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MESTRADO EM GESTÃO

CONTABILIDADE E AUDITORIA

DISCIPLINA: Auditoria dos Serviços Públicos

TEMA: Auditoria do Sector Público: Um Instrumento para a Nova Gestão Pública

Trabalho elaborado por:
15907 C:A. Nuno Potes Cordovil – Aluno nº 15907 – C:A. João Carlos Azeitão – Aluno nº 4163 – C:A. Évora, Junho de 2008

ÍNDICE 1. Introdução 2. A Nova Gestão Pública 3. A auditoria como instrumento para a melhoria da gestão pública 3.1. O controlo 3.2. A auditoria 4. A reforma da gestão pública na Dinamarca – O papel da auditoria 4.1. Caracterização do sector público dinamarquês 4.2. A reforma da gestão pública dinamarquesa 4.3. O papel da auditoria 5. A Auditoria Social 6. As vozes dos pacientes, direitos e responsabilidades 6.1. A identificação da problemática 6.2. Evolução no Serviço Nacional de Saúde na Grã-Bretanha 6.3. Os direitos, interesses e responsabilidades dos doentes na área da saúde 6.4. Auditoria social nos cuidados primários de saúde 6.5. As vozes mudas dos pacientes 7. Conclusão 8. Bibliografia

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1. INTRODUÇÃO O trabalho proposto, inserido na disciplina de Auditoria dos Serviço Públicos, do Mestrado em Gestão, na área de especialização de Contabilidade e Auditoria, tem como objectivo o estudo da importância da Auditoria do Sector Público como instrumento para melhoria da Nova Gestão Pública. De facto, a concepção tradicional de controlo, assente apenas em aspectos legais, desde há muito tempo que entrou em crise. Por isso, cada vez mais os gestores públicos procuram novas formas de gestão, tendo em vista a prestação de melhores serviços aos cidadãos, pelo que os antigos procedimentos de fiscalização não são de modo suficientes, apelando-se portanto, a uma nova cultura de controlo (Marques e Almeida, 2004). Dado que a Dinamarca é actualmente um país claramente influenciado pela Nova Gestão Pública, procurou-se dar uma panorâmica geral da reforma da administração pública naquele país, bem como da organização do seu sistema de Auditoria Pública. Hill et al. (1998), no seu artigo Patient’s Voices, Rights and Responsabilities: On Implementing Social Audit in Primary Health Care, descrevem a importância da Auditoria Social no sistema de saúde pública da Escócia e a forma como a participação e o envolvimento dos cidadãos podem provocar melhorias significativas na qualidade do serviço prestado. Posteriormente, analisou-se um caso português através do qual se procurou perceber o nível de satisfação dos cidadãos face aos cuidados continuados de saúde e detectar as áreas onde se verificam os maiores constrangimentos a um bom desempenho. Também neste caso a Auditoria Social pode desempenhar o seu papel na medida em que o seu contributo é fundamental para a definição de uma estratégia cujo objectivo principal deve ser a maximização do nível de qualidade dos serviços. A partir da análise aos casos referidos, desenvolveu-se este trabalho, na perspectiva da Nova Gestão Pública e a influência que a auditoria pública tem neste âmbito, como instrumento auxiliar na definição de estratégias assentes em critérios de Economia, Eficácia e Eficiência.

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2. A NOVA GESTÃO PÚBLICA A liberalização do pensamento conduziu a que uma nova série de estratégias fossem pensadas e colocadas em prática a vários níveis como na economia, finanças e também na Administração Pública. Temos como exemplo as privatizações das empresas públicas assim como a reforma da Administração Pública. Um dos modelos propostos para essa reforma é o da Nova Gestão Pública que defende a aplicação de métodos e metodologias do sector privado, já implementadas e testadas no sector público (Luz, 2007). Também as diversas pressões de carácter económico, financeiro, político, ideológico, bem como o esgotamento das soluções protagonizadas pela administração tradicional proporcionaram as condições para o surgimento deste novo modelo de gestão (Rodrigues e Araújo, 2005). Neste âmbito os quatro parâmetros fundamentais que influenciaram a reforma da administração pública foram: - A crescente falta de recursos financeiros que obrigou a reformular a estrutura de despesas e receitas do sector público; - A conjuntura globalizada que condicionou a adaptabilidade das novas tecnologias de informação e comunicação; - As mudanças culturais e sociais que induziram nos cidadãos a exigência de um melhor sector público e - A necessidade de desconcentrar os serviços públicos (Luz, 2007). Segundo Luz (2007), a implementação de metodologias do sector privado temse caracterizado por um processo gradual na medida em que no sector público, devido à sua especificidade, o grande objectivo assenta na satisfação das necessidades das populações, enquanto que no sector privado o objecto é necessariamente o lucro. Para além disso, também outros factores como a estrutura organizacional, o ambiente e vínculos laborais, entre outros, são substancialmente diferentes. De acordo com Rodrigues e Araújo (2005) estamos então, perante um Estado que convida novos actores a serem parte activa, pela sua redução de intervencionismo, assumindo claramente um papel de regulador económico. Temos como exemplo as alterações provocadas ao nível da Administração

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Central que acabaram por influenciar e condicionar a agenda da reforma e modernização dos Governos Locais. É extremamente difícil definir a Nova Gestão Pública como modelo de gestão (McLaughlin, 2002), na medida em que esta denominação serviu essencialmente para identificar os esforços levados a cabo nas últimas décadas do século XX, para modernizar e reformular o modelo de gestão pública até então existente. Segundo Warrington (1997), o modelo de gestão que caracteriza a Nova Gestão Pública, procura organizar e operacionalizar os seus agentes de forma a: - Melhorar o se desempenho; - Aumentar a sua eficiência; - Evitar a corrupção; - Orientar a Administração Pública à sociedade; - Torná-la mais transparente e idónea; - Definir e identificar competências e responsabilidades; - Evitar o desperdício No entender de Rodrigues e Araújo (2005), factores económico-financeiros, ideológico/políticos, a falência do próprio modelo e as pressões internacionais representaram um novo paradigma no seio da gestão pública tradicional. Começou então a ganhar força a ideia que a regulamentação, as imposições fiscais, a criação de instituições e estruturas estatais constituía um obstáculo tanto ao crescimento como ao desenvolvimento económico (Korbi, 2000). Outros pensadores como Withe (1989) e Rhodes (1996), entre outros, direccionaram os seus estudos para o recurso à competição e à liberalização dos mercados, opondo-se claramente ao crescimento e alargamento das funções do Estado. Também a liberalização dos mercados e a abolição das fronteiras vieram colocar a nu as carências de cada país, relevando assim a competitividade das respectivas economias, o que obrigou os Estados a reestruturarem os seus modelos de gestão e práticas administrativas. No que diz respeito à inovação nos processos de gestão, a Nova Gestão Pública contempla a introdução de ferramentas e mecanismos do sector privado, tendo em vista uma gestão pública eficiente (Rodrigues e Araújo,

