Revista Think Tank

Controle da criminalidade: mitos e fatos

Julita Lemgruber *
So Paulo, 2001

Sumrio
1 Introduo 2 Limites do Sistema de Justia Criminal 3 A ineficcia da pena de priso 4 Endurecer no resolve: o exemplo norteamericano 5 Prises privadas: benefcios privados, custos pblicos 6 - O Sistema Penitencirio Brasileiro 7 Penas alternativas 8 Concluses Pg. 1 2 8
Excludo: o

10 16 18 24 27

__________________________________________ (*) Julita Lemgrber diretora do Centro de Estudos de Seguranae Cidadania da Universidade Candido Mendes.

1. Introduo
A temtica da criminalidade e dos meios de control-la carrega, por sua prpria natureza, um forte apelo emocional. Facilmente o medo se converte em caldo de cultura para demandas vingativas e autoritrias, sobretudo quando amplificado pela mdia e manipulado por interesses polticos. No Brasil, onde os problemas de segurana vm ganhando dimenses epidmicas, so poucas, ainda, as pessoas e instituies dedicadas a estud-los seriamente, assim como so muito precrios os dados disponveis para fundamentar diagnsticos precisos e polticas eficazes de reduo da violncia e do crime. A escassez de informaes no s sobre o que ocorre no prprio pas, mas tambm sobre experincias internacionais deixa espao para a reproduo de crenas e mitos que h muito j vm sendo questionados em outras partes do mundo como, por exemplo, a eficcia da pena de morte, os benefcios do endurecimento penal, as vantagens da privatizao de prises e os efeitos dissuasivos da pena privativa de liberdade. Pretendo discutir neste artigo alguns temas que considero fundamentais para qualquer reflexo sria sobre controle da criminalidade, analisando o funcionamento do Sistema de Justia Criminal como um todo, a includos Polcias, Ministrio Pblico, Judicirio e Sistema Penitencirio. Ressalto, inicialmente, a impossibilidade de determinar a real dimenso do problema em pases que no realizam pesquisas de vitimizao nacionais e peridicas, como o caso do Brasil, e recorro a dados estatsticos internacionais para demonstrar a ineficcia do Sistema de Justia Criminal na inibio da violncia e do crime. Em seguida, examino a relao entre taxas de criminalidade e taxas de encarceramento, tomando como referncia diversos estudos realizados nos Estados Unidos e na Inglaterra, para discutir a relao custo-benefcio da pena privativa de liberdade. Os EUA so uma referncia importante porque, com seus dois milhes de presos, constituem hoje o pas que pratica a mais dura poltica de combate ao crime do mundo desenvolvido. Mas, mesmo encarcerando seus habitantes seis vezes mais do que a mdia dos pases europeus ocidentais, em 1995, por exemplo, houve mais homicdios em Los Angeles, uma cidade com 3,5 milhes de habitantes, do que em toda a Inglaterra e Pas de Gales, com 50 milhes de pessoas. A privatizao de prises constitui outro tema que vem suscitando crescente interesse ultimamente. Embora apenas 5% da populao prisional norte-americana estejam em prises privadas, a indstria que se formou em torno dos sistemas penitencirios estaduais, federais e

das cadeias municipais, gera lucros fabulosos, constituindo, hoje, o que criminlogo noruegus, chamou de indstria do controle do crime.

Nils Christie,

Finalmente, com um diagnstico sobre o Sistema Penitencirio brasileiro e uma discusso sobre alternativas ao encarceramento, procurarei demonstrar que chegamos a um grave impasse neste pas, sendo urgente repensar nossas estratgias de combate ao crime, sob pena de naufragarmos todos na irracionalidade, na barbrie e no caos.

Excludo:

2. Limites do Sistema de Justia Criminal

Para analisar a dimenso da criminalidade no Brasil ou traar o perfil do criminoso no pas, de pouco adiantaria debruarmo-nos sobre os nmeros do Sistema Penitencirio Brasileiro ou voltarmos a ateno unicamente para os homens e mulheres privados de liberdade habitando nossas prises. Sabe-se que populaes prisionais, em qualquer parte do mundo, so o resultado final de um processo que implica perdas nas vrias etapas de funcionamento do Sistema de Justia Criminal e, portanto, impossvel traar caractersticas de criminosos ou medir o tamanho da criminalidade a partir da realidade do crcere. Como avaliar o tamanho de nosso problema, quando se discute a violncia e a criminalidade no Brasil, e ter clareza, por exemplo, sobre a quantidade de crimes cometidos? Na verdade, pela falta de pesquisas regulares de vitimizao e pela insuficiente informatizao do Sistema de Justia Criminal como um todo, praticamente impossvel determinar a real dimenso da criminalidade em nosso pas. No existem dados confiveis para se determinar a cifra negra, ou taxa negra, isto , a diferena entre o nmero de crimes cometidos e aqueles que chegam ao conhecimento da polcia. Tampouco se pode conhecer a taxa de atrito, ou a proporo das perdas que ocorrem em cada instncia do Sistema de Justia Criminal, a partir do nmero de crimes cometidos, culminando com o nmero de infratores que recebem uma pena de priso. Outra incgnita a taxa de esclarecimento de crimes - quantidade de crimes em relao aos quais a polcia capaz de indicar ao judicirio um provvel culpado, tomando-se como ponto de partida o nmero de crimes registrados. Em suma, no contamos com indicadores fundamentais de funcionamento e eficcia do sistema, sendo impossvel avali-lo objetivamente. As taxas ou cifras negras (em ingls, dark figures ou dark numbers) e as taxas de atrito (attrition rates) resultam de anlises realizadas a partir de pesquisas de vitimizao. Nos Estados Unidos e em diversos pases europeus, tais pesquisas so realizadas peridica e

regularmente: pelo menos uma vez por ano, amostras representativas da populao de diversos pases so entrevistadas a respeito dos crimes de que foram vtimas. Em geral, feita a seguinte pergunta: no ltimo ano (ou nos ltimos seis meses), voc foi vtima de algum crime? Em seguida, so solicitadas diversas outras informaes, entre elas: tipos de crimes sofridos; circunstncias em que ocorreram; se foram notificados ou no polcia e, se no foram, por que motivos; caractersticas dos criminosos; relao que mantinham com a vtima (familiar, conhecido, desconhecido), alm de dados sobre a prpria vtima. A partir do resultado de pesquisas desse tipo, podem-se realizar clculos aproximados do nmero de crimes que ocorreram no perodo de referncia e, assim, comparar tais informaes com o nmero de crimes conhecidos, registrados e esclarecidos pela polcia. No Brasil, j foram realizadas algumas dessas pesquisas domiciliares, mas como acentua Cato,1 praticamente impossvel compar-las entre si, porque nem sempre as variveis selecionadas so as mesmas e h diferenas metodolgicas no desenho das amostras, no perodo de referncia adotado e na definio da populao-alvo. Das oito pesquisas de vitimizao, feitas por diferentes institues (IBGE, ILANUD, ISER, SEADE e USP) entre os anos de 1988 e 1999, apenas uma cobriu todo o pas: o questionrio suplementar da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD/IBGE), aplicado em 1998. Todas as outras levantaram dados unicamente sobre o municpio ou a regio metropolitana de So Paulo e/ou do Rio de Janeiro, como se pode perceber no quadro abaixo:
Tabela 1 Pesquisas de vitimizao realizadas no Brasil
Pesquisa PNAD ILANUD Ano 1988 1992 1996 1997 1996 1996 1998 1999 Regio abrangida Brasil Municpio do Rio de Janeiro Municpio de So Paulo Municpio do Rio de Janeiro Regio Metropolitana do RJ SP: Regio Metropolitana e municpios com mais de 50.000 habitantes Regio Metropolitana de SP Perodo de referncia 1 ano 5 anos 5 anos 5 anos 1 ano 1 ano 6 meses Populao-alvo 81.628 domiclios 1.000 entrevistados

ISER / PAHO ISER / FGV SEADE USP

2.469 entrevistados 1.126 entrevistados 14.000 domiclios 1.000 entrevistados

Fonte: Cato, Yolanda, op. cit.

