Gerencialismo e desafios contemporneos da gesto dos custos pblicos no Brasil

Managerialism and contemporary challenges of managing public costs in Brazil Andr Browne Ribeiro e Oliveira1 Uilcleides Braga da Silva2 Adriano Leal Bruni3
RESUMO Este ensaio buscou entender os fundamentos do gerencialismo, os principais aspectos que contriburam para sua evoluo e, principalmente, os desafios contemporneos encontrados pela administrao pblica brasileira, notadamente os envolvidos na estruturao de um sistema de custeio. Procurou compreender o modelo de deciso governamental, inserido em novo ambiente com nvel de complexidade maior. No Brasil, a reforma administrativa realizada a partir de 1990 se fez necessria a partir da crise financeira do Estado, com influncia da vertente gerencial inglesa e com premissas gerencialistas do modelo americano, buscando manter o equilbrio das contas publicas e resgatar a capacidade de ao estatal. Ainda assim, a administrao dos gastos pblicos no conseguiu superar uma cultura de gesto voltada para uma viso oramentria, sem uma maior preocupao em ter um enfoque efetivamente gerencial. O novo modelo decisrio governamental deve estar fundamentado na busca da eficincia e eficcia no ajuste das contas e finanas pblicas com a consequente melhoria da performance e da efetividade dos gastos pblicos. Palavras-Chave: Custos pblicos. Gerencialismo. Desafios contemporneos da administrao pblica. ABSTRACT This article aims to understand the fundamentals of managerialism, the main aspects that have contributed to its evolution and especially the contemporary challenges faced by the Brazilian government, especially those involved in structuring a costing system. Sought to understand the model of government decision inserted into the new environment with higher complexity level. In Brazil, the administrative reform carried out since 1990 was needed from the financial crisis of the state, influenced by English side management and managerial assumptions of the American model, seeking to maintain the balance of public accounts and the ability to rescue action state. Still, the administration of public spending could not overcome a management culture focused on a vision budget without a major concern in having an effective management approach. The new model governmental decision-making must be based on the pursuit of efficiency and effectiveness in the setting of public finances and accounts with the consequent improvement of the performance and effectiveness of public spending. Keywords: Public costs. Managerialism. Contemporary challenges for public administration.
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Mestre em Administrao - Universidade Federal da Bahia- E-mail: abrowne@uol.com.br. Mestranda em Contabilidade - Universidade Federal da Bahia-E-mail: uilcleidesbraga@yahoo.com.br 3 Professor Titular - Universidade Federal da Bahia - E-mail: albruni@gmail.com

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REVISTA DE ESTUDOS CONTBEIS, LONDRINA, V. 3, N. 5, P. 63-82, JUL./DEZ. 2012.

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1. Introduo Os modelos gerenciais na administrao pblica so consequncia da crise econmica mundial da dcada de 1970, que levou o capitalismo a uma profunda recesso e a um questionamento a respeito do papel do Estado como garantidor da prosperidade econmica e bem-estar social. A crise colocou prova as trs dimenses do Estado: econmica, social e administrativa. Como sada para a crise da dimenso administrativa e para a busca da superao do modelo burocrtico weberiano foram introduzidos, em larga escala, padres do gerencialismo. O presente ensaio procurou analisar o gerencialismo, compreendendo os seus fundamentos e a sua evoluo no contexto da Administrao Pblica brasileira, culminando com a estruturao de um sistema de custeio. No Brasil, a reforma administrativa realizada a partir de 1990 tem sua motivao na agenda econmica, caracterizada pela crise financeira do Estado, com influncia da vertente gerencial inglesa e com premissas gerencialistas do modelo americano. Assim, as ideias centrais da reforma do Estado estavam de acordo com a proposta gerencialista que vinha sendo construda no mundo desde a dcada de 1970. (ABRUCIO, 1997; MARINI, 2005; FADUL, SOUZA, 2006; FADUL, SILVA, 2008). Dentre os objetivos definidos pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, tem-se: aumentar a capacidade administrativa de governar com efetividade e eficincia; introduzir, no sistema burocrtico, uma cultura gerencial baseada na avaliao do desempenho; introduzir uma administrao pblica gerencial, baseada no controle a posteriori dos resultados e a competio administrativa, dentre outros. (BRASIL, 1995) Mesmo com a Reforma Administrativa, que se inicia em 1995, baseada nos princpios do gerencialismo de uma administrao pblica mais eficiente e voltada para atender os anseios do cidado, a administrao pblica, no Brasil, no conseguiu superar uma cultura de gesto voltada para uma viso oramentria, sem uma maior preocupao em ter um enfoque efetivamente gerencial. Dentro deste contexto, surge a necessidade do governo ter instrumentos de gesto que ofeream informaes gerenciais para que o gestor possa tomar suas decises de forma a investir os recursos pblicos de melhor maneira possvel.

