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Economia - Paper - Endividamento Publico

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Paper - Economia - Endividamento Público
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ENDIVIDAMENTO PÚBLICO

Thiago Grassel dos Reis Prof. André Luiz Kopelke Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI Processos Gerenciais (EMD3311) – Economia 05/07/2009

RESUMO Esse trabalho consiste em um breve relato sobre a história da dívida pública, com ênfase no endividamento público brasileiro. Esse assunto, de grande acompanhamento por parte dos brasileiros, fez sempre parte do nosso cotidiano. Busca-se esclarecer aqui, através da história da dívida pública brasileira, suas causas. Ao final, um breve relato sobre o endividamento público atual. Palavras-chave: Economia; dívida pública; índices.

1 INTRODUÇÃO

A evolução e os rumos do endividamento público ao longo dos últimos anos é um assunto recorrente no país. Por ser um país que passou por períodos de elevadas taxas de inflação, e com históricos de endividamento externo elevados, os brasileiros passaram a fazer deste um assunto cotidiano.

Este trabalho visa esclarecer os conceitos de dívida pública, fazer um breve relato sobre a história do endividamento público, com ênfase no endividamento brasileiro, além de uma breve análise da dívida pública atual no Brasil.

2 ENDIVIDAMENTO PÚBLICO

Dívida pública, em um sentido restrito, é o resultado das operações de crédito realizadas pelo setor público para antecipar receitas orçamentárias, atender desequilíbrios orçamentários ou financiar obras e serviços do governo. Em um conceito mais amplo, ela abrange, além dos elementos citados anteriormente, as operações de crédito destinadas a atender aos objetivos de

2 política monetária, com administração diária do grau de liquidez do sistema financeiro (FERREIRA, 2005, p. 19).

Mandel (1977, p. 23-24) aponta a principal causa da geração da dívida pública:

Nenhum governo poderia durar mais de um mês sem bater à porta dos bancos para pagar as suas despesas correntes. Se os bancos se recusassem, o governo abriria falência. São duplas as origens deste fenômeno. Os impostos não entram diariamente nos cofres; as receitas concentram-se em certos períodos do ano, mas as despesas são contínuas. É deste modo que surge a dívida pública a curto prazo. Este problema não é de solução difícil, mas surge ainda outro problema, muitíssimo mais grave. Todos os Estados modernos capitalistas gastam mais do que ganham. Eis a origem da dívida pública a longo prazo para a qual os bancos e estabelecimentos financeiros adiantam dinheiro a juros elevados. Aqui está uma conexão direta e indireta, um laço diário, entre o Estado e a Alta Finança.

Assim, podemos definir como dívida pública a dívida contraída pelo governo com entidades ou pessoas da sociedade para financiar parte de seus gastos que não são cobertos com a arrecadação de impostos, ou para alcançar alguns objetivos de gestão econômica, tais como: controlar o nível de atividade, o crédito e o consumo (dívida interna) ou, ainda, para captar recursos no exterior (dívida externa).

O governo tem três formas de financiar seus gastos: arrecadar impostos, emitir moeda ou vender títulos (papéis) da dívida pública com promessa de resgate futuro acrescido de juros. Muitos governos, ainda, atrasam o pagamento de dívidas com fornecedores e negociam seu pagamento com deságio (desconto sobre o valor da dívida).

Souza (2003, p. 295) cita a Lei de Wagner para justificar o crescimento da dívida pública:

[...] tendo o governo fixado certos gastos, em um determinado ano, torna-se difícil para ele deixar de efetuar esses mesmos gastos no período seguinte, devido às pressões políticas dos grupos sociais beneficiados. A tendência ao crescimento das despesas públicas ficou conhecida como Lei de Wagner. Segundo essa lei, as despesas públicas crescem em ritmo superior ao do crescimento ao do produto nacional, de sorte que há uma tendência para o aumento da participação do setor público no conjunto da economia. [...]

3 HISTÓRICO DA DÍVIDA PÚBLICA NO BRASIL

De acordo com a ANDIMA (1994, p. 9-11), a origem da dívida pública brasileira coincide com o período colonial, no qual alguns governadores indicados pela Coroa Portuguesa utilizaram a emissão de títulos como contrapartida a empréstimos contraídos durante os séculos XVI e XVII.

3 Mas somente em 1827 que, baseados nos estudos de uma comissão designada por D. Pedro I para apurar o volume da dívida pública foi criada uma lei que a institucionalizou.