O contedo da Tabela 1 indica a urgncia de se realizarem pesquisas de vitimizao peridicas e abrangentes, obedecendo aos padres das Naes Unidas, para que se possa no
1 Cato, Yolanda. Pesquisas de vitimizao. In: Cerqueira, Lemgruber e Musumeci (orgs.), 2 Encontro do Frum de Debates sobre Criminalidade, Violncia e Segurana Pblica no Brasil. Rio de Janeiro, IPEA e CESeC/UCAM, agosto de 2000.

apenas estimar a dimenso, as caractersticas e as circunstncias dos crimes praticados no pas, mas tambm fazer comparaes internacionais. Os resultados da pesquisa realizada pelo ISER (Instituto de Estudos da Religio) e pela Fundao Getlio Vargas na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro,2 em 1996, mostraram que, mesmo em relao a crimes violentos, a subnotificao muito alta, vale dizer, que as taxas negras so muito elevadas. Nos casos de roubo, por exemplo, 80% das vtimas no comunicaram o crime polcia. No acredita ou tem medo da polcia foi o motivo que os entrevistados alegaram com maior freqncia para explicar o no-registro dos crimes. Levando-se em conta o que Ignacio Cano3 constatou em seu trabalho sobre o uso da fora letal pela polcia no Rio de Janeiro e os resultados dos relatrios da Ouvidoria de Polcia do mesmo estado, no difcil entender porque a populao teme as instituies policiais e no confia nelas. O estudo de Cano mostra, por exemplo, que, as foras policiais no Estado do Rio de Janeiro matam tanto quanto todas as polcias de todos os estados norte-americanos, juntas. E, o que pior, no Rio de Janeiro, de cada 10 vtimas de homicdio, uma morta pela polcia. J o relatrio de atividades da Ouvidoria de Polcia-RJ4 indica que houve, durante um ano (maro de 1999 a maro de 2000), 1.988 queixas contra policiais fluminenses, a maior parte das quais referentes a extorso e abuso de autoridade, havendo tambm numerosas acusaes de envolvimento de policiais com homicdios e grupos de extermnio. Assim como no se pode determinar a dimenso das taxas negras no Brasil, pela falta de pesquisas de vitimizao regulares, igualmente impossvel avaliar nossa taxa de atrito. Lembremos que esse indicador expressa a diferena entre o nmero de crimes cometidos, conhecidos atravs de pesquisas de vitimizao, e o nmero de crimes cujos autores so condenados a uma pena privativa de liberdade. Estudando as taxas de atrito que se torna possvel dimensionar e localizar as perdas nas vrias etapas do Sistema de Justia Criminal. Tanto na Inglaterra, como nos Estados Unidos, as taxas de atrito so impressionantes. Na Inglaterra e Pas de Gales, de acordo com informaes do Home Office,5 de cada 100 crimes cometidos, s 45,2, em mdia, chegam ao conhecimento da polcia. Em 24% dos casos, a polcia registra a ocorrncia e em 5,5% dos casos encontra um culpado. De cada 100 crimes, apenas 2,2 resultam em condenao e 0,3 acabam por receber uma pena de priso (Grfico 1).
2 3

Lei, Justia e Cidadania, Rio de Janeiro, CPDOC-FGV/ ISER, 1997 Cano, Ignacio. O uso da fora letal pela polcia no Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, ISER, 1997 4 Esse relatrio se refere ao perodo em que estive frente da Ouvidoria de Polcia do Estado do Rio de Janeiro.

Grfico 1 Taxa de Atrito na Inglaterra e Pas de Gales, 1997

Crimes cometidos Crimes comunicados Crimes registrados Crimes esclarecidos Crimes que resultam em condenao Crimes que recebem pena de priso

100% 45,2% 24% 5,5% 2,2% 0,3% 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Fonte: Home Office Digest 4/England and Wales, outubro de 1999.

Com relao aos Estados Unidos, dados do Bureau of Justice Statistics, do Uniform Crime Reports e de resultados de pesquisas de vitimizao, revelam que, dos 3.900.000 crimes violentos cometidos no ano de 1994, incluindo homicdios, estupro, roubo e leses corporais graves, somente 117.000 (3%) resultaram em penas de priso.6
Figura 1 Taxa de atrito nos Estados Unidos para crimes violentos

Vitimizao violenta Registros policiais Detenes

3.900.000

1.900.000 779.000

Condenaes

143.000

Penas de priso

117.000

Fonte: Bureau of Justice Statistics, Criminal Victimization in the U.S., 1994; Felony Sentences in State Courts, 1994; Uniform Crime Reports, 1994.

5 6

Digest 4, Information on the Criminal Justice System in England and Wales, Home Office, October 1997. Mauer, Marc. Race to Incarcerate. New York, The New Press, 1999.

O estudo da taxa de atrito torna evidentes as limitaes do Sistema de Justia Criminal enquanto inibidor da criminalidade. Ressalte-se que, na Inglaterra e nos Estados Unidos, a confiana na polcia sabidamente mais alta do que entre ns, contribuindo para diminuir os nveis de subnotificao; as polcias so muito mais competentes e sofisticadas do que as nossas e o Judicirio muito mais gil e menos abarrotado de processos. Se, mesmo assim, as perdas so altssimas, como apontado acima, de se presumir que no caso brasileiro a situao seja ainda mais grave.7 Ou seja, a anlise das taxas de atrito, mesmo dos pases desenvolvidos e, provavelmente ainda mais dos subdesenvolvidos, questiona profundamente a crena de que o Sistema de Justia Criminal pode resolver o problema da criminalidade e servir como instrumento eficaz de controle social. Um outro indicador importante para se discutir essa questo a taxa de esclarecimento (em ingls, clearance rate), que mede a eficcia da polcia e os nveis de impunidade, equivalendo ao percentual de crimes esclarecidos, calculado a partir do nmero de crimes que a polcia registra: levando-se em conta o total de ocorrncias registradas, que proporo resultou em inquritos encaminhados ao Judicirio, com a indicao de um provvel culpado. Pases como a Inglaterra e os Estados Unidos tm geralmente altas taxas de esclarecimento de crimes violentos, principalmente de homicdios, bem mais altas do que as de crimes contra a propriedade, como mostra o Grfico 2, a partir de dados do Home Office ingls para o ano de 1997:
Grfico 2 Esclarecimento de Crimes Registrados pela Polcia Inglaterra e Pas de Gales, 1997

100% 80% 60% 40% 20% 0%

90% 79% 77%

48% 27% 24%

Homicdios Violncia Contra a Pessoa

Crimes Sexuais

Roubo

Furto

Estelionato

Fonte: Home Office Digest 4 / England and Wales, outubro de 1999. Com base em pesquisas de vitimizao realizadas em So Paulo, Tulio Kahn estimou parcialmente a taxa de atrito no estado, revelando que somente 6,4% de todos os crimes ocorridos se transformam em inqurito policial (Kahn, Tulio. Intimidao, incapacitao ou preveno, in Alm das grades: radiografia e alternativas ao sistema prisional. So Paulo, mimeo, 2001).
7

Formatado: Ingls (EUA)

No Brasil, praticamente impossvel calcular esse indicador, no s pela ausncia de pesquisas de vitimizao, mas tambm devido baixa informatizao do Sistema de Justia Criminal. J foram feitas algumas tentativas pontuais de determinar as taxas de esclarecimento de crimes, mas no h como realizar atualmente uma anlise da situao no pas como um todo. Sabe-se, por exemplo, que, no Estado do Rio de Janeiro, apenas 8% dos homicdios cometidos chegam a se transformar em processos devidamente instrudos e encaminhados ao Judicirio, como revelou pesquisa realizada por Luiz Eduardo Soares, em 1996.8 Ou seja, em mdia, 82% dos homicdios no Estado do Rio de Janeiro ficam absolutamente impunes. Levantamento mais recente, realizado pelo Ministrio Pblico do Estado, detectou uma proporo muito prxima encontrada por Soares. Segundo Marcos da Hora,9 apenas 10% dos autores de homicdios cometidos no Rio de Janeiro chegam a ser denunciados pelo Ministrio Pblico. J Guaracy Mingardi,
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estudioso do assunto em So

Paulo, afirma que, naquele estado, as taxas de esclarecimento de homicdios variam entre 20 e 30%, creditando o melhor desempenho da polcia paulista existncia de uma Delegacia de Homicdios realmente especializada, com policiais que ali permanecem lotados por vrios anos. Mas, mesmo assim, trata-se de ndices vergonhosos, levando-se em conta que as taxas mdias de esclarecimento de homicdios em pases como Inglaterra e Estados Unidos variam entre 40 e 80%. E, se so vergonhosos para um delito to grave como homicdio, imagine-se o grau de impunidade que acompanha os crimes contra o patrimnio e outros tipos de crimes. Nunca demais lembrar que, quanto mais elevadas as perdas em cada instncia do Sistema de Justia Criminal, mais altos os nveis de impunidade. Considerando-se os elevados graus de subnotificao da maior parte dos delitos, bem como a histrica e crnica incompetncia investigativa de nossa polcia, lcito imaginar que as perdas, ao longo das diversas etapas do Sistema de Justia Criminal brasileiro, sejam muitssimo superiores quelas que se conhecem em outros pases, favorecendo a impunidade.