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Assim, o governo passa a exigir o uso dos critrios de eficincia, eficcia e efetividade para avaliao dos resultados de suas aes a partir do PPA 2004/2007. (BRASIL, 2004). O PPA o plano plurianual que visa retomar, na agenda do governo, uma viso de planejamento governamental integrado, de forma regionalizada, com a definio de diretrizes, objetivos e metas para despesas de capital e para despesas relativas aos programas de durao continuada. (BRASIL, 2006c) A criao de uma Poltica de Custos no Governo Federal disponibiliza instrumentos eficazes de avaliao das polticas pblicas e da melhoria na qualidade dos servios prestados pelo Estado, visto que as informaes de custos so de grande relevncia para o desenvolvimento da gesto no servio pblico e para a definio de parmetros de desempenho. (BRASIL, 2008a) Mesmo existindo um esforo do Governo Federal no desenvolvimento interno de uma cultura de custos, ainda prematuro avaliar a reao dos diversos atores do sistema administrativo com relao a essa nova realidade de mensurar a gesto pblica. A nova Contabilidade Pblica, que foi adaptada s normas internacionais de contabilidade, e que passou a vigorar na esfera federal de governo, de forma facultativa em 2010, e de forma obrigatria em 2011, ter como uma de suas funes o registro de custos. A legislao brasileira j trata de custos desde a dcada de 60 do sculo passado. Mais recentemente, com a Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, Lei 101/2000, fica sendo obrigatrio para a administrao pblica ter um sistema de registro de custos. At o Tribunal de Contas da Unio (TCU) j emitiu uma recomendao ao Governo Federal para a criao de um sistema de custos. Para que o servio pblico federal possa funcionar de maneira eficiente, consequentemente, eficaz, atingindo seus objetivos de servir sociedade, necessrio que os recursos pblicos sejam utilizados de forma racional para que possam atender s necessidades da sociedade. Uma poltica de custos um instrumento que pode evidenciar o desempenho de cada programa desenvolvido pelo Governo Federal e possibilitar a participao da sociedade na avaliao dos gastos pblicos, opinando sobre que programas devem ser priorizados. Dentro deste contexto, necessrio que se tenha mecanismos eficazes para a definio das informaes de custos, importantes para que a organizao possa tomar suas decises de investimento, com a finalidade de medir de que maneira os recursos
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esto sendo aplicados, do ponto de vista dos critrios adotados pelo governo: eficincia, eficcia e efetividade. As definies de quais informaes de custos so importantes a base para que se possa comear a pensar uma poltica de custos adequada ao perfil da instituio.

2. Desafios Contemporneos da Administrao Pblica A crise econmica mundial da dcada de 1970 leva o capitalismo avanado a uma longa e profunda recesso, colocando um ponto final na era de prosperidade que se iniciara aps a Segunda Grande Guerra. (ABRUCIO, 1997; CREMONESE, 2009). Conforme Abrucio (1997), quatro so os fatores socioeconmicos que contriburam de um modo geral para detonar a crise do Estado contemporneo. O primeiro fator foi a crise econmica iniciada com a primeira crise do petrleo em 1973 e reforada com a segunda crise do petrleo em 1979. Estas crises levaram a um grande perodo recessivo nos anos 1980. O segundo fator a crise fiscal, pois, aps ter crescido por dcadas, a maioria dos governos no tinha mais como financiar seus dficits. Segundo Marini (2005), esta crise fica evidenciada pela incapacidade de gerao de poupana pblica para a realizao dos investimentos sociais. Estava em xeque o consenso social que sustentara o Estado do Bem-estar (Welfare State). O terceiro fator seria a ingovernabilidade: os governos estavam inaptos para resolver seus problemas. E o quarto fator foi a globalizao e todas as transformaes tecnolgicas que transformaram a lgica do setor produtivo. A crise colocou prova as trs dimenses do Estado: econmica, social e administrativa, todas interligadas. A dimenso econmica, influenciada pelo

keynesianismo caracterizava-se pela ativa interveno do Estado na economia, procurando garantir o pleno emprego e atuar em setores considerados estratgicos para o desenvolvimento nacional, gerando uma crise fiscal. A dimenso administrativa est relacionada ao modo de funcionamento interno do Estado, o chamado modelo de gesto burocrtico weberiano, ao qual cabia o papel de manter a impessoalidade, a neutralidade e a racionalidade do aparato governamental. (ABRUCIO, 1997; BRESSERPEREIRA, 1998). Como sada crise das dimenses econmica e social do antigo tipo de Estado, os governos, de uma forma geral, agiram redefinindo o papel do Estado na economia e tentando reduzir os gastos pblicos na rea social atravs do ajuste fiscal e da
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privatizao. Do ponto de vista de promoo da governabilidade, foram realizadas reformas polticas. Com relao dimenso administrativa, foram introduzidos, em larga escala, padres gerenciais na administrao pblica, para responder ao superado modelo burocrtico weberiano. (ABRUCIO, 1997; BRESSER-PEREIRA, 1998). Mas, o que so estes padres gerenciais que se tornam necessrios? Em seguida, apresentam-se argumentos relevantes que tendem a responder os padres gerenciais abordados.

