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Braslia, Fevereiro 2007
Apresentao ................................................................................................................... 003

Introduo ........................................................................................................................ 004
Captulo 1 - Meios para a Democracia ..............................................................022

Dilogo Relevante ....................................................................................031
Da comunicao poltica .....................................................................048
Captulo 2 - Suportes para o desenvolvimento ..............................................063

Lgicas da regulao .............................................................................. 074
Tecnologias e inovaes na mdia .........................................................093
Regulamentao no Brasil e no mundo ............................................ 099
A construo do modelo regulatrio brasileiro ..................................106
Captulo 3 - Defesa do interesse pblico ..........................................................117

Modelos em Debate ................................................................................127
Breve panorama das experincias internacionais .............................151
O dilogo possvel ....................................................................................153
Trajetria da regulao no Brasil ........................................................168
Captulo 4 - A mdia em pauta .............................................................................179

Solues em potencial .............................................................................190
Bibliograa .......................................................................................................................214
Ficha Tcnica ....................................................................................................................225
Sumrio
A partir da compreenso das potencialidades dos meios de comunicao para alavancar a democracia, o
desenvolvimento e os direitos humanos, nas ltimas dcadas diversas instituies no plano internacional
e tambm no Brasil passaram a elaborar estratgias de interlocuo com a mdia, com o objetivo de con-
tribuir para o aprimoramento e efetividade do trabalho jornalstico.
nesse mbito que se insere a Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia (ANDI), organizao criada em
1993 e que, entre outras aes, regularmente monitora e analisa a ateno dedicada pelos principais veculos
impressos brasileiros s temticas relevantes para a agenda social com destaque para aquelas pertinentes
ao universo infanto-juvenil. Por meio das diversas anlises de contedo j produzidas pela organizao,
torna-se possvel perceber alguns dos motivos ou contextos que infuenciam as atuais tendncias do trabalho
jornalstico em nosso Pas.
Os resultados desse trabalho so centrais tambm para o desenvolvimento das demais estratgias da ANDI,
as quais buscam mobilizar e qualifcar a imprensa no que se refere cobertura das polticas pblicas sociais.
Possveis respostas
No difcil elencar algumas hipteses que contribuem para explicar o cenrio da mdia brasileira contem-
pornea. A formao dos profssionais que atuam na rea, o contexto social, poltico e econmico no qual o
setor est inserido e os perfs dos dirigentes das empresas de comunicao alm das polticas pblicas que
regulam a atividade miditica so algumas das variveis que no podem ser desconsideradas.
Seja por interesse terico-conceitual, seja por razes pragmticas, portanto, cada vez mais central
compreender as polticas no somente governamentais, mas tambm as que envolvem outros setores
formatadas com o objetivo de garantir que a mdia desempenhe, a contento, a funo que lhe foi
destinada nas atuais democracias.
Essa uma empreitada que conta com uma importante peculiaridade. Embora muitos estudos, tratados e
legislaes debatam Polticas Pblicas de Comunicao e a despeito de toda a relevncia desses contedos,
produzidos pelos mais diferentes atores resta ainda uma enorme lacuna na compreenso sobre o compor-
tamento da imprensa quando o foco noticioso so as comunicaes e sua relao com o fortalecimento dos
processos democrticos, no mbito da contemporaneidade.
A ANDI compreende que buscar suprir essa lacuna, assim como debater eventuais respostas s indagaes
apontadas anteriormente, um movimento fundamental no mbito dos estudos sobre as coberturas jorna-
lsticas. E no por outra razo que, em parceria com a Fundao Ford, coordenou a pesquisa que constitui
o pano de fundo para as discusses veiculadas nas prximas pginas.
importante destacar que o presente documento representa ainda uma verso preliminar e, nesse sentido,
est aberto a crticas e sugestes dos leitores. A proposta que os contedos apresentados possam ser ainda
mais enriquecidos com possveis contribuies de cidados, cidads e instituies interessados em fomentar
o debate sobre as Polticas Pblicas de Comunicao.
A MDIA COMO ELA
Veet Vivarta
Secretrio Executivo - ANDI
Ely Harasawa
Secretria Executiva Adjunta - ANDI
Introduo
1
AUTO-REFLEXO
Os meios de comunicao desempenham hoje funes essenciais consolidao
das sociedades democrticas. Diante de tal relevncia, torna-se decisivo tambm
o debate sobre os diferentes mecanismos que contribuem para a regulao das
atividades da prpria mdia. E, ao mesmo tempo, investigar como essa discusso
vem sendo trctcdc pelc mprensc. Trczer respostcs pcrc esse desco ]o um dos
objetivos da pesquisa que apresentamos ao longo das prximas pginas.
- Introduo -
Os meios de comunicao comprovadamente tm sido compreendidos como engrenagens centrais
no ordenamento do debate pblico acerca das mais distintas questes. As conquistas tecnolgicas
dos ltimos sculos principalmente, o advento da radiodifuso deram ainda mais amplitude
a tal percepo. No por outra razo que as empresas de comunicao de massa passaram a ser
vistas como um quarto poder na esfera poltica.
Tal importncia, do ponto de vista do jornalismo, fcou patente quando se compreendeu que
imprensa em suas diferentes plataformas caberia desempenhar alguns papis fundamentais
para o pleno desenrolar da Poltica. Dentre eles, levar informaes contextualizadas aos diferentes
pblicos, agendar o debate em torno dos temas vitais para as sociedades nos quais esto inseridos
e garantir que as vrias instituies democrticas especialmente governos sejam responsivas
perante as demais.
Nesse cenrio to relevante quanto complexo impe-se uma interrogao essencial: como a
mdia, um dos guardies da democracia, guarda a si mesma? Desvendar os principais aspectos
dessa questo o objetivo do presente estudo, coordenado pela ANDI, em parceria com a Fun-
dao Ford. Tendo como base uma amostra de textos jornalsticos veiculados ao longo de 2003,
2004 e 2005 acerca das chamadas Polticas Pblicas de Comunicao (PPC), o trabalho busca
descrever e analisar como 53 jornais de todas as unidades da federao, alm de quatro revistas
de circulao nacional, se comportam quando os temas em destaque em suas pginas remetem
a questes referentes ao prprio universo das comunicaes.
Esta Introduo traz o perfl geral da cobertura jornalstica sobre o assunto, bem como os procedimen-
tos metodolgicos utilizados para a elaborao da investigao. Sempre nos valendo, como pano de
fundo, dos dados da pesquisa, no primeiro captulo traaremos algumas das principais relaes entre
mdia e democracia. No segundo, so abordadas questes relacionadas infra-estrutura necessria
operao dos meios de comunicao pontuando-se temas como regulao, concesses e propriedade.
J no terceiro captulo, estaro em foco algumas discusses acerca da regulao dos contedos. Por
fm, voltaremos a apresentar alguns dados mais gerais coletados pelo estudo.
Introduo
5
A atuao da imprensa e dos meios de comunicao de maneira geral
sempre esteve fortemente conectada, ao longo dos ltimos sculos, aos processos
de consolidao das sociedades democrticas. Exatamente por isso, a existncia
de meios livres de informao e expresso passou a ser, historicamente, um dos
principais fundamentos na quase totalidade das defnies de democracia. No
incio do sculo XIX, Tomas Jeferson, um dos responsveis por lanar as bases
do modelo democrtico nos Estados Unidos, chegou a afrmar que se, em um
dado momento, as sociedades tivessem que escolher entre possuir governos ou
imprensa, deveriam optar pela ltima.
A afrmao do lder norte-americano trazia, em suas entrelinhas, a concepo
que dcadas depois tambm viria a ser reiterada no Brasil pelo jurista Ruy Bar-
bosa: de todas as liberdades, a da imprensa a mais necessria e mais conspcua;
sobranceia e reina sobre as demais. No por outra razo, ganhou fora nos lti-
mos anos, entre diferentes tericos, a idia de que a mdia, mais do que um ator
relevante da democracia, representaria em tese um quarto poder.
Cabe ressaltar que tal dimenso atribuda mdia tem relao direta com a po-
tencial funo social que ela passou a desempenhar nas sociedades contempor-
neas. Dentre os diversos e possveis papis exercidos pelos meios de comunica-
o, poderamos destacar o seu dever de levar informaes contextualizadas para
a populao, a capacidade de infuenciar a defnio dos temas centrais da agenda
pblica e a atuao no monitoramento e no controle social dos atores polticos.
Dessa forma, ao constiturem-se nos principais mediadores do debate pblico,
infuenciando diretamente a construo do imaginrio social sobre as diferentes
questes em discusso, os meios de comunicao de massa no podem prescin-
dir de cumprir com responsabilidades que perpassam outras instituies da vida
democrtica, como atuarem com transparncia e serem responsivos perante a
sociedade.
A mdia no espelho
Tal princpio se aplica porque a mdia, assim como qualquer outra instituio,
nem sempre consegue representar um papel isento no debate pblico. por isso
que a evoluo do projeto democrtico, nos ltimos sculos, levou ao desenvol-
vimento uma srie de regulamentaes, que estabelecem os critrios e os limites
legais para a atuao dos meios de comunicao a exemplo do que tambm
ocorre com o Estado e o Setor Privado. Entre as diferentes polticas de regulao
voltadas s empresas de mdia as quais sero abordadas ao longo da presen-
te publicao poderamos citar, a ttulo de ilustrao, o controle pblico das
concesses de radiodifuso, a classifcao indicativa dos contedos de cinema e
televiso e o direito de resposta.
Por outro lado, importante ter em mente que os marcos regulatrios no so
estticos a prpria evoluo da sociedade e, no caso especfco da comunica-
o, os acelerados avanos tecnolgicos, lavam a uma necessidade de constante
atualizao/adequao de seus parmetros. O que envolve, certamente, debates e
negociaes entre as diversas partes interessadas.
Artigo 19
Declarao Universal
dos Direitos Humanos
Todo o homem tem direito liberdade
de opinio e expresso; este direito inclui
a liberdade de, sem interferncias, ter opi-
nies e de procurar, receber e transmitir
informaes e idias por quaisquer meios,
independentemente de fronteiras.
Introduo
6
Este processo, inerente ao prprio cenrio democrtico, vem a colocar, entre-
tanto, um desafo de grandes propores para a mdia: como cumprir de forma
adequada sua funo social reportar, informar, discutir em situaes nas
quais os interesses do prprio setor esto em jogo?
Ser que a imprensa brasileira, enquanto uma das guardis da democracia, vem
conseguindo abordar de forma objetiva questes relacionadas aos seus prprios
deveres e responsabilidades? De que maneira e em que medida as empresas do
setor priorizam informar seus pblicos sobre os temas que dizem respeito ao
universo das comunicaes? Procurando desvendar algumas das possveis res-
postas a tais questionamentos, a Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia
(ANDI) e a Fundao Ford elaboraram um estudo indito, que procura enfocar
o tratamento editorial dispensado aos temas das Polticas Pblicas de Comuni-
cao por 53 jornais impressos (representando todos os estados brasileiros) e
por quatro revistas de circulao nacional. A pesquisa analisou uma amostra de
1.184 textos jornalsticos, publicados entre 2003 e 2005, que traziam contedos
relacionados ao foco temtico principal (os principais resultados do estudo, bem
como informaes sobre a metodologia utilizada, esto descritos na pgina 18).
Mesmo estando centrado na radiografa da atuao de apenas um dos atores do
cenrio comunicacional a imprensa , o presente trabalho possibilita revelar
as diferentes ticas e abordagens construdas pela mdia em relao ao seu pr-
prio campo de atuao. Move esse esforo investigativo a percepo de que as
polticas de comunicao somente passaro a fazer parte, de maneira mais am-
pla e efetiva do jogo poltico nacional se e quando vierem a integrar, com um
mnimo de transparncia e imparcialidade, a prpria agenda jornalstica.
A fm de melhor compreender a relevncia do debate sobre as Polticas Pblicas
de Comunicao no atual contexto das sociedades democrticas, preciso revi-
sitar, ainda que brevemente, algumas das principais potencialidades dos meios
de comunicao historicamente analisadas pelos cientistas sociais: agendamen-
to e enquadramento do debate pblico, construo das informaes e controle
social do Poder Pblico.
O primeiro aspecto diz respeito ao poder que a mdia possui de interferir a
partir daquilo que veicula ou omite nos temas que estaro no topo da lista de
prioridades dos decisores, formadores de opinio e, muito freqentemente, da
sociedade como um todo.
Com a rpida expanso e diversifcao de suas reas de atuao em grande
parte, em funo do processo de reconhecimento dos direitos humanos de ci-
dados e cidads ocorrido nas ltimas dcadas os Estados nacionais se vem
diante da necessidade de defnir prioridades de ao, entre os diferentes deman-
das colocadas cotidianamente na esfera pblica. Mesmo os mais desconfados
AS FUNCIONALIDADES DA MDIA
E AS POLTICAS PBLICAS
Introduo
7
analistas do alcance proposto pelas teorias de agenda setting, hoje concordam
que a focalizao mais intensa da mdia em determinados temas colabora para
sua incluso na pauta de decises1.
Desse modo, a freqncia com que a imprensa reporta os diferentes assuntos
impe-se como um dos fatores de interferncia na defnio das polticas pbli-
cas apesar de no ser o nico e, em muitos casos, estar longe de ser o principal.
Questes que afetam de forma direta a vida dos eleitores, por exemplo, acabam
por ser pouco infuenciadas pelo volume de informaes trazido pelo noticirio:
por mais que a mdia insistisse em no cobrir o campo da sade, os eleitores
iriam continuar demonstrando aos seus representantes que este um assunto
central em suas vidas2.
Recortes da realidade
A infuncia da mdia no agendamento dos temas pblicos no ocorre, entre-
tanto, de maneira homognea. Os diferentes processos de construo das infor-
maes, bem como os diversos tipos de enquadramentos que podem ser dados
a um determinado assunto, tambm interferem diretamente na forma como ele
ser compreendido pelo pblico e, consequentemente, na fora que ele ter
(ou no) nos espaos de debate. Dessa forma, o tipo de abordagem miditica
conferido a um tema pode infuenciar distintas etapas na construo de signi-
fcados por parte dos possveis atores envolvidos na formulao de uma certa
poltica pblica.
No caso do jornalismo, isso fca evidente quando analisamos o maior desta-
que atribudo a certas temticas, muitas vezes em detrimento de outras mais
relevantes para o conjunto da sociedade. No contexto da imprensa brasileira, o
foco da cobertura centralmente dispensado s questes relacionadas poltica
partidria, legislativa e presidencial assuntos que, em geral, ocupam espaos
exclusivos e permanentes dos jornais. Nesse cenrio, fatos como a troca de mi-
nistros, as negociaes entre parlamentares e os interesses setoriais envolven-
do polticos profssionais, por exemplo, tm ateno garantida, dado que so
entendidos como elementos do que se pode chamar de poltica. Com isso, via
de regra, acaba por receber uma ateno secundria o debate sobre os aspectos
mais abrangentes das polticas pblicas como ilustrao, poderamos men-
cionar o acompanhamento mais sistemtico de suas vrias etapas (deliberao,
formulao, implementao, monitoramento, avaliao).
De outro lado, quando buscamos analisar os focos temticos, parece bem deli-
mitada a idia de poltica econmica, que tambm conta com destaque garanti-
do e editorias exclusivas nos principais veculos do Pas. Entretanto, as demais
polticas pblicas, no raro, deixam de ser reconhecidas como sendo do univer-
so cognitivo e de signifcados da prpria poltica. Ou seja, ganham diferentes
espaos nos meios e so mais ou menos entendidas como polticas a depender
do jornalista encarregado da reportagem e das personagens que compem o
fato a ser noticiado.
. A teoria do agendamento foi inicialmente desenvolvida por McCombs e Shaw (1990).
2 . Para entender as condies que interferem na forma do agendamento, veja artigo de Stuart Soroka (a referncia completa est disponvel na
Bibiografa, na pgina 219).
O estudo conduzido pela
ANDI em parceria com a
Fundao Ford demonstra
que apenas 0,3% dos textos
se vale da expresso Polti-
cas Pblicas de Comunicao, ou simi-
lares, na abordagem de temas relevantes
para o amplo universo das comunicaes.
Por outro lado, 11,8% do material traz a
expresso mercado, sugerindo que o
assunto mais fortemente tratado pela
perspectiva do business.
Introduo
8
Assim, a violncia s passa a ser entendida como uma questo de poltica p-
blica na medida em que deixa os cadernos policiais e as personagens da notcia
so membros dos executivos estaduais, municipais ou federais diretamente en-
volvidos nas polticas de segurana pblica. Ou ainda, quando so entrevistados
especialistas que se dedicam ao tema, tratando-o como um fenmeno social,
cultural e poltico. De resto, o assunto continua sendo explorado fortemente
desde um vis factual um crime que o indivduo X cometeu contra o indivduo
Y, por exemplo. Mas onde fca a poltica nessa forma de ofertar a notcia?
Controle social
Diferentes fases no desenvolvimento de uma poltica pblica demandam o co-
nhecimento de variados nveis de informao estatsticas, legislaes, posies
de atores diversos, melhores prticas. A mdia um potencial investigador e
fornecedor destas informaes, inclusive conferindo voz a fontes alternativas e
contestadoras de dados ofciais.
Alm disso, em regimes democrticos, toda poltica pblica supe que os ato-
res por elas responsveis devem demonstrar algum grau de accountability. En-
tretanto, esta caracterstica to mais crvel quanto mais externos ao processo
forem os atores responsveis por exercer esse controle. Desde as discusses tra-
vadas pelos Federalistas para a constituio da democracia norte-americana, a
imprensa entendida como uma das principais instituies de controle social
dos governos eleitos, assim como de outros setores da vida pblica que tambm
devem ser monitorados (ONGs, empresas, etc.). Nesse sentido, o acompanha-
mento no apenas do lanamento ofcial de projetos, mas de sua continuidade,
da idoneidade em sua execuo e de seus resultados ou deveria ser tarefa a
ser conduzida com afnco pelos profssionais da notcia.
Polticas Pblicas de Comunicao?
Esse longo prembulo oferece consistncia, essencialmente, a duas premissas. A
primeira, de que a mdia em suas diferentes formas um ator relevante para
a sociedade contempornea e, portanto, tambm deve ser responsiva (accounta-
ble) e passvel de controle democrtico. A segunda, de que as comunicaes so
um tema central para os Estados Nacionais e, desta forma, deveriam ser objeto
de Polticas Pblicas especfcas.
A partir dessas refexes, poderamos retomar algumas perguntas centrais para
a presente publicao: como o mesmo jornalismo que contribui para o controle
social das polticas pblicas e para o agendamento dos temas que ganharo des-
taque na esfera pblica se comportar quando a mdia passa a ser o centro das
atenes? Em outras palavras, como os guardies guardam a si mesmos?
na busca de respostas para tais indagaes que nos moveremos ao longo das
prximas pginas.
Introduo
9
Qualquer que seja a organizao em foco, certamente no devemos considerar
tarefa fcil a produo e publicao de informaes transparentes e acuradas
acerca de seus prprios temas e atividades. No de se estranhar, portanto, que
quadro similar venha a ser observado no contexto dos meios de comunicao
de massa. Por outro lado, seria ingnuo deixar de reconhecer o claro diferencial
presente nas empresas jornalsticas quando comparadas com as de outros seg-
mentos: elas tm como objetivo maior a gerao de notcias informativas e de
efetiva credibilidade sobre os mais diversos aspectos da realidade, o que no
ocorre com as demais.
Assim seria de se esperar que a cobertura jornalstica dedicada pela imprensa
s temticas de seu prprio campo de interesse contivesse um nvel razovel de
acuidade e de pulso investigativo.
Os dados que se seguem, entretanto, denotam que a mdia brasileira costuma
falar de si mesma de uma maneira seletiva, deixando de lado temas espinhosos,
porm de central relevncia para o desenvolvimento das democracias contem-
porneas. O que nos leva a deduzir que, ao eleger os meios de comunicao
como peas centrais do sistema de construo das informaes pblicas, os re-
gimes democrticos acabaram por moldar um grande desafo: como estimular
a refexo sobre esse importante ator social, se ele mesmo o responsvel por
mediar a troca de signifcados no mbito da esfera pblica?
Veculos pesquisados
A observao atenta dos perfs dos veculos que mais e menos publicaram tex-
tos acerca das Polticas Pblicas de Comunicao (PPC) e temas congneres
apresenta-se como uma primeira medida importante de que os interesses em
jogo nesse debate interferem diretamente no desenho das tendncias observa-
das na cobertura jornalstica.
A amostra de trs anos coletada pela ANDI permite identifcar que a cobertu-
ra global dos mais diferentes temas associados s comunicaes (ver palavras-
chave utilizadas para a seleo dos textos, na pgina 19) est muito aqum da
relevncia da instituio mdia para os regimes democrticos, conforme desta-
camos anteriormente. O estudo aponta a mdia de 0,19 textos publicados por
cada jornal diariamente ou seja, somente a cada cinco dias os dirios publica-
ram um artigo, coluna, editorial, entrevista ou matria sobre o campo temtico
analisado.
Quando focalizamos as revistas veculos para os quais estamos trabalhando
com o universo total de contedos publicados no perodo alcanamos a mdia
de 0,43 textos/semana ou praticamente um a cada 15 dias. Se subtrairmos dessa
conta o semanrio Carta Capital que deu maior destaque cobertura sobre as
polticas de comunicao , essa mdia se altera para um texto ao ms.
PERFIL GERAL DA COBERTURA
De maneira geral, os meios de comunicao brasileiros ainda dedicam uma
ateno seletiva e parcial aos temas mais polmicos das Polticas Pblicas
de Comunicao como a regulao de contedo e a propriedade cruzada.
Reverter essa tendncia um desafo central para a consolidao da demo-
cracia no Pas
Introduo
10
Diante disso, cabe imaginar um cenrio em que qualquer outra instituio cen-
tral para a democracia o Executivo, por exemplo contasse com uma cober-
tura de propores similares. No difcil deduzir as conseqncias.
Do ponto de vista do debate nacional a situao , porm, um pouco menos
grave. Isto porque, ao contrrio do que apontam outras anlises conduzidas pela
ANDI, os veculos de maior infuncia Correio Braziliense, Folha de S. Paulo,
Jornal do Brasil, O Estado de S. Paulo e O Globo so responsveis por parcela
signifcativa da cobertura: 22% do total (e 28,3% se consideramos apenas os
dirios). Em mdia, cada um destes veculos contribuiu com 4,4% dos textos
da amostra, enquanto os jornais regionais fcaram com mdia de 1,12%. J as
duas publicaes especializados em economia Gazeta Mercantil e Valor Eco-
nmico responderam por 2,1% cada, em mdia. Cabe assinalar que, no recorte
referente aos jornais nacionais, Folha de S. Paulo e O Estado de S. Paulo foram
responsveis por quase 66% do material analisado. J as revistas representaram
22,4% da mostra total, sendo que uma delas Carta Capital reuniu mais de
50% desses textos.
Interesses cruzados
Outro dado relevante explicitado pelo estudo diz respeito aos veculos que in-
tegram grupos de comunicao detentores de outras mdias tevs, rdios,
jornais, revistas, Internet. Eles tendem a publicar bem menos textos sobre as
polticas de comunicao do que os concorrentes com perfl oposto. Vale olhar
os nmeros: jornais ou revistas cujas empresas tambm possuem estaes de
televiso, respondem por 1,47% do material publicado, em mdia. Os que esto
sob grupos que contam com concesses de rdio so responsveis cada um por,
em mdia, 1,61%. J os que no possuem nem rdio nem televiso contribuem,
em mdia, com 6,2% da cobertura.
Os veculos cujos grupos no detm concesses de radiodifuso so os que, pro-
porcionalmente, menos atrelaram suas coberturas em 70,4% dos casos a
fatos especfcos ocorridos no perodo, como a discusso sobre o Conselho Fe-
deral de Jornalismo (CFJ), a Agncia Nacional do Cinema e Audiovisual (Anci-
nav) e a expulso do jornalista Larry Rother. Esta postura denota uma cobertura
mais slida e constante sobre as PPC, menos reativa ao factual. J nos veculos
pertencentes a grupos de radiodifusores, a percentagem de textos que no reme-
tem aos casos mais marcantes ocorridos no perodo cai para 56%. Alm disso, a
proporo da presena de opinies divergentes (19,7%) nos textos dos no-ra-
diodifusores tambm superior mdia geral da pesquisa (15,7%). Alm disso,
esses veculos cobrem duas vezes mais questes ligadas infra-estrutura das
comunicaes e 2,75 mais vezes as relaes entre mdia e poltica.
Tomemos alguns exemplos ilustrativos. Dentre os grandes jornais, O Estado de
S. Paulo (com 7,8%) publicou 2,6 vezes mais contedos que O Globo mem-
bro de uma holding com um leque de negcios comunicacionais bastante mais
signifcativo do que os do Grupo Estado. Na comparao envolvendo as revis-
tas, a publicao Carta Capital tambm veiculou 2,6 vezes mais textos do que
a poca. Fora do eixo Rio-So Paulo a situao ainda mais complexa, pois as
histricas conexes entre representantes polticos e a propriedade dos meios de
comunicao acabam por reduzir o foco das coberturas jornalsticas sobre as
Introduo
11
PPCs. Enquanto o jornal A Tarde, de Salvador, foi responsvel por 2,7% do total
de textos pesquisados, o concorrente prximo, Correio da Bahia pertencente a
um grupo poltico local, bem como a uma holding comunicacional contribuiu
com somente 0,8%.
Assim, os dados parecem apontar para o fato de que veculos no envolvidos
diretamente com grupos polticos e/ou no pertencentes a holdings que detm
propriedade cruzada de outras mdias acabam por publicar mais sobre as pol-
ticas de comunicao. Mas quais seriam os possveis motivos para esse cenrio?
Os interesses imediatamente envolvidos e, logo, a difculdade de enveredar jor-
nalisticamente por assuntos que frequentemente contrariam as prticas adota-
das por suas empresas parecem ser algumas das hipteses com maior probabi-
lidade de serem verifcadas empiricamente, no que se refere ao comportamento
dos jornais e revistas que integram as holdings ou mantm relao estreita com
grupos polticos.
VECULOS POR CATEGORIA
N %
Jornais de Infuncia Nacional 260 22,0
Jornais Regionais 609 51,4
Jornais Econmicos 50 4,2
Revistas 265 22,4
Total 1.184 100,0
VECULOS PESQUISADOS
Veculos por
Categoria
Veculos % dentro da
categoria especfca
% no total de
textos analisados
Jornais de Infuncia
Nacional
O Estado de S. Paulo - So Paulo 35,4 7,8
Folha de S. Paulo - So Paulo 30,8 6,8
O Globo - Rio de Janeiro 13,5 3
Jornal do Brasil - Rio de Janeiro 10,4 2,3
Correio Braziliense - Distrito Federal 10 2,2
Total 100 22
Jornais Regionais A Gazeta - Mato Grosso 5,9 3
Hoje em Dia - Minas Gerais 5,6 2,9
Jornal do Commercio Pernambuco 5,4 2,8
A Tarde - Bahia 5,3 2,7
Estado de Minas - Minas Gerais 4,9 2,5
O Liberal - Par 4,8 2,4
Introduo
12
O Liberal - Par 4,8 2,4
Dirio Catarinense - Santa Catarina 4,3 2,2
Dirio do Nordeste - Cear 3,9 2
O Povo - Cear 3,9 2
Zero Hora - Rio Grande do Sul 3,4 1,8
A Notcia - Santa Catarina 3,4 1,8
O Estado do Maranho Maranho 3 1,5
Dirio do Amazonas Amazonas 2,6 1,4
Dirio da Manh - Gois 2,6 1,4
O Popular - Gois 2,6 1,4
Dirio de Pernambuco Pernambuco 2,6 1,4
Jornal de Braslia - Distrito Federal 2,5 1,3
Dirio de Cuiab - Mato Grosso 2,3 1,2
Folha de Londrina - Paran 2,3 1,2
A Gazeta - Esprito Santo 2,1 1,1
O Norte - Paraba 2,1 1,1
Correio da Bahia - Bahia 1,6 0,8
Meio Norte - Piau 1,6 0,8
Jornal da Tarde - So Paulo 1,5 0,8
A Gazeta - Acre 1,3 0,7
Dirio do Par - Par 1,3 0,7
O Dia - Rio de Janeiro 1,3 0,7
Correio do Povo - Rio Grande do Sul 1,3 0,7
Tribuna do Norte - Rio Grande do Norte 1,1 0,6
Jornal do Tocantins - Tocantins 1,1 0,6
Gazeta de Alagoas - Alagoas 0,8 0,4
A Crtica - Amazonas 0,8 0,4
Dirio do Amap - Amap 0,8 0,4
Correio da Paraba - Paraba 0,8 0,4
O Dia Piau 0,8 0,4
O Rio Branco - Acre 0,7 0,3
Dirio da Tarde - Minas Gerais 0,7 0,3
Correio do Estado - Mato Grosso do Sul 0,5 0,3
Dirio de Natal - Rio Grande do Norte 0,5 0,3
Dirio da Amaznia - Rondnia 0,7 0,3
O Estado do Norte - Rondnia 0,5 0,3
Folha de Boa Vista - Roraima 0,7 0,3
Correio de Sergipe - Sergipe 0,3 0,2
Tribuna de Alagoas - Alagoas 0,2 0,1
Brasil Norte - Roraima 0,2 0,1
Total 100 51,4
Introduo
13
Jornais Econmicos
Gazeta Mercantil - So Paulo 54 2,3
Valor Econmico - So Paulo 46 1,9
Total 100 4,2
Revistas
Carta Capital 49,7 11,1
Veja 19,6 4,4
poca 19,2 4,3
Isto 11,7 2,6
Total 100 22,4
Perodos analisados
O grfco abaixo permite afrmar que no h regularidade temporal na cober-
tura da imprensa sobre as Polticas Pblicas de Comunicao. Ou seja, falta de-
dicao cotidiana ao tema. Assim, boa parte do material pesquisado resulta de
momentos especiais, quando casos sintomticos conseguiram mobilizar a aten-
o das redaes. O ltimo trimestre de 2003 foi povoado pela denncia de que
o apresentador do programa Domingo Legal, do SBT, levara ao ar dois supostos
membros da entidade criminosa Primeiro Comando da Capital (PCC), em uma
falsa entrevista; a farsa foi desmascarada dias depois. O terceiro trimestre de
2004 contou com duas relevantes discusses: o debate dos projetos de criao da
Ancinav e do CFJ ambos foresceram e foram enterrados no mesmo perodo.
J o terceiro e o quarto trimestre de 2005 foram perpassados pela discusso do
sistema de Televiso Digital a ser implantado no Brasil (outras informaes sobre
estes casos sero apresentadas nos prximos captulos da presente publicao).
Nenhuma dessas pautas, por mais relevantes que sejam, podem ser identifcadas
como debates gerais acerca do universo comunicacional caso, por exemplo, da
regulao de contedos ou de propriedade. Nesse sentido, os fatos excepcionais
destacados ao longo do perodo analisado no s acabaram correspondendo
por parte signifcativa da cobertura, mas tambm imprimiram uma certa lgica
mesma. Temas como renovao de concesses, o cumprimento das regras das
concesses pelas emissoras de rdio e televiso, a situao da radiodifuso co-
munitria, dentre tantos outros que poderiam povoar o cotidiano do noticirio,
se fzeram bem menos presentes.
DISTRIBUIO DOS TEXTOS POR TRIMESTRE
Introduo
14
Distribuio geogrfca da amostra
Uma outra forma de verificar o equilbrio ou desequilbrio da cobertura so-
bre as Polticas Pblicas de Comunicao a anlise da distribuio dos tex-
tos segundo a localidade sede dos veculos pesquisados. Os dados denotam
uma forte concentrao a maior j verificada em pesquisas realizadas pela
ANDI em So Paulo. Os dirios paulistas renem um volume de textos
desprorcional ao restante da amostra quando comparado aos demais estados
ali, a relao entre o nmero de dirios e de material publicado quase sete
vezes superior mdia geral por unidade da federao.
Nesse sentido, ainda que a regio Nordeste conte com mais jornais pesquisados,
por abrigar um nmero maior de estados, acabou por fcar sub-representada. Um
dos fatores que possivelmente explicam este cenrio diz respeito elevada vin-
culao dos dirios da regio com grupos polticos locais limitando, assim, o
interesse dos proprietrios por esse tipo de discusso.
TEXTOS POR UF DO
VECULO
UF %
AC 1,0
AL 0,5
AM 1,8
AP 0,4
BA 3,5
CE 4,1
DF 3,5
ES 1,1
GO 2,7
MA 1,5
MG 5,7
MS 0,3
MT 4,1
PA 3,1
PB 1,5
PE 4,1
PI 1,3
PR 2,8
RJ 5,9
RN 0,8
RO 0,6
RR 0,4
RS 2,4
SC 4,0
SE 0,2
SP 19,5
TO 0,6
NACIONAL(Revista) 22,4
Total 100
TEXTOS POR REGIO
DO VECULO
Regio %
S 9,2
SE 32,3
NE 17,6
N 7,9
CO 10,6
NACIONAL(Revista) 22,4
Total 100
Uma outra forma de verifcar a distribuio geogrfca da amostra reside na
anlise de quais localidades so reportadas pelos textos pesquisados. Esse tipo
de leitura dos dados trouxe resultados igualmente relevantes e, em certo senti-
do, indicadores de desequilbrio: 82,8% do material focalizam uma determinada
localidade geogrfca ou seja, reportam fatos que se passam em algum lugar
especfco. O restante (17,2%) trouxe contedos relacionados a temas mais con-
ceituais vinculados s Polticas Pblicas de Comunicao.
Dentre os que se centram em alguma localidade, 79% se detm exclusivamente
na realidade brasileira, 7,2% focam o cenrio internacional e 13,8% relacionam
os dois universos. Faz sentido supor que a experincia internacional foi pouco
aproveitada pela mdia nacional ao discutir as PPC a quase totalidade das de-
mocracias mais avanadas apresenta desenhos regulatrios para as comunica-
es bastantes mais consolidados do que o nosso, o que poderia se converter em
rica fonte de experincias (e pautas) para as discusses sobre esse assunto.
Por outro lado, quando a mdia se centra na realidade brasileira, na maioria das
vezes (80%) fala do pas como um todo, sendo os 20% restantes destinados a
cobrir o contexto das regies, estados e municpios. Tal panorama denota uma
desvinculao da discusso da comunicao com as questes locais e, portanto,
com a vida cotidiana dos cidados e cidads.
Comunicao por quem e para quem?
Essa perspectiva reforada, de forma preocupante, por outros dados: em 82,2%
dos textos analisados no h a mais remota meno aos cidados e cidads, que
cotidianamente se relacionam com a mdia.
Quando observamos os tmidos 17,8% de artigos, editoriais, colunas, entrevistas
e reportagens em que a populao mencionada de alguma forma, descobrimos
que, na maioria dos casos (56,4%), ela aparece como consumidora. Em 28%,
identifcada com expresses como telespectador, ouvinte, assinante, leitor, in-
ternauta ngulos diferenciados da idia de consumidores. Apenas em 15,6%
dos textos pesquisados a populao recebe seu ttulo republicano, de cidados e
cidads e em nenhum caso lhe conferida a categoria de sujeitos de direitos
e deveres. Essa postura acaba por reforar a perspectiva do negcio e de uma
relao empresa-cliente, semelhante s demais encontradas nos mais variados
Introduo
15
mercados. Entretanto, central lembrar que estamos trabalhando com um bem
bastante diferenciado a informao e, em muitos casos, com empresas con-
cessionrias de um bem pblico, o espectro eletromagntico. Nesse sentido, a
negao de uma terminologia vinculada aos direitos e cidadania deve ser ob-
servada com redobrada ateno.
Como conseqncia dessa postura, temas relevantes para populaes especf-
cas como as relaes entre mdia e infncia (8,4%), questes de gnero (1,6%),
raa/etnia (1,9%), pessoas com defcincia (0,6%) e direitos humanos em geral
(4,6%) foram agendados em um volume aqum do que seria de esperar-se em
um Pas com as caractersticas do nosso.
Televiso comercial: o centro das atenes
As Polticas Pblicas de Comunicao englobam setores to amplos como os da
televiso e do rdio, os quais podem, adicionalmente, ser comunitrios, estatais
ou privados. A clara determinao da Constituio de 1988 para que fossem
estruturados trs sistemas de comunicao o pblico, o estatal e o privado ,
bem como as diferenas no desprezveis entre tev comercial e tev educativa,
por exemplo, indicam a pertinncia de se oferecer espaos especfcos para re-
fexes sobre esses distintos formatos de mdia.
A despeito desse contexto complexo, o tratamento dispensado pelas redaes
s PPC focaliza, sobretudo, a televiso comercial. Importantes setores, como
jornal, rdio e cabo, so objeto de cobertura jornalstica em uma proporo
bastante menos signifcativa. J em relao s diferentes formas de proprieda-
de dos sistemas, as mdias educativas, comunitrias e institucionais recebem
pouca ateno, se comparadas ao sistema privado/comercial.
De um lado, a imprensa escrita se coloca em uma posio cmoda de atri-
buir relevncia jornalstica a um veculo concorrente: a televiso. Nesse
sentido, no nos soa como mera coincidncia a constatao de que jornais
pertencentes a grupos que tambm detm concesses de televiso cobrem
significativamente menos a temtica. De outro, a pouca pluralidade da re-
flexo travada quanto aos sistemas comunicacionais possveis impede a for-
mao de uma agenda mais ampla: a discusso acerca da potencializao do
acesso e do alcance de sistemas comunitrios, universitrios, institucionais
e educativos central para a chamada democratizao das comunicaes
tema que parece caminhar na contramo dos interesses privados que do-
minam o setor.
Vale ressaltar, fnalmente, que as variveis criadas para contabilizar os segmen-
tos e sistemas mencionados eram de mltipla escolha, ou seja, mesmo quando
os textos se valiam da meno a duas ou mais categorias, tal fato era capturado
pela pesquisa.
Introduo
16
SEGMENTOS OU SETORES MENCIONADOS
Segmento %
Televiso 59,0
Jornal 18,6
Rdio 18,6
Internet 14,5
Cinema 13,9
Publicidade/Propaganda 9,0
Outros segmentos de telecomunicaes (celulares, etc) 7,6
Cabo 5,0
DTH 1,9
MMDS 0,8
Outros 4,4
Mdia e/ou comunicao em geral 17,5
* Varivel de mltipla escolha, logo os resultados podem somar mais de 100%
SUBDIVISES DOS SISTEMAS PBLICO, ESTATAL E PRIVADO
Sistema %
Privado/Comercial 59,0
Estatal 7,5
Educativo 3,7
Comunitrio 2,9
Institucional (Tvs legislativas, Tvs governamentais,
TeleSur, etc.)
1,8
Cultural 1,2
Universitrio 0,6
Segmentada: Religiosas 0,5
Segmentada: Sindicais 0,3
Outros 0,3
No foi possvel identifcar 20,7
No se aplica 12,1
* Varivel de mltipla escolha, logo os resultados podem somar mais de 100%
O que se v na TV?
Como observamos, a cobertura sobre o universo das comunicaes ainda
fortemente concentrada na televiso. Essa constatao, entretanto, no revela
aspectos relacionados aos temas centralmente abordados pelos textos jornalsti-
cos. Assim, de quais assuntos os dirios e revistas esto tratando quando priori-
zam questes sobre a Televiso e sobre o sistema privado de comunicao?
Introduo
17
Novamente, estamos diante de uma expressiva limitao nos debates condu-
zidos pela imprensa: as questes de contedo qualidade, por exemplo so
responsveis por mais de 50% da cobertura. Por certo, os temas a encontrados
so altamente relevantes para o espao pblico brasileiro. Entretanto, so tam-
bm a ponta de um iceberg bastante mais profundo e complexo. Questes de
fundo, como as relaes com a poltica (4,6%), a democracia (1,8%) e o poder
(0,3%), so amplamente negligenciadas pelo noticirio. O mesmo acontece com
aspectos estruturais e regulatrios concentrao da propriedade, sistema de
concesses, dentre outros que tambm aparecem com percentuais bastante
inferiores (11,7%). Em sntese, h um forte desequilbrio na composio dos
contedos jornalsticos sobre as PPC e os temas relevantes da comunicao.
Desequilbrio, no demais relembrar, verifcado no mbito de uma ateno
editorial j reduzida, em comparao relevncia da temtica. Se quisermos
fazer uma analogia com a cobertura de violncia, seria possvel afrmar que os
textos analisados trazem o factual (o crime), mas avanam pouco na anlise do
contexto, dos fenmenos, das causas, das Polticas.
Em um cenrio como esse, terminamos diante de uma baixssima capacidade de
agendamento de temas absolutamente centrais para uma discusso sobre o per-
fl do sistema miditico brasileiro e para subsidiar as eventuais mudanas que se
faam necessrias. No se fala de educao para a mdia (0,4%), de lei geral da
comunicao de massa (0,3%), da propriedade dos meios de comunicao por
polticos e familiares (0,4%), da confgurao da propriedade do setor (0,3%). Es-
tar o jornalismo desempenhando o seu papel de watchdog das Polticas Pblicas
nesse caso as de Comunicao em uma cobertura com tais caractersticas?
QUAL DOS SEGUINTES GRANDES TEMAS , CENTRALMENTE, MENCIONADO
Foco Central N %
Questes de contedo (de entretenimento, jornalstico e publicitrio) 594 50,2
Questes estruturais, de mercado e regulatrias (exceto regulao do contedo) 139 11,7
Questes tecnolgicas 139 11,7
Horrio Eleitoral 71 6,0
Mdia e Poltica 54 4,6
Propriedade intelectual 36 3,0
Direitos e liberdades 23 1,9
Mdia e Democracia 21 1,8
Questes gerais da comunicao 19 1,6
Histria da comunicao e/ou de um dos setores/segmentos/sistemas 18 1,5
Discusso geral de um dos setores/segmentos/sistemas 16 1,4
Questes da burocracia estatal relacionada s comunicaes 16 1,4
Questes profssionais e sindicais 9 0,8
Educao e comunicao 5 0,4
Lei geral de comunicao 6 0,3
Mdia e Poder 3 0,3
Outros 17 1,4
Total 1.184 100,0
Introduo
18
O objetivo fnal desta anlise estava em compreender como a imprensa escrita
trabalha temas que so relativos prpria atividade miditica, em diversas esferas
do jornalismo, do negcio da comunicao, da tecnologia, das relaes com o
Estado, das polticas pblicas, do entretenimento, dentre outros. Para isso, nossa
primeira tarefa foi defnir um conjunto de palavras-chave que nos permitissem
obter a amostra ou o universo, para o caso das revistas mais fdedigna possvel
de textos jornalsticos sobre a temtica publicados no perodo em foco, que cobriu
de 2003 a 2005 (veja a lista de palavras-chave no quadro da prxima pgina).
Qualquer contedo que contasse com, pelo menos, uma das palavras defnidas
foi selecionado pelo sistema de buscas utilizado. Alm disso, a identifcao de
um texto pelo sistema no implicava que ele fosse necessariamente considerado
pela presente pesquisa. Foram eliminados materiais com o seguinte perfl:
Cartas de leitores.
Textos com menos de 500 caracteres.
Textos que mesmo contendo uma das palavras-chave no estivessem versando
sobre um dos assuntos de interesse da investigao. Por exemplo, muitos conte-
dos traziam o termo censura, mas utilizado em um outro contexto temtico. Nes-
te caso, eram desconsiderados atravs de nosso processo de triagem do material.
A maioria das expresses-chave defnida foi considerada ipsis literis pelo sistema
de buscas. J expresses acompanhadas do sinal (+) indicavam que o texto deveria
conter as duas palavras, mesmo que no lado a lado. Expresses acompanhadas
do sinal (-), por sua vez, indicavam que deveriam ser capturados todos os textos
exceto aqueles que contivessem a palavra identifcada com essa marcao.
Alm disso, vale ressaltar, a despeito de sua importncia dado o foco central da
presente anlise no se tratou de assuntos como novas tecnologias e todo o am-
plo universo das telecomunicaes e da Internet, a no ser que os mesmos estives-
sem correlacionados com as questes que abordamos aqui. Por exemplo: quando
focalizada a propriedade cruzada de empresas de telefonia e radiodifuso, o texto foi
considerado em nossa amostra; entretanto, se a ateno estivesse exclusivamente na
relao de uma empresa de telefonia com seus clientes, o material seria descartado.
Mtodo de anlise
No caso dos jornais, para a defnio de uma amostra passvel de anlise, traba-
lhou-se com o mtodo de seleo de contedos conhecido como Ms Composto:
para cada um dos anos considerados 2003, 2004 e 2005 foram sorteados 31
dias aleatoriamente, observando-se a representatividade dos meses do ano (meses
com 31 dias contavam com mais unidades na amostra do que aqueles com 28 ou
30 dias) e dos dias da semana (buscou-se obter um volume semelhante de segun-
das, teras, quartas, quintas, sextas, sbados e domingos). Assim, nosso quadro
amostral contou com 93 dias. J para as revistas, em funo do volume mais redu-
zido de contedos a serem analisados, foi considerada a totalidade dos textos.
Os veculos foram escolhidos com o objetivo de permitir comparao com outras
anlises conduzidas anteriormente pela ANDI. Nesse sentido, elegeu-se quatro re-
vistas semanais de circulao nacional e dois dos principais veculos de cada unida-
de da federao sendo que estados como So Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais
acabaram contando com mais de dois representantes, dada a importncia dessas
localidades para o debate nacional.
PARA ENTENDER A PESQUISA
Introduo
19 19
Palavras-chave selecionadas pela pesquisa
Expresses gerais
1. comunicao de massa
2. comunicao e desenvolvimento
3. comunicao para o desenvolvimento
4. comunicao pelo desenvolvimento
5. comunicao social
6. concentrao da propriedade
7. concessionrios de rdio
8. concessionrios de TV
9. conglomerados de comunicao
10. conglomerados de mdia
11. controle do contedo
12. democratizao da comunicao
13. democratizao da mdia
14. empresa jornalstica
15. empresas de comunicao
16. empresas de mdia
17. espectro eletromagntico
18. grupos de mdia
19. horrio eleitoral
20. horrio partidrio
21. indstria cultural
22. mdia e democracia
23. mdia e poltica
24. MMDS
25. padro brasileiro + HDTV
26. padro brasileiro + televiso digital
27. polticas de comunicao
28. polticas pblicas de comunicao
29. proer da mdia
30. propaganda eleitoral na TV
31. propaganda eleitoral no rdio e TV
32. propriedade cruzada
33. propriedade da mdia
34. propriedade dos meios de comunicao
35. propriedade horizontal
36. propriedade vertical
37. rdio comunitria
38. rdio digital
39. rdio pirata
40. radiodifuso
41. rdios comunitrias
42. rdios piratas
43. televiso comunitria
44. televises comunitrias
45. concesso + conquista
46. concesso + outorga
47. regulao + contedo
48. regulao + mdia
49. regulao + televiso
50. renovao + concesso
51. sistema brasileiro + HDTV
52. sistema brasileiro + televiso digital
53. sbtvd
54. TV digital
55. TV educativa
56. TV pblica
Direitos e liberdades
57. direito a voz
58. direito de antena
59. direito a comunicao
60. direito a expresso
61. direito de comunicao
62. direito de informao
63. direito do autor
64. direito humano comunicao
65. liberdade de expresso
66. liberdade de informao
67. liberdade de opinio
68. propriedade intelectual
69. censura
Legislao
70. art. 220
71. art. 221
72. art. 222
73. art. 223
74. art. 224
75. cdigo brasileiro de telecomunicaes
76. lei 10359
77. lei 10597
78. lei 4117
79. lei 8977
80. lei 9472
81. lei 9612
82. lei de comunicao eletrnica de massa
Introduo
20
83. lei de imprensa
84. lei do cabo
85. lei da TV a cabo
86. lei geral de telecomunicaes
Questes de contedo
87. baixaria + televiso
88. cdigo de conduta + TV
89. classifcao indicativa
90. padro globo de qualidade
91. produo independente (menos) grvida
92. produo regional
93. proibio da propaganda
94. proibio da publicidade
95. propaganda dirigida s crianas
96. publicidade destinada s crianas
97. publicidade dirigida s crianas
98. publicidade infantil
99. qualidade da programao televisiva
100. regionalizao da produo
101. regionalizao da programao
102. restrio da publicidade
103. restrio da propaganda
Organizaes
104. Agncia Nacional de Telecomunicaes
105. Agncia Nacional do Cinema e do Audio -
visual
106. Associao Brasileira das Emissoras Pbli-
cas, Educativas e Culturais
107. Associao Brasileira de Emissoras de R-
dio e Televiso
108. Associao Brasileira de Produtores Inde -
pendentes de Televiso
109. Associao Brasileira de Radio-
difuso Comunitria
110. Associao Brasileira de Radiodifuso e
Telecomunicaes
111. Associao Brasileira de Radiodifusores
112. Associao Brasileira de Televiso
Universitria
113. Associao Brasileira de TV por
Assinatura
114. Comit Gestor da Internet
115. Conselho de Auto-Regulamentao
Publicitria
116. Conselho de Comunicao Social
117. Conselho Federal de Jornalismo
118. tica na TV
119. Frum do Audiovisual e do Cinema
120. Frum Nacional pela Democratizao
da Comunicao
121. Ministrio das Comunicaes
122. Quem Financia a Baixaria Contra a
Cidadania
123. ABEPEC
124. ABERT
125. ABPI
126. ABRA
127. ABRATEL
128. ABTA
129. ABTU
130. Anatel
131. ANCINAV
132. CJF
133. CONAR
134. Federao Nacional dos Jornalistas
135. FENAJ
136. FNDC
137. Intervozes
Com palavras-chave, dias e veculos defnidos, um processo de busca eletrnica
selecionou um conjunto de textos que, aps um processo de triagem manual,
resultou nos 1.184 que foram efetivamente analisados pelo presente estudo.
Com o universo delineado, um instrumento de pesquisa, contendo as principais
categorias a serem investigadas, foi construdo. Um grupo de classifcadores foi
treinado em seu manuseio, viabilizando a aplicao a cada um dos textos. O
instrumento estava estruturado, em linhas gerais, da seguinte forma:
1. Identifcao do material: variveis que permitiam extrair informaes b-
sicas de cada um dos textos (veculo, cidade, data, ttulo).
2. Segmentos e sistemas: nesse momento, buscou-se verifcar a quais segmentos (te-
leviso, rdio, etc.) e setores (privado, estatal, educativo) os textos se remetiam.
3. Foco geogrfco: esta seo do instrumento teve por objetivo capturar as
localidades retratadas pelo material analisado.
Introduo
21
4. Foco central: o principal tema discutido pelo texto pesquisado era identifca-
do nesta seo do formulrio de anlise de contedo. Posteriormente, alguns
temas contavam com um segundo nvel de detalhamento. Eram eles: hor-
rio eleitoral, mdia e democracia, mdia e poltica, mdia e poder, questes de
contedo, questes de infra-estrutura e questes tecnolgicas. As questes de
contedo e as tecnolgicas ainda passavam por um nvel adicional de anlise.
5. Enquadramento do foco: com o foco central delimitado, os classifcadores
passaram a identifcar a principal perspectiva sob a qual esse determinado
assunto foi reportado pelos textos (individual, governamental, da sociedade
civil ou temtico eram algumas das possibilidades).
6. Perspectiva governamental: esse enquadramento passava por uma anlise
mais detalhada.
7. Casos especfcos: 12 casos ocorridos no perodo analisado mereceram uma
ateno particular da fcha de classifcao. Foram eles:
a. Adoo de um padro brasileiro de TV digital
b. Agncia Nacional do Cinema e do Audiovisual (Ancinav)
c. Campanha Quem Financia a Baixaria Contra a Cidadania
d. Conselho Federal dos Jornalistas (CFJ)
e. Classifcao indicativa
f. Emprstimos mdia pelo BNDES
g. Expulso do jornalista Larry Rother
h. Fechamento de rdios comunitrias
i. Gugu Liberato (caso PCC)
j. Lei da mordaa
k. Projeto de regionalizao da programao
l. Regulamentao/proibio da publicidade de bebidas alcolicas
8. Censura e liberdade de expresso e de imprensa: um detalhamento da co-
bertura que mencionava ao menos um desses conceitos tambm foi possvel
a partir da fcha de classifcao elaborada.
9. Questes gerais: uma srie de aspectos binrios (presena ou ausncia) era
checada pelos classifcadores atravs do formulrio desenhado (gnero, raa/
etnia, responsabilidade social empresarial, eleies ou tratamento dispensa-
do populao eram algumas das categorias presentes).
10. Questes jornalsticas: atores mencionados nos textos; fontes de informao;
formas de incluso na pauta; nvel de contextualizao; meno a causas, solues
e conseqncias e os tipos de texto jornalstico fecham o instrumento de pesquisa.
As fchas de classifcao preenchidas foram transpostas para uma base de da-
dos que permitiu a emisso de freqncias consolidadas e cruzamentos funda-
mentados em hipteses prvias. Este material o objeto de nossa avaliao, a
partir da metodologia de Anlise de Contedo.
A defnio das palavras-chave e do questionrio foi acompanhada por quatro
consultores contratados pela ANDI especialmente para colaborarem com a pre-
sente investigao (veja seus perfs na pg. 221)
1
. Adicionalmente, de posse dos
dados, eles prepararam trs papers. Estes materiais serviram de referncia para
a peresente publicao, trazendo informaes terico-conceituais e anlises dos
dados acerca dos seguintes eixos de discusso: Mdia e Democracia, Mdia e
Regulao da Infra-estrutura e Mdia e Regulao do Contedo.
Anlise de contedo
AANDI utiliza o mtodo de anlise de
contedo para avaliar distintos aspectos
da cobertura jornalstica. Essa metodolo-
gia busca quantifcar as caractersticas de
determinados contedos de forma objeti-
va e sistemtica no caso desta pesquisa,
os textos jornalsticos. Ou seja, em seu
dia-a-dia, a agncia traa a radiografa de
cada notcia publicada sobre Infncia e
Adolescncia, a partir dos elementos vi-
sivelmente presentes na sua construo.
Esse tipo de anlise no se preocupa em
identifcar a inteno de quem envia a
mensagem, a forma como cada pessoa re-
cebe essa mensagem, ou ainda o que essa
mensagem possa signifcar (tais questes
exigem outros mtodos de pesquisa para
a sua compreenso). Por meio desse ins-
trumento, isto sim, possvel traduzir os
diferentes elementos presentes no texto
em dados numricos, viabilizando que
sejam medidos e comparados.
Repercusso
A pesquisa Mdia e Polticas Pbli-
cas de Comunicao buscou repercutir,
junto a especialistas e a profssionais de
alguns dos principais veculos de comu-
nicao do Pas, os dados gerados pela
investigao realizada. Nesse sentido,
importante esclarecer que, por repre-
sentarem um dos maiores conglomera-
dos de comunicao no Brasil, a ANDI
procurou ouvir tambm a opinio das
Organizaes Globo em relao aos re-
sultados da pesquisa, mas, no entanto, a
empresa preferiu no se manifestar.
1. Agradecemos ao jornalista Mauro Malin, do Observatrio da Imprensa, pelos seus perspicazes e frutferos alertas sobre algumas possibilidades
de anlise dos dados dessa investigao. Lembrando, como de praxe, que quaisquer equvocos so de nossa inteira responsabilidade.
Captulo 1 | Meios para a Democracia
22
MEIOS PARA A DEMOCRACIA
Muito se fala sobre o papel dos meios de comunicao de massa como
instrumentos para a garantia da Democracia e para o aperfeioamento das
instituies tpicas do Estado de Direito. Mas ser mesmo que eles tm
cumprido essa funo?
Para responder a essa pergunta, que norteia a presente publicao, preciso, em um primeiro
momento, colocar em discusso as diversas concepes de democracia e suas interfaces com a
mdia. isso o que se buscou construir neste captulo. Inicialmente, sero analisadas interpre-
taes de diferentes autores no que se refere democracia. Esse conceito, como se ver, adquiriu
natureza e amplitude distintas e, por vezes, opostas, dependendo de quem o interpretou.
A seguir, buscamos focalizar o debate nos meios de comunicao de massa e em sua relao
com o cenrio democrtico, priorizando alguns de seus componentes mais imediatos como a
discusso sobre as liberdades de expresso e de imprensa. Tal conexo diz respeito no apenas
ao papel de fscalizao que a mdia assume ou deveria assumir no contexto das demo-
cracias contemporneas, como tambm ao uso que dela buscam fazer distintos atores sociais,
principalmente aqueles ligados ao espao poltico.
A relao entre meios de comunicao e democracia, espera-se, acontece, tambm no mbi-
to das empresas jornalsticas e no contedo de suas programaes e publicaes. Assim, ser
analisado, neste e nos prximos captulos, como a discusso democrtica se refete no material
veiculado pela mdia.
- Captulo 1 -
23
Poucas palavras no contexto poltico parecem ter tantos signifcados e re-
presentar tantos cenrios quanto democracia e suas derivaes (democrtico,
democratizar etc.). Presente nos discursos de agentes das mais diversas posies
ideolgicas, o conceito adquire contornos distintos a depender da linha de pen-
samento de quem o defende.
importante assinalar, de incio, que a idia de uma sociedade democrtica nem
sempre teve valor positivo. Na Grcia Antiga, havia quase um consenso contrrio
democracia entre os pensadores polticos, fato sinalizado na obra de Plato.
Assim como na Antiguidade, em outros momentos histricos os governos que
eram legitimados, ao menos em tese, pela maioria da populao adulta continu-
aram sendo objeto de oposio das elites. Na Europa, at o fnal do sculo XIX, o
sufrgio universal ento tido como smbolo mximo do triunfo da democracia1
chegou a ser entendido como uma ameaa s liberdades civis, em especial ao
direito propriedade, que a tradio liberal acreditava ser a base de todos os
outros direitos e liberdades. Na primeira metade do sculo XX, quem estivesse
esquerda clamava pela ditadura do proletariado, enquanto a direita temia a
incorporao das massas poltica e articulava a alternativa fascista. Entre esses
dois extremos, experincias mais ou menos autoritrias ou democrticas, nor-
malmente instveis, revezavam-se no Ocidente.
Primazia do modelo democrtico
Aps a Segunda Guerra Mundial, a idia de democracia passou a conduzir dife-
rentes modelos de organizao poltica ao redor do mundo. Esse tipo de regime
poltico alcanou tal grau de consenso ao menos no plano discursivo , que no
seria exagerado dizer que ele venceu a batalha das idias ou, como defendido
pelo cientista poltico norte-americano Francis Fukuyama, com a efetiva expan-
so das democracias em todo o mundo, teramos chegado, j na dcada de 1990,
ao fm da histria.
Nesse contexto, ser reconhecido como democrtico passou a ser uma preocu-
pao de diferentes pases, mesmo que o adjetivo no se refetisse na realidade.
Pelo rtulo de democracias populares passaram a ser intitulados os regimes
comunistas, liderados pela Unio Sovitica, ao mesmo tempo em que os Esta-
dos Unidos apoiavam ditaduras em diversos continentes sob a alegao de uma
necessria defesa da democracia. O coronel Muamar al-Gadaf referiu-se ao re-
gime lbio como democracia islmica. J o general e presidente da Repblica
Ernesto Geisel chegou a afrmar que o Brasil viveu, sob a gide do regime militar,
uma democracia relativa.
Os exemplos deixam claro como o conceito vem, ao longo dos ltimos anos,
agregando valor a discursos muitas vezes contraditrios aos prprios princpios
da democracia. Em face de tantas verses do termo, no h possibilidade no ce-
nrio poltico contemporneo de no ser democrata tal posio seria, conforme
j ressaltamos, suicida para qualquer ator poltico. Uma das possveis perguntas
A pesquisa realizada pela
ANDI com apoio da Funda-
o Ford aponta que 1,8%
do material analisado enfoca
temas que dizem respeito relao entre
Mdia e Democracia tais como controle
social dos meios, democratizao da co-
municao e regulao. Adicionalmente,
9,7% dos textos mencionam a expresso
democracia ainda que sem trazer, ne-
cessariamente, uma abordagem concei-
tual. No caso das revistas, uma nica pu-
blicao Carta Capital reuniu todos
os textos que traziam como enfoque a
discusso sobre a relao entre os meios
de comunicao e o regime de democr-
tico de governo. J entre os jornais, ape-
sar de no haver essa concentrao do
debate em um nico veculo, o destaque
fcou por conta do dirio carioca O Glo-
bo, responsvel por 1/5 dos textos. Vale
destacar que o tema Mdia e Democracia
compe 1,5% da cobertura dos jornais e
2,6% das revistas.
1.Vale lembrar que, poca, o sufrgio universal era, na verdade, restrito. Estariam habilitados para votar apenas os homens alfabetizados,
considerando-se limites especfcos de idade.
24
a serem feitas diante dessa falta de rigor seria: de qual democracia estamos fa-
lando? Em paper preparado especialmente para esta pesquisa, o doutor em ci-
ncias sociais e professor da Universidade de Braslia (UnB) Luis Felipe Miguel
resume esse impasse:
Democracia na prtica
Independentemente das inmeras nuances que caracterizam esse debate as
quais estaro sendo, em maior ou menor medida, apontadas nas prximas pgi-
nas , inegvel que os acontecimentos polticos, sociais, econmicos e culturais
que tiveram lugar nos sculos XIX e XX, tanto no contexto interno das diferen-
tes naes, como no seio da comunidade internacional, solidifcaram a presena
de regimes democrticos no mundo. Da mesma forma, passou a ganhar fora
entre os pases o conjunto de elementos institucionais que caracterizam esses
mesmos regimes, a despeito de todas as discordncias no campo conceitual e
das disputas ideolgicas.
Parmetros como a diviso de poderes, a afrmao de direitos civis entre eles
a liberdade de imprensa e expresso e polticos, a realizao de eleies regu-
lares, o fortalecimento dos mecanismos de controle (accountability) do prprio
Estado e, para no sermos exaustivos, a garantia da atuao plena de algumas
instituies no estatais, sendo a mdia talvez uma das mais centrais, acabaram
por compor um conjunto de elementos bastante comum na constituio das
democracias contemporneas, especialmente as ocidentais.
Certamente, dada a distncia no desprezvel entre os anseios ideais dos pais da
democracia (o que deveria ser) e as formas que esses regimes adquiriram na pr-
tica (o que ), no cessaram e difcilmente cessaro as preocupaes com o
aperfeioamento dos modelos existentes. No por outra razo, ao longo dos l-
timos dois sculos, por exemplo, as mulheres passaram a votar, os mecanismos
de controle sobre os governos se multiplicaram, os direitos foram ampliados
e os sistemas de votao modifcados fatos que apontam para o movimento
contnuo de aprimoramento das formas democrticas de governo.
Tal contexto no mostra-se diferente quando a mdia que est no centro desse
debate. A importncia histrica da imprensa na consolidao das democracias
ocidentais, assim como os contornos que o sistema miditico foi ganhando ao
longo do tempo uma de suas caractersticas atuais a concentrao de poder
nas mos de pouqussimas corporaes transnacionais de comunicao , sur-
gem como foco recorrente dos estudos sobre o tema. No so poucos os tericos
da democracia embora tenhamos ainda um nmero deles aqum do desejvel
que passaram a manifestar a preocupao em entender a centralidade do papel
desempenhado pela mdia no jogo democrtico.
Terceira onda
No livro A terceira onda, o cientista
poltico Samuel Huntington defne o sur-
gimento de um novo ambiente no qual a
democracia expande sua presena. Iden-
tifcando etapas especfcas de crescimen-
to da democracia ao longo da histria,
o autor defende que a queda do regime
salazarista em Portugal, no ano de 1974,
marca o incio do terceiro grande ciclo de
democratizao a terceira onda. Segun-
do Huntington, o movimento em direo
democracia foi global, atingindo o sul
da Europa, a Amrica Latina, a sia e o
bloco sovitico. A ttulo de exemplo, em
1974 de dez naes sul-americanas, oito
tinham governos considerados no-de-
mocrticos. J em 1990, nove destes pa-
ses escolhiam democraticamente seus
governos.
Democracia um conceito em disputa. Com a vigncia do Estado Demo-
crtico de Direito e, por conseguinte, com pleno funcionamento de insti-
tuies que lhe so caractersticas (como o caso do processo eleitoral),
h uma ampla percepo de que a democracia est funcionando, e todo
o restante se torna acessrio. Quando se entende a democracia como algo
mais, preciso romper com essa viso minimalista da democracia, tanto
no jornalismo, quanto nas cincias sociais.
Fim da histria
O cientista poltico Francis Fukuyama
defendeu, nos anos 1990, a tese de que a
histria caracterizada pela luta entre regi-
mes polticos defensores de distintas for-
mas de organizao da sociedade como
o socialismo e o comunismo teria che-
gado ao fm com a hegemonia do modelo
democrtico. Ainda segundo Fukuyama, a
constatao emprica de que as democra-
cias no entram em guerra entre si seria
uma comprovao da prevalncia de tais
regimes, o que, dentre outros motivos,
explicaria o modelo a ser inevitavelmente
adotado pelas diferentes naes. Por cer-
to, o Choque das Civilizaes para uti-
lizarmos o termo cunhado pelo tambm
cientista poltico norte-americano Samuel
Huntington , evidenciado pelos aconteci-
mentos posteriores aos ataques terroristas
de 11 de setembro de 2001, veio a enfra-
quecer o argumento de Fukuyama.
25
De fato, em outros regimes polticos, acabam sendo altamente restritas as possi-
bilidades comunicativas. Por outro lado, no h democracia sem comunicao,
caracterstica que, hoje, est fortemente atrelada ao contexto das empresas de
mdia. Diante de tal constatao, importante reconhecer que o desenvolvimen-
to de um processo de refexo sobre Polticas Pblicas de Comunicao implica
compreender as interfaces desse debate com a discusso sobre a democracia
precisamente as questo que iremos abordar no presente captulo.
Segundo o assinalado no quadro anterior por Norberto Bobbio e os demais or-
ganizadores do Dicionrio de Poltica, a construo e a problematizao da idia
de democracia so to longevas quanto as formulaes sobre cidadania e polti-
ca estruturadas pelos gregos. No entanto, conforme anuncia o ttulo desta seo,
buscaremos enfocar nossa abordagem sobre tais conceitos s refexes que fo-
ram desenvolvidas a partir do sculo XX. Tal reducionismo histrico tem uma
razo de ser: exatamente nesse perodo que os meios de comunicao de massa
passam a mostrar-se, inequivocamente, centrais para o debate democrtico.
Um dos pontos de partida para o melhor entendimento da discusso contempo-
rnea sobre democracia pode ser o livro Capitalismo, socialismo e democracia,
publicado em 1942 pelo economista austraco Joseph Schumpeter. Em trs breves
A democracia segundo
Norberto Bobbio
No livro Dicionrio de Poltica, publicado em
1983, os autores Norberto Bobbio, Nicola Mat-
teucci e Gianfranco Pasquino buscam defnies
acerca de diversos conceitos ligados ao Estado.
O prprio Bobbio foi o responsvel pelo verbete
democracia, reconhecendo nele a confuncia
de trs teorias:
a) a teoria clssica, divulgada como teoria aris-
totlica, das trs formas de Governo, segundo a
qual a Democracia, como governo do povo, de
todos os cidados, ou seja, de todos aqueles que
gozam dos direitos de cidadania, se distingue da
monarquia, como Governo de um s, e da aristo-
cracia, como governo de poucos;
b) a teoria medieval, de origem romana, apoiada
na soberania popular, na base da qual h a con-
traposio de uma concepo ascendente a uma
concepo descendente da soberania conforme
o poder supremo deriva do povo e se torna re-
presentativo ou deriva do prncipe e se transmite
por delegao do superior para o inferior;
c) a teoria moderna, conhecida como teoria de
Maquiavel, nascida com o Estado moderno no
contexto das grandes monarquias, segundo a
qual as formas histricas de governo so essen-
cialmente duas: a monarquia e a repblica [...] e
o governo genuinamente popular era chamado,
em vez de Democracia, de Repblica.
Conclui Bobbio: O problema da democracia,
das suas caractersticas, de sua importncia ou
desimportncia , como se v, antigo. To anti-
go quanto a refexo sobre as coisas da poltica,
tendo sido reproposto e reformulado em todas
as pocas.
TEORIA CONTEMPORNEA
26
captulos, ele revisa diferentes concepes da teoria democrtica e uma de suas
principais concluses acaba por apontar para uma contradio possivelmente
existente nesse tipo de regime poltico: a suposta incapacidade das massas para
o autogoverno e, mesmo, para o acompanhamento sistemtico dos governantes
eleitos. Na opinio do economista, a percepo tradicional da democracia falha
ao sugerir que as pessoas comuns esto interessadas nas questes pblicas. Ao
contrrio, defende Schumpeter, o processo eleitoral ocorre, essencialmente, de
maneira irracional, fruto da apatia e da desinformao.
No incio da dcada de 1940, a viso do autor havia sido alimentada por uma
pesquisa emprica do tambm austraco Paul Lazarsfeld e sua equipe. Depois
de realizar entrevistas com eleitores de uma pequena cidade de Ohio, Estados
Unidos, sobre a deciso de voto nas eleies presidenciais de 1940 que deram
o terceiro mandato a Franklin D. Roosevelt , Lazarsfeld e seus colaboradores
concluram que poucos cidados envolviam-se efetivamente com a poltica.
A grande maioria dos votantes no conhecia sufcientemente, nem pretendia
conhecer, os programas dos candidatos ou os problemas nacionais para fazer
uma escolha consciente.
Em paralelo s concluses publicadas por Lazarsfeld, Schumpeter passa a ima-
ginar outra doutrina da democracia, que seria emprica, realista e adequada
situao dos pases ditos democrticos. Neles, os cidados ativos e o governo
do povo so substitudos pelo processo eleitoral competitivo. Com isso, para
o economista austraco, a democracia deve ser vista como um regime em que
os governantes so escolhidos por meio da concorrncia pelos votos dos cida-
dos. Contudo, ele conclui que a eleio tem um carter meramente ritual, j
que no decidida por eleitores preocupados eles votam de forma aleatria
e, por isso, ao votar, no esto indicando que tipo de governo, de leis ou de
polticas almejam, pois no possuem preferncias em relao s questes p-
blicas. Em outras palavras, a obra de Schumpeter pavimenta defnitivamente
um entendimento formal ou procedimental da democracia, no mais funda-
mentado no alcance do bem comum rousseauniano, mas calcado em um me-
canismo institucional de escolha de representantes.
A partir da obra de Schumpeter, emergem vrias correntes tericas que se
propem a discutir a democracia tomando como linha de base os referenciais
por ele inaugurados. Para o cientista poltico italiano Giovanni Sartori, essas
novas vises passam a estabelecer uma diviso entre as teorias prescritivas
da democracia coloridas de utopia e, no limite, irrelevantes para o debate
poltico efetivo e as empricas ou realistas, herdeiras de Schumpeter e que
acreditam retratar o mundo tal como ele .
Soberania da vontade popular?
Ainda que as observaes de Schumpeter respaldem-se em dados empricos
e anlises cotidianas, avalizar sua teoria, de forma ampla, aceitar a reduo
da democracia a esse arranjo institucional, assim como o processo de natu-
ralizao do comportamento mecnico dos cidados na poltica e a pretensa
neutralidade de suas decises. O professor da UnB Luis Felipe Miguel refete
sobre essa contraposio:
No desprezvel o percen-
tual de textos (11,1%) que es-
tabelecem uma relao entre
a discusso acerca das comu-
nicaes e o tema mais amplo das elei-
es, destaca o estudo Mdia e Polticas
Pblicas de Comunicao. Entretanto, a
maioria (50%) dos contedos analisados
sobre essas questes est associada ao ho-
rrio eleitoral gratuito e um volume pra-
ticamente inexpressivo tem por objetivo
discutir propostas dos candidatos para as
Polticas Pblicas de Comunicao.
O bem comum
Segundo o economista austraco Joseph
Schumpeter, a flosofa da democracia do
sculo XVIII altamente infuenciada
pelo pensador iluminista Jean-Jacques
Rousseau sustentava que o objetivo l-
timo dos regimes democrticos era cons-
tituir um sistema decisrio capaz de al-
canar o bem comum. Este bem comum,
segundo Schumpeter, consistia em algo
indecifrvel, aprovado pela vontade
comum ou vontade geral e correspondia,
grosso modo, ao interesse, bem-estar ou
felicidade comuns, tal como foi enuncia-
do sculos antes pelo pelo prprio Rous-
seau. Para ele, esta chamada doutrina
clssica da democracia, absolutamente
falha, dentre outros motivos porque no
existiria algo como o bem comum de to-
dos: para diferentes indivduos e grupos,
o bem comum provavelmente signifcar
coisas muito diversas, destaca o pensa-
dor.
27
Quando Schumpeter diz que a democracia isso, ele nega liminarmente
a possibilidade de aproximao da democracia real com o ideal democr-
tico, seja pela ampliao da autonomia coletiva na vida cotidiana, seja
por meio de instrumentos que qualifcam os eleitores a uma melhor inter-
locuo com seus representantes, garantindo que as decises dos ltimos
respondam com mais efccia aos interesses dos primeiros. No entanto,
possvel pensar que os desvios no comportamento do cidado comum
em relao quilo que a teoria democrtica tradicional preconiza sua
apatia, desinteresse e desinformao so efeito (e no causa) de uma es-
trutura poltica que desestimula a participao popular. Se minha parti-
cipao carece de efetividade, se no posso intervir a no ser com um voto
que se perde entre milhes de outros, ento lgico que meu investimento
pessoal na atividade poltica ser pequeno, se no inexistente.
De acordo com Schumpeter, assim como outros autores que compartilham das
idias do austraco, o problema da ampliao da participao popular na polti-
ca no est em questo, porque a ausncia dos cidados e cidads comuns um
benefcio a ser preservado. Ele acredita que a atividade de governo demanda
competncias prprias e deve ser de responsabilidade exclusiva dos que esto
preparados para ela. A interferncia externa atrapalha. Assim, a democracia
teria um valor puramente instrumental: ela serve para gerar um governo legti-
mo. Haveria um trade-of constatado tambm por outros cientistas polticos,
como Giovanni Sartori, Samuel Huntington e Robert Dahl entre o aumento da
participao popular e a efcincia da ao de governar. De maneira geral, mais
participao redundaria em menos governabilidade.
central ter em conta que esse entendimento da democracia como um mtodo
de seleo de representantes legtimos em geral, por meio de eleies peri-
dicas, livres e justas (com todas as ressalvas que estes conceitos necessitam)
ainda compe o principal elemento da teoria democrtica contempornea. o
que fca claro na breve ilustrao da teoria schumpeteriana que vimos anterior-
mente e tambm reforado por dois outros importantes pensadores do sculo
passado: o j mencionado cientista poltico Robert Dahl e o economista Antony
Downs. A despeito dos pontos-fracos que essa percepo dominante tenha, vale
sublinhar que, mesmo a, como veremos, a mdia desempenha positiva ou
negativamente um papel central. Compreender, portanto, os parmetros que
constituem essas vises acerca da democracia passa a ser condio indispens-
vel para entender como os meios de comunicao interferem nesse processo.
Fator informao
Para o cientista poltico norte-americano Robert Dahl, uma das difculdades
que todos devem enfrentar que no existe uma teoria democrtica existem
apenas teorias democrticas. Este um de seus principais alertas antes de apre-
sentar um conjunto de consideraes acerca do signifcado da democracia em
dois trabalhos bastante conhecidos: Um Prefcio Teoria Democrtica e, poste-
riormente, Poliarquia.
Se na teoria construda por Schumpeter fca claramente de fora do debate a pos-
sibilidade de qualquer tipo de controle dos cidados sobre os seus lderes, para
Dahl no que poderamos considerar um aprimoramento das teses schumpe-
28
terianas a prestao de contas ao eleitorado seria uma caracterstica central das
eleies peridicas. Tal concepo, entretanto, acabaria por perder espao, mais
tarde, em uma nova leitura de seu modelo, realizada no livro Poliarquia.
Assim como Schumpeter, o pensador norte-americano tambm afrma que o
processo inicial da vida democrtica segue sendo a disputa eleitoral. Ao refetir
sobre essa questo, o autor insere uma outra discusso: a idia de que, para fa-
zerem suas escolhas, todos os indivduos devem possuir informaes idnticas
acerca das foras polticas que se apresentam para o pleito. E mesmo reconhecen-
do que a potencial existncia de um monoplio nos processos informativos acaba
por ser um fator de limitao de seu modelo, Dahl insiste na existncia de uma
simetria no acesso de todos informao como condio essencial.
Alm disso, ainda que o prprio autor saliente a difculdade em se atingir tal
situao e em verifcar-se objetivamente como ela foi alcanada , essa refe-
xo aparece em sua obra de maneira completamente abstrata e distante de suas
implicaes prticas. Ou seja, no h meno acerca de como essa informao
produzida, quem a produz ou como a opinio pblica (o eleitorado) se informa.
Diante dessa lacuna, mesmo reconhecendo a relevncia central do problema da
informao e da liberdade de expresso para a democracia, a teoria de Dahl aca-
ba por no avanar na anlise de como a operacionalizao dessas condies
pode ser alcanada. Aparentemente, o cientista poltico tende a assumir a tese de
que por meio da livre concorrncia, como tambm assinalou Schumpeter ao co-
mentar o papel da propaganda, garantir-se-ia um regime democrtico tal como
concebido por ele. No h, em momento algum, a discusso sobre como os meios
de comunicao podem interferir (positiva ou negativamente) nessa equalizao
das informaes e na efetiva garantia da liberdade de expresso. Apenas se men-
ciona que no pode existir monoplio na emisso da mensagem, sequer havendo
uma referncia explcita mdia.
Conceito de incerteza e relevncia dos meios
Contemporneo de Dahl, o economista norte-americano Anthony Downs
tambm trouxe importantes contribuies para o pensamento sobre a demo-
cracia, entre as quais podemos ressaltar o detalhamento mais abrangente que
construiu sobre o papel desempenhado pela informao nas democracias con-
temporneas. Mesmo reforando basicamente a mesma premissa analisada pe-
los tericos citados anteriormente ou seja, a centralidade e as condies do
processo eleitoral , Downs acabou por agregar s refexes sobre os sistemas
polticos conceitos relacionados teoria da escolha racional formulada pelos
pensadores da micro-economia.
Nesse sentido, a discusso quanto ao conceito de incerteza defendido pelo autor
ou seja, o nvel de confana, razo, conhecimento contextual e informao dos
cidados e cidads ao fazerem suas escolhas polticas pode nos levar, ainda que
implicitamente, a uma argumentao quanto possvel infuncia dos dissemi-
nadores de informao (incluindo a mdia) no processo poltico. Logo, a incerte-
za e a possibilidade de persuaso do eleitorado, por meio de diferentes graus de
distribuio de informao, pode alterar os resultados do processo eleitoral e,
portanto, do jogo democrtico. No entanto, ao contrrio de Dahl, Downs parece
acreditar que isso no seja um problema, mas sim parte do sistema.
Poliarquia
Em livro publicado originalmente em
1971, Robert A. Dahl apresenta o con-
ceito de poliarquia, termo que viria a
se incorporar no jargo da cincia pol-
tica e exercer enorme infuncia sobre as
anlises posteriores. Por entender que os
regimes existentes no mundo real en-
contram-se muito distantes de estarem
plenamente democratizados, o autor opta
por no os classifcar como democracias,
mas sim como poliarquias. As poliar-
quias podem ser pensadas ento como
regimes relativamente (mas incompleta-
mente) democratizados, ressalta Dahl.
Para tanto, dois fatores fundamentais so
considerados sobre tais formas de gover-
no: 1) so regimes que foram substancial-
mente popularizados (elemento medido
pela oportunidade de cidados adultos
votarem em eleies) e 2) liberalizados
(fator avaliado a partir do grau de opor-
tunidades disponveis para a oposio
poltica competir na disputa por apoio
popular e cargos pblicos). Quanto mais
presentes forem esses dois parmetros,
mais prximas do ideal democrtico es-
taro as poliarquias.
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Em sua refexo acerca dos sistemas de informao e dos custos que eles impli-
cam, por exemplo, Downs apresenta anlises relevantes para o entendimento
do papel dos meios de comunicao e da prpria informao para a demo-
cracia. Para o autor, um sistema racional de informaes exige que os meios
de comunicao sejam plurais e, mais do que isso, que os contedos por eles
distribudos tambm sejam diversifcados. Alis, este seria um dos maiores pro-
blemas das democracias contemporneas, visto que h uma concentrao sem
precedentes dos meios de comunicao de massa e, portanto, da mensagem que
transmitida opinio pblica.
Por fm, vale ressaltar que um elemento central perpassa a argumentao de
Shumpeter, Dahl e Downs: a democracia vista como um mtodo de seleo
de representantes, mais ou menos complexo a depender do autor. Ao mesmo
tempo, a informao tratada a partir de uma perspectiva altamente abstrata
e, logo, desvinculada dos pontos que dizem respeito sua produo, no mbito
das sociedades contemporneas. Nesse sentido, nos infuentes modelos de de-
mocracia cunhados por esses pensadores, a mdia ainda desempenha, se tanto,
um mero papel coadjuvante.
Outros olhares
Na linha oposta a Schumpeter, diversos pensadores imaginam uma teoria da de-
mocracia que preserve seus valores originais: igualdade, participao e, sobre-
tudo, autonomia coletiva, ou seja, o envolvimento de todos e todas na gerao
das normas que regem a vida em comum. Tais propostas, via de regra, abarcam
a ampliao dos espaos de participao na vida cotidiana e a expanso da de-
mocracia para alm do voto.
Segundo classifcao sugerida pelo cientista poltico noruegus Jon Elster, a
concepo dominante da democracia seria a das teorias da escolha racional,
que teria Schumpeter como um de seus mais signifcativos expoentes. Nesse
modelo, como j discutimos anteriormente, o processo poltico instrumental,
restringindo-se a uma forma de defnio das escolhas individuais na esfera pri-
vada. Por essa tica, o exerccio da poltica se resumiria, portanto, a encontrar a
melhor maneira de canalizar os diferentes interesses em jogo.
Em oposio a essa linha de pensamento, haveria, ainda segundo Elster, duas
grandes alternativas contestadoras: a democracia deliberativa e a democracia
participacionista.
Democracia deliberativa
Para os defensores da corrente deliberativa como os pensadores Jrgen Ha-
bermas e Joshua Cohen , a democracia um processo de escolhas polticas que
se d por meio da deliberao de todos aqueles que sero afetados por essas de-
cises. As preferncias polticas dos indivduos, portanto, no seriam defnidas
privadamente, nem antecipadamente, mas sim por meio da interao ocorrida
no mbito do espao pblico. Partindo dessa lgica, o conceito de democracia
deliberativa toma como referncia um parmetro ideal a existncia de uma
esfera pblica na qual se dariam a comunicao face-a-face e o livre debate
entre iguais.
