CAPTULO 2

ESTADO ABSOLUTO E ADMINISTRAO PATRIMONIAL

Captulo 2 do livro Construindo o Estado Republicano, de Luiz Carlos Bresser-Pereira, publicado pela Editora da Fundao Getlio Vargas, 2009.

Como se pode analisar, usando nada mais do que fatos estilizados, primeiro, a ascenso do moderno Estado absoluto e, segundo, a transio do Estado absoluto para o Estado liberal? O captulo 1 relacionou a evoluo das formas histricas do Estado afirmao dos direitos humanos. Neste captulo assumo a formao do Estado como uma parte essencial da

revoluo capitalista e do processo de modernizao que comeou com o Renascimento e a revoluo comercial. Os primeiros Estados nacionais modernos surgiram na Frana, na

Inglaterra, em Portugal e na Espanha durante os sculos XV e XVI, juntamente com o mercantilismo e o interesse em garantir mercados amplos e estveis. Eles assumiram a forma do Estado absoluto, que Hobbes foi o primeiro a descrever como o produto de um contrato social entre os cidados e o monarca para superar o Estado de natureza. Historicamente, o Estado absoluto o produto de um acordo poltico entre a burguesia emergente e o monarca. Uma outra maneira de encarar esse processo histrico neste caso comeando pela repblica grega partir do processo de transio da cidade-estado para o grande Estado moderno, e de um regime poltico onde a civitas desempenha um papel importante para o regime poltico no qual a sociedade civil gradualmente emerge e, de algum modo, substitui a clssica civitas. Em

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um primeiro momento na repblica grega, a pequena comunidade de cidados da cidadeestado a civitas constitui um governo em si mesma sem a intermediao do aparelho do Estado. Em uma segunda fase, com o capitalismo, surgem os grandes Estados-nao, mas que continuam autoritrios, dirigidos pelas elites ricas e polticas. Em um terceiro estgio, aps a Revoluo Gloriosa na Inglaterra e a Revoluo Francesa, o regime poltico se torna liberal. Finalmente, em uma quarta fase, os Estados se tornam democrticos, medida que uma grande e vigorosa sociedade civil ou esfera pblica comea a desempenhar, de algum modo, o papel desempenhado no passado pela civitas.
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Na repblica grega, os cidados

responsabilizavam-se diretamente pelo governo. No Estado moderno, agindo como indivduos privados, os cidados cuidam de seus interesses privados, enquanto contratam polticos profissionais e burocratas para constiturem a organizao do Estado e cuidarem do governo; mas isso no significa que eles releguem a poltica a um papel secundrio. Ao contrrio, medida que os cidados atuantes se tornam organizados e debatem na sociedade civil, eles se tornam cada vez mais influentes. O crescimento do simples nmero de participantes das entidades polticas envolveu uma negociao: na medida em que o nmero de indivduos cresceu, os valores republicanos clssicos, expressos pela plena participao na vida poltica, perderam terreno. Os cidados gregos ou romanos foram muitas vezes tambm soldados, derivando sua renda sobretudo do controle do Estado. Ao contrrio, nas sociedades capitalistas modernas os cidados derivam sua renda de suas atividades privadas, e pagam impostos que financiam a contratao de foras armadas e burocratas para trabalharem para a organizao do Estado. Nas cidadesestado italianas, onde o Estado moderno surgiu pela primeira vez historicamente, os comerciantes contratavam burocratas para desempenhar papis polticos e militares. A

Considero esfera pblica e sociedade civil praticamente como sinnimos. Jrgen Habermas, em

sua clssica anlise da esfera pblica (1961) no faz diferena entre as duas. Ele faria isso, a meu ver erradamente, 30 anos mais tarde, em Between Facts and Norms (1992). Neste livro, ele sustenta o amplo significado da esfera pblica, mas d sociedade civil uma definio normativa e limitada, de acordo com o pensamento de Cohen e Arato (1992).