3. Principais Bases Conceituais do Gerencialismo O foco do estudo, a seguir, so as mudanas ocorridas nos padres de gesto da administrao pblica, tendo como referencial de anlise a abordagem gerencialista, apresentada por Abrucio (1997), que discute as experincias inglesa e americana. O autor destaca que importante fazer trs observaes para melhor contextualizar o assunto: a questo ideolgica, o modelo de gesto weberiano e o gerencialismo como doutrina flexvel e aberta. Quanto questo ideolgica, na reviso de literatura realizada neste trabalho foram identificados dois pontos de vista. O primeiro ponto de vista destaca que as reformas administrativas implementadas no mundo contemporneo, que atingiram a maioria dos pases do mundo, em especial os pases em desenvolvimento, foram determinadas pelo Consenso de Washington, tendo um cunho neoliberal. Esta reunio tinha como objetivo discutir as reformas necessrias para a Amrica Latina como um dos seus planos de ao: o equilbrio fiscal. (MATIAS-PEREIRA, 2008; CREMONESE, 2009). O segundo ponto defende que, mesmo as ideias de reforma gerencial tendo surgido em pases de governos neoliberais (Thatcher e Reagan), este modelo no se restringe apenas a este contexto. Estas reformas buscam meios de promover maior eficincia e eficcia das atividades do setor pblico, atravs de modelos de avaliao de desempenho, novas formas de controlar o oramento e servios pblicos direcionados s preferncias dos cidados, mtodos tpicos do gerencialismo, que hoje so parmetros fundamentais a partir dos quais diversos pases, de acordo com as suas condies locais, modificam as antigas estruturas administrativas. (ABRUCIO, 1997; BRESSER-PEREIRA, PACHECO, 2005; BRESSER-PEREIRA, 2010).

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O modelo de gesto burocrtico weberiano no consegue mais atender as novas demandas da sociedade contempornea, que se tornaram mais complexas nas ltimas dcadas, resultando em ineficincia, morosidade, estilo autorreferencial, concentrado no processo, e no deslocamento das necessidades dos cidados. a partir deste contexto que o modelo gerencial passa a preencher o vcuo terico e prtico, absorvendo as principais proposies da opinio pblica. As que mais se destacam so: o controle dos gastos pblicos e a demanda pela melhoria da qualidade dos servios pblicos. (ABRUCIO, 1997; BRESSER-PEREIRRA, 1998; SECCHI, 2009). A experincia inglesa tem como abordagem o managerialism, que possui trs vises diferentes das abordagens gerencialistas: o modelo puro, o consumeirismo e o public service orientation. (ABRUCIO, 1997). O modelo gerencial puro foi o primeiro a ser implantado na Inglaterra a partir da eleio do governo conservador de Margareth Thatcher. Este modelo estava mais direcionado reduo de custos e ao aumento da eficincia e produtividade do servio pblico. (ABRUCIO, 1997). Na busca de corrigir algumas disfunes apresentadas pelo modelo gerencial puro, e no aperfeioamento do managerialism, temos uma nova viso, o consumeirism, que incorpora novos significados, como a nfase na flexibilidade da gesto, adoo de programas de qualidade total e satisfao de seus consumidores segundo uma lgica de racionalidade privada. (ABRUCIO, 1997; FADUL, SOUZA, 2006). Uma das mudanas ocorridas na busca da flexibilizao da gesto pblica foi a passagem da lgica do planejamento para a lgica da estratgia. Na lgica da estratgia, so levadas em conta as relaes entre os atores envolvidos em cada poltica, de modo a montar cenrios que permitam a flexibilidade necessria para eventuais alteraes nos programas governamentais. (ABRUCIO, 1997, p. 20). A estratgia de satisfazer os consumidores tem o reforo de trs medidas adotadas pelo governo britnico: a descentralizao, partindo do princpio de que quanto mais perto o servio estiver do pblico consumidor mais fiscalizado pela populao; a competio entre as organizaes do setor pblico, pois, quando no h competio entre os servios, instala-se uma situao de monoplio e, portanto, os consumidores ficam sem escolha, estabelecendo a lgica entre a competitividade e o aumento da qualidade dos servios pblicos. (ABRUCIO, 1997).