Soares, Luiz Eduardo. Violncia e poltica no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, Relume Dumar/ISER, 1996, Marcos da Hora, gerente de informtica da Procuradoria Geral da Justia do Estado do Rio de Janeiro, em comunicao pessoal (agosto/2000). 10 Tambm em comunicao pessoal ( agosto de 2000).
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3. A ineficcia da pena de priso11

Entre 1995 e 2000 a populao carcerria cresceu 30,4% no Brasil e 43,2 % no Estado do Rio de Janeiro.12 At onde possvel comparar as pesquisas de vitimizao realizadas nesse estado (PNAD 1988 e ISER/FGV 1996), elas mostram que cresceu tambm o nmero de pessoas vitimadas por diversos tipos de delitos. Evidentemente, no devemos nos precipitar nas concluses: pode-se sempre argumentar que o contingente de presos cresceu porque aumentou o nmero de crimes, ou que, se no tivesse crescido o nmero de presos, as taxas de criminalidade seriam ainda mais altas. Na verdade, faltam em nosso pas estudos criteriosos capazes de mostrar que tipo de relao existe entre as duas curvas. Mas em outros pases essa relao j foi estudada por diversos pesquisadores. Economistas norteamericanos, por exemplo, procuraram provar que as prises so cost-effective, isto , que elas compensam, em termos de custo-benefcio; noutras palavras, que os ganhos sociais justificam os altos gastos com encarceramento. So trabalhos conhecidos como prison pays studies. Em torno deles as opinies se dividem, atraindo, de um lado considervel interesse e apoio e, de outro, crticas contundentes. Nessa linha de defesa do encarceramento, tm grande prestgio os estudos de Marvell/Moody e Steven Levitt. Os dois primeiros autores13 procuraram detectar o efeito sobre as taxas de criminalidade do acentuado crescimento da populao prisional norteamericana nos anos 70 e 80. Mas, apesar de sustentarem que a relao custo-benefcio da pena de priso justifica seu emprego generalizado, para todos os tipos de crimes, acabam admitindo que essa pena funciona muito mais em relao aos crimes no-violentos contra o patrimnio do que em relao criminalidade violenta contra a pessoa. Steven Levitt,
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por sua vez,

afirma que os estados que foram obrigados a controlar o tamanho da populao prisional, em decorrncia de aes judiciais, tiveram acrscimo no nmero de crimes. Entretanto, tambm forado a reconhecer que a priso funciona mais para inibir delitos no-violentos, ou, em suas prprias palavras, delitos de menor custo social, do que para reduzir o nmero de crimes violentos. Na outra ponta do debate, pesquisas procuraram demonstrar que as prises, de um modo geral, no so cost-effective. o caso dos trabalhos de Sheldon Ekland-Olson,15
11 Uma verso resumida desta parte do artigo encontra-se em Lemgruber, Julita. Problematizando temas relativos ao sistema penitencirio. In: Cerqueira, Lemgruber e Musumeci (orgs.), 4 Encontro Forum de Debates sobre Criminalidade, Violncia e Segurana Pblica no Brasil. Rio de Janeiro, IPEA e CESeC/UCAM, novembro de 2000. 12 Clculos realizados a partir de dados do Ministrio da Justia e do Departamento do Sistema Penitencirio/RJ. 13 Cf. Currie, Elliott. Crime and Punishment in America. New York, Metropolitan Books, 1996, cap. 2. 14 Idem. 15 Idem.

comparando taxas de criminalidade do Texas e da California, e de Zimrig, Hawkins e Ibser,16 analisando o gigantesco incremento da populao prisional na California nos anos 80. O National Council on Crime and Delinquency dos Estados Unidos h muitos anos tambm desenvolve estudos nessa rea, que sempre concluem pela inexistncia de uma relao positiva entre controle da criminalidade e aumento da populao prisional. Alm disso, Roger Tarling17 analisou detalhadamente a relao entre taxa de encarceramento e taxa de criminalidade na Inglaterra, concluindo que um acrscimo de 25% na primeira tem o pfio resultado de reduzir a segunda em 1% - ou seja, que a relao custobenefcio da pena de priso extremamente desfavorvel. A pesquisa mais recente sobre o tema foi realizada por Jenni Gainsborough e Marc Mauer,
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do Sentencing Project (organizao no-governamental baseada em Washington),

que publicaram, em setembro de 2000, um amplo estudo comparativo sobre taxas de encarceramento e taxas de criminalidade em todos os estados norteamericanos. Os principais resultados desse trabalho so um duro golpe para os que defendem a cost-effectiveness da pena de priso, pois demonstram que, entre 1991 e 1998, os estados com os maiores acrscimos nas taxas de encarceramento tiveram, em mdia, menores redues em suas taxas de criminalidade. O grupo de estados que mais investiu em presos e prises, aumentando sua taxa de encarceramento, em mdia, em 72%, obteve redues de 13% nos ndices de criminalidade. Outro grupo, que aumentou o nmero de seus presos em 30%, viu suas taxas de criminalidade declinarem 17%. A tabela 2 sintetiza o que foi encontrado para quatro estados importantes, com grandes populaes prisionais.

Tabela 2 Mudana nas taxas de encarceramento e de criminalidade por estado EUA 1991/98 (variao percentual)
Variao da taxa de encarceramento Variao da taxa de criminalidade Todos os Crimes Crimes contra a propriedade Crimes violentos

Texas Califrnia Nova Iorque Massachussetts

Fonte: Gainsborough e Mauer, op. cit.

+ 144% + 52% + 24% + 21%

-35% -36% -43% -35%

-33% -35% -45% -16%

-35% -36% -42% -39%

16 17 18

Idem. Tarling, Roger. Analysing Offending Data, Models and Interpretations. London, HMSO, 1993, p.154. Mauer, Marc e Gainsborough, Jenni. Diminishing returns: crime and incarceration in the 1990s. Washington, DC, Sentencing Project, september 2000.

Formatado: Portugus

Resumindo, o que os estudos acima indicam, mesmo aqueles que defendem a pena de priso, a dificuldade de justific-la do ponto de vista da relao custo-benefcio, se o benefcio esperado a reduo da criminalidade, sobretudo dos crimes mais violentos, que acarretam maiores danos sociais. Isto se explica, primeira vista, pela ineficincia do Sistema de Justia Criminal como um todo, discutida na seo anterior: se os crimes que chegam a receber pena de priso representam nfima parcela do total de crimes cometidos, em funo das perdas que ocorrem nas vrias etapas do sistema, os efeitos do encarceramento sobre a criminalidade no podem mesmo ser muito expressivos. Donde se poderia concluir que, aumentando a eficcia de todas as suas partes componentes, o Sistema de Justia Criminal seria capaz de encarcerar mais e, encarcerando mais, produziria melhores resultados no controle do crime. Entretanto, este um outro mito, que confunde reduo da impunidade, melhoria do desempenho da Polcia e da Justia, com elevao das taxas de encarceramento. Uma crena muito difundida, mas que no se sustenta em evidncias empricas, como demonstra a experincia recente dos Estados Unidos, examinada a seguir.

4. Endurecer no resolve: o exemplo norteamericano19

Os Estados Unidos tm a legislao penal mais severa do mundo desenvolvido. A pena de morte, por exemplo, h muito extinta na Europa Ocidental, ainda vigora em 38 dos 50 estados norteamericanos. A pena de priso perptua comum, e vrios estados adotam hoje a lei dos three strikes, nascida na California, que determina que um infrator, ao cometer seu terceiro crime, seja condenado priso perptua. Em algumas unidades da federao, o terceiro crime deve ser grave e violento, mas em outras bastam trs condenaes por crimes leves (dois furtos de uma pizza, por exemplo, e um cheque sem fundos de pequeno valor) para que a priso perptua se aplique. Alm de terem executado judicialmente mais de 700 pessoas desde 1976, os Estados Unidos, em apenas 30 anos (1970 a 2000), decuplicaram sua populao prisional, passando de 200 mil para aproximadamente 2 milhes de presos e ostentando hoje a maior taxa de encarceramento do mundo: 709 presos por cem mil habitantes. Diversos estudiosos acreditam

O material utilizado para a anlise da situao norte-americana pode ser encontrado, principalmente, em: (a) Currie, Elliott. Crime and punishment in America. New York, Metropolitan Books, 1998; (b) Stern, Vivien. A sin against the future. London, Penguin Books, 1998; (c) Mauer, Marc. Race to incarcerate. New York, The New Press, 1999; (d) Chambliss, William. Power, Politics and Crime. Boulder,Colorado, Westview Press, 1999; (e) Parenti, Christian. Lockdown America. New York, Verso, 1999; (f) Linch, Timothy (ed.). After prohibition. Washington, Cato Institute, 2000; (g) Dyer, Joel. The perpetual prisoner machine. Boulder, Colorado, Westview Press, 2000.