30
As crticas a esse modelo apontam, por um lado, para a impossibilidade prtica
da existncia de tal forma de debate pblico em sociedades extensas e populosas
como as contemporneas. Por outro, ainda que fosse realizvel, o modelo con-
teria nuances relacionadas s desigualdades existentes entre os diferentes atores
participantes. O cientista poltico Luis Felipe Miguel aponta:
Por fm, como lembra Elster, freqentemente o tipo de consenso defendido
impossvel de ser atingido: mesmo assumindo-se um tempo ilimitado para a
discusso, acordos unnimes e racionais no necessariamente sero alcanados.
A despeito das crticas e limitaes desse modelo, a questo de fundo que ele co-
loca a importncia da deliberao de todos e todas para a tomada de decises
no desprovida de relevncia; ao contrrio. Adicionalmente, ainda que os
autores identifcados com esse modelo tendam para nveis de abstrao tericos
muito elevados, a interao dos meios de comunicao com tal forma de defnir
a democracia praticamente imediata. No possvel deliberar sem comunicar.
Entretanto, como alcanar a cooperao de meios de comunicao privados para
um tal processo deliberativo passa a ser parte do enigma no decifrado pelos
defensores dessa proposta.
Democracia participativa
J para os participacionistas como a inglesa Carole Pateman e o canadense
C. B. Macpherson , o modus operandi democrtico conta com a possibilidade
de crescimento humano dos partcipes. Isto , a incluso de todos nos processos
decisrios permitiria o desenvolvimento individual e, por conseguinte, coletivo.
Os autores enfocam a baixa participao nos regimes eleitorais como um pro-
blema a ser enfrentado, sinalizando para a possibilidade de aprimoramento da
representao por meio da qualifcao poltica dos cidados comuns. Assim,
como refora Elster, para os participacionistas a meta da poltica a transforma-
o e educao de seus participantes. Ou seja, o processo poltico compreendi-
do como um fm em si mesmo, pois acarretaria na formao cidad daqueles que
dele tomam parte e no como um mtodo para alcanar outros objetivos.
A democracia participacionista se insurge contra a rgida separao entre Esta-
do e sociedade civil e defende a implantao de mecanismos democrticos nos
espaos da vida cotidiana, notadamente bairros, escolas, locais de trabalho e fa-
mlias. Os participacionistas no contestam o fato de que a maioria das pessoas,
na maior parte do tempo, so apticas, desinformadas e desinteressadas como
pressupe Shumpeter , mas ressaltam que h condies em potencial de que
todos exeram um papel ativo na discusso e gesto dos negcios pblicos. Se-
gundo Carole Pateman:
Da mesma maneira que a igualdade formal nas eleies, proclamada pela
mxima liberal um homem (ou uma mulher), um voto, no garante pa-
ridade de infuncia poltica, o mero acesso de todos discusso insu-
fciente para neutralizar a maior capacidade que os poderosos tm de
promoverem seus prprios interesses.
31
Ao contrrio dos defensores da democracia deliberativa, os participacionistas
avanam rumo defnio de um modelo institucional que seja efetivamente im-
plementado. Contudo, so recorrentes as crticas que incidem sobre a difculdade
de aplicao de um sistema no qual as decises mais importantes seriam tomadas
em pequenos fruns prximos aos cidados. Os processos de tomada de deciso
em nvel local revelaram historicamente diversas difculdades, como a infuncia
das relaes interpessoais, o poder dos defnidores da agenda de discusses e a
inibio na expresso das divergncias.
A participao popular, no entanto, pode ser positiva, visto que amplia a igual-
dade poltica, tende a impedir a dominao de certos grupos sociais, fortalece
o sentimento de cidadania, produz solidariedade e desenvolve, nos indivdu-
os, competncias que eles aplicaro para alm da prpria poltica. Ela implica,
principalmente, dar voz e poder s maiorias hoje alijadas exceto no momento
eleitoral do processo poltico. Vale assinalar que tambm essa defesa dos par-
ticipacionistas ainda que muitos deles no incluam uma viso particular do
segmento miditico demanda compreender as maneiras de se garantir meca-
nismos de envolvimento e direito voz, considerando a atual confgurao dos
meios de comunicao. Como se pode imaginar, a comunicao comunitria e o
os diferentes usos da Internet as mobilizaes contra a reunio da Organizao
Mundial do Comrcio em 1999 e as novas formas de jornalismo cidado so
alguns exemplos podem ser teis a esses propsitos, ainda que no sufcientes
para transformaes em larga escala.
Uma vez estabelecido o sistema participativo (e este um ponto da maior
importncia), ele se torna auto-sustentvel porque as qualidades exigidas
de cada cidado para que o sistema seja bem-sucedido so aquelas que
o prprio processo de participao desenvolve e estimula; quanto mais o
cidado participa, mais ele se torna capacitado para faz-lo.
Conceitos importantes no
debate sobre a democracia,
a deliberao e a participa-
o ainda encontram pou-
co refexo na discusso que os veculos
brasileiros promovem sobre as Polticas
de Comunicao. O estudo realizado
pela ANDI com apoio da Fundao Ford
aponta que 4,6% dos textos trazem men-
o a esses termos.
Como vimos, muitas so as teorias e modelos que buscam explicar o que seja
democracia e ser democrtico. O professor do departamento de Governo da
London School of Economics, David Held, em seu livro Models of Democracy
sugere a existncia de 12 diferentes modelos de democracia, os quais permitem
que esse tema seja abordado de forma razoavelmente distinta e at mesmo anta-
gnica, a depender da maneira de estruturao do conceito adotada.
Por isso mesmo, nosso objetivo no tecer uma extensa reviso dos entendi-
mentos antigos e novos acerca dessa discusso to importante para as sociedades
humanas. Segundo o que relatamos, a apresentao de algumas das principais
DILOGO RELEVANTE
Independentemente da defnio que se adota para o conceito de democra-
cia, um fator central no deve ser relegado: a relao entre os diferentes sis-
temas democrticos de governo e o papel dos meios de comunicao. Com-
preender as nuances dessa interface elemento central de nossas refexes
32
perspectivas sobre a democracia tem por objetivo maior pavimentar caminho
para estabelecer relaes entre esta idia e o papel dos meios de comunicao
de massa.
As sees anteriores j adiantaram um elemento central na percepo das rela-
es entre mdia e processo democrtico, ao menos quando estamos nos refe-
rindo s construes conceituais existentes: os tericos da democracia, no raro,
ignoram ou remetem para um plano absolutamente lateral as correlaes
entre este sistema e os meios de comunicao. Esta, em si, j uma constatao
de elevada relevncia, quando levamos em conta que a ausncia de uma proble-
matizao do tema pode redundar em subestim-lo ou, no limite, alij-lo dos
espaos de debate acerca da questo mais ampla da democracia.
A despeito da baixa presena da mdia como uma varivel relevante em muitos
dos modelos de democracia analisados, o que estamos defendendo na presente
publicao que as conexes entre esses dois elementos existem e, mais do que
isso, no so laterais.
A fora dos novos meios
Foi principalmente com o fortalecimento da imprensa, a partir dos sculos
XVIII e XIX, que a mdia comeou a ser observada ainda que no sistematica-
mente como protagonista do processo democrtico. Com o advento do rdio e
da televiso, j em perodos mais recentes da histria, os meios de comunicao
passaram a ter maior amplitude na anlise de diferentes estudiosos da democra-
cia. Isso no signifca, contudo, que refexes sobre tais aspectos j no estives-
sem de alguma forma presentes nesse debate. A importncia da opinio pblica,
da liberdade de expresso e, de maneira mais abrangente, das comunicaes
to antiga quanto a prpria discusso acerca da democracia, ainda que nes-
ses outros tempos a mdia no contasse com a mesma relevncia de hoje.
O professor britnico David Held fala, por exemplo, de como a facilidade de
circulao de notcias nas comunidades gregas clssicas contribuiu para a soli-
difcao da democracia direta. Plato, em A Repblica, ressalta a importncia
da opinio pblica. No entanto, podemos afrmar que o discurso que inaugura,
como marco histrico, a defesa da liberdade de expresso e imprensa , como
veremos adiante, a Areopagtica, publicado em 1644 por John Milton.
signifcativo notar, portanto, que mesmo tendo sido objeto de ateno dos
pensadores da poltica ao longo dos tempos, somente com a possibilidade da
comunicao de massa que as sociedades passam a, efetivamente, considerar a
infuncia desse ator em sua organizao poltica, social e cultural. Como afrma
uma parte signifcativa das teorias sobre a mdia, um Quarto Poder surge na
equao tradicional de poderes e foras polticas. A liberdade de imprensa tor-
na-se ento vital para a sustentabilidade da democracia como afrma o pensa-
dor Stuart Mill, no seu livro Sobre a Liberdade, este um assunto que no precisa
mais ser discutido, pois j um dado, uma pr-condio.
Assim, embora possa ser vista como um elemento abstrato das diferentes teorias
sobre o modelo democrtico, a liberdade de expresso acaba por se materializar
em seu benefcirio mais visvel: os meios de comunicao. Nesse sentido, as
33
diversas questes relativas ao tringulo democracia, liberdade de expresso e
imprensa/mdia passam a se confgurar como um dos principais focos da refe-
xo acerca da relao entre comunicao e os processos democrticos.
Viso instrumental
Apesar das claras defcincias existentes no debate intelectual e poltico sobre
a relao entre os meios de comunicao e a democracia, essa uma tendncia
que vem se transformando nos ltimos anos. Exemplo disso que importan-
tes instituies de avaliao dos rumos de regimes democrticos no mundo j
consideram hoje, em suas metodologias, o grau de pluralidade e liberdade dos
meios de comunicao como uma das variveis para avaliar se determinada na-
o mais ou menos democrtica. Caminham nesta direo, organizaes como
a Freedom House2 , adeptas de uma formulao de democracia que poderia ser
considerada como uma expanso do conceito mnimo adotado pelos pensado-
res do mainstream.
No campo do debate terico, um dos pensadores que avanou em relao s an-
lises construdas por estudiosos como Schumpeter, Dahl e Downs, foi o cientista
poltico italiano, radicado nos Estados Unidos, Giovani Sartori. Ainda que acredi-
te como seus antecessores que a competio natural do mercado por si s j se-
ria sufciente para assegurar a manuteno do pluralismo de opinies e a liberdade
de expresso nas democracias, Sartori o nico a explicitar o quanto os meios de
comunicao so importantes na construo da opinio pblica, elemento que
por sua vez fundamental na conduo do processo democrtico. Um problema
inerente a essa corrente, no )ntanto, como ressalta o professor de cincia poltica
da UnB, Luis Felipe Miguel, no artigo Um ponto cego nas teorias da democracia:
os meios de comunicao, o tratamento da mdia quando ocorre como sim-
ples provedora de informao. No h a, segundo Miguel, uma anlise do sistema
miditico como efetivo construtor de realidades.
Da mesma forma, defensores dos modelos deliberativos e participacionistas
descritos anteriormente tambm acabam por subestimar o peso dos meios de
comunicao no contexto das democracias contemporneas. Para os defensores
do modelo deliberativo, mais do que os meios de massa, a comunicao face-a-
face acaba sendo defendida como principal modo de acesso informao. J no
caso dos que preconizam o conceito de uma democracia participativa, a acen-
tuao do sentimento de comunidade e da educao pela participao acaba
tambm por negligenciar a importncia de intermedirios, como os meios de
comunicao e os prprios representantes polticos.
As duas correntes revelam, portanto, lacunas no mesmo ponto: o de desconsi-
derarem um dado irrefutvel da realidade de que a mdia existe e por meio
dela que uma parcela signifcativa da interao comunicativa das sociedades
contemporneas acontece.
2. Organizao no governamental sediada nos Estados Unidos que h vrios anos elabora um ranking internacional, com todos os pases
independentes do globo. Este ranking indica como est o grau de liberdade (democracia) nessas naes, classifcando-as em livres, parcialmente
livres e no-livres.
34
Estabelecendo as interconexes
H autores, entretanto, que dedicam especial ateno s relaes entre a mdia
e a democracia. O professor de poltica da Universidade de Westminster, em
Londres, John Keane, por exemplo, dedicou-se a escrever um livro com foco
exclusivo no tema: Media and democracy. Para ele:
Por sua vez, em seu livro Sobre a televiso, o socilogo francs Pierre Bourdieu
utiliza fartos exemplos para analisar a partir da estrutura do processo de pro-
duo televisiva, dos mecanismos de mercado e das caractersticas dos jornalis-
tas o perigo ao qual a mdia expe a vida poltica e a democracia. Um de
seus argumentos centrais est relacionado ao que seria uma necessidade ineren-
te consolidao de uma democracia efetiva: o espao conferido pela mdia aos
diferentes atores sociais deveria ser equnime, o que hoje no se verifca.
O cientista poltico Giovanni Sartori, j numa fase de crtica mais contundente,
desenvolve a hiptese de que a exposio constante televiso e, portanto, a uma
comunicao centralmente realizada por meio da imagem, poderia provocar e
estaria, efetivamente, provocando uma transformao na prpria natureza do
homo sapiens. Uma educao pela imagem televisiva diminuiria a capacidade
de compreenso e, por conseguinte, de discusso de conceitos abstratos (como
democracia), em muitos casos centrais atividade poltica.
A essas argumentaes especfcas somam-se outras possibilidades de interao
dos meios de comunicao com a democracia: o grau de proximidade com os
polticos profssionais, o poder de interferncia no processo eleitoral, a imprensa
como garantidora da accountability dos governos e, tambm, como defnidora
da agenda pblica. Tais temas sero tratados de maneira mais aprofundada nas
prximas sees do presente captulo.
Por certo, um conjunto de outras discusses deriva do reconhecimento de que
a comunicao social assume especial relevncia nos regimes democrticos. As-
sim, por exemplo, a garantia de uma mdia mais plural pela regulao da pro-
priedade no setor objeto de discusso no Captulo 2 e as formas de assegurar a
accountability da prpria mdia so debatidas no Captulo 3.
Nesse sentido, no se deve ter a falsa impresso de que limitado o conjunto
de autores e abordagens tericas que defendem as profundas relaes entre a
mdia e a democracia. Como veremos nas prximas pginas e captulos, todos
os estudiosos, pensadores, ativistas e instituies que sero mencionados par-
tem, grosso modo, dessa premissa. Entretanto, o que se buscou sublinhar at
o momento que parte signifcativa dos responsveis pela edifcao da idia
contempornea de democracia e mesmo os seus crticos acabam por colocar
os meios de comunicao em segundo plano e, s vezes, em plano algum.
O assunto da democracia e da mdia dever sempre permanecer em aber-
to e controverso. A luta por uma mdia democrtica um projeto em
curso sem solues defnitivas.
35
As relaes entre mdia e democracia aspecto cen-
tral para a compreenso das Polticas Pblicas de
Comunicao receberam reduzido espao na co-
bertura dedicada pela imprensa escrita entre 2003 e
2005. Apenas 1,8% da amostra trouxe a abordagem
dessas questes.
Ao analisarmos esse pequeno volume de artigos,
editoriais, colunas e matrias, possvel perceber
uma maior preocupao dos veculos com a necessi-
dade de democratizao dos meios de comunicao
cerca de metade dos poucos textos que enfocaram
a relao entre mdia e democracia aborda essa ques-
to. A importncia dos meios para a democracia e
as discusses em torno do controle social da mdia,
conforme indica a tabela abaixo, tambm tiveram
destaque.
Vale chamar a ateno para o fato de que temas
de fundamental relevncia para os debates na rea
foram totalmente negligenciados: accountability e
UM OLHAR SOBRE A COBERTURA: MDIA E DEMOCRACIA
controle democrtico dos meios, instituies que
atuam em defesa da democratizao da comunica-
o, pluralizao dos meios, pluralizao das vozes
e regulao como risco democracia no tiveram
uma nica meno. J a discusso sobre a necessida-
de de regulao como instrumento para garantia da
democracia contou com um nico texto.
Diante desse cenrio, vale relembrar o fato de que a
centralidade da mdia no contexto dos regimes de-
mocrticos funciona como uma via de mo dupla:
os meios podem contribuir seja para o avano, seja
para o retrocesso do estado de direito. Da a neces-
sidade de que a imprensa, conforme j ressaltamos,
no se furte a incluir, no rol de suas preocupaes
cotidianas, a discusso sobre aspectos relacionados
ao prprio papel que desempenham no mbito das
modernas democracias ocidentais tal como o faz
em relao ao Estado, escola ou Igreja.
SOBRE MDIA E DEMOCRACIA, A DISCUSSO CENTRALMENTE TRAADA SE REFERE A*
Democratizao dos meios de comunicao 42,9%
Importncia dos meios de comunicao para a democracia 28,6%
Controle social dos meios de comunicao 23,8%
Necessidade de regulao dos meios para a garantia da democracia 4,8%
Accountability dos meios de comunicao 0,0%
Controle democrtico dos meios de comunicao 0,0%
Instituies que atuam em defesa da democratizao dos meios de comunicao 0,0%
Pluralizao dos meios de comunicao 0,0%
Pluralizao das vozes nos meios de comunicao 0,0%
Regulao dos meios como risco democracia 0,0%
Caractersticas editoriais
Essa escassa cobertura, restrita a 1,8% dos 1.184 tex-
tos analisados, a rigor foraria uma nica concluso
acerca do tratamento dispensado ao tema mdia e
democracia: a pauta totalmente ignorada, isto ,
no constitui foco de interesse para a imprensa. No
obstante, investigar alguns dados internos a esse re-
corte temtico, com todas as ressalvas necessrias,
permite traar a seguinte especulao: supondo que
o espao dedicado questo crescesse, porm man-
tendo o perfl que hoje possui, quais seriam os prin-
cipais elementos levados em conta pela imprensa na
construo desse debate?
Tal exerccio permite reconhecer que, embora dimi-
nuta a cobertura das relaes entre mdia e demo-
36
cracia apresenta um perfl editorial bastante diferen-
ciado do restante da amostra. Enquanto 75,6% do
material analisado composto por reportagens os
demais 24,4% so artigos, colunas, editoriais e en-
trevistas , os textos especfcos sobre mdia e demo-
cracia trazem uma distribuio diferenciada: nada
menos de 47,6% refere-se a contedo opinativo.
Numa leitura mais aprofundada, possvel detectar
que tal confgurao editorial contribui para uma
maior qualifcao na abordagem do tema. Enquan-
to na amostra geral 76,1% dos textos no avanam
alm de uma simples contextualizao do fato ou
questo em foco, no caso do material sobre mdia e
democracia esse percentual reduz-se para 57,1%.
Estes contedos tambm destoam das mdias gerais
quanto principal perspectiva atribuda ao tema co-
berto. Na anlise global, 4,5% do material traz como
destaque a tica da sociedade civil organizada e, em
17,2%, um enquadramento temtico-conceitual. J
no recorte mdia e democracia, os percentuais so-
bem, respectivamente, para 28,6% e 38,1% dado
que permite apontar uma maior participao de ato-
res sociais no debate.
Como contraposio aos regimes autoritrios de diversos matizes, as primeiras
experincias de democracia, ainda em Atenas, j se preocupavam com a liber-
dade de expresso dos indivduos, segundo apontado anteriormente. Entendia-
se, j naquele perodo, que o livre pensar e, mais do que isso, a manifestao
dessas idias, no deveria ser cerceada. Essa compreenso encaixa-se no rol de
condies fundamentais para a garantia de um regime que se diferenciava das
monarquias, autocracias e oligarquias.
Na democracia ateniense, todos os cidados da plis podiam debater e votar
qualquer assunto de interesse geral: guerra e paz, impostos, cultos ou obras p-
blicas. A democracia grega promoveu o uso da palavra como fundamento da
poltica. O ser poltico, o viver numa plis, signifcava que tudo era decidido
mediante palavras e persuaso, e no atravs de fora ou violncia, afrmou a te-
rica poltica Hannah Arendt. A prpria defnio aristotlica do humano como
ser vivo dotado de palavra expressa a importncia primordial do discurso na
Grcia Antiga.
No fm da Idade Mdia, a transmisso de informao e de contedos simblicos
ampliou-se de modo estrondoso, revolucionando a organizao da vida coti-
diana. Essa transformao foi possvel graas inveno da imprensa de tipos
mveis, em meados do sculo XV. A mquina de Johann Gutenberg marcou
uma nova era textos e livros puderam se espalhar e se multiplicar por toda a
Europa. E no s livros: no sculo XVII, comearam a surgir os primeiros jor-
nais regulares de notcias.
A LIBERDADE DE EXPRESSO E SEUS LIMITES
3. As discusses sobre liberdade de expresso e de imprensa aqui travadas foram retiradas, em grande medida, dos livros Mdia e Direitos
Humanos, produzido em 2006 pela ANDI, Secretaria Especial dos Direitos Humanos e Unesco; e Classifcao indicativa: construindo a cidadania
na tela da tev, publicado tambm em 2006 pela ANDI e pela Secretaria Nacional de Justia / Ministrio da Justia, com apoio da Fundao Avina
e da Save the Children Sucia.
37
Nesse contexto, um grande marco na afrmao da liberdade de expresso e
imprensa se deu a partir do pensador ingls John Milton. Em discurso clebre,
o poltico britnico sintetizou uma das defesas mais contundentes desse direito
civil, que, depois, estaria presente, de forma semelhante, na Declarao dos Di-
reitos do Homem e do Cidado, instituda com a Revoluo Francesa: Dai-me
a liberdade para saber, para falar e para discutir livremente, de acordo com a
conscincia, acima de todas as liberdades.
Com o aparecimento das primeiras publicaes peridicas, o debate sobre a li-
berdade de imprensa se amplia. Em meados do sculo XVIII, o pensador esco-
cs David Hume defendia que uma imprensa livre poderia despertar o esprito
do povo e refrear as ambies da Corte. Para ele, a tentativa de restringir a liber-
dade de imprensa impe custos to grandes e uma violao to descarada da
liberdade, que seria o ltimo esforo de um governo desptico: A liberdade da
Bretanha ter desaparecido inteiramente quando tais tentativas forem coroadas
com xito.
John Stuart Mill, importante pensador do sculo XIX, tambm ressaltou a re-
levncia da liberdade de imprensa para as sociedades, em manifestao que se
tornaria famosa: de se esperar que tenha chegado o tempo em que no se
faz necessria defesa alguma da liberdade de imprensa como uma das garan-
tias contra os governos tirnicos e corruptos. Assim, a construo dos Estados
liberais ainda que no necessariamente democrticos passou a estar inti-
mamente conectada capacidade de assegurar os direitos civis, dentre os quais
destacava-se a liberdade de expresso e tambm de religio. O pensador, adi-
cionalmente, props um avano para a idia de tolerncia s posies polticas
divergentes ao propor o combate opresso pela maioria, que pode impor uma
tirania da opinio e do sentimento predominantes.
Princpio bsico da democracia
Com a inveno dos sistemas eleitorais, alm de uma nova perspectiva para os
problemas de escala da democracia direta, tambm se conseguiu trazer mais
concretude ao debate acerca da liberdade de expresso e imprensa que, confor-
me vimos at aqui, eram abordados muito amplamente. Os regimes democr-
ticos passaram, paulatinamente, a ser o sistema adotado pelos Estados liberais.
Nesse contexto, a liberdade de expresso e de imprensa eram vistas como funda-
mentais para a garantia da democracia eleitoral (ou indireta).
So vrias as funes da liberdade de expresso para a garantia de uma demo-
cracia indireta mais vigorosa. Uma delas permitir que o eleitor tenha acesso a
informaes relevantes para tomar sua deciso sobre quem ocupar os postos
de representao popular. Em outras palavras, a liberdade de expresso funda-
mental para que os confitos polticos se apresentem ao eleitorado.
Outra funo est relacionada com o fato de a imprensa ser vista como parte
do sistema de freios e contrapesos inerente experincia democrtica como
defendiam, em especial, os federalistas norte-americanos. Disto resulta que
no h accountability (responsabilizao) efetiva por parte dos governantes
eleitos sem liberdade de expresso e sem uma imprensa livre. Em outros ter-
Areopagtica
Em 1644, o parlamentar ingls John
Milton profere diante do Parlamento da
Inglaterra o primeiro discurso moderno
acerca da liberdade de imprensa. O con-
tedo, considerado obra seminal sobre o
assunto, tem sido, segundo a introduo
feita pelo poeta e diplomata Felipe Fortu-
na edio brasileira do livro, exaltado
como o texto mais radical sobre a inutili-
dade da censura, a defesa apaixonada da
circulao de todas as idias e a neces-
sidade de tolerncia religiosa. O nome
Aeropagtica uma referncia direta ao
Arepago grego, j que o parlamentar se
dirige a sua prpria assemblia.
38
mos, esse tipo de liberdade contribui para que um mau governo no
consiga ser to mau assim. o chamado controle social dos governos
pelas mos da imprensa (veja discusso sobre o papel de watchdog da
mdia, na pgina 54).
Um terceiro aspecto, conforme nos alerta o flsofo alemo Jrgen Ha-
bermas, que a construo de uma esfera pblica de discusses, ele-
mento central para o aprimoramento da democracia, s possvel em
um ambiente de liberdade de expresso e de imprensa. Ou seja, segundo
esta perspectiva, teremos uma democracia to mais consolidada quanto
mais freqentes, densos e plurais forem os debates acerca dos temas de
interesse pblico.
Direito voz
Contudo, por mais que a liberdade de expresso seja crucial democra-
cia, preciso questionar o que de fato representa esse conceito. A crena
na censura estatal como a principal inimiga da liberdade de expresso
natural ascenso da ordem liberal, exemplifcada pela Areopagtica, de
John Milton. A censura governamental nunca uma ameaa defnitiva-
mente vencida, mas, nas democracias liberais, ela encontra fortes empe-
cilhos para se estabelecer seja eles dispositivos legais, seja a resistncia
quase unnime da opinio pblica.
Assim, se de um lado so necessrios mecanismos regulatrios para var-
rer a censura dos regimes constitucionais adotados pelas democracias
contemporneas a fm exatamente de se garantir a liberdade de ex-
presso e de imprensa , de outro, cada vez mais, torna-se evidente a ne-
cessidade de se estabelecer marcos legais que regulamentem o exerccio
dessas liberdades. Isso signifcaria, em linhas gerais, a existncia de mo-
delos regulatrios voltados para a atuao dos meios de comunicao
de massa. Tais questes, no entanto, no so foco do presente captulo e
sero aprofundadas na discusso sobre regulao apresentada ao longo
dos Captulos 2 e 3 desta publicao.
Por ora, cabe destacar que nos contextos em que o exerccio das liberda-
des de expresso e imprensa ocorre em um cenrio no qual prevalecem
os meios de comunicao de massa, um dos potenciais problemas que
podem surgir passa a ser a ausncia, no debate pblico, de uma maior
diversidade de vozes. Isso porque diversos atores importantes terminam
encontrando srias difculdades em ganhar visibilidade nos espaos mi-
diticos. Da mesma forma, o direito humano comunicao acaba se
tornando restrito em funo da limitada pluralidade dos prprios meios
limitao essa que, note-se bem, no deriva, necessariamente, de uma
deciso poltica dos controladores das empresas de mdia, mas resul-
tante de uma falha inerente do sistema. At o advento e amplo uso das
tecnologias digitais, eram poucos, tecnicamente falando, os que pode-
riam operar uma mdia massiva.
Tendo em mente esses limites, no se pode deixar de afrmar que, na de-
mocracia, a liberdade de expresso no pode ser entendida como mera
39
liberdade negativa (ningum me probe de falar); ela se fortalece apenas quan-
do associada ao direito positivo de participao na esfera pblica, questo na
qual a mdia ocupa um papel central. Segundo afrma a jornalista Bia Barbosa,
do Coletivo Intervozes, no artigo Sociedade e comunicao democrticas, no
basta contarmos com liberdade de expresso, nem com o acesso a uma vasta
gama de fontes de informaes, preciso atuar contra as diferenas econmicas,
sociais e polticas e, acrescentamos, tcnicas que fazem to poucos terem
condies de serem produtores e difusores de informao. Desse modo, aumen-
tar signifcativamente os plos de produo e difuso da informao, elevando
a diversidade de discursos na esfera pblica, um importante caminho para a
democratizao das comunicaes.
A partir dessa perspectiva, portanto, fenmenos como a concentrao da capa-
cidade de difundir informaes devem ser encarados como uma ameaa to im-
portante liberdade de expresso quanto a censura governamental. A situao
particularmente crtica no rdio e na televiso (leia mais sobre essa questo
no Captulo 2). Diversos autores compartilham deste ponto de vista. Andr de
Godoy Fernandes, em sua dissertao de mestrado Televiso no Brasil: a Cons-
tituio Federal de 1988 e o controle da programao televisiva, cita uma anlise
do jurista Fbio Konder Comparato sobre a questo: nesses [meios], apenas os
detentores das licenas para explorao dos canais de radiodifuso possuem ple-
na liberdade de manifestao do pensamento e de opinies; os demais membros
da coletividade, no. Resta-nos perguntar: ser que o cerceamento do direito
de voz no uma forma muito mais agressiva de censura do que a regulao
democrtica do contedo?
Liberdade para poucos
Por um lado, pode-se dizer, como vimos acima, que a liberdade de expresso no
Brasil hoje, grosso modo, a liberdade das empresas de comunicao. Ou seja,
os nicos atores na sociedade brasileira que no tm impedimentos para expor
seus interesses no horrio nobre so os proprietrios de empresas de radiodifu-
so e empresas de mdia em geral (leia mais sobre essa discusso no Captulo 2).
Por outro lado, se um dos objetivos do controle da propriedade e do contedo
dos meios de comunicao garantir que a sua funo primordial a consoli-
dao do sistema democrtico se d da melhor forma imaginvel, a regulao
desses meios pode e deve incluir instrumentos que permitam uma maior plura-
lidade de vozes. O que poderia ser assegurado por meio da desconcentrao da
propriedade, da implementao do direito de antena (garantia a grupos sociais
e polticos signifcativos do acesso aos meios de comunicao social, constituin-
do-se efetivamente em meio legtimo de representao pblica na mdia), do
fortalecimento dos meios de comunicao comunitrios, da produo indepen-
dente, da regionalizao dos contedos todas essas, exemplos de aes regu-
latrias que assegurariam tal pluralidade e, por conseguinte, uma liberdade de
expresso mais ampla.
Como afrma o flsofo Renato Janine Ribeiro no artigo O poder pblico au-
sente: a TV nas mos do mercado, no se trata de reduzir ou coibir a liberdade.
Os dados da pesquisa reali-
zada pela ANDI e Fundao
Ford demonstram que, a des-
peito da sua relevncia, a de-
mocratizao da comunicao ainda no
consegue se tornar tema da pauta polti-
ca. Em reunio para a anlise dos resul-
tados do estudo, Luiz Egypto, editor do
site Observatrio de Imprensa, afrma:
O que me chama a ateno o descom-
promisso das empresas ao tratarem da
desconcentrao da propriedade e do
papel que elas exercem no contexto das
liberdades e da democracia. No caso da
radiodifuso, por exemplo, o fato de a
atividade acontecer a partir de uma
concesso pblica sujeita a normas
constitucionais no apresentado
como informao pela cobertura jorna-
lstica. Faz-se necessrio colocar mais
luz nessas questes, pois fundamental
para a sociedade discutir polticas p-
blicas de comunicao.
40
A pesquisa coordenada pela
ANDI revela que os movi-
mentos que lutam pela de-
mocratizao das comuni-
caes tm encontrado difculdade em
tornar pblicas as suas reivindicaes.
No Brasil, esse o caso, por exemplo, do
Frum Nacional de Democratizao da
Comunicao (FNDC) que, nas 1.184
matrias analisadas pelo estudo, apare-
ce como protagonista apenas duas vezes
ambas notas curtas em jornais de ex-
presso local. Alm disso, citado nove
vezes de maneira lateral. Vale assinalar
que na maior parte dos casos o Frum
aparece associado no discusso sobre
a democratizao do acesso mdia (seu
foco central de atuao), mas campa-
nha contra a baixaria na televiso, ini-
ciativa da qual integrante.
Trata-se, isto sim, de notar que tal liberdade exercida por poucos ba-
sicamente em funo do capital de que dispem e que ela constitui um
dispositivo de controle destes poucos sobre o grande pblico.
Regulao democrtica
Em contraponto a esse acesso por poucos aos meios de informao, um
controle democrtico do sistema de radiofuso incluiria, por exemplo,
mecanismos de proteo dos direitos de minorias polticas (inclusive
crianas e adolescentes) e, vale reiterar, de promoo da manifestao
do maior nmero de vozes possvel. Tal desenho regulatrio traria des-
de aes efetivas por parte do Estado (regulamentos, sanes, aparatos
institucionais) at a formao de grupos institucionalizados para atuar
junto aos veculos de comunicao em iniciativas de advocacy.
A Constituio Federal de 1988, porm, dbia no que se refere liber-
dade de expresso e possibilidade de democratizao da comunicao.
De um lado, explicita a proibio a qualquer forma de restrio a esse
tipo de liberdade; de outro, probe monoplios e oligoplios no setor,
abrindo espao para o pluralismo. Sobre essa questo, necessrio res-
saltar que monoplios e oligoplios, em tese, no representam automa-
ticamente uma obstruo da liberdade de expresso. Contudo, podem
contribuir para restringi-la, na medida em que difcultam o acesso de
outros atores ao mercado da radiodifuso. Assim, a Constituio Fe-
deral avana pouco no que se refere a esse ponto, como fca claro no
quadro abaixo.
As determinaes da Constituio
Federal de 1988
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem dis-
tino de qualquer natureza, garantindo-se aos
brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas
a inviolabilidade do direito vida, liberdade,
igualdade, segurana e propriedade, nos ter-
mos seguintes:
IX - livre a expresso da atividade intelectual,
artstica, cientfca e de comunicao, indepen-
dentemente de censura ou licena;
X - so inviolveis a intimidade, a vida privada,
a honra e a imagem das pessoas, assegurado o di-
reito a indenizao pelo dano material ou moral
decorrente de sua violao;
XIV - assegurado a todos o acesso infor-
mao e resguardado o sigilo da fonte, quando
necessrio ao exerccio profssional;
Art. 220. A manifestao do pensamento, a cria-
o, a expresso e a informao, sob qualquer
forma, processo ou veculo no sofrero qual-
quer restrio, observado o disposto nesta Cons-
tituio.
1 - Nenhuma lei conter dispositivo que
possa constituir embarao plena liberdade de
informao jornalstica em qualquer veculo de
comunicao social, observado o disposto no
art. 5, IV, V, X, XIII e XIV.
2 - vedada toda e qualquer censura de na-
tureza poltica, ideolgica e artstica.
5 - Os meios de comunicao social no po-
dem, direta ou indiretamente, ser objeto de mo-
noplio ou oligoplio.
6 - A publicao de veculo impresso de co-
municao independe de licena de autoridade.
41
Alm disso, como aponta a jornalista Bia Barbosa, os principais artigos da
Constituio Federal relativos Comunicao Social permanecem sem regu-
lamentao entre eles, o que impediria o oligoplio dos meios de comuni-
cao (artigo 220) e o que criaria exigncias mnimas de programao para
as emissoras de rdio e televiso (artigo 221). A ausncia de regulamentao
tambm atinge o artigo 223, que estabelece o princpio da complementaridade
entre os sistemas pblico, privado e estatal na radiodifuso isso resulta, hoje,
no fato de as emissoras de rdio e televiso serem majoritariamente controla-
das por empresas privadas.
Eugnia Augusta Fvero Procuradora da Repblica e
atua na Procuradoria Regional dos Direitos do Cidado
no Estado de So Paulo. Nesta entrevista, ela discute
os caminhos para a populao lutar por seus direitos
de comunicao.
possvel citar casos em que as aes de cidados in-
terferiram nos abusos da mdia, defendendo assim
seus direitos de comunicao?
Existem vrias situaes em que as denncias e recla-
maes dos cidados, bem como a iniciativa do Minis-
trio Pblico e da prpria Secretaria Nacional de Justia,
trouxeram algum resultado, normalmente relacionado
ao horrio de veiculao de programas. Vale citar os ca-
sos que fcaram lembrados como o sushi do Fausto e
a banheira do Gugu, alm de algumas novelas que no
puderam ser exibidas antes de determinado horrio e de
certos telejornais proibidos pela Justia de expor de for-
ma vexatria a identidade e imagem de pessoas conside-
radas autoras de delitos.
Um caso que se tornou emblemtico, pelo resultado r-
pido e pronto obtido junto Justia, foi a ao civil p-
blica proposta pelo Ministrio Pblico Federal em face
do SBT, em razo de uma entrevista forjada com pessoas
que se diziam integrantes do PCC. Nessa ao foi conce-
dida liminar determinando a suspenso de uma das edi-
es seguintes do programa, com carter inibitrio.
Por que o debate sobre os direitos de comunicao das
crianas e adolescentes ainda engatinha no Brasil?
A nosso ver esse debate existe, mas no ganha espao na m-
dia porque ela prpria no tem interesse nisso. Ao contrrio,
sempre se d muito espao s crticas a qualquer iniciativa
que possa trazer algum resultado efetivo a esse debate.
Como devemos encarar o risco de censura, quan-
do se trabalha o processo de regulao do conte-
do televisivo?
Este o argumento mais utilizado pelas organizaes
para recusarem debater o assunto e concordamos
que deve ser considerado, porque ningum quer de
volta a censura. Ao Ministrio Pblico, por exemplo,
cabe adotar as medidas necessrias contra qualquer
ato de censura, porque ela constitucionalmente
proibida. No entanto, no podemos esquecer que a
Constituio no deu s emissoras liberdade total,
pois, ao mesmo tempo em que ela garante no artigo
220 que a manifestao do pensamento, a criao, a
expresso e a informao no sofrero qualquer res-
trio, acrescenta a frase observado o disposto nes-
ta Constituio. E ela prpria prev como limites o
direito de resposta, a inviolabilidade da intimidade,
da vida privada, da honra, da imagem das pessoas, a
preferncia por fnalidades educativas e o respeito aos
valores ticos e sociais da pessoa e da famlia, tudo
isso no artigo 221.
Dessa maneira, a defesa de tais princpios constitucio-
nais, atravs dos meios jurdicos cabveis, no implica
em censura, porque censura e acesso Justia no se
confundem. Se outro for o entendimento, a Constitui-
o seria contraditria ao vedar a primeira e admitir o
segundo. Para se trabalhar o processo de regulao do
contedo televisivo, basta ento que ele fque restrito
aos limites previstos na Constituio Federal, sempre
com observncia do devido processo legal. Assim,
no haver o menor risco de se voltar ao tempo dos
empastelamentos das redaes.
Eugnia Fvero
42
Controle no censura
Da mesma forma que ocorre em relao ao controle da propriedade e da pos-
sibilidade de oligoplios no sentido de garantir maior diversidade de vozes
h outro elemento que tambm carece de regulao: os contedos veiculados
pelos meios. Aqui, recorrente a confuso entre controle e censura, apesar de
fllogos como Antonio Houaiss defnirem a palavra controle como sinnimo
de regulao no por outro motivo, fala-se em controle social, contro-
le constitucional, controle democrtico. At mesmo o vocbulo regulao
associado ao estabelecimento de regras, leis, regimes institucionais que, se
constitudos no bojo de um sistema democrtico, no poderiam ser vistos como
autoritrios freqentemente associado censura no Brasil de hoje. Regula-
o democrtica ou regulao dentro dos princpios do Estado Democrtico de
Direito so alguns dos pleonasmos utilizados para se deixar claro que o objetivo
de determinada poltica regulatria no o estabelecimento de uma prtica de
censura dos meios de comunicao. Essa linha de argumentao tambm de-
fendida pelo professor de comunicao da USP e da Csper Lbero, Laurindo
Leal Filho, na entrevista da prxima pgina.
H, certamente, um componente poltico-ideolgico no uso desses conceitos.
A censura da programao televisiva uma atitude, prpria dos regimes de ex-
ceo, que visa a impedir a livre circulao de contedos que possam atentar
contra os interesses do grupo dominante. Em outras palavras, os regimes au-
toritrios no se valem do expediente da censura para a proteo ou promoo
dos direitos humanos de quem quer que seja: a censura um instrumento de
auto-proteo dos atores que a praticam.
Nesse sentido, a regulao de contedos que possam contrariar os direitos de
crianas, adolescentes, mulheres, grupos religiosos, classes econmicas menos
favorecidas, pessoas com defcincia, dentre outras minorias polticas, no pare-
ce se encaixar no sentido atribudo palavra censura descrito acima.
Decises governamentais e judiciais tomadas recentemente no Brasil provoca-
ram alarme em diferentes setores quanto ameaa ao direito liberdade de
expresso e, por complemento, de imprensa. Fatos de alcances e origens diversas
foram, com maior ou menor grau de consenso, condenados sob um mesmo
argumento: o de que contribuiriam para a restrio das liberdades de expresso
e imprensa. Entre eles esto: a tentativa de expulso de um jornalista estrangei-
ro que havia escrito matria desagradvel ao presidente da Repblica; atitudes
e normativas de distintos escales do governo federal para com a imprensa; a
proposta de criao de um Conselho Federal de Jornalismo; o projeto de estru-
turao de uma Agncia Reguladora do Audiovisual; as restries judiciais a in-
formaes jornalsticas que desabonavam cidados; assassinatos de jornalistas;
e a prpria deciso de redefnio do modelo de Classifcao Indicativa (veja
mais sobre Regulao de Contedo no Captulo 3).
Ao analisarmos cada um destes fatos, contudo, fca evidente que a utilizao de
um mesmo argumento o da violao dos direitos liberdade de expresso e
imprensa para condenar a todos eles s pode advir do desconhecimento, ou
do uso desvirtuado, dos princpios que constituem tais direitos.
43 43
Laurindo Lalo Leal Filho professor da Universidade
de So Paulo e da Fundao Csper Lbero. tam-
bm autor de vrios livros, sendo o mais recente A
TV sob controle A resposta da sociedade ao po-
der da televiso.
Na sua opinio, entre os mecanismos de con-
trole social dos meios de comunicao, quais
so mais efcazes?
Antes preciso fazer uma diviso entre meios im-
pressos e eletrnicos. Os impressos, embora pres-
tem servio pblico, trafegam em canais privados,
ento tm independncia. So regulados apenas
pela Constituio e pelas leis. J a radiodifuso
ocupa o espao pblico, atravs de concesses or-
ganizadas pelo Estado. A temos uma necessidade
maior de controle social, para o qual no existem
mecanismos institucionalizados. No contamos
com nenhuma lei que d conta disso. Ento o que
resta o Ministrio Pblico.
As aes do MP se concentram em que rea?
So principalmente sobre o contedo. No h uma
questo mais ampla de controle social. Se as con-
cesses fossem outorgadas a partir de um projeto
de canal, de linha e programao, o Ministrio das
Comunicaes teria como acompanhar a execuo
deste projeto. assim que funciona nos pases mais
democrticos. um contrato; se no for cumprido,
pode ser rescindido. No Brasil, se faz uma confuso
neste debate entre controle social e censura.
Sobre as experincias de outros pases, o que
tem se mostrado mais efciente?
Na mdia impressa, o que existe a auto-regulao.
Na eletrnica, so os conselhos e rgos reguladores.
Praticamente todos os pases da Europa Ocidental
tm um, que cumpre papel de intermedirio entre a
sociedade e as concessoras e trata de questes como
a concentrao, os processos de concesses, a publici-
dade e a produo independente.
O fato dos meios impressos trabalharem num
espao privado elimina a necessidade de serem
monitorados socialmente?
De forma alguma. Precisaramos de rgos mais efe-
tivos de acompanhamento. Mas os prprios veculos
nunca estiveram dispostos a abrir este espao. E a o
pas fca refm porque, embora atinjam uma popula-
o relativamente pequena, eles produzem desdobra-
mentos concretos nos outros meios, como o rdio.
Mas, numa sociedade capitalista, o que falta e a o
Estado deve agir uma concorrncia real. No Bra-
sil h trs grandes jornais praticamente com a mesma
linha editorial. As tentativas de esquerda no tiveram
como se sustentar. A seria fundamental o apoio pu-
blicitrio pblico para a manuteno desses veculos.
Por que a mdia no cobre suas prprias ativi-
dades?
H uma arrogncia muito grande nas famlias que
controlam os meios; uma arrogncia de classe. Eles
se julgam porta-vozes da sociedade e totalmente
imunes a qualquer tipo de crtica sobre o trabalho
que fazem, a ponto de nem precisarem falar sobre
isso. Os meios de comunicao s admitem o con-
fronto quando esto dialogando com outro veculo,
no mesmo nvel, e no com o leitor ou com outros
setores da sociedade.
No h autocrtica?
No. Se h, internamente. Exceo seja feita ao
ombudsman da Folha de S. Paulo. Mas, mesmo as-
sim, a crtica ali feita de forma limitada. Uma cr-
tica mais consistente deveria ser feita por organis-
mos externos. Mas onde vo repercutir o trabalho
se os jornais no do espao? Por isso, a opo
ter veculos alternativos grandes, que dem vazo
Laurindo Leal Filho
44
a uma pluralidade maior. A Internet acaba cum-
prindo esse papel, mas no suficiente porque
continua restrita a poucas pessoas. J a televiso
discute tudo, mas absolutamente insensvel e im-
permevel a qualquer tipo de anlise, enquanto a
populao fica num lugar de telespectadora passi-
va. Com a concentrao, o problema mais srio.
Por pertencerem a grandes corporaes, nem os
jornais abrem espao para a crtica da tev. Isso
um perigo para a democracia.
H caminhos para pressionar uma mudana?
O caminho a presso popular combinada com ini-
ciativas polticas. O poder pblico pode abrir cami-
nhos para que a sociedade passe a ter uma viso mais
crtica dos meios. Este o papel indutor de um Estado
democrtico. Historicamente, chegamos a um qua-
dro em que o capitalismo no resolve. Ao contrrio,
o mercado tende a se atrofar cada vez mais. Como a
sociedade se informa pela tev, se impede que essas
pautas sejam colocadas. Ento s h uma forma de
conter o capital, que a ao do Estado. Mas podemos
ter certeza: qualquer iniciativa neste sentido vai ter,
como contrapartida da mdia, o argumento da censu-
ra e do cerceamento liberdade de imprensa. Essa a
luta que se trava hoje na nossa sociedade.
A discusso acerca das inter-relaes entre mdia
e democracia deve levar em considerao dois
importantes conceitos: liberdade de expresso e
censura. No perodo analisado, considervel a
presena de tais conceitos na cobertura dedica-
da s questes comunicacionais: 14,9% dos textos
mencionam o termo censura e 10,7% a liberdade
de expresso ou de imprensa. Em 33,5% dos casos
que citam censura ou em 46,46% dos que abor-
dam liberdade de expresso os dois conceitos
aparecem de forma integrada.
Mesmo em outras pesquisas temticas coorde-
nadas pela ANDI o espao que tais questes re-
cebem no desprezvel. Em investigao sobre
como a mdia cobre assuntos relacionados aos di-
reitos humanos realizada em parceria com a Se-
cretaria Especial de Direitos Humanos e a Unesco
, fca patente que os direitos com maior destaque
nos jornais brasileiros, no ano de 2004, foram a
liberdade de expresso e a de imprensa.
Como teremos a oportunidade de apontar mais
adiante, no mbito da pesquisa realizada pela
UM OLHAR SOBRE A COBERTURA: QUESTES RELACIONADAS
LIBERDADE DE EXPRESSO E CENSURA
ANDI e Fundao Ford, a presena dos termos cen-
sura, liberdade de expresso e de imprensa nos tex-
tos analisados, em diversos casos, acabou por no
oferecer uma viso mais abrangente dessas questes.
Dentre os vrios direitos conectados idia mais
ampla da comunicao, por exemplo, os direitos
liberdade de expresso e liberdade de imprensa
freqentemente utilizados de forma intercambivel,
ainda que distintos so em muitos momentos mais
mencionados do que os direitos informao ou do
que o direito voz, por exemplo. Estes ltimos, a
despeito de sua inegvel relevncia, esto pratica-
mente ausentes da cobertura.
45
DIREITOS OU LIBERDADES CENTRALMENTE MENCIONADOS PELO TEXTO
Liberdade de expresso e de imprensa 10,7%
Direito de informao 1,7%
Direito do autor 1,1%
Liberdade de informao 0,5%
Direito a comunicao 0,2%
Direito a expresso 0,2%
Direito a voz 0,1%
No h meno 85,6%
Presena interessada
Como destacado, debater censura e liberdade de ex-
presso uma atitude de inegvel valor jornalstico
e relevncia para a compreenso do papel e do con-
texto no qual se inserem os meios de comunicao
de massa nas democracias contemporneas.
Entretanto, no foi esse o comportamento da m-
dia escrita ao fazer a abordagem de temas vincu-
lados s comunicaes. Focalizando a cobertura
que utiliza os conceitos de liberdade de expresso
ou de imprensa, possvel constatar que 60% do
material tm como preocupao central alguma
ameaa governamental a tais liberdades.
indiscutvel, por certo, a grande importncia de
uma cobertura com este perfil afinal, estamos
no rol das chamadas democracias recentes. Por
outro lado, atrai a ateno que apenas um texto
ao longo de trs anos estabelea relaes entre a
proteo do direito liberdade de expresso fren-
te proteo de outros direitos fundamentais.
Alm disso, somente dois textos propem um de-
bate histrico em torno da questo e trs outros
apresentam o conceito de liberdade de expresso
e de imprensa. Em uma cobertura com tais ca-
ractersticas, termina extremamente reduzida a
possibilidade de se agendar um debate qualifica-
do em torno do assunto. Assim, indevidamente
minimizada sua importncia, alm do que, no
raro, a cobertura acaba sofrendo de um enfoque
ideolgico e enviesado.
Situao semelhante ocorre com os contedos
que mencionam a expresso censura. Em 42,1%
do material analisado, o termo aparece como ca-
racterstica ou conseqncia de determinada ao
governamental. Questes importantes como
o conceito de censura (trs textos) e o potencial
desvirtuamento que a evocao do termo traz
para algumas discusses regulatrias (tambm
trs) ficaram praticamente ausentes do debate
no trinio analisado. J a remisso a uma pers-
pectiva histrica da censura 8% do material que
utiliza a expresso no foi desprezvel.
46
A MENO LIBERDADE DE EXPRESSO SE D,CENTRALMENTE,
NO SEGUINTE CONTEXTO:
Como ameaada por determinada ao governamental 59,1%
Como ameaada por determinada ao de outros atores 4,7%
Como conseqncia (fortalecimento) de determinada ao de outros atores 4,7%
Como ameaada por determinada ao da mdia 3,9%
Como conseqncia (fortalecimento) de determinada ao da mdia 3,1%
Como conseqncia (fortalecimento) de determinada ao governamental 2,4%
H uma discusso conceitual ao redor do tema 2,4%
H uma discusso histrica 1,6%
Vis--vis outros direitos fundamentais 0,8%
No foi possvel identifcar 17,3%
*Do total de textos, 10,7% trazem a idia de liberdade de expresso ou de imprensa.
QUANTO AO USO DO TERMO CENSURA, A REFERNCIA SE D, CENTRALMENTE,
NO SEGUINTE CONTEXTO:
Como caracterstica de determinada ao governamental 27,3%
Como conseqncia de determinada ao governamental 14,8%
H uma discusso histrica 8,0%
Contrrio censura 6,3%
Como caracterstica de determinada ao de outros atores 4,5%
Como caracterstica de determinada ao da mdia 4,0%
Como sendo evitada por determinada ao governamental 3,4%
Como sendo evitada por determinada ao da mdia 2,8%
A partir de sua utilizao equivocada em um determinado debate (ou seja, o termo
evocado em situaes nos quais no cabe inseri-lo)
1,7%
Dentro da constatao de rejeio de determinados grupos (ou da populao) censura 1,7%
H uma discusso conceitual ao redor do tema 1,7%
Como conseqncia de determinada ao de outros atores 1,1%
Como sendo evitada por determinada ao de outros atores 1,1%
Favorvel censura 1,1%
Como conseqncia de determinada ao da mdia 0,6%
Dentro da constatao de apoio de determinados grupos (ou da populao) censura 0,6%
No foi possvel identifcar 19,3%
* Do total de textos, 14,9% se valem da expresso censura.
47
Parmetros editoriais
O material jornalstico que abordou idias de li-
berdade de expresso e censura apresenta caracte-
rsticas gerais bastante similares. Concentra-se, por
exemplo, em um foco bastante especfco: cerca de
70% desses textos se ocupam de questes de con-
tedo. J a associao a outros aspectos relevantes
como regulao ou mdia e democracia se deu
em apenas 6% desse conjunto.
A incluso dos dois conceitos na pauta tambm
apresenta uma caracterstica em comum: a iniciati-
va da prpria imprensa. Os textos que mencionam
tais termos foram, em percentual signifcativo, fruto
de espaos que, via de regra, dependem da deter-
minao de postos de direo dentro do jornal. No
que se refere censura, 31,3% do material analisado
tm essa origem, nmero que cresce para 36,2% no
caso da liberdade de expresso. Aparecem em segun-
do lugar, respectivamente, aes governamentais e
eventos na rea (congressos, conferncias, prmios
e outras aes).
Vale a pena tambm observar quantitativamente como
essa elevada porcentagem de textos vinculados ini-
ciativa dos veculos refete-se na tipologia do material
jornalstico. Comparativamente a outros temas pes-
quisados pela ANDI, esses dois assuntos foram foca-
lizados em maior volume pela via de artigos, colunas,
editoriais e entrevistas: 40% dos casos, em mdia.
TIPO DE TEXTO JORNALSTICO
Tipo de texto
Palavra-chave
Censura Liberdade de
Expresso
Matrias 63,1% 58,3%
Artigos assinados 13,1% 16,5%
Colunas ou notas de colunas
assinadas
11,4% 7,1%
Entrevistas 7,4% 7,9%
Editoriais 5,1% 10,2%
*Do total de textos, 14,9% mencionam censura e 10,7% liberdade de expresso ou de imprensa.
Fatos especfcos e contextualizao
preciso destacar a tendncia dos jornais em asso-
ciar os termos censura e liberdade de expresso a
casos particulares ocorridos no perodo analisado.
Assim, a censura esteve vinculada aos debates sobre
o projeto de lei de criao do Conselho Federal de
Jornalismo (13,6%), classifcao indicativa (8,5%)
e expulso do Pas do jornalista Larry Rother, do
New York Times (6,3%). J a liberdade de expresso
aparece nas discusses sobre o CFJ (28,3%), a Agn-
cia Nacional do Cinema e do Audiovisual (Ancinav)
(8,7%) e a expulso de Rother (7,9%).
Os textos trouxeram fontes externas para corrobo-
rar sua argumentao: 50% dos que se valem da ex-
presso censura e 59% daqueles que mencionam a li-
berdade de expresso citam legislaes especfcas. J
11,4% e 9,4%, respectivamente, apontam como fonte
de informao principal um especialista ou tcnico.
Ainda no que se refere s fontes, vale ressaltar que,
no caso do material com a expresso censura, 10,8%
das principais vozes ouvidas eram do Setor Privado,
nmero que salta para 23,6% quando focalizamos os
contedos com a idia de liberdade de expresso. E
apesar das polmicas que envolvem os dois concei-
tos, cerca de 20% dos textos trazem opinies diver-
gentes percentual elevado se consideramos a mdia
geral da pesquisa, porm aqum do esperado para
uma discusso com esses contornos.
48
No cenrio poltico, principalmente em perodos eleitorais, a liberdade de ex-
presso e de imprensa ganham maior relevo e sua ligao com a democracia
torna-se ainda mais evidente. O discurso poltico no ocorre em um vcuo so-
cial. O seu valor est diretamente ligado ao papel desempenhado por quem o
produz. Nesse sentido, um poltico com um amplo cabedal de votos, um lder
sindical capaz de mobilizar milhares de trabalhadores e um empresrio com
poder sobre investimentos de milhes de dlares tm, por exemplo, peso muito
superior ao do cidado comum. A fora de seus discursos depende, porm, da
capacidade de atingir a audincia, aspecto intimamente ligado ao nvel de aten-
o que os meios de comunicao iro lhes dedicar.
Diante desse contexto, fca evidente que a mdia no um conjunto de canais
passivos de transmisso de informao, mas sim um ambiente que exige um
reposicionamento por parte dos agentes polticos forados a adaptar suas es-
tratgias nova situao em que se desenrola a disputa pela audincia. O termo
estratgias, aqui, no tem carter absoluto, ou seja, no signifca a adequao
automtica a um padro nico de comunicao; diz respeito, isso sim, aos mo-
vimentos que os agentes fazem, de acordo com suas trajetrias anteriores e das
posies que pretendem alcanar, diante de um campo marcado por inovaes.
Reconhecer esses e outros problemas no implica considerar inviabilizada a
participao mais ampla da sociedade. Ao contrrio, o que se torna evidente a
necessidade de buscar alternativas para que a diversidade de atores sociais seja
assegurada, mesmo que o regime democrtico ainda esteja organizado segundo
pressupostos mais conservadores, ou seja, de acordo com as teorias procedi-
mentais da democracia citadas anteriormente.
Nessa busca, a desvinculao entre as decises dos governantes e a vontade po-
pular problema dos mais importantes. O principal mecanismo para garantir
que os representantes levem em conta as preferncias da sociedade a realizao
peridica de eleies. A votao o momento tanto da autorizao, quando
o povo delega seu poder decisrio a um grupo menor de pessoas, quanto da
accountability, quando a populao analisa a prestao de contas de seus repre-
sentantes e d seu veredicto, premiando-os (ou a seu partido) com a reeleio
ou punindo-os com a derrota.
Em suma, pode-se dizer que o eleitor precisa estar provido de informaes pre-
cisas sobre quem so os candidatos, quem os apia, quais so as suas trajetrias e
as suas propostas, qual foi o comportamento dos representantes eleitos no man-
dato anterior, assim como quais os desafos a serem enfrentados, as alternativas
possveis e suas conseqncias.
DA COMUNICAO POLTICA
As diferentes vises tericas e conceituais que compem o debate sobre a de-
mocracia e, em especial, sobre suas relaes com a mdia, ganham contor-
nos concretos no exerccio cotidiano da Poltica. o que passamos a debater
nas prximas pginas
49
Sem dispor de todas as informaes consideradas necessrias para a opo pol-
tica, o indivduo passa a depender de instrumentos e instituies externos a ele
para que possa, ao menos, embasar melhor sua escolha. Alm disso, depende de
mecanismos para realizar a fscalizao do cenrio poltico, fruto, em parte, das
decises coletivas tomadas no processo eleitoral. Nesses pontos reside a impor-
tncia da mdia, questo que ser discutida a seguir.
Espao de mediao
Devido s caractersticas inerentes das sociedades contemporneas (impossibi-
lidade de contato direto e constante entre eleitores e eleitos, volume exacerbado
de informaes que necessitam ser sistematizadas e lidas para pblico media-
no, por exemplo), a mdia ocupa um lugar central na comunicao e na relao
pblica entre representantes, representados e grupos de interesse.
Vale esclarecer que ao utilizarmos o termo mdia estamos nos referindo aos
processos comunicativos que ocorrem no espao pblico e dirigem-se a uma
pluralidade de receptores , sofrem algum tipo de intermediao tcnica, apre-
sentam assimetria entre emissores e receptores e implicam distncia no espao
e/ou tempo entre emisso e recepo. A mdia inclui, portanto, as emissoras
de rdio e de tev (aberta ou paga), jornais, revistas, livros, sofwares, cinema,
home-video, out-doors, malas diretas e outras formas de propaganda, websites,
entre outros.
De forma esquemtica, possvel considerar a importncia poltica dos meios
de comunicao de massa a partir de cinco aspectos:
1. A mdia a principal provedora de informaes para que os cidados se si-
tuem no mundo social.
2. Ela a principal difusora dos discursos dos candidatos liderana poltica.
3. Em conjunto, os dois primeiros aspectos geram um terceiro o fato de que boa
parte da ao poltica se dirige mdia.
4. Os meios desempenham um papel signifcativo nas trocas comunicativas no
seio da prpria elite poltica.
5. Por fm, a mdia, ao mesmo tempo em que interfere no processo de formula-
o da agenda pblica (teoria de agenda-setting) debatida no dia-a-dia, realiza a
fscalizao (ou deveria realizar) dos atores do cenrio poltico (funo de wa-
tchdog ou co de guarda).
O jornalismo como sistema perito
Em relao ao primeiro ponto, vale lembrar que, nas sociedades contemporne-
as, o provimento de informaes sobre o mundo funo de sistemas especf-
cos, dentre os quais aqueles que constituem o jornalismo. Dito de forma sintti-
ca, o trabalho jornalstico consiste em recolher informaes dispersas (por meio
de reprteres), empacot-las em meios especfcos (jornal, rdio, televiso e
outros) e, enfm, distribuir o produto fnal a uma audincia diversifcada.
interessante trazer para esse debate a categoria de sistema perito (expert
system) criada pelo socilogo ingls Anthony Giddens. Trata-se de um sistema
marcado pela competncia tcnica especializada, do qual as pessoas em geral se
servem, mas sem serem capazes de compreender seu funcionamento ou avaliar,
A pesquisa conduzida pela
ANDI aponta que somente
trs dos 1.184 textos trazem
uma discusso sobre um
tema especialmente relevante para as so-
ciedades contemporneas: o poder que
os meios de comunicao exercem sobre
o pblico. Por fm, vale ressaltar que to-
dos esses textos enfocavam a realidade
de outros pases publicadas pelo Dirio
Catarinense, Estado de Minas e Folha de
So Paulo, as matrias passavam ao largo
das questes brasileiras.
50
de antemo, sua efccia. Assim, o sistema perito exige, da parte de seus clientes
ou consumidores, a confana em sua competncia especfca. o caso do jorna-
lismo: sem credibilidade, as informaes providas pela mdia perdem relevncia.
Quando se viaja em um avio, por exemplo, torna-se implcita a confana dos
passageiros nos saberes especializados de engenheiros e mecnicos. Essa confan-
a ampara-se em experincias anteriores ou de outras pessoas, que voaram e che-
garam ao destino. Em se tratando de jornalismo, na maior parte das vezes, essa
possibilidade de replicao de experincias pregressas no existe. A confana em
um determinado noticirio no se d pela vivncia, mas graas a noticirios con-
correntes, que apresentam contedo similar.
Diante de tal anlise, podemos dizer que a crena depositada na cobertura jor-
nalstica pelo consumidor de informaes pode ser dividida em trs elementos.
Primeiro, na escolha acertada, entre a infnidade de eventos que ocorrem a cada
dia, de quais mereceriam ser alados condio de fatos jornalsticos. Depois,
dentre os eventos eleitos, na correta formatao dos elementos a serem noticia-
dos, considerados limites de tempo e de espao (framing). Por fm, a confana na
veracidade conceito que varia conforme o receptor da informao dos fatos
relatados. A imprensa possui, assim, uma espcie de monoplio quanto seleo
e confgurao das notcias, que acabam sendo apresentadas como a realidade.
Impactos no discurso poltico
Os veculos de comunicao de massa, em especial os meios eletrnicos prin-
cipalmente, a televiso , impem fortes transformaes s formas do discurso
poltico, o que aponta para o segundo dos cinco tpicos mencionados anterior-
mente. Conhecedores da centralidade de tais meios na difuso das informaes,
os agentes polticos adaptam suas aes, no raro, s demandas que passam a ser
colocadas pela mdia. E no apenas os modos do discurso poltico so infuen-
ciados retrica, gestual, tom de voz, temticas, etc. , como tambm toda a
estratgia poltica sofre transformaes.
Isso faz com que os agentes polticos acabem incorporando novos critrios de
ao e deciso, passando a medir o seu comportamento pblico em consonncia
com a lgica jornalstica e, muitas vezes, do entretenimento , na expectati-
va de alcanar o impacto desejado. Cria-se, ento, uma performance miditica,
cujos efeitos foram estudados pelo psiclogo e professor Alexander Todorov, da
Universidade de Princeton. Em um trabalho realizado sobre esse tema em 2005,
o especialista ressalta que, inconscientemente, as pessoas tendem a associar as-
pectos fsicos com traos de carter o que, claro, no se justifca na prtica:
Decidimos rpido demais se uma pessoa tem as caractersticas que julgamos ser
importantes como competncia e empatia mesmo sem termos trocado uma
s palavra com ela.
Nesse sentido, outras duas variveis derivam da ao dos meios de comunicao.
Uma a velocidade na apresentao dos contedos. Qualquer aprofundamento
da argumentao causa estranheza em um pblico acostumado com uma progra-
mao linear e pouco afeita a mudanas de linguagem. A outra a diluio do
pblico, visto que o discurso atinge uma audincia heterognea e indeterminada.
Fala-se para habitantes do campo e da cidade, de uma e de outra regio, mulheres
e homens, jovens e velhos, ricos e pobres.
51
Infuncia nas escolhas do pblico
A forte correlao entre a maneira pela qual os candidatos polticos se apre-
sentam nos meios de comunicao e a credibilidade que lhes conferida pelo
pblico tambm foi foco do estudo elaborado por Todorov. Na ocasio, o pes-
quisador desenvolveu testes nos quais um grupo de cidados deveria opinar so-
bre a competncia dos polticos levando em conta somente alguma imagem de
cada um deles.
O resultado aponta que mesmo as pessoas que tiveram mais tempo para dar
sua opinio e repensar sobre elas agregando outros fatores para fazer esco-
lhas mantiveram seu parecer inicial, o que leva a crer que as decises so
tomadas mais pela imagem do que pela ponderao. Alm disso, a maioria
dos polticos tidos como exemplares nessa avaliao correspondem aos que
realmente foram eleitos.
Diante de sinais como esses e compreendendo o papel dos meios de comuni-
cao na contemporaneidade, os atores do cenrio poltico passam, portanto,
a dirigir suas aes diretamente mdia terceiro aspecto dos tpicos citados
acima. A manuteno e o desenvolvimento de uma carreira poltica se torna-
ram, em grande medida, uma questo de gesto da visibilidade. No faz sentido
tentar aparecer a todo custo, mas importante manter o mximo de controle
sobre o que deve se tornar visvel e de que forma e sobre aquilo que precisa
permanecer oculto.
Pode-se dizer, assim, que a difuso dos meios eletrnicos de comunicao trans-
formou o funcionamento da poltica, em especial das democracias eleitorais. O
cientista poltico francs Bernard Manin fala, esquematicamente, na passagem
da democracia dos partidos para a democracia da audincia. A intermediao
entre lderes e povo deixa de ter nos partidos seu canal principal eles passam
a ser substitudos pelos meios de comunicao. De certa forma, portanto, os
meios eletrnicos acabam por exigir a preponderncia dos lderes sobre os par-
tidos ou quaisquer outros movimentos coletivos, j que esses ltimos s podem
aparecer na mdia corporifcados em seus porta-vozes.
O entendimento dessa realidade deve conduzir, segundo Manin, a duas estra-
tgias complementares: uma na verdade composta por vrias possibilidades
seria tentar reverter radicalmente tal tendncia; a outra, estaria na criao de
mecanismos capazes de equilibrar a disputa pelo poder, favorecendo um jogo
mais equnime. Nesse contexto, sadas como o direito de antena (veja infor-
maes sobre essa questo no Captulo 3) e uma variao dele, como o Horrio
Eleitoral Gratuito, devem ser levadas em conta.
O fator educao
Uma percepo liberal dessa realidade indicaria que tal confgurao da poltica
e de outras facetas da vida social emolduradas tambm pela mdia pode
ser altamente relativizada, ou seja, seus potenciais impactos negativos podem
ser minimizados, a partir de um uso crtico dos meios de comunicao pelos
cidados e cidads.
52
importante notar, neste ponto, uma caracterstica especfca do Brasil e de
outros pases da Amrica Latina: a combinao entre a grande penetrao da
mdia eletrnica de massa e a defcincia do sistema de educao. Nos pases
ditos desenvolvidos, o alcance dos meios eletrnicos gigantesco, mas a escola-
ridade alta e o analfabetismo quase inexistente cenrio que, em tese, amplia
a capacidade crtica da sociedade.
Embora o panorama educacional no Brasil tenha apresentado melhorias signi-
fcativas na ltima dcada houve queda substancial da taxa de analfabetismo
e, ao mesmo tempo, aumento regular da escolaridade mdia e da freqncia
escolar (taxa de escolarizao) h ainda muito a avanar. Dados do Instituto
Brasileiro de Geografa e Estatstica (IBGE) apontam a existncia, em 2004, de
15,7 milhes de analfabetos absolutos. Segundo a Sntese dos Indicadores So-
ciais do IBGE, naquele ano 24,4% da populao no possua sequer a 4 srie
completa. Adicionalmente, supe-se que uma parcela bastante elevada de bra-
sileiros alguns dados chegam a estimar 60% possa ser composta por analfa-
betos funcionais.
Ainda que diversos indicadores relativos educao, alm dos citados acima,
tenham melhorado e que a Constituio Federal assegure o voto do analfabeto
implicitamente reconhe-
cendo que ele dispe da ca-
pacidade crtica necessria
para participar do processo
eleitoral , no se pode mi-
nimizar o efeito potencial
da mdia no Brasil. Face
ao cenrio marcado pelas
defcincias educacionais,
torna-se difcil que premis-
sas presentes no argumento
liberal (no regular, deixar
a mdia como est) tais
como o controle remo-
to a melhor regulao,
busque fontes alternativas
de informao, questione
as mensagens dos meios
possam, de fato, serem
usadas no melhor interesse
dos cidados e cidads.
Retroalimentao
Outro ponto relevante nesse contexto, como apontado anteriormente, que
os meios de comunicao so um instrumento de difuso de informaes no
seio da prpria elite poltica. Os debates polticos so acompanhados pelo p-
blico, mas seu pleno signifcado muitas vezes s compreendido por aqueles
que fazem parte do jogo. Para os lderes polticos, o debate por meio da mdia
representa tambm um comprometimento pblico (com propostas, posies e
barganhas), o que lhe d um sentido diferente em relao s discusses travadas
a portas fechadas.
O Horrio Eleitoral Gratuito
para os partidos polticos
uma das solues encontra-
das para tentar minimizar as
diferenas de poder existentes entre os
candidatos no acesso mdia. O assunto
foi foco de um percentual no desprezvel
de textos ao longo do perodo analisado
(6%), segundo a pesquisa desenvolvida
pela ANDI e Fundao Ford. Os resulta-
dos do estudo mostram, entretanto, que
a imprensa pouco avanou rumo a uma
cobertura menos burocrtica do assunto.
Maior ateno foi dada a aspectos como
tempo de exibio e estratgias dos par-
tidos, enquanto a regulao do horrio, o
fnanciamento dos programas ou a refor-
mulao da legislao eleitoral fcaram
praticamente ausentes. A importncia
do horrio eleitoral para a democracia
e a iseno fscal concedida s emisso-
ras a qual faz o horrio gratuito para
os partidos, mas no para o contribuinte
sequer foram mencionadas.
SOBRE O HORRIO ELEITORAL, A DISCUSSO CENTRALMENTE
TRAADA SE REFERE A:
Estratgias polticas dos partidos, valendo-se do tempo no horrio eleitoral 28,2%
Elementos de servio (anncio do incio do horrio eleitoral
pelo TSE, por exemplo)
21,1%
Decises e contestaes judiciais sobre o horrio eleitoral 15,5%
Tempo destinado aos partidos 12,7%
Financiamento e custo do horrio eleitoral 9,9%
Regulamentao do horrio eleitoral 9,9%
Extino do horrio eleitoral 1,4%
Reformulao do horrio eleitoral 1,4%
Importncia do horrio eleitoral para a democracia 0,0%
Iseno fscal das emissoras em funo do horrio eleitoral 0,0%
* Do total de textos, 6% focalizaram o horrio eleitoral
53
Em artigo publicado na Revista Brasileira de Histria, o cientista poltico Luis
Felipe Miguel lembra que, atualmente, costuma-se imaginar a poltica como um
jogo de bastidores, invisvel ao grande pblico, e a cena poltica como um grande
palco, utilizado, de forma explcita, para distrair os espectadores. Essa distino,
como lembra o autor, relativa em funo de pelo menos quatro motivos:
1. A passividade poltica da sociedade precisa ser produzida (em muitos ca-
sos pela prpria mdia, em outros por atores do meio poltico).
2. s vezes, a sociedade no se mantm passiva, irrompendo no cenrio e
manifestando suas demandas em graus distintos.
3. A sociedade, em ltima anlise, decide quem exercer o poder em regimes
democrticos.
4. O pblico no indiferente ao que ocorre nos bastidores.
Em palestra que se tornou clssica nos meios polticos, o ex-presidente dos Esta-
dos Unidos Woodrow Wilson reconheceu essa relativizao. Ele lembra que, em
um regime democrtico, bem mais difcil organizar a Administrao Pblica
do que em uma monarquia, j que isso s pode ser feito mediante a instruo e
a persuaso da opinio pblica canalizada, em tese, pelos meios de comunica-
o. E conclui: Onde a opinio pblica existe, ela deve governar. (...) Quem qui-
ser promover uma mudana em conformidade com a Constituio deve primei-
ramente educar os cidados para que eles queiram a mudana. Da a relevncia
de se compreender quem ou o qu contribui e como fundamentalmente para
a formao da opinio pblica.
Duas potencialidades dos meios de comunicao, historicamente analisadas pe-
los cientistas sociais das mais diferentes reas, so de especial relevncia para o
processo democrtico, especialmente quando estamos focalizando o desenvol-
vimento das polticas pblicas: sua capacidade de agendamento e de controle
social dos atores polticos, especialmente aqueles encarregados de comandar as
diferentes esferas do poder pblico.
De Maxwell McCombs e Donald Shaw, em 1972, a John Kingdon, em 2003,
diversos pensadores tm demonstrado que os meios de comunicao exercem
enorme infuncia na construo da agenda pblica. De acordo com o clebre
aforismo de Bernard C. Cohen, a mdia may not be successful much of the
time in telling people what to think, but it is stunningly successful in telling its
readers what to think about
4
. O pensamento resume a idia bsica acerca da
capacidade da imprensa de interferir, a partir daquilo que ela publica e/ou omi-
te, nos temas que estaro no topo da lista dos decisores.
Com a rpida expanso das possveis reas de interferncia do Estado dilatao
em muito relacionada com o reconhecimento de diferentes ordens de direitos
AGENDA PBLICA E FISCALIZAO
4 A mdia pode no ser bem sucedida, a maior parte do tempo, em fazer com que as pessoas pensem de determinado modo, mas ela
extremamente bem sucedida em fazer com que o pblico pense sobre determinados assuntos.
54
aos cidados e s geraes futuras foi se tornando cada vez mais urgente a
necessidade de defnir prioridades entre as demandas que so cotidianamente
colocadas na esfera pblica. Mesmo os mais desconfados analistas do alcance
proposto pelas teorias do agendamento ho de concordar que, se uma escolha
necessria e se um ou mais critrios de eleio devem ser utilizados, a focali-
zao mais intensa da mdia em determinados temas colaborar para a incluso
ou retirada de um assunto da pauta pblica. Alm disso, a freqncia com que a
imprensa reporta determinados temas mais um dos elementos que contam na
formatao das polticas pblicas.
Apesar disso, importante ressaltar que essa no a nica condio a interferir
nas decises polticas. Conforme j vimos, questes que, por exemplo, afetam
constantemente e de forma direta a vida dos eleitores acabam por serem pouco
infuenciadas pelo volume de informaes trazido pelo noticirio: por mais que
a mdia insista em no cobrir sade, os eleitores vo continuar demonstrando
aos seus representantes que este um tema central em suas vidas.
Controle social
Por fm, toda poltica pblica, em regimes democrticos, supe que os atores por
elas responsveis devem demonstrar algum grau de accountability. Entretanto, quo
mais externos ao processo forem os atores responsveis por exercer esse controle,
maior credibilidade ganhar a iniciativa. A imprensa, desde as discusses travadas
pelos Federalistas para a constituio da democracia norte-americana, entendida
como uma das principais instituies de controle social dos governos eleitos. Nesse
sentido, o acompanhamento, no apenas do lanamento ofcial de projetos, mas de
sua continuidade, da idoneidade em sua execuo e de seus resultados ou deveria
ser tarefa a ser conduzida com afnco pelos profssionais da notcia.
Portanto, ao mesmo tempo em que participa da construo da agenda pblica,
a mdia tem o dever de fscalizar o Estado e a Administrao Pblica. De acordo
com os jornalistas norte-americanos Bill Kovach e Tom Rosenstiel, a liberdade
de imprensa d a esse ator, em tese, a natureza de voz independente, responsvel
por monitorar a infuncia de instituies com elevado diferencial de poder na
esfera pblica. Esse papel foi chamado por diversos autores, dentre os quais o
professor da London Metropolitan University, Mark Wheeler, de co de guarda
do pblico (watchdog) metfora que indicaria o potencial da mdia em alertar
a sociedade sobre equvocos, e tambm acertos, dos governos.
Diante dessas constataes e aliando as funes de construo da agenda p-
blica e de fscalizao, o especialista alemo Kunczik vai alm. Para ele, o jor-
nalismo exerce o papel de grupo de presso legtimo no tocante aos processos
de tomada de deciso coletiva, caracterstica ainda mais evidente em pases
em desenvolvimento. Por seu peso no jogo poltico, as empresas do setor tor-
nam-se capazes de forar determinada alternativa na agenda pblica ao abrir
espao editorial presso da sociedade ou ao exercer tal presso a partir de
seus prprios interesses.
55
Ao mesmo tempo em que se defende uma maior participao popular nos
processos polticos, importante notar que nos dias de hoje os cidados se
sentem cada vez menos representados pelas instituies polticas, o que se
expressa em crescente absteno eleitoral, eroso das lealdades partidrias e
manifestaes de alheamento ou cinismo. Isso passou a ser chamado de crise
da representao poltica democrtica e, certamente, no se restringe ao cr-
culo mais evidente de poder, ou seja, o governo.
Como refexo dessa crise, tentativas de reforma do sistema eleitoral ou das re-
gras que regem a vida partidria so insufcientes. Se a representao poltica
na Era da Informao, para nos valermos da expresso cunhada por Manuel
Castells, inclui mecanismos de identifcao discursiva entre eleitores e can-
didatos ou seja, aqueles assimilam, utilizam e redefnem o que estes dizem
por meio da mdia qualquer busca de uma representao aprimorada deve
enfrentar a questo dos meios de comunicao.
A mdia um espao privilegiado de disseminao das diferentes perspectivas
e projetos dos grupos em confito na sociedade, conforme assinalado ao longo
deste captulo. Ou seja, os meios de comunicao ocupam uma funo central
no cenrio poltico ao apresentar os distintos segmentos em disputa na esfera
pblica, permitindo que o cidado em sua condio de decisor ltimo dos
regimes democrticos tenha acesso aos valores, argumentos e fatos que de-
fnem as correntes polticas em competio e possa, assim, formar sua prpria
opinio. Isso signifca, ainda, fscalizar o governo e a oposio, independente-
mente de quem ocupe seus postos centrais.
Se isso verdade, quaisquer pretenses de aprimoramento dos regimes demo-
crticos devem almejar como condio prvia a diversifcao dos contedos
veiculados pela mdia. A idia de pluralismo, nesse contexto, pressupe a dis-
seminao das vises de mundo associadas s diferentes posies da socieda-
de, centrais fundamentao das opes polticas.
Perfl dos profssionais e lgica de mercado
Diferentes motivos podem ser apontados para a pouca diversidade de vozes e
opinies registrada nos meios de comunicao, mas dois devem ser ressaltados:
a origem social dos profssionais da mdia e a estrutura de propriedade das em-
presas. Quanto aos profssionais, tm a capacidade de conferir sua perspectiva
sobre a sociedade uma visibilidade sem igual, fazendo com que seja percebida
como a nica possvel. Isso no signifca afrmar que os profssionais da mdia
possuem as mesmas posies ideolgicas ou comungam sempre dos mesmos
valores, o que evidentemente incorreto. Eles ocupam, contudo, uma posio
semelhante no espao social, fruto de trajetrias similares, de padres comuns
de socializao (nas universidades e nas empresas) e, em funo disso, termi-
nam refetindo o mundo de forma equivalente.
REPRESENTAO EM CRISE Conceito de pluralismo
Segundo o Dicionrio de Poltica, de
Norberto Bobbio, Nicola Matteucci e
Gianfranco Pasquino, na poltica, histori-
camente o conceito de pluralismo se re-
fere defesa de um modelo de sociedade
composto por vrios grupos ou centros
de poder, mesmo que em confito entre
si. Esses agrupamentos tm a funo de
limitar, controlar e contrastar o centro
do poder dominante, geralmente iden-
tifcado com o Estado. Nas democracias
modernas, a sociedade civil e as diversas
formas de associativismo aparecem como
importantes agentes na garantia de um
cenrio poltico mais plural.
56
J entre os grupos de comunicao, h uma similaridade evidente: so todas
empresas, isto , com interesses prprios e bem defnidos voltados para a ma-
nuteno de uma ordem capitalista. Por essa razo, as corporaes de mdia
tendem, de maneira geral, a dar pouca visibilidade s posies que colocam em
xeque a estrutura bsica do sistema, como o modo de produo e a diviso do
trabalho. Da mesma forma, acabam difcultando o avano de demandas que in-
cidam contra seus interesses pessoais (leia-se: de seus proprietrios) e, mais do
que isso, formam grupos de presso para fazer valer suas vontades. Tais aes
em defesa de seus interesses seriam mais do que legtimas e no deveriam causar
espcie, no tivesse este ramo particular do Setor Privado, entre suas funes
inerentes, exatamente a ampliao dos debates acerca dos modelos possveis de
estruturao das sociedades.
A ao desses grupos de presso os lobbies uma caracterstica tpica da
democracia. Agindo de forma transparente ou velada, com apoio macio de
congressistas ou no, os diferentes interesses organizados tentam fazer com que
suas demandas sejam atendidas pelo Estado. No se deve esquecer, contudo, que
a forma de ao desses grupos depende, em muitos cenrios, da existncia de
marcos legais que explicitam claros limites o que ocorre nos Estados Unidos,
por exemplo. Na inexistncia de legislao apropriada para esse fm, por outro
lado, abre-se um vcuo para a ao pouco transparente e, logo, menos sujeita
a controles externos (e legtimos), advinda do poderio econmico e de lobbies
naturalmente dotados de maior fora no cenrio poltico.
A raposa e o galinheiro
Esse precisamente o caso da mdia no Brasil. Ainda que tenha entre suas res-
ponsabilidades explicitar as demandas da sociedade na esfera pblica e estimu-
lar o pluralismo, a imprensa opta, no raro, por priorizar os interesses empre-
sariais do setor, resultado, como se discutir adiante, da ausncia de barreiras a
essa prtica. Assim, nem explicita demandas, nem procede fscalizao.