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O Public Service Oriented (PSO) a mais recente corrente dos modelos gerenciais, tendo seus conceitos ainda em fase de amadurecimento terico para atender aos novos desafios gerados pelas demandas da administrao gerencial. O PSO busca abrir novos caminhos para a discusso gerencial, explorando suas potencialidades e preenchendo boa parte de suas lacunas, atravs da introduo dos conceitos de accountability e equidade na prestao de servio pblico. (ABRUCIO, 1997; FADUL, SOUZA, 2006). Os conceitos de accountability e de participao dos cidados so resgatados dentro de um conceito mais amplo, o da esfera pblica, que se utiliza da transparncia como forma de proteo contra novas formas particularistas de interveno na arena estatal, como so o clientelismo e o corporativismo. (ABRUCIO, 1997). Mesmo apresentando fortes crticas aos dois modelos anteriores, o Public Service Oriented (PSO) no joga fora as ideias desenvolvidas pelo Public Management. Com relao denominao adotada para caracterizar esta abordagem do gerencialismo, foram identificadas trs formas: o Public Management (ABRUCIO, 1997); New Public Administration (FADUL, SOUZA, 2006) e governo empreendedor (GE) (SECCHI, 2009). O governo empreendedor uma abordagem que tinha a teoria administrativa moderna como inspirao, trazendo para os administradores pblicos a linguagem e as ferramentas da administrao privada. (SECCHI, 2009). Utilizando uma linguagem prescritiva, Osborne e Gaebler (1994 apud ABRUCIO, 1997; SECCHI, 2009) sintetizam alguns princpios bsicos para transformar uma organizao pblica burocrtica em uma organizao pblica racional e eficaz: a) governo catalisador: catalisar a ao dos setores pblico, privado e voluntrio; b) governo que pertence comunidade: dar poder aos cidados, transferindo o controle das atividades comunidade; c) governo competitivo; d) governo orientado por misses: orientar-se por objetivos, e no por regras e regulamentos; e) governo de resultados; f) governo orientado ao cliente; g) governo empreendedor; h) governo preventivo: atuar na preveno dos problemas mais do que no tratamento; i) governo descentralizado; e j) governo orientado para o mercado. Osborne e Gaebler (1994) contriburam na evoluo do gerencialismo, para Abrucio (1997) e Secchi (2009), na medida em que consideraram imprescindveis os conceitos de equidade, accountability e participao dos cidados nos governos a fim de

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reconstruir o setor pblico e com a coerncia na utilizao de valores primrios de racionalidade, eficcia e liberdade de escolha. De forma sintetizada, as abordagens do gerencialismo, apesar de haver diferenas sutis entre elas, concebem uma valorizao do servio pblico a partir da adoo de tcnicas gerenciais das empresas privadas. O pensamento corrente o de que todas as vezes que a administrao pblica necessita melhorar a qualidade de seus servios e buscar a eficincia, dever recorrer s tcnicas e aos processos de reestruturaes organizacionais utilizados pelas empresas privadas. (FADUL, SOUZA, 2006).

4. Gnese e Caractersticas da Reforma do Estado no Brasil Segundo Holanda, Lattman-Weltman e Guimares (2010), a necessidade de uma administrao pblica brasileira mais profissional e eficiente no um demanda nova. Isto porque, desde o comeo do processo de construo do Estado brasileiro, houve a necessidade de organizaes burocrticas nos quadros da administrao moderna. A modernizao da administrao pblica brasileira, entre as dcadas 1930 e 1990, teve algumas caractersticas comuns, entre elas a fragmentao institucional e a separao entre a formulao e a implementao poltica. O conjunto de regras da reforma dos anos 1990 avanou do ponto de vista da utilizao do conceito de governana e dos princpios polticos que orientaram as propostas, quais sejam: participao, accountability, controle social. (MATIAS-PEREIRA, 2008). A reforma administrativa realizada a partir de 1990 tem sua motivao na agenda econmica, caracterizada pela crise financeira do Estado e sustentada pelos preceitos apresentados no Consenso de Washington, que tinham como base a ideologia neoliberal. (MARINI, 2005; FADUL, SILVA, 2008). Em novembro de 1995, o Governo Federal formaliza a Reforma do Estado, com a publicao do documento Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, inspirado nos ideais da vertente gerencial inglesa. Tal vertente aponta para a necessidade de se construir uma Administrao Pblica condizente com as mudanas ocorridas no mundo (ABRUCIO, 1997; MATIAS-PEREIRA, 2008). De acordo com Fadul e Souza (2006), o Brasil tambm incorporou as premissas gerencialistas do modelo americano. Assim, as ideias centrais da reforma do Estado estavam de acordo com a proposta gerencialista que vinha sendo construda no mundo desde a dcada de 1970.