19

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que essa escalada se deve ao agravamento das penas ocorrido na esteira da chamada war on drugs, que consumiu, no ltimo ano da administrao Clinton, cerca de US$ 19 bilhes. O endurecimento da legislao penal se deu, sobretudo, atravs da lei dos three strikes, dos mandatory minimums e do chamado truth in sentencing. Na California, bero da three strikes, 25% da populao prisional est hoje condenada por essa lei. E, o que pior, 70% dos condenados pela three strikes cometeram crimes sem qualquer violncia mas, mesmo assim, devero morrer na cadeia. Nos anos 70, o estado de Nova York aprovou o que veio a ser conhecido como Rockfeller drug laws. A partir de ento, a maior parte dos estados e o governo federal adotaram legislaes semelhantes, que obrigam a imposio obrigatria de penas elevadas os mandatory minimums - na rea do trfico e uso de drogas e de uma srie de outros crimes, o que tem contribudo para aumentar as taxas de encarceramento nos EUA, mantendo homens e mulheres presos por muito mais tempo. Essa legislao considerada to rgida que pelo menos um juiz federal se demitiu e diversos outros registraram protestos veementes contra a obrigao de aplicar penas que consideravam injustas e desproporcionais gravidade dos crimes cometidos. Finalmente, como parte da estratgia do que os americanos chamam de being tough on crime (ser duro com o crime), foi introduzida a regra do truth in sentencing, que exige o cumprimento de pelo menos 85% da pena imposta, ou seja, impede que uma boa ficha disciplinar ajude o preso a deixar a cadeia antes de cumprir quase integralmente a pena. Isto vem sendo criticado sobretudo por administradores de prises, que atribuem a essa regra muitos dos problemas disciplinares hoje enfrentados, na medida em que ela retira o principal estmulo para o bom comportamento dos presos. Segundo especialistas, 75% dos presos afetados pelo truth in sentencing cometeram crimes sem violncia. Como em outras partes do mundo, as minorias se encontram sobre-representadas na populao prisional dos Estados Unidos e, nos ltimos anos, a comunidade negra vem sendo particularmente atingida pelo agravamento das penas. Marc Mauer20 lembra que, embora os negros constituam apenas 12% da populao livre nos Estados Unidos, eles so 50% da populao privada de liberdade. Outros estudos mostram que trs em cada dez meninos negros nos Estados Unidos sero encarcerados alguma vez na vida e, atualmente, um em cada trs jovens negros, entre 20 e 29 anos, est sob a superviso do Sistema de Justia Criminal: preso, sob livramento condicional ou em liberdade vigiada. Para os jovens brancos, essa relao de um em cada 16. E, o que ainda mais grave, 25% da populao negra de alguns
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Mauer, Marc. Race to incarcerate. New York, The New Press, 1999.

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estados no podem votar. Explica-se: nos EUA, algum que j cumpriu pena por uma felony, basicamente qualquer crime intencional, mesmo crimes sem violncia ou crimes contra a propriedade de pequeno valor, perde para sempre o direito de voto. a poltica de combate ao crime subtraindo poder poltico s comunidades negras, transformando-as em comunidades onde a referncia da priso permanente, contaminando relaes sociais e diminuindo a capacidade de gerar renda. Os dois milhes de homens e mulheres presos nos Estados Unidos custam ao contribuinte, aproximadamente, 50 bilhes de dlares anuais. Manter um preso nos Estados Unidos custa mais caro do que manter um aluno em Harvard, uma das mais prestigiosas universidades norte-americanas. A Califrnia e a Flrida gastam mais em prises do que em ensino superior. Seis estados tm oramentos superiores a US$ 1 bilho para o sistema penitencirio. Evidentemente, recursos pblicos so sempre escassos e, mesmo em pases ricos, preciso fazer escolhas. Pesquisas j demonstraram que, entre 1987 e 1998, os oramentos dos diferentes estados norte-americanos tiveram um acrscimo de 30% para os sistemas penitencirios e redues de 1,2% a 18,2%, na rea educacional, respectivamente em educao elementar e universitria.21 Ora, se os investimentos em presos e prises equivalessem a redues proporcionais nas taxas de criminalidade, priorizar a construo de celas, em detrimento de salas de aula, talvez valesse pena. Se todo este investimento tivesse como resultado a possibilidade de viver em cidades to seguras quanto as europias ocidentais, por exemplo, talvez o contribuinte americano estivesse lucrando. No entanto, comparaes entre as taxas de criminalidade de outros pases desenvolvidos, principalmente pases da Europa Ocidental, e as dos Estados Unidos apontam para uma situao muito distinta. Nos ltimos anos, as taxas norteamericanas de encarceramento tm sido, em mdia, seis vezes maiores que as da Europa Ocidental e, mesmo assim, a taxa de homicdios por cem mil habitantes, nos Estados Unidos, duas a quatro vezes mais alta que as taxas europias ocidentais. Ou seja, o contribuinte americano tem de custear uma populao carcerria muitas vezes maior e vive em cidades muito menos seguras. Como lembra Currie,22 talvez os resultados de um estudo da Universidade de Harvard, chamado Luxemburg Study, ajudem a entender essas diferenas. O referido estudo, que se debruou sobre os temas da pobreza, da desigualdade, e dos gastos governamentais em pases industrializados, constatou principalmente o seguinte:
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Shiraldi, Vincent. From classrooms to cell blocks. Washington, Justice Policy Institute, 1999.

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a taxa de pobreza infantil nos Estados Unidos , em mdia, cinco vezes maior do que a da Europa Ocidental;

o trabalhador norteamericano na base da escala de salrios ganha apenas 38% da mdia nacional para todos os trabalhadores. Na Alemanha, por exemplo, o mesmo trabalhador ganha 68% da mdia;

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os Estados Unidos gastam 4% do seu Produto Interno Bruto com os chamados programas de bem estar social. A Inglaterra gasta o dobro. Nos pases escandinavos, gasta-se entre 12% e 14% do PIB com investimentos sociais;

Em 1973, 11% das famlias norte-americanas com crianas menores de 18 anos eram pobres. Em 1995 essa proporo havia crescido para 16%.

Alm de perder para a Europa Ocidental, na rea da criminalidade violenta, os Estados Unidos esto, tambm, perdendo a war on drugs (guerra contra as drogas), como admitem os prprios norteamericanos. Recente pesquisa de opinio pblica mostrou que 74% dos cidados nos Estados Unidos acreditam que essa guerra esteja perdida, sendo preciso pensar em mudanas de estratgia para combater o trfico e o uso de drogas. Barry McCaffrey, o todo-poderoso chefe do Drug Enforcement Agency (DEA) durante toda a era Clinton, perodo no qual aumentou-se o oramento para o combate s drogas de aproximadamente US$5 bilhes para mais de US$ 18 bilhes, admitiu, ao final de seu mandato, que, nos Estados Unidos, as drogas ilegais nunca foram to baratas, to puras e to disponveis. Alguns governadores j comeam a defender a descriminalizao e at mesmo a legalizao das drogas, como o Governador do Novo Mexico, Gary Johnson. Outros discutem mudanas substantivas na legislao penal, como os governadores de Connecticut e Nova York. Este ltimo vem insistindo na necessidade de se modificar profundamente a Rockfeller drug law.23 Deixando de lado a comparao das estatsticas dos Estados Unidos com as da Europa Ocidental e analisando-se a curva da criminalidade norteamericana nos ltimos anos, observase, sem dvida, um decrscimo, que primeira vista parece dar razo aos defensores do endurecimento penal. Entretanto, est longe de haver consenso entre os criminlogos sobre as reais causas desse decrscimo. Diversos estudos apontam, como principais determinantes: o excelente desempenho da economia norteamericana ao longo da era Clinton; uma alterao demogrfica significativa, com a diminuio do nmero de jovens na faixa etria dos 15 aos
22 23

Currie, Elliott. Crime and punishment in America. New York, Metropolitan Books, 1998. Lynch, Timothy (ed.). After prohibition. Washington, DC, Cato Institute, 2000.