Depois de institucionalizada, ainda segundo ANDIMA, esse instrumento passou a ser largamente utilizado, para os mais fins (desde financiar as despesas bélicas com a Guerra do Paraguai, até para financiar os caprichos da monarquia, como a compra do enxoval da Princesa de Joinville).

Como instrumento financeiro os títulos da dívida pública passaram a ter grande utilização a partir do fim do governo imperial e o início da era Republicana, quando o Ministério da Fazenda, sob o comando de Rui Barbosa criou o título ao portador e facilidades para a negociação dos títulos no mercado secundário (ANDIMA, 1994, p. 10).

Nas décadas de 50 e 60, o mercado de títulos no Brasil passou por um período de perda de credibilidade em função do baixo rendimento que proporcionava a seus detentores, chegando em alguns momentos a situações de rendimento negativo. Algumas reformas estruturais, dentre as quais pode-se destacar a criação da correção monetária para os títulos (ORTNs – Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional), a estruturação do open market (mercado utilizado pelo Banco Central para regular o fluxo da economia, comprando e vendendo títulos públicos) e o desenvolvimento da intermediação financeira através da atuação dos bancos no open market, contribuíram significativamente para recuperar a credibilidade dos títulos do governo, possibilitando que o financiamento do déficit público pudesse ter, na emissão de títulos públicos, uma fonte efetiva de recursos, o que permitiria, por outro lado, a manutenção dos investimentos públicos em uma época de inflação e crescimento econômico ascendentes. (ANDIMA, 1994, p. 11).

Para tornar os papéis internos mais atrativos, o governo instituiu uma diferenciação tributária, que se expressava na prática por uma incidência menor de tributos sobre os papéis públicos em relação aos privados. Além disso, elevou a taxa de juros que remunerava os títulos públicos (ANDIMA, 1994, p. 12).

O aumento da taxa de juros interna guarda uma estreita relação com o processo de endividamento externo, o qual foi preponderante no financiamento público até o final da década de 1970. Nessa época, o governo militar, aproveitando-se da oferta abundante de crédito no mercado financeiro internacional, lançou o país num violento processo de endividamento externo. Os recursos captados sob a forma de empréstimos foram utilizados na ampliação da infra-estrutura produtiva; no pagamento do serviço da dívida existente e para sustentar as taxas de crescimento do

4 “milagre econômico”. A via do financiamento externo foi forçada através de uma política monetária restritiva, baseada numa taxa de juros elevada.

Isto fez com que fosse gerada uma dívida pública interna, que em pouco tempo passou a crescer pelo próprio giro, pois ao se financiar através da colocação de títulos, este acabou por elevar a relação dívida/PIB, numa situação em que os novos títulos só têm demanda por oferecerem taxas de juros extremamente atraentes (GIAMBIAGI e ALÉM, 2000, p. 211). Isso criou um círculo vicioso de novos aumentos da dívida e da taxa de juros.

Nas décadas seguintes, com o acúmulo de sucessivas elevações na taxa de juros interna para atrair recursos que o Tesouro Nacional não dispunha, foi gerado um grande desequilíbrio financeiro. Apesar de aumentar a alíquota de diversos impostos, além da instituição de novos, o governo não conseguiu equilibrar as contas, fato agravado ainda pela inflação e a recessão econômica no período. Assim o que se observou nos próximos anos foi um corte elevado nos investimentos públicos (na faixa de 50%) (CARNEIRO, 1991, p. 184).

Nos anos seguintes à implantação do Plano Real, parte dos recursos obtidos com empréstimos externos foi destinada à sustentação de déficits na Balança Comercial. Ou seja, naquele período, em última instância, os empréstimos serviram para cobrir o consumo de bens importados.

4 O ENDIVIDAMENTO PÚBLICO ATUAL

O conceito mais utilizado para expressar o endividamento público brasileiro é o de Dívida Líquida do Setor Público, comumente denominado por sua sigla, DLSP. Este é um conceito de endividamento líquido e, portanto, deduz dos passivos do setor público os seus ativos junto aos demais agentes econômicos. A definição de setor público utilizada para mensuração do endividamento é a de setor público não-financeiro mais Banco Central. Assim, ele abrange as administrações diretas federal, estadual e municipal, as administrações indiretas, o sistema público de previdência social, as empresas estatais não-financeiras federais, estaduais e municipais, além do Banco Central do Brasil. Nesse conceito, as dívidas intragovernamentais são excluídas, de forma a mensurar unicamente a dívida do setor público junto aos agentes privados (BACEN, 2009).