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separao entre pblico e privado estava comeando. Esta evoluo significava que a civitas a comunidade de cidados tinha perdido importncia poltica, porque a poltica tendia a se tornar o monoplio de uma classe de funcionrios pblicos, inicialmente composta de militares e funcionrios burocrticos e, posteriormente, tambm de polticos eleitos. Durante sculos, o conceito de cidadania foi perdendo significado: no feudalismo e tambm no Estado absoluto ou patrimonial, os indivduos foram reduzidos a sditos. No entanto, o surgimento de um grupo de status de funcionrios governamentais profissionais (militares, servidores pblicos e polticos) foi a marca distintiva que indicou que o Estado moderno tinha nascido. A cidade-estado grega no poderia ser adequadamente descrita como um Estado no sentido moderno da palavra, pois no havia organizao do Estado distinta da sociedade civil. O mesmo pode ser dito dos antigos imprios. Havia governo, mas no Estado. O Estado um fenmeno poltico moderno que surge nas repblicas do Norte da Itlia a partir do sculo XII, quando a ascendente burguesia comercial contrata funcionrios burocrticos para administrar e defender suas cidades . Ele surge sob a forma de repblicas nas cidades mercantis, mas logo, na Inglaterra, na Frana, em Portugal e na Espanha, veremos a formao de Estados-nao muito maiores no mbito dos regimes monrquicos. Enquanto as cidades-estado republicanas estavam envolvidas principalmente com o comrcio exterior de longa distncia, os novos Estados-nao permitiam que as atividades comerciais se desenvolvessem livremente dentro de um dado territrio nacional. Enquanto a cidade-estado podia tolerar ser republicana, os Estados-nao no tinham alternativa seno serem monrquicos, se no despticos. Em termos hipotticos, o Estado absoluto foi o produto de um contrato social hobbesiano; em termos reais, a conseqncia de um acordo histrico entre o monarca e a nova burguesia mercantil emergente, s custas do poder dos senhores feudais. Seu objetivo
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principal era evitar os direitos aduaneiros cobrados pelos senhores feudais e a ameaa que o sistema feudal representava para o comrcio. Atravs desse pacto poltico informal o rei pode obter os recursos fiscais para reforar seu poderio militar e impor seu domnio sobre a
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Arajo (2002)

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aristocracia feudal que impunha tributos locais. Por seu lado, pela primeira vez desde o Imprio Romano, os comerciantes tinham ento um territrio claramente definido onde podiam exercer o comrcio, sob instituies que garantiam os direitos de propriedade e os contratos. As consideraes polticas e econmicas so importantes para compreender a ascenso do Estado moderno, mas as consideraes administrativas no so menos relevantes. O Estado moderno comea, em termos polticos, como absoluto; em termos econmicos, como

mercantilista; e em termos administrativos, como patrimonial. A monarquia, que se confundia com o Estado, era um importante patrimnio econmico e poltico, recebendo receitas de impostos e da participao em empresas monopolistas. Ela usava esses recursos fiscais para manter uma aristocracia patrimonial dependente, que vivia na corte, para cuidar da guerra, e uma burocracia patrimonial para cobrar impostos e administrar a justia. A burocracia

patrimonial, como as burocracias antigas ou clssicas anteriores, j era um grupo profissional contratado com base em sua experincia. Era, no entanto, permeada por todo tipo de

nepotismo, carecendo da relativa independncia do poder poltico que seria adquirida apenas no sculo XIX, como resultado das reformas burocrticas ou do servio pblico ocorridas na Europa. No Estado patrimonial no havia distino ntida entre patrimnio pblico e

patrimnio privado. Mas trs das cinco caractersticas bsicas do Estado moderno j estavam presentes: uma constituio ou sistema jurdico, um servio pblico e um governo presidindo sobre a populao de um dado territrio. O parlamento independente e os partidos polticos s apareceriam no Estado liberal. No Estado absoluto, os funcionrios governamentais eram essencialmente burocrticos. Somente com o Estado liberal surgiria a figura do moderno poltico profissional, legitimado pelas eleies. A formao histrica dos Estados-nao modernos, comeando pelo Estado absoluto e a definio dos territrios nacionais abertos ao comrcio domstico, corresponde revoluo capitalista primeiro mercantil, depois industrial e ao sistema de equilbrio de poderes que caracterizou as relaes internacionais depois dos tratados de Westphalia no sculo XVII. Entre os monarcas absolutos, Lus XIV foi provavelmente o mais representativo. Com ele, o absolutismo triunfou. O Estado moderno estava ali, mas continuava marcado por todo tipo de