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24 anos, aqueles que, proporcionalmente, cometem mais crimes; e, por ltimo, mas no menos importante, a profunda mudana dos mtodos de policiamento das grandes cidades, traduzida pelo abandono de prticas tradicionais e comprovadamente ineficazes, pelo investimento na profissionalizao e modernizao das polcias, e pela nfase em novas estratgias preventivas, capitaneadas desde os anos 80 pelo modelo de policiamento comunitrio. Em resumo, embora o debate persista nos Estados Unidos, h fortes evidncias de que outros tipos de investimentos podem ser bem mais eficazes na reduo da criminalidade do que o endurecimento do sistema penal e a aposta prioritria na pena de priso. Ainda dentro do tema do endurecimento, importante examinar alguns dados norteamericanos sobre a pena de morte,24 outro grande mito da discusso sobre controle da criminalidade no Brasil, freqentemente apresentado, de forma irresponsvel, como panacia para os nossos problemas criminais. Nos Estados Unidos, pas que desde 1976 reintroduziu a pena de morte para crimes letais, a taxa de homicdios por cem mil habitantes duas a quatro vezes superior registrada em pases da Europa Ocidental, que no adotam essa pena; Os estados norteamericanos sem pena de morte tm taxas de homicdios mais baixas que os estados onde aplicada a punio capital; Embora os EUA estejam entre um nmero muito pequeno de pases que condenam morte jovens menores de 18 anos, um relatrio de seu Departamento de Justia informou que, entre 1985 e 1991, o nmero de jovens presos, com 13 e 14 anos, acusados de homicdio, cresceu 140%. Entre jovens de 15 anos, o crescimento foi de 217%; Entre 1952 e 1967 a Califrnia executou, em mdia, seis infratores por ano e sua taxa de homicdios cresceu, no perodo, 10%. Entre 1967 e 1991 no houve execues na Califrnia e a taxa de homicdios cresceu 4,8%; Em 1996, grande parte dos estados norteamericanos apresentava taxas de homicdio inferiores s de 1985. Mas trs dos seis estados recordistas em execues judiciais viram seus ndices de homicdio subir nesse perodo: o de Louisiana, que executou 17 pessoas, teve aumento de 61,1% na taxa de homicdio; no de Illinois, onde houve oito execues, a taxa cresceu 23,8% e na Virginia, com 35 execues, aumentou 5,5%.
24

Formatado: Recuo: esquerda: 1,25 cm, Com marcadores + Nvel: 1 + Alinhado em: 0 cm + Tabulao aps: 0,63 cm + Recuar em: 0,63 cm, Tabulaes: 1,88 cm, Tabulao de lista + No em 0,63 cm

Dados obtidos nos sites do Death Penalty Information Center [http://www.deathpenaltyinfo.org] e do FBI/Uniform Crime Reports [http:// www.fbi.gov/ucr]

14

O Canad registrou uma taxa de 3,09 homicdios por cem mil habitantes em 1975, um ano antes da abolio da pena de morte naquele pas. Em 1993 a mesma taxa foi de 2,19, ou seja, 27% menor que em 1975.

A pena de morte no diminui a incidncia dos crimes aos quais se aplica e extremamente cara: uma pessoa executada custa ao Estado tanto ou mais que um condenado a 40 anos de priso, na medida em que uma condenao morte implica em processos que se estendem por muitos anos, contemplando um grande nmero de apelaes. Nos Estados Unidos j se comprovou que o custo de uma condenao morte pode variar entre U$ 1 milho e U$ 2 milhes. Vale lembrar que o custo anual de um preso nos EUA de aproximadamente U$ 25.000. Logo, ao contrrio do que muitas vezes se afirma levianamente no Brasil, a adoo da pena capital no traz reduo de custos para o contribuinte. Alm da sua comprovada ineficcia, fundamental levar em conta o carter discriminatrio e irreversvel da pena de morte. Nos Estados Unidos, por exemplo, verifica-se que
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a proporo de negros entre as pessoas executadas judicialmente de 1976 a 25 abril de 2001 (36%) o triplo da proporo de negros na populao norteamericana (12%);

de 172 execues havidas, nesse mesmo perodo, por homicdios interraciais, em 161 casos o acusado era negro e a vtima, branca, e em somente 11 casos a vtima era negra e o acusado, branco.

Atualmente, mais da metade dos prisioneiros no corredor da morte so negros (43%) ou de origem hispnica (9%);

Um estudo da Universidade de Stanford demonstrou que 350 das condenaes morte, ao longo do sculo XX, referiam-se a casos em que mais tarde se provou serem os condenados inocentes. Destes 350 inocentes, 25 foram executados.

Acrescenta-se ao vis racial uma alta seletividade econmica: muito mais do que a gravidade do crime, a capacidade ou no de pagar um bom advogado e de arcar com as imensas custas de um processo de pena de morte que determina a chance de algum ser executado. Como se diz nos EUA, s quem no tem capital recebe punio capital (only those without capital get capital punishment). No servindo para deter o crime, sendo cara, discriminatria e contendo alto risco de punir inocentes de forma irreversvel, a pena de morte

15

serve apenas para satisfazer sentimentos coletivos de vingana e para legitimar a ideologia do endurecimento. S quem acredita em solues mgicas e demaggicas pode enxergar na punio capital um instrumento eficaz na luta contra a criminalidade e a violncia.

5. Prises privadas: benefcios privados, custos pblicos25

Para muitos estudiosos, o endurecimento da legislao penal americana explica-se por uma perversa conjugao de interesses, tendo como pano de fundo a guerra contra as drogas (war on drugs), que tem contribudo para a edio de leis cada vez mais severas, o que significa mais gente presa e mais lucros para as companhias que atuam nessa rea. De um lado, encontram-se polticos explorando, em proveito prprio, uma percepo da e estimulada pela mdia, que se traduz em acentuado medo da

criminalidade gerada

populao, desproporcional quantidade de crimes praticados. A influncia da mdia nessa amplificao do medo no pode ser negligenciada: estudos mostram, por exemplo, que, entre 1991 e 1993, triplicou o tempo dedicado violncia na televiso e que, no mesmo perodo, o medo do crime aumentou 6 vezes.26 De outro lado, esto lobistas de companhias que constrem e operam prises,

intermediando verbas para financiar campanhas desses mesmos polticos. O Senador Phil Gramm, por exemplo, que considerado o pai dos mandatory minimums, foi um dos maiores beneficirios dos fundos de campanha das companhias que gerenciam prises privadas. Parentes de deputados so contratados como lobistas e associaes diversas entre polticos e carcereiros privados j foram denunciadas. Todos desejosos de se beneficiarem dos lucros que o crime proporciona. No Brasil, com o crescimento das privatizaes, o debate sobre vantagens e desvantagens de prises privadas comea a ganhar realce. Muitos juristas sustentam que a privatizao de prises ilegal e inconstitucional, mas este um argumento frgil, porque leis e Constituies so alteradas com freqncia sabemos. A privatizao de prises inaceitvel sobretudo do ponto de vista tico e moral. Numa sociedade democrtica, a privao da liberdade a maior demonstrao de poder do Estado sobre seus cidados e, como tal, s deve ser exercida pelo prprio Estado. Licitar
Para se entender o tema, a partir da realidade norte-americana, ver, principalmente, Christie, Nils. Crime control as industry, London, Routledge, 1993 e Dyer, Joel, The perpetual prisoner machine, op.cit. 26 Cf. Dyer, op. cit.
25

neste canto do mundo, como todos

16

prises o mesmo que oferecer o controle da vida de homens e mulheres a quem der o melhor preo, como se o Estado tivesse o direito de dispor dessas vidas a seu bel-prazer. Mas os defensores das prises privadas no esto preocupados com questes legais, ticas ou morais, e procuram justificar a privatizao com o argumento de que a iniciativa privada teria capacidade de gerir prises com mais eficcia, oferecendo um servio de melhor qualidade a custos menores. Tal argumento foi invalidado pelo General Accounting Office, rgo do governo norteamericano, que, ao analisar estudos comparativos, realizados em diversos estados daquele pas, concluiu no existirem evidncias de que as prises privadas custem menos que aquelas geridas pelo poder pblico. Nos EUA, j existem 150 dessas prises, distribuidas por 28 estados, abrigando, no total, 5% da populao carcerria norteamericana. Se o contribuinte no est ganhando com isso, quem est? E por que cresce o nmero de prises privadas nos Estados Unidos? Em primeiro lugar, esto ganhando as companhias que constrem e operam prises. A Corrections Corporation of America tem a maior fatia desse mercado e o valor total de suas aes passou de 50 milhes de dlares em 1986 para 3,5 bilhes em outubro de 1997, o que significa um incremento de 6.900% em 11 anos. No de admirar que os executivos dessas companhias andem alardeando que o crime compensa e que tm nas mos um negcio hoteleiro fantstico, com garantia de 100% de ocupao permanente. Segundo eles, trata-se de um ramo privilegiado, porque as prises no poluem, no saem do mercado e no encolhem (they dont pollute, they dont go out of business, they dont get downsized). Mas qual a estratgia para manter a todo vapor esse negcio fabuloso? Funcionrios de prises privadas revelaram sofrer presso para punir os presos com rigor, mesmo pelas faltas mais leves, de tal forma que possam ser adiadas as concesses de livramento condicional. a privatizao de prises ameaando o cumprimento da pena dentro da legalidade. Muitas companhias transformam seus funcionrios em acionistas. Assim eles sero os primeiros a querer manter esta rede hoteleira sui generis permanentemente ocupada. Quanto mais hspedes, mais lucros com a valorizao de suas aes. O negcio das prises privadas j se tornou to lucrativo que companhias contratam brokers (agenciadores) que negociam lugares nas prises entre estados interessados. A situao chegou a nveis to absurdos que h presos do Hava cumprindo pena em prises do Texas, onde existem vagas ociosas. Alm de no existirem estudos demonstrando serem as prises privadas menos caras, no h qualquer indicao de que estas prestem um servio de melhor qualidade. Ao contrrio, inspees realizadas por agncias governamentais j indicaram que a necessidade