Em entrevista ANDI, o secretrio-executivo do Ministrio das Comunicaes
entre 2004 e 2005, Paulo Lustosa, chegou a argumentar:
Para alm das indubitveis assimetrias de poder entre a sociedade civil orga-
nizada e o lobby estruturado das empresas de comunicao o que difculta,
em muito, a exeqibilidade da proposta exposta pelo ex-secretrio , h uma
questo de fundo intrinsecamente conectada ao fo condutor desta publicao:
se verdade que a mdia propulsiona os principais debates pblicos e polticos,
a ao da sociedade no sentido de exigir transformao na forma de organizao
do sistema miditico fca extremamente limitada, pois o assunto, se depender da
voz das empresas de comunicao, raramente estar na pauta.
A sociedade organizada deveria pressionar os congressistas por meio de
seus grupos de presso, os seus lobbies para acelerar a defnio desses mar-
cos regulatrios, capazes de estabelecer a operao de aspectos diversos, como
infra-estrutura, monoplio, estmulo competio, acesso democrtico aos
meios de comunicao, etc. O Congresso Nacional vai agir motivado pela
sociedade. J os ministrios iro estimular no que diz respeito ao contedo.
57
Principalmente no que se refere radiodifuso, esse lobby evidente h dcadas,
j tendo se contraposto, inclusive, ao prprio Presidente da Repblica, como
expe o artigo abaixo.
57
A promulgao do Cdigo Brasileiro de Telecomu-
nicaes (CBT), em 1962 assim como o cenrio
de discusses pblicas que antecedeu sua aprova-
o , representa um captulo central na histria
da radiodifuso brasileira. Fruto de uma longa ne-
gociao entre militares, especialistas, empresrios
e parlamentares, o CBT atendia diretamente s rei-
vindicaes dos radiodifusores e outros segmentos
da rea de telecomunicao, que exigiam uma legis-
lao mais condizente com a realidade do setor. No
entanto, longe de defenderem um mecanismo que
assegurasse a ampliao dos protagonistas em cena
no negcio da radiodifuso, a principal preocupao
dos empresrios era reforar antigos privilgios, ga-
rantindo o fortalecimento dos atores j envolvidos
no promissor mercado de telecomunicaes.
Um dos resultados da mobilizao em torno da apro-
vao do marco legal e do embate que se sucedeu entre
os interesses do setor pblico e do privado foi o forta-
lecimento da organizao do empresariado, cuja atua-
o ocorria, at ento, de forma difusa e descentraliza-
da. A fundao da Associao Brasileira de Emissoras
de Rdio e de Televiso (Abert), em 27 de novembro
de 1962, trouxe em sua gnese o desejo dos empres-
rios em evitar que o Estado tivesse a maior presena
na regulao da radiodifuso brasileira, como defen-
dia o ento presidente da Repblica, Joo Goulart.
Antigas reivindicaes
Em meados do sculo XX, o setor de radiodifuso
ressentia-se de um marco legal que levasse em con-
siderao as inovaes tecnolgicas implementadas
pelos meios de comunicao no Brasil. Desde 1931,
quando o governo de Getulio Vargas promulgou um
primeiro decreto para tratar do rdio, muito havia
mudado. As emissoras de rdio j haviam se frma-
do como principais meios de comunicao, levando
informaes aos pontos mais distantes do Pas. A te-
leviso chegara ao Brasil, tendo se expandido e alcan-
ado o interior. Da mesma forma, a telefonia tambm
se encontrava em processo de desenvolvimento, mas
ainda se deparava com obstculos face profuso dos
diferentes sistemas adotados nos estados.
Diante desse contexto e a partir da forte articulao
dos diversos atores sociais ligados rea, foi protoco-
lado no Senado Federal, em 1953, o Projeto de Lei n
36 posteriormente registrado na Cmara dos Depu-
tados como Projeto de Lei n 3.549/57 que criava o
Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes. Lanado com
a proposta de regulao dos servios de telecomuni-
caes do Pas (o que inclua a radiodifuso), o novo
marco legal, no entanto, no era preciso em relao aos
critrios para distribuio de concesses de emissoras
de rdio e de televiso, nem em relao punio de
eventuais infraes. No que se refere ao primeiro pon-
to, no estabelecia diretrizes claras para as concesses,
deixando a cargo do Poder Executivo decidir quais se-
riam os benefcirios e por que seriam agraciados; em
relao ao segundo, assim como ocorreu em marcos
legais da mesma poca, fazia uso de termos subjetivos,
tais como insufar a rebeldia, fazer propaganda de
processos de subverso e ofender a moral familiar,
pblica ou os bons costumes os quais evidenciam
servir de justifcativa para eventuais punies. Tcnico
em sua essncia, o CBT no estipulava limites rgidos
para as diferentes formas de preenchimento das fre-
qncias utilizadas pelos radiodifusores e restries
ao nmero de emissoras comandadas por uma mesma
entidade, por exemplo, s viriam a ser estipulados pelo
decreto-lei n 236 de 1967.
O Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes e a ao dos empresrios
Octavio Penna Pieranti*
Paulo Emlio Matos Martins**
58 58
A anlise do quadro revela que 55,77% dos vetos do
Presidente da Repblica voltavam-se defesa (ou am-
pliao) das competncias da Administrao Pblica
e, principalmente, do Poder Executivo no tocante
s telecomunicaes e radiodifuso. Os vetos, nesses
casos, opunham-se naturalmente aos interesses da ini-
ciativa privada. Em relao aos constantes da primeira
categoria, Competncias de ministrios e outros rgos,
pode-se apontar o seguinte exemplo (a razo exposta
pelo presidente Joo Goulart est precedida pelo texto
fnal do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes):
Veto: Pargrafo nico do artigo 53
Os vetos ao CBT
Pouco mais de um ano e meio antes de ser derrubado
por um golpe militar, o presidente da Repblica, Joo
Goulart, voltou-se ao marco legal, que tramitava j h
nove anos no Congresso Nacional. O exame resultou
em 52 vetos, cujas caractersticas podem ser sintetiza-
das nas categorias estabelecidas na tabela abaixo.
VETOS DO PRESIDENTE DA REPBLICA
JOO GOULART AO CBT
Categoria Nmero de Vetos
Competncias de ministrios e
outros rgos
16 (30,77%)
Fortalecimento do Presidente da
Repblica
13 (25,00%)
Impreciso do texto do CBT 11 (21,15%)
Confito com outros marcos legais 8 (15,38%)
Outras 4 (7,70%)
Total 52 (100%)
Fonte: Elaborao dos autores
Texto: Se a divulgao das notcias falsas houver re-
sultado de erro de informao e for objeto de desmen-
tido imediato, a nenhuma penalidade fcar sujeita a
concessionria ou permissionria.
Justifcativa: A veracidade da informao deve ser ob-
jeto de exame antes da divulgao da notcia, no sen-
do justo que algum transmita uma informao falsa,
com todos os danos que da podem decorrer, inclusive
para a segurana pblica, sem sujeio a qualquer pe-
nalidade. A apreciao da boa ou m f da divulgao
fcar a cargo da autoridade competente ou do Poder
Judicirio, se for o caso.
J em relao segunda categoria, Fortalecimen-
to do Presidente da Repblica, pode-se destacar o
exemplo abaixo:
Texto: Os prazos de concesso e autorizao sero de 10
(dez) anos para o servio de radiodifuso sonora e de 15
(quinze) anos para o de televiso, podendo ser renova-
dos por perodos sucessivos e iguais, se os conces-
sionrios houverem cumprido todas as obrigaes
legais e contratuais, mantido a mesma idoneidade
tcnica, fnanceira e moral, e atendido o interesse
pblico (art. 29 X).
Justifcativa: O prazo deve obedecer ao interesse
pblico, atendendo a razes de convenincia e
de oportunidade, e no fxado a priori pela lei.
Seria restringir em demasia a faculdade conce-
dida ao Poder Pblico para atender a superiores
razes de ordem pblica e de interesse nacional o
alongamento do prazo da concesso ou autoriza-
o, devendo fcar ao prudente arbtrio do poder
concedente a fxao do prazo de que cogita o
inciso vetado.
Veto: Artigo 33 3
A resposta do Congresso Nacional
No Congresso Nacional, a sesso de 27 de novembro
de 1962, na qual seriam analisados os vetos de Joo
Goulart ao CBT, foi iniciada com uma novidade. Na
manh daquele dia, foi fundada a Associao Brasi-
leira de Emissoras de Rdio e de Televiso (Abert).
At aquele ano, os empresrios de mdia reuniam-
se em associaes estaduais e em um sindicato das
empresas proprietrias de meios de comunicao de
massa. A criao da Abert refletia uma mobilizao
resultante dos prprios debates acerca do Cdigo
e, posteriormente, em oposio aos vetos de Jan-
go. Posicionavam-se, em conjunto, contrariamente
ao fortalecimento da presena do Estado na radio-
difuso brasileira.
Entre os que se dedicaram formao de um grupo
de presso contrrio aos vetos do presidente esta-
vam personagens de destaque no cenrio poltico
(ou que viriam a s-lo), radialistas e especialistas
em radiodifuso. Nos dois ltimos grupos, encon-
travam-se, por exemplo, Jos de Almeida Castro,
Mrio Ferraz Sampaio e Enas Machado de Assis
(que, por sua vez, j participara das discusses no
Congresso Nacional como especialista em radio-
59
difuso). Em relao ao primeiro grupo a lista
extensa. Antnio Abelin j exercera mandato de
vereador em Santa Maria, Rio Grande do Sul. Joo
Calmon, representante dos Dirios Associados,
logo voltaria a freqentar os mesmos corredores
do Congresso Nacional, cenrio no qual, em fins
de 1962, liderou o movimento dos empresrios: se
elegeria deputado federal e, na dcada seguinte,
senador da Repblica. Clvis Ramalhete se torna-
ria ministro do Supremo Tribunal Federal e Nagib
Chede conquistaria vaga de deputado.
A aprovao do Cdigo ocorreu em duas reunies
do Congresso Nacional a segunda, em 28 de no-
vembro, dia seguinte primeira. Nelas, cada um
dos vetos de Joo Goulart foi derrubado, um a um,
em votao nominal, o que sugere a despreocupa-
o dos votantes com a possvel m-impresso que
a sociedade e seus eleitores poderiam ter quanto a
suas manifestaes.
Em sntese, a aposta de Jango em sua fora poltica
no Parlamento havia sido claramente frustrada pela
associao entre diversos parlamentares e grupos em-
presariais. Esses ltimos demonstraram forte capaci-
dade de articulao na defesa de suas propostas, con-
solidando uma histrica predisposio para a defesa
de privilgios coletivos.
Passados quase 45 anos de sua promulgao, o C-
digo Brasileiro de Telecomunicaes continua vi-
gente, ainda que vrios de seus artigos tenham sido
revogados, dentre os quais os unicamente relativos
s telecomunicaes, agora reguladas pela Lei Geral
de Telecomunicaes de 1997. A manuteno do an-
tigo cdigo em um cenrio muito diverso daquele
existente poca de sua promulgao demonstra a
resistncia dos interesses do empresariado e sua for-
a como grupo de presso afnal, nenhum governo
conseguiu levar frente, desde ento, novas tentati-
vas de regulao da radiodifuso.
* Pesquisador da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getulio Vargas (EBAPE/FGV)
** Professor Titular da Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas da Fundao Getulio Vargas (EBAPE/FGV)
Ao longo do presente captulo fcaram claras algu-
mas das principais relaes entre mdia e poltica,
especialmente em pases com caractersticas polti-
co-partidrias e histricas prximas s brasileiras.
Nesse sentido, mesmo que adotemos uma defnio
minimalista de democracia aos moldes do que de-
fendem Schumpeter ou Dahls, por exemplo , um
equilbrio do cenrio de disputa eleitoral e de dispu-
ta mais ampla de poder requer relaes mais trans-
parentes (e devidamente reguladas) entre o mundo
da poltica partidria e o mundo das empresas de
comunicao.
UM OLHAR SOBRE A COBERTURA: INVESTIGANDO AS DIFERENTES
RELAES ENTRE MDIA E POLTICA
Os resultados da pesquisa desenvolvida pela ANDI
e Fundao Ford, demonstram que, de maneira ge-
ral, a imprensa negligencia esses temas. Dentre todo
o conjunto de textos publicados no trinio anali-
sado, 4,6% estabelecem relaes entre a mdia e a
poltica, percentual que no pode ser considerado
pouco signifcativo. Entretanto, cerca de 60% desse
material discute as ingerncias da poltica na mdia
e no o contrrio.
60
SOBRE MDIA E POLTICA, A DISCUSSO CENTRALMENTE TRAADA SE REFERE A*:
Ingerncia da poltica na mdia 31,5%
Ingerncia da mdia na poltica 25,9%
Utilizao poltica dos meios de comunicao 18,5%
Relao de polticos com os meios de comunicao 13,0%
Propriedade de meios por polticos e/ou familiares 9,3%
Difculdades de regulamentao dos meios pelo confito de interesses existente entre o
exerccio da poltica e a propriedade de meios por polticos
1,9%
* Do total de textos, 4,6% abordam as relaes entre a mdia e a poltica.
Tratamento editorial
Tal como na cobertura sobre mdia e democracia,
encontramos algumas peculiaridades na ateno
dedicada s interfaces entre mdia e poltica. Um
primeiro elemento a chamar ateno o fato de
que ao contrrio dos demais temas estas rela-
es foram, sobretudo, pauta de revistas, especial-
mente na Carta Capital (responsvel por 65,5% das
matrias de semanrios que discutem as relaes
entre mdia e poltica).
Outro elemento de destaque a maior contextualiza-
o conferida ao assunto, quando comparada mdia
geral: 44,5% dos textos trouxeram um debate pautado
alm do contexto mnimo. Por fm, relevante sublinhar
que o tema mdia e poltica apresenta a segunda maior
proporo de textos com contedos que remetem a uma
realidade estrangeira (29,2%) ocorrncia infuenciada,
em muito, pelo que acontecia na Itlia durante o trinio
analisado (o ento primeiro-ministro do pas era um
poderoso empresrio de meios de comunicao).
Formando imagens
A depender, portanto, do lobby praticado pelos empresrios e do foco de seus
interesses, os meios de comunicao de massa podem se constituir em um dos
principais impulsionadores das democracias contemporneas ou tambm em
um dos principais pontos de estrangulamento. Como dizia, na dcada de 1920,
o pensador conservador Walter Lippmann: ns agimos tendo em vista no a re-
alidade que nos cerca, mas as imagens em nossas cabeas. A mdia a principal
fonte para a produo de tais imagens e seu impacto sobre as opes polticas
no pode, portanto, ser ignorado.
A ateno no deve se restringir apenas ao jornalismo segmento da comuni-
cao responsvel pelo provimento de informaes factuais sobre o mundo ,
cuja infuncia nos processos polticos de curto prazo evidente. importante
reconhecer que os outros produtos difundidos pela mdia, freqentemente en-
globados sob o rtulo de entretenimento, tambm possuem importncia pol-
tica. Eles igualmente so vetores de vises de mundo e de valores que o pblico
consome, contribuindo assim para moldar as formas pelas quais os indivduos
se compreendem e se situam na sociedade.
61
Muitas das refexes tericas acima construdas remetem mdia em geral, exa-
tamente por entender que diferentes produtos como jornalismo e entreteni-
mento compem este sistema de infuncias (positivas e negativas) sobre os re-
gimes democrticos. Entretanto, inegvel que em diversos momentos o debate
concentrou-se no jornalismo: primeiro, porque esse um dos pblicos-alvos da
presente publicao; segundo, porque em muitos casos discusses como a do
agendamento podem ser transpostas para uma refexo sobre entretenimento (
o caso da idia de merchandising social) e, por fm, porque o debate ao redor das
questes mais gerais de contedo, especialmente as de entretenimento, ganha
especial ateno no Captulo 3.
Autonomia do pblico
fundamental destacar aqui, tambm, a constatao de que os indivduos no
so passivos e, por isso, podem interpretar de diversas maneiras as informaes
que lhes so transmitidas. No entanto, devemos lembrar que a possibilidade de
diferentes leituras no elimina os efeitos da seleo de informaes realizada
pelos meios de comunicao. Ou seja, o pblico vai reinterpretar o contedo e
aplicar a ele outros padres de decodifcao, mas o fato de que o contedo
um, e no outro, no pode ser considerado irrelevante para o resultado. No es-
tamos defendendo, portanto, a existncia de dualismos primrios, como mdia
onipotente/receptor impotente ou receptor onipotente/mdia impotente.
A situao se agrava pela tendncia concentrao dos meios de comunicao
e pela falta de regulao do contedo, temas que sero discutidos nos prximos
captulos. Diante da evidente relevncia poltica da mdia e da grande concen-
trao existente neste mercado no Brasil, seria de se imaginar que a democrati-
zao da comunicao fosse um ponto relevante da agenda poltica. Em geral,
isso no ocorre. Na amostra das matrias analisadas para esta pesquisa, confor-
me vimos, no mais do que 7% do total relacionam, como temtica central, a
mdia com os aspectos de democracia, poder e poltica.
Com a mdia no se discute
Vale aqui lembrar, ainda, a preocupao central do cientista poltico alemo
Claus Ofe: entender como o Estado capitalista agia em favor da burguesia. Isso
por mais que seus dirigentes em geral no fossem burgueses, dependessem de
um eleitorado no qual os burgueses eram uma nfma minoria e at tomassem
decises que, no curto prazo, chegavam a contrariar as preferncias expressas
pelos diferentes setores da burguesia.
Em sntese, possvel dizer que uma das respostas para a questo de Ofe reside
no monoplio privado sobre as decises de investimento. Para existir, o Esta-
do depende do recolhimento de impostos, sensvel s oscilaes da atividade
econmica, que por sua vez determinada pelo nvel de investimento do Setor
Privado. Mesmo que haja ausncia de qualquer conexo entre os governantes e
o empresariado, na viso de estudioso alemo o Estado capitalista obrigado a
introjetar os interesses da burguesia a fm de garantir um ambiente favorvel
manuteno de nveis elevados de investimento produtivo. O professor da UnB
Luis Felipe Miguel conclui:
62
Uma vez no governo, opta-se, via de regra, por utilizar dos muitos recursos dis-
ponveis para obter uma cobertura simptica dos principais veculos, em vez de
se tentar modifcar o sistema de comunicao de massa. Verbas publicitrias
estatais, concesses de canais, fnanciamento pblico para empresas e mesmo
acesso informao so alguns dos instrumentos de barganha de que os gover-
nos dispem para negociar com a mdia. A tentativa de apoiar novos grupos,
devotados ao governo, menos comum, j que mais passvel de crticas: esse
foi o caso, por exemplo, da cadeia de jornais ltima Hora, do jornalista Samuel
Wainer (benefciado por emprstimos de bancos ofciais com juros baixos), lan-
ada para dar sustentao a Getlio Vargas e que desencadeou uma campanha
de oposio veemente por parte dos veculos dominantes.
Assim, de um lado, o Estado impe ou, pelo menos, tem sua disposio me-
canismos para impor um vis atuao dos meios de comunicao. De outro,
esses no s participam ativamente do cenrio poltico, como tambm restrin-
gem debates relacionados estrutura do setor de mdia no Brasil. No centro
dessa relao, est a democracia. Ao reconhecermos que a mdia correlaciona-se
fortemente com a consolidao e com o desenvolvimento dos regimes democr-
ticos, ainda que com problemas, regular sua estrutura e seu contedo passou a
ser preocupao de todos os pases. Esses e outros pontos sero debatidos nas
pginas a seguir.
Uma situao similar, mutatis mutandis, ocorre na relao dos polticos
com os meios de comunicao de massa. No mundo contemporneo, a
visibilidade pblica condio necessria para o sucesso de qualquer
projeto poltico e ela depende fortemente do acesso mdia. Hostilizar
os meios uma aposta de alto risco, sendo mais prudente incorporar
seus interesses fundamentais e evitar mexer com eles.
Captulo 2 | Suportes para o desenvolvimento
63
SUPORTES PARA O DESENVOLVIMENTO
A infra-estrutura de Comunicaes constituiu um campo estratgico de uma
nao. No por acaso, o processo de construo dos marcos regulatrios nessa
rea sempre foi um foco de disputa entre interesses pblicos e privados.
No amplo contexto de discusso sobre as Polticas Pblicas de Comunicao e a regulao da
mdia, uma pauta merece especial ateno: a questo da infra-estrutura. Ao contrrio do que
se pode pensar inicialmente, mais do que um tema exclusivamente tcnico ou tecnolgico, esse
um debate cujas implicaes tambm devem ser pensadas sob o prisma da incluso e da
excluso social.
Refetir sobre o tema exige aprofundar a anlise sobre o papel do Estado na regulao do setor.
Da mesma forma, no possvel pensar a Comunicao tanto o acesso a ela, quanto a sua
promoo sem consider-la como um direito de todos os cidados e cidads.
Em um cenrio marcado pelos interesses do mercado, essa tica dos direitos muitas vezes
relegada ao segundo plano. Estudos recentes apontam a tendncia de supercentralizao do
processo de produo e transmisso de informaes nas mos de um reduzido nmero de ato-
res. Seja no mbito internacional, seja no caso do Brasil, essa uma caracterstica marcante do
setor comunicacional.
Nas pginas a seguir, para fundamentar a leitura dos dados resultante da anlise Mdia e Po-
lticas Pblicas de Comunicao, buscou-se construir um breve histrico desse processo. Alm
dos aspectos j mencionados, focalizamos temas fundamentais, como os avanos tecnolgicos
na rea e os marcos regulatrios de infra-estrutura no plano nacional e internacional, assim
como as peculiaridades do contexto brasileiro.
- Captulo 2 -
64
Aatividade dos meios de comunicao de massa sempre esteve conectada
ao desenvolvimento tecnolgico. Os papiros egpcios, a prensa de Gutenberg, o
rdio, a tev e a internet so alguns dos exemplos que poderiam demonstrar como
os aprimoramentos tcnicos, longe de serem neutros e isentos, geram impacto
direto social, cultural, poltico e econmico no contexto de uma determina-
da sociedade. Como veremos ao longo deste captulo, a infra-estrutura que d
suporte mdia e os contedos que so produzidos e veiculados por meio dela
constituem dois elementos superpostos porm distintos no debate sobre as
polticas pblicas de Comunicao.
Numa analogia com as ferramentas da informtica, poderamos afrmar que a
infra-estrutura representa o hardware ou seja, o equipamento ou suporte fsico
necessrio para que os contedos (sofware) sejam exibidos e executados. Nesse
caso, mais do que envolver somente as questes de cunho tcnico, como as fre-
qncias do espectro eletromagntico e as novas tecnologias, a discusso sobre o
hardware da comunicao rene tambm aspectos polticos e econmicos, tais
como a existncia ou no de propriedade cruzada e os modelos de constituio do
capital das empresas de mdia.
Nesse contexto, necessrio destacar que, longe de pretender constituir cate-
gorias estanques na anlise do complexo cenrio das Polticas de Comunica-
o, o que se prope na presente publicao apontar as principais especifi-
cidades dos mecanismos regulatrios da infra-estrutura (foco deste captulo)
e do contedo (tema abordado no Captulo 3), alm de estudar as interfaces
existentes entre os mesmos.
Antes, porm, de adentrarmos diretamente no assunto deste captulo, vale relem-
brar que o estabelecimento de regulaes por parte do Estado sobre atividades
privadas no novo e tampouco se restringe ao campo das comunicaes.
Padronizao de pesos e medidas, impostos, leis trabalhistas so todos elementos
componentes dos marcos regulatrios desenhados pelos Estados Nacionais nos
ltimos sculos e que regem diretamente as mais diversas atividades levadas a
cabo pelo Setor Privado. Empreendimentos regulatrios mais particulares tam-
bm no podem ser lidos como novidade; a primeira agncia reguladora de que se
tem notcia a Interstate Commerce Commission, nos Estados Unidos, em 1887.
Algumas dcadas mais tarde, nos anos 1930, durante o regime do New Deal, sob
o comando do presidente Franklin D. Roosevelt, foram criadas inmeras agncias
reguladoras de setores especfcos, dentre elas a Federal Communications Com-
mission (FCC), responsvel pela regulao das comunicaes.
Como se ver, a construo de um ambiente regulatrio para os inmeros tipos
de atividade econmica tem sido uma constante na relao do Estado para com as
empresas, sobretudo aquelas que apresentam caractersticas particulares, direta-
mente relacionadas s chamadas falhas de mercado (so monoplios ou oligop-
lios, so dotadas de um diferencial de poder, etc.), como fcar claro adiante.
Complexidade em pauta
No campo das cincias polticas, uma conhecida teoria afrma que a sociedade
soberana ou, na terminologia dos tericos, a principal e o Estado o seu
agente. Isto signifca que, nas democracias representativas, a sociedade torna-se
65
o soberano ltimo de tudo aquilo que o Estado permite ou probe, concede ou
cancela, regulamenta ou desregulamenta. Por meio do processo eleitoral, como
discutimos no captulo anterior, os cidados e cidads eleitores delegam aos re-
presentantes escolhidos a tarefa de conduzir os negcios pblicos, tendo como
parmetro a Constituio e as leis.
Nesse dilogo entre sociedade e Estado, um conjunto de regras simples ou
complexas constitudo para organizar a vida pblica, a partir de mecanismos
por meio dos quais os indivduos e as instituies passam a se relacionar. Tome-
mos como exemplo a arrecadao de impostos: a sociedade autoriza o Estado a
estabelecer um sistema de taxao sobre ela prpria a fm de que os entes estatais
possam funcionar visto que se julga importante que eles existam. Nesse caso,
os polticos eleitos produzem as leis que defnem o sistema de tributao e au-
torizam um rgo estatal no Brasil, a Receita Federal a executar a cobrana
junto sociedade. Dessa forma, entre o Estado e a sociedade, no que diz respeito
tributao, esto, numa viso simplifcada, a legislao, os funcionrios e a
estrutura da Receita.
Com o sistema de comunicaes, entretanto, a questo um pouco mais com-
plexa. Diversos so os atores envolvidos nos diferentes processos que vo da
produo recepo dos contedos veiculados pela mdia. H todo um sistema
governamental focado nesse segmento compartilhado por diversos entes es-
tatais distintos e, muitas vezes, independentes (STF e Congresso, por exemplo).
H, ainda, os empresrios do setor, os trabalhadores e as diferentes associaes
ligados rea de atuao dos meios, entre outros agentes.
A prpria sociedade no se confgura como um corpo homogneo e vai alm de
eleitores e espectadores. De maneira geral, composta, por exemplo, por orga-
nizaes sociais e instituies de estudo e pesquisa que tambm podem interfe-
rir na complexa rede estatal-privada que constitui o setor das comunicaes.
Questionamentos relevantes
Diante dessas refexes, signifcativo esclarecer que, mesmo sendo marcado
por complexidades em sua constituio, o sistema de comunicaes passvel
de regulao da mesma forma que o so outros setores estratgicos sociedade.
Ou seja, tal sistema no deve, necessariamente, ser excludo de um processo
regulatrio amplo. Nesse sentido, vale aprofundar a investigao sobre as razes
que afnal, fazem as democracias representativas, tal como as conhecemos hoje,
dedicar especial ateno regulao das comunicaes.
Do ponto de vista terico e do debate sobre a democracia, algumas respostas
para esse questionamento j foram apresentadas no captulo anterior. Um con-
junto adicional de colocaes, no entanto, pode ajudar a tornar o cenrio ainda
mais claro. Uma delas seria revelar qual o grau de impacto que este sistema com-
plexo de comunicaes exerce, nos mais diferentes sentidos, sobre a socieda-
de. medida que estes supostos impactos se aprofundam, tende tambm a ser
ampliado o interesse da sociedade soberana (ou principal) em cobrar de seus
representantes (ou agentes) que algo seja feito para que potenciais infuncias
negativas possam ser evitadas.
66
Por outro lado, tambm bastante razovel imaginar que qualquer setor da eco-
nomia que venha a ser regulado pelo Estado no se comportar de forma passiva
diante do processo de regulao. Poder ter maior ou menor sucesso em suas rei-
vindicaes, contudo certamente as far quase sempre, no sentido de assegurar a
regulao menos prejudicial possvel a seus interesses (isto , um marco legal que
no implique aumento de custos ou diminuio de lucros). No extremo, importa
a essa discusso avaliar a potencial capacidade do sistema de comunicaes em
evitar as regulamentaes desejadas pela sociedade. O que deve incluir necessa-
riamente a anlise dos recursos que detm para infuenciar a sociedade a fm de
que ela prpria deixe de almejar algum tipo de regulamentao.
Em suma, uma questo fundamental na contemporaneidade : qual o poder que
o sistema de comunicaes tem para mudar as preferncias da sociedade e as dos
prprios governantes? No fundo, a necessidade ou no de regular qualquer setor
e a intensidade desta regulao esto condicionados resposta a esta pergunta.
Quanto maior o poder de um determinado segmento, maior a necessidade de um
sistema regulatrio. Nesse caso, estamos nos referindo tanto aos sistemas imple-
mentados pelo Estado, como tambm queles desenvolvidos diretamente pela so-
ciedade e pelas prprias empresas, por meio de modelos auto-regulatrios, como
as iniciativas de Responsabilidade Social Corporativa.
No contexto especfco dos meios de comunicao, esse potencial poder de inter-
ferncia pode ser manifestado de diversas formas: desde um aumento exagerado
de mensalidades no sistema de televiso a cabo, passando pela divulgao de uma
falsa entrevista com um grupo criminoso, at a infuncia na eleio de um deter-
minado presidente da Repblica. Certamente, para cada manifestao equivocada
do poder da mdia que se busca conter ou para cada ao desejada que se procu-
ra incentivar diferentes instrumentos regulatrios devem ser institudos.
Informao poder
A idia de poder tem grande relevncia para entendermos os movimentos em-
brionrios que deram forma s sucessivas regulaes da comunicao ao longo
dos ltimos sculos. central ter em conta que os atores em condies polticas,
militares, culturais, econmicas, etc. de perpetrar controles de quaisquer tipos
sobre determinados membros ou setores da sociedade no tiveram maiores pudo-
res em faz-lo sempre que se sentiram ameaados em sua posio.
Esse tipo de compreenso sobre as relaes de poder em curso na sociedade, ajuda
a esclarecer os motivos pelos quais a mdia sempre esteve desde a Antiguidade
sob olhares atentos dos centros de poder poltico. o que explica o professor
de sociologia da Universidade de Princeton e ganhador do Prmio Pulitzer, Paul
Starr, em sua obra Te Creation of the Media:
A mdia tem uma relao to direta com o exerccio do poder que se torna
impossvel entender o seu desenvolvimento sem que tenha a Poltica total-
mente em conta, no simplesmente no uso que se faz da mdia, mas nas
escolhas constitutivas que so feitas acerca da mdia.
67
Na defnio de Starr, tais escolhas constitutivas dizem respeito quelas deci-
ses que criam o ambiente material e institucional dos diferentes campos da ati-
vidade humana. Em seu trabalho, o professor relata como, ao longo da histria,
as organizaes polticas se ocuparam em interferir nos meios de produo de
informao e conhecimento. Nesse sentido, a conhecida idia de que informa-
o poder contribui para que se compreenda tambm porque a mdia, desde
seus primrdios, tem sido objeto de regulaes por parte dos agentes polticos.
Por outro lado, uma idia tambm importante para o entendimento do atual
cenrio dos meios de comunicao est relacionada ao que o economista Dou-
glas North, ganhador do Prmio Nobel de Economia, denominou path depen-
dence conceito que poderia ser traduzido como dependncia da histria. Ou
seja, as caractersticas que determinado sistema a mdia ou toda uma nao,
por exemplo apresentam na contemporaneidade dependem diretamente das
escolhas institucionais e dos caminhos traados no passado. Como defende o
professor Paul Starr:
Diante de tais anlises, fca evidente que entender os marcos regulatrios em
vigncia hoje implica compreender, ainda que minimamente, a histria da re-
gulao da mdia.
Mecanismos regulatrios
As diferentes formas de se conceituar o setor de comunicao provedor de
informao jornalstica, provedor exclusivo de entretenimento ou concession-
rio de servio pblico ponto-a-ponto (caso do telgrafo e da telefonia) levou,
ao longo da histria, a um conjunto diferenciado de modelos regulatrios. H,
nesse sentido, uma diversidade de mecanismos que podem ser utilizados para se
organizar aes dos atores polticos em relao mdia.
No caso da infra-estrutura, as regulaes do espectro eletromagntico, dos
diferentes formatos de mdia ou da convergncia de tais formatos podem ser
apontadas como possveis meios de se estabelecer um controle pblico. Mas h
outras formas, muitas das quais ainda em uso nas diversas naes: o sistema
de impostos, a poltica antitruste, a defnio do custo do papel, a formao de
centros de pesquisa em tecnologia das comunicaes, por exemplo.
Veja-se, como ilustrao, que a consolidao de uma imprensa diria somente
foi possvel com o desenvolvimento de um outro componente fundamental das
comunicaes: os correios. Da mesma forma, o telgrafo e, mais tarde, a telefo-
nia permitiram o fortalecimento de um jornalismo que focalizasse, com a agili-
dade necessria, outros temas para alm dos domsticos. Na verdade, o central
nessa discusso perceber, conforme assinalado, que as decises do passado
infuem na confgurao do presente.
Leis e regulaes so freqentemente tenazes porque as burocracias e as
organizaes privadas so construdas sobre as bases de seus pressupostos
e desenvolvem um interesse na sua perpetuao. (...) Em momentos de
mudana, uma questo tpica a forma como, se for o caso, o Estado
traduzir as regras e polticas referentes a um velho meio para regras e
polticas voltadas a um novo.
68
O Estado, nesse sentido, pode fomentar o desenvolvimento das comunicaes
ou retard-lo, a depender dos interesses em jogo; pode ampliar o leque de atores
no sistema ou reduzi-lo; pode agir diretamente, confgurando-se em mais um
dos agentes comunicadores; ou pode transferir responsabilidades, atuando ape-
nas como um observador do mercado. Como se deve imaginar, esses variados
formatos de atuao podem ser identifcados na constituio da mdia ao longo
dos sculos em diferentes pases.
No recente na histria a idia de que a informao e o conhecimento su-
postamente, os principais capitais gerados pela mdia podem ser privatizados
e, portanto, so passveis de serem controlados, da mesma forma como ocorre
com o direito propriedade. Como nos lembra o professor de histria da cultura
da Universidade de Cambridge, Peter Burke, em seu livro Uma histria social
do conhecimento, a idia de comercializar o conhecimento, por exemplo, pelo
menos to antiga como a crtica de Plato aos sofstas por esta prtica. A idia do
conhecimento como propriedade (possessio) foi formulada por Ccero. Segundo
Burke, a primeira lei de patentes foi aprovada em Veneza no ano de 1474 e, nos
idos de 1709, uma lei de Direito Autoral j vigorava no Reino Unido.
Poderamos relembrar ainda que desde a introduo da imprensa no continente
europeu por Guttemberg, representantes da monarquia e da Igreja, para nos
atermos aos dois atores mais relevantes na poca, j estavam alertas com as pos-
sibilidades positivas e negativas do novo meio.
No sculo XV, lembra Burke, o principal jornal peridico francs era estatal. J o
professor Paul Starr relata que, em 1538, o rei Henrique VIII determinou que os
livros somente poderiam ser publicados na Inglaterra caso as editoras tivessem
uma licena do governo britnico. Por trs dessas decises, estava a inteno
dos donos do poder de controlar os novos meios de produo e distribuio
de informaes. Para tanto, mesmo que os governos europeus da poca ainda
assumissem a posse de tais instrumentos de comunicao, no raro passou-se a
adotar como estratgia a centralizao de sua propriedade nas mos de poucos.
Em vrios pases, as companhias de impresso deveriam obrigatoriamente se
fxar nas capitais. O elevado custo de produo (maquinrio, papel, etc.) no
permitia uma rpida pluralizao da propriedade no setor e, com uma ajuda do
Estado, monoplios e oligoplios privados, atrelados aos interesses polticos,
foram fomentados
1
. Alm disso, o forte controle que existia poca em relao
aos contedos impressos acabou por gerar um mercado paralelo de manuscri-
tos. Tal fato por si s um indicativo de que os problemas de propriedade exis-
tentes hoje e tambm algumas solues, como a constituio de uma mdia
alternativa esto longe de serem inditos.
Nesse contexto, fca claro como o estabelecimento dos direitos de propriedade
passou a ser um importante instrumento para o controle de um determinado
setor. No caso da mdia, um modelo em que a propriedade dos meios de co-
1. O forescimento do capitalismo e, portanto, de empresas privadas de diversos ramos garantiu
tambm a consolidao do mercado de anunciantes, o que diminuiu, em muito, a dependncia
que a imprensa nascente tinha em relao aos Estados
CAMINHOS HISTRICOS
69
municao integralmente estatal pode, por exemplo, difcultar que mensagens
contrrias aos detentores momentneos do poder poltico sejam tornadas pbli-
cas. Da mesma forma, podemos falar de outros modelos possveis: um sistema
totalmente liberal, acerca do qual nenhuma regulao se aplica; um sistema auto-
ritrio, no qual o Estado no necessariamente detm a propriedade, mas controla
com mo-de-ferro os atores; e uma economia de mercado regulada, na qual a
propriedade privada, porm o Estado estabelece, dentro de parmetros consti-
tucionais, regras e sistemas comuns para os diversos atores.
O uso do espectro eletromagntico
At o fnal do sculo XIX, as iniciativas voltadas para a regulao da comunicao
eram restritas mdia impressa, principal meio de circulao rpida de informa-
es. Com o advento do rdio, no entanto, uma nova questo ganhou a ateno
dos atores polticos: o uso do espectro eletromagntico. Em 1906, uma confe-
rncia internacional culminou no primeiro International Wireless Agreement
(Acordo Internacional de Radiofrequncia). De acordo com o professor Starr, as
constantes interferncias nas freqncias provocadas pela ausncia de regula-
o e pelo uso concomitante das ondas do rdio por militares, companhias priva-
das e rdio-amadores passaram a ser um motivo de especial preocupao.
Com a Primeira Grande Guerra, e principalmente a partir dos anos 1920, novos
passos foram dados em relao qualidade das transmisses via rdio. Nos EUA,
na dcada de 1940, o meio j havia superado a imprensa escrita como o principal
veculo de informao. A partir desse contexto, tanto l como na Europa, os deci-
sores pblicos tiveram que defnir mais claramente os direitos de propriedade do
espectro eletromagntico. Tais decises acabaram por impactar diretamente todo
o sistema miditico construdo a partir das dcadas que se seguiram.
No caso dos pases europeus, em meados do sculo XX duas formas de proprie-
dade pblica do espectro passaram a ser adotadas geralmente contando com
impostos e taxas para fnanciamento do setor. No modelo escolhido pela Frana,
que poderia ser chamado de estatal, a concesso das freqncias fcava a cargo do
prprio governo, vinculando a deciso sobre quem teria o direito de us-las ao
grupo poltico eleito no momento. J na Inglaterra, um rgo pblico indepen-
dente a BBC passou a ser o responsvel pela gesto do espectro.
Outros modelos tambm foram desenvolvidos. O Canad j havia optado, naquele
momento, por estabelecer um sistema hbrido no qual o uso do espectro eletro-
magntico dividido de maneira praticamente equnime entre governo e Setor
Privado. Os Estados Unidos, ao contrrio, optaram por uma inovao: o trusteeship
model formato em que o Estado confa s empresas o uso do espectro, a partir de
concesses pblicas. Os norte-americanos poderiam ter estabelecido um sistema
de leilo de parcelas do espectro, cujo direito de posse passaria, ento, a ser daque-
les que pagassem o maior preo. Preferiram, no entanto, criar um sistema operado,
quase totalmente, pelo Setor Privado cabendo ao Estado somente o papel de co-
ordenar o rgo regulador responsvel por conceder as freqncias.
70
Nos EUA, a primeira legislao regulando a radiodifuso data de 1912. No en-
tanto, somente com uma nova lei, em 1927, o governo daquele pas inaugurou
sua agncia reguladora a Federal Radio Commission (FRC) , que passaria en-
to a cuidar da outorga das licenas. O processo para a elaborao da lei de 1927
foi bastante interessante, tendo contado com quatro conferncias nacionais para
debater o tema. Alguns anos depois, em 1934, uma nova legislao o Com-
munications Act transferiu a atividade de regulao (inclusive a telefonia e o
telgrafo) para a Federal Communications Commission, rgo que substituiu a
FRC e at hoje responsvel por essa tarefa, como veremos mais frente.
Permanncias histricas
Pesquisa conduzida por Simeon Djankov, Caralee McLiesh, Tatiana Nenova, do
Banco Mundial, e Andrei Shleifer, da Universidade de Harvard, sobre a pro-
priedade dos meios de comunicao televiso e jornais em 97 pases mostra
que, na atualidade, os sistemas de propriedade continuam seguindo a diviso
inaugurada sete dcadas antes: propriedade dos Estados ou propriedade priva-
da. Segundo os pesquisadores, a confgurao encontrada nesse setor permite
prever, inclusive, caractersticas polticas mais amplas de cada pas:
BBC
Em 1922, os fabricantes de rdio britni-
cos pressionavam as autoridades para que
estimulassem um sistema de radiodifuso
mais abrangente, a fm de impulsionar as
vendas de aparelhos. Sob a regulao do
sistema de Correios, os fabricantes foram
convidados a formar um monoplio para
a emisso de contedo, por meio do R-
dio. Estava criada a British Broadcasting
Company (BBC), fnanciada com dinhei-
ro pblico e subordinada aos Correios,
ainda que sendo um monoplio privado.
Em 1927, o governo britnico estatizou
o rgo, que passou a se chamar British
Broadcasting Corporation, constituindo-
se como um ente independente diante do
controle governamental.
Tendo estabelecido o percentual da propriedade estatal da mdia, ns,
primeiro, perguntamos: em quais pases a propriedade governamental da
mdia mais elevada? Encontramos que ela mais elevada em pases que
so mais pobres, tm um nmero mais alto de regimes autocrticos, e uma
elevada participao de propriedade estatal na economia como um todo.
Esses resultados colocam dvidas sobre a proposio de que a
propriedade estatal da mdia serve a fns benevolentes.
Vale ressaltar que as naes da Europa Ocidental despontam
como um complicador para esta anlise um ponto fora da cur-
va. A opo desses pases por uma mdia fortemente pblica, ain-
da que no governamental, nos primrdios da radiodifuso em-
purram sua correlao pblico/privado para patamares bastante
distintos daqueles verifcados nas Amricas ao mesmo tempo,
igualmente distantes da elevadssima propriedade estatal consta-
tada na frica, sia e Oriente Mdio (regies alvo do comentrio
tecido pelos autores no pargrafo acima).
Da mesma forma, a defnio dos sistemas nacionais de comu-
nicao tambm sofre infuncia direta dos acordos internacio-
nais desse setor. o que afrma o professor de sociologia da
Universidade de Princeton, Paul Starr, em seu livro Te Crea-
tion of the Media:
RELAO ENTRE O PERCENTUAL DA AUDINCIA
DE TEV E O TIPO DE PROPRIEDADE
Regio
Propriedade
estatal
Propriedade
privada
frica 85% 15%
Amricas 11% 85%
sia e Pacfco 70% 30%
Oriente Mdio e frica
do Norte
94% 6%
Europa Central e do Leste 53% 46%
Europa Ocidental 55% 45%
Fonte: Pesquisa realizada por Simeon Djankov, Caralee
McLiesh, Tatiana Nenova, do Banco Mundial, e Andrei Shlei-
fer da Universidade de Harvard (os dados so de 1999 e 2000,
a pesquisa foi publicada em junho de 2001).
Quanto mais uma dada sociedade est amarrada economia mundial,
mais provavelmente movimentos constitutivos [das comunicaes] vo sur-
gir a partir de mudanas nos regimes internacionais de comunicao isto
, das normas e polticas institucionalizadas em diferentes tipos de acordos
internacionais, tais como aqueles que governam o sistema de propriedade
intelectual, telecomunicaes e o espectro eletromagntico.
71
Os marcos internacionais iniciais no setor de telecomunicaes comeam a ser
elaborados a partir de meados do sculo XIX. Em 1865, foi frmado o primeiro
acordo internacional para a operao dos telgrafos; em 1885, para a telefonia;
e, em 1906, a atividade do rdio passou a ser regida por normas mundiais. Al-
gumas dcadas depois, em 1932, a Unio Telegrfca Internacional, aps reu-
nio envolvendo vrias naes em Madrid, Espanha, se transforma em Unio
Internacional de Telecomunicaes, passando a abarcar os diferentes temas
correlacionados a este setor.
Outro texto internacional relevante nesse contexto a Declarao Internacio-
nal dos Direitos Humanos que, em 1948 consolidou, em seu artigo 19, o direi-
to liberdade de expresso e o direito informao, aspectos centrais para as
comunicaes (veja ntegra do artigo na pgina 05). Posteriormente, inmeras
convenes, pactos e tratados tambm passariam a sublinhar a relevncia des-
tes temas. Em muitos desses documentos, a mdia no s mencionada como
tambm vem a ser apontada como uma instituio central para a garantia da
democracia e do desenvolvimento.
Um importante marco histrico no debate internacional foi, certamente, o
relatrio fnal da Comisso Internacional para o Estudo dos Problemas da
Comunicao, da Unesco publicado em 1980 e ofcialmente intitulado Um
mundo e muitas vozes. O documento, elaborado com a participao de emi-
nentes pesquisadores de 16 nacionalidades, traa uma aguda radiografa do
cenrio comunicacional do mundo, j apontando preocupaes quanto aos
impactos das tecnologias da informao no contexto scio-econmico e cul-
tural, bem como as tendncias de concentrao da propriedade.
As concluses apontadas no texto que acabou fcando conhecido como Rela-
trio MacBride, numa aluso ao ento presidente da Comisso Internacional,
o jurista e prmio Nobel da Paz Sean MacBride estavam longe de ser um
consenso entre os pases, principalmente pelo fato de sinalizarem a impor-
tncia de se discutir os aspectos polticos e a dimenso pblica dos meios de
comunicao. Estados Unidos e Inglaterra, por exemplo, no ratifcaram o
documento da Unesco e, em uma atitude de represlia, suspenderam as co-
laboraes fnanceiras instituio. Segundo o pesquisador em comunicao
Emile G. McAnany, da Universidade do Texas (EUA), na mesma poca da pu-
blicao do Relatrio MacBride, os pases centrais especialmente EUA e Ja-
po, mas tambm Frana e Alemanha viam a exportao de bens e servios
de comunicao e tambm de novas tecnologias como atividades estratgicas
para o crescimento de suas economias.
Ainda hoje, os pesquisadores da rea afrmam ser atuais as anlises, refexes
e sugestes apontadas pelo Relatrio em relao realidade da mdia no mun-
do contemporneo. Amadou-Mahtar MBow ex-diretor geral da Unesco,
escreve na introduo do documento:
UM MUNDO E MUITAS VOZES
Mas essas so apenas algumas das virtualidades de uma poca em
que se pode fazer tanto o melhor quanto o pior. Essas virtualidades
s sero realizadas na medida em que se resista tentao de colocar
os meios de comunicao de massas a servio de interesses limitados e
72
Poltica e desenvolvimento
Em sua radiografa sobre a situao da comunicao no planeta, o Relatrio co-
loca em primeiro plano a questo poltica. Como enfatizou o presidente da Co-
misso Internacional, Sean MacBride, a interconexo entre os problemas funda-
mentais da comunicao e as estruturas scio-econmicas e culturais explicariam
o carter altamente poltico de que se revestem defnitiva e inevitavelmente os
problemas de comunicao, da sua importncia primordial nos planos nacional
e internacional. Em outro momento, o Relatrio afrma, explicitamente:
Os signatrios do documento tambm manifestavam apreenso quanto ao pos-
svel impacto das novas tecnologias nesse contexto, destacando a possibilidade
de que elas provocassem maior rigidez do sistema de comunicaes, ampliando
possveis defeitos ou falhas de funcionamento:
O texto da Unesco reconhecia ainda que as questes relacionadas infra-estrutura
necessitavam ser tratadas como elementos centrais elaborao de qualquer po-
ltica na rea de Comunicao. Os fatores a serem considerados deveriam incluir
tanto os canais para a transmisso das mensagens, quanto os meios criados para
produzi-las. Na concepo defendida pelo organismo internacional, o processo
de regulao das comunicaes de um determinado pas estaria diretamente re-
lacionado aos seus objetivos e polticas de desenvolvimento, visto que essa uma
rea de grande importncia estratgica.
Tal relevncia fca ainda mais evidente quando notamos que, via de regra, a cons-
tituio da infra-estrutura necessria para a operao dos meios de comunicao
principalmente, aquela relacionada radiodifuso, telefonia e a outros sis-
temas de transmisso de dados exige expressivos investimentos estatais. Nos
pases perifricos, a ao do Estado nessa rea seria, de acordo com a Unesco,
ainda mais importante: muito freqentemente, trata-se do principal ator no que
se refere criao da infra-estrutura necessria seja em funo da carncia de
recursos oriundos do setor empresarial no que diz respeito aos investimentos, seja
por questes ideolgicas.
de transform-los em novos instrumentos de poder, justifcando assim
atentados contra a dignidade humana e agravando as desigualdades
que j existem entre as naes e dentro de cada uma delas. Isso tambm
depender da medida com que se tente impedir que as tendncias para
a concentrao dos grandes meios de informao reduzam cada vez
mais o campo da comunicao interpessoal e acabem destruindo a mul-
tiplicidade de vias, tradicionais ou modernas, atravs das quais cada
indivduo possa exercer o seu direito liberdade de expresso.
No possvel entender a comunicao, considerada globalmente, se
omitirmos suas dimenses polticas. A poltica no sentido nobre da
palavra no pode ser dissociada da comunicao.
Ao estabelecer redes cada vez mais poderosas, homogneas e centrali-
zadas, corre-se o risco de acentuar a centralizao das fontes sociais de
comunicao, de fortalecer com isso as desigualdades e os desequilbrios
e de aumentar o sentimento de irresponsabilidade e de impotncia dos
indivduos e da coletividade.
73
A comunicao sob a tica dos negcios
Desde a elaborao do Relatrio MacBride at anos mais recentes, no entan-
to, novos contextos passaram a defnir a agenda do setor de comunicaes, in-
clusive nos pases em desenvolvimento. A Organizao Mundial do Comrcio
(OMC) que iniciou suas atividades em 1995, em substituio ao Acordo Geral
de Comrcio e Tarifas (GATT) veio alterar substancialmente a realidade do
comrcio internacional. Em relao a nosso debate, inseriu uma nova perspecti-
va, segundo a qual a radiodifuso deveria ser considerada um servio eximin-
do-a, em grande medida, das especifcidades estratgicas que historicamente lhe
haviam sido designadas.
Ao contrrio da Unesco que em muitos casos, por ser um organismo voltado
educao e cultura, teve que entrar em confito com as organizaes de
mdia e com alguns Estados nacionais , a OMC ganhou a simpatia do Setor
Privado ao defender que as comunicaes deveriam estar sujeitas s lgicas de
mercado. Segundo afrma o professor aposentado da UnB e especialista nesse
setor, Vencio A. de Lima, no artigo Globalizao e Polticas Pblicas no Bra-
sil, este novo contexto fortemente caracterizado pela crescente importncia
dos global players empresas transnacionais e pela conseqente presso,
principalmente sobre as naes em desenvolvimento, para a abertura desse
nicho mercadolgico.
Portanto, dessa perspectiva torna-se claro que a mdia, mais do que um ator
isolado no contexto da globalizao, uma das operadoras desse processo seja
propagando valores e acelerando mudanas, seja intensifcando-o diretamente,
em funo do movimento de fuso de grupos de comunicao, que leva cons-
tituio de mega-empresas no setor. No deve causar surpresa, portanto, o fato
de que os mecanismos de regulao de propriedade dos meios de comunicao
seja uma das pautas de negociaes regionais e mundiais de comrcio em par-
ticular com o surgimento de fruns globais de negcios, como a prpria OMC.
Nessa condio, as iniciativas e os interesses da agenda dos grandes grupos de
comunicao passariam a reunir um enorme peso poltico. Vale recordar que
com o declnio da indstria tradicional, aquelas voltadas aos bens culturais tor-
naram-se uma fonte primria para lucros corporativos. Para se ter uma idia da
forte articulao poltica que sustenta os interesses dos gigantes da comunicao
basta registrar que a OMC passou a supervisionar diretamente as iniciativas de
liberalizao dos negcios audiovisuais, de privatizao das telecomunicaes e
de abertura dos mercados de imprensa por todo o mundo.
Viso privatista
Foi nesse contexto que, em setembro de 2003, durante o encontro da Organiza-
o Mundial do Comrcio em Cancun, no Mxico, os representantes de negcios
norte-americanos propuseram a expanso do poder da OMC sobre os meios de
comunicao e a cultura. Os Estados Unidos defendiam a sujeio dos Servios
de Comunicao e Audiovisuais setor que inclui flmes, rdio, televiso, vdeo
e produes musicais, alm dos servios de distribuio de mdia, como satlite
e cabo a regras do Acordo Geral sobre Comrcio de Servios. Entretanto, na
opinio da CRIS, organizao no-governamental criada em 2001 com o obje-
tivo de debater o direito comunicao, a proposta sobrepunha-se ao processo
74
LGICAS DA REGULAO
A compreenso sobre o processo de constituio dos diferentes modelos regu-
latrios da mdia contribui para iluminar os possveis mecanismos pblicos
a serem adotados pelo Brasil na atividade de regulao da infra-estrutura
democrtico. Caso adotada, enfraqueceria leis nacionais e subverteria as regu-
laes de interesse pblico ao redor do mundo, pois levaria constituio de
mecanismos comerciais que favoreceriam a privatizao, por meio da venda de
todos os servios pblicos.
A investida para que os negcios relacionados ao universo da mdia pasassem
a fcar vinculados rbita da poderosa OMC esbarrou, contudo, na resistncia
de alguns pases, entre os quais se destaca a Frana. A incluso dos Servios de
Comunicao e Audiovisuais no Acordo Geral acabou por no acontecer, pois
as naes contrrias s medidas lutaram para que os meios de comunicao
permanecessem no mbito da exceo cultural, possibilidade tambm prevista
no acordo.
Mas ainda que a OMC no tenha conseguido inserir a mdia na negociao, com
o aumento do signifcado econmico da propriedade intelectual, o sistema global
de administrao nessa rea terminou deixando de privilegiar as dimenses do in-
teresse moral e pblico e passou a enfatizar, mais e mais, os interesses privados dos
detentores dessa propriedade. Hoje, esses donos no so mais autores e composi-
tores individuais que criam produtos culturais. E sim corporaes transnacionais
produtoras culturais, aponta o pesquisador holands Cees J. Hamelink.
No poderamos deixar de mencionar nesse debate o papel desempenhado pela
Unio Europia. A necessidade de se uniformizar na regio, na medida do pos-
svel, as regulaes e os padres acerca dos mais diferentes assuntos dentre
eles as comunicaes trouxe uma srie de desafos aos pases europeus. Nesse
sentido, os marcos regulatrios elaborados pela Comisso Europia constituem
uma pauta importante na discusso sobre as Polticas Pblicas de Comunicao.
Mais do que isso, as refexes no mbito da Unio Europia permitem alcan-
ar, em muitos temas inclusive este , um patamar mais elevado de debates e,
logo, de polticas efetivamente desenhadas e implementadas. Ao contrrio do
que ocorre com muita freqncia no espao nacional, as presses das empresas
nas decises da Comisso acabam tendo menos poder abrindo espao, assim,
para exigncias mais austeras.
O cenrio de mudanas em relao ao nvel de interveno do Estado no setor de
comunicaes marcadamente no incio dos anos 1980 tambm rescaldo de
um contexto mais amplo de transformaes. Tais acontecimentos so operados
em meio passagem do modelo batizado de Bem-Estar Social consolidado no
ps-Segunda Guerra Mundial e cuja caracterstica principal o atendimento de
diversos direitos sociais do cidado para a viso de Estado Mnimo, que defende
a reduo dos custos de manuteno do aparelho estatal, assim como dos gastos
e investimentos sociais. Seguindo essa segunda lgica que passou a ser deno-
minada de neoliberal o Estado passa a ter um reduzido nvel de interveno
75
econmica, tanto na produo de bens e servios quanto na regulao das relaes
econmicas, na linha do que idealizadamente propuseram as administraes de
Ronald Reagan, nos Estados Unidos, e de Margaret Tatcher, na Inglaterra.
Diante de um novo contexto ideolgico, ganha fora a idia de que os ato-
res do mercado seriam os mais eficientes para promover o desenvolvimento
da economia e, conseqentemente, o bem-estar da sociedade. Nas naes
do ento chamado Terceiro Mundo, os pases ricos propunham o fomento
das atividades empresariais, para que essas, por meio do capital auferido,
se tornassem capazes de assumir o suprimento das demandas da sociedade
por produtos e servios antes produzidos pelo Estado. Isso pressupe, por
exemplo, a passagem das empresas antes operadas pelo Poder Pblico para
o comando da iniciativa privada, principalmente para as corporaes com
sede nas naes desenvolvidas.
Apesar da hegemonia, nas ltimas dcadas, da idia de um Estado mnimo, no
resta dvida de que no campo da infra-estrutura comunicacioanal a atuao es-
tatal continua a ter um papel central. Nesse contexto, ela necessria tanto para
demarcar a liberdade de ao das entidades pblicas e privadas do setor, como
para ordenar o contexto econmico e operacional em que elas atuam. tambm
importante na regulao dos contedos veiculados pela mdia, tema que ser
abordado no prximo captulo do presente documento.
Os papis do Estado
H diferentes formas de atuao do poder pblico no processo de regulao das
atividades relacionadas infra-estrutura e aos servios de informao e comu-
nicaes. Agindo por meio de planos, estratgias, priorizaes e fomentando in-
vestimentos pblicos e privados, o Estado pode assumir posicionamentos diver-
sos e simultneos, a depender do contexto econmico, poltico e tecnolgico:
1. Estado Proprietrio disponibiliza populao espaos como biblio-
tecas e centros de documentao; o gestor do espectro eletromagntico
considerado internacionalmente um bem pblico a ser administrado e
possui emissoras de rdio e televiso, diretamente exploradas por rgos
estatais especfcos.
2. Estado Promotor formula e implementa as polticas, os planos e as estra-
tgias pblicas para o desenvolvimento do setor. Alm disso, faz investimen-
tos na infra-estrutura e concede incentivos e subvenes.
3. Estado Regulador fxa regras de instalao e operao de infra-estruturas
e servios, com o intuito de que sejam eliminados os desequilbrios e as in-
certezas prejudiciais aos investimentos e atuao empresarial, assim como
ao das organizaes pblicas.
Esta no se trata, no entanto, de uma categorizao estanque das formas de atu-
ao estatal. Entre os dois extremos mencionados acima Estado Proprietrio e
Estado Regulador h diversas gradaes possveis, como se verifca no prprio
contexto histrico descrito anteriormente, bem como na anlise do cenrio atual.
Assim, na frica, por exemplo, h pases nos quais at mesmo a mdia impressa
de propriedade estatal. Por outro lado, h naes caso dos EUA no qual
o Estado desempenha sobretudo uma funo regulatria. A maioria das naes,
contudo, encontra-se em algum ponto situado entre esses dois modelos.
76
No que se refere especifcamente ao terceiro papel descrito h pouco, o de regu-
lador, a atuao estatal busca constituir, gerir e viabilizar um conjunto de meca-
nismos de organizao e controle, legitimados pelos necessrios marcos legais.
Isso faz com que a ao reguladora esteja sujeita ao permanente confronto de in-
teresses polticos e econmicos, tanto entre grupos distintos da sociedade, como
entre tais grupos e o prprio Estado.
No contexto especfco da Comunicao, cabe ressaltar ainda que o processo
de regulao est intimamente ligado promoo e preservao do Estado De-
mocrtico de Direto ou seja, a concentrao do mercado, a fragilidade da le-
gislao e a ausncia de capacidade de interveno por parte do Estado podem
resultar em prejuzos ao pluralismo e aos direitos fundamentais, tais como a
liberdade de expresso. A partir dessa viso, fca evidente que a ao reguladora
est, em um cenrio ideal, diretamente relacionada relativa autonomia do Es-
tado isto , ao grau de liberdade de que ele dispe e aos meios pelos quais so
estabelecidos os limites e as formas de controle dessa liberdade.
Da mesma forma, h tambm o risco de se incorrer no que seria a outra face
dessa moeda, ou seja, a possibilidade de que, sob a justifcativa das exigncias
regulatrias, o Estado atue de forma autoritria implementando polticas
abusivas e no-republicanas de controle dos meios de comunicao. Nesse
sentido, conforme ressaltamos no Captulo 1, no se deve confundir a regu-
lao democrtica e legtima que deve ser levada a cabo pelos rgos estatais
com possveis prticas de censura, ainda que o limite entre essas duas formas
seja muitas vezes tnue. A vigilncia por parte da prpria imprensa assim
como pela sociedade civil organizada de maneira geral fundamental para
que a regulao das comunicaes se mantenha dentro dos princpios estabe-
lecidos pelos regimes democrticos e pelas diretrizes acordadas no mbito da
comunidade internacional.
Ao contrrio do que ocorre com a cobertura de
outras polticas pblicas, o tratamento editorial
dispensado pelas redaes s iniciativas na rea
da comunicao confere amplo espao ao Se-
tor Privado (19,6%) ainda que dedique maior
ateno aos governos (32,7%). reduzida, no en-
UM OLHAR SOBRE A COBERTURA: A PRESENA DO ESTADO NA PAUTA
tanto, a perspectiva de outros importantes atores
da cena pblica brasileira, como as organizaes
da sociedade civil (4,5%), os partidos polticos
(1,7%), as instituies de ensino/pesquisa (1,8%),
os sindicatos (0,6%) e os organismos internacio-
nais (0,8%).
77
Entre os textos que focalizam a atuao dos
governos (32,7%), no desprezvel o percen-
tual dos que apresentam questes oramen-
trias: 20,4%. importante ressaltar que 93%
do material que traz como destaque os agentes
governamentais est concentrado no governo
federal. A despeito da relevncia desse ator, tal
cenrio deixa uma enorme interrogao quan-
to participao de governadores e prefeitos
ou seja, a poltica local nas discusses per-
tinentes ao universo miditico.
Ao aprofundar a anlise na cobertura centra-
da no governo federal, vale destacar que essa
dedicada muito mais a atores especfcos (mi-
nistrios, por exemplo) do que a polticas p-
blicas. Nesse contexto, 3,6% dos textos abor-
dam o processo de implementao de polticas
e 0,5% fala de avaliao e monitoramento. A
pouca presena de um debate mais amplo
sobre as aes pblicas, fca tambm eviden-
te quando notamos que 67% do material que
focaliza os governos se refere a um rgo es-
pecfco e somente 4,7% trazem informaes
baseadas em uma tica mais abrangente das
polticas pblicas.
FOCO CENTRAL PERSPECTIVA DE ABORDAGEM
Governamental 32,7%
Setor Privado 19,6%
Legislativo 8,6%
Individual 6,7%
Judicirio 4,6%
Organizaes da Sociedade Civil 4,5%
Instituies de ensino e pesquisa 1,8%
Partido Poltico 1,7%
Ministrio Pblico 1,4%
Organismos Internacionais 0,8%
Sindicatos 0,6%
Temtica/conceitual 17,2%
A comunicao como bem pblico
Dois conceitos tm contado com presena garantida no debate sobre a
regulao democrtica operada pelo Estado no mbito das Comunica-
es: o de Bem Pblico e o de Servio Pblico. O primeiro usualmente
defnido como um benefcio a ser utilizado por todos caso dos acervos
das bibliotecas, dos arquivos pblicos e dos sinais que carregam infor-
mao utilizando o espectro eletromagntico. J o segundo corresponde
atividade considerada de interesse geral por uma coletividade e, como
tal, empreendida pelo Estado. Em conseqncia disso, seu uso deve ser
permitido gratuitamente ou por preos e condies no-discriminatrios,
razoveis e justos. Podem ser enquadrados nesse escopo os servios pos-
tais, de radiodifuso, de telefonia e de energia eltrica, que contam com
a possibilidade de serem explorados privativamente, terem os preos de
tarifas controlados e serem submetidos a obrigaes especfcas, como a
universalidade da prestao do servio.
78
Bens Pblicos
Para Inge Kaul, diretora rea de estudos sobre
desenvolvimento do Programa das Naes Uni-
das para o Desenvolvimento (Pnud), a melhor
forma de compreender o que um bem pblico
consiste em observar o que ele no , ou seja, um
bem privado. Em artigo publicado no Le Monde
Diplomatique (junho de 2000), Inge Kaul explica
que os bens privados so marcados por algumas
caractersticas:
So excludentes isto , sua propriedade pode
ser transferida ou, em outras palavras, seu uso
pode ser exclusivo de uma pessoa ou grupo me-
diante negociao no mercado.
Possuem proprietrios claramente estabelecidos.
Tendem a ser rivais ou seja, uma vez consu-
midos no podem ser usufrudos por outrem.
A especialista, tambm responsvel pelo projeto
Global Public Goods, do Pnud, ressalta que os
bens pblicos possuem propriedades inversas:
no so excludentes (ou seja, sua propriedade
no trivialmente transferida no mercado ou seu
uso no pode ser limitado a um dado indivduo);
sua propriedade no facilmente determinada
(isto quando o ) e o consumo por um indivduo
no impede o consumo por outro (logo, tais bens
no so rivais ou indivisveis).
Um exemplo do que seja bem pblico o ar
puro: ele, em tese, no pode ser comercializado,
sua propriedade no claramente defnida, e o
consumo por uma determinada pessoa no im-
pede o dos demais.
Uma difculdade intrnseca a este tipo de bem
est em como garantir que sejam providos ade-
quadamente. Por isso, via de regra, so alvo de
forte regulao estatal, em muitos casos so pro-
vidos e/ou operados diretamente pelo Estado ou
so objeto de concesses pblicas.
Tais atividades governamentais costumam seguir, histrica e universalmente,
trs regras de funcionamento:
1. Continuidade.
2. Mutabilidade ou adaptao signifcando a exigncia de uma melho-
ra contnua do servio, em funo da avaliao das necessidades e do
progresso tecnolgico.
3. Igualdade de todos os cidados no acesso.
Em paper especialmente produzido para esta pesquisa, o professor da Universi-
dade Federal da Bahia (UFBA) Othon Jambeiro lembra que, tradicionalmente,
o servio pblico no era entregue iniciativa privada, nem submetido s leis
de mercado:
O Estado assumia diretamente sua responsabilidade ou, no mximo, o con-
cedia a empresas pblicas, mantendo-as subsidiadas e sob regime jurdico
especial. Com a onda mundial de privatizao, entretanto, estes servios
no tm escapado mercantilizao, sendo crescentemente apropriados
privadamente, transformados em mercadorias e submetidos s leis do mer-
cado internacional, mantendo-se sobre eles relativo controle, atravs de
agncias reguladoras.
79
No que se refere Comunicao, a regulao de seus servios e atividades tem
sido justifcada pelo argumento de que o interesse pblico alcanado mais
efetivamente por meio de atividade fscalizadora do que pelo princpio liberal
de no-interferncia do Estado. Assim, exige-se a regulao para evitar no s
a anarquia no uso da informao e dos processos comunicacionais, mas tam-
bm para impedir que interesses privados de grupos especfcos prevaleam
frente aos da sociedade, difcultando ou mesmo impedindo a diversidade e
uma desejvel competio poltica.
Em alguns pases, o processo regulatrio limita-se, principalmente, a estabe-
lecer disposies que assegurem diversidade de fontes (opes de canais) e de
tecnologias (radiodifuso aberta ou por assinatura). Alm disso, como ser
observado no decorrer deste captulo, a regulao da infra-estrutura est liga-
da, tambm, defnio sobre normas acerca da propriedade dos meios.
No caso do Brasil, como fcar claro, os governos tm agido neste campo de
vrias maneiras, destacando-se entre elas o questionvel uso de critrios mar-
cadamente polticos na concesso de freqncias para a explorao da radio-
difuso comercial.
A prevalncia da tica neoliberal
Em vrias naes, por fora dos processos de privatizao de praticamente to-
dos os servios e atividades do setor de Comunicaes, o debate sobre o tema
tem sido travado a partir dos referenciais tericos e conceituais da concepo
predominante a neoliberal. De acordo com esse modelo, o Estado deveria
fxar-se numa posio de no-interferncia, cuidando apenas de desobstruir o
caminho a ser trilhado pelo Setor Privado. Eventualmente, em algumas ques-
tes tcnicas como o caso da atribuio de freqncias , lhe caberia tam-
bm zelar para evitar confitos que impeam a operao das empresas.
Os pesquisadores norte-americanos David Kelley e Roger Donway explicam
que, seguindo essa tica, o espectro eletromagntico deveria ser defnido e
protegido da mesma maneira que , por exemplo, a propriedade privada da
terra. Dessa forma, conforme defendem os autores, os direitos relacionados ao
espectro seriam reconhecidos para uso e controle exclusivo de faixas eletro-
magnticas em reas geogrfcas delimitadas o que abriria a possibilidade de
compra, venda ou subdiviso do espectro. Na opinio de Kelley e Donway, re-
gulamentos e controles governamentais, ao invs de estimularem a integridade
profssional, fazem uso do medo e, mesmo quando no atuam como a censura,
empregam normas arbitrrias e procedimentos burocrticos, em conformida-
de com o poder de coero do Estado.
Em outra vertente, h ainda quem acredite que a regulamentao governa-
mental no s fracassa na consecuo de seus objetivos, como tambm produz
resultados opostos aos esperados. Empresas e grupos de interesse corrompe-
riam agncias reguladoras (teoria da captura), usariam seus poderes para ex-
cluir competidores e elevar os preos dos servios, atrasariam propositalmente
a introduo de inovaes e no corrigiriam suas prprias falhas.
Temticas centrais para uma
adequada cobertura jorna-
lstica da infra-estrutura do
setor das comunicaes so
totalmente negligenciadas pelos meios
noticiosos, revela o estudo Mdia e Polti-
cas Pblicas de Comunicao. De acordo
com o levantamento, questes como pro-
cesso de concesses (1,6%) e a renovao
ou revogao de concesses (0,6%), alm
da regulao mais ampla do setor (1,6%)
so pontos que recebem uma ateno la-
teral no tratamento editorial dispensado
ao tema.
A investigao conduzida
pela ANDI aponta tambm
que 1,3% dos textos debate
temas relacionados s fuses,
aquisies e joint ventures processos
que tm caracterizado o setor das Co-
municaes nos ltimos anos. Segundo
a pesquisa, 1,4% das matrias estabelece
algum tipo de associao com o fenme-
no mais amplo da globalizao.
80
Vale ressaltar que entre os modelos totalmente estatais (a exemplo de pa-
ses totalitrios) e os totalmente liberais (apenas existentes em um cen-
rio imaginrio) encontramos inmeras tentativas de regulamentao das
comunicaes, com maior ou menor presena do Estado a depender do
sistema adotado. Como veremos na seqncia, mesmo naes altamente
liberais, como o caso dos Estados Unidos, adotam regimes regulatrios
complexos os quais, na prtica, impem uma srie de limites constitu-
cionais e democrticos atuao das empresas de comunicao.
Como vimos, a ao reguladora por parte do Estado, ao incidir sobre a
infra-estrutura e sobre as tecnologias que a ela se relacionam, direciona-
se tambm ao mercado e ao estabelecimento de regras para uma saudvel
concorrncia entre os atores desse setor aspecto essencial, de acordo
com seus adeptos, para o oferecimento de melhores servios sociedade.
Ironicamente, no campo das Comunicaes, o princpio da competio
como provocadora de benefcio sociedade desafado pela prpria l-
gica neoliberal. O pesquisador norte-americano Ben Bagdikian chama a
ateno para uma tendncia de concentrao de propriedade neste setor,
marcada pela formao de cadeias e oligoplios. Tal tendncia remonta,
pelo menos, s ltimas dcadas do sculo XX: de acordo com o autor,
de 1983 a 1991 diminuiu de 50 para 23 o nmero de organizaes que
controlavam a mdia de massa nos Estados Unidos. J em 2006, Robert
McChesney, presidente da organizao no-governamental Free Press,
aponta para apenas cinco corporaes exercendo esse controle.
O professor da UnB Luis Felipe Miguel, em paper produzido para o pre-
sente estudo, ressalta a extenso desse processo:
Os conglomerados de empresas de informao e comunicao podem ser
analisados a partir de trs tendncias inter-relacionadas, conforme def-
nem os pesquisadores norte-americanos Joseph Dominick, Barry Sher-
man e Gary Copeland, no livro Broadcasting, Cable and Beyond:
MOVIMENTO DE CONCENTRAO
A tendncia concentrao, que prpria de qualquer ramo de
atividade na economia capitalista, encontra sua expresso maior
na transversalidade, que gera um mercado de mdia restrito a cor-
poraes globais gigantescas que controlam emissoras de TV de
sinal aberto e pagas, emissoras de rdios, editoras de jornais, re-
vistas e livros, estdios de cinema, gravadoras de discos, distribui-
doras de home-video, casas de sofware, provedores de internet...
A isto se soma a chamada convergncia tecnolgica, em que se
fundem empresas de mdia, indstrias eletrnicas e companhias
telefnicas, ou seja, geradores de contedo, fornecedores de equipa-
mentos e distribuidores de informao. Em suma, cada vez menos
frmas produzem as mensagens simblicas consumidas por bilhes
de pessoas em todo o mundo.
81
1. Integrao Vertical estimulada pela desregulamentao e competio em
um crescente mercado mundial, ligando, em um mesmo conglomerado, des-
de corporaes internacionais at empresas locais.
2. Globalizao do Mercado de Informao e Comunicao com produtos
simblicos marcados por um carter fortemente internacional.
3. Privatizao caracterizada pela predominncia de interesses privados.
Agentes da globalizao
O que torna o debate sobre os meios de comunicao e as tecnologias de infor-
mao um tema central para a democracia o fato deles serem, como j dito
anteriormente, tanto resultado do processo de globalizao, quanto o principal
responsvel por esse modelo ter conseguido se impor to rapidamente. Seria im-
pensvel construir o mundo globalizado, conforme ele se confgura na atualidade,
sem os avanos tecnolgicos no campo da comunicao. No por acaso que o
socilogo Manuel Castells intitulou a sua obra sobre a globalizao de Sociedade
em Rede. Conforme afrma o estudioso, todas as ondas de globalizao da histria
da humanidade foram animadas por inovaes no campo da comunicao ou
dos transportes.
No cenrio contemporneo, para sobreviver na era da globalizao marcada
por vultosas movimentaes de recursos fnanceiros, produo e circulao de
bens e servios em mercados transnacionais, operaes em ritmo de alta com-
petitividade as empresas passaram tambm a se fundir, constituindo grandes
conglomerados. Aquilo que j havia ocorrido no setor de petrleo e na inds-
tria automotiva, comeou a impactar da mesma maneira o universo da cultura
e do entretenimento.
Uma ressalva importante a ser feita diante dessas anlises que no h razo
para considerar a globalizao e as novas tecnologias da informao como sen-
do necessariamente boas ou ms, para usarmos uma linguagem maniquesta. Na
verdade, tais fenmenos tem o potencial de contribuir para a amplifcao e mul-
tiplicao, em escala planetria, dos diferentes signos culturais. Apenas a ttulo
de exemplo, poderamos mencionar a bem-sucedida experincia do fotgrafo
italiano Oliviero Toscani. Valendo-se dos recursos utilizados pela campanha pu-
blicitria da loja de roupas Benetton catlogos, anncios e outdoors espalhados
por vrios pontos do globo , Toscani conseguiu, com suas imagens provocativas,
chamar a ateno em diversos pases para temas de carter mais poltico, como a
guerra, a violncia urbana, os preconceitos raciais e a excluso social.
A iniciativa da empresa italiana, no entanto, pode ser considerada uma exceo
lgica predominante do Setor Privado: quanto maior for a empresa, maiores
so os investimentos e menores as possibilidades de apostar em propostas que
envolvam doses considerveis de experimentao, de inovao, de expresso das
diferenas e de respeito pluralidade o lucro, aparentemente, colocado como
prioridade zero. Nesse sentido, do ponto de vista da produo cultural, a tendn-
cia dominante nos conglomerados bastante clara: privilegia-se solues conser-
vadoras, de padronizao e homogeinizao.
Apesar de indispensveis na
discusso acerca das polti-
cas pblicas de comunicao,
temas como a concentrao
de propriedade ainda no so foco de
ateno por parte da imprensa brasileira.
De acordo com a investigao conduzi-
da pela ANDI com apoio da Fundao
Ford, exguos 0,1% dos textos aborda a
concentrao da propriedade no setor
das comunicaes e 0,3% reporta con-
fgurao da propriedade das empresas
da rea.
82
Diante desse contexto de uniformizao dos contedos, ao contrrio do que se
poderia esperar, as grandes corporaes tm enfrentado barreiras regulatrias
cada vez mais fuidas e menos exigentes seja no plano internacional, seja nos
nacionais. Com isso, as aes de regulao implementadas pelos pases vo per-
dendo capacidade de impor limites de respeito diversidade, s singularidades
culturais ou s diferenas regionais encontradas na sociedade.
Fuses, aquisies e joint ventures
possvel avaliar as atuais perspectivas de transformao no cenrio internacio-
nal dos meios de comunicao a partir de uma anlise da realidade dominante
nos Estados Unidos. Metade dos grandes conglomerados tem sua sede em ter-
ritrio norte-americano e todos os demais mantm ali operaes extremamente
signifcativas. Um dos mais atentos estudiosos desse panorama, Robert W. Mc-
Chesney, aponta no artigo Children, Globalisation and Media Policy, publi-
cado no livro Children, Young People and Media Globalisation, da Unesco, que
o foco das iniciativas desses grupos empresariais est em ampliar o potencial
de crescimento de seus pblicos. Em outras palavras, isso signifca a busca por
mercados promissores, via de regra estrangeiros, uma vez que o norte-america-
no est cada vez mais saturado.
O debate pblico em torno do tema foi fortemente impulsionado, em 2001, pela
criao do conglomerado AOL/Time-Warner, a maior de todas as fuses que j
haviam ocorrido at quele momento, tanto do ponto de vista fnanceiro a ne-
gociao envolveu um montante de cerca de US$ 165 bilhes de dlares quan-
to do estrutural. O mega-grupo atua praticamente em todos os tipos de mdia:
rdio, televiso aberta e paga, cinema, msica, internet. Alm da produo, con-
trola tambm boa parte da distribuio fnal de seus contedos, contando, por
exemplo, com provedores de banda larga.
A tabela a seguir, publicada pelo semanrio britnico Te Economist, na sua edi-
o de 23 de maio de 2002, ainda que desatualizada em relao aos movimentos
mais recentes do setor como a fuso entre Sky (Grupo News Corporation) e
Directv ajuda a ilustrar essa tendncia de concentrao observada entre as
corporaes da mdia.
Hegemonia informativa
Estudos demonstram que 90% da pro-
duo cultural que os adolescentes nor-
te-americanos assistem, escutam ou lem
oriunda de grandes conglomerados de
comunicao daquele pas.
83
Parece bastante lgico, portanto, que o rumo tomado pelo sistema de mdia fa-
vorece diretamente a ausncia de maior pluralismo na produo de informaes
e, logo, contribuir para reduzir a diversidade do debate democrtico. Por meio
das atuais mega-fuses, um conjunto reduzido de grandes grupos empresariais
tem dominado o mercado mundial de comunicao, alcanando poder e fora
superiores a de muitos Estados nacionais
A frase atribuda ao presidente da Disney Corporation, Michael Eisner, pelo
documentrio Mickey Mouse Monopoly Disney, Childhood & Corporate Power,
oferece uma ilustrao de parte dos riscos que a cidadania pode estar correndo
com um mercado miditico cada vez mais dominado por corporaes com ele-
vado grau de poder:
A hegemonia mercadolgica do setor de mdia, entretanto, no tem passado in-
clume s crticas dos diferentes atores sociais. Documentrios como o mencio-
nado acima e outros Te Corporation, por exemplo tm procurado discutir
o problema. Alm disso, ONGs como Sustainability e Free Press preocupam-se
cada vez mais com a questo e campanhas internacionais como a CRIS Com-
munication Rights in the Information Society e a Stop Big Media tambm vm
desenvolvendo estratgias para lutar contra esse cenrio.
Falta de diversidade na imprensa
Outro aspecto fundamental nesse debate diz respeito concentrao ocorrida
especifcamente na rea da imprensa escrita, tema enfocado pelas refexes do
pesquisador espanhol, radicado na Colmbia, Jesus Martin-Barbero. Em seu
livro El Ofcio del Cartgrafo, Barbero contempla a relao entre os meios de
OS SETE GRANDES CONGLOMERADOS NOS ESTADOS UNIDOS
Empresa Portal de
Internet
Televiso
Aberta
Televiso
Paga
Empresa
de Tele-
comuni-
cao
Produo
de Filmes
Produo
de Tev
Msica Editora Parques
Temticos
Rdio
Time Warner X X X X X X X X
Viacom X X X X X X X
Vivendi Universal X X X X X X X X
News Corp. X X X X X
Disney
X X X X X X X
Bertelsmann
X X X X X
Sony
X X X
(*) O quadro foi publicado originalmente na revista inglesa Te Economist (23 de maio de 2002).
(**) No h consenso entre os pesquisadores sobre o nmero de grandes conglomerados; a maioria das anlises, entretanto, utiliza um
nmero que varia de 5 a 7 corporaes.
Ns no temos obrigao de fazer histria. Ns no temos obrigao de
fazer arte. Ns no temos obrigao de ter um posicionamento. Produzir
lucro o nosso nico objetivo
3
.
3. We have no obligation to make history. We have no obligation to make art. We have no obligation to make a state-
ment. To make money is our only objective.
84
comunicao e o poder, entre a informao e o poder e, fnalmente, entre as
inovaes tecnolgicas e o poder. No texto, o estudioso argumenta que a prpria
evoluo da imprensa desmascarou o mito de que existiriam modelos neutros e
universais de oper-la. Nos dias de hoje, assinala ele, a ideologia constitui no s
a forma, mas tambm a matria-prima da informao, j que de uma imprensa
que era poltica em sua origem passamos hoje primazia, sobretudo, das prti-
cas de cunho essencialmente publicitrio.
Para Barbero, o processo de concentrao parece incontrolvel, destruindo em-
presas e provocando fuses compulsrias. A degradao notvel na qualidade
da informao, acredita ele, o que imprimiria uma monotonia tanto na voz das
grandes agncias internacionais quanto na de cada dirio que a reproduz em
vrios pontos do mundo.
Os dados so reveladores. Dos anos 1930 at hoje, o nmero de dirios e revistas
foi reduzido a quase 35% do original na Europa e nos Estados Unidos. A Frana
passou de 415 dirios em 1892 para 203 em 1946. Na Sucia, desde 1947 tem
desaparecido um peridico a cada trs existentes. Na Itlia, de 1946 a 1973 o
nmero de jornais havia sido reduzido de 140 para 87. O processo ainda mais
claro nos Estados Unidos, onde o nmero de dirios passou, entre 1914 e 1967,
de 2.580 a 1.710, ainda que a tiragem global tenha aumentado de 22 milhes
para 60 milhes de exemplares no mesmo perodo. Somente em Nova York, dos
25 dirios em circulao no princpio do sculo, restavam apenas quatro em
1967. Alm disso, o nmero de jornais norte-americanos dominados por gran-
des cadeias passou, entre 1909 e 1960, de 62 a 560 (veja mais dados no artigo Os
exemplos de l e de c, na pgina 90).