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Em sntese, a reforma do Estado brasileiro tem como objetivos manter as contas pblicas equilibradas e, ao mesmo tempo, elevar a capacidade da ao estatal. Esto divididos esses objetivos em curto prazo facilitar o ajuste fiscal particularmente nos Estados e municpios, na busca de eliminar a crise fiscal e mdio prazo tornar mais eficiente e moderna a administrao pblica, voltando-a para o atendimento dos cidados, transformando uma administrao pblica burocrtica em gerencial e melhorando o atendimento das demandas sociais. (MATIAS-PEREIRA, 2008; BRESSERPEREIRA, 1997; FADUL, SILVA, 2008). Um movimento desta envergadura implica promover mudanas em trs dimenses: a) Institucional-legal: remoo dos obstculos de natureza constitucional e de outros ordenamentos e a criao de novos formatos organizacionais; b) Gesto: implementao da reforma por meio da adoo de novos arranjos institucionais, novas competncias e instrumentos gerenciais mais adequados (contratos de gesto, contabilidade gerencial e de custos, planejamento e gesto estratgica, anlise e melhoria de processos, procedimentos de gesto pela qualidade, dentre outros); e c) Cultural: substituir a cultura burocrtica dominante pela nova cultura gerencial. (MARINI, 2005; BRESSER-PEREIRA , PACHECO, 2005). A partir de 2003, com a construo de um plano conhecido como Gesto Pblica para um Brasil de Todos orientado para o fortalecimento da capacidade de governo e para dar sustentabilidade aos programas previstos no PPA, promovendo a capacidade do governo em formular e implementar polticas pblicas de forma eficiente, transparente e participativa, surge uma nova gerao de transformaes da gesto pblica, cujo propsito a revitalizao do Estado, aportando solues para questes mal resolvidas ou no abordadas nas iniciativas anteriores. (MARINI, 2005; BRASIL, 2003b). A adoo deste novo Plano de Gesto significa introduzir transformaes na gesto pblica, orientadas para que se reduza o dficit institucional e seja ampliada a governana, alcanando-se mais eficincia, transparncia, participao e um alto nvel tico. (MARINI, 2005; BRASIL, 2003b). A reduo do dficit institucional esta relacionada com a ausncia do Estado e a sua incapacidade de assegurar direitos civis e sociais (fazer o que deve ser feito). A nova gerao de transformaes da gesto pblica, caracterizada pelo Plano de Gesto Pblica, tem algumas semelhanas em relao Reforma do Estado de 1995: a
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democracia brasileira ainda avana em busca de sua consolidao, a crise nas dimenses fiscal e administrativa continua presente e est ainda presente a influncia do gerencialismo em alguns dos seus princpios bsicos, tais como a busca da eficincia e eficcia no ajuste das contas e finanas pblicas; a melhoria da performance e uma maior efetividade das organizaes pblicas. (MARINI, 2005, FADUL, SILVA, 2008). Neste contexto, os gestores pblicos tm a necessidade de informaes gerenciais para desenvolverem as polticas pblicas com eficincia, eficcia e efetividade. (MACHADO, 2002).