17

de reduzir custos para tornar a operao dessas prises mais lucrativa tem levado seus administradores a cortar pessoal e pagar salrios menores, o que provoca um alto grau de rotatividade do corpo funcional, comprometendo seriamente o trabalho desenvolvido.

Relatrios demonstram que o nvel de violncia em alguns estabelecimentos privados, sobretudo em razo da falta de experincia de seus profissionais, muito superior ao encontrado nas unidades pblicas. Por todos esses motivos, os crticos da privatizao de prises garantem que hoje, nos Estados Unidos, no o contribuinte quem est ganhando. A privatizao de prises, contrariamente ao que acontece em outros setores, significa apenas privatizar os dlares dos impostos, transformando dinheiro pblico em lucro privado. um negcio impulsionado pela carssima poltica de endurecimento penal, cujo suposto objetivo reduzir a criminalidade e aumentar a segurana da populao, mas cujo real benefcio acaba sendo uma macia transferncia de recursos pblicos para os que exploram a chamada indstria de controle do crime: como se ouve freqentemente entre empresrios do setor, s construir [as prises] que eles [presos] viro (build and they will come). O que significa tambm uma crescente subordinao do Sistema de Justia Criminal aos interesses dessa indstria:27 quanto mais repressivo o sistema, mais ela cresce; quanto mais alta a taxa de encarceramento, melhor. Pases como o Brasil, que precisam investir na reduo da pobreza e das miserveis condies de vida de parcelas to grandes da populao, no podem deixar-se iludir pelo falso fascnio das prises privadas. Privatizar prises permitir que o dinheiro dos impostos encha os bolsos de aventureiros e que o nosso j combalido Sistema de Justia Criminal se torne refm dos interesses de quem lucra com o crime.

6. A situao do Sistema Penitencirio Brasileiro28

A tragdia do nosso sistema penitencirio no segredo para ningum. Imagens de prises so freqentes na mdia televisiva, que estampa, com uma regularidade impressionante, as rebelies que acontecem pelo Brasil afora. Nigel Rodley, relator especial da ONU para a tortura, visitando prises brasileiras no ano passado, afirmou que tratamos nossos presos como animais violentos. Ningum mais desconhece que as condies de cumprimento de penas no Brasil so cruis, desumanas e degradantes. Os nveis de
27

Excludo: frequentes

Cf. Parenti, op. cit.

Formatado: Ingls (EUA)

18

superpopulao so absolutamente dramticos e as condies sanitrias, vergonhosas. A violncia entre presos comum e os espancamentos de presos por guardas so rotineiros, mesmo em unidades para adolescentes infratores. As assistncias mdica e jurdica so deficientes, e os estados no tem sido capazes nem mesmo de dar trabalho ao preso. Alis, ao contrrio do que se imagina, o preso busca o trabalho, j que para cada trs dias trabalhados ele pode descontar um dia de pena. Vesturio e artigos bsicos de higiene, como sabonete, pasta de dente e papel higinico so raramente distribudos. Completando o quadro, um elevadssimo nmero de fugas, a fcil entrada de drogas, armas e telefones celulares, aponta para nveis de corrupo muito preocupantes. Em 1976, Ibrahim Abi-Ackel, relator da CPI instaurada na Cmara dos Deputados para avaliar o sitema penitencirio do pas, descrevia uma situao praticamente idntica ao que se verifica nos dias de hoje: superpopulao, ociosidade, violncia e falta de atendimento s necessidades bsicas dos presos. Entre as recomendaes, insistia-se na necessidade de se reservar a pena privativa de liberdade para criminosos perigosos, responsveis por crimes graves, submetendo os outros a penas alternativas ao encarceramento. Passados 25 anos da divulgao dos resultados da CPI, o poder pblico continua alheio dramtica situao do sitema penitencirio no pas e rigorosamente nenhuma das recomendaes foi de fato implementada. De acordo com informaes do Ministrio da Justia, o Brasil tem hoje aproximadamente 222 mil presos. O Estado de So Paulo contribui com 44% desse total e, junto com o Rio de Janeiro, somam 55% dos presos no pas. Seguem-se Minas Gerais e Rio Grande do Sul, ficando os restantes estados brasileiros com 30% dos presos As taxas de presos por cem mil habitantes revelam que, nos ltimos anos, o pas vem progressivamente encarcerando maiores parcelas de sua populao (Grfico 3). Entre 1995 e 2001, passamos de 95,5 para 141,5 presos por cem mil habitantes.

Uma outra verso desta parte do artigo encontra-se em Lemgruber, Julita. O Sistema penitencirio brasileiro In: Cerqueira, Lemgruber e Musumeci (orgs.), 1 Encontro do Forum de Debates sobre Criminalidade, Violncia e Segurana Pblica no Brasil. Rio de Janeiro, IPEA e CESeC/UCAM, julho de 2000.

28

19

Grfico 3 - Presos por 100 mil habitantes no Brasil

160 140 120 100 80 60 40 20 0 1995 1997 1999 2000 108,4 95,5 127,7 129,8

141,5

2001

Fonte: Ministrio da Justia

Os nmeros indicam ainda que alguns estados so muito mais encarceradores do que outros (Grficos 4 e Tabela 4). Entre os estados brasileiros, So Paulo ocupa o primeiro lugar, com 276,3 presos por cem mil habitantes, seguido do Distrito Federal (269,2), do Rio de Janeiro(147,2) e do Rio Grande do Sul (146,6).

Grfico 4 Presos por 100 mil habitantes em alguns estados brasileiros (2001)
276,3

300 250 200

269,2

147,2 150 100 50 0 So Paulo Distrito Federal

146,6 132,7 96,7 55,6

Rio de Rio Esprito Janeiro Grande do Santo Sul

Minas Gerais

Maranho

Fonte: Ministrio da Justia

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Tabela 4 Presos por 100 mil habitantes nos estados brasileiros (2001)
Estados Presos/100 mil habitantes Estados Presos/100 mil habitantes

So Paulo Distrito Federal Mato Grosso do Sul Acre Amap Rondnia Roraima Rio de Janeiro Rio Grande do Sul Esprito Santo Paraba Pernambuco Gois Paran
Fonte: Ministrio da Justia

276,3 269,2 230,1 227,1 224,0 215,3 165,9 147,2 146,6 132,7 119,9 119,5 116,4 106,2

Par Sergipe Minas Gerais Mato Grosso Tocantins Santa Catarina Cear Amazonas Maranho Rio Grande do Norte Bahia Alagoas Piau Brasil

100,6 99,6 96,7 94,5 92,7 86,4 86,1 67,1 55,6 45,6 37,2 31,9 30,4 141,5

Quanto distribuio dos presos por crimes cometidos, os ltimos dados do Ministrio da Justia so de 1997 (Grfico 5) e indicam maior freqencia de condenaes por roubo (34%), seguidas de condenaes por homicdio (16%), trfico de entorpecentes (14,2%) e furto (12,7%). Sabe-se, entretanto, que esse perfil difere bastante em alguns estados. No Rio de Janeiro, por exemplo, contrastando com a distribuio nacional, 53% dos presos respondem por trfico de entorpecentes e apenas 10% por roubo. O crime de extorso mediante seqestro, que no chega a 1% no cenrio nacional, atinge a marca de 5,6% no Rio de Janeiro. Enquanto 12,7% dos presos brasileiros esto condenados por furto, esse ndice de apens 2,9% entre os presos do sistema penitencirio fluminense. Enfim, uma anlise minuciosa da distribuio dos presos por crimes cometidos no pode prescindir de comparaes entre os diversos estados e regies do pas.