Em todo esse processo, inovaes tecnolgicas como a introduo do linotipo
e da computao foram, segundo Barbero, justifcativas determinantes para o
acirramento da concentrao. Elas no apenas modernizaram a dimenso tc-
nica de composio dos jornais, mas tambm impactaram toda a lgica de pro-
duo das empresas, a partir de uma abordagem mercantil cada vez mais domi-
nada pelo imprio da publicidade:
A concentrao mundial confgura um cenrio que tambm se reproduz no m-
bito regional. Na Amrica Latina, atualmente encontramos trs grandes conglo-
merados de comunicao, os quais, em muitos casos, esto tambm associados
aos maiores grupos internacionais.
De acordo com o pesquisador argentino Slvio Waisbord, no estudo Latin Ame-
rica media in a global era, podemos classifcar os produtores/exportadores de
contedo audiovisual da regio em trs grupos principais: o de grandes pro-
dutores/exportadores, no qual fgura o caso de conglomerados encontrados no
Brasil (Globo), Mxico (Televisa) e Venezuela (Cisneros); o de mdios produto-
res/exportadores, no qual se enquadra o caso de grupos encontrados na Argen-
tina, Chile, Colmbia e Peru; e o de modestos produtores, os quais praticamente
no exportam, sendo o caso de Uruguai, Paraguai e demais pases.
A publicidade impe um modelo frente ao qual a diferena entre infor-
mao e propaganda, entre notcia e opinio, tende a converter-se em
mera retrica.
CONCENTRAO REGIONAL
85
Meios Grupo Globo Grupo Cisneros Grupo Clarn
Televiso
Rede Globo
Venevisin, Chilevisin, CCN
(Caribe), Carocal (Colmbia)
Canal 13
TV Cabo Globocabo GTC Multicanal
DTH TV Sky DirecTV, Via Digital Direct Tv
Vdeo Globo Vdeo Videomovil
Rdio Rede Globo Radio Chile Radio Mitre, FM 100
Gravadoras Som Livre Rodven
Jornais O Globo Clarn
Revistas Editora Globo AGEA
Agncias de Notcias Agncia Globo DyN
Produo de Filmes Globo Filmes Cinematik Patagonik
Fundaes Fundao Roberto
Marinho
Promoo Vasglo
Distribuio de televiso Globo Internacional Proartel
Televiso nos EUA Univisin Univisin, Galavisin
Outras Indstrias
Culturais
Propaganda, Edio,
Merchandising,
Marketing, Pesquisa
Pay-TV
Pay-TV, TyC Esportes,
Papel Prensa Pesquisa
de Marketing
Telecomunicaes CTI (celular e telefonia
fxa)
Internet
Globo.com AOL, Eccelera, El Stio
Cidade Internet,
Cidade Digital
* Fonte: 50 Years of Media Concentration in Latin America, de Guillermo Mastrini, e Martin Becerra.
O mercado de comunicao no Brasil
De acordo com Celso Augusto Schroeder, coordenador executivo do Frum Na-
cional pela Democratizao da Comunicao (FNDC), o Brasil um dos pases
com maior grau de concentrao de propriedade na rea de televiso em todo
o mundo. Parte desse quadro resultado de uma estagnao do marco legal do
setor. Enquanto outras naes dedicaram um conjunto de esforos nos ltimos
anos regulao da radiodifuso, a legislao brasileira fcou extremamente de-
fasada ainda hoje somos regidos por uma lei datada de 1962.
A televiso no Brasil o meio mais forte em relao a todas as mdias, o que
no acontece em outros pases. Aqui, 70% de todo o fnanciamento publicitrio
dirigido tev. Historicamente, ela foi benefciada. E isso fez com que se hiper-
trofasse, aponta Schroeder. Para ele, a primazia das emissoras de tev acaba por
limitar os contedos produzidos no pas. Hoje temos apenas quatro ou cinco
produtoras. E tudo isso ocorreu porque no houve regulamentao.
Em 2002, o Instituto de Estudos e Pesquisas em Comunicao (Epcom) realizou
um amplo mapeamento das empresas que operavam no setor de comunicao
no Brasil. Longe de ser uma novidade, o resultado encontrado confrma a exis-
tncia de um cenrio em que prevalece a concentrao de propriedade e a au-
sncia de pluralismo.
86
De acordo com o Epcom, seis redes privadas nacionais de televiso controlam,
por meio de 138 grupos afliados, outros 668 veculos entre tevs, rdios e jor-
nais. Por mais que a legislao tenha estabelecido tmidas tentativas de garantir
um maior nmero de atores nesse mercado, somam-se s 296 emissoras de tev
existentes no pas outros 372 veculos de comunicao. O estudo revela ainda
um cenrio marcado pela propriedade cruzada, ou seja, a possibilidade de que
os mesmos grupos empresariais sejam proprietrios de diferentes tipos de mdia
(outras discusses sobre o contexto da comunicao no Brasil sero apresenta-
das mais adiante).
* Nmero de veculos inclui os casos de dupla afliao s Cabeas-de-Rede
Fonte: http://www.fndc.org.br/arquivos/donosdamidia.pdf (Relatrio Epcom)
Relaes pouco transparentes
Em pesquisa realizada para o site Observatrio da Imprensa, o socilogo Ven-
cio A. de Lima constata a freqente ligao entre o Poder Legislativo e o empre-
sariado do setor de mdia. Segundo ele, em 2003, dos 51 membros da Comisso
de Cincia, Tecnologia, Comunicao e Informtica da Cmara dos Deputados
responsvel por apreciar pedidos de outorgas e de renovaes de concesses de
emissoras de radiodifuso 16 eram scios ou diretores de 37 concessionrias.
Em 2004, o nmero caiu para 15 membros, participantes de 26 concession-
rias. Na legislatura que se encerrava em 2006, pelo menos 51 dos 513 deputados
(quase 10%) e 27 dos 81 senadores (33,33%) eram diretores ou scios de empre-
sas concessionrias no mbito da radiodifuso. Se forem acrescidos a esses, os
casos de emissoras de parentes, amigos, correligionrios e eventuais laranjas
de polticos, os nmeros tendem a aumentar consideravelmente.
Para o jornalista Luiz Egypto, editor-chefe do site, o resultado da pesquisa no
surpreende, j que a existncia de parlamentares direta ou indiretamente ligados
a concessionrios desse servio pblico era uma suposio j levantada pela pr-
tica do trabalho no Congresso. Nesse sentido, a investigao s teria comprova-
do empiricamente o que j se conhecia.
87
Na opinio de Egypto, a alterao desse cenrio depende essencialmente de dois fa-
tores. O primeiro seria a manuteno de iniciativas da sociedade civil organizada que
atuam na rea tais com o Instituto para o Desenvolvimento do Jornalismo (Projor),
o Frum Nacional pela Democratizao da Comunicao (FNDC), o Coletivo Inter-
vozes, a Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia (ANDI) e a Rede Nacional de
Observatrios da Imprensa (Renoi), entidade composta por diversas instncias com
atuao no monitoramento da mdia. O segundo aspecto, ainda mais importante,
est na incluso qualifcada dessa discusso na agenda pblica brasileira, de forma a
esclarecer a populao sobre a importncia que a poltica de concesses de radiodifu-
so tem na vida dos cidados.
Ao avaliar o mesmo tema, Celso Schroeder, do FNDC, afrma que o poder des-
mesurado das emissoras de televiso chega a interferir diretamente na vida de-
mocrtica do Pas. Na viso de Schroeder, outro ponto crtico est no fato das
empresas de comunicao no apresentarem publicamente seus balanos, inicia-
tiva que o FNDC tem defendido como uma medida de transparncia:
O empoderamento dos fortes?
A Federao Internacional de Jornalismo (FIJ) tem levantado um alerta para o
fato de que os efeitos negativos da concentrao dos meios de comunicao sobre
a vida democrtica podem se estender para todas as naes nas quais atuam os
grandes conglomerados. Nesse sentido, possvel globalizar a questo colocada
por Aidan White, secretrio-geral da FIJ:
Mais do que isso, conforme temos visto, o avano das indstrias transnacio-
nais de comunicao sobre o planeta e a ameaa de homogeneizao cultural
um problema na ordem do dia. Tal cenrio vem sento alvo de anlise e de
recomendaes desde o j mencionado Relatrio MacBride, que apontam
serem os meios de comunicao transnacionais capazes de exercer uma in-
fluncia capital sobre as idias e as opinies, sobre os valores e os estilos de
vida e, por conseguinte, sobre a evoluo, para o bem ou para o mal, de todas
as sociedades.
Nesse sentido, a seus proprietrios ou responsveis caberia uma responsabilidade
especial, tendo a sociedade o direito de insistir para que a assumam, defendia o
relatrio da Unesco. Segundo o documento, um requisito prvio e indispensvel
que o pblico possa conhecer as estruturas de propriedade dos meios de comu-
nicao social. O estudo avanava ainda mais nessa discusso e propunha duas
medidas relacionadas s polticas de comunicao com o objetivo de contribuir
para salvaguardar a democracia e fortalecer a independncia nacional, tanto nos
pases desenvolvidos quanto nos em desenvolvimento:
Congressistas so proprietrios, governantes so proprietrios ou so eleitos
pela televiso. Esse poder exorbitado, sem nenhum tipo de controle, termina
deixando de ser um quarto poder para assumir claramente as caractersticas
de primeiro poder. Esta situao no concebvel, pois esvazia a sociedade da
prpria capacidade de fazer poltica.
Se a mdia europia tiver um futuro mesmo remotamente conectado com
sua tradio em vigiar o exerccio do poder poltico e corporativo e como
um provedor de informaes de qualidade, a questo da concentrao deve
entrar na agenda de discusso.
88
A primeira que algumas restries concentrao dos recursos podem ser
de interesse pblico; a segunda, que caberia formular algumas normas, di-
retrizes, ou um cdigo de tica, relativo s atividades das companhias trans-
nacionais, para velar para que no descuidem ou no ponham em perigo os
objetivos nacionais e os valores scio-culturais dos pases que as acolhem.
A esse respeito, a Comisso sobre as Empresas Transnacionais das Naes
Unidas deveria dedicar ateno especial s implicaes das atividades dessas
empresas nos campos da comunicao, da informao e da cultura.
Tema central na compreen-
so do novo contexto de glo-
balizao que marca o setor
de mdia no Brasil, a abertura
do mercado das comunicaes ao capital
estrangeiro abordado por 0,8% dos tex-
tos analisados pelo estudo realizado pela
ANDI com apoio da Fundao Ford.
Nem mesmo o estudo, que j apresentava um teor crtico, escapou de obser-
vaes cidas de analistas tambm preocupados com a questo. Na poca, o
escritor colombiano Gabriel Grcia Mrquez e o ento Diretor Executivo do
Instituto Latino-Americano de Estudos Internacionais, o chileno Juan Soma-
via ambos membros da prpria Comisso McBride lograram acrescentar
um anexo ao Relatrio, comentando que em diferentes partes do documento da
Unesco verifcava-se uma tendncia a glorifcar as solues tecnolgicas que
podem ser dadas aos problemas contemporneos da comunicao:
Em sntese, a integrao do sistema de comunicao dos pases em desenvolvi-
mento ao sistema global de mdia comercial tende a tornar ainda mais agressiva
a presso pelo lucro. Para Robert W. McChesney, as entrelinhas se tornam cla-
ras: o sistema das corporaes de mdia politicamente conservador, porque
os grandes conglomerados so benefcirios da estrutura social existente nos
pases. E qualquer grande mudana no que se refere propriedade ou s rela-
es sociais particularmente as que reduzem o poder de negcio vista com
hostilidade por essas empresas.
Queremos destacar que a promessa tecnolgica no neutra, como tambm
no est isenta de todo sistema de valores. As decises em semelhante campo
tm enormes conseqncias polticas e sociais. A sociedade deve estabelecer os
instrumentos necessrios para avaliar as diversas possibilidades a seu alcance.
Concentrao fora da
pauta brasileira
O professor da UnB Murilo Csar Ra-
mos aponta que latente a diferena de
comportamento entre os meios de co-
municao brasileiros e os estrangeiros
no que diz respeito cobertura da con-
centrao de mdia: Olhando os jornais
do exterior, minha hiptese que as edi-
torias tm espao para tratar da mdia
como business, como negcio da eco-
nomia. No Brasil no h esse interesse,
ningum se expe.
88
Alberto Dines
O jornalista Alberto Dines vem realizando um tra-
balho fundamental de monitoramento crtico da
mdia por meio de sua atuao no stio Observat-
rio da Imprensa e no programa semanal homnimo
na tev. Nessa entrevista, ele fala sobre concentra-
o dos meios e as potenciais sadas para o debate,
de maneira geral bloqueado pela mdia.
Diante da insensibilidade da mdia ao debate so-
bre concentrao da propriedade, que caminhos
possvel vislumbrar para dar visibilidade pblica a
tema to relevante para a sociedade?
O assunto muito relevante para os especialistas.
O leitor mdio no est sensibilizado para o proble-
ma da concentrao da mdia. Ele est preocupa-
do com o salrio, com o desemprego, no vai dar
ateno a um problema poltico que no est no seu
universo. O problema precisa ser discutido nas es-
feras capazes de perceber a sua relevncia a esfera
poltica, econmica, acadmica. Entretanto, quando
o assunto baixaria na televiso, o assunto toca o
crculo de interesses do cidado mdio que tem f-
lhos e netos, e que percebe o grande vazio cultural
da nossa tev. Misturar qualidade da programao
com a questo da concentrao dos meios confunde
o cidado mdio.
89
A proibio de propriedade cruzada de jornais e
emissoras de televiso ou de rdio como ocorre
em vrios pases impediria essa situao de so-
negao de informao e debate no Brasil?
Claro. Nos Estados Unidos, que so o paraso do
mercado, a Federal Communication Comission, em-
bora tenha retrocedido em muitas exigncias, conti-
nua bastante rigorosa. Se conseguirmos chegar, pelo
menos, ao padro americano j seria muito bom. As
restries e controles adotados nos EUA, se aplicados
no Brasil, promoveriam uma revoluo.
Qual o teor da proposta que encaminhou ao Conse-
lho de Comunicao do Congresso Nacional, quan-
do era membro do mesmo?
Apresentei uma proposta, no primeiro mandato dos
CCS (2002-2004), aprovada por unanimidade, para
incluir a questo da concentrao na agenda perma-
nente do Conselho. Foi uma grande vitria o reco-
nhecimento de que temos um problema chamado
concentrao da mdia, j que um grupo de conse-
lheiros ligados s entidades patronais negava a exis-
tncia do problema. Portanto, o debate em si j um
fantstico avano. Mas essa discusso precisa acon-
tecer em determinadas esferas para que seja efcaz.
No adianta levar o tema para a rua, para a esquina.
No ambiente do Conselho ter enorme repercusso.
E no plenrio do Congresso maior ainda.
Como esse assunto vem sendo tratado no Congresso?
De forma lamentvel, eu diria at criminosa. Um
congressista pode ter um jornal ou revista porque
veculos impressos so livres, no esto sujeitos a
qualquer regulamentao. Jornais como a Folha de
S. Paulo e O Estado de S.Paulo periodicamente de-
nunciam os parlamentares que tambm so donos
de empresas de mdia eletrnica estas, sim, obri-
gadas a registro e acompanhamento. preocupan-
te o nmero de deputados e senadores que so, ao
mesmo tempo, empresrios de rdio e TV. Mas, na
qualidade de parlamentares comprometidos com
uma ilicitude no esto interessados em alterar o
status quo. Configurado um conflito de interesses
estes parlamentares poderiam perder a concesso
ou o mandato. O parlamentar que est represen-
tando o povo no pode ser um beneficirio de uma
concesso da outorgada pelo povo.
Reaes ao controle
Nos Estados Unidos, a deciso da Federal Comunication Comission (FCC)
rgo regulador de permitir as mega-fuses no setor de comunicao chegou
a provocar o posicionamento de um dos maiores jornais do pas, o Te New
York Times, que publicou um texto crtico deciso. Um congresso aptico e
uma maioria displicente da FCC tm deixado de proteger nosso acesso a uma
variedade de notcias, pontos de vista e entretenimento, afrmou o dirio. O
gancho para a discusso foi a proposta de compra feita em 2004 pela Comcast
(uma grande empresa que atua na rea de TV por assinatura) Disney, um dos
maiores conglomerados norte-americanos.
O texto do New York Times desacreditava Michael Powell, ento presidente da
FCC, que fora ao Senado americano prometer um escrutnio implacvel e ri-
goroso da proposta. O eufemismo entorpecedor do recm-permitido controle
de cima para baixo do entretenimento e da informao uma integrao verti-
cal, afrma o jornal, exemplifcando que, na Filadlfa, a Comcast no apenas
proprietria da equipe de basquete, mas tambm dona do estdio e do canal que
90
flma as partidas assim como dona da linha que conduz o sinal para os domic-
lios do estado (veja mais sobre o sistema regulatrio norte-americano na pgina
103 e no artigo do cientista poltico Guilherme Canela, abaixo).
Na opinio do pesquisador James Curran, professor da rea de comunicao
da Goldsmiths University of London, graas a fuses e alianas de empresas de
mdia, muitas companhias esto agora ligadas a setores nucleares do capital in-
dustrial e fnanceiro. Para ele, essa relao representa dois graves problemas:
1. Aumenta o poder de uma elite capitalista sem representatividade, que pas-
sa a controlar a distribuio de informaes e idias numa escala sem prece-
dentes na histria da humanidade.
2. Enfraquece os processos competitivos que anteriormente de maneira
limitada, mas ainda sim importante tornavam a relao entre tais empresas
relativamente mais transparente.
Por outro lado, por mais que os conglomerados de mdia impliquem o enfraque-
cimento da ao reguladora do Estado, essa sobrevive e se faz necessria. No se
pode ignorar o importante papel da identidade cultural e sua vinculao idia
de nao a qual, mesmo distante do que chegou a signifcar h algumas dca-
das, ainda representa uma referncia crucial para os indivduos. Em conseqn-
cia, como resultado da articulao, inclusive no nvel internacional, de correntes
polticas, ideolgicas e culturais, temos tanto uma forte reao uniformidade
cultural quanto um processo de reafrmao da singularidade de cada pas.
90
Ento ns chegamos a uma encruzilhada e h dois
caminhos que podemos seguir. Um conduz a mais
concentrao e a uma eroso de diversidade em nos-
sos mercados locais. O outro mantm as restries de
propriedade racionais para permitir as empresas de
mdia locais controlarem e disseminarem notcias e
informaes localmente relevantes, assim como uma
programao que exclusivamente adequada para as
comunidades para as quais estas empresas se dirigem.
O trecho acima parte de um infamado discurso
do senador Fritz Hollings, proferido em 17 de julho
de 2001. A fala de Hollings foi dirigida aos membros
da Comisso de Comrcio, Cincia e Transporte do
Senado americano, durante as audincias pblicas
realizadas por aquela comisso para discutir a revi-
so das regras de controle de propriedade que seria
levada a cabo pela Federal Communications Com-
mission (FCC) dois anos mais tarde.
Uma pequena digresso. A lei que regula o sistema de
comunicaes dos Estados Unidos (incluindo as tele-
comunicaes) o Communications Act, de 1934.
este diploma legal, por exemplo, que institui a FCC,
apresentando sua confgurao e suas atribuies.
Em 1996, aps vrios anos de audincias pblicas,
o Congresso americano aprovou uma nova lei geral
de comunicaes, o Telecommunications Act, a qual
modifca, em vrios pontos, a legislao original.
No momento da redao do Telecomunications Act,
os congressistas perceberam que, dada a velocidade
das alteraes no mundo das comunicaes, era ne-
cessrio pensar, institucionalmente, revises peridi-
cas de alguns pontos da nova legislao. Nesse sentido,
para casos como as regras que limitam a propriedade,
h previso de que a agncia reguladora tenha que fa-
zer revises bi-anuais do texto legal.
4. Artigo originalmente publicado no stio Observatrio da Imprensa em 29 de junho de 2004.
Os exemplos de l e de c
4
Guilherme Canela*
91 91
Contudo, apesar do mandato legal de proceder as
revises ser da agncia, o Poder Legislativo, repre-
sentante mximo dos interesses dos cidados, no
se alija do processo. Nos dois anos que antecedem
cada reviso, as comisses pertinentes do Parlamen-
to conduzem uma srie de audincias pblicas com o
intuito de verifcar se uma reviso necessria e, em
caso afrmativo, qual a magnitude desta reviso.
neste contexto que surge o discurso do senador
Hollings. Como muitos devem saber, apesar dos in-
famados apelos do parlamentar, dois anos mais tar-
de a FCC decidiu, em meio a muita polmica, abran-
dar as restries, defnidas pelo Telecommunications
Act, referentes aos controles de propriedade.
A deciso da FCC
Em 2 de junho de 2003, os conselheiros da FCC,
presididos pelo republicano Michael Powell, flho
do ento secretrio de Estado Colin Powell e, mais
importante do que isto para o caso, ex-membro do
Conselho de Administrao do Grupo AOL-Time
Warner , decidiram abrandar uma srie de restri-
es que visavam diminuir a concentrao de pro-
priedade dos meios de comunicao, estabelecidas
pela lei de 1996.
importante entender o contexto no qual a deciso
foi tomada. Em primeiro lugar, uma srie de fuses
e aquisies foram responsveis, na ltima dcada, e
em escala planetria, pelas maiores corporaes de
comunicaes da histria e, em alguns casos, as
maiores corporaes, considerados todos os ramos
de atividade. Tais fuses conduziram a um cenrio
no qual, estima-se, 90% de tudo que um norte-ame-
ricano l, ouve ou v seja produzido por apenas seis
grandes conglomerados de mdia.
Em segundo lugar, dado o poder de infuncia de tais
conglomerados, setores do Judicirio daquele pas
comearam a expedir sentenas favorveis revoga-
o das proibies de 1996, mesmo antes da deciso
da FCC. Em terceiro, o governo republicano de Ge-
orge W. Bush (o mesmo que nomeou Powell para a
presidncia da FCC) estava s voltas com uma guerra
(a do Iraque) acerca da qual era necessrio construir
um consenso para o que necessitaria, e muito, da
colaborao dos rgos de mdia. Colaborao esta
que, ao menos em um primeiro momento, obteve.
A despeito dos veementes protestos de grupos de in-
teresse, de parte da mdia impressa e de importantes
fatias do Congresso, o cenrio era aparentemente fa-
vorvel para que uma deciso pelo abrandamento das
restries ao controle de propriedade fosse tomada.
Favorvel, talvez, pelo desconhecimento por parte da
maioria dos cidados acerca do que realmente esta-
va em jogo na deciso que seria tomada pela agn-
cia. Desconhecimento este em muito produzido pelo
completo desinteresse dos meios de comunicao em
noticiar o que estava na pauta da FCC naquele dia 2
de junho de 2003. Pesquisa realizada nos dias seguin-
tes deciso revelou que 72% dos norte-americanos
sequer haviam ouvido falar no tema.
As principais alteraes feitas pela FCC foram estas:
Aumentou de 35% para 45% o percentual de re-
sidncias com televiso a que podem chegar os si-
nais de uma estao.
Acabou com a limitao de propriedade cruzada
(televiso/jornais) nas cidades mdias e grandes.
Diminuiu as restries para que um mesmo gru-
po domine mais de um canal de televiso na mes-
ma localidade.
Os potenciais impactos de tal deciso eram grandes.
Em 1996, quando da aprovao do Telecommunica-
tions Act, que aumentou de 25% para 35% o share de
residncias com televiso que poderia ser atingido por
uma mesma estao, houve 185 aquisies de estaes
de televiso. Naquele mesmo ano!
Os primeiros reveses
Apesar da maioria dos cidados no ter tido conheci-
mento do que foi decidido naquele 2 de junho, os in-
teresses fortemente organizados de grupos de consu-
midores no deixaram que a deciso se tornasse fato
consumado. No sem protestar.
Devido aos contornos democrticos do processo deci-
srio da agncia o que no se pode negar e orga-
nizao dos grupos de interesse, tanto de empresrios
como de cidados, a discusso do tema extrapolou os
limites da burocracia da FCC. Durante os 20 meses de
discusso que antecederam a deciso fnal, a agncia
recebeu 520.000 comentrios acerca da reviso que
teria lugar no dia 2 de junho 2003.
92
Imediatamente aps a deciso, os grupos de interesse
contrrios conseguiram que a Justia barrasse parte
daquilo que havia sido decidido. O Congresso ame-
ricano tambm se manifestou. J em 20 de junho de
2003, o Comit de Comrcio do Senado revogou as
decises mais importantes tomadas pelo rgo.
Alm de ser um resultado da presso popular, a deci-
so dos parlamentares tambm se baseava na percep-
o da prpria realidade. A concentrao dos meios
de comunicao nos Estados Unidos efetivamente se
constitui em problema grave. Logo, o abrandamento
de restries s tenderia a cristalizar um status quo
preocupante: 80% dos jornais, no ano 2000, estavam
nas mos de cadeias de mdia (eram 1,4% em 1900);
trs cadeias de rdio controlam 70% do mercado e
quatro redes de televiso controlam 75% do mercado.
O empresrio Ted Turner, a quem no podemos atri-
buir um ttulo de defensor da no-concentrao da
mdia, chegou a declarar, por ocasio da deciso da
FCC, que:
A possibilidade de aquisio do Grupo Disney pelo
maior grupo de televiso a cabo americano apenas
acirrou o debate, o qual nunca deixou de ser intenso.
Ponto para a democracia
Nas linhas acima, podemos colher diferenas impor-
tantes entre o cenrio de discusso sobre as questes
regulatrias relativas ao setor das comunicaes, nos
Estados Unidos e no Brasil, ou seja, estabelecer as dis-
paridades encontradas l e c.
Em primeiro lugar, a diferena mais evidente e talvez
mais importante, que aquele pas discutiu e apro-
vou uma forte atualizao de sua lei geral para o se-
tor de comunicaes em meados dos anos 1990. Tal
processo de reformulao do setor ocorreu, no fnal
da dcada de 1980 e incio da de 1990, em diversos
pases e est amplamente relacionado no s com as
reestruturaes empresariais que se verifcaram, mas
tambm com as modifcaes tecnolgicas as quais,
diga-se, permitiram que a onda de convergncias ti-
vesse lugar.
Assim foi l: o cdigo de 1934 foi reestruturado e,
concordemos ou no com resultado, procurou-se,
em 1996, dar conta da nova realidade. C, ainda es-
tamos com um cdigo de 1962, em muito regulado
por um decreto do regime ditatorial.
Em segundo lugar, a constatao da existncia de
um processo de reviso previsto em lei. No h
situaes consolidadas. Se o setor dinmico,
preciso que a legislao tambm seja dinmica. Tal
dinamismo no implica necessariamente que algo
seja revisto a cada dois anos, mas que haja refexes
e discusses. possvel no mudar nada, poss-
vel diminuir as restries, possvel aumentar as
restries. O essencial, porm, que os interesses
confitantes tenham a possibilidade de debater
o assunto ao longo dos dois anos que antecedem
o perodo de reviso. E isto efetivamente ocorre,
conforme pudemos verifcar com as menes ao
debate travado pelo senador Hollings.
J no Brasil... Cabe perguntar se um processo plu-
ral como este seria possvel em um Congresso (e at
mesmo em um ministrio) onde aqueles que deve-
riam trazer pluralidade ao debate so interessados
de primeira hora na manuteno do status quo.
importante lembrar que muitos deputados e sena-
dores esto umbilicalmente conectados a empresas
de comunicao pelo pas afora. Certamente, a isen-
o dos congressistas americanos foi um dos fatores
que permitiu a revogao da deciso da agncia.
Em terceiro, l h uma agncia reguladora a qual,
apesar do deslize nesta deciso especfca, traz a pos-
sibilidade de uma discusso independente de inte-
resses polticos. Se houver erro, l, como vimos, h
um sistema de checks and balances para corrigi-lo.
C, entretanto, nem uma coisa nem outra.
Um quarto aspecto que l os grupos de interesses
organizados so fortes e vo alm dos grupos de em-
presrios. Aqui, esse um movimento que comea a
se fortalecer.
Por fm, mesmo que o Brasil adotasse o sistema de
restries confgurado pela deciso branda da FCC,
ainda sim teramos uma mdia menos concentrada
do que aquela que temos hoje. L, h preocupao
com as afliadas, com a programao local, com a
representao das minorias. E c? O que h?
A crescente concentrao do controle de empre-
sas que produzem e distribuem informao li-
mitar o debate pblico, inibir novas idias e
fechar as pequenas empresas de comunicao.
* Guilherme Canela mestre em cincia poltica pela Universidade de So Paulo (USP)e coordenador de Relaes Acadmicas da Agncia
de Notcias dos Direitos da Infncia (ANDI).
93
TECNOLOGIAS E INOVAES NA MDIA
Alm de abrangerem o cenrio poltico, as transformaes observadas
no setor de comunicaes tambm registram evidentes mudanas no
contexto tecnolgico, no mbito do que se convencionou chamar de So-
ciedade da Informao.
Ao longo dos ltimos anos, as constantes evolues nas tecnologias que do su-
porte rea da comunicao contriburam para transformar a forma de atuao
da mdia nas diferentes sociedades. Nesse sentido, foram cruciais a expanso
e a convergncia de trs tecnologias, referncias para a operao de quaisquer
servios comunicacionais:
Telemtica.
Informtica.
Micro-eletrnica.
Por meio de avanos nessas reas, tornou-se possvel, de acordo com o socilo-
go espanhol Manuel Castells, a estruturao de redes virtuais na sociedade, por
meio das quais dados e informaes passaram a preencher os fuxos de interao
entre indivduos e grupos sociais. Esse conjunto de fuxos, segundo Castells, tem
impacto direto sobre a prpria conformao do Estado.
A caracterstica essencial das redes de telecomunicaes a capacidade de trans-
mitir simultaneamente por meio de sinais eletrnicos voz, imagens, dados,
grfcos, msica, textos e outros contedos. Essa infra-estrutura aperfeioou-se
a tal ponto que permite acomodar os servios de redes inteligentes, particular-
mente os que requerem intensa interatividade e imagem de alta defnio. Nos
ltimos anos do sculo XX, em funo tanto da centralidade que essas redes
ganharam no mbito do desenvolvimento econmico quanto da expressiva dis-
tncia que essa nova confgurao colocava entre o desenho das comunicaes
de ontem e de hoje, nos mais diversos pases sua regulao demandou alteraes
nos marcos legais e na infra-estrutura.
Em meio a esse cenrio, a indstria da informtica assume crucial importncia,
dela dependendo atualmente todas as atividades produtivas, bem como a difu-
so de mensagens sobre os mais diversos produtos. O desenvolvimento da tele-
mtica a juno dos mecanismos de telecomunicaes com a informtica in-
cluiu as telecomunicaes nesse rol, j que os sofwares e hardwares impem-se
como mecanismos de central relevncia na gesto de processos informacionais
e comunicacionais.
J a partir do terceiro pilar destacado a micro-eletrnica so gerados produ-
tos essenciais operao dos servios de informao e comunicao, que podem
ser agrupados em quatro categorias:
1. Transmissores ligam os terminais de telecomunicaes entre reas locais,
regies e pases. Consistem em trs diferentes tipos de tecnologia: cabos, ra-
dioemissores e satlites.
2. Comutadores conectam os terminais de entrada e sada de informa-
es e implementam as instrues gerenciais associadas aos servios de
rede inteligente.
Questes tecnolgicas re-
lacionadas a inovaes do
setor miditico tais como
televiso digital e os avanos
e possibilidades proporcionados pela
introduo de novas tecnologias so o
foco central de 11,7% dos textos analisa-
dos pela pesquisa realizada pela ANDI.
94
3. Terminais rdio, televisor, computador, telefone, ou seja, artefatos por
meio dos quais circulam informao, tanto em termos de gerao, quanto de
captao, armazenamento, seleo e difuso.
4. Suportes materiais de informao ftas, disquetes, CDs, DVDs, etc.
Em termos de funcionamento, essa infra-estrutura subordina-se, nos nveis
nacional e mundial, s polticas pblicas e tambm s estratgias empresariais
construdas por organizaes domsticas de cada pas ou por meio de institui-
es internacionais, como a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), Unio
Internacional de Telecomunicaes (UIT), Banco Mundial e outras agncias do
sistema das Naes Unidas.
O desafo para os Estados Nacionais, nesse contexto, passa a ser adequar suas
estratgias prprias de desenvolvimento s exigncias e contornos do ambiente
internacional. No que se refere mdia e s indstrias da cultura, essa complexi-
dade ainda mais ampla, pois devemos levar em conta que este um setor com
grande infuncia no nvel de informao e conhecimento de uma determinada
sociedade, conforme discutimos no Captulo 1.
No campo das novas tecnologias, um dos debates que tm marcado recentemen-
te o setor de telecomunicaes no Brasil est relacionado implementao do
sistema digital de televiso. Longe de ser uma discusso exclusivamente tcnica,
a introduo da TV digital tem mobilizado interesses diversos, tanto do ponto
de vista da abertura de novos mercados, como da expectativa de democratiza-
o da transmisso dos contedos televisivos.
A polmica se explica pelas novas possibilidades que o sistema traz para o setor
de radiodifuso e pelo impacto das diferentes escolhas que podero ser feitas
pelo Pas. No sistema analgico atual, cada emissora precisa de 6MHz do es-
pectro para transmitir sua programao. Com o surgimento da tecnologia di-
gital, passa a ser possvel transmitir som e imagem em melhor qualidade e de
modo mais otimizado, ocupando um espao menor do espectro. Dessa forma,
os 6MHz que s comportam a veiculao de uma programao analgica pode-
ro carregar at oito programaes digitais.
Se houver mudanas na tecnologia de transmisso do sinal, deve-se pro-
mover uma conseqente redistribuio da faixa dos 6MHz, multiplicando
os canais e possibilitando a entrada de novos programadores no espectro,
especialmente os de carter pblico, defende o grupo Intervozes Coletivo
Brasil de Comunicao Social.
Primeiras pesquisas
No Brasil, as pesquisas em torno da nova tecnologia ganharam fora em 1998,
por iniciativa da Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel), que j naque-
le ano estabeleceu um convnio com o Centro de Pesquisa e Desenvolvimento
em Telecomunicaes (CPqD). O objetivo seria apontar caminhos para a futura
escolha tecnolgica a ser feita pelo Pas.
TV DIGITAL: UMA PAUTA POLMICA
95
Alguns anos depois, em dezembro de 2003, o governo brasileiro editou o Decre-
to Presidencial 4.901/03 criando o Sistema Brasileiro de TV Digital (SBTVD).
O artigo 1 do Decreto defne os princpios do SBTVD que, dentre outros
aspectos, prev a pesquisa em torno de tecnologias brasileiras e a consolidao
de uma indstria nacional na rea. A operao da nova tecnologia deveria ento
considerar diversos objetivos, entre os quais vale destacar:
Em paralelo criao do SBTVD, a partir de 2003 o governo tambm promoveu
a abertura de uma srie de editais para pesquisas a serem feitas por consr-
cios de universidades, centros de pesquisa e empresas, com recursos do Funttel
(Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico das Telecomunicaes) e gerncia
da Finep (Financiadora de Estudos e Projetos). A Fundao CPqD foi contra-
tada com a responsabilidade de gerenciar a realizao dos estudos e formatar o
relatrio fnal com os resultados, cuja primeira verso foi entregue ao Ministrio
das Comunicaes em 2006.
Modelo nacional ou estrangeiro?
Para os defensores do desenvolvimento de um padro nacional para a TV Digi-
tal, o desenvolvimento tecnolgico da indstria brasileira, a possibilidade de ga-
nhos com a cobrana de royalties pelas invenes nacionais e a incluso do Pas
em um setor estratgico para o desenvolvimento econmico mundial estariam
entre as vantagens alcanadas.
Em contrapartida, a opo de adoo de um dos padres j existentes tambm
esteve no horizonte de discusso do tema. A avaliao se concentrou em trs
modelos dominantes: o padro norte-americano ATSC (Advanced Television
System Comitee); o europeu DVB (Digital Video Broadcasting); e o japons
ISDB (Integrated Services Digital Broadcasting).
Empresas de telefonia x radiodifusores
Em jogo nessa defnio, entretanto, esto interesses comerciais confitantes. De
um lado, as empresas de tev defendia o padro japons, que permitiria veicu-
lar a mesma programao com defnies de imagens diferentes (alta defnio,
standard e TV mvel). Assim, um mesmo contedo seguiria ocupando o espec-
tro, podendo ser tambm veiculado por meio de dispositivos mveis, como ce-
lulares e outros equipamentos. Podemos afrmar que o sistema ISDB-T, desen-
volvido no Japo, com os aperfeioamentos criados pelos cientistas nacionais,
o nico sistema que garantir, gratuitamente, a todos os brasileiros os benefcios
I - promover a incluso social, a diversidade cultural do Pas e a lngua p-
tria por meio do acesso tecnologia digital, visando democratizao da
informao;
II - propiciar a criao de rede universal de educao distncia;
III - estimular a pesquisa e o desenvolvimento e propiciar a expanso de
tecnologias brasileiras e da indstria nacional relacionadas tecnologia de
informao e comunicao;
IX - contribuir para a convergncia tecnolgica e empresarial dos servios de
comunicaes;
XI - incentivar a indstria regional e local na produo de instrumentos e
servios digitais.
Diferentes padres
EUA
ATSC (Advanced Television Systems
Committee) a associao formada por
aproximadamente 140 empresas das reas
de radiodifuso e fornecedores de equi-
pamentos eletrnicos que representam o
padro norte-americano da TV digital. O
sistema privilegia as transmisses em alta
defnio e tambm a interatividade.
Europa
DVB (Digital Video Broadcasting) um
consrcio de aproximadamente 270 em-
presas de radiodifuso e fornecedores de
equipamentos europeus. Fazem parte em-
presas como Nokia e Siemens e redes de
televiso como BBC (Inglaterra). O sis-
tema privilegia a programao mltipla,
o que visto como oportunidade para as
empresas de telecomunicao, interessa-
das em novos canais de contedo.
Japo
ISDB (Integrated Service Digital Bro-
adcasting) foi o padro defendido pelas
grandes redes de TV brasileiras. Elas ale-
gam que essa tecnologia melhor atenderia
aos requisitos de alta defnio, alm da
portabilidade e mobilidade em 6 MHz.
Ao privilegiar a alta defnio, contudo, o
sistema pode difcultar a entrada de no-
vos concorrentes (novos canais de TV).
96
da televiso digital, diz comunicado assinado pelas TVs Band, Cultura, Rede
Globo, Record, Rede TV, Rede Vida, SBT, Rede 21, CNT e Rede Mulher, veicu-
lado nos principais jornais do pas em maro de 2006.
J as empresas de telecomunicao, principalmente na rea da telefonia, preten-
dem utilizar o espectro da TV na transmisso de contedo para recepo mvel.
Para os representantes do setor, o padro europeu DVB seria a melhor opo,
pois no permite a transmisso de diferentes qualidades de imagem por um
mesmo canal, impedindo a entrada das tevs na transmisso pelos celulares. As
ligaes entre empresas como Nokia, Siemens, Philips, Tomson e Alcatel com
o DVB tambm explicam a opo das teles pelo modelo europeu.
J para organizaes da sociedade civil, ambos os lados no atendiam s ex-
pectativas de democratizao: Os sistemas DBV e ISDB podem ser utilizados
para defender dois diferentes modelos de negcios. Nenhum dos dois, contudo,
democratiza as comunicaes brasileiras, argumentou o coletivo Intervozes.
Outro ponto bastante discutido em relao ao padro a ser adotado a questo
da alta defnio (high defnition). A transmisso em alta defnio, que me-
lhora substancialmente a resoluo da imagem, acaba reduzindo a capacidade
do espectro eletromagntico de abarcar um nmero maior de canais. A opo
pela alta defnio tem atrado as empresas de tev, que temem a expanso e
diversifcao dos produtores de contedo. No faz sentido que a TV livre e
gratuita fque condenada ao atraso tecnolgico e impedida de oferecer televi-
so de alta defnio, de graa, ao povo brasileiro, diz o comunicado assinado
pelas emissoras.
O Decreto 5.820/06
Em meio fortes divergncias em torno da defnio do modelo a ser adotado,
em 29 de junho de 2006 o presidente Lula assinou o Decreto 5.820/06 que im-
planta o Sistema Brasileiro de Televiso Digital Terrestre (VHF e UHF).
Segundo o documento, o Brasil opta pela adoo da tecnologia japonesa ISDB:
A escolha do padro japons, declaradamente o defendido pelas redes de tev
aberta, gerou diversas crticas por parte de representantes da sociedade civil.
Segundo informaes divulgadas pelo Instituto de Estudos e Projetos em Co-
municao e Cultura (Indecs), o teste realizado entre as trs modulaes ento
existentes norte-americana, europia e japonesa no foi considerado con-
clusivo, nem mesmo pela Anatel, que o havia encomendado. Como o atual De-
creto tambm no possui uma exposio de motivos (como seria comum nestes
casos), resta a dvida sobre quais motivos levaram escolha do ISDB japons,
questiona o Indecs.
Outro ponto polmico do Decreto a consignao de uma faixa extra de es-
pectro para cada emissora (geradora e retransmissora) existente. A fgura da
Art. 5 - O SBTVD-T adotar, como base, o padro de sinais do ISDB-T,
incorporando as inovaes tecnolgicas aprovadas pelo Comit de De-
senvolvimento de que trata o Decreto n 4.901, de 2003.
97
consignao pressupe que se trata do mesmo servio prestado pela TV anal-
gica, que agora demandaria uma faixa extra para continuar a ser oferecido. Na
prtica, contudo, o Decreto permite que novas outorgas sejam dadas aos atu-
ais radiodifusores sem que a deciso passe pelo Congresso Nacional. Se cada
emissora receber uma outorga nova no haver espao para novos canais de TV
durante o processo de transio, pelo menos nas reas metropolitanas de So
Paulo e Rio de Janeiro, afrma o texto do Indecs.
Ainda que o decreto, por ora, apresente a opo pelo padro japons, muitas in-
defnies ainda marcam a implantao da nova tecnologia. O texto no defne,
por exemplo, quais tecnologias nacionais sero incorporadas nem como ser
a poltica industrial que tornar possvel a TV digital no Brasil. Alm disso, o
decreto no determina se e como haver transferncia de tecnologia e quais
os critrios para pagamento de royalties.
Atualmente, foi criado um frum que rene empresrios e pesquisadores para
discutir a normatizao tcnica da implantao brasileira. Ofcialmente, o f-
rum ainda no entregou suas recomendaes.
As questes tecnolgicas ocuparam espao no des-
prezvel (11,7%) entre os temas centralmente dis-
cutidos pela imprensa brasileira na cobertura sobre
Polticas Pblicas de Comunicao.
Nesse quesito, a pauta da mdia impressa foi ampla-
mente estruturada por uma discusso especfca, que
dominou parte das atenes do setor de Comunica-
es no trinio: a defnio do padro de televiso
UM OLHAR SOBRE A COBERTURA: AS QUESTES TECNOLGICAS
digital. O tema representa 65% de toda a cobertura
acerca das questes tecnolgicas, seguido por de-
bates relativos aos avanos e possibilidades abertos
com a introduo de novas tecnologias (20,9%). Por
outro lado, aspectos como a incluso digital (7,9%)
e os desafos ocasionados pelas novas tecnologias
(2,2%) demonstram ser menos interessantes para os
meios impressos.
TEMAS A QUE SE REFERE A DISCUSSO SOBRE QUESTES TECNOLGICAS*
Televiso digital 64,7%
Avanos e possibilidades proporcionados pela introduo de novas tecnologias 20,9%
Incluso digital 7,9%
Desafos ocasionados pelas novas tecnologias 2,2%
Outros 4,3%
*Do total de textos, 11,7% discutem questes tecnolgicas.
Debate restrito
A cobertura jornalstica sobre a escolha de um pa-
dro de televiso digital centrou-se, defnitivamen-
te, na pertinncia da adoo, ou no, de um sistema
nacional para esta tecnologia. De uma maneira ou
de outra, cerca de 85% desses textos focalizam o as-
sunto.
Entretanto, a imprensa perdeu uma oportunidade
mpar de municiar a esfera pblica de discusses
com um mapa mais claro sobre questes relevantes
para a rea ou seja, de aspectos que vo alm das
mincias tecnolgicas caractersticas deste tipo de
temtica. Dentre eles, poderamos assinalar os inte-
resses envolvidos nesse bilionrio negcio (4,5%), a
98
efetiva prioridade de se adotar um ou outro padro de televiso digital (3,4%) ou, mesmo, as principais
caractersticas dos padres em disputa (2,2%).
CARACTERSTICAS ESPECFICAS DA COBERTURA SOBRE TEV DIGITAL*
Desenvolvimento de um padro nacional 41,6%
Adoo de um padro nacional em face da adoo de padres internacionais 30,3%
Descrio das possibilidades proporcionadas por este tipo de tecnologia 16,9%
Viabilidade de um padro nacional 13,5%
Tamanho do mercado e retorno esperado 5,6%
Interesses envolvidos 4,5%
Prioridade em se adotar um padro de tev digital, considerando-se os temas na
ordem do dia da poltica nacional de comunicaes
3,4%
Caractersticas dos padres existentes 2,2%
Outros 3,4%
* O somatrio dos percentuais no equivale a 100%, pois esse item da pesquisa permite mais de uma
marcao por matria. Do total de textos, 11,7% trabalham questes tecnolgicas e, destes, 64,7% abor-
dam a televiso digital.
As vozes do debate
Embora a televiso digital tenha sido, ao longo do
perodo pesquisado, um debate pautado por demar-
cadas e claras divergncias, uma anlise mais detida
da cobertura denota um material com poucas vozes
e opinies diferenciadas.
O Ministrio das Comunicaes (33,8%) com po-
sio claramente exposta ao longo do embate e as
empresas e associaes empresariais (26,6%) foram
fontes primrias em mais de 60% dos textos analisa-
dos. J a sociedade civil organizada esteve presente,
nessa condio, em 1,4% dos textos.
Adicionalmente, ainda que 42,4% do material trou-
xesse mais de uma fonte, apenas 12,2% contava com
opinies divergentes. A ttulo de comparao, cabe
ressaltar que pesquisa conduzida pela ANDI sobre
o tema dos transgnicos outro assunto fortemente
polarizado constatou que 36% dos textos traziam
vises divergentes.
PRINCIPAL FONTE OUVIDA PELOS TEXTOS QUE ABORDARAM QUESTES TECNOLGICAS
Ministrio das Comunicaes 33,8%
Empresas no estatais 15,8%
Associaes 10,8%
Universidades 7,9%
Executivo Federal 3,6%
Especialistas/Tcnicos 2,9%
Anatel 2,2%
Populao 2,2%
Organizaes da Sociedade Civil 1,4%
Ministrio da Cultura 0,7%
Executivo Municipal 0,7%
Outros conselhos (exceto Tutelares e de Direitos da Infncia e Adolescncia)* 0,7%
Empresas estatais 0,7%
Outros 4,3%
No foi possvel identifcar as fontes consultadas 12,2%
* Os conselhos Tutelares e de Direitos no foram ouvidos como fonte.
99
REGULAO DA INFRA-ESTRUTURA DE
MDIA NO BRASIL E NO MUNDO
O histrico da regulao de infra-estrutura no Brasil sempre foi marcado
pela lentido e pela concesso de privilgios ao Setor Privado. Nesse ce-
nrio, acabam ficando em segundo plano as reivindicaes da sociedade
civil por um sistema mais democrtico, aos moldes do que j ocorre em
outros pases.
Ainda atual, o tema da regulao da infra-estrutura de mdia no Brasil passou a
ganhar maior importncia com o debate sobre a implementao de um sistema
de Televiso Digital. Para o doutor em Direito pela Universidade de So Paulo
Alexandre Faraco, as discusses sobre essa questo no podem perder de vista
perspectivas relacionadas ao pluralismo e ao desenvolvimento nacional. Nesse
sentido, Faraco defende que a construo do modelo regulatrio considere os
seguintes aspectos:
Limites propriedade de emissoras, considerando no apenas a mera
propriedade formal sobre as empresas do setor, mas o controle de fato
sobre elas.
Limites participao total de cada agente na audincia, em cada setor.
Obrigatoriedade a todos os agentes privados da rea de distribuir progra-
mao no fnanciada por meio de verbas vindas da publicidade, produzi-
da por organizaes pblicas ou comunitrias e fnanciadas com recursos
de um fundo para o qual contribuiriam as prprias empresas.
Limites propriedade cruzada entre companhias de radiodifuso e ou-
tros meios de comunicao.
Controles internos exercidos por meio de conselhos de composio pluralista.
Entretanto, esses so pontos radicalmente opostos realidade observada
historicamente no Brasil cujos marcos reguladores, no mbito da radio-
difuso, so determinados pelo atraso em sua promulgao. Com isso, o
Estado acaba tendo que lidar com grupos de interesse previamente cons-
titudos, sofrendo presses e passando a absorver os direitos adquiridos
por tais atores, cuja operao j acontecia mesmo diante da ausncia da
legislao necessria.
Por certo, as refexes acerca do que foi e do que pode vir a ser a regulao do
setor no Brasil no devem prescindir da compreenso do que vem ocorrendo,
nesse mbito, no contexto internacional. Antes de aprofundarmos, portanto, o
debate sobre o cenrio nacional, vale destacar algumas das experincias em cur-
so em outras naes.
ALEMANHA
Dois sistemas foram estabelecidos na Alemanha para garantir o pluralismo e
a diversidade na radiodifuso: um sistema interno de parmetros a serem
seguidos pelo setor pblico e uma estrutura regulatria externa, estabelecendo
que os canais privados tambm se atenham a esses mesmo parmetros.
100
As atividades dos dois setores se complementam na medida em que as defci-
ncias de mercado, inerentes atividade do Setor Privado, podem ser supridas
pelo Setor Pblico. Tal posicionamento leva diversidade de canais que se tem
na Alemanha, situao diferente encontrada em muitos pases da Europa.
A regulao dos meios de comunicao alemes prev limites de propriedade
para as empresas de radiodifuso no mais baseando-se no nmero de canais
ou de emissoras que detm uma determinada empresa, mas sim na potencial
audincia controlada por cada um dos operadores de radiodifuso. Assim, se
uma empresa veicula programas que abarcam mais de 30% da audincia anual,
entende-se que essa empresa apodera-se de considervel poder de opinio. Tal
companhia no poder adquirir novas licenas para veiculao de outras produ-
es, tampouco participao em outras empresas do setor.
ARGENTINA
Na Argentina, a responsabilidade de promover o servio de radiodifuso, con-
ceder licenas para a transmisso, supervisionar contedos e levar a cabo a clas-
sifcao dos contedos dos programas do Comit Federal de Radiodifuso
(Comfer), constitudo como autarquia federal desde 1981.
A direo do Comfer composta por um presidente e seis outros funcionrios
designados pelo Poder Executivo nacional para cumprir um mandato de trs
anos prorrogveis. Os funcionrios devem representar as Foras Armadas, a Se-
cretaria de Informao Pblica e a Secretaria de Comunicao. O comit conta
ainda com um representante das emissoras de rdio e outro das de televiso.
O Comfer orienta suas aes pela Lei Nacional da Radiodifuso publicada
em 15 de setembro de 1980 que estabelece em seu artigo 5 que os servios
de radiodifuso devem colaborar para a elevao da moral da populao, bem
como com o respeito liberdade, solidariedade social, dignidade das pes-
soas, aos direitos humanos, pelas instituies da Repblica, com o respaldo
democracia e com a preservao da moral crist.
A Lei defne tambm que pessoas fsicas e jurdicas estabelecidas na Argentina
podem se candidatar a concesses de emissoras de rdio e tev. At 2005, no
entanto, esse direito no era estendido cooperativas e associaes sem fns
lucrativos. Naquele ano, a reformulao da legislao abriu espao para esses
atores, possibilitando, ao menos teoricamente, que se limitasse o processo de
consolidao de monoplios comerciais na rea de radiodifuso.
Os requisitos para se obter a concesso dos servios de radiodifuso so:
Ser argentino nato ou naturalizado com mais de 10 anos de residncia
no pas.
Ser maior de idade.
Ter qualidade moral, idoneidade cultural e capacidade patrimonial
comprovada.
No ter vinculao jurdica, societria ou de qualquer espcie com em-
presas jornalsticas ou de radiodifuso estrangeiras.
No ser magistrado, legislador, funcionrio pblico civil ou militar.
101
As concesses tm um prazo de 15 anos, sendo que, no caso das estaes de
radiodifuso instaladas em rea de fronteira ou de fomento, o prazo pode ir
at 20 anos. Esses intervalos podem ser prorrogados uma nica vez, por dez
anos, devendo o interessado efetuar o pedido com pelo menos 30 meses de
antecipao do vencimento da licena. O Comit Federal de Radiodifuso
deve apresentar sua deciso at quatro meses depois da formulao do pedi-
do. Dezoito meses antes do vencimento do prazo originrio da licena, ou de
sua prorrogao, o Poder Executivo realizar uma concorrncia pblica para
outorga de uma nova licena, em relao qual tero preferncia os atuais
concessionrios.
Enquanto o Poder Executivo deve administrar as freqncias e controlar os
servios de radiodifuso, outorgando concesses para a prestao do servio
e estabelecendo restries ao uso e oferta do mesmo, o Comfer habilita o
servio aps avaliar o projeto, inspecionar as instalaes e aprovar a nome-
ao dos diretores da concessionria. As agncias de publicidade contatadas
pela concessionria devem estar registradas no Comfer, que por sua vez
encarregado de administrar os fundos provenientes dos impostos pagos pe-
las emissoras.
No existem limites de propriedade na Argentina. No entanto, h uma disposi-
o da legislao que restringe a concentrao regional por um mesmo proprie-
trio de emissoras de rdio e de tev.
BLGICA
Nesse pas, na rea da comunidade lingstica francesa (val), a autorizao para
a explorao privada de servio de rdios locais dada pelo Conselho de Rdios
Locais, por dois anos, com a possibilidade de renovao, podendo ainda ser re-
vogada a qualquer momento caso sejam desrespeitadas as regras estabelecidas.
Alm disso, as rdios locais no podem ter intuito lucrativo, nem serem explo-
radas por empresa comercial. As rdios nacionais so todas pblicas.
O detentor do direito de uso da concesso deve preencher requisitos como:
Visar preponderantemente ao progresso social, cultural, cvico e educao.
Dedicar-se de forma especial informao e ao lazer local.
Favorecer o acesso de antena aos cidados e s suas organizaes culturais,
religiosas e polticas.
Ser independente de qualquer grupo profssional e poltico.
Realizar ao menos uma vez ao ano uma assemblia aberta ao pblico para
propiciar o encontro entre os responsveis pela rdio e seus ouvintes.
No caso da radiodifuso televisiva, a explorao pelo Setor Privado foi aberta
em 1987 para as comunidades val e famenga que formam o pas. A lei fa-
menga, especifcamente, exige que 51% do capital da empresa exploradora do
servio seja famengo.
Nas duas partes do pas, h conselhos que fscalizam a atividade e velam pela tica
na programao: o Consil Suprieur de lAudiovisuel e a Comission dthique
na regio val, e os Consil des Mdias e de la Publicit, na regio famenga.
102
Semelhante Gr Bretanha, o sistema blga fnanciado pelo pagamento anual
de uma taxa pelos proprietrios de aparelhos de televiso, mas tambm conta
com receita proveniente de publicidade.
CANAD
O sistema canadense misto, sendo as emissoras pblicas, reunidas em redes
nacionais, todas ligadas Canadian Broadcasting Corporation e o Setor Privado
formado por uma rede nacional e uma srie de emissoras independentes de m-
bito regional. As emissoras privadas so fnanciadas inteiramente por publicida-
de, j as pblicas podem receber recursos de vrias fontes. Existe, tambm, uma
grande quantidade de estaes comunitrias de radiodifuso. Ressalte-se ainda
que a tev a cabo nesse pas tem uma grande abrangncia: 80% dos domiclios
dispem do servio.
Assegurar que as disposies legais estejam presentes na prtica das emissoras
uma das tarefas da Canadian Radio-Television and Telecommunication Comis-
sion (CRTC) que rene ainda as seguintes responsabilidades:
Outorgar as licenas para o exerccio de radiodifuso comercial e de te-
leviso a cabo.
Regular e fscalizar os sistemas de radiodifuso e telecomunicaes.
Controlar o contedo da programao das emissoras de radiodifuso no que
se refere s cotas de programas de origem canadense, imagens ofensivas e obs-
cenas, respeito a minorias, pluralidade de pontos de vista e publicidade.
Aplicar as sanes devidas.
Estabelecer medidas para proteger crianas e adolescentes da programao ina-
dequada, propor alternativas positivas e promover a educao sobre a mdia.
CHILE
No Chile, o Conselho Nacional de Televiso responsvel por zelar pelo bom
funcionamento dos servios de televiso, exercendo a vigilncia e a fscalizao
sobre os contedos e imagens. Esses contedos, por lei, devem respeitar os va-
lores morais e culturais do pas, a dignidade das pessoas, a proteo da famlia,
o pluralismo, a democracia, a paz, a proteo do meio ambiente e a formao
espiritual e intelectual da infncia e da juventude.
O Conselho, defnido como um servio pblico autnomo, descentralizado
e composto de personalidade jurdica e patrimnio prprios. Possui 11 inte-
grantes: um conselheiro indicado pelo Presidente da Repblica e dez designados
pelo Presidente da Repblica e aprovados pelo Senado, devendo, em seu conjun-
to, apresentar uma composio pluralista.
o Conselho que deve outorgar, modifcar e cassar as concesses de tev aberta,
bem como se pronunciar sobre a transferncia, cesso, arrendamento ou ou-
torga do direito de uso destes canais. Desde 1992, as concesses tm um prazo
de 25 anos e s podem ser conferidas a empresas jurdicas. possvel renovar a
concesso, no entanto o processo de licitao sempre reaberto aos interessa-
dos. Em caso de empate, ter preferncia o antigo concessionrio. Os requisitos
da licitao devem ser objetivos e a escolha se d de acordo com a proposta tc-
nica que garanta a melhor qualidade de transmisso e contedos.
103
ESTADOS UNIDOS
As diretrizes da radiodifuso nos Estados Unidos foram estabelecidas pelo
Communication Act em 1934. Esta legislao criou, conforme relatado ante-
riormente, a Federal Communication Comission (FCC) entidade composta
por cinco comisses, cujos dirigentes so indicados pelo presidente dos Estados
Unidos e aprovados pelo Senado. Para ser membro da FCC necessrio ser
cidado norte-americano, no ter interesse fnanceiro em empresas de comuni-
cao e exercer o cargo em regime de dedicao integral.
A FCC tem como competncia regulamentar as comunicaes por rdio, televiso,
Internet, satlite e a cabo, concedendo licenas de rdio e televiso, renovando-as
e eventualmente cassando-as. Cabe ainda FCC a superviso do correto uso das
estaes, alm do monitoramento de questes acerca do contedo transmitido.
No da alada da FCC a administrao da parte do espectro utilizada para a
comunicao dos vrios departamentos e rgos civis e militares do governo
federal, cabendo National Telecommunications and Information Adminis-
tration esse controle. Por outro lado, as questes relativas ao poder econmico
e preveno de formao de cartis fcam sob responsabilidade da Federal
Trade Commission.
As licenas so concedidas por um prazo de oito anos para quaisquer servios
de radiodifuso e a FCC tem uma poltica de expectativa de renovao. Se o
concessionrio prestou um servio que atendeu convenincia, necessidade
e ao interesse pblico e no incorreu em violaes srias prestar declaraes
falsas, fraudar contas difcilmente no ter sua licena renovada
Vale observar que os processos de renovao e de cassao tm forte partici-
pao popular, prevista em lei. Qualquer indivduo pode escrever Comis-
so apresentando uma queixa com relao emissora. E, alm disso, conta
ainda com a possibilidade de apresentar uma petition to deny, ou seja, razes
de mrito pblico para que aquela licena no seja renovada ou para que
seja cassada.
O Estado norte-americano encontra nos pressupostos de ampla liberdade de ex-
presso e na do mercado de idias
5
o caminho para garantir a multiplicidade e
diversidade na rea de radiodifuso. Para obter xito nessa tarefa, so aplicadas
trs polticas diversas. A primeira procura fomentar o localismo, dando prefe-
rncia aos proprietrios que estejam engajados na gerncia da estao e conhe-
am os problemas e interesses locais. A segunda impe limites propriedade
e ao controle dos meios de comunicao de massa, evitando a concentrao
econmica no setor. E por fm, a terceira estratgia tem por objetivo limitar
a infuncia predatria da programao das redes nacionais no contexto geral
da radiodifuso.
O interessado em obter licena deve, entre outras caractersticas, ser cidado
norte-americano, demonstrar honestidade, ter capacidade fnanceira de cons-
5. O conceito de market place of ideas envolve o entendimento de que a verdade e o interesse p-
blico so amplamente benefciados em funo da competio das mais diversas idias e dos mais
variados assuntos, por mais impopulares que possam ser.
104
truir e de manter sua emissora por 90 dias e demonstrar que capaz de cum-
prir as exigncias tcnicas impostas pela FCC.
O Telecommunications Act, de 1996, probe, por exemplo, que uma emissora
de televiso aberta possua ou controle uma rede de televiso a cabo na mesma
rea de difuso. Restringe tambm a possibilidade de que um determinado
grupo econmico possua ou controle ao mesmo tempo um jornal e uma emis-
sora de rdio ou televiso na mesma localidade. A partir dessa regra, o mesmo
grupo econmico pode controlar no pas 24 emissoras de televiso, 30 emis-
soras de rdio AM e 30 emissoras de rdio FM. Alm disso, qualquer rede de
televiso est proibida de atingir audincia maior que 35% do total nacional.
H ainda limites de propriedade de estaes de rdio por pessoa ou entidade.
No existe, por outro lado, proibio de propriedade cruzada no que se refere
tev a cabo. Ou seja, operadores desse servio podem ter jornais impressos
ou prestar o mesmo servio por outra empresa na mesma localidade, sendo
permitida tambm a concentrao de propriedade dos canais cabo para as
redes de tev.
A atividade das redes controlada de maneira a propiciar um relacionamento
saudvel entre as afliadas, garantir um aproveitamento igualitrio e proporcio-
nal do horrio nobre, assegurando que produes realizadas internamente pela
rede no ultrapassem 40% da programao.
FRANA
A regulao do setor conta com trs atores principais: o Governo, que dese-
nha as polticas de radiodifuso; o Parlamento, que aprova leis e controla o
fnanciamento das emissoras pblicas; e o Consil Suprieur de lAudiovisuel
(CSA), autoridade administrativa independente. Criada em 1989, o CSA tem
como atribuies assegurar a igualdade de tratamento, a independncia e a
imparcialidade da radiodifuso, o pluralismo, a liberdade de concorrncia, o
monitoramento da qualidade dos programas e o desenvolvimento de cultura
audiovisual baseada na lngua francesa.
Cabe ainda ao Conselho proceder s concesses e autorizaes para a explora-
o do servio de radiodifuso. esse rgo que controla o cumprimento das
obrigaes legais previstas para o setor, embora no possua poder mais amplo
de regulamentao. Entretanto, pode estabelecer regras e recomendaes e,
alm disso, freqentemente consultado pelos rgos legislativos, a Assem-
blia Nacional e o Senado.
Em caso de inobservncia das obrigaes legais, o CSA que aplica as sanes
s empresas desde advertncia at a cassao da concesso ou autorizao,
passando pela suspenso e multa. Ressalta-se que o poder de sano aos canais
pblicos s passou a ser previsto a partir de 1994.
A Frana possui uma legislao rigorosa no que tange concentrao dos ve-
culos de comunicao social. H restries no plano regional e local. Alm
disso, uma mesma pessoa ou grupo de pessoas est proibido de acumular mais
de duas das seguintes situaes:
105
Ser titular de uma ou mais autorizaes relativas ao servio de televiso aberta.
Ser titular de uma ou mais autorizaes relativas ao servio de radiodifuso so-
nora que permitam atingir uma populao de 30 milhes de pessoas.
Ser titular de uma ou mais autorizaes de udio e vdeo que permitam atingir
uma populao de 6 milhes de habitantes.
Publicar ou controlar uma ou mais publicaes cotidianas de informao polti-
ca ou geral que representem mais de 20% do mercado nacional de publicaes de
mesma natureza.
No que se refere especifcamente televiso aberta, a lei francesa probe ainda a
qualquer pessoa ou grupo de pessoas acumular:
Duas concesses de canais de televiso aberta nacional ou um canal nacional e
outro regional ou local.
Mais de duas autorizaes para a explorao de servio de televiso por satlite.
Autorizaes de explorao de canais de televiso que atinjam uma populao
superior a 6 milhes de habitantes.
Duas autorizaes que permitam a cada uma explorar um canal de televiso
aberta, mas atingindo, total ou parcialmente, uma mesma zona geogrfca.
A publicidade tambm rigidamente controlada no pas, seguindo padres esta-
belecidos pela Unio Europia.
HOLANDA
O sistema de radiodifuso televisiva do pas inteiramente pblico sem, no en-
tanto, ser estatal. As concesses so dadas a associaes de ouvintes e telespecta-
dores e so custeadas pelo pagamento de taxas pelos proprietrios de aparelhos
de televiso. Recentemente, aceitou-se a incluso de publicidade na programao,
sendo esta rigorosamente controlada.
As transmisses so divididas entre as associaes civis, em proporo direta ao
seu nmero de associados. As rdios funcionam praticamente nos mesmos mol-
des que a televiso, porm existem emissoras controladas pela iniciativa privada.
JAPO
As concesses de radiodifuso so outorgadas s empresas por trs anos, renov-
veis, desde que sirvam ao interesse pblico, mediante o cumprimento de critrios
rigidamente defnidos em lei.
A principal representante do setor pblico a Nippon Hoso Kyokai (NHK) que
detm cinco canais de televiso e trs de rdio, todos de alcance nacional. Alm
disso, ela prov servio de transmisso internacional e de rdio e televiso por
Internet. As estaes privadas tm a incumbncia das transmisses de alcance re-
gional e no podem transmitir nacionalmente. O setor pblico em parte fnan-
ciado pelo pagamento de taxas pelos proprietrios de aparelhos de tev, sendo
vedada a publicidade. J as empresas privadas podem veicular publicidade dentro
do limite de 18% do tempo total de transmisso.
106
REINO UNIDO
O Of ce of Communications (Ofcom) a agncia reguladora que monitora,
fscaliza e regulamenta as questes relativas ao contedo e infra-estrutura
da radiodifuso e telecomunicaes no Reino Unido. Foi criado em 2003 pelo
Communications Act e rene hoje todos os rgos anteriormente responsveis
pela regulao e a defesa do consumidor no que se refere aos servios de co-
municao: o Of ce of Telecommunications (Ofel), a Broadcasting Standards
Commission (BSC), a Independent Television Commission (ITC), a Radio Au-
thority e a Radiocommunications Agency (RA).
O sistema britnico de radiodifuso citado comumente como exemplo mun-
dial de bom funcionamento do sistema pblico. A empresa responsvel pela
radiodifuso pblica a British Broadcasting Corporation (BBC). A produo e
a distribuio do contedo de radiodifuso so fnanciadas por uma taxa anual
paga BBC pelos proprietrios de aparelhos de televiso, que assim recebem
o direito de captar o sinal aberto. A fscalizao do pagamento dessa quantia
feita rigorosamente, garantindo a credibilidade do sistema.
No Reino Unido, autoridades locais, organismos polticos e entidades religiosas
no podem ser concessionrias de radiodifuso. Adicionalmente, empresas com
licenas de tev aberta no podem obter autorizao para operar cabo. Por fm,
o controle acionrio das televises abertas deve permanecer com investidores
daquele pas.
A CONSTRUO DO MODELO
REGULATRIO BRASILEIRO
Baseado em uma legislao extremamente defasada, o modelo regulatrio
brasileiro segue contribuindo para manter um cenrio de concentrao de
propriedade e uso poltico das concesses de radiodifuso. Transformar essa
realidade ainda o grande desafo do setor de Comunicaes
A primeira transmisso de rdio no Brasil ocorreu em 1922. J a legislao inicial
regulamentando o setor foi promulgada somente no primeiro governo de Getu-
lio Vargas (decretos n 20.047, de 1931, e n 21.111, de 1932). Naquela poca, a
radiodifuso era utilizada como um instrumento de propaganda estatal. Desde
aquele perodo, contudo, a lgica do marco regulatrio nacional esboava os
mesmos princpios que ainda hoje esto presentes, ou seja, a atividade estaria
voltada primordialmente ao interesse nacional e a objetivos educacionais.
Com o rdio consolidado nas capitais e no interior do Pas e a televiso ex-
pandindo-se h mais de 12 anos foi promulgada, em 1962, a Lei n 4.117,
conhecida como Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (CBT). O processo de
aprovao da legislao, como vimos no Captulo 1, foi marcado por constante
presso dos empresrios e polticos ligados radiodifuso e seus dispositivos
continuam vlidos at o presente. Assim o cientista poltico Guilherme Canela
avalia o cenrio legal neste setor:
107
Na falta de uma regulamentao atualizada, o que temos um emaranhado
de leis, decretos, portarias e normatizaes. Esta confuso jurdica e o carter
ultrapassado de nossa legislao acabaram por concretizar uma situao de
vazio regulatrio. Com um cdigo de 1962 cujo principal decreto regulador
do regime militar e uma Lei de Imprensa tambm do referido perodo (esta
com vrios artigos inconstitucionais, dadas as menes explcitas censura),
h um consenso acerca da inaplicabilidade de diversos artigos das legislaes
citadas, de modo que em se tendo leis que no podemos utilizar, na verdade
no temos lei nenhuma. Essa espcie de mercado livre, onde tudo permitido,
acaba sendo muito interessante para aquelas empresas com um longo hist-
rico de direitos adquiridos no setor (e, portanto, de posies cristalizadas);
porm, mostra-se extremamente nocivo para a sociedade como um todo.
Ao Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes, somaram-se posteriormente o de-
creto-lei n 236, de 1967, que estabeleceu frgeis limites posse de emissoras de
radiodifuso; o captulo da Comunicao Social na Constituio Federal; a Lei
do Cabo; o decreto 2108 de 1996, capitaneado pelo ento Ministro Srgio Motta,
e que trouxe algumas inovaes interessantes no tocante regulamentao do
servio da radiodifuso comercial; a Lei Geral de Telecomunicaes (que exclui
a radiodifuso e revoga dispositivos do CBT no tocante telefonia); a Lei das
Rdios Comunitrias, e, desde junho de 2006, o decreto n 5820, que trata da
Televiso Digital.
A pesquisa Mdia e Polticas
Pblicas de Comunicao
aponta a presena relevante
de fontes documentais (35%)
na cobertura jornalstica, percentual
diferenciado, em comparao mdia
das anlises de mdia j realizadas pela
ANDI. Esse cenrio se deve, em parte,
j mencionada profuso de normas que
regulam (ou desregulam) o setor via
de regra, h uma ampla pulverizao
dos diplomas legais mencionados pelos
jornalistas. Nesse sentido, marcos legais
centrais para a discusso mais aprofun-
dada do tema, como a prpria Declara-
o Universal dos Direitos Humanos,
so negligenciados.
FONTES DOCUMENTAIS DAS MATRIAS*
Projetos de Lei e Propostas de emendas constitucionais 11,3%
Constituio Federal 6,1%
Decises Judiciais 1,8%
Lei Geral de Telecomunicaes (LGT) 0,8%
Estatuto da Criana e do Adolescente 0,8%
Legislao de Outros Pases 0,8%
Tratados e Convenes 0,8%
Lei das Rdios Comunitrias 0,6%
Cdigo de Defesa do Consumidor 0,6%
Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (CBT) 0,3%
Declarao Universal de Direitos Humanos 0,3%
Lei do Cabo 0,2%
Outras leis nacionais 12,5%
Outras leis internacionais 0,3%
Outras fontes documentais %5,1%
No cita legislao 65,4%
* O somatrio dos percentuais no equivale a 100%, pois esse item da pesquisa permite mais de
uma marcao por matria.
108
A necessidade de integrao dos marcos legais
Na opinio do professor Murilo Csar Ramos, da UnB, vital s Polticas Pblicas
de Comunicao a promulgao de um marco regulador que consolide a legis-
lao existente, visto que o atual cenrio constitui um ambiente pouco propcio
para a congruncia de interesses da sociedade civil, das empresas e do Estado.
No artigo Agncias Reguladoras: a reconciliao com a poltica, Ramos critica a
tentativa de dar um aspecto puramente tcnico ao debate sobre as Comunicaes.
Em 1997, face privatizao das empresas telefnicas e necessidade de esta-
belecimento de um novo modelo regulador, o governo federal criou a Agncia
Nacional de Telecomunicaes (Anatel). Foi aventado poca, inclusive, que o
rgo substituiria o Ministrio das Comunicaes. Dessa forma, a Anatel faria
com que os critrios polticos dessem lugar aos tcnicos. Assim, comenta o pro-
fessor Murilo Csar Ramos:
Apesar disso, o Ministrio das Comunicaes no s no foi extinto, como se-
gue na posio de principal rgo responsvel pela infra-estrutura do setor de
radiodifuso. Dessa maneira tambm permanece como uma das pastas mais
disputadas pelos partidos polticos em qualquer troca de postos no Poder
Executivo federal. Isso se explica pelo seu papel importante no que se refere
regulao da radiodifuso, fundamentalmente no encaminhamento de temas
como renovao de outorgas, e na definio de novas questes como a televi-
so digital, por exemplo.
As defcincias observadas no Brasil tambm ao longo dos ltimos anos, no que
se refere ao sistema de regulao dos meios de comunicao como, por exemplo,
o seu descompasso com os ditames democrticos e com as evolues tecnolgicas
foram decisivas para atual confgurao do setor de radiodifuso. Ainda hoje,
o modelo brasileiro marcado por um forte clientelismo no qual as concesses
acabam sendo usadas como moeda de troca entre governos e correligionrios ,
seguindo uma tendncia tambm observada em outros pases, segundo levanta-
mentos realizados nessa rea.
Em estudo que se tornou uma referncia nessa discusso, os pesquisadores Da-
niel Hallin, da Universidade da Califrnia, e Stylianos Papathanassopoulos, da
Universidade Nacional de Atenas, comparam as realidades latino-americana e do
sul da Europa no que diz respeito ao clientelismo poltico dos meios de comuni-
cao de massa. Os pesquisadores reconhecem que os cenrios possuem pontos
coincidentes, favorecendo a existncia de prticas comuns: nveis baixos de cir-
culao de jornais, instrumentalizao da mdia privada, politicizao da radio-
(...) tentou-se criar um ente estranho, despolitizado, tcnico e aparti-
drio, como se fosse possvel separar poltica de governo de poltica de
agncia independente; separar poltica executiva de poltica regulat-
ria. Ao que consta de especulaes do perodo, essa separao deveria
ter sido ainda mais radical com a extino do Ministrio das Comuni-
caes, fundido a um genrico Ministrio da Infra-estrutura, deixando
para a Anatel a conduo quase total da poltica setorial.
Um nico texto, entre aque-
les analisados pelo estu-
do conduzido pela ANDI,
menciona a possibilidade de
ampliao dos poderes da Agncia Na-
cional de Telecomunicaes (Anatel),
de modo a que o rgo passasse a deter
atribuies mais contundentes para com
a radiodifuso. Ainda de acordo com o
levantamento, apenas dois textos abor-
dam a possibilidade de criao de um
rgo regulador especfco para o setor
de radiodifuso.
O CENRIO BRASILEIRO E O CLIENTELISMO
109
difuso pblica e da regulao da radiodifuso e desenvolvimento limitado do
jornalismo como profsso. Segundo os autores, essas caractersticas podem se
modifcar, porm as possveis transformaes acompanhadas de um processo
de redemocratizao nos mais diversos setores ocorrem de forma lenta.
Como destaca a pesquisadora Suzy dos Santos (veja artigo na pgina 113), no
Brasil a instrumentalizao mais comum na mdia regional. Da mesma forma,
o cientista poltico Guilherme Canela ressalta a participao de grupos polticos
na mdia regional como essencial para a compreenso da estrutura de poder no
cenrio das Comunicaes no Brasil:
O Brasil um pas cuja histria foi e ainda que aqui no haja consenso
marcada por uma das prticas mais nocivas ao bom desenvolvimento
da Poltica (assim mesmo com P maisculo) e, por conseguinte, do Estado
enquanto o principal organizador da vida em sociedade: a promiscuidade
entre o pblico e o privado. Notem bem, no estamos falando de relaes
transparentes, legais e necessrias entre o Estado e os agentes privados,
muito bem vindas para uma melhor construo da Nao; estamos fa-
lando da dominao imoral e/ou ilegal do aparelho estatal por interesses
prprios de uns poucos grupos.
Ainda que se constitua em
tema indispensvel para a
compreenso do cenrio das
Comunicaes no Brasil,
praticamente nula a presena de textos
que abordam a propriedade de meios
por polticos e/ou oligarquias locais
(0,4%), ressalta a investigao realiza-
da pela ANDI com apoio da Fundao
Ford. Tal resultado era esperado mesmo
antes da realizao da pesquisa, visto
que muitos dos veculos analisados en-
quadram-se nessa caracterstica, o que
torna, no mnimo, difcil uma cobertura
imparcial da questo.
Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes
de 1962
Art. 38. Nas concesses e autorizaes para a exe-
cuo de servios de radiodifuso sero observados,
alm de outros requisitos, os seguintes preceitos e
clusulas:
(...)
Pargrafo nico. No poder exercer a funo de di-
retor ou gerente de empresa concessionria de rdio
ou televiso quem esteja no gozo de imunidade parla-
mentar ou de foro especial.
Constituio Federal de 1988
Art. 54. Os Deputados e Senadores no podero:
I - desde a expedio do diploma:
a) frmar ou manter contrato com pessoa jurdica de
direito pblico, autarquia, empresa pblica, socieda-
de de economia mista ou empresa concessionria de
servio pblico, salvo quando o contrato obedecer a
clusulas uniformes;
b) aceitar ou exercer cargo, funo ou emprego remu-
nerado, inclusive os de que sejam demissveis ad
nutum, nas entidades constantes da alnea anterior;
II - desde a posse:
a) ser proprietrios, controladores ou diretores de
empresa que goze de favor decorrente de contrato
com pessoa jurdica de direito pblico, ou nela exer-
cer funo remunerada;
b) ocupar cargo ou funo de que sejam demissveis
ad nutum, nas entidades referidas no inciso I, a;
c) patrocinar causa em que seja interessada qualquer
das entidades a que se refere o inciso I, a;
Art. 55. Perder o mandato o Deputado ou
Senador:
I - que infringir qualquer das proibies estabeleci-
das no artigo anterior;
Lei 8977 de 1995 (Lei do Cabo)
Art. 9 Para exercer a funo de direo de em-
presa operadora de TV a Cabo, a pessoa fsica no
poder gozar de imunidade parlamentar ou de
foro especial.
A legislao e a participao de
polticos na radiodifuso
110
Fim de festa
A histria do clientelismo e uso poltico das concesses das emissoras de rdio
e televiso foi levantada por Paulino Motter, em sua dissertao A batalha invi-
svel da Constituinte: interesses privados versus carter pblico da radiodifuso no
Brasil. Segundo levantamento do autor, o governo Jos Sarney outorgou 1.028
concesses de rdio e tev no curto perodo de sua posse (1985) at a aprovao
da nova Constituio (1988) quando as concesses saem da alada do Poder
Executivo e passam a ser atribuio do Congresso Nacional.
A utilizao das concesses como moeda de troca poltica pode ser compro-
vada, segundo Motter, se notarmos que 539, ou 52% das concesses, foram
distribudas nos ltimos nove meses da Constituinte, em fns da dcada de
1980, o que o autor chamou de clima de fm de festa. Outro dado importante
o fato de que dos 91 constituintes que receberam pelo menos uma concesso
de rdio ou tev, 92,3% votaram a favor do presidencialismo e 90,1% a favor
do mandato de cinco anos, certamente os temas mais caros aos interesses da-
quele governo. Este processo, portanto, reforou duas tendncias estruturais
da mdia eletrnica no Brasil:
1. Predomnio das redes nacionais de televiso e dos grandes conglomerados
privados de mdia.
2. Ampliao da presena de grupos polticos regionais no controle das emis-
soras de rdio e televiso.
Conforme j ressaltado anteriormente, tais acontecimentos histricos geraram
uma enorme difculdade para o debate poltico-institucional e pblico acerca das
polticas pblicas de comunicao, especialmente aquelas vinculadas radiodifu-
so. O fato de parte no desprezvel das empresas de mdia brasileiras ser domi-
nada por polticos com mandatos nos poderes Legislativo e Executivo, certamente
contribui para restringir a probabilidade de que esses mesmos polticos realizem
um debate isento sobre o tema, condio prvia para a alterao do status quo.
Em vrios momentos ocorre situao semelhante nas democracias e as institui-
es de garantia de accountability dos polticos eleitos, dentre as quais a impren-
sa, entram em ao, buscando denunciar e reverter o quadro adverso eventual-
mente constatado. So freqentes as matrias, artigos e editoriais crticos sobre a
bancada desse ou daquele setor (a bancada da bala, por exemplo) estar atuando
para a no alterao do status quo. Veja-se que, segundo os dados da pesquisa
realizada pela ANDI e pela Fundao Ford, raramente o mesmo ocorre quanto
o tema so as Polticas Pblicas de Comunicao. A hiptese que pode explicar
essa constatao a de que, em muitos casos, a bancada da radiodifuso est
tambm composta por muitos proprietrios de veculos cujos textos foram ana-
lisados pela presente investigao.
Altos e baixos
Por um lado, conforme temos visto, inegvel que a situao brasileira, no que
tange a uma regulao democrtica e avanada dos meios de comunicao, no
pode ser considerada das mais confortveis (para nos valermos de um eufemis-
mo) especialmente diante das incontveis mudanas que assolaram o setor
nas ltimas dcadas. Por outro, as pginas precedentes alinhavaram um con-
junto no desprezvel de possibilidades para modernizar, com ganhos para toda
a sociedade, o aparato legal e burocrtico que hoje (des)ordena o campo das
comunicaes no Pas.
111
A anlise acerca de questes estruturais, de mer-
cado e regulatrias aspectos centrais para as
demais discusses do setor de Comunicaes
aponta, de um lado, que h um forte desequilbrio
na presena desses temas na cobertura (11,7%),
especialmente quando comparado a questes de
contedo (50,2%).