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2005). Denhardt e Denhardt (2000) referem as seguintes dimensões tendo em vista a introdução de novas práticas de gestão: - Gestão profissional: Perfeita clarificação das funções do gestor público. Libertar a gestão pública de questões de confiança política e entregá-la à confiança de gestão tendo sempre em vista a eficiência. - Medidas de desempenho: Clarificação da missão de cada agente da administração pública. Perfeita definição dos objectivos a serem cumpridos e as respectivas recompensas. Saber identificar os desperdícios e premiar o mérito. - Mais transparência na relação custo/benefício: Implementação de uma contabilidade analítica capaz de apurar convenientemente a relação custo/benefício, permitindo assim aferir a real necessidade de recorrer ao mercado privado. - Mais responsabilização: O aumento do rigor na gestão permite inequivocamente identificar o rosto do responsável e conhecer de forma explícita as suas acções. - Mais competição: Criar condições, através da utilização de mecanismos de mercado, para incentivar a iniciativa privada. - Introdução de instrumentos da gestão privada: Flexibilizar a gestão, definir claramente objectivos, delinear estratégias de actuação devidamente adequadas. - Mais ênfase na qualidade de serviço: Interiorização da noção que a relação entre o cidadão e o serviço público, deve ser pautada pelos moldes do sector privado, permitindo assim obter uma diferenciação pela qualidade. É através de uma plena separação de funções, em que as estruturas administrativas se apresentam como unidades produtivas e o Estado como entidade reguladora, ocupando uma posição maioritariamente financiadora e decisória das Políticas Públicas, que as organizações passam a ocupar campos de acção especializados e devidamente identificados. É a partir daqui que se consegue uma maior capacidade de controlo sobre o desempenho do gestor e da unidade organizacional, avaliar a origem dos desvios e consequentemente estabelecer uma plano de acção para corrigi-los (Rodrigues e Araújo, 2005). Desta forma as estruturas tradicionais dão lugar às estruturas

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organizacionais de acordo com a Nova Gestão Pública, conforme demonstra o quadro 1.
Quadro 1: Comparação entre as agências da Nova Gestão Pública e as tradicionais estruturas burocráticas

Estruturas Tradicionais Ênfase no cumprimento das normas Actuam num ambiente de monopólio Estrutura hierárquica Ênfase Competição agências Ênfase na política
Fonte: Rodrigues e Araújo (2005)

Agências Competitivas Ênfase na eficiência Actuam num mercado de livre concorrência Sistema orgânico – virado para o cliente e Ênfase na adaptação e na inovação entre Competição entre agentes públicos e privados Ênfase na produção de bens e serviços públicos

na

estabilidade limitada

previsibilidade muito

3. A AUDITORIA COMO INSTRUMENTO PARA A MELHORIA DA GESTÃO PÚBLICA O advento da Nova Gestão Pública veio implicar uma nova postura dos agentes da Administração face ao cidadão, obrigando assim os gestores públicos a uma maior responsabilidade na gestão da “coisa pública”. Esta terá de forçosamente ser gerida com critérios de eficiência (Marques e Almeida, 2004). A grande tarefa das Administrações Públicas, será a de manter o equilíbrio entre governabilidade e o desenvolvimento sustentável. Para tal terá de dispor de sistemas de informação que permitam traçar objectivos estratégicos e avaliar resultados num processo de melhoria contínua que se auto - alimenta e garante a eficácia governativa (Sousa, 2005). A contabilidade e a auditoria têm aí um papel fundamental.

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3.1. O CONTROLO De acordo com Marques e Almeida (2004), esta nova realidade implica o desenvolvimento de novos mecanismos de controlo. A necessidade de implementação de uma prática regular de auditoria ao nível do sector público é cada vez mais uma realidade, pelo que o trabalho já desenvolvido nesta área, apesar de significativo, é ainda bastante insuficiente face às necessidades, constituindo por isso um desafio cada vez maior aos governos. Por outro lado, as constantes fraudes contabilísticas ocorridas nos grandes grupos económicos, têm provocado junto dos respectivos stakeholders sentimentos de desconfiança relativamente aos mecanismos de controlo. A ocorrência destes factos tem proporcionado um espaço que cada vez mais deve ser explorado pela auditoria. É neste contexto que, também a auditoria pública vê aumentado o seu papel, na medida em que assegura o interesse colectivo (Marques e Almeida, 2004). A extraordinária capacidade do ser humano em compreender novas descobertas, saber utilizar o conhecimento e transmiti-lo aos demais proporciona uma melhoria continua na sua qualidade de vida e bem – estar. Numa perspectiva global, todo o conhecimento está interligado. No campo das ciências sociais, a contabilidade, a administração, a economia, o direito, a sociologia, entre outras, partilham entre si conhecimento, permitindo ao ser humano a possibilidade de controlo sobre os acontecimentos que ocorrem ao seu redor. Esta faculdade levou o homem a criar mecanismos, actualmente sofisticados, de forma a controlar tais acontecimentos, de forma a evitar resultados indesejáveis que possam afectar o seu bem – estar, o seu equilíbrio e os seus objectivos. Segundo Marques e Almeida (2004), a gestão dos bens públicos tem de se pautar pelo rigoroso cumprimento dos requisitos legais necessários. Neste sentido o Estado evoluiu significativamente e a actividade financeira passou a ocupar lugar de destaque na gestão das diversas instituições. O princípio da legalidade passou assim a estar presente no processo decisório, substanciado por indicadores de gestão aceitáveis. É então fundamental complementar esta disposição legal com o estabelecimento de sistemas de controlo sobre a actuação dos gestores, de forma a assegurar-se uma gestão eficiente dos 7

recursos públicos (escassos). É precisamente aqui que é necessária uma intervenção dos órgãos de fiscalização. Por exemplo, em Portugal o sistema de controlo das finanças públicas está organizado da seguinte forma:
Controlo Externo Assembleia da República Controlo Político Controlo Interno 3º Nível (Controlo Estratégico) TUTELA 2º Nível (Controlo Sectorial)
(Controlo Operacional) Auto - controlo

Tribunal de Contas Controlo Financeiro (Técnico e Jurisdicional)

1º Nível

Entidade

Fonte: Marques e Almeida (2004)

Actualmente a gestão de qualquer entidade pública, deve avaliar-se através do processo de auditoria dos três “E” (Marques e Almeida, 2004) – Economia, Eficiência e Eficácia, pois só assim é possível garantir o pleno cumprimento dos programas e o alcance das metas, em condições adequadas de tempo e de custo. Por tudo isto, a actividade de controlo não pode de forma alguma, limitar-se à verificação do cumprimento da legalidade, mas sim cada vez mais preocupar-se com a gestão e o cumprimento de objectivos. Este facto é de tal forma importante, que hoje em dia, é o próprio cidadão a querer saber se os recursos públicos estão a ser geridos de forma eficiente, tendo em conta a satisfação das necessidades colectivas. Estamos portanto, perante uma postura activa e participativa por parte do cidadão, tornando assim, os processos de controlo cada vez mais exigentes. Tendo em vista assegurar a conformidade do exercício de actividade de administração dos recursos públicos com a Ordem Jurídica, julgando, sendo caso disso, a responsabilidade financeira inerente, o Tribunal de Contas exerce

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dois tipos de poderes: o poder de controlo financeiro e o poder jurisdicional (Tribunal de Contas, 2008). Do enquadramento legal fornecido pela Constituição da República resulta que o controlo exercido pelo Tribunal de Contas pode ser: - Prévio - Concomitante - Sucessivo O controlo prévio destina-se a verificar se os instrumentos geradores de despesa ou representativos de responsabilidades financeiras directas ou indirectas, se encontram em conformidade com a lei e têm cabimento orçamental. O controlo sucessivo visa a apreciação da execução orçamental do Orçamento do Estado e dos orçamentos das regiões autónomas, avaliar os sistemas de controlo interno, bem como proceder a auditorias de contas. O controlo concomitante, cada vez mais utilizado pelo Tribunal de Contas, tem como objectivo avaliar o decorrer da gestão relativamente à execução de actos, contratos, orçamentos, programas e projectos e, em geral, o desenvolvimento da actividade financeira. A auditoria é portanto o meio fundamental da acção controladora do Tribunal de Contas, no contexto da Nova Gestão Pública. 3.2. A AUDITORIA A International Federation of Accountants (IFAC), constituída em 1977, herdeira e aglutinadora de diferentes organizações internacionais de profissionais de contabilidade e auditoria, define auditoria como uma verificação ou exame feito por um auditor, dos documentos de prestação de contas, com o objectivo de o habilitar a expressar uma opinião sobre os referidos documentos de modo a dar aos mesmos a maior credibilidade. A IFAC desenvolveu normas completas de auditoria que são uma referência para a profissão em todo o mundo (Marques e Almeida, 2004). Para a International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) a auditoria é o exame das operações, actividades e sistemas de determinada entidade, com vista a verificar se são executados ou funcionam em conformidade com determinados objectivos, orçamentos, regras e normas. A 9