21

Grfico 5 Distribuio de presos por crimes cometidos (Brasil, 1997)

Contravenes Sequestro Extorso com sequestro Estelionato Outros contra patrimnio Leso corporal Uso de entorpecentes Outros contra pessoa Outros Estupro Furto Trfico de entorpecentes Homicdio Roubo

0,6% 0,7% 0,8% 1,8% 2,1% 2,6% 2,7% 2,8% 3,7% 5,4% 12,7% 14,2% 16,0% 34,0%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

Fonte: Ministrio da Justia

Do total de presos existentes no Brasil, 32% so provisrios e 68% condenados. Em comparao com alguns pases da Amrica Latina, que chegam a ter 90% de presos

provisrios, a situao do Brasil no das mais graves. No entanto, ela dramtica se atentarmos para o fato de que, entre os presos condenados, milhares encontram-se cumprindo penas em delegacias ou cadeias pblicas, em absoluto desrespeito legislao. S no estado de So Paulo, 12.000 condenados esto fora do sistema penitencirio. De maneira geral, 70% dos presos brasileiros encontram-se nos sistemas penitencirios estaduais e 30% encontram-se fora dos mesmos, sendo difcil determinar com exatido quantos, entre os ltimos, j esto condenados.

22

Grfico 6 Nmero de presos, vagas e dficits no Brasil (2001)

250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 Presos Vagas Dficit

1995 148760 68597 80163

1997 170602 74592 96010

1999 194074 107049 87025

2001 222330 159693 63672

Fonte: Ministrio da Justia

A despeito da construo de numerosos estabelecimentos prisionais e da criao de mais de 90 mil vagas no sistema penitencirio brasileiro entre 1995 e 2001, o deficit atual de 63.672, segundo o Ministrio da Justia (Grfico 6). Ora, com os ndices de encarceramento crescendo ano a ano, evidente que a construo de vagas precisaria estar ocorrendo num ritmo muito mais acelerado para fazer frente demanda. Diante desse quadro, parece evidente que, a curto prazo, devem-se construir mais prises no Brasil. O dficit atual precisa ser, seno zerado, o que de imediato seria quase impossvel, pelo menos diminudo substancialmente. E, o que mais importante: o Estado tem obrigao de dar condies de cumprimento de pena humanas e dignas a todos os presos. Entretanto, numa perspectiva de mdio e longo prazos, no podemos dar prioridade construo de prises, como se fosse frmula mgica para inibir o crime e a violncia. Conforme j se viu mais acima, discutindo a experincia de outros pases, o Sistema de Justia Criminal como um todo apresenta profundas limitaes para funcionar eficazmente como inibidor da criminalidade. Presos e prises custam muito caro em qualquer parte do mundo, e no Brasil tambm. Alis, um antigo Ministro da Justia ingls dizia que a priso uma maneira muito cara de tornar as pessoas piores. Calcula-se que o custo mdio mensal de um preso no Brasil seja hoje de R$ 750,00. Em geral, so computados nesse clculo despesas com alimentao, salrios de

23

funcionrios, material de limpeza e higiene, gua, luz, gs, telefone, combustvel, medicamentos, manuteno predial e de equipamentos, e manuteno de viaturas. Acredito que esse custo esteja fortemente subestimado, pois no inclui, por exemplo:

todos os gastos com os policiais militares empenhados na guarda externa dos estabelecimentos prisionais e na escolta de presos para apresentao em juzo e para encaminhamento a hospitais; gastos com a rede de sade pblica nos casos em que presos so deslocados para atendimento fora dos muros; repasses do SUS para hospitais penitencirios, nos estados que recebem tal verba; gastos com pessoal, equipamento e demais itens necessrios para fazer funcionar as Varas de Execues Penais (VEPs) dos estados; gastos com pessoal, equipamento e demais itens necessrios para fazer funcionar os Conselhos Penitencirios incumbidos de produzirem pareceres acerca de livramentos condicionais; gastos com defensores pblicos que atuam nas unidades prisionais; gastos com professores e mdicos, lotados em Secretarias de Estado diferentes daquela responsvel pelos sistemas penitencirios, que atuam internamente nos estabelecimentos prisionais; gastos com os aposentados do sistema penitencirio; gastos com compras de material permanente/equipamento; gastos com aquisio de viaturas; gastos com novas obras.

Formatado: Recuo: esquerda: 1,88 cm, Com marcadores + Nvel: 1 + Alinhado em: 0 cm + Tabulao aps: 0,63 cm + Recuar em: 0,63 cm, Tabulaes: 2,52 cm, Tabulao de lista + No em 0,63 cm

Se, em outros pases, no se consegue demonstrar que o encarceramento justificvel em termos de custo-benefcio, h muito pouco realismo em supor que, no Brasil, a mera multiplicao de prises e de presos, com um gigantesco aumento de gastos, poderia produzir resultados compensadores no controle da criminalidade. Mais realista investir na diversificao das formas e recursos punitivos disposio da Justia, reservando a pena privativa de liberdade para aqueles que, efetivamente, precisam ser afastados do convvio social.

7. Penas alternativas
Desde 1984, a legislao brasileira contempla diversas alternativas pena de priso, ou penas restritivas de direitos, a saber: compensao vtima; perda de bens ou valores; prestao de servios comunidade; restrio temporria de direitos e limitao de fim de semana. Os juzes podem substituir penas de priso de at quatro anos por uma ou mais penas

24

alternativas, quando o crime no for violento e o infrator for primrio. Essa ltima exigncia acaba por limitar muito o alcance da legislao, que j vem demandando uma reviso e a possibilidade de que sejam alteradas algumas regras para que os juzes tenham mais flexibilidade em seu julgamento. Infelizmente, as penas alternativas ainda so muito pouco utilizadas no pas. Boa parte dos operadores do Sistema de Justia Criminal brasileiro ainda acredita piamente que o encarceramento constitui o melhor castigo para qualquer tipo de delito. E em geral se supe que o cidado comum pense da mesma forma. No entanto, resultados de uma pesquisa que coordenei, com apoio financeiro da Fundao Ford, mostraram que a populao, quando consultada, pode ter um posicionamento bem diferente. O objetivo da pesquisa era conhecer a opinio de habitantes do Rio de Janeiro sobre a imposio da pena de priso e de penas alternativas. Trabalhava-se com a hiptese de que a populao de uma grande cidade, bastante afetada pelo crime, tenderia a manifestar uma opinio majoritariamente favorvel pena de priso como castigo para criminosos. Uma amostra representativa da populao da regio metropolitana do Rio de Janeiro foi estabelecida atravs de dados censitrios do IBGE e, ao final da pesquisa, havamos consultado 319 pessoas de diversas reas geogrficas, diferentes condies scio-econmicas e graus de escolaridade distintos. A hiptese de trabalho acabou por no se confirmar e os resultados revelaram grande adeso s penas alternativas, indicando que, se a distribuio de castigos dependesse da populao representada na amostra, os crimes violentos seriam mais penalizados com a priso do que os crimes no-violentos; haveria maior complacncia em relao aos crimes cometidos por pessoas de baixa renda; haveria grande rigor no julgamento de crimes cometidos por indivduos bem situados na estrutura social e crimes cometidos por policiais; os crimes cometidos por infratores primrios receberiam maior quantidade de penas alternativas do que os cometidos por reincidentes. Enfim, um equvoco supor que a populao simplesmente quer todos os criminosos na cadeia. Quando consultado, o povo consegue ser muito mais sensato do que a maior parte dos nossos polticos e legisladores. Apesar de habitualmente olharmos para os pases desenvolvidos em busca de modelos, algumas lies podem ser aprendidas, por exemplo, analisando a experincia de alguns pases africanos. Na rea das penas alternativas e, muito particularmente, da prestao de servios comunidade, o caso do Zimbabwe digno de nota. Entre 1992 e 1997, aquele pas reduziu sua populao prisional de 22 mil para 18 mil presos, tendo 15 mil infratores, no mesmo perodo, realizado tarefas no-remuneradas em prol da comunidade, totalizando mais de um milho de