Por outro lado, possvel observar a tendncia dos
jornais em abordar tais assuntos a partir do vis da
comunicao enquanto negcio. interessante aten-
UM OLHAR SOBRE A COBERTURA: INVESTIGANDO AS QUESTES
ESTRUTURAIS, DE MERCADO E REGULATRIAS
tar, por exemplo, que eles so os mais abordados pe-
los jornais econmicos (34%) e que o Setor Privado
, proporcionalmente, o ator mais vinculado a es-
sas questes. Por fm, o estudo realizado pela ANDI
aponta que dentre os aspectos mais freqentemente
abordados nesse eixo, esto o fnanciamento do Bndes
s empresas de mdia, a crise fnanceira do setor e as
dimenses do mercado.
Voltamos a enfatizar que o n grdio da questo resume-se a uma incrvel seqn-
cia de interrelaes pouco aconselhveis entre o pblico e o privado. Nossos
meios de comunicao no raro so de propriedade de polticos com mandatos
e encontram-se cada vez mais concentrados. Assim, acumulam uma capacidade
crescente de infuncia na poltica, conquistando elevado poder de barganha
junto aos poderes constitudos. Naturalmente, acabam por ser pouco ou nada
regulados e quase sempre omitem as refexes sobre Polticas de Comunicao
da agenda miditica e, por conseqncia, da prpria esfera social mais ampla.
Ao fm e ao cabo, portanto, logram manter um status quo que, por defnio,
satisfaz apenas aos interesses cristalizados.
Desatar esse n grdio no tarefa de pequena envergadura e envolve, sem
dvida, diversos fatores. Vale mencionar alguns deles: uma atuao mais contun-
dente dos poucos veculos que ainda no se enquadraram nessa rede de interesses
difceis de serem contidos; um reconhecimento de que o jornalismo de qualidade
no pode se curvar perante disputas de poder que em nada contribuem para a
democracia; uma decisiva adoo da agenda da Responsabilidade Social Empre-
sarial pelos grupos de comunicao; um maior e mais plural engajamento da
sociedade civil na discusso e uma boa dose de aprendizado com a experincia
internacional. Tudo isso a fm de garantir a regulamentao dos princpios que,
pasmem, nossa Constituio j oferece desde 1988.
O prximo captulo, focado na anlise de contedo, voltar a sublinhar essas pos-
sveis sadas para o labirinto onde nos encontramos. O Captulo 4, por sua vez,
salientar, paralelamente a comentrios mais especfcos sobre a cobertura acerca
das Polticas Pblicas de Comunicao, um conjunto de elementos para a rede-
fnio de nosso marco regulatrio para o setor, trazendo como pano de fundo
a necessidade aqui e alhures de contar-se com uma mdia de carter pblico
forte, como elemento de contraponto aos interesses privados tambm em jogo.
112
TEMAS COBERTOS QUANDO AS QUESTES ESTRUTURAIS,
DE MERCADO E REGULATRIAS ERAM O FOCO*
Concesso/outorgas em geral 13,7
Dimenses do mercado 13,7
Regulao do setor 13,7
Financiamento do Bndes s empresas de comunicao 12,9
Crise fnanceira da mdia 10,8
Fuses, aquisies e joint ventures 10,8
Capital estrangeiro 7,2
Fechamento de rdios comunitrias 6,5
Revogao de concesses/outorgas 4,3
Confgurao da propriedade do setor 2,2
Criao de uma agncia regulatria especfca para o setor 1,4
Ampliao das atribuies da Anatel 0,7
Concentrao da propriedade do setor 0,7
Exportao da programao 0,7
Renovao de concesses/outorgas 0,7
*Do total de textos, 11,7% trabalharam as questes estruturais, de mercado e regulatrias.
O Bndes e as empresas de mdia
Em 2003, o setor de comunicao pleiteou junto ao
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (Bndes) linhas de crdito especiais na ten-
tativa de sanear uma dvida que chegava a R$ 10
bilhes. Nunca antes, na histria do Brasil, tantas
empresas de mdia recorreram, juntas, aos cofres
pblicos, ainda que vrias tenham sido individual-
mente ajudadas por governos nas ltimas dcadas.
Nunca, tambm, uma crise desse tamanho no setor
havia se tornado pblica.
Nos anos anteriores, as empresas de mdia haviam
aproveitado a cotao baixa do dlar para investir
na modernizao de suas estruturas. Com a dispa-
rada da moeda norte-americana a partir de 2002, as
dvidas cresceram e se tornaram virtualmente im-
pagveis. Alm disso, no que se refere mdia im-
pressa, diminua o mercado: a circulao de revistas,
entre 2000 e 2002, caiu de 17,1 milhes para 16,2
milhes de exemplares por ano e a de jornais, de 7,9
milhes para 7 milhes de exemplares por dia. Na
mesma poca, caiu tambm em R$ 200 milhes
o bolo publicitrio compartilhado por todos os
meios de comunicao. A crise no setor signifcou
uma reduo de 17 mil empregos, de acordo com o
Ministrio do Trabalho.
O presidente do Bndes poca, Carlos Lessa, tor-
nou pblico o pedido de emprstimo e resolveu
debat-lo no Congresso Nacional. Numa das audi-
ncias abertas sociedade, o coordenador-geral do
Frum Nacional pela Democratizao da Comuni-
cao (FNDC), Celso Schrder, declarou: Ao eleger
o Bnde como nico agente pblico envolvido no
encaminhamento da soluo do problema, mesmo
que involuntariamente o governo est contribuindo
para anular o espao poltico de discusso de um
tema que vai muito alm do simples endividamento
de empresas e que poderia apontar para um projeto
nacional na rea das Comunicaes. Questionou-
se, ainda, a capacidade dos meios de comunicao
manterem independncia, caso contassem explicita-
mente de recursos pblicos para se sustentarem.
Em 2004, o Bndes chegou a acenar com um em-
prstimo bem inferior ao valor pretendido pelas
empresas. Somando-se essa proposta com a m re-
percusso das negociaes junto opinio pblica,
as empresas optaram por coletivamente recusar a
ajuda do banco. Assim o programa de auxlo, que
chegou a ser comparado ao Programa de Estmulo
Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Fi-
nanceiro Nacional (Proer), no foi adiante.
113 113
A expresso coronelismo eletrnico transpe muito
do imaginrio popular que tem perpetuado a mito-
lgica fgura do coronel como um lder local de des-
taque, normalmente proprietrio rural, sustentado
pelos pilares do mandonismo e do flhotismo poltico.
Nos estudos da comunicao, a efervescncia das sub-
jetividades, dos aspectos microscpicos e cibernticos
da rea contriburam para a consolidao desta mito-
logia. Muito se disse sobre ser um fenmeno relativo
a muito poucas cidades nordestinas que estaria supe-
rado pela globalizao e pelas tecnologias digitais de
comunicao. Na ltima dcada do Sc. XX, as idias
da interconexo generalizada e da presena macia
das global players no Pas faziam do coronelismo uma
imagem ultrapassada, incompatvel com a nova socie-
dade que se delineava.
O contexto brasileiro
O problema que o Brasil s vezes do contra e a
nossa estrutura de comunicaes foi se distanciando
dos modelos internacionais mais conhecidos. Hoje
consenso que os estudos focados na globalizao e nas
tecnologias no conseguem explicar alguns pontos
que opem o ambiente brasileiro ao ambiente global,
dominado pela digitalizao e pela fexibilidade do
mercado internacional, tais como:
a) o detalhamento das lgicas clientelistas que trans-
formou veculos de comunicao locais e regionais
em moeda poltica no jogo federal;
b) o deslocamento, na regulao do setor, da centra-
lidade do interesse privado, em detrimento do inte-
resse pblico, para a centralidade do interesse pol-
tico e/ou religioso, local ou regional, em detrimento
do interesse econmico global ou nacional;
c) a esdrxula separao das velhas e novas tecno-
logias de comunicao em ambientes regulatrios
distintos (radiodifuso no mbito do Ministrio
das Comunicaes, e comunicaes
1
no mbito da
Agncia Nacional de Telecomunicaes); e,
d) a ausncia de transparncia sobre a estrutura de
propriedade e de afliao da radiodifuso nacional.
Do que se trata?
Neste ambiente, o coronelismo eletrnico cons-
titui, ao nosso ver, elemento fundamental para
a compreenso da especificidade do sistema de
comunicaes brasileiro. Chamamos de coro-
nelismo eletrnico ao sistema organizacional da
recente estrutura brasileira de comunicaes,
baseado no compromisso recproco entre poder
nacional e poder local, configurando uma com-
plexa rede de influncias entre o poder pblico e
o poder privado dos chefes locais, proprietrios
de meios de comunicao. Considera-se, portan-
to, o que o coronelismo eletrnico a transpo-
sio para o ambiente das comunicaes de uma
discusso consolidada na historiografia nacional:
o coronelismo. Toma-se por referncia central,
o clssico Coronelismo, Enxada e Voto, de Victor
Nunes Leal.
O primeiro trabalho, de natureza acadmica, a
adotar o termo coronelismo eletrnico foi a mo-
nografa de Clia Stadnik, intitulada A hiptese do
fenmeno do Coronelismo eletrnico e as ligaes
dos parlamentares federais e governadores com os
meios de comunicao no Brasil (1991). Embora os
trabalhos adotando esta idia tenham se tornado
mais freqentes, ainda relativamente pequeno o
nmero de pesquisadores a tratar o assunto. Se f-
zermos uma busca na Plataforma Lattes, que cadas-
tra os currculos dos pesquisadores brasileiros no
portal do CNPq, o sistema apresenta apenas doze
pesquisadores em cuja produo cientfca apare-
ce a expresso coronelismo eletrnico. Natural-
mente, sabemos que nem todos os pesquisadores
tm currculo na Plataforma Lattes, mas como ele
obrigatrio na solicitao de fnanciamento nas
agncias pblicas nacionais, o sistema uma boa
medida para perceber a expressividade de um tema.
A ttulo de comparao, um fenmeno mais hype
como, por exemplo, jornalismo online aparece na
produo de 129 pesquisadores.
O fenmeno do Coronelismo Eletrnico
nos estudos de comunicao
1. A diviso opera uma separao conceitual entre televiso aberta, compreendida pela radiodifuso, e televiso por assinatura, compre-
endida junto com os demais servios como Internet e telefonia. H ainda outra separao que a retirada do cinema da compreenso de
meios de comunicao e a sua estratgica colocao no mbito do Ministrio da Cultura/Agncia Nacional do Cinema.
Suzy dos Santos
*
114 114
Mesmo com poucos pesquisadores, o debate sobre o
fenmeno tem amadurecido. Destacando-se as anli-
ses de Alex Pereira Moura, Fbio Piva Pacheco, Isra-
el Bayma, Jane Mrcia Lemos da Luz, Maria rica de
Oliveira Lima, Mnica Kasaker, Paulino Motter, Rei-
naldo dos Santos, Srgio Capparelli e Vencio Artur
de Lima, entre outros. A maior parte destes trabalhos
consiste de rduo trabalho emprico de denncia das
diversas redes de clientelismo e apadrinhamento que
constituem a recente histria da radiodifuso no Pas.
Quem se interessa em ter uma idia, mesmo que
vaga, da estrutura de distribuio das comunicaes
no pas tem de lidar com um enigma similar aos en-
frentados pelas personagens de literatura policial. As
informaes pblicas so pulverizadas entre diversos
arquivos, sistemas e portais; arquivos em formatos
de difcil manipulao, com informaes imprecisas,
dados desatualizados e erros de registro. Os esforos
de investigao emprica ainda demandam buscas de
registros em juntas comerciais, em ferramentas online
e nos jornais locais, entre outros, na tentativa de esta-
belecer as conexes internas da extensa rede informal
de compadrio que d sustentao ao sistema de radio-
difuso brasileiro.
Caminho a perseguir
Assim, a urgncia da denncia dessas prticas conde-
nveis e, muitas vezes, ilegais, trouxe embutida a au-
sncia de refexo acerca da natureza e da constituio
desta conceituao. No se pretende, aqui, diminuir o
valor das anlises empricas sobre a estrutura econ-
mico-poltica das comunicaes no Brasil. Pelo con-
trrio, acreditamos que o manejo de dados quantita-
tivos e de documentos primrios fundamental para
evitar o desvio da realidade material perceptvel em
muitas anlises baseadas unicamente em abstraes
ou em modelos importados.
Falta, todavia, uma trilha. Primeiramente porque,
apesar do esforo necessrio para o levantamento,
a preparao e a apresentao de dados, ntida a
ausncia de escopo terico na produo em comu-
nicao que d conta do fenmeno. Tambm por-
que adaptaes apressadas dos conceitos originais
correm o risco de resultar em noes to enviesadas
quanto aquelas nas quais freqentemente acusamos
a fuga da realidade.
As sutilezas do conceito
Quando da morte de Victor Nunes Leal, em 1985,
Jos Murilo de Carvalho j apontava o perigo de [o
Coronelismo...] se tornar o clssico muito citado e
mal lido. Na adaptao do coronelismo para o coro-
nelismo eletrnico os temores do autor chegam perto
de ser confrmados. Por se tratar de assunto pouco
discutido dentro dos cursos de graduao e ps-gra-
duao em comunicao, h uma srie de equvocos a
descaracterizar a riqueza da anlise original de Leal.
Parte da descaracterizao do coronelismo deve-se
apropriao errnea da expresso pelo senso comum.
Percebe-se, na gramtica do tema, um entendimen-
to de que o sufxo ismo forma a ao originada no
nome prprio, logo, coronelismo seria o sistema que
designa as aes dos coronis. Derivado desse, o co-
ronelismo eletrnico comportaria as aes dos coro-
nis nos meios eletrnicos de comunicao.
Essa concepo retira do coronelismo a natureza
de sistema, atribuda por Leal, alm de fundir, sem
qualquer distino, coronel e coronelismo. H quem
estenda a conceituao mais ainda, transformando o
exerccio do poder em coronelismo. Em muitos tra-
balhos, nota-se, tambm, difculdade para entender
quem o coronel de quem fala Leal em Coronelis-
mo... e o que defniria este ator no cenrio comunica-
cional brasileiro.
A adaptao apressada primordial a que se repor-
ta ao coronel eletrnico como toda personagem que
simultaneamente exerce mandato eletivo e proprie-
tria de meios de comunicao. Por derivao, seria
como reportar ao coronel como qualquer proprietrio
rural exercendo mandato eletivo. No h sustentao
para esta afrmativa na obra de Leal nem em qualquer
bibliografa de referncia sobre o coronelismo.
Para observar a fdelidade autoral, a ruptura com essa
habitual noo generalista deve estar na raiz da an-
lise que pretenda a adoo do coronelismo eletrnico
na gramtica comunicacional. J no captulo primei-
ro de Coronelismo... se encontra a negao do car-
ter absoluto ao coronel. Embora a expressividade da
atividade rural no Brasil da Primeira Repblica fosse
incontestvel, o coronel poderia ser um burocrata,
comerciante, profssional liberal ou at um padre.
Nem precisaria deter cargo eletivo. O que caracteriza
115 115
v
o coronel , em resumo, o status de comando numa
determinada regio.
O coronel e as eleies
A propriedade de meios de comunicao pode ser
considerada potente instrumento de fora eleitoral,
contudo, o raio de ao do coronel diferenciado do
de um radiodifusor que conquista votaes expressi-
vas. No se pode incluir na mesma categoria fguras
como Antonio Carlos Magalhes e Hlio Costa apenas
porque ambos so radiodifusores que exercem man-
datos eletivos e ocuparam o cargo de Ministro das
Comunicaes. Eles desempenham papis diferentes
no sistema de coronelismo eletrnico. Ainda que se
perceba traos clientelistas em ambas atuaes pbli-
cas, embora participem da mesma rede de compadrio
que tem dado forma ao que chamamos de coronelis-
mo eletrnico, no h um Helismo ou um Costis-
mo atuando como chefa poltica, arbitragem social
e fonte de coero em Minas Gerais. Se os candidatos
apoiados por Hlio Costa perdessem as eleies para
governador e senador, a manchete do dia seguinte no
jornal de Barbacena difcilmente seria Clima de de-
cepo predomina entre os eleitores
2
.
O que no coronelismo
tambm usual a confuso entre mandonismo e co-
ronelismo, como se fossem dois nomes para o mesmo
fenmeno. Essa pode ser a degenerao mais nociva
anlise j que induz fgura do coronel como um
senhor absoluto, quase mitolgico, que inverte a or-
dem conceitual. O coronelismo se inscreve como um
momento particular do mandonismo, como disse Jos
Murilo de Carvalho, no artigo Mandonismo, corone-
lismo, clientelismo: uma discusso conceitural, exata-
mente aquele em que os mandes comeam a perder
fora e tm de recorrer ao governo. Mandonismo,
para Victor Nunes Leal e para Jos Murilo de Carva-
lho, mais abrangente, ocorre em diversos momentos
e diversos lugares, se aproxima mais da idia de caci-
quismo, por exemplo.
Outra descaracterizao conceitual est na expresso
coronel eletrnico. No h razo evidente para inserir
os meios de comunicao, ou a propriedade deles, na
fgura do coronel. A propriedade de veculos de co-
municao , isto sim, parte do controle dos meios
de produo, caracterstica fundamental daquilo que
queremos defnir como um sistema de coronelismo
eletrnico. Logo, no o coronel que eletrnico,
mas o coronelismo. A natureza mutante do coronel
largamente reconhecida. A morte de Francisco
Herclio do Rego, coronel Chico Herclio, em 1974
no extinguiu a espcie. O coronel j existia antes do
coronelismo e continuou a existir depois dele. Ele
certamente passou por metamorfoses modernizan-
tes, mas se mantm atravs da rede de compadrio e
afliao que nasce no ambiente municipal, mas tem
forte base de sustentao em Braslia. E segue sendo
simplesmente coronel, no coronel eletrnico nem
neocoronel nem cibercoronel.
Na adaptao do coronelismo, para atender s ne-
cessidades da anlise do fenmeno comunicacional
brasileiro, necessrio corrigir uma ltima idia
errnea: a de que o coronelismo prtica cont-
nua que apenas se atualiza a partir da insero dos
meios de comunicao. Diferente do que dissemos
com Capparelli, em 2002, o coronelismo no con-
tinuou sob novas bases. H um vcuo no sistema
de permuta entre os poderes locais e federais no
perodo compreendido entre o Estado Novo e a di-
tadura militar. A suspenso de eleies por Getlio
Vargas e pelos militares eliminou o voto como mo-
eda de troca. inegvel tambm que a urbanizao
operou um nvel maior de democratizao e cida-
dania no pas. Se os coronis seguiram existindo,
estiveram em posio diretamente subordinada em
relao ao poder federal.
A discusso continua
A retomada semntica que propomos aqui atm o
coronelismo eletrnico a um perodo histrico se-
melhante quele estudado por Leal, um momento
de transio entre dois modelos polticos: a ditadu-
ra e a democracia. S se pode falar em coronelismo
eletrnico a partir de 1985 quando rdio e televiso
se transformaram em moeda do Governo Federal
que reforava o poder de chefes municipais e regio-
nais. Da mesma forma que acreditou-se que o voto
2. Correio da Bahia, online, 02 out. 2006.
Disponvel em: <http://www.correiodabahia.com.br/aquisalvador/noticia.asp?codigo=113559>.
116
v
secreto poria fm ao coronelismo, acreditamos hoje
que a democratizao da sociedade e o amplo acesso
informao, proporcionado pela pulverizao tecno-
lgica, podem acabar com o coronelismo eletrnico.
As recentes derrotas eleitorais de fguras como Ant-
nio Carlos Magalhes e Jos Sarney foram apontadas
como mais um fm do coronelismo. Novamente pa-
rece que estamos a tratar de um fenmeno esgotado.
Falou-se que Lula, assim como falou-se que Vargas no
sculo passado, eliminava o papel intermedirio do
lder local como benfeitor que fazia a ponte entre o
municpio e o Governo Federal. Contudo, ausncia
de reviso das polticas de comunicao em vigor,
bem como a continuidade de uma expressiva par-
cela de deputados e senadores legislando em causa
prpria, ainda justifcam a relevncia de anlises
mais aprofundadas sobre coronelismo eletrnico.
*. Pesquisadora Associada Adjunta no Laboratrio de Polticas de Comunicao do Programa de Ps-Graduao em Comunicao da
Universidade de Braslia, com bolsa recm-doutora da Fundao Ford e apoio pesquisa do CNPq. suzysantos@gmail.com.
Captulo 3 | Defesa do interesse pblico
117
DEFESA DO INTERESSE PBLICO
No recente a atuao do Estado brasileiro em relao regulao
democrtica dos contedos veiculados pelos meios de comunicao. No
perodo ps-redemocratizao do Pas, no entanto, foram poucos os avanos
registrados nessa rea. A resistncia de alguns setores, principalmente os
vinculados prpria mdia, contribui fortemente para a estagnao do
modelo regulatrio
H uma linha divisria entre censura e regulao de contedo. Entretanto, a freqente sobre-
posio desses dois conceitos, principalmente no discurso de atores ligados aos meios de comu-
nicao, acaba tendo um efeito paralisante hoje constituindo-se em um dos principais fatores
a impedir que se avance na construo de um sistema regulatrio democrtico mais condizente
com o atual cenrio da mdia nacional.
Um primeiro passo para a qualifcao desse debate , certamente, compreender melhor o pro-
cesso histrico de formulao das iniciativas de controle pblico do contedo da mdia. No Bra-
sil, as primeiras aes do Estado nessa rea foram implementadas durante o governo Vargas,
sendo que alteraes de perfs variados ocorreram durante o regime militar e, posteriormente,
no perodo da redemocratizao.
O presente captulo traz uma breve abordagem desse contexto, alm de apontar as efetivas
possibilidades de avano no que se refere regulao dos contedos. Nesse sentido, procurou-se
enfatizar ainda diferentes experincias no campo da responsabilizao da mdia, cujos resulta-
dos vm assegurando maior participao da sociedade civil no monitoramento das produes
dos meios de comunicao, bem como um dilogo mais efetivo entre telespectadores, ouvintes,
leitores, internautas e empresas.
Diante desse contexto, espera-se deixar claro nas pginas a seguir como as questes relativas ao
contedo e suas possveis implicaes complementam o debate trazido pelo captulo ante-
rior e contribuem para aprofundar as refexes sobre a regulao de mdia no Brasil. Balizam
estas discusses diversos dados relativos cobertura que a imprensa vem dedicando temtica
do contedo.
- Captulo 3 -
118
Areflexo mais conceitual sobre as inter-relaes entre a mdia e os
regimes democrticos, bem como as discusses mais objetivas acerca das
possibilidades e da pertinncia de se regular a infra-estrutura das comu-
nicaes acabam por recair sobre um novo campo de debate: o da regula-
o do contedo veiculado pelos meios de comunicao. Isso explica, de
certo modo, a prpria organizao desses temas ao longo dos captulos da
presente publicao.
Na ampla diversidade de anlises j construdas sobre o cenrio miditico, as
interpretaes sobre o impacto dos meios de comunicao no comportamento
de sociedades e indivduos sempre se fzeram presentes. Seja partindo do princ-
pio de que o pblico encontra-se em posio de total subservincia mensagem
dos meios, seja postulando uma condio oposta, de absoluta independncia de
cidados e cidads na relao com a mdia, as mais diversas discusses, pesqui-
sas e mesmo legislaes produzidas acabaram mirando como um de seus alvos
preferenciais a questo do contedo veiculado.
A ttulo de exemplo: no mbito do jogo democrtico, quando uma anlise con-
centra-se nos mecanismos por meio dos quais os eleitores sero informados, o
tema central, ao fm e ao cabo, resume-se aos contedos veiculados pelos meios
de comunicao. Da mesma forma, quando se defende a existncia de um con-
texto de desconcentrao da propriedade dos meios, o objetivo fnal a plurali-
dade de contedos e de vozes.
Como j discutido no captulo anterior, o processo regulatrio da infra-es-
trutura, apesar de gerar um efeito direto na regulao de contedo, acaba por
no contemplar plenamente os inmeros aspectos da questo. Nesse senti-
do, costumam ser constitudos marcos legais especficos bem como aes
conduzidas pela sociedade civil organizada e pela prpria mdia que visam
tratar prioritariamente dos contedos produzidos. E exatamente este o fio
condutor do presente captulo.
Faces de um mesmo tema
Antes de avanarmos nas refexes diretamente associadas ao debate sobre o
contedo, importante destacar a co-relao entre este tema e as questes que
j discutimos anteriormente. Por isso, no seria redundante afrmar que a efeti-
vidade dos regimes democrticos est fortemente conectada ao cardpio de te-
mticas, idias e pontos de vista que terminam sendo veiculados ou deixados
de lado pelos meios de comunicao de massa, dada a centralidade desse ator
social na contemporaneidade. Da mesma forma, qualquer poltica de regulao
da infra-estrutura no campo das comunicaes s ganha sentido do ponto de
vista mais amplo a partir do momento em que tambm vislumbre, entre suas
diretrizes, as potenciais implicaes relacionadas ao mbito do contedo.
Poderamos, portanto, ressaltar que estamos falando aqui de uma via de mo-
dupla. Se, por um lado, as interaes entre mdia e democracia, assim como os
parmetros de uma regulao da infra-estrutura, refetem-se em alteraes no
campo do contedo; de outro, como vimos, esses dois blocos de debate aborda-
dos anteriormente tambm so afetados por aspectos inerentes ao avano dos
mecanismos regulatrios direcionados s mensagens que mdia veicula.
119
No entanto, para que possamos prosseguir com sucesso em nossas refexes,
mesmo tendo em conta as sinergias entre as diversas faces do debate sobre as
polticas de comunicao, torna-se necessrio aprofundar as questes especf-
cas que dizem respeito discusso sobre o contedo.
ngulos diversos
A primeira e talvez mais evidente caracterstica das iniciativas de regulao de
contedo refere-se grande repercusso alcanada por essa pauta na esfera p-
blica, como os prprios dados da investigao conduzida pela ANDI e Funda-
o Ford demonstram. As discusses alimentadas por jornais, rdios e, especial-
mente, pela televiso chamam, de maneira singular, a ateno dos decisores, dos
formadores de opinio e da prpria opinio pblica de maneira geral. Podemos
enumerar algumas explicaes para tal cenrio:
a. Enquanto o contedo , mal ou bem, acessado por uma camada mais am-
pla da populao, por sua vez as implicaes relativas s origens e ao poder
desse contedo (mdia e democracia) e o pano de fundo do complexo sis-
tema que permite sua produo e veiculao (infra-estrutura) conseguem
mobilizar um nmero bastante mais restrito de interlocutores.
b. Em decorrncia disso, signifcativamente mais fcil emitir opinies, ju-
zos de valor e at mesmo realizar estudos empricos sobre o contedo numa
analogia com a conhecida mxima sobre o futebol no Brasil, poderamos
dizer que qualquer cidado e cidad tem uma posio defnida sobre aquilo
que veiculado pelos meios de comunicao.
c. Tambm como conseqncia desse contexto, dissemina-se com facilidade
a noo de que os contedos tm o potencial de afetar diretamente nos
mais diferentes sentidos a vida cotidiana dos indivduos. Por outro lado,
o estabelecimento de vinculaes entre o dia-a-dia e as demais questes de
polticas pblicas de comunicao no se d de maneira automtica.
d. Por serem visivelmente mais freqentes na sociedade os casos relacionados
ao debate sobre o contedo, as prprias empresas de mdia se encarregam de
valorizar essas discusses seja promovendo suas prprias produes, seja
criticando o que realizado pelos seus concorrentes. De maneira geral, a
anlise sobre o contedo permite particularizao o que no tem lugar em
uma refexo sobre temas mais abrangentes, como por exemplo o da proprie-
dade cruzada. A ttulo de ilustrao, poderamos dizer que o erro cometido
pelo programa do apresentador Gugu Liberato, ao transmitir a falsa entrevis-
ta do grupo criminoso PCC, foi somente do SBT, enquanto o debate sobre o
controle de propriedade atinge, hipoteticamente, a todas as empresas.
e. Por fm, as refexes relacionadas ao mbito do contedo so as mais usualmen-
te associadas recorrente polarizao entre censura e liberdade de expresso. Tal
tendncia acaba por fortalecer essa discusso na esfera pblica, j que, via de regra,
tende a atrair para si o foco do debate acerca das diversas formas de regulao.
Em segundo lugar, diferentemente do que ocorre com as questes apontadas
nos captulos anteriores, a regulao dos contedos se constitui em um univer-
120
so temtico extremamente amplo, que abarca um conjunto muito diverso at
mesmo incongruente de objetos e preocupaes. De um lado a pluralidade de
mensagens emitidas (jornalsticas, de servios de entretenimento, publicitrias
para fcarmos nas mais bvias), e de outro a diversidade de pblicos e interes-
ses, geram um caleidoscpio de problemas e potenciais solues vinculados
refexo sobre o contedo.
Nesse contexto, uma terceira caracterstica dos sistemas regulatrios dos conte-
dos dos meios de comunicao estaria relacionada prpria multiplicidade de
aspectos envolvidos. Ou seja, quando estamos discutindo contedo, podemos
nos referir a questes de diferentes ordens, como produo independente, re-
gionalizao da programao, direito de resposta, existncia de um ombudsman,
cartas de leitores, direito de antena, conselhos de imprensa, impactos na forma-
o de crianas e adolescentes entre outras tantas.
Alm disso, no caso da regulao de contedo nos deparamos com um cenrio
bastante complexo do ponto de vista dos atores envolvidos e das possveis ini-
ciativas existentes. Ao contrrio das discusses sobre a relao entre a mdia e os
regimes democrticos e sobre a rea de infra-estrutura nas quais o Estado tem
um papel preponderante , quando o contedo est em pauta, a auto-regulao
e o envolvimento da sociedade civil organizada e dos indivduos tambm pas-
sam a ocupar uma posio de destaque.
Colcha de retalhos
Diante de tais particularidades, inegvel que o debate sobre o contedo, a des-
peito dos esforos na direo oposta, acaba por sofrer do que poderamos cha-
mar de uma sndrome da colcha de retalhos ou seja, torna-se muito difcil
discutir o tema sem passar por questes das mais diversas ordens e que, em
muitos casos, no aparentam ter relao evidente. Assim, no de estranhar que
as prprias refexes apresentadas nas pginas a seguir acabem por acompanhar,
de certa forma, essa mesma lgica.
Em primeiro lugar, procuramos abordar, muito brevemente, o contexto histrico
mais geral sobre o debate em torno dos processos regulatrios de contedo. Em
seguida, apresentamos baseados em exemplos relacionados, principalmente,
realidade brasileira algumas das possibilidades de regulao que podem ser
levadas a cabo pelo Estado, pelo Setor Privado, pela sociedade civil organizada
e pelos prprios indivduos. Por fm, na ltima seo deste captulo, buscou-se
resgatar o histrico dos modelos regulatrios de contedo no Brasil.
Um rpido passeio rumo ao passado especialmente relevante para a discusso
sobre a regulao de contedo. Por um lado permite acessar um aprendizado
importante para a compreenso do contexto atual e tambm para o desenho das
estratgias futuras nessa rea. Por outro, traz tona um alerta central quanto a
um risco j citado anteriormente nesta publicao: no raro, a tentativa de regu-
lar o contedo acaba por desaguar na obscura prtica da censura.
A pesquisa realizada pela
ANDI com apoio da Funda-
o Ford aponta que 1,5%
dos textos discute central-
mente a histria da comunicao em
seus diferentes ngulos. A investigao
tambm retrata que 2,5% do material
analisado tece refexes acerca da ativi-
dade jornalstica. Em outras palavras, a
cobertura que os meios noticiosos pro-
movem sobre sua prpria atividade ain-
da pouco expressiva. Como veremos,
h uma concentrao maior nas questes
de entretenimento.
BREVE HISTRICO
121
Mesmo que j tenhamos destacado em outros momentos as diferenas funda-
mentais entre censura e regulao democrtica das comunicaes, no pode-
mos deixar de relembrar que, desde tempos muito remotos, a produo de con-
tedo foi objeto dos mais diferentes tipos de controle, perpetrados por atores
igualmente diversifcados. Vale ainda recordar que, na maioria das vezes, esses
controles que se estenderam at um passado no to distante consistiam em
censurar prvia ou posteriormente as mensagens que desagradavam, por razes
variadas, aos seus controladores. Tudo isso, em uma clara demonstrao da im-
portncia que sempre foi conferida aos meios de comunicao nas disputas de
poder presentes em todas as sociedades.
Conforme j citado no Captulo 2, a mxima de que conhecimento poder sem-
pre levou, ao longo da histria, existncia de um controle estrito do fuxo de
informaes. No Egito antigo, por exemplo, os escribas eram mantidos muito
prximos do imperador, relata o professor da Universidade de Princeton, Paul
Starr. Segundo ele, por medo do poder que outros poderiam adquirir contra
elas, as elites governantes freqentemente buscaram manter o conhecimento
secreto, limitar a discusso pblica, e controlar a religio, educao e a cincia
de tal forma a evitar que aqueles envolvidos com essas atividades se apoderas-
sem de informaes e idias perigosas. Nesse contexto, o historiador brasileiro
Nelson Werneck Sodr afrma:
Ao comentar como o processo de controle passou a ser intensifcado a partir da
inveno da imprensa, o professor da Universidade de Cambridge, Peter Burke,
relata que muitas das informaes discutidas at ento eram altamente sigilo-
sas. Ele completa:
O controle dos meios de difuso de idias e de informaes que se verif-
ca ao longo do desenvolvimento da imprensa, como um refexo do desen-
volvimento capitalista em que aquele est inserido uma luta em que
aparecem organizaes e pessoas da mais diversa situao social, cultural e
poltica, correspondendo a diferenas de interesses e aspiraes. Ao lado des-
sas diferenas, e correspondendo ainda luta pelo referido controle, evolui
a legislao reguladora da atividade da imprensa. Mas h, ainda, um trao
ostensivo, que comprova a estreita ligao entre o desenvolvimento da im-
prensa e o desenvolvimento da sociedade capitalista. (...) A ligao dialtica
facilmente perceptvel pela constatao da infuncia que a difuso im-
pressa exerce sobre o comportamento das massas e dos indivduos. O trao
consiste na tendncia unidade e uniformidade. Em que pese tudo o que
depende de barreiras nacionais, de barreiras lingsticas, de barreiras cultu-
rais como a imprensa tem sido governada, em suas operaes, pelas regras
gerais da ordem capitalista, particularmente em suas tcnicas de produo e
de circulao , tudo conduz uniformidade, pela universalizao de valo-
res ticos e culturais, como pela padronizao do comportamento.
Por essas e outras razes, estava em operao um sistema de controle ou
censura. Em Veneza, por exemplo, o acesso aos arquivos era estritamente
controlado. O prprio doge no era autorizado a entrar sozinho nos arqui-
vos. S os membros do Senado tinham essa permisso e s membros do Co-
legio podiam remover documentos. Para evitar a tentao de ler os papis
sob sua guarda, supunha-se que o zelador do arquivo fosse analfabeto.
122
Por certo, o sistema mais reconhecido de censura da mdia, quela altura, foi
implantado nos anos 1.500 pela Igreja Catlica. O ndex, catlogo de obras proi-
bidas, foi utilizado pela Inquisio para condenar muitos hereges. A Igreja, en-
tretanto, no se constitua em caso isolado. Na Inglaterra, conforme j havamos
ressaltado, os livros somente podiam ser publicados mediante registro prvio
e era crime dar publicidade s discusses do Parlamento. Da mesma forma, o
governo portugus proibiu a publicao de mapas que descrevessem a costa da
frica, temeroso de que suas conquistas fcassem expostas.
Salto histrico
J nos primrdios dos meios de comunicao de massa, no entanto, juntamente
com a rigorosa fscalizao dos contedos distribudos, fortaleceu-se tambm a
idia de que o controle autoritrio da informao no era inerente dinmica
social. Em 1644, como vimos no primeiro captulo, John Milton fez um enftico
discurso no Parlamento ingls defendendo a liberdade de expresso, fato que f-
cou marcado como um dos primeiros registros desse movimento de resistncia.
A temtica voltaria a ganhar corpo quase cem anos depois com o movimento
iluminista e, j no sculo XIX, por meio de pensadores como John Suart Mill.
A introduo de diversas formas de censura pelos Estados conheceu perodos de
maior e de menor intensidade desde ento. Em muitos casos, como j discutimos,
Estados totalitrios assumiram o completo controle dos meios de comunicao,
impedindo fortemente a circulao de quaisquer informaes produzidas por ou-
tras fontes. Em outros momentos, o material veiculado era regulado por meio de
uma anlise prvia de rgos pblicos e vale lembrar que mesmo em democra-
cias mais consolidadas, movimentos como o macartismo tiveram lugar.
Em anlise apresentada no artigo E Lord Jones morreu discurso por contro-
le democrticos ao poder dos meios de comunicao, o jurista pernambucano
Jos Paulo Cavalcanti Filho aponta algumas possveis formas de censura:
Com a consolidao das democracias, principalmente desde a Revoluo Ame-
ricana, acabou por se fortalecer um processo de validao de uma srie de di-
reitos civis e polticos, dentre eles a liberdade de expresso e de imprensa. A
censura nas suas confguraes mais explcitas, em muitos contextos nacionais,
foi sendo afastada defnitivamente por constituies mais afnadas aos novos
princpios da universalizao de direitos.
Isso no signifca, no entanto, que os governos deixaram de se preocupar com os
contedos veiculados pela mdia. O desenvolvimento de formas de regulao sin-
tonizadas aos novos pressupostos constitucionais assegurou que o fm da censu-
ra no representasse uma lacuna legal, mas a consolidao de modelos coerentes
com o regime democrtico.
Macartismo
O movimento macartista soma-se ao
rol de episdios histricos marcados por
algum tipo de perseguio ideolgica.
Em plena vigncia da Guerra Fria (anos
1950), o senador norte-americano Jose-
ph McCarthy fcou famoso por patrulhar
intensamente todos aqueles que julgava
adeptos do socialismo e do comunismo,
inclusive nos meios de comunicao. In-
teressantemente, a atuao do jornalista
Edward Murrow, da rede CBS, foi central
para desestabilizar as aes de McCarthy.
A disputa entre Murrow e McCarthy foi
recentemente retratada no flme Boa noi-
te, Boa sorte.
... a censura primitiva, do censor ofcial e sua tesoura; a musa da autocensura,
como a ela se referia George Steiner; a censura econmica, a partir indistinta-
mente do empresariado ou dos governos (com distribuio de publicidade, pri-
vilgios tributrios e crditos ofciais); e especialmente a censura dos donos da
notcia [por meio da qual] os jornais, as rdios e as televises dizem sempre (ou
quase sempre) o que seus proprietrios querem (ou permitem) que se diga ...
123
O contedo em discusso
Do mesmo modo que os mecanismos de controle, a objetividade jornalstica
tambm est, h sculos, na pauta de discusso de pesquisadores e da sociedade.
Em 1861, Karl Marx j denunciava que os jornais londrinos no representavam
a opinio popular, e sim a voz dos polticos que lhes asseguravam determinados
benefcios. Generalizando o cenrio indicado por Marx, poderamos afrmar
que os interesses representados variam de acordo com o contexto histrico, po-
ltico, econmico, social e cultural especfco de cada regio. Tal relativizao,
na verdade, justifcaria o fato de que a representao de interesses , em parte,
condicionada aos mecanismos que o Estado utiliza em seu relacionamento com
as empresas jornalsticas mecanismos estes que derivariam da correlao de
foras encontrada na sociedade.
A despeito dessa constatao, no se pode deixar de apontar que as iniciativas de
controle governamental dos meios de comunicao de massa notadamente a
radiodifuso, em perodos mais recentes quase sempre estiveram baseadas no
conceito de interesse pblico e no na explicitao dos interesses subliminares
em jogo. Apesar das entrelinhas de tal processo, foi a partir dessa concepo
mais nobre que se construiu, na regulao tradicional das comunicaes, a jus-
tifcativa para o controle dos contedos pelo Estado. A consolidao dessa idia
mais abrangente de regulao teve um grande impulso, no contexto do Estado
de Bem Estar Social, com a defesa da liberdade de escolha individual em relao
ao contedo e tambm com a criao de condies igualitrias de acesso aos
diferentes meios.
A partir do sculo XX, sete objetivos podem ser enumerados, de acordo com
o professor da UFBA Othon Jambeiro, para justifcar a interveno estatal no
processo regulatrio (veja mais informaes no quadro da pgina seguinte):
1. Assegurar a liberdade de informao.
2. Proteger a propriedade intelectual.
3. Regular o intercmbio de servios.
4. Regular as comunicaes de massa.
5. Regular as telecomunicaes.
6. Regular a indstria e os servios de informao.
7. Garantir o acesso pblico s informaes que sejam essenciais ao exerccio
da cidadania.
Historicamente, os servios de telefonia e transmisso de dados consagra-
ram-se como monoplio estatal exceto nos Estados Unidos e o processo
regulatrio passou a ser desenvolvido, principalmente, a partir de questes
relacionadas sua estrutura fsica. Trs princpios gerais serviram como pi-
lar a essa regulao:
1. Acesso universal (common carriage).
2. Interconexo.
3. Controle de preos (tarifas no discriminatrias).
Por ser reconhecido como questo estratgica para as polticas de desenvolvi-
mento dos diferentes pases, o controle desses servios estava ligado prpria
segurana do Estado.
124
O controle de contedo, conforme ressaltamos, apresenta caractersticas mais
complexas e est fortemente veiculado plataforma de transmisso e ao tipo
de contedo. Assim, as mensagens transmitidas via telefonia raramente so
reguladas pelo Estado, sendo entendidas como um tema privado. O mesmo
no ocorre, segundo j salientado, com os contedos veiculados pela mdia
(impressa e audiovisual).
Na mesma direo, h diferenas na regulao de jornalismo, publicidade e
entretenimento. Em relao ao primeiro, objetiva-se proteger a veracidade da
informao e a possibilidade de transmisso da mesma pelos profssionais de
imprensa por meio da garantia das liberdades de expresso e de imprensa e do
sigilo fonte. Dessa forma veda-se explicitamente qualquer tentativa de censura
prvia e, por conseguinte, de restries ao livre fuxo da informao.
J em relao publicidade, um dos objetivos centrais dos mecanismos regula-
trios proteger a sociedade dos malefcios, no explcitos, que podem ser cau-
sados por determinados produtos no Brasil, a Constituio Federal estabelece
restries veiculao de comerciais de tabaco, bebidas alcolicas, agrotxicos,
medicamentos e terapias, por exemplo. A propaganda de armas expressamente
proibida e muitos elementos referentes publicidade so regulados pelo Cdigo
do Consumidor.
Por fim, no que se refere ao entretenimento, a regulao tambm prima por
almejar proteger a sociedade, principalmente, naquilo que diz respeito po-
pulao infanto-juvenil e s demais minorias polticas. No primeiro caso,
um dos instrumentos mais comuns a classificao indicativa de programas
de televiso, espetculos e filmes. No segundo, um bom exemplo est nas
iniciativas que estabelecem punies aos contedos que manifestam precon-
ceitos raciais, religiosos ou de opo sexual esse formato j comea a ser
aplicado no Brasil, conforme descreve o quadro Joo Kleber e o Direito de
Resposta, na pgina 163.
124
Conceitos relevantes
Interesse pblico O pesquisador Edward
Banfield, em seu livro Politics, Planning and
the Public Interest escrito em co-autoria com
Martin Meyerson e publicado em 1955 de-
fine interesse pblico como algo que serve
aos fins de todo o pblico, ao invs de apenas
a determinados setores. Entretanto, o conceito
traz um problema intrnseco em sua definio.
Se, por um lado, pertinente diferenciar o in-
teresse do pblico do interesse pblico, h
que se constatar a dificuldade em apontar-se
de forma acurada o que venha a ser interesse
pblico. O que, em cada tema posto, deve ser
identificado como sendo de tal interesse? E o
que no deve? Quem tem o poder de oferecer
tal definio? Como se chega a ela? Estas so
algumas questes relevantes nesse debate e
cujas respostas no so triviais. Como exem-
plo, podemos estabelecer um paralelo com
uma discusso semelhante, relacionada pro-
moo e defesa dos direitos da criana e do
adolescente. A Conveno sobre os Direitos da
Criana, da ONU, salienta que as mais distin-
tas questes devem ser sempre resolvidas no
melhor interesse da criana. Mas, nesse caso,
surge o questionamento: como chegar a tal
melhor interesse? Fica a interrogao e, com
ela, o aviso de cautela ao se abordar a questo.
125
Liberdade de informao Pressupe
que o acesso e o direito informao sejam as-
segurados de maneira plena a todos e todas.
considerada um direito fundamental desde a
primeira seo da assemblia da ONU, em 1946,
assim como est presente no artigo 19 da Decla-
rao Universal dos Direitos Humanos de 1948
(a ntegra do artigo est na pgina 05). Para isso,
o Estado deve estimular a criao e a gesto de
instrumentos voltados ao livre e equilibrado fu-
xo de informao, facilitar sua circulao e refor-
ar sua contribuio para o desenvolvimento da
economia, da poltica, da cincia, da tecnologia,
da cultura e das artes. A liberdade de informao
tambm pressuposto para a democracia. A po-
pulao tem o direito de avaliar as aes de seus
lderes e estabelecer o debate sobre elas. Para tan-
to, cidados e cidads devem ser capazes de ter
acesso performance dos governantes, o que de-
pende do fuxo de informaes sobre o estado da
economia, polticas sociais e outros assuntos de
seu interesse. Tambm fundamental no com-
bate corrupo, podendo o jornalismo inves-
tigativo e as ONGs utilizarem esse direito para a
fscalizao dos governos.
Fortalecimento da cultura nacional
Implica a adoo de polticas pblicas es-
pecficas para bibliotecas, arquivos e museus,
radiodifuso, cabodifuso, difuso via satli-
te, jornalismo, publicidade, assim como para
a indstria fonogrfica, cinematogrfica e
editorial. Muitos governos, preocupados com
os efeitos da globalizao na cultura local e
a perda da identidade, estabeleceram, por
exemplo, cotas para a linguagem e produo
original na radiodifuso (Canad e Frana
contam com este tipo de exigncia legal para
programao em lngua francesa).
Universalizao de servios postais e de
telecomunicaes Signifca criar condies
para que toda a sociedade tenha acesso aos pa-
rmetros prioritrios desses servios, quando
necessrio, por preos mdicos e eventualmente
subsidiados. No caso das telecomunicaes no
Brasil, a universalizao defnida pela Lei Geral
de Telecomunicaes (Lei 9472/97):
Proteo Propriedade Intelectual a
garantia, pelo Estado, de direitos autorais e eco-
nmicos sobre patentes e obras de indivduos e
empresas. Segundo o stio da World Intellectual
Property Organization (WIPO), a propriedade in-
telectual se refere s produes da mente humana:
trabalhos literrios, artsticos e smbolos, nomes,
imagens e designs utilizados no comrcio. A pro-
priedade intelectual dividida em duas categorias:
1) Propriedade industrial Invenes, pa-
tentes, marcas comerciais, design industrial.
2) Copyright Trabalhos artsticos e lite-
rrios (como romances, poemas, peas,
flmes, trabalhos musicais, desenhos, pin-
turas, fotografas, esculturas e desenhos ar-
quitetnicos). Incluem ainda o direito dos
artistas sobre suas performances, dos pro-
dutores sobre suas gravaes e dos radiodi-
fusores por seus programas de rdio e tev.
Art. 79. A Agncia regular as obrigaes de
universalizao e de continuidade atribudas
s prestadoras de servio no regime pblico.
1 Obrigaes de universalizao so as que
objetivam possibilitar o acesso de qualquer
pessoa ou instituio de interesse pblico a
servio de telecomunicaes, independente-
mente de sua localizao e condio scio eco-
nmica, bem como as destinadas a permitir
a utilizao das telecomunicaes em servios
essenciais de interesse pblico.
126
Radiodifuso sob o olhar do Estado
No que se refere radiodifuso, independentemente do modelo adotado p-
blico, estatal ou comercial , a distribuio e o contedo eram (e continuam sen-
do, na maioria dos casos) fortemente controlados pelos Estados. Essa regulao
foi permeada por critrios culturais, econmicos e polticos, baseando-se em
princpios diversos das telecomunicaes e mais prximos lgica j aplicada
imprensa. O professor da UFBA Othon Jambeiro analisa:
De acordo com o pesquisador argentino Alejandro Piscitelli, o interesse cen-
tral do Estado na radiodifuso est ligado natureza educacional e cultural dos
servios. O objetivo desses meios seria a transmisso de conhecimentos dirigi-
dos a pblicos particulares em situaes histricas especfcas. Essa capacidade
doutrinria da radiodifuso tende a torn-la interessante a qualquer governo.
Dominique Wolton, em seu livro Elogio do Grande Pblico, apresenta argumen-
tao parecida.
Ao longo da histria, portanto, as lideranas polticas, notadamente as de
cunho autoritrio, descobriram que o contedo transmitido pelos meios
de comunicao eletrnicos e audiovisuais poderia ser um excelente ins-
trumento de propaganda. Essa percepo foi bem definida pelo ex-ditador
argentino Juan Domingo Pern, em um discurso de 1953: Podemos dirigir
certas pessoas pela persuaso, dando o exemplo, e outras pela polcia, re-
primindo-as. Quando forem capazes de conduzir 90% dos argentinos pela
persuaso e os 10% restantes pela polcia, vocs obtero um xito. Mas se
forem obrigados a conduzir 90% da populao utilizando a polcia e s 10%
pelo exemplo, vocs tero fracassado.
O uso do contedo no se restringe s ditaduras latino-americanas. Antes de
Pern, o regime nazista j se esmerara em mostrar ao mundo, pelas telas do
cinema, suas conquistas e intenes, incentivando flmes como Triunfo da Von-
tade (1936) e O Judeu Sss (1940). De outro lado, Hollywood respondia com O
Grande Ditador (1940) e, nas dcadas seguintes, flmes que refetiriam o ameri-
can way of life. Esse modelo seria exportado para todo o mundo no apenas pelo
cinema, mas, tambm, por rdios, televises e pela publicidade.
Na primeira metade do sculo XX, a radiodifuso dada a essa grande ca-
pacidade doutrinria no campo poltico acabou por favorecer tambm
Histrica e universalmente, os sistemas regulatrios desenvolvidos para go-
vernar a indstria da tev tm derivado diretamente dos instrumentos le-
gais e aparatos burocrticos que os Estados-naes criaram para tratar com
a Imprensa. Na medida em que novas tecnologias deram origem a novos
meios de comunicao de massa o cinema, depois o rdio, em seguida a
tev aqueles instrumentos e aparatos foram conseqentemente adaptados,
muitas vezes para permitir que se pudesse continuar a policiar e controlar
a mdia. Os sistemas regulatrios evoluram em seguida para evitar danos
morais, regular a relao trabalhista entre empregados e proprietrios dos
meios, prevenir excessiva concentrao de poder, licenciar freqncias de
rdio e tev, e particularmente nas democracias liberais da Europa oci-
dental e nos Estados Unidos garantir formas de competio econmica
sufciente para frustrar o estabelecimento de monoplios.
O termo radiodifuso
aparece em 62,5% do total
de textos pesquisados na
anlise realizada pela ANDI
com apoio da Fundao
Ford, indicando uma forte tendncia de
concentrao da cobertura nesse campo
especfco das comunicaes. Jornais, ci-
nemas e sistemas de televiso a cabo, por
exemplo, dividem o restante da cobertura
com os textos mais gerais sobre um tema
(ou seja, que no identifcam um deter-
minado segmento).
127
a disseminao da ideologia capitalista e a mobilizao da opinio pblica
na busca do consenso social. No campo econmico, contribuiu diretamente
para a criao de um mercado para os equipamentos de recepo e funcio-
nou como poderoso instrumento de marketing para os bens de consumo de
massas no Ocidente.
Paralelamente a essa expanso, novos desenhos passaram a ser estabelecidos no
mbito das polticas regulatrias da radiodifuso desde modelos integralmen-
te estatais at mecanismos de auto-regulao implementados pelo Setor Priva-
do, passando ainda pelo monitoramento direto via sociedade civil.
Sempre que se discute regulao de contedo, independentemente do meio a
transmiti-lo, parte-se do pressuposto de que devem ser tomados todos os cui-
dados para que os dispositivos elaborados no resultem em censura ou seja,
a defnio explcita, por autoridades especfcas, daquilo que pode ou no ser
divulgado. Conforme ressaltamos anteriormente, essa permanente vigilncia
vlida quando acontece sob o prisma da democracia, no entanto, no raro, mes-
mo governos democraticamente eleitos, como o caso da gesto do presidente
Lus Incio Lula da Silva, acabam cometendo seus deslizes nessa seara (ver caso
Larry Rother, na pgina seguinte).
No Brasil, a Constituio Federal de 1988 corrobora esse ponto, proibindo, in-
clusive, a exigncia de licenas especiais para meios de comunicao impressos.
No caso do contedo transmitido por jornais, revistas e pela Internet tem-se
geralmente optado pelo estabelecimento de aes punitivas quando acontecem
excessos. No que tange radiodifuso, porm, abre-se um espao mais contun-
dente para a regulao de contedo, visto que as emissoras operam um recurso
escasso, administrado pelo Estado as freqncias eletromagnticas e, em
contrapartida, devem respeitar o interesse pblico.
Nesse sentido, aceitvel, como prev a Constituio, que delas se exija, por
exemplo, a exibio de programas educativos, culturais, regionais e independen-
tes, estimulando e dando voz pluralidade de atores. Como veremos, a inexis-
tncia de legislao que regulamente os dispositivos constitucionais, no entanto,
tem prejudicado a regulao de contedo tambm no mbito da radiodifuso.
Mesmo assim, autoridades como a Procuradora da Repblica Eugnia Fvero
acreditam que a Constituio Federal, a Lei de Imprensa, a Lei da Ao Civil
Pblica e o Cdigo do Consumidor, combinados, representam um arcabouo
jurdico sufciente para se promover a defesa dos direitos do cidado em relao
mdia.
MODELOS EM DEBATE
No existe frmula nica na constituio dos mecanismos regulatrios dos
contedos veiculados pela mdia; as experincias em curso no Brasil e em
outros pases, bem como a anlise de casos concretos de regulao, contri-
buem para a avaliao das diferentes possibilidades
A discusso sobre contedo
o tema central de 50,2%
dos textos analisados pela
pesquisa Mdia e Polticas
Esse nmero quase cinco vezes mais
elevado do que aquele verifcado pelo
segundo maior foco temtico, referente
abordagem das questes tecnolgicas
(11,7%). Vale tambm mencionar que
jornais e revistas acabaram cobrindo os
aspectos de contedo em propores pra-
ticamente equivalentes.
128
O jornal norte-americano Te New York Times pu-
blicou, em maio de 2004, uma reportagem em que
acusava o Presidente da Repblica Luiz Incio Lula
da Silva de abusar do lcool. Na ocasio, o Palcio
do Planalto reagiu com indignao, desmentindo
as informaes. Larry Rother, correspondente do
NYT no Brasil, passou a ser conhecido em todos
os crculos de debate do Pas e, na maioria deles, foi
fortemente criticado.
De vilo, o jornalista passou vtima nos dias se-
guintes. Quando tudo parecia concludo com o
desmentido ofcial, o Poder Executivo anunciou
que cassaria o visto temporrio de trabalho de Lar-
ry Rother, obrigando-o a deixar o Pas. A medida
foi recebida pela mdia como uma agresso ina-
ceitvel liberdade de imprensa. O assunto teria
morrido na segunda-feira, se o governo brasileiro,
por intermdio do porta-voz Andr Singer, no
divulgasse uma nota agressiva na noite anterior,
dando reportagem e ao seu autor uma impor-
tncia que no tinham, recorda Ricardo Kotscho,
na poca secretrio de Imprensa e Divulgao da
Presidncia da Repblica, no livro Do golpe ao
planalto: uma vida de reprter.
Depois do desgaste com a medida denunciado
pelo governo, achou-se uma sada para o pro-
blema. Por meio de seus advogados, Rother la-
mentou os constrangimentos causados por sua
reportagem e o governo considerou essa declara-
o um pedido de desculpas, aceitando no mais
cancelar o visto do jornalista. O Presidente deu
o caso por encerrado numa demonstrao de ge-
nerosidade, que uma tradio republicana dos
presidentes brasileiros, concluiu o ministro da
Justia, Mrcio Tomaz Bastos.
Diferentes protagonistas
O histrico da regulao dos contedos miditicos pelos Estados Nacionais em
geral e pelo Estado Brasileiro, em particular, deixa claro a vinculao entre a
garantia constitucional da liberdade de expresso e a existncia de dispositivos
que permitam uma atuao dentro dos parmetros democrticos. Nesse senti-
do, vale retomar o texto constitucional brasileiro que, em vrios aspectos, se as-
semelha a outros ordenamentos jurdicos. Veja-se que no artigo 220, transcrito
no quadro da prxima pgina, a garantia da liberdade de expresso explcita,
porm vem acompanhada de uma ressalva importante: observado o disposto
nesta Constituio.
O prprio artigo traz, em seu pargrafo nico, importantes elementos vincula-
dos regulao de contedo os quais mereceriam legislao especfca. Adicio-
nalmente, questes como o direito de resposta e a inviolabilidade da intimidade,
da vida privada, da honra e da imagem, bem como a rejeio total do racismo e
a prioridade absoluta destinada a crianas e adolescentes so assegurados pela
Carta de 1988.
Ou seja, o primeiro ator com posio de protagonismo na regulao dos contedos
o Estado Nacional e ele exerce essa funo por meio de um conjunto bastante
diversifcado de procedimentos. Direito de resposta, classifcao indicativa, progra-
mao independente e regional so algumas das possibilidades que sero abordadas
ao longo das prximas pginas. Tambm discutiremos, ainda que brevemente, a ex-
perincia levada a cabo por outras naes no que tange regulao de contedo.
O caso Larry Rother aconte-
ceu durante o perodo ana-
lisado pela presente inves-
tigao. De todos os textos
pesquisados, 2,7% tinham
como tema central o episdio. Desses,
75% expuseram um posicionamento
contrrio deciso do governo, 34,4%
se valeram da expresso censura, 40%
mencionaram o conceito liberdade de
expresso e 56% eram material opinativo.
Vale destacar que em nenhum caso houve
a exposio de opinies divergentes.
O governo e a expulso de um jornalista
129
Art. 220. A manifestao do pensamento, a cria-
o, a expresso e a informao, sob qualquer for-
ma, processo ou veculo, no sofrero qualquer res-
trio, observado o disposto nesta Constituio.
1 Nenhuma lei conter dispositivo que possa
constituir embarao plena liberdade de informa-
o jornalstica em qualquer veculo de comunica-
o social, observado o disposto no art. 5, IV, V,
42 X, XIII e XIV.
2 vedada toda e qualquer censura de natureza
poltica, ideolgica e artstica.
3 Compete lei federal:
I - regular as diverses e espetculos pblicos, ca-
bendo ao poder pblico informar sobre a natureza
deles, as faixas etrias a que no se recomendem,
locais e horrios em que sua apresentao se mos-
tre inadequada;
II - estabelecer os meios legais que garantam
pessoa e famlia a possibilidade de se defende-
rem de programas ou programaes de rdio e
televiso que contrariem o disposto no art. 221,
bem como da propaganda de produtos, prticas
e servios que possam ser nocivos sade e ao
meio ambiente.
4 A propaganda comercial de tabaco, bebidas
alcolicas, agrotxicos, medicamentos e terapias
estar sujeita a restries legais, nos termos do
inciso II do pargrafo anterior, e conter, sempre
que necessrio,advertncia sobre os malefcios
decorrentes de seu uso.
5 Os meios de comunicao social no podem,
direta ou indiretamente, ser objeto de monop-
lio ou oligoplio.
6 A publicao de veculo impresso de comu-
nicao independe de licena de autoridade.
No mbito das possibilidades regulatrias, podemos considerar ainda, conforme
salientamos previamente, a constituio de modelos de auto-regulao inicia-
tivas nas quais o prprio mercado defne os parmetros de sua atuao. Como
exemplo desses mecanismos, poderamos apontar as aes de Responsabilidade
Social Empresarial, a funo de ombudsman, a implementao de Cdigos de
tica, dentre outros. Vale assinalar, entretanto, que tal forma de controle ga-
nha sentido apenas quando estamos tratando da regulao de contedo, mas
praticamente invivel se o que est em debate a concesso do uso do espectro
eletromagntico, necessariamente uma atribuio estatal.
Nos anos recentes, complementarmente, passou a se consolidar uma terceira
teoria, que busca articular a atuao do estado, das empresas e da sociedade civil
no mbito da regulao da mdia. Tal formato taz em sua concepo a idia de
que, como afrma Claude Jean-Bertrand, em seu livro O arsenal da democracia,
a qualidade pode originar-se da combinao de mercado, lei e tica. Soluo
trplice para um problema capital.
Nesse contexto, alguns mecanismos tambm tm sido criados por movimen-
tos sociais, pela mdia dita alternativa e at mesmo pelos prprios meios de
comunicao tradicionais. A eles se somam espaos antigos, como os desti-
nados s cartas dos leitores, a artigos de crtica de contedo e aos cdigos de
tica profssionais. Juntos, esses mecanismos constituem o que hoje se con-
vencionou chamar Media Accountability Systems (MAS). Para entendermos a
O que diz a Constituio
130
qualidade da representao poltica, temos que tambm considerar a esfera da
responsabilizao da mdia, ou a prestao de contas da mdia sobre suas ati-
vidades, afrma o jornalista e pesquisador Mauro Porto no artigo Te news
media, civil society, and accountability: toward a new paradigm in communi-
cation for development.
Na opinio de Claude Jean-Bertrand, os MAS representariam quaisquer meios
de melhorar os servios de mdia oferecidos ao pblico. O conceito abrange,
segundo o autor, cerca de 60 instrumentos que j foram aplicados e se espera
que mais alternativas sejam desenvolvidas no futuro. Esses sistemas so um
misto de controle de qualidade, servio ao consumidor, educao contnua e
muito mais no apenas, decerto, auto-regulamentao. Aos cidados, os MAS
devolvem os direitos humanos que a casta dos profssionais de mdia costuma
confscar, afrma.
Vale assinalar, por fim, que a triangulao entre regulao estatal, auto-re-
gulao e as iniciativas elaboradas por indivduos e pela sociedade civil or-
ganizada deve ser observada com cautela. Conforme amplamente detalhado
no livro Classificao Indicativa: Cidadania na Tela da Tev, publicado pela
ANDI e o Ministrio da Justia, a auto-regulao corre o risco de ser abando-
nada pelas empresas quando a escolha entre cumprir os preceitos auto-regu-
latrios e optar por elevar a lucratividade estiver em jogo. Da mesma forma,
a sociedade civil organizada possui recursos limitados para a execuo de
um acompanhamento amplo e abrangente. Isto para no mencionarmos, em
ambos os casos, a ausncia da possibilidade de sano. Feitas essas ressalvas,
porm entendemos que a complementao das trs formas de regulao de-
mocrtica do contedo pertinentes e pode trazer bons resultados.
Nas democracias, a mdia se constitui, ao mesmo tempo, como uma inds-
tria, um servio pblico e, para diversos autores, um quarto poder poltico.
E exatamente dessas mltiplas faces que surgem a maioria de suas poten-
cialidades e problemas. Segundo Claude Jean-Bertrand, essa trplice nature-
za gera a associao conflituosa entre cidados, jornalistas, proprietrios e
dirigentes polticos.
O controle de contedo parece ter se tornado uma espcie de calcanhar de Aqui-
les da discusso regulatria no Brasil. O espectro da censura tem sido invocado
por muitos atores especialmente aqueles ligados s empresas de mdia a
qualquer sinal de reabertura da discusso sobre a regulamentao do setor. Ge-
ralmente, nesse tipo de debate, utiliza-se como base de argumentao o que est
explicitado pelo artigo 5, inciso IX da Constituio Federal de 1988, cujo texto
preconiza que nada pode afetar a liberdade de expresso o que, como vimos,
constitui uma meia-verdade.
De fato, ainda esto muito vivos nos coraes e mentes de boa parte dos forma-
dores de opinio e dos decisores os 20 anos de vigncia do regime autoritrio,
aponta para o fato de que
nenhum dos textos anali-
sados focaliza, em especial,
formas de accountability dos meios de co-
municao. Adicionalmente, instituies
que h mais de uma dcada se dedicam a
tal tarefa no Pas como a prpria ANDI
e o Observatrio da Imprensa no com-
puseram o rol de fontes primrias loca-
lizadas no material, situao tambm ve-
rifcada no que diz respeito ao Conselho
de Comunicao Social. J o Frum Na-
cional pela Democratizao da Comuni-
cao (FNDC) fgura em trs textos como
fonte principal.
ESTADO E MECANISMOS DE
RESPONSABILIZAO
131
que varreram a liberdade de expresso, opinio e informao do cenrio
brasileiro. Isso no deveria ser utilizado, porm, como pretexto para en-
cerrar, antes mesmo de comear, a discusso sobre a necessidade de im-
plementar novos e democrticos instrumentos de regulao.
Liberdade para todos
Para avanarmos em nossas refexes, portanto, fundamental retomar-
mos rapidamente a discusso aprofundada no Captulo 1, distinguindo
dois conceitos aparentemente semelhantes: a liberdade de expresso indi-
vidual e a liberdade de expresso que se d por meio dos meios de comu-
nicao de massa.
Evidentemente, no Brasil, qualquer pessoa pode compartilhar sua vi-
so de mundo publicamente sem ser encarcerada por isso. Os grupos
antagnicos da sociedade podem, por exemplo, expor suas idias em
seus stios na Internet e criticar seus opositores. Contudo, na realida-
de, a liberdade de expresso est associada amplitude do discurso de
quem a detm. Ter liberdade de expresso no horrio nobre, em rede
nacional de televiso, muito diferente de ter liberdade de expresso
subindo em um banco da praa.
Nesse cenrio, passa a ser desejvel que os processos de regulao de con-
tedo englobem princpios que tenham justamente o objetivo de garantir
a liberdade de expresso de grupos diversos, aumentando a representao
da sociedade nos meios de comunicao.
Ao longo do trinio analisado na pesquisa conduzida pela ANDI, por
exemplo, uma srie de iniciativas voltadas, direta ou indiretamente, a
esse objetivo foram debatidas no Pas. Temas como a criao do Con-
selho Federal de Jornalismo e da Agncia Nacional do Cinema e do
Audiovisual, a votao do Projeto de Lei sobre a Regionalizao da
Programao e a elaborao de uma poltica pblica de Classificao
Indicativa somam-se a questes mais gerais, como o Direito de Res-
posta e o Direito de Antena.
Nas pginas a seguir, abordaremos, ainda que minimamente, as dis-
cusses que foram travadas em torno dessas propostas. Vale lembrar,
entretanto, que o fio condutor entre elas a forte relao que todas
mantm com a regulao estatal e seu objeto de maior interesse: os
contedos miditicos.
rgo independente
Um dos elementos cruciais na discusso sobre as Polticas Pblicas de
Comunicao no Brasil a necessidade de harmonizar e centralizar a re-
gulao do setor em um nico rgo. Hoje, pelo menos, Ministrio das
Comunicaes, Ministrio da Justia, Ministrio da Cultura, Congresso
Nacional e Anatel dividem diferentes atribuies no tocante regulao
das comunicaes.
132
Em diversas democracias, uma agncia reguladora independente no sentido de
que seus dirigentes possuem mandatos fxos e no coincidentes com o do Presi-
dente da Repblica, alm de oramentos minimamente garantidos a respon-
svel por operacionalizar a regulao do setor, inclusive podendo aplicar sanes.
o caso das j mencionadas Federal Communications Commission (FCC), dos
EUA, e Federal Of ce of Communications (Ofcom), do Reino Unido.
A discusso sobre esse tipo de modelo j encontra alguma repercusso entre os
prprios meios de comunicao. Em editorial publicado no dia 12 de fevereiro
de 2007, ao comentar a poltica de Classifcao Indicativa levada a cabo pelo
Ministrio da Justia, o dirio Folha de S. Paulo conclui:
A nica iniciativa mais consistente neste sentido foi elaborada pela equipe do en-
to ministro das Comunicaes, Srgio Motta, que pretendia transformar a Ana-
tel em Anacom, agncia que seria responsvel por toda a regulao das telecomu-
nicaes, da radiodifuso e dos correios. Tal alterao demandaria a discusso de
uma nova legislao para o setor, uma espcie de Lei Geral das Comunicaes, o
que, como comentamos, avana a passos lentos.
Para o Brasil, uma discusso como esta especialmente relevante quando se ob-
serva as fortes presses polticas exercidas pelas empresas de mdia. Muitas delas,
segundo o que j apontamos anteriormente, de propriedade de polticos com
cargos no Legislativo e no Executivo.
Direito de resposta
A no adoo de uma agncia reguladora independente para o setor, contudo, no
impede a discusso e o potencial avano de outras polticas pblicas pertinentes
para a regulao democrtica do contedo. o caso do Direito de Resposta.
Historicamente associado ao incio da liberdade de imprensa, o instrumento do
direito de resposta esteve presente nas mais diversas legislaes ao redor do mun-
do. H, basicamente, duas categorias principais de direito de resposta ex ante
e ex post. Ou seja, anteriormente veiculao de determinado contedo ou na
seqncia da veiculao de alguma afrmao acerca das qual haja discordncia.
Quanto ao primeiro caso, vale conferir a recomendao do Editorial Guidelines,
documento produzido pela emissora inglesa BBC:
O estudo Mdia e Polticas
releva que somente 0,2%
dos textos trouxe uma dis-
cusso sobre a necessidade
de uma agncia reguladora especfca
para o setor. Foram dois textos, um vei-
culado pelo Correio Braziliense e outro
pela Folha de S. Paulo.
Nessa trilha da classifcao indicativa, ser preciso aumentar a credibi-
lidade da equipe de especialistas que sugere aos cidados os horrios e as
faixas etrias adequadas. O modelo atual um departamento vinculado
ao Ministrio da Justia no a melhor resposta a tal necessidade. Se
sempre haver subjetividade nesse tipo de arbitragem, tanto pior se ela
fcar merc do governo de turno (e das constantes mudanas a que um
ministrio est sujeito).
Uma burocracia federal autnoma nos moldes de uma agncia regula-
dora teria mais chances de conquistar a confana do pblico telespec-
tador.
133
O direito de resposta ex ante acaba por se confgurar em premissa para a exe-
cuo do bom jornalismo. Ouvir o outro lado, portanto, deveria ser elemento
inerente ao exerccio profssional. Por isso mesmo, visto como decorrncia de
uma atitude vinculada prtica individual do profssional da imprensa ou como
uma determinao das empresas jornalsticas, caso do exemplo acima.
J o direito ex post, assegurado, via de regra, por meios legais. Muitos pases,
possuem legislao especfca garantindo tal direito e, nesse sentido, sublinhan-
do que o mesmo no entra em choque com a liberdade de imprensa ou de ex-
presso das empresas isto , caso o direito seja concedido a um determinado
indivduo ou grupo, os meios so obrigadas a veicular a resposta.
Em muitas naes, vale destacar, o marco legal no sufcientemente claro e as
decises acabam sendo invariavelmente remetidas ao Poder Judicirio. No caso
brasileiro, a Constituio de 1988 prev o direito de resposta como pressuposto
da liberdade de informao, referente a quaisquer veculos de comunicao so-
cial. A regulamentao do direito, contudo, ainda feita pela Lei de Imprensa de
1967, fato que limita a plena utilizao do mecanismo, dado que este diploma
legal foi sancionado durante o regime militar e, por isso, apresenta um claro
rano autoritrio, de censura e, logo, inconstitucional.
133
Direito de resposta em outros pases
A utilizao do direito de resposta ao redor do mundo segue estruturas mais ou menos institucionalizadas.
Neste quadro apresentamos alguns exemplos referentes a pases europeus.
Quando fazemos afrmaes sobre erros cometidos, injustias ou incom-
petncias, ou apresentamos crticas fortes e danosas a indivduos ou insti-
tuies, aos criticados deve ser concedido o direito de resposta, ou seja a
oferta de uma oportunidade justa de responder s alegaes antes de sua
transmisso.
A pesquisa desenvolvida
pela ANDI, com o apoio da
Fundao Ford, demonstra
que somente 0,1% dos tex-
tos abordou centralmente
o Direito de Resposta. Ou seja, esse ins-
trumento de proteo dos direitos de
indivduos e instituies em relao aos
possveis equvocos cometidos pela mdia
acabou fcando de fora da cobertura, no
trinio pesquisado.
O que diz a Constituio
Art. 5 - Todos so iguais perante a lei,
sem distino de qualquer natureza, ga-
rantindo-se aos brasileiros e aos estran-
geiros residentes no Pas a inviolabilidade
do direito vida, liberdade, igualdade,
segurana e propriedade, nos termos
seguintes: (...)
(...) V - assegurado o direito de res-
posta, proporcional ao agravo, alm da
indenizao por dano material, moral ou
imagem;
Pas Modelo adotado
Alemanha
Cada estado da Repblica Federativa possui uma Lei de Imprensa, que obriga jornais e outros peri-
dicos a publicarem respostas de pessoas afetadas por alegao ou fato publicado. A seo 11 destas
leis exige que as respostas sejam na mesma fonte, com a mesma proeminncia e sem exceder o tama-
nho do artigo original sendo restritas correo dos fatos. Quem solicita o direito tem trs meses
para a requisio e os editores que se recusarem a cumprir voluntariamente podem ser compelidos
a veicularem o direito pelas cortes civis.
ustria
No caso da mdia impressa, o direito de resposta ao sujeito vtima de uma afrmao incorreta ga-
rantido pelo Pressegesetz de 1922. J o Mediengesetz de 1981 estendeu o mesmo para toda a mdia
eletrnica.
Dinamarca
O Conselho de Imprensa Dinamarqus, fundado em 1964, introduziu o direito atravs do Artigo 41
da Lei de Responsabilidade da Mdia, de 1992. O direito agora opera de acordo com o as Regras so-
bre tica da Imprensa, adotado pelo Parlamento Dinamarqus em acordo com a Unio Nacional dos
Jornalistas Dinamarqueses, para casos de incorreo factual. Os pedidos podem ser feitos at quatro
semanas aps a publicao e os editores tm quatro semanas para cumprir a deciso.
134
Espanha
Segundo a Lei Ordinria 2/84, qualquer pessoa diretamente afetada pela publicao de informaes
incorretas ou danosas pode requerer, seja na mdia impressa ou radiodifuso a veiculao da verso
correta, sem comentrios e com o mesmo destaque dado informao original. Em caso de no
cumprimento pode-se evocar ao de corte para determinar que tipo de correo apropriada.
Finlndia
Desde a Lei de imprensa de 1919, todos que conseguirem demonstrar que o material publicado in-
correto ou ofensivo tm o direito de demandar igual espao para correo. Hoje em dia, a regulao
operada pelo Conselho de Meios de Comunicao de Massa, criado em 1968.
Frana
Desde a Lei de Liberdade de Imprensa, de 1881, o direito garantido para qualquer um que for men-
cionado ou tenha sido alvo de clara aluso na imprensa, sendo o artigo difamatrio ou no. O artigo
13 permite que uma pessoa (fsica ou jurdica) exera o direito de resposta, que deve ser do mesmo
tamanho e fonte que o artigo ofensivo. Jornais dirios devem responder dentro de trs dias e outros
peridicos, na edio seguinte. A reposta no pode violar o direito de outros ou atacar a integridade
do jornalista.
Grcia
A clusula 5 do artigo 14 da Constituio Grega confere direito de resposta a todos os cidados
que considerarem alguma publicao ou transmisso por rdio ou tev incorretas, alm de obrigar
o meio ofensor a providenciar uma retratao integral e imediata ou espao para a defesa da parte
ofendida. Isso tambm permite a lei prescrever a maneira pela qual o direito de resposta exercido.
Holanda
Ainda que no haja o direito na legislao, desde 1992 o Cdigo Civil e o Cdigo de Ao Legal tm
reconhecido um direito reparao de incorrees factuais. Cabe s Cortes decidir como a correo
deve ser operacionalizada.
Noruega
Qualquer um que seja afetado diretamente pela publicao de uma incorreo factual pode deman-
dar uma reparao dentro de um ano, de acordo com a Seo 30 do Cdigo Penal. As cortes podem
(mas raramente o fazem) impor multas pelo no cumprimento e se uma queixa aceita, a seo
430a requer publicao com destaque do resultado do julgamento.
Sucia
No h direito de resposta na legislao, mas existe de fato, como resultado da prtica estabelecida
pela Lei de Liberdade de Imprensa e a operao do ombudsman da Imprensa e do Conselho de Im-
prensa que inclui representao dos empregados e jornalistas das organizaes. O ombudsman
media as disputas nas quais no h o cumprimento por parte dos meios, sendo que as respostas so
dadas com destaque sufciente para assegurar que os leitores sejam informados sobre a divergncia.
Fonte: Adaptado de Right of Reply in Europe. Estudo de Mike Jempson para MediaWise (fevereiro de 2005).
http://www.mediawise.org.uk/fles/uploaded/Right%20of%20reply%20in%20Europe.pdf
Nuances do processo
Apesar de primeira vista, fcar a impresso de que no h maiores polmicas
em torno da discusso sobre o direito de resposta, essa no a verdade. De um
lado, como se pode imaginar, em vrias situaes as empresas jornalsticas tm
interesses prprios a defender, furtando-se, no raro, em observar o direito de
resposta ex ante.
De outro, no caso do direito ex post, sempre h a argumentao, por parte das
empresas, acerca de uma suposta ingerncia dos rgos reguladores do Estado
ou do Poder Judicirio quando oestes optam por conceder espao nos jor-
135
nais, rdios, televises e outros meios para resposta de indivduos ou institui-
es que tenham se sentido ofendidos, de alguma forma, por informaes pre-
viamente veiculadas. Nesse sentido, com muita freqncia as empresas resistem
fortemente concesso desse direito uma das tticas mais comuns estender
por anos a fo os processos na Justia, o que pode levar situao esdrxula de
o direito ser concedido, porm em um momento em que a resposta j poderia
ter perdido o seu sentido.
No por outra razo, as legislaes estrangeiras mencionadas acima no se preo-
cupam somente com a concesso de um direito de resposta em abstrato, mas em
especifcar os detalhes da operacionalizao desse direito. Assim, o intervalo de
tempo mximo para a concesso, a equivalncia de espao, tipo de fonte e desta-
que em relao informao originalmente publicada so algumas das questes
que acabam por compor o marco legal acerca deste tema.
Direito de antena
No debate sobre a democratizao dos meios de comunicao, uma outra pos-
sibilidade regulatria que vem ganhando, a cada dia, mais adeptos o chama-
do Direito de Antena. A iniciativa busca assegurar aos diversos grupos sociais
e polticos minorias, partidos, organizaes da sociedade civil, por exemplo
formas de participao na programao dos meios de comunicao.
As legislaes espanhola, portuguesa e holandesa j contemplam, com aborda-
gens diferenciadas, o direito de antena. A exemplo de outras formas de promo-
o da responsabilidade social da mdia [o direito de antena] supera a via de
sentido nico, e transforma a comunicao numa via de mo-dupla entre emis-
sores e receptores; entre pblico, profssionais e empresrios, observa Fernando
Paulino, autor de uma tese de mestrado sobre o tema, defendida no Departa-
mento de Comunicao da Universidade de Braslia.
No Brasil, somente os partidos polticos tm efetivamente o direito de antena,
pois so amparados pela legislao eleitoral. Ressalte-se, a esse respeito, que a
classe poltica v com muitas reservas propostas de participao popular sobre
os quais no pode exercer controle algum. A inovao do direito de antena apa-
receu, pela primeira vez, na Constituio portuguesa de 1976, referendado no
artigo 40. O jurista Fbio Konder Comparato, no texto possvel democratizar
a televiso?, publicado no livro Rede Imaginria - Televiso e democracia, foca-
liza a questo:
(...) O direito de antena, se bem organizado, pode levar a uma autntica
educao poltica das massas (...) Alis, a superao da via de mo nica nas
relaes de comunicao dos Poderes Pblicos ou dos controladores de
emissoras de televiso, em relao ao povo, mas no deste em relao queles
deve desembocar no verdadeiro teste da vida democrtica, que o contro-
le popular das aes dos governantes. Na vigente Constituio espanhola
tambm se regulamenta o direito de antena nos seguintes termos: (art. 20,
alnea 4) a lei regular a organizao e o controle parlamentar dos meios
de comunicao dependentes do Estado ou de qualquer entidade pblica e
garantir o acesso aos ditos meios dos grupos sociais e polticos signifcativos,
respeitando o pluralismo da sociedade e das diversas lnguas da Espanha.
136 136
Direito de antena e liberdade de expresso
Luis Felipe Miguel*
Um dos traos caractersticos mais importantes dos re-
gimes democrticos, ao lado da realizao de eleies
peridicas para o provimento dos cargos pblicos, a
vigncia de um conjunto de direitos e liberdades indi-
viduais, entre os quais se destaca a liberdade de expres-
so (e sua correlata, a liberdade de imprensa). Entendi-
da em sua forma mais plana, a liberdade de expresso
indica que no existe nenhuma autoridade capaz de
coibir a manifestao de idias, de opinies, de fatos
ou da criao artstica.
A defesa da liberdade de expresso tomou forma, ini-
cialmente, como uma luta contra a censura do Estado
e da Igreja cujos marcos flosfcos so a Areopagti-
ca, de John Milton, no sculo XVII, e Sobre a liberda-
de, de John Stuart Mill, no sculo XIX. Hoje, embora
permaneam tenses aqui e ali, o preceito da ausn-
cia de censura estatal sobre a informao, a opinio
e a expresso artstica vigora em todos os pases com
instituies formalmente democrticas. Mas tambm
se percebe com clareza que a ausncia de censura no
basta. Abolido o controle poltico, permanece o con-
trole econmico sobre a expresso.
De fato, todos somos livres para dizer o que bem en-
tendamos. Mas a efetividade social de um discurso
depende de sua capacidade de atingir uma quanti-
dade de receptores. Nas sociedades de massa, essa
capacidade no est dada naturalmente. So neces-
srios determinados meios tcnicos que, por sua vez,
exigem elevado investimento financeiro. Em suma,
possvel gritar na praa pblica, mas o que possui
repercusso social uma transmisso televisiva em
rede nacional, via satlite. A liberdade de expresso
vigora como liberdade negativa (ausncia de coer-
o), no como liberdade positiva (garantia de seu
usufruto verdadeiro por todos). Todos podem falar,
mas poucos so escutados.
Espaos para grupos sociais
O que ocorre, ento, que um pequeno grupo de con-
glomerados da mdia capaz de prover a maior parte
dos contedos simblicos e informativos de que os ci-
dados e cidads dependem para se situarem no mun-
do. Sobretudo a partir dos anos 1990, uma onda de
fuses internacionais restringiu ao mnimo o nmero
desses grupos. Via de regra, eles agem em diferentes
setores televiso, cinema, mdia impressa, indstria
fonogrfca, rdios etc. Muitas vezes, esto ligados en-
tre si por diversos negcios comuns e possuem enlaces
com outros setores da economia (no Brasil, a situao
no muito diferente, exceto pelo domnio inconteste
de um nico conglomerado) O resultado o empo-
brecimento brutal da diversidade de pontos-de-vista
presentes no discurso da mdia.