5. Desafios Contemporneos de Sistemas de Custeio na Administrao Pblica Brasileira O aumento da demanda por informaes relacionadas com as atividades estatais fruto de diversos fatores. Entre eles, o aumento da complexidade do ambiente socioeconmico, a presso da sociedade por maior participao do Estado na oferta de bens pblicos com qualidade, a necessidade dos gestores pblicos prestarem contas de seus atos (SILVA, 2007, p. 13). Neste contexto de necessidade de informaes por diversos setores tanto internos como externos do governo, o sistema de informao de custos que, junto com os sistemas de oramento e de contabilidade, faz parte do sistema contbil de informaes gerencias, tem como objetivo fornecer informaes de suporte s decises, baseadas em informaes extradas no ambiente interno organizacional. Na administrao pblica brasileira, a primeira vez que houve exigncia legal para a apurao de custos no servio pblico foi na dcada de 1960. (MACHADO, 2002; BIO, 1987). Outro aspecto est relacionado com a questo da forma como deve ser realizada a avaliao do gestor pblico, direcionada para a apurao da eficincia econmica da atividade pblica, segundo a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). (MAUSS, SOUZA, 2008). Conforme Machado (2002) e Fadul e Silva (2008), o sistema de informaes de custos tem a finalidade de ser um sistema de gesto e seus objetivos demonstram que esto diretamente ligados ao modelo gerencialista. A primeira vez que se fala em custos na legislao brasileira na dcada de 1960, com a Lei n 4.320/64. Em 1967, a administrao pblica passou por uma ampla reforma administrativa, com um carter descentralizador e buscando a reestruturao
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da gesto pblica, direcionada para a criao de uma Administrao Gerencial no setor pblico. (MONTEIRO et al., 2010; HOLANDA, LATTMAN-WELTMAN, GUIMARES, 2010). Ainda na dcada de 1980, foi criada a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), atravs do Decreto 92.452/86, com o objetivo de auxiliar o Ministrio da Fazenda na execuo de um oramento unificado, incorporar suas prticas administrativas a contabilidade de custos. No ano seguinte, implantado o Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi), o principal instrumento de acompanhamento e controle dos gastos pblicos, passando a contabilidade pblica a ser tambm instrumento de informao. (SILVA, 2007; HOLANDA, LATTMAN-WELTMAN, GUIMARES, 2010). A instituio da Lei Complementar 101/2000, tambm denominada LRF, tem como objetivo fortalecer a vinculao entre as atividades de planejamento e de execuo do gasto pblico, garantindo, assim, uma atuao mais gerencial dos gestores, alm de prever a instituio de mecanismos que assegurem maior transparncia para a sociedade. A Lei 10.180/2001 veio organizar e disciplinar o Sistema de Contabilidade Federal do Poder Executivo. Entre as suas determinaes, est a de evidenciar os custos dos programas e das unidades da administrao pblica federal. Outro fato relevante a manifestao do TCU, atravs de acrdo, para que a administrao pblica tomasse providncias, o mais breve possvel, para a implantao de sistemas de custos, com a finalidade de atender LRF. (BRASIL, 2006a). Entre 2007 e 2008, foi realizado um Workshop Sistemas de Custos na Administrao Pblica: Modelo Conceitual e Estratgia de Implementao, que teve como base uma discusso a respeito do oramentrio financeiro. Em 2009, editado o Decreto n 6976/2009 que, no seu art. 3, define que O Sistema de Contabilidade Federal tem por finalidade, [...] e evidenciar: VI - os custos dos programas e das unidades da administrao pblica federal. (HOLANDA, 2011, p. 14). Ainda durante o ano de 2009, h o desenvolvimento da verso inicial do sistema de informao de custos e, em fevereiro de 2010, homologada a verso inicial do SIC. (HOLANDA, 2010; SEMANA, 2011b). Em 2011, o STN, de acordo com a competncia de tratar de assuntos relacionados rea de custos na Administrao Pblica Federal que lhe foi dada pela Lei 10.180/2001, passa a formalizar a criao do Sistema de Custos do Governo Federal e define as
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competncias dos rgos participantes atravs das Portarias n 157 e 716, respectivamente. Atravs da Instruo Normativa n 02, apresenta os procedimentos para elaborao dos relatrios de custos para a prestao de contas do presidente da repblica para o exerccio de 2011. (BRASIL, 2012b). O ponto central do modelo de deciso do setor pblico identificar os problemas a serem enfrentados e construir os programas para resolv-los. (MACHADO, 2002). Desta forma, fica demonstrado que a definio das polticas pblicas o principal determinante dos custos no setor pblico que dar origem aos programas e s aes e, consequentemente, identificao dos recursos necessrios para sua execuo. (MACHADO, 2002). Assim, o custo dos programas determinado, em primeira instncia, pela escala desejada, pela tecnologia utilizada e pelo grau de integrao vertical das aes previstas nos planos plurianuais. Tambm existem outros fatores que tero influncia no custo dos produtos e servios prestados pelo setor pblico, como a quantidade de colaboradores, o grau de utilizao das instalaes e o seu layout. (MACHADO, 2002). Nesse sentido, o objetivo do sistema de custos do setor pblico, proposto por Machado (2002), gerar informaes capazes de auxiliar o gestor pblico na tomada de deciso, bem como no controle e na avaliao da eficincia, eficcia e da efetividade dos programas de governo tanto em execuo quando os j executados. Sendo um sistema limitado a inferir, mensurar, resumir e relatar dados internos relativos s entidades pblicas. A avaliao em relao aos critrios de eficincia e eficcia, que so previstos constitucionalmente, necessita de um sistema que possa fazer a mensurao, relacionando os insumos com resultados ou benefcios atingidos e medidas financeiras. (SILVA, 2007). Cabe ressaltar que um sistema de informao de custos corporativo, devendo, portanto, atender, em primeiro lugar, a instituio como um todo e no departamentos isolados. E cada instituio apresenta uma realidade prpria, no existindo um sistema de custos padro para a administrao pblica. Cada entidade deve moldar o seu sistema de acordo com a sua complexidade, necessidades de informao e sua realidade operacional. (MAUSS, SOUZA, 2008; BRASIL, 2011). De acordo com as necessidades dos administradores pblicos em possurem informaes gerenciais para cumprir com eficincia, eficcia e efetividade as polticas
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pblicas, faz-se necessrio a concepo de uma ferramenta gerencial capaz de disponibilizar esse conjunto de informaes. (MACHADO; HOLANDA, 2010). O SIC um sistema de apoio gesto que pode ser utilizado tanto pelos rgos executores das polticas pblicas, quanto pelos rgos centrais de planejamento e controle. O sistema de custos possui um carter gerencial, no sendo mais um sistema operacional de administrao financeira e nem substituindo os atuais sistemas contbeis. Tal sistema poder melhorar a qualidade do gasto pblico, propiciando a efetiva mensurao do desempenho governamental. (MACHADO; HOLANDA, 2010, MONTEIRO et al., 2010). Os principais objetivos do SIC so: fornecer informaes que permitam subsidiar as decises governamentais de alocao mais eficiente do gasto pblico, atravs da avaliao da eficincia do uso dos recursos, a eficcia dos gestores na obteno de suas metas e a efetividade das polticas pblicas na resoluo dos problemas apresentados pela sociedade. (MACHADO, 2002; MONTEIRO et al., 2010). Outro aspecto deve ser destacado na formulao da estratgia de implementao do SIC, em acordo com a utilizao dos sistemas estruturantes preexistentes: o papel do gradualismo na elaborao e implementao. O gradualismo possibilita a implantao do sistema na administrao pblica federal de forma rpida e ampla, ficando para cada setor a deciso sobre a melhor forma de aprofundar este tipo de informao. Assim, o sistema foi desenvolvido com uma abordagem em duas dimenses: uma, macro, sistmica, generalizante e outra, micro, especfica, particular, que respeita a especificidade fsica operacional de cada organizao. Adota-se por modelo concomitante, conforme a abordagem terica e sistmica antes mencionada. (HOLANDA, LATTMAN-WELTMAN, GUIMARES, 2010, MACHADO, HOLANDA 2010). Conforme Holanda, Lattman-Weltman e Guimares (2010), uma das vantagens da abordagem preconizada constituda pelo fato de que toda a informao utilizada j se encontra disponvel e permanentemente atualizada em sistemas estruturantes que j se encontram em operao - operao esta que, inclusive, no sofre qualquer interferncia por conta da nova apropriao de seus dados pelo sistema de custos, e cujos processos de alimentao tambm j se encontram perfeitamente incorporados rotina dos rgos pblicos e funcionrios envolvidos. Ou seja, no h necessidade de nenhuma nova alimentao, nem muito menos a duplicao de esforos.

