do fundo especial apurado em balano ser transferido para o exerccio seguinte, a crdito do mesmo fundo.
art. 74 A lei que instituir fundo especial poder determinar normas peculiares de controle, prestao e tomada de contas, sem, de qualquer modo, elidir a competncia especfica do Tribunal de Contas ou rgo equivalente.
Os artigos transcritos determinam que os fundos especiais sejam compostos por recursos destinados exclusivamente a servios e objetivos especificados em suas leis de criao.
Os Fundos da Criana e do Adolescente tm suas receitas vinculadas a programas e projetos destinados garantia dos direitos dessa populao, de acordo com o art. 227 da Constituio Federal (BRASIL, 1988) e o ECA (BRASIL, 1990). O Fundo da Criana e do Adolescente obedece ao disposto no art. 204 da Constituio Federal de 1988: art. 204 As aes governamentais na rea da assistncia social sero realizadas com recursos do oramento da seguridade social, previstos no art. 195, alm de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes: I. descentralizao poltico-administrativa, cabendo a coordenao e as normas gerais esfera federal e a coordenao e execuo dos respectivos programas, s esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistncia social; II. participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis (BRASIL, 1988). O art. 204 dispe sobre a democracia participativa no campo oramentrio, o que representa uma importante vitria da luta dos movimentos sociais que, durante as dcadas anteriores, reivindicavam a essa incluso no processo decisrio das polticas pblicas. A gesto da poltica social para crianas e adolescentes, por meio de um fundo vinculado ao conselho paritrio, garante maior transparncia e visibilidade na utilizao dos recursos pblicos. O Fundo dos Direitos da Criana e do Adolescente pressupe a partilha de poder na definio das prioridades do oramento na rea da infncia. Em geral, ele atrelado Secretaria de Assistncia Social e, em alguns casos, tambm so envolvidas as Secretarias de Finanas ou Planejamento. O ECA prev a criao do FDCA nas trs esferas da federao, a fim de agregar os recursos financeiros necessrios instalao e manuteno da rede de proteo. Os fundos so criados como uma das diretrizes da poltica de atendimento criana e ao adolescente. Ressaltamos que o FDCA no responde pela totalidade da poltica para crianas e adolescentes, apenas parte do todo!
Os fundos especiais devem ser criados por meio de um projeto de lei de autoria do Poder Executivo, encaminhado para votao no Legislativo e, sendo aprovado, de um decreto que o regulamente. A lei deve determinar o rgo estatal ao qual ele ser vinculado, suas receitas e despesas, bem como os responsveis por sua gesto.
O FDCA e as polticas para a infncia
O FDCA o mecanismo institudo com a finalidade de assegurar recursos para programas e projetos de garantia dos direitos de crianas e adolescentes. Os programas devem estar atrelados s demais polticas destinadas a essa populao, formando um arco de proteo, com base em um plano elaborado pelo conselho dos direitos. O oramento pblico deve financiar as polticas sociais bsicas e assistenciais, garantindo a proteo integral. O Fundo Municipal rene os recursos destinados implementao de uma parte da poltica voltada criana e ao adolescente, no caso, a dos programas complementares. De acordo com o Estatuto, as polticas financiadas pelo Fundo sero implementadas por meio de um conjunto articulado de aes governamentais e no governamentais, seguindo os regimes de atendimento dispostos no art. 90, em projetos de proteo especial ou em situaes especiais, referenciais ou emergenciais, tais como: enfrentamento da violncia, atendimento a adolescentes em risco, orientao e apoio sociofamiliar, apoio socioeducativo em meio aberto, colocao familiar, abrigo, liberdade assistida, semiliberdade, internao, combate ao trabalho infantil, adequao das instalaes fsicas de instituies de atendimento infantil, capacitao de educadores e conselheiros e programas de guarda.
Outras aes tambm comumente financiadas pelo FDCA so: atendimento a toxicmanos, diagnstico da realidade e divulgao do Estatuto da Criana e do Adolescente. Os recursos do FDCA no devem ser utilizados para pagamento, manuteno e funcionamento do conselho tutelar; manuteno e funcionamento dos conselhos dos direitos da criana e do adolescente; em polticas pblicas que j disponham de fundos especficos (como as de educao infantil, especial e de iniciao profissional de adolescentes); ou, ainda, para transferncia de recursos sem a deliberao do respectivo conselho dos direitos, como parte da poltica pblica especfica. Essas polticas devem ser implementadas, de forma descentralizada, por entidades de atendimento governamentais ou no governamentais, mediante inscrio de programas no conselho municipal dos direitos da criana e do adolescente. As entidades selecionadas de acordo com as diretrizes do plano de aplicao elaborado pelo conselho firmam convnios necessrios realizao do atendimento. Cada conselho municipal deve elaborar em seu regimento interno, e por meio de suas resolues, os critrios especficos (prazos, linhas de atendimento etc.) para esse processo. A lei de criao e o decreto de regulamentao do Fundo devem explicitar o que pode ser realizado com o seu financiamento. O pagamento de manuteno, infra-estrutura e remunerao do conselho tutelar deve ser feito pela prpria Secretaria de Governo. Em alguns municpios, os conselhos tutelares so financiados com recursos do FDCA, mesmo sendo ilegal essa destinao. Receitas do fundo da criana e do adolescente Os recursos que compem os fundos da criana e do adolescente fazem parte do Tesouro Pblico. A sua principal fonte deve ser a dotao prpria do Poder Pblico (municpio, estado, Distrito