As muitas respostas a essa situao incluem medidas
de fortalecimento da mdia no-comercial (emissoras
pblicas, isentas da presso do mercado) ou no-pro-
fssional (emissoras comunitrias), bem como tentati-
vas de restrio oligopolizao do mercado de mdia
(limites propriedade). Um dos caminhos mais inte-
ressantes o chamado direito de antena, que consiste
basicamente na cesso obrigatria de espaos na m-
dia para que diferentes grupos sociais apresentem seus
prprios discursos.
Agendas alternativas
O direito de antena combate o poder da mdia em
duas esferas cruciais e complementares. Primeiro,
propicia que os grupos por ele benefciados apresen-
tem uma agenda alternativa isto , tematizem de-
terminadas questes como sendo de interesse pblico
(a maior demonstrao do poder de agendamento da
mdia a ausncia quase total do problema do con-
trole da informao na pauta poltica). Em segundo
lugar, amplia o leque de enquadramentos das ques-
tes agendadas, permitindo que diferentes explica-
es dos problemas e propostas de soluo se colo-
quem em seus prprios termos.
Um exemplo familiar de direito de antena a propa-
ganda partidria no rdio e na televiso brasileiros
um espao para que os partidos apresentem sua
viso da realidade e seu programa, mas que tende a
ser transformado num palanque eleitoral precoce, a
servio de candidaturas especfcas. No caso brasilei-
ro, apenas os partidos ganham o espao, mas existem
experincias diferentes. Em Portugal, organizaes
da sociedade civil so benefciadas, mas os progra-
mas so veiculados somente nas emissoras pblicas.
Outra experincia so os canais de acesso pblico na
televiso a cabo estadunidense, que esto disposi-
o de qualquer grupo ou mesmo cidado (a Lei do
137
Fairness Doctrine
Uma outra alternativa regulatria factvel constitui-se na fxao, em lei, da res-
ponsabilidade dos meios de comunicao como promotores da esfera pblica
incluindo as obrigaes de tratar das questes controversas de interesse p-
blico e de dar espao s posies divergentes. Um exemplo conhecido de regra
legal com este objetivo a Fairness Doctrine, implementada pelos Estados Uni-
dos. Adotada em 1949, a legislao foi revogada pouco menos de 40 anos depois,
como parte do esforo desregulador do governo Reagan. Na poca, defendia-se
que a Fairness Doctrine engessava a imprensa, levando-a a evitar a cobertura
poltica. Para o analista de mdia Robert Entman, contudo, a revogao da dou-
trina acelerou a degradao da cobertura jornalstica, sobretudo na televiso.
A Fairness Doctrine foi editada pela Federal Communications Commission
(FCC) com o objetivo de garantir, no mbito do jornalismo televisivo e radio-
fnico, a aplicao da teoria democrtica da Primeira Emenda Constituio
norte-americana. Com a medida, a FCC buscou evitar os efeitos tendenciosos
de decises tomadas pelas emissoras de rdio e televiso orientadas por interes-
ses puramente comerciais. De acordo com a Fairness Doctrine, eram obrigaes
das empresas de radiodifuso:
1. Dispensar um percentual razovel de tempo da programao para a cober-
tura de fatos e questes controvertidas de interesse coletivo.
2. Oferecer razovel oportunidade para a apresentao de pontos de vista
contrastantes sobre tais fatos e questes, de modo a proporcionar ao ouvin-
te ou telespectador o conhecimento das diversas verses e opinies sobre
o assunto.
3. Garantir o direito de resposta a candidatos em campanha poltica que
tivessem recebido crticas ou sofrido ataques pessoais em matrias ou edi-
toriais hostis.
Cabo brasileira prev algo similar). A sucesso de
programas bizarros e de grande precariedade tcni-
ca, no entanto, afugenta os espectadores.
Garantia de eqidade
O que valioso no direito de antena o entendimento
cristalino, ainda que implcito de que os meios
de comunicao, numa democracia, devem expressar
com um mnimo de eqidade as diversas perspectivas
sociais existentes e dar voz aos diferentes interesses
em confito na sociedade.
Mas no se trata de uma panacia. Devido a sua
competncia tcnica, a mdia tradicional tende a
receber maior legitimidade por parte da audincia
e, portanto, medidas que garantam seu controle e
a disperso da propriedade continuam sendo in-
dispensveis. Alm disso (e principalmente), como
inimaginvel dar a cada cidado o acesso aos
meios, torna-se necessrio determinar quais gru-
pos devem gozar do direito de antena, o que uma
complexa deciso poltica.
* Luis Felipe Miguel doutor em Cincias Sociais, professor
do Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia
(IPOL-UnB) e pesquisador do Conselho Nacional de Desen-
volvimento Cientfco e Tecnolgico (CNPq). autor de trs
livros e dezenas de artigos em revistas cientfcas do Brasil e
do exterior, tendo como temas principais de investigao a
relao entre mdia e poltica e a teoria da democracia.
138
A anlise Mdia e Polticas
Pblicas de Comunicao re-
fora a necessidade de uma
refexo semelhante aquela
relativa Fairness Doctrine
para o caso brasileiro. A pesquisa consta-
tou que 15,7% dos textos analisados apre-
sentam opinies divergentes. Apesar de
ser um percentual reduzido, se conside-
rarmos que o foco temtico do presente
estudo diz respeito a um tema polmico,
este valor est acima do verifcado em
outras pesquisas conduzidas pela ANDI,
como pode ser constatado pela tabela
abaixo (a exceo o caso da cobertura
sobre organismos transgnicos).
PRESENA DE OPINIES DIVERGENTES NAS COBERTURAS SOBRE
POLTICAS PBLICAS SOCIAIS
Pesquisa Perodo analisado Volume de textos Citao de Opinies
Divergentes
Defcincia 2002 262 4,2%
Desenvolvimento
Humano e Social
08/2001 a 07/2002 716 11,2%
Direitos Humanos 2004 1315 11%
Drogas 08/2002 a 07/2003 595 8,4%
Educao
2004 3976 10,3%
Sade da Criana
2002 993 7%
Sade do Adolescente
2001 670 5,2%
Tabaco e lcool
2001 239 6,7%
Trabalho Infantil
2002 652 6,6%
Transgnicos
2004 244 36,5%
Mesmo com a existncia de uma legislao na rea, ficava em aberto, en-
tretanto, o ponto crucial da formao da agenda da mdia, ou seja, quais
controvrsias mereceriam cobertura. Embora a Fairness Doctrine estivesse
implantada, as emissoras continuavam guiando-se por aquilo que Daniel
Hallin chamou de controvrsia legtima, que respeitava os limites da ideo-
logia hegemnica.
Questes cruciais como o papel do complexo industrial-militar fcavam per-
manentemente fora da agenda e, portanto, tambm do noticirio. Assim, vozes
muito desviantes fora do establishment poltico no eram contempladas pelo
preceito de dar espao s posies divergentes. A lei acabava por se adequar ao
jogo poltico norte-americano, buscando garantir uma disputa mais equilibrada
entre os dois grandes partidos.
O principal mrito de uma me-
dida semelhante Fairness Doc-
trine no est, portanto, em sua
capacidade de tornar a mdia to-
talmente imparcial meta que,
na realidade, no se pode atingir.
Est, sim, em afirmar uma vonta-
de poltica em relao aos meios
de comunicao, deixando claro
o seu carter de servio pblico,
no qual a busca pelo lucro deve
estar subordinada ao interesse
da cidadania.
Em sntese, uma norma do tipo
da Fairness Doctrine defende que
o uso da concesso pblica para
benefciar pontos de vista parti-
culares incorreto. Nesse sentido,
vale lembrar as palavras do juiz Byron White, da Suprema Corte dos Estados
Unidos, em 1969, quando da interpretao Primeira Emenda Constituio:
o direito dos espectadores e ouvintes, no o direito dos controladores da
radiodifuso, que soberano. A liberdade de expresso se estabelece, portan-
to, para benefciar o pblico isto , os cidados , que deve ter acesso uma
ampla gama de informaes.
Produo Independente
Outro mecanismo destinado garantia de maior diversidade nos contedos
miditicos acontece no mbito das tevs. Como forma de fomentar a par-
ticipao dos diferentes segmentos sociais na programao das emissoras,
muitos pases adotam mecanismos de incentivo s produes independen-
tes. No Brasil, as redes produzem quase a totalidade da programao, como
podemos ver no caso das minissries, novelas e programas da Rede Globo,
para citar um nico exemplo. O presidente do Congresso Brasileiro de Ci-
nema, Geraldo Moraes, acredita que preciso, no caso brasileiro, separar a
transmisso do contedo. A produo independente e regionalizada oferece
139
o carter democrtico para a televiso. preciso fazer do canal de TV a es-
trada transmissora para a sociedade, em toda a sua representatividade.
Segundo o economista da UFRJ Alex Patez Galvo, em vrios pases euro-
peus a cadeia televisiva separada em produo, distribuio e exibio. A
maior parte da programao exibida produzida fora da rede. Na Frana,
por exemplo, o percentual de produo independente das tevs abertas varia
entre 75% e 100%. Desde 1990, de acordo com Galvo, a Unio Europia
passou a estabelecer a obrigatoriedade de veiculao de contedos produ-
zidos no continente, alm de adotar medidas voltadas ao fortalecimento da
produo independente. Isso resultou, em 1997, em uma norma do parla-
mento Europeu chamada Televiso sem Fronteiras. A diretiva afirma que
os pases europeus devem assegurar que as redes de radiodifuso exibam
contedo audiovisual europeu o que no inclui notcias, esportes, televen-
das, etc. na maior parte do tempo de transmisso e que seja reservado
produo independente ao menos 10% do tempo de programao transmi-
tido ou 10% do oramento destinado programao.
H pases que defnem percentuais prprios de veiculao de produes inde-
pendentes. Na Itlia e na Holanda, por exemplo, as tevs devem abrir 20% de sua
programao s produes independentes. J no Reino Unido, esse percentual
de 25%, tanto para a BBC quanto para as redes abertas privadas. O economista
Alex Galvo ressalta que vrios pases exigem ainda que as emissoras destinem
parte de sua grade programas produzidos na lngua local o percentual varia
de 25% a 50% em naes como Espanha, Portugal, Holanda, Grcia, Frana,
Noruega, Reino Unido e Comunidade Francesa na Blgica.
O exemplo da Alemanha
A partir de 1997, o Rundfunkstaatsvertrag tratado en-
tre os Estados que integram a federao alem estabe-
leceu um novo modelo regulatrio para a radiodifuso
alem. O documento, entendido como um tratado entre
os diferentes estados que compem a federao alem,
incentivou alteraes tanto na regulao da infra-estru-
tura do setor, quanto no que se refere ao contedo.
Segundo ressalta o doutor em Direito Alexandre
Ditzel Faraco, no texto Difuso do conhecimento e
desenvolvimento: a regulao do setor de radiodifu-
so, alm da mudana nos parmetros para a con-
centrao empresarial nos meios de comunicao de
massa, citada no Captulo 2, o tratado alemo defne
outras restries voltadas a garantir o pluralismo da
mdia que, caso no sejam atendidas, podem resultar
na cassao das licenas da emissora, sem qualquer
indenizao para o empresrio.
Uma das possibilidades para o estmulo ao pluralis-
mo a obrigatoriedade de transmisso, por parte das
grandes emissoras, de programao independente. A
durao dessa programao dever ser de, pelo me-
nos, 260 minutos semanais (mdia de 37 por dia).
Desse total, 75, no mnimo, devero ser transmitidos
em horrio nobre das 19h s 23h30. O responsvel
pela programao no poder estar vinculado, de ne-
nhuma forma, ao dono da emissora.
A desvinculao entre produtor e emissora no su-
fciente para o Rundfunkstaatsvertrag, na medida em
que a qualidade da programao no pode ser garan-
tida pela interveno do Estado. Para esse fm e no
que se refere s empresas acusadas de concentrao ,
o documento prev a criao de comits de progra-
mao, possibilitando o controle interno da qualidade
das produes transmitidas.
140
O especialista defende que o estabelecimento de um novo marco regula-
trio de regionalizao no Brasil deve contemplar, entre outras coisas, o
acesso da produo independente s grades de programao das emissoras
abertas e fechadas e a diversidade da programao. Alm disso, necess-
rio que o princpio estruturador do acesso da populao brasileira a pro-
dutos audiovisuais realizados no pas, ocorra no maior nmero possvel de
mdias, conclui.
Para o ex- senador Saturnino Braga, o Congresso Nacional tem pela frente o
desafio de fortalecer a ponte entre parlamento e sociedade no campo da co-
municao e da produo audiovisual brasileira. Segundo ele, o Congresso
dispe de vrios instrumentos para participar dessa discusso, como a Frente
Parlamentar pela Cultura, a Comisso de Cinema e Audiovisual do Senado e
o prprio Conselho de Comunicao Social, instncias que vm debatendo,
alm dos aspectos tcnicos, o contedo da nossa programao. preciso
repensar as formas de produo de contedo e incrementar a parceria entre
o cinema e a televiso, dando maior espao a produo independente, bero
de idias ricas e criativas, essenciais para um meio de comunicao reconhe-
cidamente influenciador da formao intelectual e cultural dos jovens.
Programao regionalizada
No Brasil, o Projeto de Lei n 256/91, de autoria da ento deputada federal Jan-
dira Feghali (PCdoB/RJ), tramita h 15 anos no Congresso Nacional. A inicia-
tiva tem como objetivo regulamentar o inciso III do artigo 221 da Constituio
Federal, dispondo sobre a programao regional e independente das emissoras
de radiodifuso.
Caso aprovado, 30% da programao das emissoras, veiculada entre 7h e 23h
dever ser composta de produo regional, sendo 15% de programas que valo-
rizem a cultura e a arte nacionais e 15% jornalsticos. Em 2003, o PL foi fnal-
mente aprovado na Cmara e enviado ao Senado Federal. Em 10 de outubro de
2006 foi entregue ao senador Srgio Zambiasi (PTB/RS), que dever relat-lo na
Comisso de Educao.
Para o jornalista Gabriel Priolli, presidente da Associao Brasileira de Tele-
viso Universitria (ABTU) e da Televiso Amrica Latina (TAL), o resultado
do quadro de concentrao de contedo que tenta ser revertido por projetos
como o da ex-deputada Jandira um s: na totalidade do Pas exceo
feita s cidades do Rio de Janeiro e So Paulo , os telespectadores tm pouco
acesso informao jornalstica e s manifestaes artsticas e culturais de
suas prprias cidades e/ou regies, pela carncia de oferta desses contedos
televisivos, afrma em documento enviado ao Conselho de Comunicao So-
cial em maro de 2003. Para Priolli, os brasileiros que no so paulistas ou
cariocas no esto satisfeitos com o fato de verem muito mais tev proveniente
de fora de suas regies. Querem as suas tradies, a sua cultura, as suas for-
mas de expresso, o seu sotaque e os seus personagens no ar, fnaliza.
141
Jandira Feghali
mdica, foi eleita Deputada Estadual Constituinte
em 1986 e exerceu mandato de Deputada Federal de
1991 a 2006. autora do projeto de lei 256/1991, que
regulamenta a Constituio Federal no artigo referen-
te regionalizao da programao cultural, artstica,
e jornalstica e produo independente nas emissoras
de rdio e tev.
Em que medida seu projeto de lei relacionado
regionalizao da produo modifcaria o pano-
rama da radiodifuso no Brasil contemporneo?
A regionalizao um instrumento fundamental para
as alteraes do contedo na tev aberta. A democrati-
zao que buscamos impossvel de ser feita sem que
ocorra a regionalizao da produo artstica e cultu-
ral, principalmente, quando est em debate o modelo
de explorao da tev digital, que, por ser polmico,
vai exigir muita mobilizao.
Que mudanas ele traria?
A verso original do projeto determinava a exibi-
o da produo regional nas emissoras de rdio e
tev entre 7h e 23h. O aprovado estabelece veicula-
o entre 5h e meia-noite. O nmero de horas para
a exibio de programas regionais varia de acordo
com nmero de domiclios atendidos pela emissora.
Para lugares com mais de 1,5 milho de domiclios
com aparelhos de tev, a emissora ter de veicular
programao regional por 22 horas semanais. Em
regies com total entre 500 mil e 1,5 milho de apa-
relhos, sero 17 horas e nas regies com menos de
500 mil domiclios com aparelhos de tev, sero
10 horas de programao regional. Alm disso, o
projeto de lei prev que, do total reservado pro-
duo independente, pelo menos 40% devero ser
destinados apresentao de documentrios, obras
audiovisuais de fico e de animao, incluindo te-
ledramaturgia, e at 5% apresentao de obras au-
diovisuais de publicidade comercial.
Ao que atribuir a lenta tramitao do projeto
no Congresso?
O projeto foi apresentado em 1991 e desde ento en-
frenta muitas resistncias entre as grandes emissoras
de tev. Em funo disso, a tramitao da matria se
alonga durante todos estes anos, apesar das inmeras
tentativas de acordo em torno do texto.
As emissoras regionais, potencialmente interessa-
das no projeto, se manifestam a favor do mesmo?
E as produtoras independentes, organizaes que
produzem contedos audiovisuais, etc?
Todos estes setores esto empenhadas na aprovao do
projeto de lei da regionalizao, participando inclusive
de diversos atos em prol da matria.
Como fazer para mobilizar as populaes locais
ao redor de algo to signifcativo?
As entidades envolvidas na matria tm dado excelente
contribuio nesse sentido, em funo de sua proximi-
dade com a comunidade local e produtoras indepen-
dentes. Naturalmente, boa parte da sociedade brasileira
no tem conhecimento sobre o tema ou mesmo da ne-
cessidade de se regulamentar o art. 221 da Constituio
Federal. Por isso precisamos ampliar ao mximo esse
contingente de apoiadores.
Uma maior nfase no fato de que muitos pases
mais democrticos do que o nosso possuem
regulamentao semelhante no seria um ar-
gumento importante a ser utilizado no de-
bate pblico?
Durante a anlise feita pelo Conselho de Comunicao
Social do Congresso Nacional, foram realizadas algu-
mas audincias e, nelas, pudemos tomar conhecimento
da legislao nos principais pases do mundo. Nesse es-
tudo, constatamos o atraso de nossa situao jurdica. A
ausncia da regulamentao gera grandes distores no
sistema de radiodifuso no Pas.
Devemos ainda acreditar na aprovao do
seu projeto?
Claro que sim. Tenho trabalhado arduamente para que
isso ocorra o mais brevemente.
142
Ao longo dos trs anos ana-
lisados pela pesquisa coor-
denada pela ANDI, o tema
da regionalizao teve uma
razovel presena no notici-
rio, em grande parte potencializada pela
discusso do projeto apresentado pela de-
putada federal Jandira Feghali. De todo o
material pequisado, 14,4% discutem, mes-
mo que lateralmente, a vinculao entre a
comunicao e as questes regionais, cul-
turais ou locais. Num movimento mais t-
mido, 3,5% dos textos que abordam ques-
tes de contedo focalizam de maneira
central a regionalizao da programao e
1,9% a programao independente.
SOBRE A PROGRAMAO INDEPENDENTE E/OU REGIONAL,
A DISCUSSO CENTRALMENTE TRAADA SE REFERE A*
Importncia e caractersticas dos temas 31,3%
Projeto da Deputada Jandira Feghali (PL-256/1991) 28,1%
Poltica governamental para o setor 18,8%
Direitos Humanos 12,5%
Financiamento 9,4%
* 50,2% dos textos trabalham questes de contedo e, destes, 5,4% remetem a aspectos
especfcos da regionalizao da programao e da programao independente.
Conselho de Comunicao Social
Assim como a questo da regionalizao da programao, a efetiva instalao do
Conselho de Comunicao Social no Congresso Nacional outra determinao
constitucional estabelecida pelo captulo da Comunicao que vem encontran-
do difculdades para sair do papel.
Durante a Assemblia Nacional Constituinte, um grupo liderado pela deputada
e jornalista Cristina Tavares lutou pela aprovao de um conselho com poderes
normativos e coercitivos no que se refere s Comunicaes no Pas. O conselho
outorgaria concesses, fscalizaria a atitude das emissoras de radiodifuso e de
imprensa e zelaria pelos preceitos defendidos nos artigos 220 e 221 da Constitui-
o Federal. No aprovada a proposta inicial, o novo Conselho de Comunicao
Social, tal como previsto no artigo 224 da Carta Magna de 1988, foi constitudo
como rgo auxiliar do Congresso Nacional, responsvel pela elaborao de pa-
receres, recomendaes e estudos solici-
tados pelo Poder Legislativo.
Trs anos depois da promulgao do do-
cumento, a lei n 8.389 (de 30 de dezem-
bro de 1991), deu origem ao Conselho.
Tratava-se de rgo marcado por uma
composio plural, formada por repre-
sentantes patronais e das categorias pro-
fssionais envolvidas com a rea, alm de
cinco representantes da sociedade, civil,
democratizando o debate sobre o setor.
Sua falta de prerrogativa para intervir na
regulao das Comunicaes, no entanto, acabou por limitar suas aes. Em
sua proposta inicial, o Conselho tinha poderes para realizar concesso de canais
de rdio e televiso e para cassar concesses, explica o jornalista Carlos Chagas,
presidente do Conselho em sua primeira composio, mas acabou reduzido a
um rgo consultivo. No foram os deputados propriamente que rejeitaram esse
conselho. Quem rejeitou foram os donos dos meios de comunicao, entenden-
do que o Conselho poderia representar uma interferncia em seus negcios.
Embora o texto legal que o criou tenha sido resultado de consenso entre os
vrios segmentos envolvidos com o setor, a instalao do Conselho foi siste-
maticamente obstruda por manobras de bastidores que atendiam presso da
grande mdia, contrria sua instalao. Apesar de incorrer em bvia ilegali-
dade, j que a prpria lei que o criou determinava sua instalao em at 90 dias
aps sua promulgao, o Congresso Nacional s procedeu eleio dos mem-
bros do Conselho mais de dez anos depois, em junho de 2002. A constituio
do rgo, entretanto, s foi viabilizada graas a um acordo que condicionava a
sua instalao ao atendimento de uma demanda das emissoras, relacionada
aprovao da Medida Provisria que tornava possvel a abertura das empresas
ao capital estrangeiro.
Em novembro de 2004, o Congresso Nacional escolheu a composio do segundo
mandato do Conselho de Comunicao Social. Deputados e senadores referenda-
ram uma composio desequilibrada para os prximos dois anos de trabalho, pro-
testaram, em nota, a Associao Brasileira de Radiodifuso Comunitria (Abrao),
143
o Conselho Federal de Psicologia (CFP), a Executiva Nacional dos Estudantes de
Comunicao Social (Enecos), a Federao Interestadual dos Trabalhadores em
Empresas de Radiodifuso e Televiso (Fitert) e a Federao Nacional dos Jornalis-
tas (Fenaj). At hoje o cenrio no mudou: os representantes das empresas continu-
am a ser a maioria na composio do conselho.
Nova classifcao indicativa
A classifcao indicativa dos contedos audiovisuais tambm se enquadra no
rol de propostas regulatrias apresentadas pela Constituio de 1988. Entretan-
to, nesse caso, a histria da implementao da poltica revela um relativo xito:
ao menos o assunto, em alguns momentos, ganhou as pginas dos jornais e con-
duziu as empresas a um debate pblico com o governo e com a sociedade civil
organizada. No perodo do fechamento da presente publicao fevereiro de
2007 essa discusso recebeu ainda maior destaque na agenda pblica, a partir
da publicao pelo Ministrio da Justia de portaria redefnindo as normas para
o novo modelo de classifcao adotado pelo Brasil.
A classifcao indicativa um instrumento regulatrio que tem como objetivo
apontar quais contedos audiovisuais so apropriados ou inapropriados para
crianas e adolescentes, de acordo com suas faixas etrias e com seu contexto
biopsicossocial. No Brasil, um sistema de classifcao da programao foi cria-
do aps a entrada em vigor da Constituio de 1988 e do Estatuto da Criana e
do Adolescente.
Nos ltimos anos, o governo vem discutindo a necessidade de aperfeioar o
modelo de classifcao adotado pelo Pas e, para isso, tem procurado fomentar
o debate pblico sobre a questo. Nesse contexto, em 2006, aps um proces-
so de discusses pblicas sobre o tema envolvendo rgos estatais, empresas
de comunicao, universidades e organizaes da sociedade civil organizada, o
Ministrio da Justia apresentou, por meio da Secretaria Nacional de Justia, as
bases de um novo sistema de classifcao.
Direitos humanos e dilogo com a sociedade
Fundamentada no paradigma dos direitos humanos, a proposta busca cons-
tituir-se em uma ferramenta de dilogo com a sociedade especialmente
com os pais, as crianas e os adolescentes , a respeito do contedo midi-
tico a que somos submetidos diariamente. Assim, longe de constituir uma
ameaa liberdade de expresso discurso adotado por diversas emissoras
, a classificao indicativa busca ser um aliado na garantia do direito in-
formao de qualidade, assim como na construo de uma sociedade mais
crtica e consciente. No controle, no censura. informao qualifi-
cada sobre a produo audiovisual, resume o Diretor do Departamento de
Justia, Classificao, Ttulos e Qualificao da Secretaria Nacional de Justi-
a, Jos Eduardo Elias Romo.
De acordo com o Ministrio da Justia, a sinalizao de contedos audio-
visuais especialmente interessantes e adequados assim como dos inade-
quados para determinados segmentos populacionais tem dois objetivos
primordiais: oferecer sociedade a possibilidade de escolha consciente da
programao a qual se pretende ter acesso; e proteger os direitos de todos os
O levantamento realizado
pela ANDI com apoio da
Fundao Ford demonstra
que somente 0,3% dos tex-
tos menciona o Conselho
de Comunicao Social.
O estudo revela ainda que
3,1% de todos os textos
analisados discutem de
maneira central questes
relacionadas Classifcao
Indicativa de contedos audiovisuais. O
dado, observada a amplitude das tem-
ticas pesquisadas, ressalta a importncia
conferida ao tema. Interessante notar
que na cobertura destinada ao assunto
em fevereiro de 2007, ou seja fora do al-
cance da presente pesquisa, houve uma
ntida diferenciao entre matrias ela-
boradas por jornais ligados s emissoras
de televiso claramente contrrias
Classifcao Indicativa e por veculos
impressos sem essa caracterstica com
matrias mais plurais.
144
cidados e cidads, em especial os das chamadas minorias polticas, recorte
social no qual crianas e adolescentes ocupam posio de destaque.
Resultados
Um dos resultados efetivos dessa discusso foi a publicao, em julho de 2006,
da portaria 1.100. A norma regulamenta o exerccio da classifcao indicativa
de diverses pblicas, especialmente obras audiovisuais destinadas a cinema,
vdeo, DVD, jogos eletrnicos, jogos de interpretao (RPG) e congneres.
J em fevereiro de 2007, o MJ tambm regulamentou, com a publicao da
portaria 264/07, a classificao indicativa dos contedos de tev no Pas.
Apesar de atender s proposies colhidas durante a consulta pblica, a me-
dida acabou por gerar um polmico debate, em muito motivado pelas crti-
cas manifestadas por emissoras privadas insatisfeitas com a nova poltica. Os
fundamentos conceituais e normativos dessa proposta foram apresentados
no livro Classificao Indicativa Construindo a Cidadania na Tela da Tev.
Direitos do telespectador
Lanada em dezembro de 2006, a publicao Classi-
ficao Indicativa Construindo a Cidadania na Tela
da TV fruto de uma parceria entre Ministrio da
Justia, Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia
(ANDI), Save the Children Sucia e Fundao Avi-
na. A obra apresentada em trs idiomas portu-
gus, ingls e espanhol e busca debater a prtica da
classificao amparada por diferentes perspectivas
metodolgicas (medicina, psicologia, sociologia, ci-
ncia poltica, direito comparado).
O material fruto de uma extensa anlise bibliogrfca
e colaborao de diversos especialistas no tema mar-
ca a atuao do Estado como agente de informao na
garantia de meios efcazes para a regulao democr-
tica sobre o acesso a contedos audiovisuais. Para isso,
utiliza como pano de fundo para esse debate uma lei-
tura aprofundada da realidade socioeconmica brasi-
leira, bem como do contexto nacional referente regu-
lao dos meios de comunicao. Nesse sentido, o livro
descreve o ambiente regulatrio das telecomunicaes,
assim como as principais caractersticas do setor de co-
municaes de nosso Pas, vis--vis os marcos legais de
outras democracias.
Na obra esto presentes tambm debates acerca de
como os contedos audiovisuais so absorvidos e in-
terpretados pelo pblico a ser protegido compre-
enso indispensvel na discusso sobre classificao
indicativa. A publicao debate ainda os impactos da
programao audiovisual (principalmente a de rdio
e tev) sobre crianas e adolescentes e examina a ex-
perincia internacional na rea de regulao.
Segundo o ministro da Justia, Mrcio Thomaz Bas-
tos, Classificao Indicativa Construindo a Cidada-
nia na Tela da TV resulta do equilbrio entre o di-
reito liberdade de expresso e o dever de proteo
absoluta criana e ao adolescente. A obra faz mais
do que registrar os desafios e as conquistas vividos
por pessoas e instituies comprometidas com a re-
alizao da Constituio Federal. Ela conta parte da
histria de redemocratizao do Pas, destaca.
145
V-CHIP
Em 2001, o governo brasileiro aprovou a lei 10.359,
que estabelece a obrigatoriedade de aparelhos de
televiso fabricados a partir de sua vigncia con-
terem um dispositivo eletrnico conhecido como
V-CHIP. Desenvolvido por Tim Collings, da uni-
versidade canadense Simon Fraser, em Vancou-
ver, o mecanismo permite aos pais ou respons-
veis bloquearem programaes que apresentam
contedos considerados inadequados. Para tan-
to, os programas necessitam ser objeto da Clas-
sificao Indicativa.
Segundo especialistas, mesmo com algumas limita-
es, o V-CHIP pode ser uma estratgia relevante
se adotada em conjunto com outras medidas. Con-
tudo, a lei que demanda a introduo da tecnologia
no cenrio brasileiro j sofreu duas alteraes a fim
de prorrogar os prazos que os fabricantes de televi-
sores tm para comear a produzir aparelhos com
esta configurao. Em tese, a indstria eletrnica j
deveria, desde o dia 30 de junho de 2004, ter ini-
ciado a produo de aparelhos contendo o V-CHIP.
Essa foi a data limite estabelecida pela lei 10.672/03,
que alterou o prazo inicial definido pela legislao
anterior. No entanto, diversas propostas legislativas
foram apresentadas no sentido de prorrogar pela ter-
ceira vez a data para instalao do V-CHIP nos apa-
relhos de tev do Pas.
Dentre estas propostas, a mais significativa foi a Me-
dida Provisria 195 de 29 de junho de 2004, editada
um dia antes de encerrado o prazo anteriormente es-
tabelecido. Tal MP alterava a data limite para 31 de
outubro de 2006, porm foi integralmente rejeitada
pelo Congresso Nacional, o que nos leva situao
esdrxula de ter como prazo legalmente estabelecido
o j vencido 30 de junho de 2004. Os fabricantes, por
sua vez, seguem sem incluir o dispositivo nos apare-
lhos que produzem.
Outros projetos de lei
So inmeros os projetos de lei em tramitao no Congresso Nacional que
visam alteraes no marco regulatrio brasileiro acerca das comunicaes.
Uma anlise detida dos mesmos, fora do alcance do presente texto, permiti-
ria elaborar e sistematizar um rol de propostas pertinentes para o setor, bem
como compreender quais so os parlamentares e partidos que centralmente
se interessam pela questo. Algo semelhante foi feito pelo cientista poltico
Guilherme Canela no artigo Histricos e Perspectivas: Uma Anlise da Le-
gislao e dos Projetos de Lei Sobre Radiodifuso no Brasil, o qual, entre-
tanto, exige uma atualizao.
Apenas como ilustrao, poderamos mencionar o Projeto de Lei n 110 de
1995, de autoria do senador Pedro Simon (PMDB/RS), que previa a criao
obrigatria, nas emissoras de radiodifuso, de um servio de atendimento
ao pblico, centrado na figura do ombudsman. Em 29 de janeiro de 1999, a
proposio foi arquivada ao final da legislatura. Ainda assim, em entrevista
reproduzida a seguir, o senador ressaltou o avano, no que se refere Co-
municao Social, promovido pela Constituio Federal e pelos debates no
Congresso Nacional: Eu destacaria especialmente trs iniciativas: a criao
da Subcomisso Permanente de Cinema, Teatro, Msica e Comunicao So-
cial; a instalao do Conselho de Comunicao Social; e a importante expe-
rincia dos canais legislativos, que propiciam a aproximao das instituies
com a opinio pblica.
146
Pblicas de Comunicao re-
vela que, de todo o material
analisado, 35% mencionam
algum tipo de legislao,
sendo que 1/3 desses textos se referem a
projetos de lei e propostas de emenda
Constituio.
Outra iniciativa que merece ateno o Projeto de Lei n 3232 de 1992, do ento
senador Josaphat Marinho (PMDB/BA), prevendo a criao de uma nova Lei
de Imprensa, em substituio atual de 1967. Em 2 de setembro de 1997, foram
publicados os pareceres das comisses de Cincia e Tecnologia, Comunicao
e Informtica (CCTCI) e de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJR), f-
cando o projeto pronto para ser inserido na ordem do dia. H nove anos, no
entanto, a proposta aguarda votao.
146
Pedro Simon
O senador Pedro Simon um dos mais ativos par-
lamentares no debate e no encaminhamento de
questes relacionadas aos meios de comunicao.
Ele foi o relator do Relatrio Radio e TV no Brasil
diagnsticos e perspectivas, produzido em 1997,
no Congresso Nacional.
Qual sua avaliao sobre a atuao do Congresso
Nacional na rea de regulao dos meios de co-
municao? Que fatores ou interesses impedem
ou difcultam o avano de questes essenciais a
serem enfrentadas, como concentrao da pro-
priedade, regionalizao da programao, en-
fm, a prpria regulamentao do Captulo da
Comunicao Social na Constituio Federal?
inegvel que o Parlamento brasileiro j avanou
muito na discusso de temas e aprovao de medidas
relacionadas democratizao dos meios de comu-
nicao. Eu destacaria especialmente trs iniciativas:
a criao da Subcomisso Permanente de Cinema,
Teatro, Msica e Comunicao Social; a instalao
do Conselho de Comunicao Social; e a importante
experincia dos canais legislativos, que propiciam a
aproximao das instituies com a opinio pbli-
ca. Iniciativas dessa grandeza ampliam o debate em
torno de grandes temas e instrumentalizam o Par-
lamento para lidar com as delicadas questes que
envolvem a mdia. preciso registrar, tambm, que
o Congresso Nacional aprovou um texto constitu-
cional competente, abrangente e completo, no que
se refere Comunicao Social. O captulo que trata
do tema prev, por exemplo, a proibio de que os
meios de comunicao constituam objeto de mono-
plio ou oligoplio; e exige que as programaes de
televiso respeitem, de um lado, os valores ticos e
morais da famlia e, de outro, priorizem a promo-
o da cultura nacional e regional. Infelizmente,
nem todos esses princpios esto regulamentados,
nem todos eles so respeitados. Acredito, sem dvi-
da, que deveria haver uma maior mobilizao para
aprovao das medidas legislativas que tratam des-
ses temas. O Parlamento brasileiro deve priorizar
essas discusses pela importncia que a mdia tem
na vida brasileira.
Na sua viso, quais as questes mais prementes
a serem discutidas e includas em uma eventual
nova lei de comunicao de massa?
Vivemos em um mundo em que os meios de co-
municao assumem, cada vez mais, o papel de
mediadores das relaes sociais. Especialmente a
televiso, que chega a ser considerada por alguns
estudiosos como verdadeira matriz de valores, su-
perando nessa funo a prpria famlia, a escola,
a Igreja, at mesmo os partidos polticos. Estudos
recentes revelam que as crianas do mundo intei-
ro passam, em mdia, trs horas dirias em frente
tela da televiso. Ou seja, gastam com a televiso
pelo menos 50% mais tempo do que em qualquer
outra atividade no-escolar, incluindo a elaborao
de deveres de casa, convvio com a famlia e amigos
ou leitura. A verdade que, ao dominar amplamente
o cotidiano das crianas, a televiso transformou-se
no principal fator de socializao. Assim, eu desta-
caria a importncia do debate sobre a influncia da
televiso sobre os pequenos e jovens.
Que tipo de informao, que tipo de mensagem
as nossas crianas e os nossos jovens esto re-
cebendo atravs da televiso? Que impacto as
cenas de violncia exibidas na televiso e nos
vdeos podem ter sobre estes cidados em for-
147
mao? Qual a responsabilidade dos poderes p-
blicos, da sociedade e dos prprios meios de co-
municao nessa questo?
Esse tema ganhou ainda maior relevncia com a entre-
vista do dramaturgo Slvio Abreu, revista Veja, em
julho do ano passado. Nela, o autor de novelas infor-
ma sobre pesquisa encomendada pela rede Globo que
nos obriga a uma profunda reflexo. Ele constata que,
de uns tempos para c, houve uma mudana drstica
na mentalidade dos telespectadores das novelas. Para
as pessoas consultadas, principalmente donas-de-
casa, vlido utilizar de todos os meios para vencer
na vida, mesmo se condenveis, como enganar, roubar
e corromper. A maioria j no se torce mais pelos mo-
cinhos e mocinhas, considerados agora uns chatos e
fracassados. Vemos que os valores morais e os princ-
pios da dignidade e decncia na relao com o prxi-
mo, esto em processo de desintegrao, a julgar pelo
resultado da pesquisa da emissora. O Senado dever
fazer essa reflexo e j convidamos o dramaturgo para
um debate sobre o assunto.
O Parlamento brasileiro no pode mais retardar uma
ampla discusso sobre a televiso brasileira. Ao lado
de temas como educao, sade, trabalho e tantos ou-
tros que, tradicionalmente, so debatidos no Congres-
so Nacional, precisamos dedicar ateno urgente ao
contedo que a mdia oferece s crianas e jovens.
Quais os efeitos da concentrao dos meios de
comunicao no Brasil?
O rpido desenvolvimento de novas tecnologias de
comunicao, a possibilidade de convergncia en-
tre mdias clssicas de informao e entretenimen-
to (como o rdio, a televiso e at mesmo o jornal)
com as telecomunicaes e a informtica - mais
especificamente o computador como suporte a um
sem nmero de novas aplicaes - tornam a questo
da propriedade dos meios de comunicao um pro-
blema cada vez mais complexo. De olho no atraente
mercado multimdia, que abre a possibilidade de no-
vos negcios, os grandes conglomerados de comuni-
caes nacionais e internacionais se expandem para
conquistar o Brasil, o segundo mercado potencial
das comunicaes em todo o mundo, atrs apenas
da China. Observa-se, por exemplo, o controle das
operadoras e programadoras de tev por assinatura
pelos grandes e tradicionais grupos de comunica-
o do Pas, alm do que se chama de concentrao
vertical da propriedade, ou seja, o controle por um
nico grupo dos processos de produo, veiculao,
comercializao e distribuio de programas de te-
leviso. Acredito que precisamos estar atentos para
que esse novo cenrio possa ser regulamentado, prin-
cipalmente, no caso da televiso, com salvaguardas
que resguardem o direito da populao brasileira a
uma programao de qualidade.
CASOS EMBLEMTICOS
No perodo analisado pelo estudo coordenado pela ANDI em parceria com a
Fundao Ford, como vimos, alguns episdios ocorridos no Brasil foram espe-
cialmente ilustrativos para o debate proposto na presente publicao. Tratamos
previamente, por exemplo, da tentativa de expulso do jornalista Larry Rother,
do projeto de lei acerca da regionalizao da programao, da bem-sucedida
proposta de aprimorar a regulao referente classifcao indicativa e, no Ca-
ptulo 2, de situaes como a possibilidade no concretizada de concesso de um
emprstimo, via Bndes, s empresas de comunicao.
A seguir, analisaremos trs outros fatos ocorridos no trinio pesquisado e que
permitem refexes importantes no somente quanto regulao dos conte-
dos miditicos, mas tambm quanto cobertura jornalstica direcionada a tais
casos. Longe de nos aprofundarmos em anlises de mrito mais especfcas dos
exemplos citados, a proposta revelar as nuances do debate sobre as Polticas
Pblicas de Comunicao, bem como do comportamento da imprensa diante
dessas questes.
Merece destaque o fato de
que somente quatro dos
1.184 textos analisados pela
pesquisa coordenada pela
ANDI abordam discusses acerca de
uma potencial Lei Geral de Comunica-
o de Massas.
148
O sepultamento do Conselho Federal de Jornalistas
Em abril de 2004, a direo nacional da Federao Nacional dos Jornalistas (Fe-
naj) e os presidentes dos sindicatos estaduais foram recebidos, no Palcio do
Planalto, pelo Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva. Uma de suas
principais reivindicaes era o envio ao Congresso Nacional de um projeto de
lei parado h mais de uma dcada no Ministrio do Trabalho, criando o Conse-
lho Federal e os conselhos regionais de Jornalistas.
O Conselho tinha por objetivo orientar, disciplinar e fscalizar o exerccio da
profsso de jornalista. Alm disso, pretendia zelar pela fel observncia dos
princpios de tica e disciplina da classe e colaborar com o aperfeioamento
dos cursos de jornalismo e comunicao social com habilitao em jornalismo.
Quatro meses aps o encontro, o presidente Lula assinou o projeto de lei e o
enviou ao Congresso Nacional.
Prontamente, a grande mdia manifestou-se contrria iniciativa do Poder
Executivo, alegando que se tratava de uma tentativa de recriar a censura prvia
no Pas. A Record no aceita nenhuma espcie de controle. J tem sua tica,
uma programao voltada famlia. No tem de assinar nada, porque j exis-
tem leis, como a Lei de Imprensa e o Estatuto da Criana e do Adolescente, que
punem excessos. E no vai dar nenhuma sugesto [ao governo]. A sugesto
aplicar a lei vigente, disse Dennis Munhoz, presidente da rede, em aluso
tambm ao projeto que previa a criao da Agncia Nacional do Cinema e do
Audiovisual (Ancinav).
Na poca, o ex-secretrio de Imprensa e Divulgao da Presidncia da Rep-
blica, Ricardo Kotscho, resumiu os argumentos na defesa do projeto de lei: O
objetivo central da criao do CFJ a exemplo do que h muito ocorre com
advogados, mdicos, economistas e outras categorias exatamente defen-
der a dignidade e a tica exigidas no exerccio da profsso, para garantir
sociedade a plenitude da liberdade de imprensa, e no a liberdade para alguns
profssionais e algumas empresas divulgarem o que bem entendem a servio
dos seus interesses.
Em 15 de dezembro de 2004, o Congresso Nacional rejeitou o projeto de lei em
votao simblica, j que sua derrubada havia sido acordada previamente em
troca da aprovao de outras medidas. O relator do projeto, Nelson Proena
(PPS-RS), concessionrio de emissoras de rdio no Rio Grande do Sul, pediu
a rejeio da proposta: A atividade jornalstica intrinsecamente agressiva aos
interesses de quem tem as suas mazelas expostas por matria publicada. Mas
isso socialmente legtimo, saudvel e essencial democracia.
A tentativa de criao da Ancinav
Tambm em 2004, o Ministrio da Cultura acenou com um projeto de lei para a
criao de uma nova agncia nacional, a Ancinav, voltada regulao do cine-
ma e das emissoras de televiso aberta e por assinatura. A Agncia Nacional de
Cinema (Ancine) seria extinta. Novamente, a mdia principalmente televisiva
voltou a acusar o governo, assim como fzera em relao ao Conselho Federal
de Jornalistas, de tentar implantar a censura prvia no Brasil. Um dos principais
alvos era o artigo 43 do documento, que confere agncia o poder de dispor
A investigao levada a cabo
pela ANDI, com o apoio da
Fundao Ford, denota que
7,5% dos textos pesquisa-
dos dedicaram-se a debater a potencial
criao do CFJ. A discusso, raramente,
atendeu o princpio bsico de apresentar
os dois lados em disputa: 64% dos textos
trouxeram inequvoca e exclusivamente
posicionamentos contrrios ao projeto e
4,5% ofertaram aos leitores um material
com opinies favorveis e contrrias na
mesma proporo. Em 66% dos casos, as
opinies vieram pela voz de uma fonte
de informao, sendo que enquanto as
empresas e suas associaes foram ouvi-
das em 15% das matrias, os sindicatos
de jornalistas e a federao da rea foram
consultados em 2,2%.
149
sobre a responsabilidade editorial e as atividades de seleo e direo da progra-
mao das emissoras de televiso.
A Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e TV (Abert) reagiu fortemente,
por meio de seu presidente, poca, Jos Pizani: Nossa posio de no assinar
termo algum, o qual consideramos indiscutvel. Defendemos a auto-regulamen-
tao. O cineasta Cac Diegues, em artigo publicado no jornal O Globo, acusou
o projeto de ser redutor, xenfobo e autoritrio.
Reunidos, o Sindicato da Indstria do Cinema e Audiovisual (Sicav), do Rio
de Janeiro, os sindicatos dos distribuidores do Rio e de So Paulo, a Associa-
o Brasileira de Operadoras de Multiplex (Abraplex), a Federao Nacional
de Empresas Exibidoras Cinematogrfcas (Feneec) e a Associao Brasileira
de Cinema (Abracine) tambm protestaram, em nota coletiva: Entendemos
que os princpios e fundamentos da lei em questo podem conduzir a um
dirigismo centralizador estatal sobre o contedo e a dinmica das relaes
econmicas do setor.
O Ministrio da Cultura chegou a cogitar a retirada do polmico artigo 43
da proposta de criao da Ancinav. Queremos eliminar um foco de mal-
entendidos e comear a discusso em bom tom, declarou o secretrio-exe-
cutivo do ministrio, Juca Ferreira. O jornalista Luis Nassif reconheceu que
o projeto de lei no previa o controle de contedo, e sim a verificao de
quais produtos se enquadravam nos dispositivos constitucionais, identifi-
cando a nacionalidade de seus responsveis em consonncia com os limites
estipulados para o capital estrangeiro nos meios de comunicao. A misso
de uma poltica para a rea deveria ser a de criar estmulos para que novos
produtores culturais surjam no Pas e que as atuais emissoras se voltem para
o mundo como exportadoras de produtos de entretenimento. A funo da
poltica pblica abrir espao para o novo. Se se limitar a ser um consenso
do velho, o novo jamais nascer, lembrou.
Face presso da iniciativa privada, o governo no chegou a encaminhar o pro-
jeto de lei ao Congresso Nacional.
Fico e jornalismo: o Caso Gugu-PCC
Outro caso emblemtico nesse debate foi protagonizado por um programa do-
minical brasileiro. Em meio a disputas ferrenhas pela audincia, o apresentador
Gugu Liberato veiculou uma entrevista com falsos integrantes da faco crimi-
nosa Primeiro Comando da Capital (PCC) em seu programa Domingo Legal,
transmitido pelo Sistema Brasileiro de Televiso (SBT), no dia 7 de setembro
de 2003. Durante a entrevista, os dois supostos membros do PCC ameaaram
diversas personalidades pblicas e apresentadores de outras emissoras. A farsa
foi desmontada por meio de uma denncia e os prprios advogados da faco
garantiram que os entrevistados no pertenciam ao grupo criminoso.
Depois da repercusso contrria iniciativa do Domingo Legal, o Ministrio das
Comunicaes multou o SBT em R$ 1.792,53, algo em torno de sete salrios
mnimos vigentes no Brasil em 2004. O valor torna-se ainda mais irrisrio se
comparado aos US$ 600 milhes em publicidade recebidos anualmente pelo
constatou uma diferena
fundamental entre a cobertu-
ra do CFJ diretamente relacionada aos
interesses da mdia impressa e da An-
cinav. Esta foi radicalmente mais plural
do que aquela lembrando que a investi-
gao analisou apenas os jornais impres-
sos. Do material analisado que abordava
diretamente a questo da Ancinav, 56%
apresentava ou somente posies favo-
rveis ou somente contrrias. Em cerca
de 33% dos textos a abordagem trazia,
concomitantemente, posies contrrias
e favorveis proposta. Entretanto, no-
vamente, verifcam-se diferenas entre
os veculos no tocante a sua insero em
grupos empresariais mais amplos, com
interesses diretos no cinema e no au-
diovisual. Enquanto o semanrio Carta
Capital, dentre as revistas, respondeu
por 70,6% dos textos que discutiam ma-
joritariamente a Ancinav, a poca foi
responsvel por 5,9%. Entre os jornais,
enquanto a Folha de S. Paulo contribuiu
com 11,8% do material sobre Ancinav e
O Estado de S. Paulo com 10,3%, O Globo
foi responsvel por 2,9%.
150
SBT, de acordo com dados da pesquisa Os Donos da Mdia. Ao expedir a multa,
o prprio Ministrio admitiu que o valor era simblico, mas esclareceu ser o
limite mximo que o governo podia estipular. Em parecer sobre o caso, o rgo
argumenta que a emissora descumpriu o artigo 53 do Cdigo Brasileiro de Te-
lecomunicaes, que trata do abuso ao exerccio da liberdade de expresso, in-
correndo em ofensa moral familiar ou dos bons costumes e veiculando notcia
falsa, com perigo para a ordem pblica, econmica e social.
Em acordo com a Justia do Estado de So Paulo, Gugu aceitou doar R$ 750
mil a instituies de caridade, indicadas pelo Ministrio Pblico, para escapar
dos processos cvel e criminal. Em junho de 2006, prescreveram os crimes pelos
quais o apresentador e outros cinco acusados respondiam e a ao, que corria na
2 Vara Criminal de Osasco, foi arquivada.
De acordo com a anlise ca-
pitaneada pela ANDI, com
apoio da Fundao Ford,
2,4% dos textos pesquisados
retrataram com destaque
o caso da falsa entrevista veiculada pelo
programa Domingo Legal. Vale assinalar
que 28,6% das fontes ouvidas pelos jor-
nais, para esse episdio, eram vinculadas
ao Ministrio das Comunicaes e 35,7%
ao Ministrio Pblico.
As questes relativas publicidade representam 4,7% da cobertura global
sobre Polticas Pblicas de Comunicao e 9,4% daquela sobre questes
de contedo. O tema espinhoso para as empresas de comunicao, visto
que a publicidade a sua principal fonte de renda; logo, cobrir o setor
trabalhar com os interesses diretos de um de seus stakeholders mais rele-
vantes. Mesmo assim, no se pode dizer que, isoladamente, a cobertura
sobre o tema foi desprezvel.
O tratamento editorial dispensado questo concentrou-se na proibio
e/ou regulao da publicidade para um setor especfco a maioria das
matrias se remeteu ao de bebidas alcolicas. Vale destacar que discus-
ses importantes como a da publicidade infantil ou a da publicidade
governamental fcaram de fora ou tiveram cobertura menos expressiva.
Dada a abrangncia das temticas abordadas por essa investigao, no
aprofundaremos, ainda que minimamente, a discusso sobre a publicida-
de e sua regulao o que, de forma nenhuma, indica que este um tema
de menor relevncia, devendo fgurar no rol de preocupaes acerca das
polticas de comunicao.
UM OLHAR SOBRE A COBERTURA: PUBLICIDADE NO FOCO
SOBRE A PUBLICIDADE, A DISCUSSO
CENTRALMENTE TRAADA SE REFERE A*
Proibio da publicidade de um setor especfco 41,1%
Disputa entre empresas em razo da publicidade 28,6%
Publicidade governamental 19,6%
Regulamentao da publicidade de um setor especfco 10,7%
* 50,2% dos textos trabalham questes de contedo e, destes, 9,4% remetem a questes
especfcas da publicidade
151
BREVE PANORAMA DAS
EXPERINCIAS INTERNACIONAIS
Assim como acontece no caso da infra-estrutura, os modelos de regulao
de contedo adotados em outros pases podem contribuir para refetir sobre
os limites e avanos registrados no marco regulatrio brasileiro; a seguir,
apresentamos um rpido retrato de algumas experncias internacionais
Como vimos no Captulo 2, as experincias levadas a cabo em outras naes cons-
tituem uma importante referncia para as refexes sobre os modelos regulatrios
adotados no Brasil. Nesse sentido, a proposta da presente seo apenas oferecer
algumas informaes complementares. Alm disso, signifcativo destacar que, por
ocasio do estudo sobre a regulao internacional acerca da classifcao indicativa
realizada pela ANDI e pelo Ministrio da Justia, com apoio da Save the Children
Sucia e da Fundao Avina elementos relevantes dos marcos legais que tratam
dos contedos audiovisuais j foram discutidos. O debate compe todo o Captulo 5
do livro Classifcao Indicativa: Cidadania na Tela da Tev.
Mesmo assim, vale relembrar que dentre as principais formas de regulao de-
mocrtica dos contedos audiovisuais se encontram:
A classifcao indicativa dos programas, que atrela contedos inadequados
e adequados a horrios nos quais os mesmos podem ou no ser exibidos e a
faixas etrias para os quais so desaconselhveis ou especialmente recomenda-
dos (pases como Alemanha, Argentina, Austrlia, Holanda, Nova Zelndia,
Portugal e Sucia possuem legislaes com essas caractersticas).
A exigncia de programao em lngua local (ocorre em naes como Fran-
a e Canad) ou de contedos produzidos nacionalmente (presente em v-
rios membros da Unio Europia).
A demanda para o respeito programao independente e regional (o caso da
Alemanha, apresentado na pgina 139, um dos exemplos mais interessantes).
A garantia do Direito de Resposta.
A estipulao do Direito de Antena.
O fnanciamento de programao de qualidade (proposta, por exemplo, do
Childrens Act estadunidense).
A proteo dos direitos de minorias polticas (um caso emblemtico o da
legislao sul-africana).
O monitoramento sistemtico da programao e seus contedos (como
ocorre com o Conselho Nacional de Televiso do Chile).
A forte regulao da publicidade (verifcada, por exemplo, na proibio da
publicidade infantil em naes como Sucia, Noruega, Itlia, Irlanda, Grcia,
Dinamarca ou Blgica).
O interesse pblico no mundo anglo-saxo
Em muitos pases, prevaleceu, no momento da constituio dos seus marcos
regulatrios, uma clara a aluso ao interesse pblico. Nos Estados Unidos,
depois de um perodo inicial da radiodifuso sem regulamentao espec-
fica, o Congresso editou o Radio Act, em 1927, que criava a Federal Radio
Commission (FRC), agncia reguladora com poderes de outorga e fiscaliza-
A pesquisa conduzida pela
ANDI demonstra que 17,4%
dos textos analisados focali-
za experincias e realidades
exteriores quelas verifcadas no Brasil.
Entretanto, tais textos seguem a mesma
lgica do restante da cobertura: concen-
tram-se, sobretudo, em questes de con-
tedo (49%) e, em alguma medida, nas
questes tecnolgicas (16%).
152
o do setor. Em 1928, a FRC divulgou um documento em que associava as
outorgas ao interesse pblico, em conformidade com o disposto no ato de
sua criao. Aps apresentar alguns critrios prioritrios (qualidade tcni-
ca, distribuio justa dos diferentes tipos de servio prestado, evitar dupli-
cidade de programas, tipos de programao e publicidade, dentre outros),
a FRC conclua:
Como o nmero de canais limitado e o nmero de pessoas querendo
oferecer radiodifuso muito maior do que o que pode ser acomodado, a
comisso deve determinar dentre os candidatos anteriores quais vo, se li-
cenciados, melhor servir ao pblico. Em alguma medida, talvez, todos ofe-
recem mais ou menos servios. Porm, aqueles que oferecem menos devem
ser sacrifcados em funo daqueles que oferecem mais. A nfase deve estar
primeiramente no interesse, na convenincia e na necessidade do pblico
ouvinte, e no no interesse, na convenincia ou na necessidade do radiodi-
fusor ou do anunciante.
No Reino Unido, uma anlise da imprensa entre os anos de 1947 e 1949,
apresentada ao Parlamento pela Royal Commission on the Press, apontou
as indicaes das funes sociais que deveriam ser aplicadas aos meios
de comunicao, especialmente no tocante garantia de uma informao
equilibrada sobre as opes polticas diferenciadas em disputa no proces-
so eleitoral, oferecendo, ademais, as condies atravs do trabalho noti-
cioso para que o eleitorado pudesse acompanhar e vigiar o desempenho
dos governantes.
Na dcada seguinte ao debate travado no parlamento britnico, o sistema
de televiso tambm passou a responder pelas mesmas responsabilidades j
atribudas imprensa escrita e ao rdio. O precoce surgimento da televiso
comercial na Inglaterra, se comparado com os outros pases europeus, pode
ser apontado como uma das causas para o rgido controle sobre esse meio
de comunicao. possvel dizer que o sistema britnico foi o modelo que
melhor garantiu o status de servio pblico com mltiplos instrumentos de
proteo aos interesses dos consumidores, o que ocorreu desde 1954, com o
Television Act.
152
Alguns exemplos
Canad - O Broadcasting Act, em vigor desde 1991,
o instrumento legal que defne os princpios orien-
tadores da programao de tev no Canad. O docu-
mento estabelece, entre outros elementos, que ela deve
ser variada e abrangente, alm de equilibrar informa-
o, esclarecimento e entretenimento para homens,
mulheres e crianas de todas as idades, interesses e
gostos. A programao tambm deve seguir os cdigos
concernentes veiculao de contedos violentos, re-
presentao dos papis sexuais e publicidade dirigida
criana e ao adolescente, cujos critrios so conside-
rados na defnio da Classifcao Indicativa.
Estados Unidos - Em caso de desrespeito s regras
de regulao de contedo (Classifcao Indicativa,
por exemplo), a FCC pode emitir advertncias, cobrar
multas ou cancelar licenas. Para isso, o cidado deve
reclamar ao servio de atendimento, tendo de gravar
Multa recorde
Em 2007, o rgo regulador norte-
americano, Federal Communications
Commission (FCC), aplicou uma multa
de US$ 24 milhes a mais alta estabe-
lecida pelo organismo contra uma em-
presa Univisin, maior cadeia de te-
leviso hispnica dos Estados Unidos. A
emissora sofreu a sano por transmitir
telenovelas como programas educativos
para crianas, esclareceu o presidente da
FCC, Kevin Martin. Nos Estados Unidos,
as emissoras de tev devem cumprir uma
cota mnima semanal de programao
educativa.
153
a exibio que considera inadequada e enviar a fta
agncia. Cabe ressaltar que as mudanas implementa-
das a partir dos anos 1990 esto amplamente conecta-
das a decises da Suprema Corte dos Estados Unidos,
sempre em relao aos limites da Primeira Emenda,
que versa sobre liberdade de expresso. A penalidade
mais comumente utilizada a aplicao da multa. Ou-
tra penalidade de efeitos econmicos tambm utiliza-
da a renovao da licena por perodo de tempo mais
curto. A sano mais grave a privao do concessio-
nrio do direito de operar, seja pela cassao da licena
ou por sua no renovao.
Holanda - No que se refere ao contedo, a auto-regu-
lao das empresas de radiodifuso convive com a re-
gulao pblica. O Instituto Holands de Classifcao
dos Meios Audiovisuais (Nederlands Instituut voor de
Classifcatie van Audiovisuele Media Nicam), surgi-
do em 1999, o responsvel pela regulao. Ele com-
posto por representantes de todas as reas em que atua:
cinema, tev, vdeo, DVD e jogos eletrnicos. No caso
da televiso, inclui representantes das emissoras pbli-
cas e tambm das privadas.
Japo - exigncia legal que existam Conselhos
Consultivos dentro das empresas para a fixao de
padres de qualidade para a programao. Esses
Conselhos zelam por parmetros estabelecidos em
lei, tais como imparcialidade das notcias, no dis-
toro na veiculao de noticirios, apresentao de
todas as possveis vises de questes controvertidas,
no perturbao da segurana pblica, garantia das
boas maneiras e da moral.
Reino Unido As prestadoras de cabo e satlite de-
vem transmitir todos os canais abertos nacionais. Alm
disso, os canais 3 e 5 da televiso aberta devem veicular
ao menos 25% da programao em categorias especf-
cas (por exemplo, destinada a pessoas com defcincia).
O canal 3 regional deve contar com, no mnimo, 65%
do tempo anual de transmisso destinado programa-
o de origem do prprio canal.
O DILOGO POSSVEL
Apesar de ainda pouco freqente, o debate entre Estado, empresas de co-
municao e sociedade civil vem se ampliando; nesse contexto, comeam
a ganhar fora iniciativas independentes da ao estatal na regulao dos
meios de comunicao. Bons exemplos so as aes de Responsabilidade
Social Empresarial e os observatrios de mdia
Um debate cada vez mais presente na esfera pblica, no que diz respeito
relao das empresas de comunicao e os pblicos interessados em suas
atividades, tem sido a auto-regulao. A histrica desconfiana frente as re-
gulaes estatais justificada ou no acabou potencializando reflexes
acerca dos mecanismos no diretamente vinculados atuao regulatria
do Estado.
Isso no ocorre, contudo, somente na rea das Comunicaes. Ao contr-
rio. A Responsabilidade Social Empresarial (RSE), conforme a configura-
o que o tema vem ganhando na contemporaneidade, um fenmeno que
atinge todos os setores da atividade econmica privada. O pano de fundo
dessa discusso j foi amplamente traado pela ANDI em outra publica-
o, realizada em parceria com o Instituto Ethos, intitulada Empresas e im-
prensa: pauta de responsabilidade. Um dos captulos do livro inteiramente
dedicado s diversas faces do tema Responsabilidade Social das Empresas
de Comunicao.
154
Alm disso, tambm no livro Classifcao Indicativa: Cidadania na Tela da
Tev, citado anteriormente, retomamos o debate da auto-regulao como uma
das possibilidades de promoo e proteo dos direitos de cidados e cidads
em relao aos contedos televisivos.
Para avanarmos em nossa anlise, vale ressaltar alguns do principais pontos
dessas discusses:
A auto-regulao, em geral, e a Responsabi-
lidade Social, em particular, no podem ser
descartadas apressadamente como possibi-
lidades disponveis para a regulao das co-
municaes. Defendemos, ao contrrio, que
elas devem compor um rol de aes comple-
mentares regulao estatal e vigilncia da
sociedade civil organizada e dos cidados e
cidads individualmente.
As empresas de comunicao devem estar
atentas a uma srie de obrigaes comuns a
quaisquer empresas (respeito aos funcion-
rios e suas famlias, ao meio ambiente, etc.).
Porm, os seus principais produtos como
o caso da informao e do entretenimento merecem especial ateno e
devem ser o principal foco das aes de RSE e auto-regulao. Nesse sentido,
por mais relevante que seja a ao de uma empresa de comunicao, por
exemplo, na doao de alimentos para pessoas que estejam passando fome,
no este tipo de atuao que pode ser identifcado como compondo um
efetivo programa de RSE.
preciso estar atento a esses elementos e, especialmente, a um pon-
tencial trade-off que, no raro, se faz presente na observao emprica da
realidade. Trata-se de uma encruzilhada diante da qual as empresas, com
freqncia, se encontram: caso o respeito aos princpios auto-regulat-
rios signifiquem reduo de lucratividade, por que caminho seguiriam?
Em outras palavras, por mais interessantes que sejam as aes, elas pre-
cisam ter continuidade e no devem ficar submetidas s oscilaes dos
interesses das companhias.
preciso ainda reconhecer que existem numerosos exemplos de atividades
desenvolvidas por empresas de comunicao que podem ser rotulados de
auto-regulao e RSE, muitas delas com inegvel impacto na produo de
contedo: adoo de cdigos de tica e at mesmo de manuais de redao
que tragam compromissos que vo alm do estilo; implementao do cargo
de ombudsman; merchandising social via programao de entretenimento;
dentre outras possibilidades.
Antes de apresentarmos as potenciais formas de atuao da sociedade civil or-
ganizada e dos cidados e cidads, discutiremos a seguir alguns desses modelos
auto-regulatrios.
A Responsabilidade Social
Empresarial foi mencionada
em 0,8% dos artigos, edito-
riais, colunas, entrevistas e
matrias analisados pelo estudo elabora-
do pela ANDI. O baixo percentual mere-
ce ainda maior ateno quando constata-
da a elevada presena do Setor Privado
no material pesquisado: 72%, distribu-
do conforme a tabela abaixo.
COMO O SETOR PRIVADO E AS ASSOCIAES SETORIAIS
SO RETRATADOS NOS TEXTOS
Mencionados 32,5%
Consultados 9,7%
Responsabilizados 3,5%
Cobrados 0,5%
Elogiados 0,1%
Desculpabilizados/desresponsabilizados 0,2%
Tm uma ao sendo analisada, descrita ou divulgada 25,5%
No aparecem 28,0%
155
Espaos compartilhados
Como vimos, as democracias tm na mdia, especialmente na de massa, um
de seus atores principais condio que d aos veculos de comunicao um
irrefutvel papel de centralidade nos processos polticos. Diante desse ce-
nrio, conforme ressaltado anteriormente, a questo a ser analisada como
compatibilizar mdia e democracia ou seja, qual deve ser o desenho de um
sistema de comunicao que trabalhe a favor da ampliao do pluralismo no
debate pblico, da participao popular, da igualdade poltica e da autono-
mia coletiva.
A soluo, vale destacar, sempre provisria e aproximada. Entretanto, parte
da refexo passa pelo debate acerca da responsabilidade dos meios de comuni-
cao na atual sociedade. As aes nesse sentido no se encerram, contudo, em
uma nica providncia. Ao contrrio, envolvem um conjunto de medidas, que
comeam na discusso acerca da propriedade de empresas de comunicao e
chegam qualifcao do pblico dotando-o de um senso crtico mais apurado
para o recebimento das informaes.
Em artigo, o professor da Universidade de Braslia (UnB) Luiz Martins da
Silva e o professor do Instituto de Educao Superior de Braslia (IESB)
Fernando Paulino lembram que a responsabilizao social da mdia di-
ferente de censura e auto-censura. Segundo eles, com a mediatizao do
espao pblico, tornou-se necessrio criar mecanismos para resguardar a
sociedade. Assim, soma-se uma nova alternativa ao setor, que j dispunha
de duas (a livre atuao da imprensa, marco do pensamento liberal, e a
permanente interferncia estatal, tpica de regimes autoritrios): a busca de
espaos compartilhados
Elementos para uma mdia socialmente responsvel
O relatrio Good News and Bad The Media, Corporate Social Responsibi-
lity and Sustainable Development, lanado em 2002 pela ONG SustainAbi-
lity, apresenta alguns caminhos a serem trilhados pelos veculos de comu-
nicao na direo de uma prtica socialmente responsvel. O documento,
construdo a partir de entrevistas com mais de 50 integrantes de veculos
de grande mdia e imprensa local, alm de ONGs, empresrios e gover-
no, lana um olhar sobre o papel da imprensa na construo da agenda da
responsabilidade social e do desenvolvimento sustentvel. Alm disso, o
estudo aponta como os profissionais da mdia cobrem esses temas e traz
uma lista de dez recomendaes em relao governana da mdia, res-
ponsabilizao, transparncia e confiana do pblico. Confira os prin-
cipais pontos citados:
Governana As empresas de mdia poderiam se pautar pelos
mais altos modelos de governana corporativa, adotando as segui-
ntes prticas:
1) Verifcar no nvel de diretoria se o equilbrio entre interesse pblico
e as demandas comerciais est sendo estrategicamente revisado, devida-
mente administrado e publicamente divulgado.
2) Revisar seus objetivos, alvos e sua performance de acordo com as prin-
156
cipais normas de governana (incluindo o Pacto Global da ONU, os Prin-
cpios Globais Sullivan e a SA 8000) e os critrios de Investimento Social
Privado (ISP).
Responsabilizao Devido enorme influncia que a mdia exer-
ce na opinio pblica, no interesse pblico e, em ltima instncia, no
comportamento pblico, importante que os proprietrios e os diretores
de veculos de comunicao estejam comprometidos com os mais ele-
vados nveis de responsabilizao. Na prtica, isso significa que esses
atores deveriam:
3) Considerar o cumprimento das leis, regulamentaes e normas da in-
dstria como o mnimo para a boa governana e comprometerem-se,
sempre que possvel, com padres superiores a esse mnimo.
4) Adotar e divulgar normas de conduta tica e regras claras sobre os seus
valores e princpios corporativos.
5) Engajar-se freqentemente com importantes stakeholders, garantin-
do que polticas e processos inclusivos sejam adotados corretamente
nos negcios.
Transparncia Para uma indstria cujo principal servio pblico
trazer luz prticas desonestas e a corrupo em todos os nveis da
sociedade, e influenciar governos e empresrios de forma a que dem
explicaes aos cidados, as empresas de mdia devem aos seus stakehol-
ders e sociedade o compromisso de serem excepcionalmente transpa-
rentes. Particularmente, elas deveriam:
6) Promover liderana, em termos de responsabilizao quanto tri-
ple bottom line, examinando suas prprias aes e as relatando.
7) Tornar pblico o nome de todas as empresas nas quais o grupo
de mdia tem participao acionria e todas as influncias a que
est sujeito.
8) Declarar sua poltica editorial tanto a geral quanto aquela sobre
questes especficas e suas ligaes polticas.
9) Ser transparente em relao a qualquer tipo de fontes de fundos
que poderiam influenciar o contedo editorial e de programao
incluindo seus mais importantes anunciantes, patrocinadores e
subsdios de produo;
10) Relatar regularmente as atividades de lobby, diretas e indiretas,
ainda em elaborao ou j realizadas.
Confiana princpio bsico que o Desenvolvimento Sustentvel
ser alcanado mais rapidamente, de forma mais eficiente e mais efetiva,
quando existirem altos nveis de capital social em particular, a con-
fiana. Atualmente, contudo, os baixos ndices de confiana da popula-
o em relao indstria da mdia convivem de forma incmoda com
o crescimento de seu poder e influncia.
Triple bottom line
O conceito de triple bottom line refere-
se adoo de novas posturas corporati-
vas comprometidas com questes sociais
e ambientais, para alm do objetivo de
obter lucro, comum s empresas. Tema
central para a considao de prticas sus-
tentveis das corporaes, o triple bottom
line est relacionado com a aliana entre
prosperidade econmica, qualidade do
meio ambiente e eqidade social.
157
Oded Grajew
Ex-assessor especial do Presidente da Repblica, Oded
Grajew presidente do Conselho Deliberativo do Insti-
tuto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social
O que signifca a questo da responsabilidade
social para os meios de comunicao de massa?
A responsabilidade social das pessoas, das empresas e
organizaes trata da postura tica. E tica, no fundo,
signifca como devo agir, como pessoa ou organiza-
o. um conceito universal. Muito simplifcadamen-
te, signifca medir o efeito das suas aes sobre as pes-
soas e s levar adiante aes que sejam positivas neste
sentido, porque qualquer coisa que a gente faz tem im-
pactos. O mesmo vale para os meios de comunicao.
A natureza especial dessa atividade demanda
indicadores diferenciados para avaliar a res-
ponsabilidade social dos meios?
Quanto mais poder uma empresa tem, com mais res-
ponsabilidade deve agir, porque suas aes atingem
um nmero maior de pessoas. o caso dos meios de
comunicao. Eles causam impacto na vida das pes-
soas, na medida em que moldam comportamentos e
agendam prioridades. Compare: no dia 11 de setembro
de 2001, quando trs mil pessoas foram brutalmente
assassinadas em Nova Iorque, os meios de comunica-
o divulgaram muito o caso. Mas praticamente ne-
nhum veculo disse que, naquele dia, 30 mil crianas
com menos de cinco anos tinham morrido de fome no
mundo. Ou seja, a mdia pauta a sociedade pelo que
ela vai se interessar. Sempre h uma seleo do que se
vai divulgar e como divulgar. H sempre uma escolha.
E isso tem um grande impacto.
possvel fazer essa escolha sendo socialmen-
te responsvel?
Claro. Os meios de comunicao de massa tm que
praticar a responsabilidade social de duas formas. Pri-
meiro, tm funcionrios, compram produtos, pagam
impostos, tm relaes com o governo, com o meio-
ambiente. preciso avaliar de quem a empresa compra
os produtos, se usa trabalho infantil, que materiais uti-
liza, como se relaciona com a comunidade, com o uso
dos recursos naturais. Neste sentido, igual a qualquer
empresa. Do outro lado, h a responsabilidade perante
o pblico que consome esses meios, com a qualida-
de da informao que veiculam. Assim como a tica, a
responsabilidade social no pode ser pela metade. No
adianta dizer vou ser socialmente responsvel com o
meu funcionrio e com o resto eu no me importo. Do
mesmo jeito que no adianta fazer matrias fantsticas
de mobilizao pelos direitos humanos, se a empresa
sonega impostos, joga lixo no rio. A responsabilidade
social global.
Na sua opinio, os meios de comunicao de
massa, de uma forma geral, tm demonstrado
responsabilidade social?
Ainda pouco. Nas polticas internas, na aplicao de in-
dicadores, pouqussimos fazem relatrios de responsa-
bilidade social, ou seja, que abordem todas as relaes
da empresa e no somente a flantropia. Apesar de te-
rem avanado, tambm h problemas srios na questo
trabalhista, no registro em carteira, no pagamento dos
impostos. Por outro lado, tem crescido o engajamento
no sentido de melhorar a vida da comunidade. Hoje h
muito mais jornais que abordam as questes sociais e
da infncia. A imprensa tambm teve um papel impor-
tante na questo do combate corrupo.
Como a sociedade civil pode cobrar responsabi-
lidade social dos meios de comunicao?
Alguns veculos tm seo de crtica interna ou om-
budsman. A sociedade pode tanto se dirigir a esses es-
paos ou a sees de cartas do leitor. So espaos de
certa forma limitados e muitos meios de comunicao
ainda no os oferecem aos leitores e telespectadores. Se-
ria importante ampli-los.
158
Ombudsman
A criao do cargo de ombudsman (ou ouvidor) ainda uma iniciativa pouco
comum nos principais meios de comunicao brasileiros. Folha de S. Paulo,
pioneira em 1989, O Povo (de Fortaleza), Jornal da Cidade (de Bauru, So
Paulo), TV Cultura, Radiobrs, Rdio Bandeirantes (de So Paulo) e o por-
tal Universo Online j contam ou contaram com um profssional cuja tarefa
principal receber reclamaes, criticar o material veiculado e estabelecer um
canal com o pblico.
Apesar de pouco disseminado no Brasil, dispor de um ombudsman j uma
prtica antiga em alguns pases. O Yomiuri Shimbun, de Tquio, foi o primeiro
peridico a constituir um comit de ombudsmen, em 1951. Trs dcadas depois,
em 1980, j havia sido criada a Organization of News Ombudsmen, entidade
que nasceu com o objetivo de congregar os profssionais da rea e que atualmen-
te rene mais de 60 profssionais de meios de comunicao de todo o mundo,
localizados, em maior nmero, nos Estados Unidos e na Europa.
Uma experincia alternativa, porm dotada de lgica parecida com aquela que
rege a idia do ombudsman, na rea de monitoramento e responsabilizao da
mdia foi promovida pelo jornal O Povo, de Fortaleza, entre 2000 e 2005. A idia
original era a criao de uma instncia que congregasse os leitores do dirio e
viabilizasse semanalmente uma discusso entre eles e os jornalistas. Segundo a
diretora de redao poca, Ana Mrcia Digenes, os Fruns O Povo tinham
como objetivo criar um espao de refexo focado na questo social, qualifcan-
do o debate e dando maior visibilidade aos atores sociais.
Cada edio do frum reunia cerca de cem pessoas, muitas das quais adolescen-
tes, e cinco entidades representativas da sociedade civil organizada. Os debates
eram pautados por essas entidades o que, claro, uma limitao, porm ine-
gavelmente mais interessante do que se o jornal no estivesse sequer escutando
um conjunto reduzido de organizaes e rendiam, a cada semana, pelo menos
duas matrias nos jornais. No raro, os temas tratados estavam ligados infn-
cia e adolescncia.
158
Plnio Bortolotti
Formado em jornalismo pelas Faculdades Integradas
Alcntara Machado (Fiam-SP), Plnio Bortolotti pro-
fessor universitrio e tem experincia em jornalismo
impresso, rdio e assessoria de imprensa. Desde 2005,
desempenha a funo de ombudsman do jornal cearen-
se O Povo
Como voc avalia o atual cenrio para a cons-
tituio dos ombudsmen em veculos brasilei-
ros? Os jornais Folha de S. Paulo e O Povo j
contam com essa experincia. Entretanto, por
que a questo parece no ter avanado para
outros veculos?
Trs motivos principais costumam ser apontados como
difcultadores da disseminao do cargo em mais ve-
culos informativos: 1) a arrogncia das empresas e dos
jornalistas, que so refratrios crtica, tm problemas
para exercer a autocrtica e difculdade em corrigir er-
ros; 2) a descrena na efccia da funo, por isso con-
siderada desnecessria; 3) a difculdade de se criar nas
empresas um ambiente de independncia e autonomia
para que o ombudsman possa trabalhar. Ou seja, pare-
ce que os jornais temem a transparncia que cobram
de outros setores da sociedade. H tambm a alegao
de que os custos fnanceiros no compensam a manu-
159
teno do cargo, mas creio que essa seja apenas uma
desculpa, j que o dispndio baixo, a levar-se em con-
siderao os benefcios proporcionados
Como a presena do ombudsman pode alavan-
car a incluso das Polticas Pblicas de Comu-
nicao na pauta dos veculos?
De forma geral, a imprensa recusa-se a olhar para si
mesma de forma crtica. Mas acho que esse um de-
bate que diz respeito a todos e no apenas aos es-
pecialistas , portanto, se ele ganhar precedncia na
sociedade, os jornais se vero obrigados a abord-lo.
A existncia do ombudsman em uma empresa uma
prova que ela est mais aberta ao escrutnio pblico,
portanto acho que esses jornais estaro mais aptos a
trabalhar com o assunto.
Cdigos de tica
Outro instrumento de responsabilizao essencial para as inciativas de auto-
regulao da prtica jornalstica, assim como da programao de entreteni-
mento, tm sido os cdigos de tica da profisso e das empresas. Tais meca-
nismos tendem a variar de acordo com seu alcance, podendo ser adotados
por veculos (como no caso emblemtico do Washington Post), por seto-
res especficos de atividade (caso da entidade norte-americana Associated
Press Managing Editors), ou mesmo por rgos nacionais ou internacionais
(como o Conselho de Imprensa Alemo ou a Federao Internacional dos
Jornalistas, respectivamente).
A Associao Brasileira de Emissoras de Rdio e Televiso (Abert) tambm pos-
sui, desde 1993, um Cdigo de tica, que trata principalmente das questes de
contedo. O documento, contudo, alm de no fazer parte da prtica das emis-
soras, praticamente no foi divulgado pela associao nem mesmo na pgina
web da Abert possvel encontr-lo. No livro Classifcao Indicativa: Cidadania
na Tela da Tev, ele reproduzido integralmente.
Dentre os fundamentos bsicos que orientam a formulao dos cdigos de tica,
segundo Claude-Jean Bertrand, esto elementos clssicos como a busca da ver-
dade, o direito informao, a defesa da liberdade de expresso e o respeito pela
pessoa humana. Se, por um lado, um grupo de cdigos se caracteriza pela enun-
ciao destes princpios, por outro h uma segunda categoria que busca detalhar
a relao entre tais princpios e a atividade prtica dos profssionais. Nesse sen-
tido, este instrumento pode permitir desde a apresentao de formulaes bem
gerais, como o jornalista tem o dever de respeitar a verdade (Declarao de
Munique), at de orientaes especfcas como no caso de informaes sobre
temas mdicos, convm evitar uma apresentao sensacional, capaz de originar
temores ou esperanas infundadas nos leitores (do mesmo texto alemo).
De acordo com a pesquisa
Mdia e Polticas Pblicas de
Comunicao, escassos 0,2%
dos textos mencionaram a
existncia de um Cdigo de tica Jorna-
lstica. Isto pode denotar uma falha gra-
ve no discurso das empresas, j que elas
costumam afrmar estarem amplamente
empenhadas em estratgias de auto-re-
gulao e, portanto, seriam contrrias
desnecessria regulao estatal.
160
A MDIA NO FOCO DA SOCIEDADE CIVIL
A partir do processo de redemocratizao do Pas, abriu-se espao para que
novos atores, principalmente aqueles ligados aos movimentos organizados da
sociedade civil, tambm passassem a discutir as questes relacionadas re-
gulao dos contedos veiculados pelos meios de comunicao. Livres de um
contexto poltico repressivo, universidades, organizaes sociais e outros gru-
pos organizados passaram a empreender iniciativas voltadas para o controle
social da mdia.
Como a mdia discute seus prprios temas de forma restrita, tambm li-
mitada a percepo da sociedade acerca da importncia desse setor e, con-
seqentemente, da necessidade de um debate aprofundado a seu respeito.
Em entrevista para este livro, o ex-ombudsman da TV Cultura, Bernardo
Azjemberg, destaca a relevncia da participao da sociedade nesse contex-
to: O debate tem de ganhar espao nas diversas esferas de funcionamento
da sociedade para alm da prpria mdia (Congresso, academia, ONGs etc),
de modo a fazer com que ela se veja, de certa maneira, levada a abord-lo,
tambm, no seu prprio espao. Muitas vezes a imprensa se move apenas
sob presso).
Uma hiptese para a ausncia da viabilizao desse dilogo no contexto
dos prprios meios o despreparo de seus profissionais para lidar com o
tema. Bernardo Ajzemberg defende que cabe aos dirigentes dos meios de
comunicao a tarefa de estimular o debate nas redaes e oferecer recicla-
gem aos jornalistas. Dessa forma,
eles poderiam atualizar-se sobre
tais assuntos, tomando como base
fatos concretos.
O professor da UnB Luis Feli-
pe Miguel, em artigo publicado
na Revista Brasileira de Histria,
constata que a mdia tambm no
ator presente nas pesquisas aca-
dmicas desenvolvidas no mbito
das Cincias Polticas. Nessa rea,
segundo o texto, ela permanece
ignorada ou menosprezada, em
detrimento de modelos em que s
os poderes formais, os partidos e,
quando muito, as foras armadas,
os sindicatos e a burguesia tm es-
pao. J na histria poltica, via de
regra, os meios de comunicao
aparecem somente como fontes
documentais. A ausncia desse de-
bate reflete-se nos currculos dos
cursos de graduao dessas reas,
nos quais a mdia como ator do
meio poltico no se faz presente.
Somente 0,5% dos textos
analisados pelo estudo con-
duzido pela ANDI aponta
para o fato de haver uma di-
fculdade intrnseca da mdia noticiosa
em discutir a si prpria e ao mundo mais
amplo da comunicao, ao qual est co-
nectada.