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Do ponto de vista tecnolgico, criou-se um ambiente no qual fosse possvel, a partir da extrao de dados dos sistemas estruturantes, a criao e a personalizao de relatrios gerenciais. (MONTEIRO et al., 2010).

6. Uma sntese para a compreenso da deciso pblica sobre custos As etapas do processo de tomada de deciso das empresas em geral esto relacionadas com cada uma das fases do ciclo gerencial: planejamento, execuo e controle. Assim, estas mesmas etapas podem ser aplicadas s entidades governamentais, uma vez que o planejamento, o oramento, a execuo e a avaliao da execuo oramentria so elementos fundamentais no processo de alocao dos gastos e na definio dos servios pblicos a serem executados. (MACHADO, 2002, p. 21). Segundo Machado (2002, p. 71), O modelo de deciso governamental caracterizado por sua excessiva formalizao, no sendo, portanto, mutvel com a simples troca dos governantes. Os princpios constitucionais que submetem a Administrao Pblica Direta e Indireta no processo de deciso dos gestores pblicos so definidos no artigo 37 da Constituio Brasileira, sendo os seguintes: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Machado (2002) destaca dois princpios: o da legalidade e o da eficincia. No princpio da legalidade, do ponto de vista da Administrao Pblica s pode fazer o que a lei permite. [] (DI PIETRO, 2006, p. 82). As decises de aquisies ou vendas de bens e servios, admisso ou demisso de funcionrios esto reguladas por leis. De acordo com Di Pietro (2006), o princpio da eficincia apresenta dois aspectos, um, em relao ao modo de atuao do agente pblico e outro, em relao ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administrao Pblica, ambos com o objetivo de alcanar os melhores resultados na prestao do servio pblico . Estes aspectos apontados por Di Pietro (2006) esto diretamente relacionados com os objetivos da Reforma do Estado, de aumentar sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficincia, voltada para servios pblicos que busquem atender as necessidades do cidado. (BRASIL, 1995). A avaliao uma forma de mensurar o desempenho de programas, sendo necessrio definir medidas para a aferio do resultado obtido. Assim, essas medidas de resultados so denominadas de critrios de avaliao. Costa e Castanhar (2003, p. 973)
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salientam que a lista dos critrios que podem ser utilizados longa e a escolha de um, ou vrios deles, depende dos aspectos que se deseja privilegiar na avaliao. E citam os mais comuns: eficincia, eficcia, impacto (efetividade), sustentabilidade, anlise custoefetividade, satisfao do beneficirio e equidade. Os resultados so medidos para o monitoramento e a avaliao das atividades, alm de fornecer subsdios para a tomada de deciso. Dentre outras situaes, a medio dos resultados serve para: confirmar se os esforos despendidos no processo de melhoria tiveram efeito; identificar e solucionar problemas; auxiliar no processo de alocao de recursos; e saber se estamos alcanando as metas mais importantes. (BRASIL, 2009b). Na busca de maximizar os resultados dos objetivos sociais comuns, tem-se buscado construir instrumentos para essa finalidade, atravs de estudos de muitos pesquisadores. (MELO, 2008). Segundo Costa e Castanhar (2003), a avaliao sistemtica, contnua e eficaz na administrao pblica surge como uma ferramenta gerencial poderosa, podendo ser um instrumento fundamental para se alcanar melhores resultados e proporcionar uma utilizao eficiente e o controle dos recursos. Ainda fornece, aos formuladores de polticas sociais e aos gestores de programas, dados importantes para o desenho de polticas mais consistentes e para a gesto pblica mais eficaz. De acordo com Melo (2008), a forma de avaliao muda de acordo com os diferentes nveis organizacionais. Para Costa (2007), a avaliao da gesto pblica deve ser efetuada levando em considerao os atributos de eficincia e eficcia, e consistindo na anlise de controle do mrito ou dos resultados. Ela processada ex-post (a posteriori) da consecuo dos atos e fatos de gesto e dos impactos deles decorrentes. Saliente-se que, neste contexto, a preocupao fundamental saber se a gesto pblica eficaz e eficiente no desempenho de sua misso institucional, bem como se a mesma est comprometida com a produo de resultados que garantam a satisfao da sociedade. Faria (2005) parte de outro ponto de vista para analisar o processo de avaliao de polticas pblicas, deixando de lado o aspecto gerencial e dando nfase ao aspecto poltico. Para ele, a avaliao pode tambm, por exemplo, ser elemento central na disputa eleitoral, no controle das interaes intergovernamentais e na busca de acomodao de foras e de interesses no mbito intraburocrtico. (FARIA, 2005, p. 100).
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De acordo com Machado (2002) e Melo (2008), a literatura sobre avaliao as polticas pblicas, com alguma variao, tem convergido para trs critrios bsicos: eficincia, eficcia e efetividade.