25

horas trabalhadas. Em mdia, houve uma economia anual de cinco milhes de dlares, computando o que se deixou de gastar com o encarceramento de quem no precisava estar preso e o que se deixou de pagar pela realizao das tarefas que foram executadas pelos prestadores de servios. Alis, muito pouco se fala dos ganhos para o contribuinte com as penas alternativas e de como se pune o prprio contribuinte utilizando mal os recursos advindos de seus impostos, mantendo-se na priso indivduos que no so perigosos nem violentos, e que poderiam estar sendo punidos com a prestao de servios comunidade, capaz de proporcionar considervel economia de recursos em atividades diversas. Adequando as habilidades do infrator s necessidades da comunidade, possvel obter-se os mais variados servios a custo zero, tanto na rea pblica, quanto naquela de entidades assistenciais. Uma comparao feita em 1994, no estado norteamericano de Delaware, entre os custos de infratores condenados pena de priso e a penas alternativas (Grfico 7) revelou que, para manter um preso em regime fechado, so necessrios os impostos de quase 15 contribuintes. medida em que diminuem os controles, o custo vai baixando. Presos em prises semi-abertas j custam menos e presos submetidos a controles considerados de nveis I, II e III, todos alternativos ao encarceramento, custam menos ainda.
Grfico 7 Contribuintes necessrios para manter cada infrator, Estado de Delaware EUA
16 14 12 10 8 6 4 2 0 Nvel I Contribuintes Infratores 0,15 1 Nivel II 0,8 1 Nvel III 1,7 1 Priso domiciliar 2,5 1 Priso semiaberta 8,3 1

Priso fechada 14,8 1

Formatado: Ingls (EUA) Formatado: Ingls (EUA)

Fonte: Impostos: Revenue Division. Custos: Delaware Office of Corrections, 1994

Se o custo do preso no Brasil, como j vimos, ainda no calculado de forma apropriada, muito menos se tem noo clara do custo de um indivduo condenado a uma pena
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alternativa, principalmente uma pena de prestao de servios comunidade. Mas as poucas evidncias existentes so espantosas: o Rio Grande do Sul, estado pioneiro na aplicao da prestao de servios comunidade como pena alternativa, vem constatando, por exemplo, que a estrutura montada para dar suporte/superviso a este tipo de sano penal custa, em mdia, 90% menos que os gastos com a pena privativa de liberdade. Alm da enorme economia que pode proporcionar, outros benefcios importantes da prestao de servios comunidade, pena alternativa por excelncia, so: o fato de constituir um castigo, na forma de trabalho compulsrio e gratuito, que integra ao invs de excluir; que envolve a comunidade; que no favorece a reincidncia; que beneficia instituies pblicas e privadas carentes de recursos; que no impede o desenvolvimento de atividades remuneradas pelo infrator, permitindo-lhe sustentar a si mesmo e famlia. Em alguns casos, inclusive, as tarefas realizadas compulsoriamente podem funcionar ao mesmo tempo como treinamento para uma nova profisso e converter-se em um novo emprego ao final da pena.

8 - Concluses
Quando se discute a ineficcia da pena de priso ou os limites do Sistema de Justia Criminal para lidar com a questo da criminalidade e da violncia, cabe sempre lembrar que a pena privativa de liberdade castigo muito recente na histria das sociedades humanas. Na Antigidade e na Idade Mdia no se conhecia a privao da liberdade como sano penal autnoma, embora haja referncias existncia de prises na Grcia e Roma antigas, no Egito, na Mesopotmia e na Assria. O que se sabe que at Idade Moderna, a priso servia, basicamente, como local de custdia para manter aqueles que seriam submetidos a castigos corporais e pena de morte, garantindo, dessa forma, o cumprimento das punies. A priso moderna 29 surge com o capitalismo e vai-se constituir na pena por excelncia do capitalismo industrial. Como acentuam Melossi e Pavarini, para que pudesse surgir a idia da possibilidade de expiar o delito com um quantum de liberdade, abstratamente predeterminado, era necessrio que todas as formas de riqueza fossem reduzidas forma mais simples e abstrata do trabalho humano medido pelo tempo: portanto, num sistema scioeconmico como o feudal, onde no existia a idia do trabalho humano medido pelo tempo,

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Para uma descrio/discusso da priso atravs da histria, ver Morris, Norval e Rothman, David. J. The Oxford History of the Prison. New York, Oxford University Press, 1995.

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leia-se trabalho assalariado, a pena-retribuio no estava em condies de encontrar na privao do tempo um equivalente do delito. Ao contrrio, o equivalente do dano produzido pelo delito se encontrava na privao dos bens socialmente considerados como valores: a vida, a integridade fsica e a perda de status."30 Ao longo do sculo XIX, a pena privativa de liberdade passa a ser o principal instrumento de controle do sistema penal e comea a desenvolver-se a idia de que castigo igual a priso. O sculo XX conheceu o apogeu dessa pena e, ao terminar, havia cerca de oito milhes de homens e mulheres encarcerados em todo o mundo, 25% dos quais nos Estados Unidos.31 Atualmente, j se tem clareza de que a pena de priso cara e ineficaz: no inibe a criminalidade, no reeduca o infrator e estimula a reincidncia, alm de separar famlias e destruir indivduos, aniquilando sua auto-estima e embrutecendo-os. Sabe-se que quem sai das penitencirias, em geral sai pior e, ao reincidir, freqentemente comete crimes mais graves, ao contrrio dos infratores punidos com penas alternativas, que reincidem muito menos. Est mais do que na hora de avaliar com seriedade a relao custo-benefcio da pena de priso. O contribuinte no merece que seu dinheiro continue sendo desperdiado, mantendo na priso quem no precisa l estar. Ou bem se resolve gastar esse dinheiro de maneira mais eficaz, ou a insegurana aumentar, os custos das cadeias tambm, e ns, brasileiros, estaremos vivendo no pior possvel dos mundos. Pela minha experincia nos ltimos anos, acompanhando o perfil da populao prisional, calculo, numa estimativa conservadora, que pelo menos 30% dos presos no Brasil cometeram crimes sem qualquer violncia ou gravidade. Ao custo mdio (que, como j disse, considero muito subestimado) de R$ 9.000,00 anuais, esses 66.700 presos custam R$ 600 milhes por ano. o que o Brasil desperdia mantendo na priso quem no constitui ameaa concreta ao convvio social. Com esses 600 milhes, seria possvel construir, por exemplo, mais de 54 mil casas populares, ou investir diretamente em programas de preveno do crime. Utilizar a pena privativa de liberdade para indivduos que no apresentam uma ameaa concreta sociedade, alm de ser, para o infrator, punio desproporcional ao delito cometido, uma dura punio para o contribuinte. Em primeiro lugar, porque se mantm na priso um infrator que no perigoso, a um custo altssimo. E, o que pior, alm de pagar caro para manter algum na cadeia, o contribuinte penalizado porque esses homens e

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Melossi, Dario e Pavarini, Maximo. Carcel y Fabrica, los origenes del sistema penitenciario. Mexico, Siglo Veintiuno, 1980. De acordo com relatrio da organizao internacional Human Rights Watch [http://www.hrw.org]

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mulheres que cometem pequenos delitos esto-se transformando em pessoas muito piores ao longo de suas penas e, uma vez fora dos muros, cometero crimes mais graves. Quem paga impostos neste pas precisa entender que, por trs de tudo isto, est uma poltica de combate criminalidade equivocada, que aposta no endurecimento da legislao penal como instrumento para garantir a nossa segurana e que tem despejado nas cadeias, com extrema rapidez, um nmero de presos muito superior quele que o Sistema de Justia Criminal consegue digerir e colocar de volta na rua. Endurecimento da legislao penal significa mais gente na priso, por mais tempo, e, como j se disse, no est demonstrado que aumentos nas taxas de encarceramento acarretem diminuies proporcionais nas taxas de criminalidade. Sabe-se, por outro lado, que quanto mais tempo algum fica na cadeia, maiores suas chances de reincidir; conseqentemente, as penas longas acabam alimentando a violncia e o crime. Estudos do Banco Mundial sobre pobreza urbana na Amrica Latina indicam que a criminalidade violenta na regio s poder ser prevenida de forma eficaz por meio, principalmente, de investimentos sociais considerveis para reduzir o nmero de pobres nas grandes cidades; estimular a gerao de empregos e propiciar crdito fcil para o desenvolvimento de pequenos negcios; estimular programas educacionais e de lazer que mantenham os jovens longe do crime, alm de estratgias que reforcem o envolvimento da comunidade no controle do crime e da violncia. Um pas como o Brasil, com uma populao de 43 milhes de pobres (renda pessoal inferior a dois dlares por dia), precisa investir prioritariamente em educao, sade, moradia popular, saneamento bsico e gerao de empregos. Programas emergenciais de renda mnima, bolsa-escola, capacitao profissional e facilitao do crdito para a populao de baixa renda, entre outros, tm de ser estimulados. S um macio esforo de resgatar a dvida social o mais rapidamente possvel, junto com uma profunda reviso do nosso falido modelo de segurana e justia, que nos permitir vislumbrar no horizonte um pas menos injusto e violento. O resto so mitos, ou demagogia de quem busca na manipulao do medo uma fonte de lucro e poder.

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