5 Outro conceito bastante utilizado, principalmente para fins de comparações entre diversos países, é o de Dívida Bruta do Governo Geral (DBGG). Essa metodologia inclui, além de todos os passivos dos governos federal, estadual e municipal, junto ao setor privado e ao setor público financeiro, e as operações compromissadas do Banco Central do Brasil (BACEN, 2009).

Existe, ainda, o conceito de Dívida Pública Federal (DPF). A DPF é a soma de todas as dívidas interna (conhecida por DPMFi – Dívida Pública Mobiliária Federal interna) e externa (conhecida por DPFe – Dívida Pública Federal externa) sob a responsabilidade direta do Tesouro Nacional. Nos documentos do Tesouro Nacional e do Banco Central do Brasil, bem como no Plano Anual de Financiamento1 (PAF) para fixação de valores mínimos e máximos de endividamento, é utilizado esse conceito.

Segundo BACEN (2009), do Orçamento Geral da União em 2008 foram gastos 30,57% com a amortização e juros da dívida pública. A relação da dívida total com o PIB em maio/2009 é de 40,08%, a menor desde dezembro/1998 (Gráfico 1).

Gráfico 1 – Dívida total líquida do setor público Fonte: IPEADATA (2009).

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O PAF – Plano Anual de Financiamento é o documento que formaliza as diretrizes do Governo Federal de gerenciamento da dívida pública, tornando-o mais transparente e previsível. “É por meio deste instrumento que o Tesouro expõe à sociedade as diretrizes que norteiam a gestão da DPF, as premissas adotadas para a realização do planejamento para o exercício, as estratégias de emissão planejadas e os resultados esperados para os principais indicadores da dívida ao final de 2009”. Fonte: Brasil. Secretaria do Tesouro Nacional. Dívida Pública Federal: Plano Anual de Financiamento 2009. Brasília: Secretaria do Tesouro Nacional, Janeiro, 2009, número 9.

6 Segundo o BACEN (2009), o estoque da Dívida Pública Federal em maio/2009 era de R$ 1.388,31 bilhões, com um aumento de 0,31% em relação a abril/2009. Desse montante, R$ 1.274,26 bilhões referem-se à Dívida Pública Mobiliária Federal Interna (DPFMi) e R$ 114,06 bilhões à Dívida Pública Federal Externa (DPFe), conforme pode ser verificado no Gráfico 2.

Gráfico 2 – Composição da Dívida Pública Federal (DPF) em 2009 Fonte: BACEN (2009)

5 CONCLUSÃO

O endividamento público, apesar de parecer prejudicial, é de extrema importância para a regulação da economia pelo governo. Se por um lado o pagamento de altas taxas de juro pelo governo gera cortes em outros investimentos, como em educação, saúde e infraestrutura, por outro lado, atrai recursos estrangeiros para o Brasil, fazendo com que o crescimento econômico permaneça em níveis estáveis e razoáveis.

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Com a estabilização de nossa economia, e uma maior confiança por parte dos investidores externos e internos, percebe-se que o Brasil, após diversas tentativas, está no caminho do crescimento econômico sustentável e do controle do endividamento.

6 REFERÊNCIAS

ANDIMA. Associação Nacional das Instituições do Mercado Aberto. Dívida Pública: Séries históricas. São Paulo: ANDIMA, 1994. BACEN. Banco Central do Brasil. Relatório mensal da Dívida Pública Federal: Maio/2009. Disponível em <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/hp/downloads/divida_publica/relatorio _mai09.pdf>. Acesso em 5 jul. 2009. CARNEIRO, Ricardo. Crise, estagflação e hiperinflação: A economia brasileira nos anos 80. 1991. 192 p. Tese (Doutorado em Ciências Econômicas) – Universidade Estadual de Campinas – Unicamp, Campinas, 1991. FERREIRA, A. C. Os donos da dívida: um enfoque sociopolítico da dívida pública interna durante o Governo FHC. 2005. 115 p. Dissertação (Mestrado em Sociologia Política) – Universidade Federal de Santa Catarina – UFSC, Florianópolis, 2005. GIAMBIAGI, F.; ALÉM, A. C. D. Finanças públicas: Teoria e prática no Brasil. Rio de Janeiro: Campus, 2000. IPEADATA. Instituto de Pesquisa Econômica <http://www.ipeadata.gov.br>. Acesso em 1º jul. 2009. Aplicada – IPEA. Disponível em

MANDEL, E. Teoria marxista do Estado. Lisboa: Antídoto, 1977. SOUZA, N. J. Curso de Economia. São Paulo: Atlas, 2003.

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