Federal e Unio), conforme estabelece o art. 227 da Constituio Federal (BRASIL, 1988) e a determinao do art. 4, pargrafo nico, alnea d do ECA (destinao privilegiada de recursos pblicos para programas voltados ao atendimento de crianas e de adolescentes). Entretanto, as fontes desses recursos vo alm do dinheiro pblico constante no oramento. Tambm provm de: destinaes do imposto de renda de pessoas fsicas ou jurdicas para os fundos nacional, estaduais ou municipais. De acordo com o art. 260 do ECA, a pessoa fsica pode destinar recursos para o FDCA e abater at 6% do Imposto de Renda devido; para a pessoa jurdica (empresas privadas ou estatais), o abatimento de at 1% (BRASIL, 1990); multas decorrentes de condenao em aes cveis e aplicao de penalidades administrativas ou penais previstas nos art. 228 a 258 do ECA (BRASIL, 1990); outras fontes, tais como convnios, transferncias entre entes da federao, doaes/contribuies de pessoas fsicas, governos, organismos nacionais ou internacionais, resultados de aplicaes financeiras e de clusulas especficas de contratos de licitao pblica; doaes de bens materiais de pessoas fsicas ou jurdicas. Gesto do FDCA
O fundo da criana e do adolescente est vinculado ao conselho dos direitos, que o rgo responsvel por estabelecer os critrios gerais de aplicao e fiscalizao dos recursos. Ao incorporar a participao da sociedade civil no poder decisrio, o conselho contribui para a formao de um espao pblico no qual a questo da democratizao das polticas sociais est em foco. Uma conta corrente exclusiva deve ser criada aps a regulamentao do fundo. Ela ser gerida (movimentao dos recursos, aplicao financeira, elaborao de balanos, acompanhamento do saldo etc.) pelo rgo do Executivo ao qual o fundo est vinculado, embora as decises quanto aplicao dos recursos sejam da competncia do conselho dos direitos. Dois importantes aspectos da gesto do FDCA so: gesto poltica o destino dos recursos decidido pelo conselho dos direitos, que, com base no plano de ao, elabora o plano de aplicao com as prioridades de investimento, de acordo com as demandas no mbito da sua atuao. O conselho o gestor do fundo; ele decide como os recursos sero aplicados e controla a execuo oramentria; gesto administrativa a administrao do fundo, ou seja, a celebrao de convnios, pagamento, superviso de projetos executados e o controle da prestao de contas feita pelo rgo do Executivo ao qual o fundo vinculado. Esse rgo deve prestar contas regularmente ao conselho dos direitos sobre a execuo dos projetos e a movimentao da conta bancria do fundo.
A prioridade de direcionamento dos gastos deve ser dada s polticas de atendimento a crianas e adolescentes, fundamentadas em um planejamento elaborado pelo conselho dos direitos. Esse planejamento compreende a base da atuao do conselho e composto por quatro etapas: 1) diagnstico local da situao da criana e do adolescente; 2) plano de ao; 3) plano de aplicao; e 4) avaliao das atividades desenvolvidas na rea. FDCA e comisses temticas
As comisses temticas do conselho dos direitos que mais comumente atuam sobre o fundo so as Comisses Permanentes de Oramento (CO) e de Polticas Pblicas (CPP) A CO diretamente responsvel pelo fundo, j que deve elaborar e gerir o plano de aplicao e captao dos recursos do FDCA, bem como acompanhar e controlar a aprovao e aplicao dos recursos do oramento municipal, na rea da criana e do adolescente. Os membros dessa comisso podem se reunir com a secretaria responsvel pelo oramento no municpio (geralmente a Secretaria de Planejamento) para discutir a liberao dos recursos para o ano. Embora as questes relativas ao fundo estejam presentes em todas as outras comisses, j que os recursos disponveis so para a realizao de qualquer ao do conselho, cabe CO subsidiar as discusses com o material necessrio para as deliberaes da plenria em relao ao FDCA. A CPP tambm est relacionada ao fundo, uma vez que da sua responsabilidade o processo de implantao dos projetos financiados por ele e a mediao entre as entidades e as Secretarias de Governo, responsveis por acompanhar os projetos. nessa comisso que so aprofundadas as discusses que subsidiam a elaborao das diretrizes da poltica municipal para crianas e adolescentes. Ela tambm responsvel pelo acompanhamento dos projetos de lei em tramitao no Legislativo local, na rea da criana e do adolescente. Participa, ainda, do registro e da avaliao dos programas desenvolvidos nessa rea. O monitoramento do Legislativo permite ao conselho saber se h algum crdito adicional de alterao do oramento que retire recursos de alguma poltica. Essas informaes possibilitam o conselho traar uma estratgia com os parceiros para a aprovao ou no de determinados projetos de lei, tendo como foco a garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes do municpio. O texto deste captulo visa a instrumentalizar voc, conselheiro dos direitos ou conselheiro tutelar, em sua funo de auxiliar a elaborao, a fiscalizao e a avaliao da qualidade das polticas pblicas sociais para a infncia e adolescncia em seu municpio/localidade. essencial que voc e os demais conselheiros possam identificar oportunidades de participao e discutir estratgias polticas para priorizar a criana e o adolescente na agenda governamental, identificando potenciais parceiros em sua atuao poltica no Legislativo, no Executivo e na prpria sociedade civil. Conforme discutido, uma atuao qualificada dos conselhos dos direitos e tutelares no oramento pblico garante polticas pblicas mais eficazes na garantia dos direitos das crianas e dos adolescentes. A pontencialidade da atuao dos conselhos, por sua vez, depende da qualidade da articulao local. Portanto, participe e seja um exemplo de atuao poltica para os outros conselhos no Brasil.