INTOSAI agrupa as entidades fiscalizadoras superiores (órgãos de controlo externo dos Estados membros). As suas normas aprovadas em Outubro de 1991 constituem uma referência para a auditoria do sector público (Marques e Almeida, 2004). Estabelecendo uma comparação entre a auditoria no sector público e a do sector privado, facilmente se conclui que ainda existe uma grande distância entre o trabalho desenvolvido num sector e no outro. Desde logo no sector privado o grande objectivo da auditoria prende-se com o facto das demonstrações financeiras reflectirem uma imagem verdadeira e apropriada da situação financeira, dos resultados e também dos fluxos de caixa. No sector público a grande preocupação é a gestão dos recursos públicos e o cumprimento de critérios de legalidade. Segundo Marques e Almeida (2004), o advento da Nova Gestão Pública veio proporcionar ao cidadão a ocupação de um lugar de destaque em todo o processo, na medida em que, face ao pagamento dos impostos, este tem direito ao acesso a toda a informação financeira pública. É neste contexto que a auditoria externa assume um papel preponderante, pois a fiabilidade das contas só é considerada quando acompanhada do relatório de auditoria. A auditoria operativa ou de economia, tendo em vista a eficiência e a eficácia, ocupa lugar de destaque no âmbito na Nova Gestão Pública, pois introduz novos conceitos de gestão (por objectivos). A contabilidade pública tem sido uma peça fundamental em todo o processo de reforma da administração pública, contudo têm existido enormes dificuldades face à resistência demonstrada por determinadas organizações. Esta situação tem conduzido a um reforço cada vez maior do papel da auditoria pública, no sentido de aferir a correcta aplicação dos recursos públicos, numa perspectiva de controlo de gestão. Humphrey (1991), citado por Costa et al (2006), refere que, basicamente existem três teorias que procuram justificar a utilidade da auditoria: - A teoria da agência, que partindo do princípio que a gestão das instituições públicas e privadas, assenta numa relação de agência, é do próprio interesse do agente a contratação de um auditor de forma a esbater-se os custos da relação conflituosa entre ele próprio e a organização.

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- A teoria da análise custo – benefício, que numa perspectiva de envolvimento de todos os grupos interessados na gestão da organização, é economicamente mais vantajoso contratar um auditor, na medida em que a fiabilidade da informação ganha outra amplitude. - A última teoria, directamente relacionada com o sector público, fundamentase no interesse público da função: a presença do auditor provoca um efeito dissuasor sobre práticas indesejáveis de gestão e apresentação das contas. Na realidade é a boa gestão que releva a actividade da auditoria, pois ao Estado são-lhe atribuídas características específicas, diferentes das empresas privadas, isto é, características despidas de competitividade, decisões tomadas de forma lenta e por vezes complexa e sobretudo forte reacção às mudanças, daí a necessidade de realização de auditorias. A Declaração de Lima, resultante da XI Reunião Ibero – Americana de Chefes de Estado e de Governo (Novembro, 2001), sobre as linhas básicas da fiscalização, aprovadas no IX Congresso da INTOSAI (Marques e Almeida, 2004), veio clarificar a necessária relação entre o controlo e a economia financeira pública. A auditoria foi então considerada como uma técnica ao serviço do controlo, não devendo considerar-se como um fim em si mesma, pois dada a multiplicidade de objectivos de controlo surgem diversos tipos de auditoria. Para cada tipo de objectivo, assim devem ser as técnicas e procedimentos de auditoria, tem de forçosamente existir uma adaptação face aos fins pretendidos. Podemos então considerar diversos tipos de auditoria, em função dos objectivos a atingir: - Auditoria financeira Auditoria de - Auditoria do cumprimento da legalidade - Auditoria de eficácia ou de programas Auditoria - Auditoria de economia e eficiência - Auditoria de sistemas e procedimentos
FONTE: Adaptado de Marques e Almeida (2004

regularidade

Auditoria integrada Operativa

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A auditoria financeira tem como objectivo verificar o nível de razoabilidade das contas e se as mesmas expressam a imagem fiel do património, da situação financeira e do resultado de gestão, de acordo com os princípios contabilísticos geralmente aceites. As diferenças, relativamente ao sector privado, prendem-se com o controlo orçamental e contabilístico, com o conteúdo das peças contabilísticas e com os utentes da informação financeira (Marques e Almeida, 2004). A auditoria do cumprimento da legalidade está directamente relacionada com o cumprimento das normas legais no âmbito do sector público. Dada a sua natureza, o não cumprimento das normas legais acarreta mais problemas para as organizações públicas do que para as privadas. A auditoria de eficácia ou de programas, tem a ver com a verificação do alcance dos objectivos previamente traçados para a organização. A auditoria de economia e eficiência visa verificar se a gestão dos recursos humanos e materiais assenta em critérios de eficiência. Auditoria de sistemas e procedimentos. Este tipo de auditoria foi concebido especificamente para o sector público e destina-se à verificação do cumprimento de normas relacionadas com o Direito Administrativo e ainda sobre a detecção de possíveis ineficiências. A auditoria operativa, que resulta da conjugação das três modalidades imediatamente anteriores, é também conhecida pela auditoria da economia, da eficácia e da eficiência, assumindo por isso um papel preponderante no âmbito da Nova Gestão Pública, uma vez que todas as atenções se viram para a gestão por objectivos. Paralelamente ao sistema contabilístico tradicional do sector público, que releva o cumprimento da legalidade, emergiu a necessidade das administrações públicas prestarem contas numa perspectiva de eficácia e eficiência. 4. A REFORMA DA GESTÃO PÚBLICA NA DINAMARCA – O PAPEL DA AUDITORIA 4.1. CARACTERIZAÇÃO DO SECTOR PÚBLICO DINAMARQUÊS