A anlise mostra tambm
que o Poder Executivo apa-
rece de forma predominante
nos textos analisados, dado
que no destoa de estudos anteriores
sobre outros temas j realizados pela
ANDI. Por outro lado, a presena do Se-
tor Privado substancialmente superior
quando comparada s outras pesquisas e
a do Poder Legislativo tambm alcana
proporo acima da mdia. J a Socie-
dade Civil Organizada contou, compa-
rativamente, com uma das participaes
menos signifcativas.
ATORES PRESENTES NOS TEXTOS*
Poder Executivo Ministrio das Comunicaes 12,6%
Ministrio da Cultura 9,3%
Secom 3,2%
Demais rgos do Executivo 60,6%
Agncias
Reguladoras
Anatel 7,1%
Ancine 3,7%
Poder Legisativo Legislativo 30,4%
Conselho de Comunicao Social 0,3%
Sistema de Justia Judicirio 17,5%
Ministrio Pblico 6,3%
Defensoria Pblica 0,1%
Outros Setor Privado 72,0%
Universidades e Instituies de Pesquisa 17,1%
Sociedade Civil Organizada 12,5%
Sindicatos e Federaes 8,7%
Organizaes Internacionais 4,8%
Advogados 4,7%
Conselhos de Direitos e Tutelares 2,5%
Movimentos Populares e Sociais 1,9%
*O somatrio dos percentuais no equivale a 100%, pois esse item
da pesquisa permite mais de uma marcao por matria.
161
Instrumentos de responsabilizao
Mesmo tendo claras as dificuldades expostas acima, importante salientar
que a Sociedade Civil Organizada acabou por desenvolver um conjunto de
mecanismos que, se bem aplicados e implementados, podem se constituir
em um elemento complementar no complexo jogo da regulao dos conte-
dos miditicos.
Esses instrumentos, conforme vimos, tm sido denominados de Media Ac-
countability Systems (MAS) ou sistemas de responsabilizao da mdia, em
uma traduo que no consegue explicitar plenamente o signifcado do que
est em jogo.
A idia de accountability, carssima s democracias tal como as conhece-
mos hoje, salienta que instituies nas quais a sociedade deposita elevada
confiana como os governos, por exemplo devem estar sob constante
vigilncia e, como decorrncia, necessitam continuamente prestar contas a
essa mesma sociedade.
Algo semelhante estaria em jogo quando a instituio em foco so os meios de co-
municao. Depositria de uma elevada confana das sociedades democrticas
por exemplo, na aposta de que colabora fortemente na garantia da accountability
dos governos a mdia tambm deve ser objeto de permanente vigilncia.
com esse objetivo que os marcos regulatrios estatais so desenvolvidos. Como
complemento s legislaes nacionais, a Sociedade Civil, em diversos pases e
contextos, passou a implementar seus prprios instrumentos de monitoramento
e cobrana dos atores miditicos. Alguns deles so apresentados a seguir.
Conselhos de imprensa
O primeiro conselho de imprensa foi criado na Sucia, em 1916, mas essas ins-
tncias s se multiplicaram em outras naes a partir dos anos 1960. O auge des-
se processo ao redor do mundo esteve ligado, em larga medida, ao exemplo bri-
tnico o Press Council, constitudo em 1953. No fm do sculo XX, conselhos
de imprensa j estavam operando nos pases mais diversos, como ustria, Aus-
trlia, Islndia, Chile, Turquia e Tanznia. Segundo o estudioso francs Claude-
Jean Bertrand, com exceo de algumas naes latinas, todas as democracias in-
dustrializadas tm, ou tiveram, um conselho como esse. Bertrand aponta alguns
traos comuns de tais mecanismos:
Os conselhos de imprensa, contudo, so encontrados sob as mais diversas estruturas,
variando inclusive no que se refere a presena ou no dos proprietrios, profssionais
e usurios entre seus membros. Segundo o pensador francs, entretanto, o que ca-
racteriza os conselhos em termos de suas funes principais a ausncia do governo
na composio do rgo. Aqueles que incluem o governo tm como nica misso
amordaar a imprensa, e no devem ser considerados como MAS, ressalta o autor.
Todos visam preservar a liberdade da imprensa contra as ameaas diretas
e indiretas por parte de um governo. Esforam-se para ajudar a imprensa
a assegurar suas funes na sociedade e obter-lhe assim o apoio da opi-
nio pblica no seu combate pela independncia.
162
Idealmente, segundo Bertrand, os conselhos de imprensa deveriam tambm fs-
calizar as estruturas de propriedade da mdia e a poltica de comunicao do
pas. Contudo, tm se dedicado, freqentemente, a duas misses bsicas:
1) Ajudar a imprensa no combate ao adversrio tradicional de sua liberdade
(o governo e sua burocracia) esta funo , em certa medida, garantida
pelo alerta opinio pblica em relao aos abusos do poder do Estado.
2) Tentar forar a imprensa a prestar contas ao pblico ao que diria res-
peito aos abusos da prpria imprensa. Esta segunda funo, contudo, ocor-
re com maiores difculdades, j que as reclamaes dos usurios, ainda que
numerosas, so habitualmente fteis e, com muita freqncia, no do conta
seja dos danos causados pela mdia, seja do impacto, a longo prazo, resultan-
te da omisso ou da distoro.
Sociedade Civil como observatrio
No Brasil, instncias de monitoramento tm funcionado, muitas vezes, no m-
bito dos chamados observatrios de mdia. Em 1995, foi criado o Instituto Gu-
tenberg e, em 1996, o Observatrio da Imprensa (OI), ambos com o objetivo de
acompanhar criticamente as atividades dos meios de comunicao no Brasil.
Nascido como stio na web, o Observatrio da Imprensa, por exemplo, conta
atualmente com uma verso televisiva transmitida semanalmente pela Rede
Pblica de Televiso, alm de um programa de rdio dirio, transmitido pela
Cultura FM de So Paulo, rdios MEC AM e FM do Rio de Janeiro, e rdios
Nacional AM e FM de Braslia.
Sobre a importncia de organizaes de monitoramento de mdia, o editor-che-
fe do OI, Luiz Egypto de Cerqueira, declarou em entrevista para esta pesquisa:
Outro exemplo de organizao voltada para um monitoramento sistemtico da
atuao jornalstica o da prpria Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia.
Criada em 1993, a ANDI tem entre seus objetivos o acompanhamento e anlise
do comportamento editorial da imprensa brasileira. Como j destacado na Apre-
sentao da presente publicao, o monitoramento de mdia realizado perma-
nentemente pela ANDI colabora para o estabelecimento de um canal de dilogo
mais consistente com os profssionais da imprensa. A partir da, torna-se possvel
estimular uma cobertura de maior qualidade acerca da agenda social brasileira,
especialmente dos temas relevantes para a infncia e adolescncia.
Desde maro de 2000, o trabalho desenvolvido pela ANDI ganhou um reforo ex-
pressivo com a criao da Rede ANDI Brasil que rene atualmente 11 entidades de
todas as regies brasileiras. O xito alcanado pela Agncia impulsionou ainda a cria-
o, em setembro de 2003, da Rede ANDI Amrica Latina articulao que conta
hoje com 13 organizaes em diferentes pases das Amricas do Sul e Central.
Quanto mais se perceberem observados, mais os meios de comunicao
tendero a afnar os controles de qualidade sobre as mensagens que produ-
zem e disseminam. Na outra ponta, o aprimoramento do senso crtico dos
observadores e observadoras, aliado ao exerccio do dilogo, estimular a
cidadania a uma participao mais ativa no processo da comunicao.
RENOI
Em 2005, diversos observatrios bra-
sileiros passaram a integrar uma rede,
a Rede Nacional de Observatrios de
Imprensa (Renoi). Fazem parte da as-
sociao 18 instituies de dez estados,
responsveis, atualmente, por 19 projetos
empreendidos por 37 pesquisadores.
Apesar da histrica ten-
dncia de fortalecimento
de sua partipao na esfera
pblica, a Sociedade Civil
Organizada est presente
em somente 12,5% dos textos analisa-
dos pelo estudo Mdia e Polticas Pbli-
cas de Comunicao.
Responsabilizao da Mdia
Segundo Claude-Jean Bertrand, pro-
fessor emrito do Instituto Francs de
Imprensa da Universidade de Paris II,
a experincia desenvolvida pela ANDI
poderia ser aplicada por diversos outros
pases. Eu acredito que a sobrevivncia
da humanidade est ligada dissemina-
o da democracia, e a democracia no
pode existir sem um jornalismo de qua-
lidade. A ANDI um efciente e muito
original sistema de responsabilizao da
mdia, afrma.
163
Joo kleber e o direito de resposta
Em 2005, o programa Tarde Quente, exibido pela Rede
TV! e apresentado por Joo Kleber, era um dos lderes
no ranking da campanha Quem fnancia a baixaria
contra a cidadania o apresentador era constante-
mente acusado de incitar a violncia contra negros,
mulheres e homossexuais.
Diante das posturas reveladas no programa, um
conjunto de instituies da sociedade civil, junta-
mente com o Ministrio Pblico Federal, recorre-
ram Justia e exigiram valendo-se dos preceitos
jurdicos voltados para o controle dos equvocos
jornalsticos, j citados anteriormente o seu di-
reito de resposta. O Poder Judicirio acatou as rei-
vindicaes sociais e determinou que a emissora de
tev assegurasse a veiculao, com o mesmo desta-
que, de contedos que valorizassem os segmentos
ofendidos. A deciso judicial acabou por se consti-
tuir em uma importante jurisprudncia no campo
da regulao de contedo.
Durante mais de um ms, entre dezembro de 2005 e
janeiro de 2006, a Rede TV! teve que exibir, no horrio
antes ocupado por Joo Kleber, um programa intitula-
do Direitos de Resposta. O material tambm resultou
do acordo frmado com ONGs que haviam pedido na
Justia a cassao da concesso da emissora. O enten-
dimento que o programa Tarde Quente violava o in-
teresse pblico e a diversidade nacional, princpios que
constitucionalmente a radiodifuso deve respeitar.
A Justia determinou que a Rede TV! pagasse R$
200 mil para a produo dos programas (que fica-
riam a cargo das ONGs) e R$ 400 mil de indenizao,
a serem depositados no Fundo Federal de Direitos
Difusos, destinado a financiar projetos de direitos
humanos em todo o Brasil. Nas diversas edies
do Direitos de Resposta, portanto, o telespectador
pde assistir uma srie de contedos gerados a partir
de uma perspectiva ampliada de cidadania, produzi-
dos pelos movimentos sociais. A sociedade saiu vi-
toriosa e o programa fez uma discusso qualificada,
em um formato agradvel e com timo retorno do
pblico, concluiu o Procurador da Repblica Sergio
Suiama. A audincia mdia do Direitos de Respos-
ta ficou entre um e dois pontos no Ibope (sobre o
assunto, veja tambm a entrevista com o procurador
Srgio Suiama, na pgina seguinte).
A baixaria no centro da pauta
Outra experincia que vem obtendo xito no monitoramento dos meios de co-
municao brasileiros a campanha Quem fnancia a baixaria contra a cida-
dania, promovida pela Comisso de Direitos Humanos da Cmara dos Depu-
tados, em parceria com entidades da sociedade civil. Utilizando-se de diferentes
estratgias, a iniciativa busca promover o respeito aos Direitos Humanos e
dignidade do cidado nos programas de televiso produzidos no Pas.
Uma das aes promovidas no mbito da campanha a elaborao de um
ranking dos programas que violam, de forma recorrente, as convenes interna-
cionais assinadas pelo Brasil, os princpios constitucionais e tambm a legislao
relacionada proteo dos Direitos Humanos e da cidadania. Periodicamente,
o ranking tornado pblico, com o objetivo de desestimular os anunciantes a
adquirirem espaos publicitrios que benefciem essas produes.
Alm da presso junto ao mercado de anncios, a campanha tambm colhe de-
nncias de abuso feitas pela sociedade por meio de um canal de contato exclusivo.
Cerca de 2,1 mil denncias foram registradas de 30 de abril a 01 de dezembro de
164
2006, segundo sistematizao da campanha e chegam a mais de 30 mil, des-
de que a ao teve incio, em novembro de 2002. As reclamaes referem-se
discriminao racial, de gnero, por religio e por orientao sexual; ao estmulo
precoce sexualidade infantil e infanto-juvenil; apologia e incitao ao crime,
inclusive prtica da tortura, do linchamento e de outras formas de violncia.
Outra ao importante promovida foi a instituio do Dia Nacional contra a
Baixaria na TV, em outubro de 2004, com a proposta de promover a cons-
cientizao da populao em torno dos debates sobre a qualidade da progra-
mao televisiva. Em sua primeira edio, a estratgia adotada foi incentivar
os brasileiros a desligarem os aparelhos de televiso entre as 15h e 16h de um
domingo, como sinal de descontentamento em relao ao contedo veiculado
pelas emissoras. J nas edies mais recentes, os organizadores da iniciativa pas-
saram a veicular na TV Nacional, TV Cmara e TV NBR uma programao
especfca sobre temas relacionados tica, qualidade e diversidade na tev. Em
2006, o foco principal de discusses foi a questo da publicidade para crianas
e adolescentes.
O psiclogo Ricardo Moretzsohn, um dos coordenadores da iniciativa, afrma
que um dos pontos determinantes para o impacto alcanado o fato das ativi-
dades funcionarem como espao de regulao social no que concerne aos con-
tedos da programao televisiva:
Segundo Moretzsohn, ao enfocar sua abordagem nas temticas relacionadas
tica e aos direitos humanos, a campanha ganhou confabilidade e credibilidade
diante da sociedade. Considero que a metodologia adotada pela campanha seja
assertiva, tanto pelo fato de recebermos as denncias dos cidados e divulgar-
mos o ranking, como tambm e, talvez, principalmente por envolvermos
diretamente os anunciantes, j que a parte mais sensvel do empresariado o
prprio bolso, conclui Moretzsohn
A discusso de contedo, sob a perspectiva da tica e dos direitos humanos,
consegue englobar os mais diversos temas. De maneira geral, as pessoas come-
am a reconhecer a programao considerada como baixaria e tm se preocu-
pado com isso, criando assim uma identifcao com a campanha. Hoje, cerca
de 90% dos lares brasileiros recebem o sinal aberto de tev e, exatamente por
isso, esse assunto j est muito presente no cotidiano. O mesmo no acontece
com os temas ligados a outros elementos das Polticas Pblicas de Comuni-
cao, que ainda so ridos para o cidado comum como a questo das
concesses de radiodifuso e debates sobre o marco regulatrio do setor.
Segundo os dados da pesqui-
sa Mdia e Polticas Pblicas
de Comunicao, das notcias
que discutiram qualidade
da programao, 39% enfocaram dire-
tamente a campanha Quem fnancia a
baixaria contra a cidadania. Dos textos
que mencionam a iniciativa, 42% emi-
tem posicionamentos exclusivamente
favorveis, 2% so totalmente contrrios
e 47% no apresentam posicionamento.
Os demais trazem opinies favorveis e
contrrias em um mesmo texto.
164
Srgio Suiama
Srgio Gardenghi Suiama, Procurador Regional dos
Direitos do Cidado em So Paulo e foi dos respon-
sveis pela ao que assegurou o direito de resposta
de organizaes da sociedade civil diante das ofensas
cometidas pela Rede TV!
O Ministrio Pblico Federal pode atuar como
uma espcie de monitor ou fscalizador do siste-
ma de radiodifuso?
O Ministrio Pblico atua em tudo aquilo que diz respei-
to garantia de direitos constitucionais e proteo de
interesses sociais e coletivos. A comunicao diz respeito
toda a coletividade, assim como os contedos veicu-
lados. Neste caso, no podemos atuar como um censor,
Resistncia da Mdia
O coordenador da Campanha, Ricar-
do Moretzsohn, lembra que as prprias
emissoras de tev no vm repercutindo
as aes realizadas pela articulao. Ainda
que tenha obtido destaque na mdia im-
pressa e um exemplo disso que alguns
jornais de circulao nacional publicam
nosso ranking um dado importante que
a campanha no aparece na tev, a no ser
nas emissoras pblicas. A mdia continua
resistente em discutir a prpria mdia.
165
mas para garantir os princpios que esto na Constitui-
o, assim como para dirimir eventuais confitos entre a
liberdade de expresso e os outros direitos garantidos na
lei. No caso das violaes de direitos humanos pratica-
das pela mdia, quando recebemos uma denncia pe-
las Comisses de Direitos Humanos, pelos movimentos
da sociedade civil e por um cidado qualquer , nossa
questo ver se h de fato a violao e estudar que me-
didas podemos tomar para que isso deixe de acontecer e
para que haja algum tipo de reparao sociedade.
Como o MP age em relao s empresas con-
cessionrias que no cumprem as obriga-
es constitucionais?
Se a violao for comprovada, pedimos algum tipo de
reparao por dano moral coletivo sociedade. Nos
casos de reiterao, possvel pedir que aquele conte-
do deixe de ser veiculado e, eventualmente, a cassao
da concesso da emissora. Mas a soluo mais interes-
sante pedir direito de resposta coletivo ou contra-
propaganda, para garantir que o telespectador tenha
acesso aos dois lados e forme sua opinio a partir do
confronto de idias. Para isso, ou a emissora aceita
espontaneamente fazer um termo de ajustamento de
conduta (TAC) ou podemos entrar com uma Ao Ci-
vil Pblica pleiteando essas coisas todas.
De que forma a sociedade civil pode se manifes-
tar junto ao MP, caso no esteja de acordo com as
manifestaes das emissoras de radiodifuso?
A sociedade no depende do Ministrio Pblico para
ter uma atuao em termos de proteo coletiva a di-
reitos humanos na mdia. A lei da Ao Civil Pblica
permite que qualquer associao regularmente consti-
tuda ingresse com uma ao. Caso prefra, a sociedade
pode se dirigir ao Ministrio Pblico, e a o formalismo
evitado para que o acesso Justia seja garantido ao
maior nmero de pessoas. No caso da comunicao,
essa ponte se faz com o Ministrio Pblico Federal,
porque a radiodifuso um servio pblico federal.
Como o MP entende os limites da liberdade
de expresso?
Cada procurador tem autonomia para decidir, no caso
concreto, se h ou no violao. O importante deixar
claros alguns parmetros, e o principal a estrita ob-
servncia aos direitos constitucionais. O MP no pode
se arvorar ser defensor de uma certa viso de morali-
dade particular. Outro critrio o da ponderao en-
tre valores jurdicos em jogo. A liberdade de expresso
est ao lado de valores com os quais, eventualmente,
pode entrar em coliso. Temos que analisar no caso
concreto e julgar qual aspecto deve prevalecer. Este o
desafo. Infelizmente a intolerncia e a intransigncia
das emissoras e das empresas de publicidade tm atra-
sado este debate no Brasil, na medida em que se recu-
sam a discutir qualquer tipo de controle social. Ne-
cessariamente, elas tm que se dispor a discutir aquilo
que est na Constituio, os princpios que devem
orientar as atividades dos meios de comunicao.
O MP tem questionado a estrutura de proprieda-
de dos meios de comunicao eletrnicos, visto
que esses, de acordo com a Constituio, no po-
dem ser alvo de oligoplio ou monoplio?
A atuao ainda muito incipiente, mesmo que se tenha
muito pra fazer. A Constituio defne como um dos
fundamentos da Repblica o pluralismo poltico, de-
clara que o Brasil um Estado democrtico de Direito,
prev uma srie de princpios que devem ser garantidos
pelos meios de comunicao e garante a plena liberdade
de informao e de opinio. Na medida em que a es-
trutura monopolizada dos meios prejudica todos esses
direitos, no podemos deixar de lado o problema da es-
trutura. A o Ministrio Pblico no s pode como deve
agir. O que precisamos encontrar a forma de canalizar
isso adequadamente.
166
As refexes e discusses sobre os contedos mi-
diticos, especialmente no que diz respeito s suas
formas de regulao, so, sem dvida, de central
relevncia para o debate mais amplo em torno das
Polticas Pblicas de Comunicao. Os contedos de
entretenimento, jornalsticos ou publicitrios para
nos atermos aos mais evidentes so o produto fnal
da atividade comunicativa, ou seja, aquilo que ser
apresentado aos mais diferentes pblicos e, portan-
to, capazes de infuenciar de distintas formas as so-
ciedades nas quais esto sendo veiculados.
Por essas e outras razes, a cobertura da imprensa
acerca de temas que podem estar alocados sob o am-
plo universo das questes de contedo de igual im-
portncia. Nesse sentido, vale registrar que a cobertu-
ra sobre tais assuntos representou 50,2% do material
sobre Polticas Pblicas de Co-
municao analisado pela ANDI;
sendo eqitativamente distribu-
do entre os jornais de alcance na-
cional e regional e as revistas.
preciso sublinhar, entretan-
to, que a despeito da relevncia
das diversas questes associa-
das regulao de contedo,
cabe ainda imprensa brasileira
assumir o desafo de abordar,
de maneira mais equilibrada,
tpicos tambm importantes
como a regulao da estrutura
(concesses, aspectos relativos
propriedade) e os parmetros
terico-conceituais (como as
relaes com a democracia e os
direitos humanos). Afnal, so
exatamente tais temas que com-
pem o pano de fundo para os
problemas e potencialidades
identifcados quando focaliza-
mos as questes relacionadas
UM OLHAR SOBRE A COBERTURA: REGULAO DO CONTEDO
A DISCUSSO CENTRALMENTE TRAADA
SOBRE CONTEDO SE REFERE A*
Qualidade da programao 23,7%
Criao e papel da Ancinav 11,8%
Episdios jornalsticos especfcos (p. ex., caso
Larry Rother)
11,8%
Publicidade 11,3%
Censura e/ou lei da mordaa 9,4%
Classifcao indicativa 6,4%
Atividade jornalstica em geral 6,2%
Regionalizao da programao 5,1%
Decises judiciais 3,5%
Regulao do contedo 2,2%
Programao independente 2,0%
Proteo aos direitos das minorias polticas 1,9%
Cdigo de tica das televises 0,7%
V-CHIP 0,3%
Direito de resposta 0,2%
Outros 3,0%
ao contedo. Por outro lado, necessrio destacar
que, quando tratam do contedo, 40,1% dos textos
remetem a um programa especfco (Domingo Le-
gal ou uma novela, por exemplo). Tal opo denota
uma particularizao excessiva e, logo, baixa densi-
dade quanto a refexes capazes de contribuir com
uma poltica pblica para a rea.
Qualidade na berlinda
A qualidade da programao televisiva, de uma
maneira mais geral, o assunto individualmen-
te mais trabalhado pelos veculos pesquisados
(23,7% do material que discute contedo). Os
episdios particulares da criao da Ancinav e
do CFJ tambm estiveram, como vimos, no cen-
tro da pauta.
167
Nos textos analisados, ain-
da est aqum do desejvel
a associao entre as dis-
cusses sobre contedo e as
refexes mais amplas sobre
Direitos Humanos (7,6%), questes de
gnero (3%), raa/etnia (2,5%) e pessoas
com defcincia (1%). Afnal, central a
importncia da comunicao para o res-
peito (ou no) desses mesmos direitos.
Vale lembrar tambm que esses percen-
tuais se referem aos 50,2% de textos que
abordaram questes de contedo.
Por outro lado, temas centrais para a garantia de um contedo mais plural,
democrtico e respeitador dos direitos humanos e dos ditames da Cons-
tituio Federal foram lateralmente abordados. Exemplos dessa limitao
so revelados pelo reduzido foco em questes como regionalizao da pro-
gramao (3,5%); decises judiciais (2,2%), a regulao do contedo en-
quanto tema em si (2%), programao independente (1,9%), proteo aos
direitos das minorais polticas (0,7%) e V-CHIP (0,3%), dentre outras.
Vale destacar, por outro lado, um resultado que pode ser considerado po-
sitivo, no caso do debate sobre a qualidade da programao: as discusses
em pauta nos jornais no estiverem restritas questo dos contedos de
cunho sexual e/ou violento, geralmente preponderantes quando o assunto
em foco o trabalho da mdia.
Outra caracterstica que merece reconhecimento: apenas 12,5% dos textos
que focalizam a m qualidade da programao buscam apresentar uma jus-
tifcativa para tanto (como, por exemplo, dizer que os programas so ruins
porque esse o o gosto da audincia) geralmente, quando isso ocorre,
acaba sendo apontada a responsabilidade das empresas. Por outro lado, h
uma presena ainda limitada de material que reporta a boa qualidade da
programao, abordagem que poderia contribuir para disseminar a refe-
xo sobre as formas mais efetivas de aprimorar as produes miditicas.
SOBRE A QUALIDADE DA PROGRAMAO, A DISCUSSO
CENTRALMENTE TRAADA SE REFERE A*
Campanha quem fnancia a baixaria contra a cidadania 39,0%
Baixa qualidade em geral 24,1%
Efeitos da programao (violncia, por exemplo)
sobre a populao
10,6%
Elogio qualidade 9,2%
Sexualidade, sexo, erotizao e nudez 5,7%
Punio por desvios de conduta 4,3%
Violncia 2,8%
ndices de audincia 1,4%
Guerra pela audincia 0,7%
A Voz do Brasil 0,7%
Outros 1,4%
* 50,2% dos textos trabalham questes de contedo e, destes, 23,8% remetem a
aspectos especfcos sobre a qualidade da programao.
168
TRAJETRIA DA REGULAO NO BRASIL
Debates conceituais, experincias internacionais e episdios relativos ao
contedo da programao audiovisual no Brasil foram o pano de fundo
de nossa jornada at aqui. A observao mais detalhada de como o Esta-
do Brasileiro regulou os contedos comunicacionais ao longo da histria
conclui o Captulo
Por tradio, o Brasil sempre adotou com rapidez os novos inventos que pas-
saram a surgir no campo da comunicao. Foi assim j em 1876, quando Dom
Pedro II, ao se deparar com o telefone, disparou a frase: Meu Deus, isto fala!.
Alm da telefonia operada no Pas um ano aps a apresentao pblica do pri-
meiro aparelho telefnico , o rdio e a televiso, bem como outras tecnologias
mais recentes, a exemplo da Internet, difundiram-se amplamente no territrio
brasileiro poucas dcadas depois de se tornarem conhecidas no mundo.
Segundo os pesquisadores do Laboratrio de Pesquisa de Comunicao da Uni-
versidade de Braslia, Murilo Csar Ramos e Suzy dos Santos, em paper produzi-
do especialmente para esta pesquisa, a posio de vanguarda brasileira acom-
panhada por diversas caractersticas singulares do cenrio nacional. A primeira
a intensa regulamentao a partir de 1931, quando os servios de radiodifuso
passaram a ser alvo de marcos legais especfcos, j norteados pelo forte controle
estatal e pelo modelo privado de explorao.
Outra caracterstica da radiodifuso nacional, destacam os autores, a relao
de intimidade estabelecida entre os diversos governos e os concessionrios de
rdio e televiso, como destacamos no captulo anterior. Uma infuncia rec-
proca pela qual os chefes do poder executivo outorgam as concesses a partir de
critrios privilegiadamente polticos o chamado clientelismo e os proprie-
trios de veculos escolhem ministros e ditam as regras que vo regulamentar o
setor, ressaltam.
A centralizao do poder sobre as outorgas de radiodifuso na fgura do chefe
de Estado confgura uma espcie de marco fundador das comunicaes no Bra-
sil. Ela aparece no primeiro ato normativo do setor o Decreto 20.047, de 1931
(regulamentado pelo Decreto 21.111, de 1932) e permanece praticamente
inalterada por mais de meio sculo, at que em 1991 se estabelece uma poltica
de licitaes nas concesses pblicas.
De acordo com Murilo Ramos e Suzy dos Santos, entre as dcadas de 1930 e
1960 os meios de comunicao de massa comeam a ser implantados na Amri-
ca Latina principalmente no Brasil e na Argentina seguindo a lgica de aos
amigos tudo; aos inimigos a lei. Aos veculos de propriedade do Estado ou s
concesses que benefciavam as correntes polticas governamentais eram des-
tinadas a propaganda poltica ofcial, a renovao das concesses e o incentivo
fscal. J os meios de comunicao no ofcialistas eram tratados com prticas
restritivas, como a censura, a cassao ou suspenso das operaes e a priso de
profssionais do ramo, destacam.
169
Distintos elementos contribuem para uma relao mais ou menos prxima en-
tre empresas de comunicao e agentes polticos. A professora da Universidade
Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) Ana Paula Goulart Ribeiro identifca cinco
categorias de dependncia dos meios de comunicao em relao ao Estado:
1. O sistema de concesses pblicas.
2. O controle ofcial das cotas de papel e outros insumos bsicos
comunicao.
3. Financiamentos, isenes fscais e subsdios.
4. Fiscalizao governamental das atividades de comunicao.
5. Publicidade governamental.
A era Vargas
O interesse em formar uma identidade nacional voltada cultura popular e
em manter a vida poltica do Pas sob seu controle, especialmente a partir do Es-
tado Novo (1937), fez com que Getlio Vargas controlasse de perto toda a pro-
duo para rdio, cinema, imprensa e, no seu ltimo governo, televiso. Alm da
relao prxima com proprietrios de mdia, notadamente o jornalista Samuel
Wainer, Getlio infuenciou autores, diretores, roteiristas, jornalistas, locutores
e, principalmente, os artistas de rdio.
Como mote para isso, nos seus primeiros anos de atuao o governo Vargas j
demonstrava preocupar-se com a relao entre a educao, a cultura e o cinema.
O tema comeou a ser abordado no plano legal em abril de 1932, por meio do
decreto 21.240, em cujo prembulo se defne que a exemplo dos demais pases,
e, no interesse da educao popular, a censura dos flmes cinematogrfcos deve
ter cunho acentuadamente cultural. Esse decreto tambm apresenta a defnio
do carter educativo e algumas limitaes, conforme o trecho abaixo:
De acordo com o estudo
conduzido pela ANDI com
apoio da Fundao Ford,
1,4% dos textos jornalsticos
busca aprofundar discusses
em torno das potenciais e efetivas ingern-
cias da poltica na mdia. Tal fator eviden-
cia que, a despeito da histrica constatao
de simbioses pouco republicanas entre m-
dia e polticos profssionais, este segue no
sendo um tema presente na cobertura.
Art. 7
3 Sero considerados educativos, a juzo da comisso no s os flmes
que tenham por objeto intencional divulgar conhecimentos cientfcos,
como aqueles cujo entrecho musical ou fgurado se desenvolver em torno
de motivos artsticos, tendentes a revelar ao pblico os grandes aspectos da
natureza ou da cultura.
Art. 8
Ser justiada a interdio do flme, no todo ou em parte quando:
I Contiver qualquer ofensa ao decoro pblico.
II For capaz de provocar sugesto para os crimes ou maus costumes.
III Contiver aluses que prejudiquem a cordialidade das relaes com
outros povos.
IV Implicar insultos coletividade ou a particulares, ou desrespeito a
credos religiosos.
V Ferir de qualquer forma a dignidade nacional ou contiver incitamentos
contra a ordem pblica, as foras armadas e o prestgio das autoridades e
seus agentes.
1 A impropriedade dos flmes para menores ser julgada pela Comisso
tendo em vista proteger o esprito infantil e adolescente contra as sugestes
nocivas e o despertar precoce das paixes.
170
Em um primeiro momento, ainda durante o Governo Provisrio, a regulao
de contedo na indstria cultural baseou-se principalmente em critrios mo-
rais. Nesse mbito est a proibio de trechos musicais, anedotas ou palavras em
linguagem imprpria, de acordo com o artigo 6, pargrafo nico, do decreto
24.655, de 11 de julho de 1934. Esse , tambm, o primeiro marco em que apare-
cem normas referentes ao contedo da programao da radiodifuso.
A partir da criao do Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP), em
1939, o governo Vargas intensifcou prticas autoritrias e, conseqentemente,
um controle mais estrito das questes polticas abordadas pelos meios de comu-
nicao de massa. Data dessa poca o surgimento do programa Hora do Brasil,
obrigatrio at hoje e fundamental, especialmente naquele momento, para o re-
alce da imagem do Presidente da Repblica.
170
Marcos regulatrios do
perodo Vargas
Criao do DIP
Decreto-lei N 1.915, 27/12/1939
Art. 2 O D.I.P. tem por fm:
n) proibir a entrada no Brasil de publicaes estran-
geiras nocivas aos interesses brasileiros, e interditar,
dentro do territrio nacional, a edio de quaisquer
publicaes que ofendam ou prejudiquem o crdito do
pas e suas instituies ou a moral;
Art. 5 O D.I.P. ser dirigido por um Diretor Geral
padro R, em comisso, de livre escolha e nomeao
do Presidente da Repblica.
Regimento do DIP
Decreto N 5.077, 29/12/1939
Art. 1 O Departamento de Imprensa e Propaganda
(D.I.P.), [...] diretamente subordinado ao Presidente
da Repblica e tem a seu cargo a elucidao da opinio
nacional sobre as diretrizes doutrinrias do regime, em
defesa da cultura, da unidade espiritual e da civilizao
brasileira, cabendo-lhe a direo de todas as medidas
especifcadas neste regimento.
Art. 6 Diviso de Divulgao compete:
a) a elucidao da opinio nacional sobre as diretrizes
doutrinrias do regime em defesa da cultura, da uni-
dade espiritual e da civilizao brasileira;
b) interditar livros e publicaes que atentem contra o
crdito do pas e suas instituies, e contra a moral;
c) combater por todos os meios a penetrao ou disse-
minao a qualquer idia perturbadora ou dissolvente
da unidade nacional;
d) fornecer, aos estrangeiros e brasileiros, uma concep-
o mais perfeita dos acontecimentos sociais culturais e
artsticos da vida brasileira.
Art. 7 Diviso de Radiodifuso compete:
c) fazer a censura prvia de programas radiofnicos e
de letras para serem musicadas.
Imprensa e propaganda
Decreto-lei 1.949, 30/12/1939
Art. 1 Aos jornais e quaisquer publicaes pe-
ridicas cumpre contribuir, por meio de artigos, co-
mentrios, editoriais e toda a espcie de noticirio,
para a obra de esclarecimento da opinio popular em
torno dos planos de reconstruo material e reergui-
mento nacional.
Art. 5 As agncias telegrfcas e os correspondentes
estrangeiros so obrigados a fornecer cpia autenticada
de todas as notcias e informaes remetidas para o ex-
terior por via telegrfca ou postal.
Art. 10 Fica sujeita aplicao de penalidade a
transgresso ou inobservncia de instrues ofciais ve-
dando, por motivo de interesse pblico, a divulgao de
determinados assuntos, fatos, acontecimentos ou medi-
das administrativas.
Art. 11 passvel de punio a publicao de not-
171
cias ou comentrios falsos, tendenciosos ou de intuito
provocador, induzindo ao desrespeito e descrdito do
pas, suas instituies esferas ou autoridades represen-
tativas do poder pblico, classes armadas ou quando
visem criar confitos sociais, de classe ou antagonis-
mos regionais.
Art. 15 No ser permitida a exibio do flme que:
IV - for capaz de provocar incitamentos contra o regi-
me vigente, a ordem pblica, as autoridades constitu-
das e seus agentes;
VII - ferir, por qualquer forma, a dignidade ou o inte-
resse nacionais;
VIII - induzir ao desprestgio das foras armadas.
Art. 31 Poder ser excluda da autorizao para
exibir um filme, determinada regio do territrio
nacional, onde, por circunstncias ou condies
locais, essa exibio possa ser contrria ao inte-
resse pblico.
Art. 49 2 O D.I.P. negar a licena se o filme
a ser exportado contiver vistas desprimorosas para
o Brasil, estiver mal fotografado ou no recomendar
a arte nacional no estrangeiro, ou ainda se conti-
ver vistas de zonas que interessem defesa e segu-
rana nacionais.
Art. 65 Durante os ensaios gerais os artistas so
obrigados a cumprir rigorosamente as determina-
es do D.I.P., tanto em relao ao texto da pea em
ensaio como em relao a indumentria, aos gestos,
marcaes, atitudes e procedimento no palco.
Art. 79 No sero absolutamente permitidas re-
presentaes e execues sob forma de improviso.
Art. 131 Ser aplicada punio s empresas
jornalsticas:
e) quando fzer direta ou indiretamente campanha dis-
solvente e desagregadora da unidade nacional;
f) quando provocar animosidade, descrdito ou desres-
peito a qualquer autoridade pblica;
i) quando fzer a propaganda poltica de idias estran-
geiras contrrias ao sentimento nacional.
Art. 134 Para os efeitos deste decreto-lei no que
for aplicvel, inclusive as penalidades estabelecidas, f-
cam equiparadas aos jornais as estaes emissoras ra-
diotelefnicas.
O advento da televiso
Com o surgimento da televiso no Brasil, a regulao dessa nova mdia passou a
ser implementada com base no modelo norte-americano. A portaria n 692, de
1949, j havia versado sobre a tev e, no ano seguinte, o primeiro canal estava no
ar. Mas s em 1952 o decreto n 31.835 passou a defnir as normas gerais para
essa atividade.
O documento no fez referncia ao contedo, porm planejou a diviso, em ter-
mos quantitativos, do nmero de canais por 186 municpios. Alm disso, con-
dicionou o setor nacional indstria de equipamentos norte-americanos, bem
como determinou, de forma transitria, facilidades de importao das peas
necessrias adaptao dos receptores j existentes e estabeleceu os prazos para
a TV Tupi adaptar seu sistema de transmisso.
O decreto n 31.835 especifcou claramente a inspirao no modelo norte-ame-
ricano consagrado pela Federal Communications Commission (FCC). Ficaram
de fora, contudo, o estabelecimento de uma agncia reguladora independente
e as restries propriedade cruzada, pontos nucleares do modelo. Vejamos o
trecho a seguir:
172
Disposies preliminares: [...] 3 - este padro ter como base: d) nos de-
mais detalhes ser idntico ao chamado padro americano adotado pela
Federal Communications Comission.
Captulo I: 1 - O servio de televiso no Brasil ser executado de acordo
com as normas de engenharia, referentes s estaes radiodifusoras de tele-
viso, da Federal Coomunications Commission (Standards Good Enginee-
ring Pratice Concerning Television Broadcasting Stations). Sero tambm
obedecidas, em tudo o que for aplicvel, as regras propostas pela mesma
Comisso, em 21 de maro de 1951, referentes aos padres e atribuio
e distribuio de canais de VHF e UHF nos EE.UU. (Proposed VHF-UHF
Rules, Standards and Allocations). 2 - Estas normas so a seguir detalha-
das nos pontos que merecem maior divulgao [...]
Normas Gerais: 1 - Sero estabelecidas pela CTR, sempre que a seu juzo
sejam aplicveis ao caso brasileiro, as exigncias e especifcaes minucio-
sas e longamente explanadas, nas normas de boa engenharia da Federal
Communications Comission, sobre televiso [...]
Quadro de distribuies de canais VHF, observaes: 1 - As distncias
adotadas para a separao dos transmissores foram as recomendadas
pela FCC.
O regime militar e a regulao de contedo
No que tange s telecomunicaes, at o incio do regime militar havia em todo
o Brasil mais de 1.200 empresas do setor, operando em sistemas nem sempre
compatveis. A partir da dcada de 1970, o governo decidiu estatizar as empre-
sas de telefonia, unidas no Sistema Telebrs, viabilizando com isso as transmis-
ses em rede nacional da televiso brasileira. Nesse mesmo perodo, comearam
a se consolidar as grandes redes de tev privadas no Pas.
A Rede Globo tem sido apontada como o principal grupo benefciado por esta
poltica de integrao nacional, tendo comeado a operar em 1965 e a funcionar
em rede em 1969, quando estreou o Jornal Nacional. No campo estatal, o Sis-
tema Telebrs alcanou altos ndices de desenvolvimento e tornou-se uma das
empresas mais lucrativas do Estado. Os pesquisadores Srgio Capparelli, Murilo
Csar Ramos e Suzy dos Santos ressaltam a ligao entre esse modelo e a estra-
tgia de desenvolvimento adotado pelo regime:
Os militares brasileiros priorizaram alguns setores estratgicos da economia,
investindo em infra-estrutura para o desenvolvimento industrial acelerado
e fortemente controlado. As telecomunicaes estavam entre esses setores
estratgicos e foram fortemente privilegiadas. Durante os primeiros pero-
dos militares, entre 1965 e 1972, foram criados a Embratel, o Ministrio das
Comunicaes e o Sistema Telebrs, possibilitando a implantao de uma
sofsticada infra-estrutura de telecomunicaes que ligaria os quatro cantos
do Pas, inicialmente por uma rede de microondas, complementada depois
por satlites nacionais e, mais tarde, tambm por extensas ligaes fsicas por
fbras pticas. Esses investimentos do Sistema Telebrs favoreciam, no campo
da comunicao de massa, a formao de redes de televiso nacionais.
De acordo com a anlise re-
alizada pela ANDI, a Rede
Globo mencionada em
3% do material jornalsti-
co pesquisado. Tal percentagem no
contabiliza a meno a outras empre-
sas/atividades da holding, assim como
a programas especficos da emissora,
como o Jornal Nacional, por exemplo.
173
O controle rgido dos meios de comunicao no alterou substancialmente as
diretrizes de regulao estabelecidas nos governos de Vargas. Mantendo o C-
digo Brasileiro de Telecomunicaes, promulgado em 1962 e at hoje principal
marco regulador da radiodifuso no Pas, assim como suas regulamentaes, os
governos militares investiram em auto-promoo e prticas repressivas po-
tencializadas pela Lei de Imprensa de 1967, ainda em vigor (veja trechos das
legislaes desse perodo no quadro abaixo).
O Cdigo Brasileiro de Tele-
comunicaes mencionado
em apenas trs dos 1.184 tex-
tos analisados pela pesquisa
Mdia e Polticas Pblicas de Comunicao.
Extratos coercitivos da legislao
do perodo militar
Defnio dos critrios da censura prvia e de
telenovelas Portaria n 6 16/01/67
[...] Considerando que a inexistncia de critrio classi-
fcador e seletivo para a liberao de programas dessa
natureza sujeitaria o pblico a infuncias muitas vezes
nefastas sua formao moral, cultural e cvica;
Considerando virem algumas estaes de rdio difun-
dindo notcias sensacionalistas, que envolvem, sem
qualquer prova, personalidades, quer do mundo po-
ltico, quer social, com graves abalos ao patrimnio
moral dessas pessoas, resolve [...]
Normas para a gravao de programas
cmicos Portaria n 27 05/06/68
[...] 1 Na encenao de programas cmicos, para
efeito de gravao em fta magntica, ser facultado o
ingresso do pblico, a critrio da emissora responsvel.
2 A encenao a que se refere o pargrafo anterior
ser assistida por um Censor Federal [...]
Crimes contra a Segurana Nacional e
penalidades Decreto-Lei n. 510 20/03/69
Art.14 Divulgar por qualquer meio de comunica-
o social, notcia falsa, tendenciosa ou fato verdadeiro
truncado ou deturpado, de modo a indispor ou tentar
indispor o povo com as autoridades constitudas. Pena:
deteno de 3 meses a 1 ano.
Art.39 Constituem propaganda subversiva:
I a utilizao de quaisquer meios de comunicao
social [...] como veculos de propaganda de guerra psi-
colgica adversa ou de guerra revolucionria [...] Pena:
deteno de 6 meses a 2 anos.
Art.41 Incitar prtica de qualquer dos crimes pre-
vistos neste Decreto-lei, ou fazer-lhes a apologia ou a
dos seus autores. Pena: deteno, de 1 a 2 anos. Par-
grafo nico. A pena ser aumentada de metade, se o
incitamento, publicidade ou apologia feito por meio
de imprensa, radiodifuso ou televiso.
Art.67 O Ministro da Justia, sem prejuzo do dis-
posto em leis especiais, poder determinar investiga-
es sobre a organizao e o funcionamento das em-
presas jornalsticas, de radiodifuso ou de televiso,
especialmente quando a sua contabilidade, receita e
despesa, assim como a existncia de quaisquer fatores
ou infuncias contrrias Segurana Nacional [...]
Participao de ouvintes atravs de ligaes tele-
fnicas Portaria n 716 09/10/73
[...] I Proibir que as emissoras de rdio e televiso, em
todo o territrio nacional e em qualquer horrio, exceto
domingos e feriados nacionais, admitam a participao
de ouvintes e telespectadores na respectiva programa-
o atravs de ligaes telefnicas.
II- Permitir a irradiao das conversaes telefnicas
estabelecidas de acordo com o item anterior, somente
aps gravadas e selecionadas as gravaes.
174
O CONTEXTO DA REDEMOCRATIZAO
O processo de reformas que defniriam o arcabouo institucional da Nova Re-
pblica contou com um importante passo dado durante o governo do presidente
Jos Sarney: a alterao do status do Congresso eleito em 1986 para uma Assem-
blia Constituinte, que seria responsvel pela aprovao da nova Constituio.
Com a Carta Magna, alteraes signifcativas foram promovidas no marco re-
gulatrio do setor de radiodifuso, como a extino da censura, a criao do
Conselho de Comunicao Social como rgo auxiliar e a exigncia de que as
outorgas de concesso de radiodifuso passassem a ser aprovadas pelo Congres-
so Nacional. Essa transio, no entanto, esteve limitada pela manuteno de um
sistema poltico no qual os interesses dos proprietrios de empresas do setor de
comunicao foram assegurados, dada a fora de seu lobby.
Conforme lembra o jornalista e pesquisador Mauro Porto, ainda que a Constituinte
tenha gerado, por parte de setores da sociedade, uma grande expectativa quanto de-
mocratizao das polticas de comunicao e ao rompimento com uma estrutura au-
toritria e monopolista, durante a presidncia de Sarney os principais atores polticos
estavam intimamente ligados mdia e em especial TV Globo e constituram
entraves a tais processos.
O coronelismo eletrnico como fcaram conhecidas as prticas clientelsticas
que aliavam oligarquias locais e empresas de mdia alcanou novos patamares
no governo Sarney. Segundo o cientista poltico Paulino Motter, as presses e
cooptaes do Poder Executivo na Constituinte agiram no apenas no sentido
de benefciar polticos que se tornaram novos concessionrios, mas tambm
com vistas a ampliar o poder dos j poderosos antigos concessionrios. A ban-
cada dos proprietrios de emissoras de rdio ou televiso na Constituinte reuniu
146 parlamentares, ou 26,1% dos encarregados de elaborar a nova Carta.
No processo de formulao do documento, a subcomisso de Cincia, Tecnologia
e Comunicao teve, como presidente, o deputado Arolde de Oliveira (PFL-RJ) e,
como relatora, a deputada Cristina Tavares (PMDB-PE). Extremamente polarizada,
a subcomisso foi a nica a no enviar seu relatrio, alvo de inmeras discordncias,
para a Comisso de Sistematizao. Foi crucial para o no envio do relatrio a atu-
ao da bancada formada pelos empresrios de radiodifuso. O embate bem ilus-
trado pela dicotomia verifcada entre o presidente da comisso (um radiodifusor) e
a relatora (uma jornalista engajada na luta pela democratizao das comunicaes).
O poder das empresas na disputa pode ser apontado, por exemplo, no total enfra-
quecimento do perfl do Conselho de Comunicao Social, que de uma agncia re-
guladora passa a um rgo consultivo.
Entretanto, a luta organizada pela democratizao das comunicaes no Brasil
acabou se fortalecendo sobremaneira com o processo constituinte, o que, em si,
j foi um ganho para as dcadas seguintes.
Era da televiso
A demonstrao do poder poltico arregimentado pela mdia dada tambm na
primeira eleio direta aps a ditadura, em 1989. Fernando Collor de Melo, eleito
naquele pleito, tinha sua prpria origem poltica vinculada ao setor. O ento can-
175
didato pertencia famlia proprietria da maior parte dos veculos de comunica-
o do estado de Alagoas e venceu uma eleio que foi denominada, por alguns
especialistas, como a da era da televiso ou seja, o contato com o eleitorado
perde o carter direto ou mediado por instituies tradicionais (como os partidos
polticos), e passa a ocorrer prioritariamentente por meio da mdia. Nos primei-
ros 15 anos de redemocratizao no Brasil, a mdia foi ator chave no processo
poltico, destaca Mauro Porto. Segundo ele, a eleio de Collor teve como contex-
to a consolidao de uma poderosa indstria cultural nacionalmente integrada,
dominada pela televiso em geral, e pela TV Globo em particular.
Por outro lado, embora sejam importantes as ressalvas em relao ao poder das
empresas de Comunicao e dos lobbies instaurados no mbito da Constituinte,
preciso destacar os avanos obtidos na nova Constituio Federal. O captulo
referente Comunicao Social o primeiro texto legal da histria do Pas em
que se pode perceber o conceito de interesse pblico no sentido democrtico.
E, como apresentado no primeiro captulo da presente publicao, o artigo 220
probe a promoo da censura, bem como condena oligoplios (como j vimos,
essa alterao, porm, esbarra em indefnio crucial, visto no fcar claro o que
o Estado entende como oligoplio no mercado de comunicao).
Limitaes graves, entretanto, estendem-se at os dias de hoje. Um exemplo
o fato de no ter sido aprovada a legislao que regulamenta o artigo 220,
5, bloqueando assim iniciativas que viessem impedir a concentrao no setor
seja em redes de emissoras, seja por meio da propriedade cruzada.
A ex-secretria nacional de Justia no governo de Fernando Henrique Cardoso,
Elizabeth Sussekind, analisa a lgica comercial como obstculo ao atendimen-
to do interesse pblico: A grande mdia tem preocupaes de meras empresas
comerciais, esquecendo que exploram um servio pblico e que h signifcativo
interesse social no que implementam. O ponto nevrlgico de toda essa questo
o interesse comercial, o imperativo do mercado. A nfase no aspecto econ-
mico voltou a fcar clara na batalha pela aprovao da emenda constitucional
que permitiu a entrada do capital estrangeiro nas empresas de mdia, questo
mencionada no captulo anterior.
O anacronismo da legislao vigente
Vale relembrar, neste ponto, que mesmo com as mudanas promovidas a partir
da Constituio de 1988, o ordenamento jurdico do pas permanece pratica-
mente inalterado no que diz respeito s telecomunicaes. De 1962 a 1967, trs
governos haviam promovido uma profunda reformulao dos marcos regulat-
rios da comunicao de massa no Brasil. Se, poca, as mudanas refetiam as
preocupaes e anseios dos atores envolvidos com o setor, hoje esto ultrapassa-
das em relao ao contexto da redemocratizao e legislao advinda dele. No
entanto, mesmo defasadas, tais legislaes ainda permanecem vigentes.
Os marcos legais em questo foram promulgados em um pas no qual a tev a
cores era um sonho ainda distante, a formao de redes nacionais de televiso
engatinhava, o rdio no atingia todos os municpios e o aporte de capital estran-
geiro nas empresas de Comunicao era expressamente proibido at mesmo
mudanas na composio acionria e no estatuto das empresas de radiodifuso
De acordo com a pesquisa
Mdia e Polticas Pblicas de
Comunicao, a Constitui-
o Federal de 1988 a legis-
lao individualmente mais mencionada
pela mdia impressa, marcando presena
em 6,1% dos textos pesquisados.
176
e de telecomunicaes deveriam ser aprovadas pelo governo, de acordo com o
artigo 38 do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes.
O decreto-lei 236 de 1967, o primeiro a estabelecer um limite para conces-
ses de radiodifuso para um mesmo grupo, previa punies para o inci-
tamento da desobedincia s leis, o ultraje da honra nacional, a veiculao
de propaganda de guerra ou de processos de subverso, a ofensa moral, o
insulto aos Poderes da Repblica e a colaborao na prtica de rebeldia. Por
sua vez, a Lei de Imprensa probe propagandas de guerra e de processos de
subverso da ordem, estabelece parmetros para a definio de responsveis
pelas matrias jornalsticas e do direito de resposta e torna obrigatrio o
registro para publicaes impressas (mantendo, conseqentemente, a cate-
goria de publicaes clandestinas).
Parmetros e punies como os descritos torna-
ram-se anacrnicos a partir da redemocratiza-
o. Face sua necessria subordinao Cons-
tituio Federal, esses marcos legais passaram
a ser aplicados de forma limitada, tornando-se
incuos para algumas situaes. Tal contexto
acaba por abrir brechas para a no-regulao e
para a impunidade em determinadas circunstn-
cias, graas inexistncia de legislao compat-
vel com o regime democrtico.
A importncia da regulamentao
Em 1995, foi instalada no Senado Federal a Co-
misso Especial para Rdio e TV, presidida pelo
senador Pedro Simon (PMDB-RS). De acordo
com o parlamentar, j nesse perodo um dos focos do debate entre os mem-
bros da comisso dizia respeito exatamente aos aspectos de contedo. O Par-
lamento brasileiro no pode mais retardar essa discusso. Ao lado de temas
como educao, sade, trabalho e tantos outros que, tradicionalmente, so de-
batidos no Congresso Nacional, precisamos dedicar ateno urgente ao con-
tedo que a mdia oferece s crianas e jovens, afirmou em entrevista para a
presente publicao.
A Comisso obteve o resultado no desprezvel de estimular um debate plural,
inclusive com os proprietrios, sobre as diversas questes em jogo ao longo des-
ta publicao. Entretanto, da no passou.
A Constituio Federal de 1988 acenou com avanos considerveis na re-
gulao do contedo no Brasil, como, por exemplo, o estmulo produo
independente e regionalizada, a promoo da cultura nacional e regional e
as restries de publicidade ligada a produtos prejudiciais sade. A ine-
xistncia de uma legislao que regulamente esses dispositivos constitu-
cionais, contudo, acaba por atribuir aos avanos de 1988 o mero papel de
postulados tericos, sem a necessria aplicao. crucial, nesse sentido,
a aprovao de projetos de lei que torne obrigatria a execuo dos dita-
mes constitucionais.
O estudo sobre a cobertu-
ra da mdia impressa acer-
ca das Polticas Pblicas de
Comunicao apresenta um
percentual bem superior aos das de-
mais anlises especiais j conduzidas
pela ANDI no que se refere presena
do Poder Legislativo como fonte de in-
formao. A Cmara Federal, o Sena-
do da Repblica, a Cmara Distrital, as
Assemblias Legislativas dos estados e
as Cmaras de Vereadores bem como
seus representantes e diversos rgos
so mencionados, consultados e/ou co-
brados em 30,4% do material analisado,
conforme aponta a tabela abaixo.
COMO O PODER LEGISLATIVO RETRATADO NOS TEXTOS
Mencionado 14,9%
Consultado 2,4%
Responsabilizado 0,4%
Cobrado 0,6%
Elogiado 0,1%
Desculpabilizados/desresponsabilizado 0,0%
Tm uma ao sendo analisada, descrita ou divulgada 12,0%
No aparece 69,6%
177
A falta de dilogo entre mdia, Estado, sociedade civil e academia no que se
refere regulao dos prprios meios de comunicao constante na hist-
ria do Brasil. H, contudo, pelo menos uma exceo notvel e exemplar: a
negociao que envolveu esses atores no processo de elaborao das normas
presentes na Lei do Cabo, de janeiro de 1995. As demais regulamentaes
a respeito da prpria televiso por assinatura foram elaboradas por meio
de decretos, sem discusso pblica, nem votao no Congresso Nacional.
A ausncia de debates culminou na existncia de servios de televiso com
regulamentaes distintas: Servio de Radiodifuso de Sons e Imagens (in-
cluindo a atividade ancilar das retransmissoras) e Servios de Televiso por
Assinatura (veja nota ao lado).
Em 1988, o Presidente da Repblica Jos Sarney assinou o decreto n 95.744,
cuja atribuio era regular o servio especial de televiso por assinatura (TVA).
A medida, porm, tinha um srio limitador: referia-se licena de apenas um
canal em um sistema no qual a inovao tecnolgica sugeria fortemente a reu-
nio de canais em grandes pacotes.
Era preciso buscar uma alternativa. A primeira empreendida foi a Portaria 250
do Ministrio das Comunicaes, que disciplinava a distribuio de sinais de
televiso por meios fsicos naquele momento, o Cabo. Dado o evidente pro-
blema legal decorrente dessa regulao por uma frgil portaria ministerial, no-
vas licenas foram suspensas em 1991 at que se promulgasse um marco legal
defnitivo para o setor.
No mesmo ano, o secretrio das Comunicaes do governo federal promoveu
uma audincia pblica em Braslia para receber sugestes para o marco legal
em processo de formulao. Um grupo de professores e estudantes do Departa-
mento de Comunicao da UnB e representantes de associaes de jornalistas,
radialistas e artistas denunciaram a reunio como instncia voltada simples
legitimao de um novo decreto sem participao da sociedade civil. Exigiam,
ento, que o novo marco regulatrio fosse uma lei, discutida e aprovada pelo
Congresso Nacional.
A ao dos manifestantes resultou no ressurgimento do Frum Nacional pela
Democratizao da Comunicao (FNDC) instncia que, ainda com outro
nome, j desempenhara papel importante na dcada de 1980 e na transfern-
cia do debate para o Congresso Nacional. O movimento passou, ento, a defen-
der o controle pblico dos novos meios, a no interveno do Estado no que se
refere a esse controle e o fm dos favorecimentos de interesses particulares no
processo de concesso, submetendo ao Congresso Nacional um projeto de Lei
do Cabo ainda em 1991.
No ano seguinte, uma comisso composta por representantes de empresas es-
tatais, entidades de classe, associaes de empresrios e universidades come-
ou a se reunir para examinar o projeto. A partir de uma colaborao entre
os representantes do FNDC e da Telebrs, foram incorporados tambm como
bandeiras do movimento os conceitos de redes individuais e pblicas e de par-
ticipao da sociedade. Em outubro de 1994, a Lei do Cabo, modifcada em
relao ao projeto do FNDC, foi aprovada pelos lderes dos dezoito partidos
EXPECTATIVAS DE MUDANA
Os sistemas de Televiso
no Brasil
Servio de Radiodifuso de Sons
e Imagens de livre recepo a todos
os cidados e cidads brasileiros que
disponham de um aparelho televisor,
tambm conhecido como tev aber-
ta. Inclui o servio oferecido pelas re-
transmissoras.
Servios de Televiso por Assina-
tura tm a recepo do sinal restrita
queles que pagam para receb-lo.
Estes so considerados pela Consti-
tuio servios de telecomunicaes
e no de radiodifuso, e hoje so re-
gidos por diferentes normas. So eles:
Especial de Televiso por Assinatura
TVA, TV a Cabo, Distribuio de
Sinais de TV/udio por Assinatura
via Satlite DTH, Especial de Dis-
tribuio de Sinais Multiponto/Mul-
ticanal MMDS.
H ainda uma outra diviso, a categoria
educativa, presente nos dois servios
de tev.
O sistema de televiso por
cabo abordado em 5% dos
textos analisados pela inves-
tigao realizada pela ANDI
com apoio da Fundao Ford.
178
na Cmara dos Deputados e, em dezembro, no Senado, sendo sancionada em
6 de janeiro de 1995.
Anos recentes
Face tnica de fragmentao e de ausncia de um dilogo permanente entre
os diversos atores envolvidos com as Comunicaes, no se observam avanos
no sentido de se pensar uma regulao de contedo que agregue, por exemplo,
cinema, televiso, indstria grfca, musical e publicidade. Na mesma linha, re-
formas do Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes e a formulao de uma Lei
de Comunicao de Massa no tm se consumado, ainda que clamadas, vez ou
outra, isoladamente pelos diversos atores.
Vale destacar que a partir de dezembro de 1996, as outorgas para geradoras de
televiso comercial passaram a ser concedidas depois de licitao e consulta ao
Congresso Nacional. O decreto 2.108/96, elaborado durante a gesto do Ministro
das Comunicaes Srgio Motta, trouxe propostas interessantes na avaliao das
novas concesses, como o percentual de programao jornalstica, educativa, re-
gional e independente oferecido por cada candidato concesso no momento da
entrega dos projetos que seriam avaliados pelo Ministrio e pelo Congresso.
A distribuio dos canais retransmissores e das geradoras de televiso, com fns
exclusivamente educativos, entretanto, ainda so, prerrogativa do Presidente da
Repblica e do Ministro das Comunicaes.
Em 1998, vale destacar, foi sancionada a lei da radiodifuso comunitria que, a
despeito das justifcadas reclamaes do movimento, permitiu incluir o tema de
maneira mais defnitiva na agenda pblica nacional.
Tudo por fazer
Nota-se, assim, que, por mais que o Estado tenha incidido sobre a regulao de
contedo e de infra-estrutura dos meios de comunicao de massa nas dcadas
anteriores, ainda no conseguiu estabelecer, aps a promulgao da Constitui-
o Federal de 1988, instncias efetivamente democrticas de monitoramento e
responsabilizao da mdia.
Via de regra, as poucas tentativas dos diferentes governos nesse sentido tm
sido repelidas pelos prprios meios de comunicao, sob a alegao de que essa
prtica corresponderia censura. Sem que o Estado tenha obtido sucesso nesse
mbito, as iniciativas mais interessantes levadas adiante nascem e limitam-se s
estruturas dos prprios meios de comunicao de massa ou a entidades da so-
ciedade civil, com alcance evidentemente restrito, ainda que fundamental.
Os elementos abordados at aqui, inclusive as possibilidades regulatrias efe-
tivamente disponveis no cenrio internacional esto longe de esgotar as com-
plexas discusses sobre o tema. Apesar disso, acreditamos que estes contedos
podem potencialmente contribuir para uma reformulao da pauta jornalstica
acerca das Polticas Pblicas de Comunicao. Sempre tendo-se em vista a ne-
cessidade e relevncia de uma ampliao quantitativa e qualitativa da cobertura
promovida pela mdia impressa brasileira.
Problemas da concesso
de tevs educativas
Um setor totalmente obscuro no que
diz respeito infuncia da poltica sobre
a concesso de veculos de comunicao
o das tevs educativas. Ao contrrio das
concesses de tevs comerciais que con-
forme destacado anteriormente passam a
depender de licitao pblica as emis-
soras educativas ainda so distribudas
gratuitamente pelo Executivo. Este fato
faz com que polticos continuem rece-
bendo indiretamente concesses de tevs
e rdios educativas, por meio de funda-
es que s existem no papel.
Segundo levantamento da Folha de S.
Paulo, publicada em 2006, no governo
Fernando Henrique Cardoso, 239 rdios
FM e 118 tevs educativas foram criadas
em oito anos, sendo que pelo menos 13
fundaes benefcirias eram ligadas a
deputados federais. A prtica se mantm
no governo Luiz Incio Lula da Silva, sen-
do que at junho de 2006, com trs anos
e meio de governo, 110 emissoras educa-
tivas foram aprovadas (29 televises e 81
rdios). Destas, pelo menos sete conces-
ses de tev e 27 rdios educativas foram
dadas a fundaes ligadas a polticos.
Captulo 4 | A comunicao na agenda da mdia
179
A MDIA EM PAUTA
Com um material jornalstico mais contextualizado do que aquele registrado
pela ANDI em diversas outras anlises sobre a cobertura da agenda social
brasileira, o tratamento editorial dispensado pelas redaes s Polticas
Pblicas de Comunicao tende a priorizar as perspectivas do Governo e do
Setor Privado
Traado o amplo e complexo cenrio que envolve o debate sobre as Polticas Pblicas de Co-
municao (PPC), iremos neste ltimo captulo apontar os principais elementos jornalsticos
presentes na cobertura do tema.
Um primeiro aspecto que chama a ateno no material analisado diz respeito grande presen-
a, na pauta da imprensa brasileira, de dois atores sociais especfcos: Governo e Setor Privado.
O resultado se destaca, principalmente, quando o comparamos aos dados de outros estudos
conduzidos pela ANDI em relao s diferentes temticas da agenda social do Pas.
No caso do noticirio sobre as PPC, diferentemente do que temos encontrado em pesquisas
anteriores, as organizaes da sociedade civil, os especialistas, os conselhos de polticas p-
blicas, os organismos internacionais entre outros setores acabam fcando em um segundo
plano na discusso, que permanece fortemente centrada nas relaes que envolvem poder
pblico e empresas de comunicao.
Por outro lado, tambm sob uma tica comparativa, fca evidente que os textos apresentam um
perfl ligeiramente mais contextualizado, o que nos possibilita vislumbrar perspectivas otimis-
tas acerca do possvel aprimoramento da cobertura.
Da mesma forma, h no contedo pesquisado uma maior presena de menes legislao e a
estatsticas e de opinies divergentes. Vale tambm destacar a existncia de um elevado percen-
tual de material opinativo na amostra editoriais, artigos, colunas e entrevistas representam
25% da cobertura. Entretanto, dada a complexidade do tema, bem como a reconhecida disputa
poltica que circunscreve parte das discusses relativas a esta agenda, ainda estamos distantes
de um tratamento editorial que, de fato, oferea esfera pblica um debate amplo e plural.
Nunca demais lembrar que apesar de a mdia representar um ator central nas democracias,
ainda sofremos com uma escassez histrica, no que se refere a estudos com perfl similar ao
que agora apresentamos. Tal ausncia no mbito das pesquisas em comunicao torna parti-
- Captulo 4 -
180
cularmente difcil compreender a quantas anda a cobertura sobre a temtica em outros pases
ou mesmo em outros setores miditicos (como a televiso, por exemplo). Diante de tal cenrio,
entender como a mdia fala de si mesma ganha ainda mais relevncia.
Por fm, para entrarmos no mbito das solues, apresentamos neste ltimo captulo duas propos-
tas relacionadas reorganizao da regulao dirigida s comunicaes. A primeira, elaborada
por um dos consultores da presente pesquisa, traz um conjunto de sugestes para a construo de
um modelo regulatrio nacional. A outra consiste em um documento sobre o tema, aprovado em
janeiro de 2007 pelo Conselho de Ministros da Europa. Ambas trazem referncias essenciais para
avanarmos na elaborao de Polticas de Pblicas de Comunicao mais afnadas aos preceitos
democrticos e atual realidade da mdia brasileira.
Conforme assinalamos ao longo da presente publicao, mesmo reconhe-
cida como uma instituio central na construo e consolidao das democra-
cias contemporneas, a mdia um ator cuja atuao ainda objeto de tmidas
refexes no mbito da esfera pblica. Tal constatao fca ainda mais evidente
quando analisamos o comportamento editorial da imprensa em relao s Pol-
ticas Pblicas de Comunicao.
Nesse contexto, seria interessante compreendermos se essa percepo vlida
no caso dos 53 jornais e 4 semanrios brasileiros, pesquisados pela ANDI com o
apoio da Fundao Ford tambm se aplica mdia internacional. No entanto,
como afrmamos na abertura deste captulo, ainda restrito o nmero de estu-
dos que buscam identifcar como os meios noticiosos cobrem temas do interesse
direto das empresas de comunicao.
No artigo Covering democracys forum: canadian press treatment of public
and private broadcasting, os pesquisadores canadenses do observatrio de
mdia NewsWatch Canada, Scott Uzelman, Robert Hacket e Jackie Stewart
foram taxativos em reconhecer que poucas pessoas estudaram a cobertura
da mdia noticiosa acerca de temas miditicos. Para chegar a tal concluso
os autores realizaram uma extensa busca em bases de dados que usualmente
abrigam resultados de pesquisas comunicacionais, entre elas o Social Science
Abstracts (1983-2004), o Communication Abstracts (1977-2004) e o Sociologi-
cal Abstracts (1963-2005).
Ainda de acordo com o estudo canadense, mesmo entre as investigaes que de
alguma forma discutem a cobertura jornalstica sobre assuntos miditicos, h
uma concentrao na chamada metacobertura isto , nos estudos que buscam
analisar a atuao da imprensa na cobertura de um determinado tema.
Metacobertura
De acordo com o pesquisador Frank
Esser, no ensaio Metacoverage of me-
diated wars: framing the news media and
military news management in the Gulf
war coverage of 1991 and 2003, a meta-
cobertura defnida como matrias so-
bre os papis da mdia noticiosa (incluin-
do os atores, as prticas, os padres, os
produtos e as organizaes miditicas)
em relao determinada cobertura.
181
Outras pesquisas
Mesmo diante da reconhecida escassez de pesquisas nessa rea, vale ressaltar
as principais concluses de dois dos estudos existentes. Muitas dessas anlises
esto conectadas a refexes j trazidas pela presente investigao ou que ainda
sero apresentadas ao longo deste captulo.
Uma primeira leitura nos mostra que a idia central esboada at aqui tam-
bm est presente em pesquisas conduzidas em outros pases. Ou seja, tam-
bm fca patente nos trabalhos internacionais a percepo de que cobertura da
mdia impressa acerca de temas do universo da comunicao acaba por deixar
de lado questes espinhosas para os grandes empresas de comunicao, ao
focar com maior destaque apenas os assuntos relacionados aos seus prprios
interesses de mercado.
Tome-se como exemplo as principais concluses da j mencionada pesquisa
conduzida por Uzelman, Hackett e Stewart sobre a mdia canadense:
Um estudo acerca da cobertura de trs revistas norte-americanas, levada a
cabo pelo professor Sanghee Kweon, da universidade Southern Illinois, nos
EUA, ressalta as mudanas observadas na cobertura sobre fuses envolven-
do empresas de mdia, a partir do avano dos grandes conglomerados. O
estudioso afirma:
Em ambas as investigaes mencionadas, h uma explcita preocupao dos
autores em relao a uma questo abordada nos captulos anteriores: pro-
blemas da maior relevncia no atual cenrio miditico como por exemplo,
concentrao da propriedade, propriedade cruzada, proteo e ampliao da
diversidade e da pluralidade de vozes requerem um debate pblico mais
aprofundado e sistemtico, com vistas ao melhoramento das prprias pol-
ticas pblicas voltadas para o setor. Nesse contexto, o desafio que se coloca
saber como fazer isso em um cenrio no qual um dos principais propul-
sionadores do debate possui interesses diretos, e poucas vezes transparentes,
nessa discusso.
Em geral, ns descobrimos que a Canadian Broadcast Corporation [a
empresa pblica] e a radiodifuso pblica em geral tiveram mais chances
de receber algum tipo de cobertura do que o Setor Privado. Mais alm,
tanto a radiodifuso pblica quanto privada tenderam a receber mais
cobertura positiva do que negativa. Enquanto a radiodifuso pblica
considerada como um objeto de debate poltico, a radiodifuso privada
tende a ser naturalizada como um conjunto de empresas comerciais cujo
papel e funo na sociedade democrtica so relativamente ignorados.
Em linhas gerais, os resultados deste estudo sugerem que a mdia noticiosa
favoreceu a cobertura de fuses. Aquelas que envolviam as empresas de m-
dia, especialmente, contaram com cobertura mais favorvel do que outros
tipos de fuses.
182
Experincia brasileira
A despeito da relevncia das comparaes elaboradas pelos estudos interna-
cionais citados, preciso ressaltar que eles distanciam-se em diversos aspec-
tos do estudo conduzido pela ANDI no Brasil, pelo menos em relao aos
seguintes fatores:
1) A investigao sobre a imprensa brasileira conta com uma amostra sig-
nifcativamente mais abrangente foram 57 veculos analisados, ao longo
de 3 anos.
2) O escopo de temas pesquisados igualmente mais amplo.
Alm desses aspectos, cabe apontar que os parmetros jornalsticos avaliados
tambm so mais numerosos. E exatamente a anlise de algumas dessas espe-
cifcidades do trabalho da imprensa que sero enfocadas nas refexes apresen-
tadas a seguir.
Durante o perodo analisado pelo estudo coordenado pela ANDI (2003-2005),
mais de dois teros da cobertura sobre Polticas Pblicas de Comunicao foi
gerada a partir de quatro fatores claramente defnidos: o primeiro deles diz res-
peito aos contedos produzidos como resposta a aes dos governos (22,6%)
um exemplo nesse sentido a polmica em torno da proposta de criao da
Ancinav; um segundo est na cesso dos espaos opinativos dos jornais (co-
lunas, editoriais, artigos de opinio) para que a questo seja abordada, o que
ocorre em 17,4% dos casos; outro aspecto est relacionado repercusso de
eventos da rea (10,3%); e, por fm, h uma forte tendncia a produzir pautas
sobre o tema em funo de interesses diretos do Setor Privado (9,6%).
Por outro lado, diante de tal panorama, importante observarmos as dife-
rentes questes que no esto em evidncia no noticirio, anlise que nos
possibilita perceber as lacunas ainda existentes no trabalho da imprensa. o
caso das demandas e aes da sociedade civil como um todo e, mais especi-
ficamente, da repercusso de pesquisas, materiais investigativos e reivindi-
caes dos movimentos pela democratizao das comunicao temas que
raramente so identificados como geradores da cobertura.
De maneira geral, como apontamos anteriormente, a ateno dedicada pela m-
dia impressa brasileira s Polticas Pblicas de Comunicao fortemente con-
centrada na atuao de dois atores sociais: Governo e Setor Privado. Em 40% dos
textos, h uma evidente identifcao da pauta com fatos relacionados a esses
setores. A despeito de sua relevncia para as discusses sobre o tema, tal focali-
zao do noticirio ou, por outro vis, a sua falta de diversifcao acaba por
representar um aspecto de limitao do debate pblico.
TENDNCIAS DA PAUTA
183
COMO SE DEU A INCLUSO NA PAUTA
Forma de incluso %
Demandas e aes dos governos 22,6
Por iniciativa da prpria imprensa (espaos opinativos) 17,4
Repercusso de eventos especfcos ligados rea (congressos, seminrios, etc.) 10,3
Demandas e aes do Setor Privado 9,6
Campanhas 4,5
Repercusso de histrias individuais 3,1
Acompanhamento do andamento de um programa/projeto previamente lanado 3,0
Repercusso de outras pesquisas/relatrios 2,9
Anncio do lanamento de um novo programa, poltica, projeto 2,4
Demandas e aes da sociedade civil (ONGs, fundaes, etc.) 2,4
Repercusso de outras mdias 1,4
Por iniciativa da prpria imprensa (matria investigativa) 1,4
Demandas e aes da populao 0,8
Repercusso de fatos marcantes/relevantes 0,8
Repercusso de pesquisas realizadas pelas universidades 0,7
Demandas e aes sindicais 0,6
Demandas e aes dos organismos internacionais 0,6
Denncias 0,5
Divulgao dos procedimentos ou dos resultados de avaliao de
projetos/programas/polticas
0,1
Demandas e aes dos movimentos pela democratizao das comunicaes 0,1
Repercusso de boas prticas 0,1
No foi possvel fazer a aferio 14,6
Total 100,0
A importncia do contexto
A presena ou no de elementos que contribuam para uma maior contextu-
alizao do material publicado pelos jornais outro aspecto que merece des-
taque em nossa anlise. Nesse quesito, ao mesmo tempo em que notam-se
avanos signifcativos na cobertura comparativamente a outros estudos j
realizados pela ANDI , fcam tambm evidentes algumas lacunas que ainda
precisam ser trabalhadas.
importante lembrar, entretanto, que o problema central da cobertura das polti-
cas de comunicao no to marcadamente a ausncia de contextualizao, mas
sim o fato de o tema ser pouqussimo coberto pelos jornais. Alm disso, a ateno
da imprensa se concentra fortemente nas questes de contedo as quais depen-
dem do fortalecimento de debates anteriores, como o caso da concentrao da
propriedade e da garantia de um rgo regulador independente para o setor.
Dentre os avanos que merecem maior ateno em relao ao nvel de con-
textualizao do material analisado, podemos citar a expressiva meno a
legislaes, jurisprudncias e outras fontes documentais: 35% dos textos
184
ABRANGNCIA E NVEL DE
ABORDAGEM DO ASSUNTO
Nvel %
Factual 19,0
Contextual 57,1
Contextual explicativo 11,1
Avaliativo 12,4
Propositivo 0,4
Total 100,0
mencionam algum documento com essas caractersticas.
Alm disso, vale frisar que 50% das matrias que abordam
as legislaes no se limita a simplesmente a mencion-las,
trazendo tambm um aprofundamento da discusso acerca
do documento em foco.
Adicionalmente, importante indicar como um dado positivo
da cobertura a presena de um volume representativo de men-
es Constituio Federal (6,1%) e a projetos de lei e propos-
tas de emenda constitucional acerca de temticas pertinentes
ao setor (11%). Por outro lado, no entanto, o Cdigo Brasileiro
de Telecomunicaes (0,3%) e as legislaes de outros pases
(0,8%) ganham pouco destaque nos textos jornalsticos, o que
acaba por limitar debates importantes, como a reviso do marco jurdico na-
cional e a comparao entre a realidade brasileira e a de outros pases (veja
tabela pgina 107)
De quem a responsabilidade?
A apresentao de causas, conseqncias e solues relativas aos assuntos le-
vantados pela mdia noticiosa, ao longo do trinio analisado, tambm traz per-
centuais mais signifcativos do que aqueles verifcados em outras investigaes
conduzidas pela ANDI sobre temticas da agenda social brasileira.
Segundo a pesquisa Mdia e Polticas Pblicas de Comunicao, 29,6% dos textos
mencionaram causas, 19,4% solues e 10,1% conseqncias. A anlise da pre-
sena desses elementos na cobertura relevante na medida em que possibilita
identifcar a quem os textos atribuem a responsabilidade pelas questes expos-
tas. Em outras palavras, podemos afrmar que a abordagem das causas e solues
acaba por assegurar aos leitores uma viso mais abrangente sobre os problemas
apontados, ao indicar os atores que so responsveis por originar tais problemas
ou, ao contrrio, por solucion-los.
O fato que, mesmo que observemos percentuais maiores do que os identifca-
dos em outras anlises coordenadas pela ANDI, ainda h uma forte ausncia de
debates acerca de causas e solues no mbito das polticas de comunicao. Isto
porque 70% dos textos no traz fatores causais e 80% deixa de apontar possveis
formas de se solucionar as questes em pauta. Cabe ressaltar que, mesmo no
sendo estritamente necessria a presena desses elementos em 100% dos textos,
a sua ausncia representa um aspecto limitador do noticirio, j que acaba por
restringir a identifcao dos atores que devem estar envolvidos no desenho e
equacionamento das PPC.
Nesse sentido, ao analisarmos o perfl dos textos que indicam causas e solues,
mais uma vez notamos a tendncia de polarizao mencionada anteriormente.
Dentre os principais responsveis pelas causas abordadas, os governos so citados
em 28,9% das vezes e o Setor Privado, em 36%. J em relao s solues, esses
percentuais so de 44,8% e 12,2%, respectivamente. importante perceber que,
mesmo sendo uma temtica com forte vis legislativo, os parlamentares e o Judici-
rio somando-se a o Ministrio Pblico ainda ganham pouco espao.
185
Se no caso das causas e solues os atores citados pela mdia so, sobretudo,
institucionais, em relao s conseqncias h uma inverso de papis os indi-
vduos passam a ser o foco das atenes. Sociedade em geral, famlias, cidados
e cidads em particular e profssionais da comunicao aparecem em cerca de
60% dos casos nos quais h apresentao de conseqncias.
Avanos tmidos
Se na apresentao de fontes documentais e no debate sobre
causas, solues e conseqncias verifcam-se avanos na
cobertura jornalstica, comparativamente a outros temas, h
por outro lado tendncias que indicam fortes limites a uma
contextualizao mais ampla das polticas de comunicao
pelo noticirio.
Nos captulos anteriores foi sinalizado que a relao entre as
PPC e os grupos populacionais especfcos acabou passando,
com freqncia, ao largo da cobertura. As menes a ques-
tes de gnero (1,6%), raa/etnia (1,9%) e temas envolvendo
pessoas com defcincia (0,6%) foram estatisticamente inex-
pressivas. Um aspecto que chama a ateno nesse contexto
o maior espao destinado populao infanto-juvenil (8,4%),
resultado de discusses importantes para a garantia de seus
direitos caso do debate sobre a Classifcao Indicativa, por
exemplo. Cabe ainda destacar que 7,3% do material conse-
guiu trazer uma abordagem mais abrangente sobre aspectos
polticos, econmicos e sociais das questes em pauta.
QUEM SO OS PRINCIPAIS RESPONSVEIS
PELAS CAUSAS APONTADAS
Atores %
Setor Privado 36,0
Governo 28,9
Profssionais da comunicao 8,0
Polticos 3,4
Sociedade em geral 3,4
Indivduos 3,4
Legislativo 2,9
Judicirio 1,7
Sociedade civil organizada 1,1
Famlias 0,6
Ministrio Pblico 0,3
Autoridades reguladoras 0,3
Outros 0,6
Total 100,0
QUEM SO OS PRINCIPAIS RESPONSVEIS
PELAS SOLUES APONTADAS
Atores %
Governo 44,8
Setor Privado 12,2
Sociedade civil organizada 9,6
Legislativo 8,3
Judicirio 3,9
Famlias 2,2
Indivduos 2,2
Polticos 1,3
Sistema de formao de profssionais 0,9
Outros 2,6
Total
100,0
*19,4% dos textos mencionam solues.
AS CONSEQNCIAS ATINGEM
FUNDAMENTALMENTE QUAL DOS
SEGUINTES ATORES
Atores %
Indivduos 24,2
Setor Privado 9,2
Polticos 5,8
Famlias 2,5
Governo 1,7
Autoridades reguladoras 1,7
Total
100,0
*10,1% dos textos mencionam conseqncias.
*29,6% dos textos mencionam causas.
186
Alm disso, outro elemento relevante para a construo de informaes contextuali-
zadas a apresentao de dados estatsticos que exprimem, de forma mais concreta,
os parmetros norteadores das discusses em pauta. Na cobertura sobre as PPC,
16% dos textos mencionaram alguma informao estatstica, na maioria das vezes
originadas de pesquisas conduzidas pelo Setor Privado ou por institutos de sonda-
gem de opinio. Um dos efeitos de tal resultado que os grupos de pesquisa sobre
temas ligados rea das comunicaes, bastante consolidados nas universidades e
em outras instituies brasileiras e estrangeiras, estiveram sub-representados entre
as fontes estatsticas consultadas.
Outro indicador associado a esses ndices mostra que a maioria dos textos no
menciona mais de uma fonte estatstica (90% dentre aqueles que apresentam
algum dado numrico) e que 30% dos que trazem informaes estatsticas preo-
cupam-se em construir algum tipo de comparao entre os dados.
ESTATSTICAS/DADOS CENTRALMENTE MENCIONADOS
Fontes estatsticas %
Diferentes nveis dos
poderes pblicos
Ministrio das Comunicaes 5,3
Governo Federal 4,2
Ministrio da Cultura 3,2
Secom 2,6
Anatel 2,6
Legislativo 2,6
Poder Judicirio 1,1
Outros Institutos de Sondagem de Opinio (Ibope, Sensus, etc.) 15,8
Empresas privadas 14,7
Instituies de Pesquisas Governamentais (IBGE, IPEA, etc.) 3,2
Universidades estrangeiras 3,2
Universidades nacionais 2,6
Organismos Internacionais 2,1
ONGs 2,1
Especialistas e pesquisadores da rea (estrangeiros) 1,1
Dieese 0,5
Especialistas e pesquisadores da rea (nacionais) 0,5
Outra 8,9
Total
100,0
*16% dos textos mencionam estatsticas.