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instituies medievais. Como observa Theda Skopol (1979: 52), embora a autoridade da administrao absoluta fosse suprema, suas estruturas distintivas conselhos e intendncias reais no suplantavam efetivamente as instituies medievais descentralizadas, como domnios e tribunais senhoriais, corporaes municipais e os Estados provinciais (assemblias representativas).... Em outras palavras, as novas instituies absolutas e centralizadas foram antes colocadas sobre os arranjos estabelecidos, e no os substituram. No entanto, essa continuidade histrica no deve nos levar a minimizar a contribuio que o governo de Lus XIV representou para a formao do Estado moderno. A burocracia patrimonial, cuja renda era oriunda dos impostos coletados pelo Estado central, acumulou poder e privilgios. Reproduzindo o que j havia ocorrido em Portugal, parte da aristocracia francesa, que vivia de rendimentos e de outras rendas oriundas da propriedade da terra, assumiu cargos na administrao real, tornando-se assim tambm dependente das receitas do Estado. Em outras palavras, o Estado francs se transformou em um Estado patrimonial. Agora, o prestgio dependia mais do cargo do que do sangue. Sob Lus XIV o cerimonial da corte se altera, e a mais alta funo de Estado tem precedncia sobre a mais alta linhagem, de acordo com Henry Jacoby (1972: 31). O Estado absoluto ainda teria uma longa histria aps o longo reino de Lus XIV na Frana. Ele viveu um momento fundamental na monarquia absoluta prussiana e na constituio de outra poderosa burocracia nacional. No entanto, aps a Revoluo Gloriosa na Inglaterra quase uma revoluo burguesa o declnio do Estado absoluto comeou. Um dos parceiros do Estado absoluto, a burguesia, logo aprendeu que tal associao seria e deveria ser transitria. Para a nova classe emergente, o Estado constitucional, o Estado de direito e o sistema jurdico que protegia os direitos de propriedade e os contratos eram essenciais. Tendo sido uma vez parte de um acordo poltico, embora de um acordo vago, a classe burguesa se sentiu legitimamente habilitada a participar da institucionalizao do novo sistema jurdico. A era da poltica estava comeando para as novas classes mdias. No entanto, o poder absoluto do monarca contradisse essa demanda uma contradio que seria parcialmente superada
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apenas com o estabelecimento de um sistema poltico constitucional. A era do Estado liberal, que seria dominante no sculo XIX, estava chegando. A Revoluo Gloriosa que pode ser vista como a primeira revoluo moderna abriu o caminho para a transformao do Estado ingls em um Estado verdadeiramente moderno. Como observa John Brewer (1988: 137), depois de 1688 o Estado britnico sofreu uma transformao radical, adquirindo todas as principais caractersticas de um poderoso Estado fiscal-militar: impostos elevados, uma

crescente e bem organizada administrao civil, um exrcito permanente e a determinao de agir como um poder europeu importante. O Estado absoluto e a burocracia patrimonial atingem seu pice no sculo XVIII. Brewer oferece um excelente quadro desse momento na Inglaterra. Acompanhando mas melhorando o modelo francs, tornando-o mais flexvel, a administrao britnica se expande e se moderniza, embora conservando seu carter patrimonial. O parlamento, que havia

impedido o crescimento do governo central no sculo anterior, agora demonstra mais interesse em desenvolver um Estado forte, capaz de competir com a maior rival da Inglaterra, a Frana. Os nmeros da burocracia aumentam com regularidade durante esse perodo.

essencialmente uma burocracia fiscal e judiciria preocupada com a implementao da lei, com alfndegas, impostos sobre o consumo, impostos sobre o sal e impostos sobre o vinho. O Tesouro ou o Ministrio das Finanas, e os Correios, so as outras principais agncias estatais que oferecem cargos para a crescente burocracia. Temos agora funcionrios em tempo Cada um tem uma carreira

integral, recompensados com ordenados em lugar de taxas.

potencial, com uma remunerao progressivamente mais elevada, culminando em uma penso governamental. Mas no estamos diante da moderna burocracia. O aparelho do Estado na Inglaterra do sculo XVIII uma mistura de instituies medievais e modernas. Como observa Brewer ( 1988: 7072): Os cargos eram detidos por prazos muito variveis vitalcios, a gosto, atravs de garantia do tesouro ou patente real (). Funcionrios ativos, ao contrrio dos
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A anlise clssica do domnio patrimonial em Portugal e no Brasil foi feita por Faoro (1975). Essa contradio s seria resolvida com o Estado democrtico, um sculo depois.

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funcionrios ausentes, estavam em condies de cultivar diretamente seus interesses financeiros s custas do Estado. Eles concediam tratamento preferencial aos contribuintes, litigantes ou fornecedores do governo em troca de taxas extraordinrias, presentes e suborno. Mas seria um erro ver essa administrao patrimonial como meramente corrupta e ineficiente. Comprometidos com a reforma do servio pblico que modernizou o Estado britnico, os crticos do sculo XIX exageraram as falhas do sistema anterior. O aparelho do Estado avanou muito no sculo XVIII. Brewer (1988: 7475) sugere que foi o produto de um compromisso pelo qual os interesses privados e polticos foram acomodados dentro da administrao governamental um compromisso entre clientela poltica e eficincia administrativa.

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