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A reforma da gestão pública visa essencialmente deliberar mudanças para as diversas estruturas e respectivos processos de organização com o objectivo de obter delas uma melhor qualidade de serviço para o cidadão (Pollit, 2001). Neste âmbito, de acordo com Thyne (2003), embora seja reconhecido que a reforma da gestão pública é relevante para qualquer país, é necessário ter atenção às respectivas características institucionais, a fim de se poder estimar com elevado nível de certeza o impacto dessa reforma na actividade económica desse país. A Dinamarca representa um país onde a reforma da gestão pública foi efectuada de forma pragmática, envolvendo elementos da mais variada ordem. Greve (2006), considera este país como um verdadeiro “laboratório” de ideias da gestão pública. O sector público dinamarquês está alicerçado sob duas tendências: centralização e descentralização. Trata-se de um sector público descentralizado na medida em que existe uma forte ênfase na autonomia do poder local, permitindo aos políticos chegar rapidamente aos problemas dos cidadãos. Por outro lado é centralizado e controlado por um Estado organizado e monárquico, garantindo-lhe assim muita consistência. O sistema administrativo possui três esferas de actuação: a nível central, a nível regional e a nível local. Os governos regionais são responsáveis pela gestão dos hospitais, o ensino secundário, formação profissional, os transportes públicos e o bem-estar social dos deficientes. Os governos locais são responsáveis pela gestão das medidas sociais implementadas, pela infância (escolas primárias e creches), pelas actividades de lazer e pelo acompanhamento aos idosos. Segundo Greve (2006), a principal característica do sistema de administração pública dinamarquês é a institucionalização da autonomia, havendo contudo, uma permanente cooperação entre os diferentes níveis de governo, assegurada por instituições de coordenação Os cidadãos dinamarqueses expressam uma contínua confiança relativamente ao poder político e um elevado nível de satisfação para com os serviços públicos, aliás o modelo de gestão pública da Dinamarca caracteriza-se pelo compromisso permanente, por parte do Ministério das Finanças, na manutenção de um estado de bem-estar entre os cidadãos e a qualidade dos serviços públicos. É claro, que como em qualquer outro país, os 13

dinamarqueses também gostariam de ter uma carga fiscal mais aliviada, contudo, contrariamente ao que acontece em países como por exemplo os EUA, onde a desconfiança e o descontentamento face à administração pública é evidente, na Dinamarca existe uma perfeita empatia entre cidadãos e administração pública, pois o Estado “oferece” excelentes contrapartidas. A interacção entre cidadãos e administração pública, não é caracterizada pela existência de grupos de interesse institucionalizados Saliente-se que a Dinamarca é considerado um país não corrupto, só ultrapassado pela Finlândia e Suécia nos últimos anos (Greve, 2006). 4.2. A REFORMA DA GESTÃO PÚBLICA DINAMARQUESA A Dinamarca é actualmente um país influenciado pela Nova Gestão Pública. A análise do desempenho da gestão, mecanismos de mercado, sistemas de qualidade, orientação para o cidadão, etc, são termos que fazem parte do léxico dos gestores públicos. A avaliação desse desempenho é da responsabilidade do Serviço Nacional de Auditoria. Conforme refere Greve (2006), as primeiras iniciativas da reforma da gestão pública dinamarquesa, foram lançadas por sucessivos governos (1982 – 1993). O primeiro programa, desenvolvido em 1983 assentava nos seguintes parâmetros: - Descentralização; - Delegação de responsabilidades; - Tomada de decisão; - Competência; - Orientação para o cidadão A segunda iniciativa surgiu em 1993 e tinha como objectivos principais a avaliação do desempenho da gestão, o desenvolvimento de sistemas de qualidade e finalmente o envolvimento dos cidadãos na gestão pública, através da utilização de inquéritos. A terceira grande iniciativa, ocorrida em 2001, consistiu essencialmente no aprofundamento das iniciativas desenvolvidas no período anterior sendo que a orientação para o cliente constituiu a principal preocupação. Esta iniciativa de reforma também contemplou uma reforma contabilística, tornando-se a 14

Dinamarca num dos países a adoptar a contabilidade patrimonial, facilitando assim a comparação das demonstrações financeiras do sector público com o sector privado. Dado que a Dinamarca é um país fortemente influenciado pela Nova Gestão Pública, tendo já incorporado a maior parte das ferramentas de gestão adequadas, as características específicas do sector público têm proporcionado a implementação da Nova Gestão Pública de forma gradual, uma vez que, devido à autonomia dos diversos ministérios, permite a liberdade para determinar o próprio modelo de gestão pública Greve (2006). 4.3. O PAPEL DA AUDITORIA A influência da Nova Gestão Pública na Dinamarca, pautada por critérios económicos, de eficiência e de eficácia, conduz inevitavelmente a uma gestão por objectivos. Este facto, implicou a necessidade das administrações públicas prestarem contas numa perspectiva, também, de eficácia e eficiência, pelo que a auditoria operativa tem desempenhado um papel preponderante, na medida em que é através da certificação dos processos de gestão, que os cidadãos avaliam o nível de gestão pública, assegurando-se então, a relação de confiança mutua, entre as estruturas públicas e os cidadãos. Na Dinamarca, o Serviço Nacional de Auditoria é constituído por um gabinete de auditoria, chefiado por um Auditor Geral cujas funções se revestem de elevada independência. O Serviço Nacional de Auditoria está habilitado a contratar auditores externos, empresas de auditoria privada ou consultores, sempre que seja necessário. 5. A AUDITORIA SOCIAL Enquanto nos parágrafos acima se tratou da Gestão e da Auditoria, muito ligadas ao património e aos resultados económico - financeiros perante os órgãos superiores, a Auditoria Social transporta-nos para um ambiente diferente, exigindo outras responsabilidades que não financeiras mas também exigindo um esforço económico numa perspectiva de eficiência e de eficácia.

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A Auditoria Social pode ser definida, segundo Gonella et al (1998), citado por Marcuello et. al., como o “processo regular e externo para compreender, medir, informar e melhorar as realizações sociais de uma organização, basicamente através do diálogo com os participantes”. É neste sentido que merece um destaque diferenciador entre a auditoria financeira, seja em empresas privadas, seja em entidades públicas, e esta nova auditoria social, também ela aplicável em ambos os casos. Na realidade conclui-se que as entidades têm: 1 - Outros interessados para além dos financiadores – os stakeholders a vários níveis como os trabalhadores, os utilizadores/clientes, os fornecedores, etc; 2 - Outras responsabilidades para além das financeiras – a avaliação do impacto social da entidade; 3 - Outras formas de apresentar contas para além do relatório anexo ao balanço e demonstrações de resultados ou as certificações de auditorias – as informações aos stakeholders, ou os relatórios de sustentabilidade. De facto são principalmente os parceiros mais fracos, por não deterem um poder convincente de mudança que mais poderão beneficiar desta estrutura controladora, esta sim investida de poder suficiente para inquirir e para propor mudanças. Ávila (2006), refere como potencialidades da Auditoria Social as seguintes: 1 - São um meio de participação activa da cidadania; 2 - Levanta a auto estima da cidadania ao obter os meios idóneos de fazer-se escutar, seja na queixa, no protesto, ou na proposta; 3 - Completa os espaços não cobertos pelos controladores do Estado; 4 - São um complemento de investigação, avaliação, e controlo, para as entidades responsáveis no Estado pelo controlo; 5 - Com uma visão integradora, contribuem para a melhoria económica, social e política das comunidades; 6 - Fortalecem as organizações da sociedade civil; 7 - Contribuem para o fortalecimento da democracia e da governabilidade. Podemos referir como pilares da Auditoria Social: a) Os parceiros sociais; b) A informação a prestar; c) A independência na verificação.

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Não existe uma normalização internacional de carácter obrigatório. Se as grandes empresas seguem as indicações da GRI – Global Reporting Initiative, muitas vezes mais por marketing do que por sensibilização, as restantes instituições não se têm apoiado em outro tipo de regulamentação e por esse motivo as experiências são variadas e muito diversificadas. Como base, apenas, se concorda em apoiar-se no que se chama a “triple bottom line”, a informação económica, social e ambiental. Marcuello et al, propõe, como passos para desenhar uma Auditoria Social: 1. Planificação – configurar os parceiros sociais mais interessados e os compromissos a desenvolver entre estes e a entidade; 2. Escrituração – com o registo e recolha de dados, o seu processamento e análise, com base, se possível, em indicadores previamente escolhidos; 3. Informação – seguindo uma grelha comparável com outros trabalhos similares, se possível; 4. Verificação – a informação tem de ser clara e transparente para dar fiabilidade ao serviço e garantia de consistência. Para isso não se deve cingir a proporcionar opiniões particulares mas também cumprir critérios de avaliação do grau de eficiência socioeconómica, conforme orientações previamente estudadas. Marcuello et al, (2006) diz-nos que a Auditoria Social tem um papel muito importante a desempenhar na integralidade da Gestão, e isto é verdade para qualquer tipo de instituições. 6. AS VOZES DOS PACIENTES, DIREITOS E RESPONSABILIDADES 6.1. A IDENTIFICAÇÃO DA PROBLEMÁTICA O documento “Patients’ Voices, Rights and Responsabilities: On Implementing Social Audit in Primary Health Care” baseou-se num conjunto crescente de teorias sobre desenvolvimento da contabilidade e auditoria social e de investigação no espaço de organizações comerciais ou sem fins lucrativos, sejam públicas ou privadas. Esta investigação concreta, originada na GrãBretanha, alargou-se a todo o mundo, pela sua importância social.