7. Consideraes Finais Com o intuito de entender os fundamentos do gerencialismo e aspectos que contriburam para sua evoluo, bem como os desafios contemporneos encontrados pela administrao pblica, principalmente na estruturao de um sistema de custeio, este trabalho partiu do resgate do contexto histrico das abordagens gerencialistas, bem como preocupao com os gastos pblicos sob um novo ambiente com nvel de complexidade maior e os princpios que norteiam modelo de deciso voltado para setor governamental. Desafios como crise econmica, iniciada com a crise do petrleo, crise fiscal, ingovernabilidade, globalizao, impactando diretamente nas trs dimenses do Estado: Econmica - sob influencia do keynesianismo, a interveno excessiva do Estado na procura em garantir o pleno emprego e atuar em setores considerados estratgicos para o desenvolvimento nacional, gerando uma crise fiscal; Social - que tinha como objetivo primordial a produo de polticas pblicas na rea social, visando suprir as necessidades bsicas da populao, a sua saturao conduz a uma crise do modo de interveno estatal; e Administrativa - est relacionada ao modo de funcionamento interno do Estado, o chamado modelo de gesto burocrtico weberiano, ao qual cabia o papel de manter a impessoalidade, a neutralidade e a racionalidade do aparato governamental. Como sada crise dessas trs dimenses o Estado utilizou-se das seguintes manobras: redefiniram as polticas econmicas do Estado na tentativa de reduzir os gastos pblicos na rea social, atravs de ajuste fiscal e privatizaes, reformas polticas para resolver problemas de ingovernabilidade, introduo em larga escala de padres gerenciais que superasse o gerencialismo burocrtico weberiano. O gerencialismo, luz de uma abordadem inglesa, vises diferentes das abordagens gerencialistas: o modelo puro, o consumeirismo e o public service orientation. As abordagens do gerencialismo, apesar de haver diferenas sutis entre elas, concebem uma valorizao do servio pblico a partir da adoo de tcnicas gerenciais das empresas privadas. O pensamento corrente o de que todas as vezes em que a
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administrao pblica necessita melhorar a qualidade de seus servios e buscar a eficincia, dever recorrer s tcnicas e aos processos de reestruturaes organizacionais utilizados pelas empresas privadas No Brasil, a reforma administrativa realizada a partir de 1990 se fez necessria a partir da pela crise financeira do Estado, com influncia da vertente gerencial inglesa e com premissas gerencialistas do modelo americano, buscando manter o equilbrio das contas publicas e resgatar a capacidade de ao estatal. Mesmo com a Reforma Administrativa, baseada nos princpios do gerencialismo de uma administrao pblica mais eficiente e voltada para atender os anseios do cidado, a administrao pblica, no Brasil, no conseguiu superar uma cultura de gesto voltada para uma viso oramentria, sem uma maior preocupao em ter um enfoque efetivamente gerencial. A preocupao maior da gesto, uma questo cultural no pas, o cumprimento das obrigaes oramentrias, deixando de lado os fins gerenciais. Esto preocupados em gastar os recursos orados em prazo determinado com a crena de que se no for usado o recurso ser perdido, no se importando com questes de eficincia e efetividade. Mesmo existindo um esforo do Governo Federal no desenvolvimento interno de uma cultura de custos, ainda prematuro avaliar a reao dos diversos atores do sistema administrativo com relao a essa nova realidade de mensurar a gesto pblica. A nova Contabilidade Pblica, que foi adaptada s normas internacionais de contabilidade, e que passou a vigorar na esfera federal de governo, de forma facultativa em 2010, e de forma obrigatria em 2011, ter como uma de suas funes o registro de custos. O fortalecimento da governana significa promover a capacidade de formulao e implementao de polticas pblicas e de deciso, entre diversas opes, sobre qual a mais adequada. O processo decisrio governamental deve estar fundamentado em alguns princpios bsicos, como a busca da eficincia e eficcia no ajuste das contas e finanas pblicas; a melhoria da performance e uma maior efetividade das organizaes pblicas para atender s novas necessidades informacionais da administrao pblica no Brasil.

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Recebido em: 31/07/2012 Aprovado em: 15/08/2012

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