187
A fora da opinio
Uma parte expressiva da cobertura sobre as Polticas Pblicas
de Comunicao entre 2003 e 2005 foi composta por um mate-
rial opinativo bastante volumoso 25% dos textos analisados
foram publicados em espaos como editoriais, artigos e colu-
nas. Isso fcou evidente especialmente na ateno dedicada a
alguns casos que tiveram lugar durante o perodo em foco (CFJ
e Ancinav, por exemplo). Por outro lado, no se pode deixar de
mencionar que 75% dos contedos eram de carter essencial-
mente informativo.
Esse perfl do noticirio sugere, entre outras concluses, que as
direes dos jornais acabam por abrir espao para discusses que
demarquem posies a respeito das PPC. O que no signifca, no
entanto, que esteja sendo assegurado pelas empresas um maior
esclarecimento sobre as diferentes questes concretas em jogo.
Quem fala?
Quando analisamos quais so as fontes primrias ouvidas pelos jornalistas, no-
vamente vem a tona uma das principais tendncias observadas na cobertura, ou
seja, a concentrao da discusso no mbito do governo e das empresas e, no
outro lado da moeda, a conseqente desvalorizao da sociedade civil como voz
relevante nesse debate.
Tal confgurao da cobertura poderia at fazer sentido em pases com uma
sociedade civil desorganizada e sem expresso no conjunto das refexes sobre
as diferentes temticas sociais. Como explicitamos nos captulos anteriores, esse
no , no entanto, o quadro observado no Brasil. Pelo contrrio. Desde os con-
tundentes debates contra a censura durante a ditadura, passando pelas severas
crticas s relaes pouco republicanas de algumas emissoras com o regime mi-
litar, at o processo de aprovao da Constituio Federal, fortaleceu-se no Pas
um diversifcado leque de instituies e pessoas que vem debatendo o tema da
democratizao das comunicaes.
Nesse sentido, cabe averiguar com mais clareza os motivos que levam os jornais
e revistas a sistematicamente desconsiderarem esses atores centrais para a qua-
lifcao da pauta. Duas hipteses poderiam ser apontadas: primeiro, as organi-
zaes da sociedade civil e especialistas que trabalham a questo das PPC no
tem alcanado xito ao dialogar com os meios jornalsticos; segundo, h uma
recusa sistemtica de parte das empresas em dar voz a organizaes que atuem
em relao a essa temtica.
Por fm, cabe ressaltar que cerca de 38% dos textos trazem mais de uma fonte de
informao e somente 16% oferecem opinies divergentes resultado que fca
distante do esperado, principalmente quando lembramos que estamos falando
de um debate com tamanha polarizao e complexidade.
TIPO DE TEXTO
Tipo %
Matrias/reportagens 19,0
Colunas ou notas de colunas assinadas 57,1
Artigos assinados 11,1
Entrevistas 12,4
Editoriais 0,4
Total 100,0
188
PRINCIPAL FONTE OUVIDA PELA MATRIA
Fontes %
Poder Executivo Executivo Federal 5,4
Ministrio das Comunicaes 5,4
Executivo Estadual 1,0
Ministrio da Cultura 1,0
SECOM 0,7
Anatel 0,3
Executivo Municipal 0,2
Sub-total 18,1
Empresas e associaes
de empresrios
Empresas no estatais 9,3
Associaes 6,0
Sub-total 15,3
Universidades e
especialistas
Especialistas/Tcnicos 7,3
Universidade 4,5
Sub-total 11,8
Poder Legislativo Legislativo Federal 5,8
Legislativo Estadual ou Distrital 0,3
Legislativo Municipal 0,3
Sub-total 6,4
Poder Judicirio Judicirio 3,7
Sub-total
5,1
Conselhos, Organizaes
da Sociedade Civil
e representaes de
trabalhadores
Organizaes da Sociedade Civil 2,9
Sindicatos e federaes de trabalhadores 1,3
Conselhos 0,3
Movimentos sociais 0,3
Sub-total 4,8
Outros Empresas estatais 1,8
Lderes religiosos 0,1
Populao 0,8
OIs (Organismos Internacionais) 0,5
Outros 10,7
No foi possvel identifcar as fontes consultadas 24,7
Total 100,0
189 189
Ana Paula Sousa
Ana Paula Sousa subeditora de Cultura da revis-
ta Carta Capital, veculo no qual vem se dedican-
do nos ltimos anos cobertura sobre as polticas
de comunicao
De acordo com a pesquisa realizada pela ANDI,
a revista Carta Capital o peridico que mais
cobre temas ligados s Polticas Pblicas de
Comunicao no Brasil. Na sua opinio, a que
se deve o menor interesse dos demais veculos
em relao a esse assunto?
Duas razes imediatas me vm cabea quando
penso sobre essa questo. A primeira que esse
um tema complexo e que escapa de uma editoria
especfca. Se um jornalista de poltica vai escre-
ver sobre o assunto, talvez no perceba as ques-
tes culturais envolvidas. J um jornalista de cul-
tura pode deixar passar as questes econmicas.
Poucas pessoas so especializadas e tm pacin-
cia para lidar com essa temtica. Geralmente,
uma cobertura na qual preciso ouvir dezenas
de pessoas para que se consiga escrever com pro-
priedade. Nas revistas semanais, por exemplo,
acho que ningum conhece a fundo o assunto.
A outra razo que quase todos os veculos tm in-
teresses envolvidos nessa discusso, o que acaba dif-
cultando que o assunto seja abordado objetivamen-
te. O jornal Estado de S.Paulo, por exemplo, pode at
cobrir o tema, mas ir levar em considerao o fato
de ter uma rdio e uma emissora de televiso que
no consegue colocar no ar porque a Net [empresa
de TV a cabo que pertence s Organizaes Globo]
no deixa. A Editora Abril tambm est diretamen-
te envolvida, por causa da TVA. Da mesma forma,
basta ver como o debate sobre a TV digital foi feito
de forma enviesada, j que a maior parte dos atores
envolvidos tinham interesses em jogo.
No Brasil, tal fenmeno agravado pela falta de
regulamentao, mas acho que essa uma ten-
dncia mundial. Os conglomerados de mdia so
imensos e o jornalismo s uma pecinha neste
cenrio. Acaba fcando sitiado por esses outros
interesses. Ento, como discutir dentro do jornal
e da tev aquilo que diz respeito ao contexto das
pprias empresas de mdia? Nos deparamos com
um impasse. Talvez da decorra a falta de preparo
do jornalista. Mas, mesmo que o profssional es-
teja preparado, todas essas questes que apontei
o levaro a trabalhar cheio de dedos.
H algum tipo de qualifcao especfca para
os jornalistas que trabalham nessa cobertura?
No, isso acaba sendo feito na raa mesmo. Para
cobrir a rea de cultura, ainda h como se preparar
um pouco. Mas, nesse caso, o central exercer o
ofcio de reprter da melhor maneira possvel. Um
bom profssional, se for srio e tiver pacincia, pode
ir aprendendo. Mas muito mais difcil, por exem-
plo, fazer matria sobre TV digital do que sobre
outros temas. preciso entender todas as questes
tecnolgicas, alm de ler e ouvir muitas pessoas.
Ao que se deve o interesse da revista Carta Ca-
pital em relao a esse assunto?
Acredito que aqui, por no termos relao com
nenhum grande conglomerado de mdia, no h o
medo de atingir algum interesse. Ou seja, no h
outros interesses envolvidos, ento isso nos d li-
berdade de tratamento ao tema. Algumas vezes, as
sugestes de pauta partem dos prprios reprteres.
Mas a revista foi percebendo que nenhum veculo
cobre sistematicamente o assunto, ento este um
espao que a Carta Capital conseguiu ocupar.
As coberturas feitas pela revista j resultaram
em alguma transformao nas empresas do se-
tor ou no cenrio poltico?
De maneira direta, no. O que sinto que uma
reportagem da Carta Capital, somada matria
de outro veculo, ao de uma organizao da
sociedade civil e ao discurso de um deputado,
por exemplo, tem o potencial de gerar uma mo-
bilizao da sociedade. Isso pode deixar o dono
de uma emissora de tev menos confortvel.
Claro que acabamos repercutindo mais do que
a Internet, porque somos um veculo impresso,
mas s acredito no poder de infuncia da revista
somado a outras iniciativas. uma corrente.
Voc escreve sobre polticas de comunicao
de uma perspectiva da cultura. Por que este
enfoque especfco?
No precisa ser terico para saber que os ve-
culos de comunicao de massa formam a
identidade do Pas. O poder da mdia pode
ser questionado, limitado, mas o que se faz na
tev brasileira est diretamente relacionado
cultura. Toda cultura brasileira assolada pe-
los meios de comunicao. Se tivssemos uma
mdia que oferecesse um pouco mais de es-
pao para a cultura independente, a situao
190
SOLUES EM POTENCIAL
Mesmo havendo o risco de parecer excessivamente redundante, nos parece
necessrio concluir a presente publicao trazendo para o debate duas propos-
tas de estruturao de um marco regulatrio para o setor de comunicaes.
Tanto o artigo do professor Luis Felipe Miguel, da Universidade de Bras-
lia (UnB), quanto as recomendaes do Conselho de Ministros da Europa,
apresentados a seguir, discutem elementos j abordados ao longo deste do-
cumento. No caso das propostas do especialista da UnB, a possibilidade de
redundncia ainda mais previsvel, j que as proposies abordadas por ele
constam de um paper produzido com exclusividade para a ANDI com o obje-
tivo de subsidiar as refexes tecidas ao longo das pginas anteriores.
Apesar disso, no h dvida de que ambos os textos no apenas oferecem interessan-
tes caminhos para avanarmos nesse debate, como o fazem de forma bastante objeti-
va. Da a razo de havermos optado por utiliz-los como fecho de nossa publicao.
Nesse sentido, vale lembrar tambm que a expectativa da ANDI que contou com
o valioso apoio da Fundao Ford nessa empreitada , de que esta publicao
tenha fortalecido a refexo sobre algumas questes centrais para a maior qualif-
cao da cobertura jornalstica sobre as Polticas Pblicas de Comunicao:
A importncia de que o tema passe a ser abordado sob distintas perspectivas.
Os caminhos que podem ser adotados pela cobertura jornalstica para
que a discusso sobre as PPC sejam inseridas na agenda pblica.
A identifcao dos pontos de avano e tambm dos limites encontrados
no tratamento editorial dispensado pela imprensa brasileira ao assunto.
Todos esses aspectos esto articulados com a idia, j discutida nos captulos
anteriores, de que a mdia precisa ser considerada, defnitivamente, como par-
te central da esfera pblica de discusses o que inclui intensifcar a cobertura
jornalstica sobre ela. Por sua vez, sem fortalecermos a presena dos meios de
comunicao na agenda da sociedade e, conseqentemente, nas polticas p-
blicas levadas a cabo pelo Estado brasileiro continuaremos com uma lacuna
de enormes propores em nosso inacabado processo de redemocratizao.
provavelmente seria diferente. Mas essa no
a realidade.
Quais seriam, na sua viso, as possveis for-
mas de se garantir uma uma cobertura mais
ampla do tema mdia, especialmente das
Polticas Pblicas de Comunicao?
Essa um pergunta difcil de responder. No
acho que seja uma deficincia da sociedade
civil, mas uma barreira que existe na prpria
mdia. Talvez esta seja uma viso idealizada,
mas na minha opinio a sociedade civil at faz
muito. Se no fossem algumas dessas entida-
des que atuam nessa rea, talvez eu no tivesse
feito vrias matrias sobre o tema. Sempre que
precisei, todas foram da maior eficincia, sou-
beram trazer informaes qualificadas. Alm
disso, os boletins especializados em polticas
de comunicao nos mantm atentos tambm.
Na verdade, foram esses movimentos e organi-
zaes que me obrigaram a cobrir a temtica.
Quando entrei aqui no tinha a menor inten-
o de falar disso, mas fui sensibilizada e aca-
bei me interessando pelo assunto .
191 191
Elvira Lobato
Elvira Lobato reprter da Folha de S. Paulo na sucursal
do Rio de Janeiro e nos ltimos anos tem se especializado
na cobertura das Polticas Pblicas de Comunicao
A pesquisa realizada pela ANDI aponta a Folha de
S. Paulo como o segundo jornal que mais cobre te-
mas ligados s Polticas Pblicas de Comunicao.
H algum tipo de incentivo por parte do jornal
para que esse seja um tema pautado?
Posso falar da minha experincia pessoal. Passei a
cobrir sistematicamente o setor de telecomunica-
es em 1994, quando o Brasil vivia um momento de
preparao para as privatizaes. Naquele momento,
havia um grande interesse das organizaes de m-
dia em entrar nessa rea era um setor de reserva e,
nesse sentido, houve presso para abrir os mercados.
A prpria Folha integrou num consrcio de empre-
sas que pleiteavam concesses de telecomunicao,
na chamada Banda B. Esse era, portanto, um tema
que passou a interessar ao jornal, que foi pioneiro ao
cobrir o assunto a partir da tica do interesse poltico
e dos negcios. Gradualmente, isso foi se estendendo
cobertura sobre as comunicaes e a mdia de ma-
neira geral.
E qual hoje a orientao editorial da Folha em re-
lao a essas temticas?
Este um assunto que interessa muito Folha, que
ela trata com destaque, principalmente, quando tra-
ta-se de um trabalho produzido a partir da investi-
gao da equipe de reportagem. Sempre houve sina-
lizao da direo para que dssemos relevncia ao
tema. Comeamos com a divulgao do cadastro de
concessionrios de radiodifuso. Na poca, era tabu
falar nesse assunto. Nossa idia era descortinar essa
questo e com isso abrimos um novo horizonte de
trabalho comeamos a ver, por exemplo, que as
concesses estavam em nome de laranjas, que havia
um predomnio de polticos, que as empresas no
respeitavam os limites de concentrao. Ficou claro
que era algo sistematicamente desrespeitado. Com
o passar do tempo, outros jornais se interessaram e
comearam a acompanhar a bancada da mdia no
Congresso. Passou a haver uma fscalizao maior e o
assunto se consolidou.
H algum programa de treinamento especfco
do jornal voltado para os profssionais que co-
brem esse tema?
No, nenhum veculo hoje tem esse tipo de ini-
ciativa. um trabalho de investigao jornalstica.
Veja o exemplo das concesses do espectro eletro-
magntico. Quando o Fernando Henrique Cardo-
so foi eleito, disse que acabaria com o uso poltico
das concesses. Mas, a exemplo dos governos an-
teriores, tambm as usou como moeda de troca,
s que dessa vez isso ocorreu no mbito das tevs
e rdios educativas. Nesse caso, as concesses so
dadas a fundaes e descobrir quem est por trs
um trabalho grande. Isso depende muito da ex-
perincia que voc adquire, at conseguir montar
este mosaico.
Como voc no tinha uma formao especfca
oferecida pelo jornal, como buscou se qualifcar
sobre esses temas?
Foi um aprendizado construdo na prtica. Nesse
processo, conheci muita gente preparada, geral-
mente pessoas do campo do direito. Para mostrar
o que estava errado, era preciso conhecer mais
profundamente a legislao do setor. Acabei por
adquirir experincia em outras reas tambm. Ti-
nha como hbito pesquisar as juntas comerciais e
estudar os contratos, por exemplo. Numa ocasio,
descobrimos uma irregularidade na venda de uma
concesso de tev a cabo. A sede da empresa estava
no Uruguai e a lei dizia que tinha que estar no Bra-
sil. Isso mostra como essa uma rea que exige um
acompanhamento de perto.
Na sua opinio, por que ainda h na imprensa
brasileira uma cobertura tmida sobre as Polti-
cas Pblicas de Comunicao, como revela o es-
tudo coordenado pela ANDI?
Primeiro, porque esse um assunto complexo, que
envolve o prprio negcio do jornal e, muitas ve-
zes, os interesses diretos do seu patro. Alm dis-
so, preciso ter domnio do tema e credibilidade
para cobr-lo, j que h leitores capacitados nessa
discusso. Outro aspecto que o acesso as fontes
de informao difcil, pois trata-se de pblico que
192
no d entrevistas com freqncia. Um setor em que
no h muita transparncia e as empresas geralmen-
te no so de capital aberto. Quando o Srgio Motta
comeou a privatizar as telecomunicaes, a meta
era fazer isso no primeiro ano e, no segundo, elabo-
rar uma nova Lei Geral para o setor de comunicao
de massa. At hoje isso no saiu. Isso deixa claro que
a poltica do setor no haver uma poltica. Em to-
das as iniciativas que buscou-se implementar, como
foi a questo da TV digital, no havia interesse das
empresas para que o processo fosse em frente. O
interesse postergar o debate e evitar a regulao.
Essas so questes que acabam por inibir o trabalho
jornalstico em relao s polticas pblicas, fazendo
com que grande parte da cobertura se restrinja ao
debate sobre contedo.
As reportagens feitas pela Folha sobre as polticas
de comunicao j conseguiram contribuir para
alguma mudanas no setor de mdia ou na prpria
Administrao Pblica?
Acho que houve pequenas conquistas, mas uma
grande vitria pode ser destacada. Hoje voc entra
na pgina do Ministrio das Comunicaes e o ca-
dastro das concesses de radiodifuso est l. A Fo-
lha cobrou muito isso do governo federal e o Miro
Teixeira [ministro das Comunicaes poca] foi
sensvel questo. Claro que o problema no se re-
solveu por completo, porque o cadastro disponvel
est atrasado. Mas esse j foi um passo importante.
Na sua opinio, quais estratgias podem ser leva-
das a cabo a fm de estimular uma cobertura mais
ampla do setor de comunicaes?
Inicialmente, preciso dizer que a imprensa brasi-
leira no tem o hbito de cobrir a si prpria. Uma
das causas desse silncio pode ser a no-exposio
dos confitos de interesse das empresas, j que esta-
mos falando de grandes conglomerados de m-
dia. Basta ver como o jornal O Globo cobriu a
questo da TV digital. A TV Globo era uma das
grandes interessadas nesse tema. Eu via como os
colegas que trabalham em veculos que tinham
interesses de mercado fcavam constrangidos na
cobertura do assunto. Eles tinham que pisar em
ovos. Nesse sentido, o ideal seria cobrir mdia da
mesma forma que cobrimos hoje o setor do pe-
trleo ou dos bancos, por exemplo. Mas h ainda
uma distncia grande para chegarmos a isso.
Por outro lado, mecanismos de monitoramento
da cobertura tambm poderiam auxiliar nes-
se processo de estmulo a uma cobertura mais
abrangente. O ombudsman acaba sendo um dife-
rencial importante, porque um espao de crtica
da mdia e cobrana de transparncia por parte
da empresa. Hoje, vejo que j temos uma cober-
tura mais qualifcada do que a que tnhamos h
alguns anos atrs, mas o que impede uma mu-
dana de fato a postura das prprias empresas,
que no se vem como um setor a ser coberto.
As reportagens feitas pela Folha neste mbito
j causaram mudanas no setor de mdia ou na
prpria Administrao Pblica?
Acho que houve pequenas conquistas, mas uma
grande vitria pode ser destacada. Hoje voc en-
tra na pgina do Ministrio das Comunicaes e
o cadastro das concesses de radiodifuso est l.
A Folha cobrou isso muito do governo e o Miro
Teixeira [Ministro das Comunicaes durante do
governo Lula] foi sensvel questo. Claro que o
problema no se resolveu por completo, porque
o cadastro disponvel est atrasado. Mas foi um
passo importante.
193 193
Alternativas na pauta
Admitida a centralidade da comunicao e da
mdia de massa na prtica poltica, torna-se ne-
cessrio buscar alternativas. Qual seria, afnal, o
desenho de um sistema de comunicao que tra-
balhasse a favor da ampliao do pluralismo no
debate pblico, da participao popular, da igual-
dade poltica, da autonomia coletiva enfm, da
democracia?
A soluo sempre provisria e aproximada. No
consiste numa nica providncia; pelo contrrio,
engloba um conjunto de medidas, que comea na
desconcentrao da propriedade de empresas de
comunicao o que permanece dentro da lgica
da concorrncia mercantil e da utopia liberal do
livre mercado de idias e chega na qualifcao
do pblico, dotando-o de um senso crtico mais
apurado para a leitura das informaes que con-
some (o movimento chamado, nos pases de lngua
inglesa, de media literacy).
Algumas vias de enfrentamento do problema so
discutidas brevemente abaixo:
Importncia poltica da mdia e
a conseqente regulao
Isto significa fixar, na lei, a responsabilidade
dos meios de comunicao como promotores
da esfera pblica, incluindo as obrigaes de
tratar das questes controversas de interesse
pblico e de dar espao s posies divergentes.
Um exemplo conhecido de regra legal com este
objetivo a Fairness Doctrine estadunidense.
Adotada em 1949, em resposta a escndalos de
manipulao de notcias, foi derrogada pou-
co menos de 40 anos depois, como parte do
esforo desregulador do governo Reagan. Na
poca, argumentava-se que a legislao enges-
sava a imprensa, levando-a a evitar a cobertura
poltica; sem a Fairness Doctrine, haveria mais
material jornalstico, com maior qualidade. No
entanto, segundo analistas da mdia nos Esta-
dos Unidos, a revogao da doutrina acelerou
a degradao da cobertura jornalstica, sobre-
tudo na televiso1 .
claro que, mesmo com a existncia de legis-
lao, permanece em aberto o ponto crucial
da formao da agenda quais controvrsias
mereceriam cobertura. E, nos Estados Unidos
da Fairness Doctrine, as emissoras continua-
vam se movendo no campo daquilo que Daniel
Hallin chamou de controvrsia legtima, que
respeitava os limites da ideologia hegemnica.
Questes cruciais, como o papel do complexo
industrial-militar, esto permanentemente fora
da agenda e, portanto, tambm do noticirio;
vozes muito desviantes, fora do establishment
poltico, no eram contempladas pelo preceito
de dar espao s posies divergentes. Enfim, a
lei se adequava ao jogo poltico estadunidense,
buscando uma disputa mais equilibrada entre
os dois grandes partidos.
Uma aproximao brasileira Fairness Doctri-
ne era a regra, presente em boa parte das leis
eleitorais, que obrigava o tratamento iguali-
trio aos candidatos pela mdia. Tambm era
considerada uma camisa-de-fora, que impe-
dia o bom andamento do trabalho jornalstico
por exigir uma ateno exagerada aos candi-
datos por pequenos partidos, em geral oportu-
nistas em busca de espao ou tipos excntricos,
e enfrentava a oposio dos grupos de mdia.
A partir das eleies de 1998, o dispositivo foi
suprimido da legislao eleitoral.
claro que o pequeno enraizamento dos par-
tidos brasileiros e a proliferao das chamadas
legendas de aluguel geram problemas para
a aplicao de uma legislao deste tipo. Por
outro lado, fixar uma fronteira entre grandes
e pequenos sempre ter algo de arbitrrio,
alm de representar uma violao da norma
democrtica de dar chance s minorias para
que se tornem maiorias.
1. Robert Entman Democracy without citizens: media and the decay of American politics. Oxford: Oxford University Press,
1989; Ben Bagdikian Te media monopoly. Boston: Beacon Press, 1997.
Luis Felipe Miguel*
194 194
O principal mrito de uma medida semelhante
Fairness Doctrine no est em sua capacida-
de de gerar milagrosamente a imparcialidade
da mdia, coisa que, de fato, no consegue fa-
zer. Est em afrmar uma vontade poltica em
relao aos meios de comunicao, em frmar
claramente seu carter de servio pblico, em
que a busca do lucro deve estar subordinada ao
interesse da cidadania.
Mesmo estando em mos privadas, a atividade de
mdia no pode fcar submetida presso da cega
busca do lucro. Trata-se de um servio pblico
com determinadas obrigaes, uma das quais
servir como espao de informao e discusso
das questes com relevncia social. No importa
se, do ponto de vista do mercado, mais provei-
toso ocupar o tempo com trivialidades, circos de
horrores ou vendas por telefone. obrigao da
mdia promover o debate pblico.
Em segundo lugar, uma norma do tipo da Fair-
ness Doctrine sustenta que a utilizao da con-
cesso pblica para benefciar pontos de vista
particulares incorreta. Afrma-se que Assis
Chateaubriand teria dito a um de seus reprte-
res: Se voc quer ter opinio, compre uma re-
vista. Para o magnata da mdia, o direito de pro-
priedade vem em primeiro lugar; na sua revista
(ou jornal ou televiso), ele faz publicar o que
ele quer. No entanto, nos meios de comunicao
mais ainda do que em outros setores, necessrio
subordinar tal direito ao interesse social. No se
imagina, claro, que seja possvel eliminar toda a
margem de arbtrio dos controladores da mdia.
Mas se pode exigir, ao menos, o compromisso da
eqidade na cobertura jornalstica.
Por vezes, qualquer tentativa de fxao deste
tipo de compromisso apresentada como um
atentado liberdade de expresso, que passa a
ser confundida com o arbtrio dos proprietrios
das empresas. Na verdade, trata-se de um medi-
da que visa a concretizao de tal liberdade. Vale
lembrar as palavras do juiz Byron White, da Su-
prema Corte dos Estados Unidos, em 1969, in-
terpretando a Primeira Emenda: o direito dos
espectadores e ouvintes, no o direito dos con-
troladores da radiodifuso, que soberano
2
. A
liberdade de expresso se estabelece para benef-
ciar o pblico, isto , os cidados, que devem ter
acesso mais ampla gama de informaes.
Desconcentrar a capacidade de
produzir informao
Polticas nessa direo representam um passo
alm da mera imposio de uma legislao que
preconize a eqidade. A resposta para o pro-
blema da concentrao da informao similar
ao de qualquer outra concentrao de poder:
trata-se de limit-lo atravs do prprio poder
(no nosso caso, da prpria informao), como
Montesquieu e David Hume diziam j no sculo
XVIII. Em outras palavras, necessrio destruir
o monoplio da informao, o que se faz apenas
com uma autntica pluralidade de fontes e, me-
lhor ainda, com a diminuio do fosso que separa
produtores e consumidores de informaes.
A resposta liberal padro que este pluralismo j
obtido atravs do mercado competitivo. Trata-
se de uma evidente falcia; ningum de boa f e
em s conscincia acreditaria que os Marinho,
os Frias, os Mesquita e os Civita representam a
pluralidade da sociedade brasileira. O mercado,
em primeiro lugar, nunca to competitivo: ele
tende concentrao, como Marx j mostrava
e as economias capitalistas comprovaram. Esta
lei vale para a comunicao tanto quanto para
outros ramos industriais. Em segundo lugar, o
mercado homogeneza, no ramo da comuni-
cao at mais do que em outros, pois a busca
pela audincia leva repetio das frmulas de
sucesso coisa que qualquer espectador da TV
aberta sabe, por experincia prpria. Por fm,
o mercado exclui. Exclui todos os que no tm
condies para ingressar ou permanecer nele. E
com isso, no caso que aqui interessa, ele exclui
alternativas no jogo poltico, por excluir infor-
maes, valores e vises de mundo. Numa pala-
vra, por construir uma hegemonia.
J foi visto, acima, que a concentrao atinge
transversalmente os diferentes meios de infor-
2. Apud Timothy Cook Governing with the news: the news media as a political institution. Chicago: Te University of Chi-
cago Press, 1998, p. 179.
195 195
mao. Novos meios, como as publicaes multi-
mdia, as televises por assinatura ou a internet,
seguem o mesmo caminho. Embora seja verdade
que vivemos uma era de mltiplas fontes de in-
formao, bem menos verdade que tenhamos
nelas uma multiplicidade de discursos. Este um
dado grave para quem almeja uma ampliao
(ou aprofundamento) da democracia.
A realidade que o mercado no capaz de ga-
rantir a descentralizao dos meios de comuni-
cao, antes empurra-os na direo contrria.
Seria necessria uma deciso poltica, que con-
siderasse um tal estado de coisas incompatvel
com o exerccio da democracia e determinasse
medidas de desconcentrao. Isto signifca, em
primeiro lugar, a pulverizao da propriedade de
empresas de comunicao, uma medida que ain-
da permanece dentro da lgica liberal da com-
petio mercantil.
Seria preciso dividir os grandes grupos de m-
dia, proibindo o controle de mais de um rgo
de comunicao pela mesma empresa na mesma
cidade, dissociando a produo da difuso de
programas de televiso (isto , incentivando as
produtoras independentes) e assim por diante.
Tambm seria necessrio no caso brasileiro,
em particular moralizar as concesses para
funcionamento de emissoras, despartidarizando
o processo e introduzindo um controle efetivo,
que vincule a permanncia da concesso ao efe-
tivo provimento das tarefas de servio pblico
quanto a educao, cultura e informao.
Dissociar a capacidade de
produzir informao do
controle do poder econmico
Por mais importante que seja, a desconcentrao
da propriedade da mdia no enfrenta o fato de
que os controladores dos meios de comunicao
mantm interesses fundamentais em comum,
derivados de sua condio de proprietrios
privados. A construo de uma verdadeira plu-
ralidade deve passar pela desvinculao entre
controle da mdia e poder econmico distri-
buindo tal controle entre os diversos grupos
sociais, de forma a gerar um pluralismo real de
contedos. A defnio de quais so esses grupos
sociais relevantes, no entanto, est longe de ser
consensual. Mesmo assim, a abertura de espaos
para movimentos sociais e polticas de quotas
que benefciem minorias poderiam ser experin-
cias interessantes de descentralizao do poder
de emisso de discursos, que gerariam idias so-
bre novos modelos de gesto da mdia. Mas so
propostas politicamente irrealistas, vinculadas
a um crculo vicioso: a prpria concentrao da
mdia impede que a necessidade de sua desmon-
tagem integre a agenda poltica.
Ainda assim, existem experincias positivas que
buscam ampliar, para os grupos subalternos, a
capacidade de prover informaes isto , o usu-
fruto da liberdade de expresso enquanto liber-
dade positiva. So instrumentos como o direito
de antena, que reserva tempo na mdia comercial
para que movimentos sociais e organizaes da
sociedade civil veiculem suas posies. Ou for-
mas de jornalismo comunitrio, incluindo rdio
e televiso comunitrios. Nenhum destes disposi-
tivos est livre de problemas, em especial o risco
de aparelhamento por grupos fechados. Alm
disso, sem formas de suporte pblico, como re-
cursos tcnicos e materiais, tais experincias es-
to quase que com certeza fadadas ao fracasso.
Controlar a publicidade comercial
Como premissa importante reconhecer que
os efeitos da publicidade comercial sobre a es-
fera pblica, sobre os padres de sociabilidade
e sobre a prpria democracia so extremamente
relevantes. Ferramenta indispensvel para a re-
produo do capitalismo atual, proporcionando
a demanda necessria expanso econmica
que desloca os problemas e contradies do
sistema, a publicidade promove o consumo
como atividade humana primordial, isto , o
insulamento na esfera privada, a passividade e
o individualismo todos comportamentos con-
trrios ao exerccio da cidadania e participa-
o poltica. Mais do que isto, o discurso publi-
citrio tende a monopolizar o espao pblico,
seja garantindo sua primazia (pensemos no es-
196 196
3. Sobre o papel da publicidade no capitalismo atual, ver Andr Gorz Mtamorphoses du travail: qute du sens. Critique de la
raison conomique. Paris: Galile, 1998. Para a necessidade imperiosa de expanso econmica, Istvn Mszaros Para alm do
capital: rumo a uma teoria da transio. Campinas: Editora da Unicamp, 2002, p. 176. A colonizao do espao pblico pela
publicidade ilustrada na interessante reportagem de Naomi Klein Sem logo: a tirania das marcas em um planeta vendido.
Rio de Janeiro: Record, 2002.
4. Torben Vestergaard e Kim Schrder A linguagem da propaganda. So Paulo: Martins Fontes, 1994, p. 194.
5. Daniela Santiago e Rousiley C. M. Maia Entre o mercado e o frum: o debate anti-tabagismo na cena miditica. Paper
apresentado no XIV Encontro Anual da Comps. Niteri, 2005.
6. Um total de 29 matrias da amostra aborda o banimento ou regulamentao de publicidade de algum setor da economia.
A maior parte delas se refere a bebidas alcolicas. Nenhuma sobre a propaganda dirigida ao pblico infantil. Um complica-
dor, no caso brasileiro, que um dos principais porta-vozes dos direitos das crianas, no cenrio pblico, hoje a Fundao
Abrinq, vinculada historicamente a um setor a indstria do brinquedo que no tem interesse em colocar o problema da
publicidade para crianas em pauta.
tatuto diferenciado dos outdoors legais e das
pichaes vndalas), seja impondo-se como
padro de enunciao dominante
3
.
Como fonte principal de renda da mdia comer-
cial, a publicidade permite um barateamento dos
produtos, com jornais dirios sendo vendidos a
preo nfmo ou televiso grtis (embora o con-
sumidor pague na outra ponta, uma vez que os
custos da propaganda esto embutidos nos bens
e servios que compra). Mas submete os vecu-
los sua lgica; eles passam a ter como objetivo,
como disse certa vez Rgis Debray, vender um
pblico aos anunciantes. Mesmo quando a mtica
muralha da China entre a redao e o setor co-
mercial permanece de p, a perspectiva de obter
publicidade contamina decises editoriais o
que explica que seja mais fcil um jornal manter
um caderno dedicado a automveis, por exem-
plo, do que a educao ou sade pblica. No que
se refere ao entretenimento, sabido que flmes e
programas de televiso so adequados expecta-
tiva de merchandising.
Pelos prprios fns a que se destina, o discurso
publicitrio possui um carter eminentemente
manipulativo a rigor, a prpria expresso
propaganda enganosa um artefato ideolgi-
co, que elude o fato de que toda propaganda
precisa ser, em alguma medida, enganosa. Na
busca de uma adeso fcil, sem arestas, do p-
blico, a publicidade tende a reproduzir os pre-
conceitos deste mesmo pblico. Assim e uso a
propaganda comercial brasileira como exemplo
, proliferam representaes estereotipadas das
mulheres, dos idosos, dos habitantes das dife-
rentes regies do pas, enquanto outros grupos,
como os negros, quase no aparecem. O reforo
do preconceito , muitas vezes, sutil, estando
fora do alcance de qualquer regulamentao
(ainda mais quando se d ao setor o privilgio
de se auto-regulamentar). A tal ponto que, h
cerca de 30 anos, uma pesquisa na Dinamarca
sugeriu, como nica soluo possvel para isso,
que se proba toda e qualquer representao de
seres humanos em anncios
4
.
A permanncia do discurso publicitrio em
quase todos os espaos sociais, apesar de seus
reconhecidos efeitos danosos, j indica a im-
portncia que ele possui no sistema econmico
vigente. possvel ver as restries propaganda
de cigarro como uma vitria da esfera pblica
discursiva contra uma indstria poderosa, como
fazem alguns
5
. Mas um exemplo que demons-
tra, ao contrrio, a fora da defesa do direito de
publicidade, que resistiu por dcadas e ainda re-
siste, mesmo com os reconhecidos malefcios aos
consumidores e o elevado custo social do fumo.
Outro caso sensvel o da propaganda dirigida
s crianas, que exigiria forte regulamentao,
quando no o banimento puro e simples
6
. Sub-
jaz discusso um discurso que equivale publi-
cidade e liberdade de expresso, com restries
primeira sempre prejudicando a segunda.
uma equivalncia que, em ltima anlise, torna
a liberdade de expresso integralmente depen-
dente do poder econmico.
Em suma, a publicidade, na qualidade de prin-
cipal sustentculo da mdia, contribui para o
entrelaamento entre produo de informao
e poder econmico; e, por sua influncia so-
bre o pblico, incentiva padres de comporta-
mento que so nefastos participao poltica
democrtica. H muito tempo ela se despiu de
sua funo original, de dar a pblico a existn-
cia de bens e servios, adquirindo um carter
197 197
manipulativo. Se a idia de uma sociedade
sem publicidade comercial parece demasiado
utpica, ao menos possvel pensar em regul-
la, de maneira a evitar alguns de seus efeitos
mais deletrios e reduzir sua influncia nos
meios de comunicao.
Gerar um setor forte e independente
de radiodifuso pblica
Um setor de radiodifuso pblica forte, indepen-
dente das presses governamentais e do merca-
do, cumpre um papel importante, provendo um
espao de mdia que no est submetido (ou, ao
menos, submetido de forma to direta) aos im-
perativos do mercado. Mas para isso deve contar
com fontes claras e seguras de fnanciamento.
No pode depender nem da boa vontade dos
governantes de planto para liberarem verbas no
oramento, nem do mercado publicitrio. Num
caso, fcaria refm do poder poltico; no outro,
do poder econmico.
O fortalecimento do setor pblico de mdia se
ope tanto ao modelo de monoplio estatal, que
imperou na Europa durante bom tempo, quanto
ao modelo liberal, que delega toda a responsabi-
lidade s foras do mercado, hoje hegemnico.
O controle pelo Estado leva, no extremo, instru-
mentalizao da comunicao pelo grupo domi-
nante; ou, ao menos, ao consrcio entre os grupos
que integram o establishment poltico. O mercado
reduz informao e cultura a elementos da disputa
pela audincia (ou, melhor, pelas verbas publici-
trias), o que leva padronizao dos contedos e
tendncia a tratar o pblico como consumidor,
e no cidado. Em ambos os casos, fca compro-
metida a pluralidade de vozes, isto , determina-
dos grupos da sociedade e determinadas posies
no espectro poltico tm negada ou restringida a
possibilidade de difuso de seu discurso.
So muitas as alternativas para o fnanciamento
das emissoras pblicas. A aceitao de publici-
dade comercial a pior delas, pois tende a equi-
parar as emissoras pblicas s privadas, colo-
cando-as na disputa pelo pblico a todo custo. A
proposta de cobrana de taxas dos proprietrios
de aparelhos de rdio e TV (como ocorre, por
exemplo, na Inglaterra, para sustentar a BBC)
parece antiptica, j que se imagina que a mdia
comercial grtis na verdade, no , j que
todos ns pagamos pelos anncios, que encare-
cem os produtos que consumimos em 10% ou at
mais. Mas possvel fxar a receita das emissoras
pblicas como o percentual da arrecadao de al-
gum imposto ou, ento, cobrar uma taxa da verba
publicitria da mdia comercial. O importante
gerar independncia para a radiodifuso pblica,
permitindo que ela se torne a guardi dos valores
profssionais consubstanciados nas idias de ob-
jetividade jornalstica e de qualidade cultural.
O risco, por outro lado, que a radiodifuso
pblica, ancorada em sua independncia poltica
e fnanceira, torne-se presa de sua prpria ad-
ministrao uma burocracia autonomizada,
que no presta contas nem ao pblico, pois no
depende da audincia, nem aos representantes
eleitos. necessrio buscar mecanismos institu-
cionais que introduzam algum grau de respon-
sabilidade social, sem comprometer a autonomia
da radiodifuso pblica; por exemplo, com con-
selhos diretivos que contem com representantes
de mltiplos grupos sociais.
Fica claro, do exposto aqui, que o modelo mais
apropriado democracia exige uma pluralidade
de formas de propriedade da mdia um setor
comercial regulado, um setor pblico forte, um
setor comunitrio apoiado pelo Estado. Cada um
destes setores representa uma forma diferente
de produo de informao; em todos, devem
atuar mecanismos que promovam a pluralidade
(a regulao que impede a concentrao da pro-
priedade, o pluralismo interno que o manda-
mento profssional da imparcialidade jornalstica
incentiva, a diversidade de grupos sociais a serem
incentivados a gerar informaes); em conjunto,
eles proporcionariam um ambiente informacio-
nal mais democrtico.
Reduo da distncia entre produtores
e consumidores de informao
Este sexto ponto, um passo frente em relao
ao terceiro (dissociao entre poder econmi-
co e capacidade de informar), parece ainda
mais utpico. Entretanto, os meios tcnicos
para isto j esto disponveis como mostram
experincias pioneiras de rdios e mesmo tele-
vises comunitrias. A internet permite sonhar
198
at mesmo com a completa dissoluo da fron-
teira entre quem produz e quem consome in-
formaes: todos seramos reprteres e leitores
de um grande jornal virtual. Mas claro que
a tecnologia no representa uma soluo; ela
pode ser apropriada de muitas e diferentes for-
mas. Bertolt Brecht via potencialidades eman-
cipatrias no rdio; imaginava uma espcie de
assemblia popular permanente, com todas as
casas dotadas de emissores e receptores. Na
verdade, o rdio foi usado de forma a refor-
ar a passividade e o estatuto de consumidor
de informao. Ao que tudo indica, este tam-
bm o destino traado para a internet.
No existem solues fceis na tarefa de criar
uma comunicao de massa mais prpria a um
ambiente democrtico. Por um lado, seria ne-
cessrio inverter a tendncia concentrao da
mdia, pulverizando-a em unidades menores,
mais prximas dos consumidores e, na medi-
da do possvel, que os envolvessem. Por outro,
talvez fosse preciso romper com um dogma libe-
ral bsico que reconhece apenas indivduos
na sociedade e redistribuir os meios de co-
municao entre diferentes grupos representa-
tivos. Seja como for, a questo do controle da
informao no pode mais permanecer fora da
pauta daqueles que lutam por sociedades mais
democrticas e igualitrias.
algo que inclui a conjugao de novas e ve-
lhas mdias para gerar a produo de infor-
mao em nvel local rdios e televises de
curto alcance, redes noticiosas alternativas,
jornais murais ou de pequena circulao, com
impresso caseira. So empreendimentos rela-
tivamente baratos, dada a recente populariza-
o de equipamentos como cmaras de vdeo,
transmissores de rdio ou impressoras laser,
mas que dependem de coletividades organiza-
das (ou, ao menos, de um grupo de ativistas),
com disposio para investir em procedimen-
tos que reduzam a distino entre produtores
e consumidores de informao. (Um aporte
de recursos pblicos, em valores na verdade
bastante baixos, permitira uma exploso
de experincias deste tipo.) Existem in-
meras iniciativas neste sentido, nem sempre
bem sucedidas.
Elas sofrem com a concorrncia da grande mdia,
que produz uma programao mais atraente, e
com o risco permanente de aparelhamento por
grupos poltico-partidrios. A presena de um
profssional (jornalista), ou um grupo deles, em
meio aos amadores tambm problemtica. Pre-
sente, o profssional tende a acumular poder e tu-
telar os outros envolvidos, dada sua competncia
especfca superior. Ausente, obriga o grupo a,
muitas vezes, reinventar a roda. O resultado f-
nal fca mais tosco e, portanto, menos legtimo
para um pblico acostumado com os padres da
grande mdia.
Da mesma forma como os fruns locais ou
setoriais de discusso no eliminariam a re-
presentao poltica, o jornalismo comunitrio
no representaria o fim da mdia profission-
al. Parte de sua importncia tambm est no
carter educativo de que se reveste, permitin-
do a experincia dos mecanismos de produo
da notcia cujo desconhecimento est, em
grande medida, na raiz do poder simblico ex-
ercido pelos rgos de imprensa .
Em suma, a busca da soluo para o desafio da
democratizao da comunicao se posiciona
contra o pretenso realismo conservador dos
que reificam as relaes socais atuais, apre-
sentando-as como emanaes de uma essn-
cia humana. Mas tambm no pode ceder ao
utopismo escapista ou fantasia preguiosa de
que a tecnologia cumprir o papel dos homens
e mulheres, transformando a sociedade. A uti-
lizao criativa de novos e velhos meios, a luta
cotidiana pela ampliao do pluralismo das
vises de mundo transmitidas pelos rgos de
comunicao e o empenho na alfabetizao
miditica da populao no vo eliminar, por
si ss, as desigualdades polticas (muito me-
nos as econmicas), nem geram conquistas
que se estabelecem de uma vez por todas. Mas
podem contribuir no processo lento, contra-
ditrio e sempre inacabado da busca de uma
democracia mais digna de seu nome.
* Luis Felipe Miguel doutor em Cincias Sociais e professor do Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia (UnB)
199
199
Em 31 de janeiro de 2007, o Conselho de Ministros da Europa organismo decisrio mximo
do Conselho da Europa, compostos pelos Ministros de Relaes Exteriores de todos os Estados-
membros da Unio Europia tornou pblica uma Declarao e duas Recomendaes direta-
mente conectadas confgurao de Polticas Pblicas de Comunicao e, logo, de um marco
regulatrio europeu para o setor.
A Declarao refora a necessidade de proteger o papel dos meios de comunicao nas de-
mocracias, ressaltando porm o contexto de concentrao da propriedade. As recomendaes
ressaltam a necessidade de promover o pluralismo e a diversidade nos contedos miditicos e a
centralidade da mdia pblica na sociedade da informao.
Diante da relevncia das decises da Unio Europia para a comunidade internacional e, adi-
cionalmente, do reconhecido compromisso de seus Estados-Membros com a democracia e a
liberdade de expresso, entendemos ser altamente relevante reproduzir a ntegra dos docu-
mentos supramencionados ao fnal deste documento. Mantivemos o texto original em lngua
inglesa, enquanto espera-se a traduo ofcial para o portugus.
REGULAO DA MDIA NA PAUTA DA UNIO EUROPIA
Declaration of the Committee of Ministers on protecting the role of the
media in democracy in the context of media concentration
(Adopted by the Committee of Ministers on 31 January 2007 at the 985th meeting of the
Ministers Deputies)
Te Committee of Ministers,
Reiterating that media freedoms and pluralism are vital for democracy, given their essential
role in guaranteeing free expression of opinions and ideas and in contributing to peoples efec-
tive participation in democratic processes;
Recalling the need, in the context of democratic processes, for diverse views to be expressed
and presented to the public and for genuine and lively political debate on matters of general
interest, helping people to be better or more fully informed in the context of their democratic
participation, as well as the crucial role of the media in achieving these aims and in the functio-
ning of a democratic and participatory public sphere;
Recalling, in this context, the Committee of Ministers Declaration on the freedom of expres-
sion and information of April 1982, its Recommendation No. R (99) 15 on measures concer-
ning media coverage of election campaigns and its Declaration on freedom of political debate
in the media of February 2004;
Noting that globalisation and concentration leading to the growth of multinational, including
European, media and communications groups are fundamentally changing the media landsca-
pe and bringing about opportunities in respect, for example, of market ef ciency, diversifca-
tion of ofer and consumer-tailored content, but also the ability to support media outlets which
do not turn a proft, fnance start-up costs of new media outlets and create jobs;
200
200
Noting, however, that these changes also pose challenges in particular as regards preserving
diversity of media outlets in small markets, but also in respect of the existence of a multiplicity
of channels for the expression of plurality of ideas and opinions and to the existence of adequate
spaces for public debate in the context of democratic processes;
Aware, in this context, that a plethora of media outlets in a situation of strong media concen-
tration does not by itself guarantee a diversity of sources of information or that various ideas or
opinions can be expressed and presented to the public;
Concerned that media concentration can place a single or a few media owners or groups in a
position of considerable power to separately or jointly set the agenda of public debate and sig-
nifcantly infuence or shape public opinion, and thus also exert infuence on the government
and other state bodies and agencies;
Conscious that the above-mentioned position of power could potentially be misused to the
detriment of political pluralism or the overall democratic process;
Aware also that the concentration of media ownership can entail conficts of interest, which
could compromise editorial independence and the medias important role as public watchdog,
and noting the importance of editorial statutes in this respect;
Concerned that policies designed to promote solely the competitiveness of media systems and
market ef ciency, tending to reduce ownership-related restrictions, can ultimately be detrimen-
tal to the common interest if, as a result, there are no longer suf cient independent and autono-
mous channels capable of presenting a plurality of ideas and opinions to the public, in order to
ensure the existence of adequate space for public debate on matters of general interest;
Mindful of the necessity to preserve those channels and a pluralistic public sphere, in the inte-
rest of democracy and democratic processes;
Conscious of the opportunities ofered by the development of new communication services
and of phenomena such as multimedia, alternative media, community media and consumer-
generated content on the Internet, but aware also that their opinion-shaping impact is ofen
dependent upon their content being carried in or reported by mainstream media;
Recalling also the Committee of Ministers Declaration on human rights and the rule of law in
the Information Society of May 2005, which notes that information and communication tech-
nologies provide unprecedented opportunities for all to enjoy freedom of expression, but also
pose many serious challenges to that freedom, such as state and private censorship;
Noting that it emerges from Article 10 of the European Convention on Human Rights and the
relevant case law of the European Court of Human Rights that, as ultimate guarantors of plura-
lism, states should take positive measures to safeguard and promote a pluralist media landscape
to serve democratic society;
Acknowledging, in this respect, that most democratic societies, which are based on the rule of
law, have adopted measures to sustain, promote and protect media pluralism, including throu-
gh market regulation comprising competition law and, where appropriate, sector-specifc rules
taking into account democratic principles and values;
Recalling also the Committee of Ministers Recommendations No. R (94) 13 on measures to
promote media transparency, No. R (99) 1 on measures to promote media pluralism, No. R
(96) 10 on the guarantee of the independence of public service broadcasting and Rec(2000)23
on the independence and functions of regulatory authorities for the broadcasting sector, and
its Declaration on the guarantee of the independence of public service broadcasting in member
states of 27 September 2006,
201
201
Alerts member states to the risk of misuse of the power of the media in a situation of strong
concentration of the media and new communication services, and its potential consequences
for political pluralism and for democratic processes and, in this context:
I. Underlines the desirability for efective and manifest separation between the exercise of
control of media and decision making as regards media content and the exercise of political
authority or infuence;
II. Draws attention to the necessity of having regulatory measures in place with a view to
guaranteeing full transparency of media ownership and adopting, if appropriate and having
regard to the characteristics of each media market, with a view to preventing such a level of
media concentration as could pose a risk to democracy or the role of the media in demo-
cratic processes;
III. Highlights the usefulness of regulatory and/or co-regulatory mechanisms for monito-
ring media markets and media concentration which, inter alia, permit the competent au-
thorities to keep abreast of developments and to assess risks, and which could permit them
to identify suitable preventive or remedial action;
IV. Stresses that adequately equipped and fnanced public service media, in particular pu-
blic service broadcasting, enjoying genuine editorial independence and institutional auto-
nomy, can contribute to counterbalancing the risk of misuse of the power of the media in a
situation of strong media concentration;
V. Stresses that policies designed to encourage the development of not-for-proft media can
be another way to promote a diversity of autonomous channels for the dissemination of
information and expression of opinion, especially for and by social groups on which mains-
tream media rarely concentrate.
Recommendation of the Committee of Ministers to member states on
media pluralism and diversity of media content
(Adopted by the Committee of Ministers on 31 January 2007 at the 985th meeting of the Ministers
Deputies)
Te Committee of Ministers, under the terms of Article 15.b of the Statute of the Council of Europe,
Considering that the aim of the Council of Europe is to achieve greater unity between its mem-
bers for the purpose of safeguarding and promoting the ideals and principles which are their
common heritage and fostering economic and social development;
Recalling Article 10 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Fre-
edoms (ETS No. 5), which guarantees freedom of expression and freedom to receive and impart
information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers;
Recalling its Declaration on the freedom of expression and information, adopted on 29 April
1982, which stresses that a free fow and wide circulation of information of all kinds across
frontiers is an important factor for international understanding, for bringing peoples together
and for the mutual enrichment of cultures;
Recalling its Recommendation on the independence and functions of regulatory authorities for
the broadcasting sector and its Explanatory Memorandum, which stress the importance of the
political, fnancial and operational independence of broadcasting regulators;
202
202
Recalling the opportunities provided by digital technologies as well as the potential risks related
to them in modern society as stated in its Recommendation on measures to promote the demo-
cratic and social contribution of digital broadcasting;
Recalling its Recommendation No. R (99) 1 on measures to promote media pluralism and its
Recommendation No. R (94) 13 on measures to promote media transparency, the provisions of
which should jointly apply to all media;
Noting that, since the adoption of Recommendations No. R (99) 1 and No. R (94) 13, important
technological developments have taken place, which make a revision of these texts necessary in
order to adapt them to the current situation of the media sector in Europe;
Having regard to its Declaration on cultural diversity, adopted on 7 December 2000, and to
the provisions on media pluralism contained in the European Convention on Transfrontier
Television (ETS No. 132);
Bearing in mind the provisions of the UNESCO Convention on the protection and promotion
of the diversity of cultural expressions, adopted on 20 October 2005, which proclaim the sove-
reign right of states to formulate and implement their cultural policies and to adopt measures
to protect and promote intercultural dialogue and the diversity of cultural expressions, in parti-
cular, measures aimed at enhancing the diversity of the media including through public service
broadcasting;
Reaf rming that media pluralism and diversity of media content are essential for the functio-
ning of a democratic society and are the corollaries of the fundamental right to freedom of
expression and information as guaranteed by Article 10 of the Convention for the Protection of
Human Rights and Fundamental Freedoms;
Considering that the demands which result from Article 10 of the Convention for the Protec-
tion of Human Rights and Fundamental Freedoms will be fully satisfed only if each person is
given the possibility to form his or her own opinion from diverse sources of information;
Recognising the crucial contribution of the media in fostering public debate, political pluralism
and awareness of diverse opinions, notably by providing diferent groups in society including
cultural, linguistic, ethnic, religious or other minorities with an opportunity to receive and
impart information, to express themselves and to exchange ideas;
Recalling the importance of transparency of media ownership so as to ensure that the autho-
rities in charge of the implementation of regulations concerning media pluralism can take in-
formed decisions, and that the public can make its own analysis of the information, ideas and
opinions expressed by the media;
Reaf rming that, in order to protect and actively promote the pluralistic expressions of ideas
and opinions as well as cultural diversity, member states should adapt the existing regulatory
frameworks, particularly with regard to media ownership, and adopt any regulatory and fnan-
cial measures called for in order to guarantee media transparency and structural pluralism as
well as diversity of the content distributed;
Recalling that the eforts expected from all member states in this feld should take into account
the necessary editorial independence of newsrooms, the stakes, risks and opportunities inhe-
rent to the development of new means of communication, as well as the specifc situation of
each of the audiovisual and written media that these measures afect, whether it be print and
on-line press services, or radio and television services, whichever platforms are used for the
transmission;
203
203
Bearing in mind that national media policy may also be oriented to preserve the competiti-
veness of domestic media companies in the context of the globalisation of markets and that
the transnational media concentration phenomena can have a negative impact on diversity of
content,
Recommends that governments of member states:
i. consider including in national law or practice the measures set out below;
ii. evaluate at national level, on a regular basis, the efectiveness of existing measures to pro-
mote media pluralism and content diversity, and examine the possible need to revise them
in the light of economic, technological and social developments on the media;
iii. exchange information about the structure of media, domestic law and studies regarding
concentration and media diversity.
Recommended measures
I. Measures promoting structural pluralism of the media
1. General principle
1.1. Member states should seek to ensure that a suf cient variety of media outlets provided
by a range of diferent owners, both private and public, is available to the public, taking
into account the characteristics of the media market, notably the specifc commercial and
competition aspects.
1.2. Where the application of general competition rules in the media sector and access re-
gulation are not suf cient to guarantee the observance of the demands concerning cultural
diversity and the pluralistic expressions of ideas and opinions, member states should adopt
specifc measures.
1.3. Member states should in particular envisage adapting their regulatory framework to
economic, technological and social developments taking into account, in particular, the
convergence and the digital transition and therefore include in it all the elements of media
production and distribution.
1.4. When adapting their regulatory framework, member states should pay particular atten-
tion to the need for efective and manifest separation between the exercise of political au-
thority or infuence and control of the media or decision making as regards media content.
2. Ownership regulation
2.1. Member states should consider the adoption of rules aimed at limiting the infuence
which a single person, company or group may have in one or more media sectors as well as
ensuring a suf cient number of diverse media outlets.
2.2. Tese rules should be adapted to the size and the specifc characteristics of the national,
regional or local audiovisual media and/or text-based media market to which they would
be applicable.
2.3. These rules may include introducing thresholds based on objective and realist cri-
teria, such as the audience share, circulation, turnover/revenue, the share capital or
voting rights.
204
204
2.4. Tese rules should make it possible to take into account the horizontal integration phe-
nomena, understood as mergers in the same branch of activity in this case mono-media
and multi-media concentrations , as well as vertical integration phenomena, that is, the
control by a single person, company or group of some of the key elements of production,
distribution and related activities such as advertisement or telecommunications.
2.5. Furthermore, member states should review on a regular basis the established thresholds
in the light of ongoing technological, economic and social developments in order not to
hinder innovations in the media feld.
2.6. Whether they are, or are not, specifc to the audiovisual and written media, the authori-
ties responsible for the application of these rules should be vested with the powers required
to accomplish their mission, in particular, the power to refuse an authorisation or a license
request and the power to act against concentration operations of all forms, notably to divest
existing media properties where unacceptable levels of concentration are reached and/or
where media pluralism is threatened. Teir competences could therefore include the power
to require commitments of a structural nature or with regard to conduct from participants
in such operations and the capacity to impose sanctions, if need be.
3. Public service media
3.1. Member states should ensure that existing public service media organisations occupy a
visible place in the new media landscape. Tey should allow public service media organisa-
tions to develop in order to make their content accessible on a variety of platforms, notably
in order to ensure the provision of high-quality and innovative content in the digital envi-
ronment and to develop a whole range of new services including interactive facilities.
3.2. Member states should encourage public service media to play an active role in promo-
ting social cohesion and integrating all communities, social groups and generations, inclu-
ding minority groups, young people, the elderly, underprivileged and disadvantaged social
categories, disabled persons, etc., while respecting their diferent identities and needs. In
this context, attention should be paid to the content created by and for such groups, and to
their access to, and presence and portrayal in, public service media. Due attention should
also be paid to gender equality issues.
3.3. Member states should invite public service media organisations to envisage the intro-
duction of forms of consultation with the public, which may include the creation of advi-
sory structures, where appropriate refecting the public in its diversity, so as to refect in
their programming policy the wishes and requirements of the public.
3.4. Member states should adopt the mechanisms needed to guarantee the independence of
public service media organisations vital for the safeguard of their editorial independence
and for their protection from control by one or more political or social groups. Tese me-
chanisms should be established in co-operation with civil society.
3.5. Member states should defne ways of ensuring appropriate and secure funding of public
service media from a variety of sources which may include licence fees, public funding,
commercial revenues and/or individual payment necessary for the discharge of their de-
mocratic, social and cultural functions.
4. Other media contributing to pluralism and diversity
Member states should encourage the development of other media capable of making a con-
tribution to pluralism and diversity and providing a space for dialogue. Tese media could,
for example, take the form of community, local, minority or social media. Te content of such
media can be created mainly, but not exclusively, by and for certain groups in society, can pro-
205
205
vide a response to their specifc needs or demands, and can serve as a factor of social cohesion
and integration. Te means of distribution, which may include digital technologies, should be
adapted to the habits and needs of the public for whom these media are intended.
5. Access regulation and interoperability
5.1. Member states should ensure that content providers have fair access to electronic com-
munication networks.
5.2. In order to promote the development of new means of communication and new platfor-
ms and reduce the risk of bottlenecks that block the availability of a broad variety of media
content, member states should encourage a greater interoperability of sofware and equip-
ment, as well as the use of open standards by the manufacturers of sofware and equipment
and by the operators of the media and the electronic communications sectors.
5.3. Tis result should be obtained by means of improved co-operation between all interes-
ted parties, supported, if necessary and with the aim of not hindering innovation, by the
relevant authorities.
5.4. Member states should ensure that their regulatory bodies and other relevant authorities
have the necessary skills in order to assess how economic and technical developments will
afect the structure of the media and their ability to perform their cultural role.
6. Other support measures
6.1. Member states should take any fnancial and regulatory measures necessary to protect
and promote structural pluralism of audiovisual and print media.
6.2. Tese measures may include support and encouragement aimed at facilitating the digi-
tal switchover for traditional broadcast media, and, where appropriate, the digital transition
for print media.
II. Measures promoting content diversity
1. General principle
Pluralism of information and diversity of media content will not be automatically guaranteed
by the multiplication of the means of communication ofered to the public. Terefore, member
states should defne and implement an active policy in this feld, including monitoring proce-
dures, and adopt any necessary measures in order to ensure that a suf cient variety of informa-
tion, opinions and programmes is disseminated by the media and is available to the public.
2. Promotion of a wider democratic participation and internal diversity
2.1. Member states should, while respecting the principle of editorial independence, encou-
rage the media to supply the public with a diversity of media content capable of promoting
a critical debate and a wider democratic participation of persons belonging to all commu-
nities and generations.
2.2. Member states should, in particular, encourage the media to contribute to intercultural
and inter-religious dialogue, so as to promote mutual respect and tolerance and to prevent
potential conficts through discussions.
206
206
To this end, member states should:
on the one hand, encourage the media to adopt or strengthen a voluntary policy promoting
minorities in their internal organisation in all its branches, in order to refect societys diverse
composition and reinforce social cohesion;
on the other hand, in order to take into account the emergence of new means of communica-
tion resulting from dynamic technological changes, consider taking actions in order to promo-
te digital media literacy and to bridge the so-called digital divide.
3. Allocation of broadcasting licences and must carry/must ofer rules
3.1. Member states should consider introducing measures to promote and to monitor the
production and provision of diverse content by media organisations. In respect of the bro-
adcasting sector, such measures could be to require in broadcasting licences that a certain
volume of original programmes, in particular as regards news and current afairs, is produ-
ced or commissioned by broadcasters.
3.2. Member states should consider the introduction of rules aimed at preserving a pluralis-
tic local media landscape, ensuring in particular that syndication, understood as the centra-
lised provision of programmes and related services, does not endanger pluralism.
3.3. Member states should envisage, where necessary, adopting must carry rules for other
distribution means and delivery platforms than cable networks. Moreover, in the light of the
digitisation process - especially the increased capacity of networks and proliferation of di-
ferent networks - member states should periodically review their must carry rules in order
to ensure that they continue to meet well-defned general interest objectives. Member states
should explore the relevance of a must ofer obligation in parallel to the must carry rules so
as to encourage public service media and principal commercial media companies to make
their channels available to network operators that wish to carry them. Any resulting measu-
res should take into account copyright obligations.
4. Support measures
4.1. Support measures for the creation, production and distribution of audiovisual, writ-
ten and all types of media contents which make a valuable contribution to media diversity
should be considered. Such measures could also serve to protect and promote the diversity
of the sources of information, such as independent news agencies and investigative journa-
lism. Support measures for media entities printing or broadcasting in a minority language
should also be considered.
4.2. Without neglecting competition considerations, any of the above support measures
should be granted on the basis of objective and non-partisan criteria, within the framework
of transparent procedures and subject to independent control. Te conditions for granting
support should be reconsidered periodically to avoid accidental encouragement for any me-
dia concentration process or the undue enrichment of enterprises benefting from support.
5. Raising awareness of the role of medias
5.1. Member states should support the training of media professionals, including on-going
training, and encourage such training to address the role that media professionals can play
in favour of diversity. Society at large should be made aware of this role.
5.2. Diversity could be included as an objective in the charters of media organisations and
in codes of ethics adopted by media professionals.
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207
III. Media transparency
1. Member states should ensure that the public have access to the following types of informa-
tion on existing media outlets:
information concerning the persons or bodies participating in the structure of the media
and on the nature and the extent of the respective participation of these persons or bodies
in the structure concerned and, where possible, the ultimate benefciaries of this participa-
tion;
information on the nature and the extent of the interests held by the above persons and
bodies in other media or in media enterprises, even in other economic sectors;
information on other persons or bodies likely to exercise a signifcant infuence on the
programming policy or editorial policy;
information regarding the support measures granted to the media;
information on the procedure applied in respect of the right of reply and complaint.
2. Member states should prompt the media to take any measures which could allow the public
to make its own analysis of information, ideas and opinions expressed in the media.
IV. Scientifc research
1. Member states should support scientifc research and study in the feld of media concentra-
tion and pluralism and promote public debate on these matters. Particular attention could be
paid to the efect of media concentration on diversity of media content, on the balance between
entertainment programmes, and information and programmes fostering the public debate, on
the one hand, and on the contribution of the media to intercultural dialogue on the other.
2. Member states should support international research eforts focused on transnational media
concentration and its impact on diferent aspects of media pluralism.
Recommendation of the Committee of Ministers to member states on
the remit of public service media in the information society
(Adopted by the Committee of Ministers on 31 January 2007 at the 985th meeting of the Ministers
Deputies)
Te Committee of Ministers, under the terms of Article 15.b of the Statute of the Council of
Europe,
Considering that the aim of the Council of Europe is to achieve a greater unity between its
members for the purpose of safeguarding and realising the ideals and principles that are their
common heritage;
Recalling the commitment of member states to the fundamental right to freedom of expression
and information, as guaranteed by Article 10 of the Convention for the Protection of Human
Rights and Fundamental Freedoms;
Recalling the importance for democratic societies of a wide variety of independent and auto-
nomous media, able to refect the diversity of ideas and opinions, and that new information
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and communication techniques and services must be efectively used to broaden the scope of
freedom of expression, as stated in its Declaration on the freedom of expression and informa-
tion (April 1982);
Bearing in mind Resolution No. 1 on the future of public service broadcasting adopted at the
4th European Ministerial Conference on Mass Media Policy (Prague, December 1994);
Recalling its Recommendation No. R (96) 10 on the guarantee of the independence of public
service broadcasting and its Recommendation Rec(2003)9 on measures to promote the demo-
cratic and social contribution of digital broadcasting, as well as its Declaration on the guarantee
of the independence of public service broadcasting in the member states (September 2006);
Recalling Recommendation 1641 (2004) of the Parliamentary Assembly of the Council of Eu-
rope on public service broadcasting, calling for the adoption of a new major policy document
on public service broadcasting taking stock of recent technological developments, as well as
the report on public service broadcasting by the Parliamentary Assemblys Committee on Cul-
ture, Science and Education (Doc. 10029, January 2004), noting the need for the evolution
and modernisation of this sector, and the positive reply of the Committee of Ministers to this
recommendation;
Bearing in mind the political documents adopted at the 7th European Ministerial Conference
on Mass Media Policy (Kyiv, March 2005) and, more particularly, the objective set out in the
Action Plan to examine how the public service remit should, as appropriate, be developed and
adapted by member states to suit the new digital environment;
Recalling the UNESCO Convention on the protection and promotion of the diversity of cul-
tural expressions (October 2005), which attaches considerable importance to, inter alia, the
creation of conditions conducive to diversity of the media including through public service
broadcasting;
Conscious of the need to safeguard the fundamental objectives of the public interest in the
information society, including freedom of expression and access to information, media plura-
lism, cultural diversity, and the protection of minors and human dignity, in conformity with the
Council of Europe standards and norms;
Underlining the specifc role of public service broadcasting, which is to promote the values of
democratic societies, in particular respect for human rights, cultures and political pluralism;
and with regard to its goal of ofering a wide choice of programmes and services to all sectors
of the public, promoting social cohesion, cultural diversity and pluralist communication acces-
sible to everyone;
Mindful of the fact that growing competition in broadcasting makes it more dif cult for many
commercial broadcasters to maintain the public value of their programming, especially in their
free-to-air services;
Conscious of the fact that globalisation and international integration, as well as the growing ho-
rizontal and vertical concentration of privately-owned media at the national and international
levels, have far-reaching efects for states and their media systems;
Noting that in the information society, the public, and especially the younger generations, more
and more ofen turn to the new communication services for content and for the satisfaction of
their communication needs, at the expense of traditional media;
Convinced therefore that the public service remit is all the more relevant in the information
society and that it can be discharged by public service organisations via diverse platforms and
an ofer of various services, resulting in the emergence of public service media, which, for the
purpose of this recommendation, does not include print media;
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Recognising the continued full legitimacy and the specifc objectives of public service media in
the information society;
Persuaded that, while paying attention to market and competition questions, the common in-
terest requires that public service media be provided with adequate funds for the fulflment of
the public service remit as conferred on them;
Recognising the right of member states to defne the remits of individual public service media
in accordance with their own national circumstances;
Acknowledging that the remits of individual public service media may vary within each mem-
ber state, and that these remits may not necessarily include all the principles set out in this
recommendation,
Recommends that the governments of member states:
i. guarantee the fundamental role of the public service media in the new digital environ-
ment, setting a clear remit for public service media, and enabling them to use new technical
means to better fulfl this remit and adapt to rapid changes in the current media and tech-
nological landscape, and to changes in the viewing and listening patterns and expectations
of the audience;
ii. include, where they have not already done so, provisions in their legislation/regulations
specifc to the remit of public service media, covering in particular the new communication
services, thereby enabling public service media to make full use of their potential and espe-
cially to promote broader democratic, social and cultural participation, inter alia, with the
help of new interactive technologies;
iii. guarantee public service media, via a secure and appropriate fnancing and organisa-
tional framework, the conditions required to carry out the function entrusted to them by
member states in the new digital environment, in a transparent and accountable manner;
iv. enable public service media to respond fully and efectively to the challenges of the in-
formation society, respecting the public/private dual structure of the European electronic
media landscape and paying attention to market and competition questions;
v. ensure that universal access to public service media is ofered to all individuals and social
groups, including minority and disadvantaged groups, through a range of technological
means;
vi. disseminate widely this recommendation and, in particular, bring to the attention of
public authorities, public service media, professional groups and the public at large, the
guiding principles set out below, and ensure that the necessary conditions are in place for
these principles to be put into practice.
Guiding principles concerning the remit of public service media in the information
society
I. Te public service remit: maintaining the key elements
1. Member states have the competence to defne and assign a public service remit to one or
more specifc media organisations, in the public and/or private sector, maintaining the key ele-
ments underpinning the traditional public service remit, while adjusting it to new circumstan-
ces. Tis remit should be performed with the use of state-of-the-art technology appropriate for
the purpose. Tese elements have been referred to on several occasions in Council of Europe
documents, which have defned public service broadcasting as, amongst other things:
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a) a reference point for all members of the public, ofering universal access;
b) a factor for social cohesion and integration of all individuals, groups and communities;
c) a source of impartial and independent information and comment, and of innovatory and
varied content which complies with high ethical and quality standards;
d) a forum for pluralistic public discussion and a means of promoting broader democratic
participation of individuals;
e) an active contributor to audiovisual creation and production and greater appreciation
and dissemination of the diversity of national and European cultural heritage.
2. In the information society, relying heavily on digital technologies, where the means of con-
tent distribution have diversifed beyond traditional broadcasting, member states should ensu-
re that the public service remit is extended to cover provision of appropriate content also via
new communication platforms.
II. Adapting the public service remit to the information society
a. A reference point for all members of the public, with universal access ofered
3. Public service media should ofer news, information, educational, cultural, sports and en-
tertainment programmes and content aimed at the various categories of the public and which,
taken as a whole, constitute an added public value compared to those of other broadcasters and
content providers.
4. Te principle of universality, which is fundamental to public service media, should be addres-
sed having regard to technical, social and content aspects. Member states should, in particular,
ensure that public service media can be present on signifcant platforms and have the necessary
resources for this purpose.
5. In view of changing user habits, public service media should be able to ofer both generalist
and specialised contents and services, as well as personalised interactive and on-demand servi-
ces. Tey should address all generations, but especially involve the younger generation in active
forms of communication, encouraging the provision of user-generated content and establishing
other participatory schemes.
6. Member states should see to it that the goals and means for achievement of these goals by
public service media are clearly defned, in particular regarding the use of thematic services and
new communication services. Tis may include regular evaluation and review of such activities
by the relevant bodies, so as to ensure that all groups in the audience are adequately served.
b. A factor for social cohesion and integration of all individuals, groups and communi-
ties
7. Public service media should be adapted to the new digital environment to enable them to ful-
fl their remit in promoting social cohesion at local, regional, national and international levels,
and to foster a sense of co-responsibility of the public for the achievement of this objective.
8. Public service media should integrate all communities, social groups and generations, in-
cluding minority groups, young people, old persons, the most disadvantaged social categories,
persons with disabilities, while respecting their diferent identities and needs. In this context,
attention should be paid to the content created by and for such groups, and to their access to,
and presence and portrayal in, public service media. Due attention should be also paid to gen-
der equality issues.
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9. Public service media should act as a trusted guide of society, bringing concretely useful kno-
wledge into the life of individuals and of diferent communities in society. In this context, they
should pay particular attention to the needs of minority groups and underprivileged and di-
sadvantaged social categories. Tis role of flling a gap in the market, which is an important
part of the traditional public service media remit, should be maintained in the new digital
environment.
10. In an era of globalisation, migration and integration at European and international levels,
the public service media should promote better understanding among peoples and contribute
to intercultural and inter-religious dialogue.
11. Public service media should promote digital inclusion and eforts to bridge the digital divi-
de by, inter alia, enhancing the accessibility of programmes and services on new platforms.
c. A source of impartial and independent information and comment, and of innovatory
and varied content which complies with high ethical and quality standards
12. Member states should ensure that public service media constitute a space of credibility and
reliability among a profusion of digital media, fulflling their role as an impartial and indepen-
dent source of information, opinion and comment, and of a wide range of programming and
services, satisfying high ethical and quality standards.
13. When assigning the public service remit, member states should take account of the pu-
blic service medias role in bridging fragmentation, reducing social and political alienation and
promoting the development of civil society. A requirement for this is the independent and
impartial news and current afairs content, which should be provided on both traditional pro-
grammes and new communication services.
d. A forum for public discussion and a means of promoting broader democratic partici-
pation of individuals
14. Public service media should play an important role in promoting broader democratic deba-
te and participation, with the assistance, among other things, of new interactive technologies,
ofering the public greater involvement in the democratic process. Public service media should
fulfl a vital role in educating active and responsible citizens, providing not only quality content
but also a forum for public debate, open to diverse ideas and convictions in society, and a pla-
tform for disseminating democratic values.
15. Public service media should provide adequate information about the democratic system
and democratic procedures, and should encourage participation not only in elections but also
in decision-making processes and public life in general. Accordingly, one of the public service
medias roles should be to foster citizens interest in public afairs and encourage them to play
a more active part.
16. Public service media should also actively promote a culture of tolerance and mutual unders-
tanding by using new digital and online technologies.
17. Public service media should play a leading role in public scrutiny of national governments
and international governmental organisations, enhancing their transparency, accountability to
the public and legitimacy, helping eliminate any democratic defcit, and contributing to the
development of a European public sphere.
18. Public service media should enhance their dialogue with, and accountability to, the general
public, also with the help of new interactive services.
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e. An active contributor to audiovisual creation and production and to a greater appre-
ciation and dissemination of the diversity of national and European cultural heritage
19. Public service media should play a particular role in the promotion of cultural diversity and
identity, including through new communication services and platforms. To this end, public
service media should continue to invest in new, original content production, made in formats
suitable for the new communication services. Tey should support the creation and production
of domestic audiovisual works refecting as well local and regional characteristics.
20. Public service media should stimulate creativity and refect the diversity of cultural acti-
vities, through their cultural programmes, in felds such as music, arts and theatre, and they
should, where appropriate, support cultural events and performances.
21. Public service media should continue to play a central role in education, media literacy and
life-long learning, and should actively contribute to the formation of knowledge-based society.
Public service media should pursue this task, taking full advantage of the new opportunities
and including all social groups and generations.
22. Public service media should play a particular role in preservation of cultural heritage. Tey
should rely on and develop their archives, which should be digitised, thus being preserved for
future generations. In order to be accessible to a broader audience, the audiovisual archives
should, where appropriate and feasible, be accessible online. Member states should consider
possible options to facilitate the accomplishment of such projects.
23. In their programming and content, public service media should refect the increasingly
multi-ethnic and multicultural societies in which they operate, protecting the cultural heritage
of diferent minorities and communities, providing possibilities for cultural expression and ex-
change, and promoting closer integration, without obliterating cultural diversity at the national
level.
24. Public service media should promote respect for cultural diversity, while simultaneously
introducing the audience to the cultures of other peoples around the world.
III. Te appropriate conditions required to fulfl the public service remit in the
information society
25. Member states should ensure that the specifc legal, technical, fnancial and organisational
conditions required to fulfl the public service remit continue to apply in, and are adapted to,
the new digital environment. Taking into account the challenges of the information society,
member states should be free to organise their own national systems of public service media,
suited to the rapidly changing technological and social realities, while at the same time remai-
ning faithful to the fundamental principles of public service.
a. Legal conditions
26. Member states should establish a clear legal framework for the development of public servi-
ce media and the fulflment of their remit. Tey should incorporate into their legislation provi-
sions enabling public service media to exercise, as efectively as possible, their specifc function
in the information society and, in particular, allowing them to develop new communication
services.
27. To reconcile the need for a clear defnition of the remit with the need to respect editorial
independence and programme autonomy and to allow for fexibility to adapt public service
activities rapidly to new developments, member states should fnd appropriate solutions, invol-
ving, if needed, the public service media, in line with their legal traditions.
213
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b. Technical conditions
28. Member states should ensure that public service media have the necessary technical re-
sources to fulfl their function in the information society. Developing a range of new services
would enable them to reach more households, to produce more quality contents, responding to
the expectations of the public, and to keep pace with developments in the digital environment.
Public service media should play an active role in the technological innovation of the electronic
media, as well as in the digital switchover.
c. Financial conditions
29. Member states should secure adequate fnancing for public service media, enabling them to
fulfl their role in the information society, as defned in their remit. Traditional funding models
relying on sources such as licence fees, the state budget and advertising remain valid under the
new conditions.
30. Taking into account the developments of the new digital technology, member states may
consider complementary funding solutions paying due attention to market and competition
questions. In particular, in the case of new personalised services, member states may consider
allowing public service media to collect remunerations. Member states may also take advan-
tage of public and community initiatives for the creation and fnancing of new types of public
service media. However, none of these solutions should endanger the principle of universality
of public service media or lead to discrimination between diferent groups of society. When
developing new funding systems, member states should pay due attention to the nature of the
content provided in the interest of the public and in the common interest.
d. Organisational conditions
31. Member states should establish the organisational conditions for public service media that
provide the most appropriate background for the delivery of the public service remit in the
digital environment. In doing so they should pay due attention to the guarantee of the editorial
independence and institutional autonomy of public service media and the particularities of
their national media systems, as well as organisational changes needed to take advantage of new
production and distribution methods in the digital environment.
32. Member states should ensure that public service media organisations have the capacity and
critical mass to operate successfully in the new digital environment, fulfl an extended public
service remit and maintain their position in a highly concentrated market.
33. In organising the delivery of the public service remit, member states should make sure that
public service media can, as necessary, engage in co-operation with other economic actors,
such as commercial media, rights holders, producers of audiovisual content, platform operators
and distributors of audiovisual content.
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CONSULTORES TEMTICOS
Luis Felipe Miguel
Luis Felipe Miguel doutor em Cincias Sociais, professor do Instituto de Cincia
Poltica da Universidade de Braslia (IPOL-UnB) e pesquisador do Conselho Nacional
de Desenvolvimento Cientfco e Tecnolgico (CNPq). autor de trs livros e dezenas
de artigos em revistas cientfcas do Brasil e do exterior, tendo como temas principais
de investigao a relao entre mdia e poltica e a teoria da democracia.
Murilo Csar Ramos
Murilo Csar Ramos professor da Faculdade de Comunicao da Universidade de
Braslia (UnB), onde coordena o Laboratrio de Polticas de Comunicao (LaPCom),
grupo de pesquisa vinculado ao Programa de Ps-Graduao. Graduado em Jorna-
lismo pela Universidade Federal do Paran (UFPR), tem Mestrado e Doutorado pela
Universidade de Missouri-Columbia, EUA. Seu principal trabalho na rea de polticas
de comunicao o livro s Margens da Estrada do Futuro: comunicaes, polticas
e tecnologia (http://www.unb.br/fac/publicacoes/murilo). scio da Ecco Estudos e
Consultoria de Comunicaes
Othon Jambeiro
Othon Jambeiro graduado em Jornalismo pela Universidade Federal da Bahia
(UFBA), Mestre em Cincias Sociais pela Universidade de So Paulo (USP), Dou-
tor em Comunicao pela Politcnica Central de Londres, atual University of West-
minster, com ps-doutorado tambm em Comunicao pela Universidade de Braslia
(UnB). professor titular da Universidade Federal da Bahia (UFBA). Pesquisador 1-C
do CNPq, tem realizado estudos e pesquisas na rea de Polticas de Informao e Co-
municao, com nfase em Economia Poltica das Comunicaes. Publicou dezenas
de artigos e vrios livros no campo da Indstria Cultural, Regulao de Radiodifuso,
Comunicao e Poder e Polticas de Comunicao. Seus trabalhos mais recentes esto
voltados para o exame da relao entre tecnologias de informao e comunicaes,
cidadania e democracia, tendo como objeto de estudo polticas pblicas de metrpoles
contemporneas.
Suzy dos Santos
Suzy dos Santos doutora em Comunicao e Cultura Contemporneas pela Univer-
sidade Federal da Bahia (UFBA). Sua tese, intitulada Uma convergncia divergente: a
centralidade da TV aberta no setor audiovisual brasileiro foi agraciada com o Prmio
Intercom 2005 (melhor trabalho defendido em 2004 na categoria Doutorado), conce-
dido pela Sociedade Brasileira de Estudos Interdisciplinares da Comunicao. Desde
julho de 2005 pesquisadora associada, com bolsa recm-doutor da Fundao Ford,
no Laboratrio de Polticas de Comunicao do Programa de Ps-Graduao em Co-
municao da Universidade de Braslia (UnB).
225
FICHA TCNICA
Realizao
ANDI Agncia de Notcias dos Direitos da Infncia
Apoio
Fundao Ford
Superviso Editorial
Veet Vivarta
Coordenao de Pesquisa e Contedo
Guilherme Canela
Edio
Adriano Guerra
Consultoria de texto
Octavio Penna Pieranti
Produo e Reportagem
Aline Falco, Ana Cludia Costa, Ana Flvia Flres, Ana Nca, Bia Barbosa, Camilla Valada-
res, Daniel Gonalves, Daniela Rocha, Fbio Senne, Fernando Zarur, Magda Dias, Marlia
Mundim, Rilton Pimentel, Severino Francisco, Viviane Danin e Yara Aquino.
Colaboradores da reunio de Anlise de Mdia
Geraldinho Vieira, Graciela Selaimen, Luiz Egypto, Railssa Alencar e Rui Nogueira
Consultores Temticos
Prof. Dr. Luis Felipe Miguel
Prof. Dr. Murilo Csar Ramos
Prof. Dr. Othon Jambeiro
Profa. Dra. Suzy dos Santos
Clipagem Eletrnica
Fbrica de Idias
Triagem do Material Clipado
Fbio Senne
Consultoria Estatstica
Assistentes de pesquisa: Denise Caputo, Diana Barbosa, Fbio Senne, Ktia Cristine Campos
Sens e Rafael Abreu Oliveira
Processamento de dados: Wilson Rizzo
Digitao: Diana Barbosa e Mrcia Barbosa
Projeto Grfco e Diagramao
Andr Tunes
As opinies e idias contidas no texto no refetem, necessariamente, os posicionamentos dos
consultores temticos e colaboradores da anlise de mdia que contriburam com a publicao.

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Braslia, Fevereiro 2007

Apresentao ................................................................................................................... 003

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