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Actualmente, há cada vez mais provas de interesse em investigações “ sociais no âmbito da actividade de auditoria do sector empresarial” (Zadek, 1997). Os defensores e profissionais neste domínio centraram-se em orientações práticas e necessitam da ajuda dos investigadores académicos para construir uma estrutura conceptual para a auditoria social. Este estudo, de Philip Cotton, Ian Fraser e Wan Ying Hill (1998), relata a investigação realizada no sector dos cuidados primários de saúde (PHC), na Escócia, do ponto de vista de auditoria social. Os autores entendem que a “auditoria social“, num centro de saúde local, deve ser um processo transparente, participativo de diálogo avaliador dos relatórios sobre a situação social e relacionamentos de desempenho do centro de saúde. Basearam-se fundamentalmente nas propostas deles próprios em “The Social Audit Agenda” (1997a). O auditor responsável pelo serviço deve participar como moderador, na auditoria social, aberto às perspectivas de diferentes parceiros sociais e permitindo uma avaliação global do desempenho social. Cotton e os colegas não concordam com o simples controlo de auditoria financeira e de gestão, sublinhando a critica de Mitchell, Puxty, Sikka e Willmott (1994), da postura ética do auditor externo “independente” e concordam com Likierman (1989), não aceitando que a auditoria possa abarcar o controlo completo da gestão, principalmente nos cuidados de saúde que são orientados por médicos e onde há avanços tecnológicos rápidos implicando tanto divergências comerciais, económicas, como políticas. Chamam a atenção para os interesses manipuladores e disfarçados das gigantescas empresas farmacêuticas, matéria contemplada na Responsabilidade Social. Aponta-se o perigo da racionalização de gastos com a saúde em todo o mundo ocidental pois exige-se a maximização dos benefícios ou a geração de fundos suficientes e onde o resultado da saúde não é já o objectivo principal, permitindo que as decisões de prestação de cuidados de saúde tornem difíceis de compatibilizar as diversas necessidades e interesses dos doentes e das comunidades locais. A contabilidade social e a auditoria social podem dar um contributo a uma resolução de tais problemas parciais ajudando a envolver os doentes como parceiros no processo de melhoria da saúde e dos padrões de cuidados de saúde 18

6.2. EVOLUÇÃO NO SERVIÇO NACIONAL DE SAÚDE BRETANHA.

DA GRÃ-

Para situar o contexto em que aparece o estudo de caso apresentado a seguir é necessário compreender como funcionava, na altura, o sistema de saúde britânico, o National Health Service (NHS) que serviu de modelo a outros países por adoptarem como princípios básicos definidores a universalidade, a integralidade e a gratuidade. Seguir-se-á para esta contextualização a descrição efectuada por Oswaldo Tanaka e Vanessa Oliveira (2007) em “Reforma(s) e Estruturação do Sistema de Saúde Britânico: lições para o SUS”. O NHS foi reformulado no início dos anos 1990 segundo as políticas conservadoras, onde foi colocado em dúvida o quanto as reformas de carácter liberalizante do Reino Unido mantiveram as principais características do NHS. O sistema previa a cobertura universal baseado no princípio de equidade e integralidade, com algumas excepções (tratamento estomatologista, oftalmológico e distribuição de medicamentos). Esse sistema nasceu a partir da figura do General Practitioner (GP)1, médicos de cuidados básicos que recebiam conforme o número de pacientes que compunham a sua lista de pacientes. Os GP prestavam serviços ambulatórios e agiam como despiste (gatekeepers) para assistência nas especialidades. Os pacientes só podiam estar ligados a um GP. A maioria das camas estava em hospitais públicos. Neste contexto, a atenção hospitalar era garantida para todos os GP e não havia competição entre os hospitais (Koen, 2000). Em 1991, juntamente com outras medidas liberalizantes, como reformas administrativas e privatizações, foi implementada a reforma do sistema de saúde, baseada no White Paper Working for Patients, de 1989, no qual se identificavam dificuldades no financiamento e a diminuição da qualidade do atendimento. Esses problemas foram analisados num documento chamado o Patients Charter, em 1991, revalorizando o paciente como figura principal do

1 Para poderem obter e gerir os fundos correspondentes aos seus utentes os GPs
congregavam-se em grupos GP Fundholders, no início com cerca de 11.000 habitantes inscritos mas este número desceu para 3.000. Ultimamente, ao agrupar os GPs estes têm cerca de 2.000 beneficiários.

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novo sistema e propondo uma mudança na lógica de organização da oferta de serviços (Tanaka e Oliveira, 2007). Introduziu-se o conceito de “mercado interno”, separando os “compradores/ clientes/” dos “fornecedores/ técnicos”, nos serviços de saúde. Os fornecedores competiriam em custos e qualidade, para atrair os clientes, livres para comprar serviços fora de seus limites geográficos (World Health Organization, 1997). Pretendia-se que a competição entre os serviços levasse à sua melhoria, aumentando a qualidade no atendimento e diminuindo os custos do sistema. Não era ao paciente, mas ao seu representante (GPs) que cabia essa escolha. O recurso financeiro acompanhava o utilizador ao ser paga a despesa inerente ao tratamento. O Partido Trabalhista, a Associação Britânica de Medicina e os Conselhos Comunitários de Saúde não aceitaram estas “inovações” por serem estratégias para acelerar o processo de privatização do NHS, e contestaram o Governo porque, ao adoptar as novas medidas, estava mais preocupado com a saúde de sua contabilidade financeira do que com a saúde da população (Akerman, 1993). O governo defendeu-se afirmando que a reforma não pretendia privatizar o sistema, mas apenas tinha como objectivos: • A melhoria da qualidade dos serviços, tendo em vista o aumento do número de médicos e enfermeiros por mil habitantes para 1,5 e 4,3, respectivamente, em 1992 (World Health Organization, 1997); • A eliminação da lista de espera para cirurgias, optimizando a capacidade real dos hospitais; • O controlo do desperdício de recursos. Com a reforma, os hospitais públicos tinham a opção de se tornar fundações autónomas e independentes do NHS – os trusts. Os hospitais que assumissem essa condição não seriam mais financiados pelas Autoridades Distritais Sanitárias com base em orçamentos anuais, mas ofereceriam os seus serviços ao mercado, competindo com os hospitais privados. De acordo com a World Health Organization (1997), quase todos os 430 hospitais tornaram-se trusts. Estavam autorizados a contrair empréstimos, mas dentro de limites pré definidos. Em contrapartida, ficavam obrigados a estabelecer um processo de auditoria médica, e a qualidade dos serviços passaria a ser auditada regularmente, assim como o dispêndio de recursos. Ao mesmo tempo, tinham 20

que se guiar por padrões de preços estabelecidos centralmente, fazendo com que a autonomia fosse limitada. Com vista a diminuir os conflitos gerados entre os objectivos do contrato e a autonomia médica, foram criadas direcções clínicas envolvendo directamente os médicos nas decisões . Procuram-se encontrar alternativas organizacionais para o aumento da eficiência e da autonomia administrativa, garantindo por meio do controlo do Estado o carácter público, livre e gratuito dos serviços prestados. Estas medidas criaram um incentivo economicista no NHS, possibilitando um maior controlo e transparência dos custos, e aumentando a eficiência dos serviços prestados, como a redução na taxa de permanência de pacientes nos hospitais. Em contrapartida este sistema de mercado introduziu novos custos de controlo, por causa da sua complexidade, bem como uma fragilização do NHS, conforme apontou Pollitt (2001): Além dos custos, outra debilidade séria das novas medidas foi a fragmentação do sistema. Em 1997 havia 3.600 grupos compradores diferentes e aproximadamente 450 provedores. O nível regional havia sido eliminado, e uma variedade de interesses muito arraigados procurava seu próprio curso e prestava pouca atenção à coerência do conjunto (p. 46). Esta burocratização levou a um descontentamento da população com o sistema de saúde vigente. Pesquisas de opinião demonstraram que a introdução de mecanismos de mercado não foi suficiente para resolver alguns problemas enfrentados pelo sistema: Uma pesquisa do EuroBarômetro conduzida em 1996 mostrou que 41% dos respondentes no Reino Unido estavam insatisfeitos com os serviços de saúde (...) e 56% consideravam que mudanças eram necessárias (Koen, 2000, p. 43). A principal reclamação dos pacientes era quanto à demora na marcação de consultas e exames nas especialidades e à possibilidade de escolher o hospital, para além de existirem diferenças consideráveis no tempo de espera entre regiões. Esse desagrado teve reflexo nas eleições de 1996 em que o Partido Conservador foi derrotado, após 18 anos no governo, e o Partido Trabalhista assumiu, tendo como um dos compromissos de campanha a resolução dos problemas gerados no NHS pelos Conservadores.

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Em 1997, o governo britânico apresentou uma nova proposta de reforma do NHS, implantada em 1999, tentando manter a liberdade dos GPs mas com um maior controlo. Uma das primeiras medidas do novo governo foi garantir a universalidade do sistema, conforme expôs Colistete et. al.(1997): [uma das principais medidas foi] reafirmar o carácter universal do sistema de saúde britânico enquanto direito básico de toda a população, bem como reverter a política de cortes progressivos praticada pelos conservadores que levaram a uma deterioração de um sistema antes considerado modelo (p. 4). A separação entre compradores e fornecedores foi mantida, “substituindo a competição pela monitorização do desempenho” (Koen, 2000). Todos os GPs tiveram de se juntar em Grupos de Atenção Primária. Com cerca e 100 mil pacientes, contando com aproximadamente 50 GPs, e só podem contratar serviços da sua área. 6.3. OS DIREITOS, INTERESSES E RESPONSABILIDADES DOS DOENTES NA ÁREA DA SAÚDE Para chegar a este ponto considerou-se que a auditoria social pode ajudar a melhorar a transparência dos cuidados de saúde especialmente em períodos de mudança de políticas estruturais e pretende-se que a responsabilidade da organização seja alargada aos seus intervenientes, consciencializando os doentes a tornarem-se co-produtores na saúde (Tanaka e Oliveira, 2007). A comunidade obtém ganhos económicos, resultando numa poupança, ao incentivar os doentes a tomar a responsabilidade pela sua própria saúde. Propõe-se que a auditoria social não se restrinja apenas ao serviço usual com metas estabelecidas pelas autoridades, mas adopte como modelo de saúde social, o Serviço de atendimento, onde se verifica que pode ser possível compatibilizar os objectivos dos cuidados de saúde com as necessidades da comunidade. Propõem uma participação das partes interessadas de modo a contribuírem para um novo quadro de saúde. Não havendo um modelo perfeito para o envolvimento dos interessados, poderá ser este um processo de diminuírem as desigualdades. Cotton e os seus colegas consideram que lhes parece positivas as iniciativas do sector da saúde para envolver os doentes, através de entrevistas directas 22

ou constituindo grupos de pacientes. Consideram contudo que essa participação não pode ser efémera mas há a necessidade de lhe dar continuidade. O paradigma de auditoria social pode ser centrado expressamente em torno de direitos e responsabilidades que podem ser redefinidos de vez em quando e onde a responsabilidade do paciente não tende a ser destacada, colocando-a em pé de igualdade com a do médico, pois ambos devem ter interpretações diferentes sobre cada um dos direitos e responsabilidades do outro. É essencial uma base comum. A fim de compreender esses comportamentos empíricos do paciente, o nosso estudo - piloto preliminar, analisou a visão dos doentes “para com as responsabilidades na Carta (Hill et al., 1997) e no presente estudo explora ainda mais as atitudes dos pacientes através de discussão directa em pequenos grupos. Ao nível elementar, a contabilidade e a auditoria implicam o dar conta ou explicação para outras pessoas. “No SNS as tradicionais relações entre médico e paciente podem ser vistas como uma das responsabilizações baseadas na confiança. O paradigma da auditoria social procura tirar partido desta confiança à base de responsabilização, a fim de negociar o “mercado” de constrangimentos. O papel potencial e participação dos pacientes e de outras partes interessadas como previsto no presente documento é uma forma mais activa e directa do que até à data tinha sido reconhecido. O processo de auditoria social fomenta a cooperação em matéria de relações provocando, um aumento da compreensão e confiança mútua. A “liberdade” do quase - mercado pode ter trazido pouca transparência e mera confusão, para o utilizador individual de serviços se não houver uma explicação da sua razão de ser, e esta explicação ode traduzir-se na melhoria comunitária da saúde. A mobilização dos parceiros doentes, normalmente passivos, a desempenharem um papel significativo no processo de auditoria social também pode apresentar alguns problemas práticos. A comunidade particular sofre de uma elevada privação socio-económica pelo que a receptividade dos doentes para a negociação de ideias subjacentes a esta investigação não pode ser prevista.

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6.4. AUDITORIA SOCIAL NOS CUIDADOS PRIMÁRIOS DE SAÚDE A auditoria social relatada é uma iniciativa voluntária por parte do PHC com a finalidade de escutar os pacientes. Há problemas estruturais envolvidos na aplicação de auditoria social para um ambiente de serviço de saúde onde se contam um conjunto de auditorias clínicas, revisão por pares e outros controlos. A auditoria social, por isso, tem de demonstrar vantagens práticas, ideológicas, e inovadoras em vez de simplesmente impor uma outra avaliação disciplinar ou regulamentar. Esses recursos foram concebidos para realizar uma democratização crescente para a perspectiva de cidadania a várias vozes (Zadek et. al., 1997), da participação directa, informação e comunicação aberta, e, em última instância a capacitar o paciente e o grupo interessado a tornarem-se co-produtores em saúde (Tudor-Hart, 1995). A construção dessa mudança cultural exige o compromisso dos profissionais da área da saúde e da própria organização do Centro de Saúde PHC (embora com a influência moderadora do auditor). Nota-se a participação activa dos grupos interessados, como a peça central do funcionamento do exercício social de auditoria. Os objectivos são a favor do diálogo e da partilha de informações a fim de lidar com as tensões e exigências para o serviço. Pode haver uma necessidade de um mecanismo formal de representação, tal como um contacto médico - paciente, como sugerido pela comissão Lapsley I (1996) e para este estudo a expressão dos doentes sai de suas próprias opiniões fundamentadas sobre esta matéria. Embora a abordagem das partes interessadas possa ser criticada como impraticável, os mecanismos dos conselhos das partes interessadas ou fóruns de doentes podem operacionalizar os ideais de participação destes. No entanto, tais mecanismos podem ter dificuldade em lidar eficazmente com o grupo minoritário que se refere a diferentes sub grupos ainda menos assertivos. Tal pode exigir um relatório oneroso. Mas pode um panfleto informativo, mais informal, ser o suficiente para responder ao que é pedido – relacionar os diversos parceiros sociais do GP.

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6.5. AS VOZES MUDAS DOS PACIENTES O estudo empírico apresentado pelos britânicos para avaliar o enquadramento dos pacientes numa pretensa auditoria social aos Centros de saúde da Grã Bretanha emprega uma metodologia empírica interpretativa. Do universo constituído pelos utentes do PHC – Cuidados de Saúde Primários, seleccionou-se a amostra a estudar contactando-se os pacientes que tivessem recorrido aos serviços de internamento por períodos superiores a uma semana, no Lanarkshire (Sul da Escócia), durante o mês de Junho de 1997. Fez-se um esforço para não coarctar a liberdade de resposta e protegendo o anonimato da população alvo, tendo em atenção a diversidade dos utentes. Assim, apenas foram questionados os que aceitaram participar nesta acção. Constituíram-se três grupos para reuniões periódicas. No entanto houve duas reuniões gerais importantes em que na primeira se apresentaram os participantes, se identificaram as experiências dos utentes no que se referia aos serviços oferecidos então pelo serviço nacional de saúde britânico – NHS, e onde foi apresentada a nova legislação na altura, a Carta dos Pacientes, referindo os direitos e as responsabilidades destes2.Tratando-se de uma
2 Direitos dos Pacientes: 1- A tratamento médico, recebendo aconselhamento e tratamento de acordo com as normas aceitáveis de cuidado e de qualidade; 2- A tratamento médico, recebendo aconselhamento e tratamento de acordo com as normas aceitáveis de cuidado e de qualidade; 3- À informação sobre: a. Os cuidados de saúde existentes e custos subjacentes; b. Condição médica, com diagnósticos, prognósticos e tratamento proposto, incluindo riscos comuns e alternativas apropriadas; c. Informação médica relatando a condição e o tratamento. 4- A escolher: a. Aceitando ou recusando qualquer medicamento, investigação ou tratamento com as consequências inerentes; b. Uma segunda opinião médica; c. Participar em programas de pesquisas. 5- À privacidade, como dignidade religiosa e cultural, e confidencialidade de informação sobre a condição da doença. 6- De reclamação, através de canais adequados e a ser informado prontamente. Responsabilidades dos Pacientes: - informar detalhadamente a situação de saúde com o respectivo historial clínico e de alergias; - Seguir as prescrições e o tratamento proposto, conforme as indicações; - Respeitar os direitos dos outros pacientes e dos agentes de saúde, cumprindo as regras hospitalares no referente à conduta do paciente; - Informar os agentes de saúde, tão depressa quanto possível, de sintomas perigosos; - Não solicitar certificados ou receitas ilegais; - Não desperdiçar os serviços médicos. ( hhttp://www.ha.org.hk/charter/index.htm)

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legislação nova, justificava-se esta atenção aos problemas que daqui poderiam advir. Salientou-se, desde logo, a importância das responsabilidades na Carta bem como o incentivo à participação não formal mas activa destes principais parceiros sociais que são os próprios utilizadores dos serviços de saúde. Na segunda reunião foram analisados os interesses e preocupações dos pacientes do Serviço Nacional de Saúde, numa expectativa de mudança. Neste sentido utilizou-se um modelo social de relatório de auditoria bem como um mapa do relacionamento social entre os participantes nos grupos. De todas as reuniões foram lavradas actas e, nas entrevistas individuais, foi utilizado o gravador. As entrevistas foram conduzidas com o apoio de um guião de questões abertas. No final das entrevistas foi efectuada outra sessão geral onde foram apresentadas as reclamações propostas e conclusões, de uma forma anónima. Do universo indicado receberam-se 142 questionários donde 33 aceitaram participar nos grupos de discussão. Destes, onze participaram nas discussões e outros onze apenas foram entrevistados directamente. É pois uma amostra de 66% dos que aceitaram participar. A tabela dá-nos informações mais detalhadas, mas apenas de dez utentes, cerca de 30%:
Quadro 2: Resultados obtidos da amostra

Pacientes entrevistados Paciente A Paciente B Paciente C Paciente D Paciente E Paciente F Paciente G Paciente H Paciente I Paciente J Paciente típico
Fonte: Hill et al (1998)

Idade 42 34 59 27 73 60 45 40 44 35 30- 45

Anos de Sexo seguimento médico Ocupação F 12 Administrativo M Não sabe Trabalhador F 59 Reformado F 27 Trabalhador F Não sabe Reformado M Não sabe Administrativo F Não sabe Doméstica F 11 Doméstica F 44 Trabalhador F 12 Trabalhador F Há mais de 10 Trabalhador

Os pacientes começaram por contar a sua própria experiência enquanto utilizadores dos serviços de saúde e das mudanças que estavam a sentir com as novas políticas. Discutiram principalmente a atenção que os médicos 26

dispensavam ao doente. Compreendiam a necessidade do técnico falar de coisas distintas para melhor se aperceber dos problemas dos pacientes mas queixavam-se de nunca terem tempo. “Uma vez o telefone esteva a tocar mais de 15 minutos…, não há tempo à hora de almoço para apanhar uma receita…” Foram recolhidas muitas sugestões como a criação de uma linha de ajuda ou de grupos de apoio. A prescrição de genéricos foi apontada como uma das áreas em que existia um défice de informação preocupante. Também foi assinalada a inoperância das caixas de reclamações existentes nas recepções dos Centros e donde ninguém retirava as sugestões lá colocadas. Consideraram haver um certo cinismo na Carta dos Pacientes pois não se viam grandes diferenças nas políticas governamentais. Recebeu mesmo nota negativa por parte dos pacientes. Os pacientes também se queixaram dos raspanetes que recebiam por marcar consultas e já não precisarem do médico quando finalmente chegava a data. Por vezes os pacientes não compreendiam a razão de receituário diferente, mesmo que se tratasse de genéricos. O problema é que as pessoas conhecem os medicamentos a tomar pela embalagem ou pela cor das carteiras e se estas mudam confunde-se de imediato toda a prescrição. Deverá ser bem esclarecido pelo técnico o porquê da mudança para que o utente já esteja preparado quando receber, na farmácia, um medicamento diferente. Quanto ao conteúdo da Carta parece que não foi bem compreendida por falta de divulgação atempada e pertinente. No que se refere à responsabilidade dos Centros de Saúde, alguns utentes foram da opinião que estes devem prestar contas como as empresas privadas. Não compreendem porque desapareceu o conceito de médico de família. Igualmente discordam no enquadramento social dos GPs pois consideram que deve existir um reforço de ligações com os enfermeiros e outro pessoal técnico com os pacientes mas já não tanto com os serviços sociais e outros parecidos. No entanto consideram que as farmácias têm um papel fundamental ao interpretar as receitas e as informações dos medicamentos, como uma extensão do médico, no que se refere a explicações sobre toma dos medicamentos, etc., muito embora sejam entidades diferentes tanto mais que a farmácia é uma empresa comercial. 27

O prático está situado entre o médico e o paciente pelo que deve ter uma palavra a dizer, até certo ponto. Mas uma coisa é certa: no que se refere a decisões financeiras os utentes não se querem ver envolvidos, reflectindo as limitações de conhecimento pessoal nestas matérias, confiando que os médicos gastam da melhor forma. Os utentes consideram que o relatório de auditoria social é importante tanto para eles como para os médicos. Não tanto pelas indicações que dá mas pela alanvancagem que transmite. Não pretendem relatórios muito formais nem que tenham objectivos muito definidos. Apenas desejam que estes criem uma certa pressão sobre os médicos, sem ser em demasia. Os utentes consideraram muito potente esta possibilidade de controlar o pessoal técnico com as informações necessárias. Muito embora não conheçam todos os outros problemas que os médicos têm para além do Centro como formação, e congressos, entendem que deve existir um provedor do paciente, com conhecimentos adequados e que defenda a perspectiva dos stakeholders. Claro que isto tem custos… Os utentes temem que a formalização da auditoria social não simplifique o problema mas apenas o burocratize. Outro passo a dar, muito importante, será criar um processo de diálogo que junte os médicos e pessoal técnico com os pacientes para reflectirem nos temas acima aflorados neste estudo piloto. Também os representantes da Comunidade podem participar através de protocolos. Será que se poderia rebuscar a figura do médico de família? Podem os PHC – Cuidados de Saúde Primários fornecer mais cuidados individuais através de uma medicina complementar3?

3 De facto houve uma reforma deste NHS que entrou em vigor em 1999, “mantendo aquilo que funcionava”, juntando o comando vertical que existia antes de1990 com o descrito neste trabalho e que durou de 1991 a 1998. No dizer de Koen, 2000,”substituir a competição pelo monitoramento do desempenho. (Tanaka,O. E Oliveira, V., 2007). Talvez este estudo empírico tenha ajudado a detectar algumas das anomalias do sistema, servindo de base para a Reforma da Reforma. 28

O caso português Como se vê pela leitura do artigo analisado de Hill, Fraser e Cotton (2001), as políticas de saúde vão navegando ao sabor das mudanças políticas dos governos nacionais. Ainda não foi encontrada uma solução estrutural baseada em qualquer directriz comunitária muito embora o actual governo PS esteja a liberalizar imenso a saúde com a construção de hospitais particulares e onde há acordos para prestação de serviços públicos. Também em Portugal se tem vindo a fazer uma redução drástica de serviços de saúde num ponto de vista economicista. Perguntarão os bombeiros voluntários, agora equiparados a parteiros, se esta medida é na realidade eficaz e eficiente. Perguntarão milhares de utentes portugueses se há justiça social quando se compara o apoio dado num centro urbano em que o paciente está a 15 minutos dum centro de cuidados primários ou outro que habite o Portugal interior a hora e tal de qualquer ajuda. Um pouco nesse sentido a Unidade de Missão para os Cuidados Continuados promoveu, em Março de 2008, um inquérito de satisfação aos utentes das Unidades de Cuidados Continuados integrados. O objectivo em vista era bem semelhante ao traduzido pelo estudo britânico acima referido. Da análise apurada constatou-se:
Quadro 3: Resultados obtidos da amostra (o caso português)

Utentes Actuais Ex- utentes 71,2 anos, sendo 56% de 71,3anos, sendo 55,9% mulheres mulheres Escolarização 84% com o ensino básico 88% com o ensino básico Estado civil Solteiros 25% Solteiros 16% Casados 40% Casados 52% Viúvos 35% Viúvos 32% Avaliação global da Unidade Muito bons 25% Muito bons 45% Bons 72% Bons 47% Médios 3% Médios 5% Maus 0% Maus 3% Avaliação dos cuidados Muito bons 28% Muito bons 42% prestados Bons 66% Bons 49% Médios 6% Médios 8% Maus 0% Maus 1% Avaliação dos Cuidados de Muito bons 29% Muito bons 50% Higiene Bons 69% Bons 43% Médios 2% Médios 6% Maus 0% Maus 1% Idade média
Fonte: Elaboração própria

de

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A população foi caracterizada por utentes ou antigos utentes deste serviço e que tivessem estado internados. Para tal fizeram-se diligências para efectuar entrevistas pessoais ou telefónicas, tendo conseguido uma amostra de 244 utentes e 188 de antigos utentes. O mesmo estudo verificou que a maioria das reclamações são mais contra problemas organizativos, não se referindo normalmente aos vários profissionais de saúde que são considerados de forma ambígua pois os médicos tanto sofreram 48% das reclamações individuais como 33% de elogios de forma positiva. Também aqui foi dado um foco importante ao tempo de espera entre a marcação e a prestação dos cuidados de saúde inerentes, bem como à desarticulação entre os serviços de saúde primários e diferenciados. A gestão das entidades, e principalmente as de serviços públicos, não se pode avaliar apenas a nível financeiro mas, e cada vez mais, através de uma visão generalista, tendo em conta a economia, a eficiência e a eficácia. Esta análise não é efectuada apenas pelos superiores hierárquicos do respectivo serviço, mas também por todos aqueles que são partes interessadas no bom funcionamento do referido serviço – os vários profissionais de saúde e os pacientes ou, utentes deste serviço, que são os mais directamente têm a ver com esta problemática. Para que esta análise seja objectiva e imparcial deve ser efectuada no âmbito da auditoria social É muito demorado e difícil promover a organização e desenvolvimento destes encontros dos grupos ou mesmo realizar as entrevistas pessoais. No entanto parece interessante para os participantes. Será uma trave mestra na fase de estudo e desenvolvimento da auditoria social. Não se terão tirado muitas conclusões mas serviu de base para novos desenvolvimentos. Conclui-se que, tal como no caso britânico em Portugal se justificaria um Provedor do Utente integrando a auditoria interna existente hoje em dia nas nossas unidades de saúde.

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7. CONCLUSÃO Na administração pública, o controlo desempenha um papel relevante, na medida em que possibilita às organizações a utilização eficaz dos fundos públicos, acompanhada de uma gestão rigorosa e de uma acção correctiva da acção entre cidadãos e instituições públicas, com base nos relatórios que emite. Num Estado democrático, que seja eficiente e transparente, é necessária a existência de profissionais qualificados capazes de garantir um elevado nível técnico, tendo em vista a prática regular de auditorias ao sector público. Desta forma, a função da auditoria só é possível se as organizações absorverem essa cultura, requerendo para tal profissionais com perfil adequado, dadas as características específicas do sector. A evolução da análise do risco requer a institucionalização da auditoria e o desenvolvimento de actividades de controlo regulares. O recurso a auditores privados tem sido a solução apontada por muitas organizações. Contudo, seria recomendável que cada vez mais as instituições públicas procedessem à introdução, nos seus quadros de pessoal, da figura do Auditor Interno, pois possibilitar-lhe-á um controlo assíduo sobre o desempenho da gestão. Em Portugal, por exemplo, a sistematização da colaboração e coordenação entre o Tribunal de Contas e as diversas organizações, tem produzido resultados positivos ao nível da eficácia e eficiência das auditorias (Costa, et al., 2006), no entanto, a auditoria permanente e sistemática dessas mesmas organizações não tem produzido os resultados suficientes, precisamente pelo défice de implementação do órgão de Auditoria Interna. A Nova Gestão Pública tem contribuído decisivamente para a inversão do espírito individualista e da aversão ao controlo por parte das organizações, porém este facto tem encontrado múltiplas formas de resistência, nomeadamente ao nível dos órgãos de decisão. A interiorização de um espírito de transparência acompanhado de uma gestão baseada em critérios de economia, eficiência e eficácia é o único caminho correcto para a obtenção de resultados sustentáveis.

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