1

CENTRO DE ENSINO SUPERIOR ALMEIDA RODRIGUES FAR FACULDADE ALMEIDA RODRIGUES CURSO SUPERIOR DE TECNOLOGIA EM AGRONEGCIO

DESAPROPRIAO RURAL PARA FINS DE REFORMA AGRRIA

Wender Ferreira de Jesus1 Alexsandra Paludo

Resumo

Este trabalho analisa os aspectos caractersticos e como se realiza o procedimento da desapropriao, por interesse social, para fins de reforma agrria, bem como a conformidade deste com o princpio da funo social da propriedade. Analisando o direito da propriedade, verificamos que este no mais um direito absoluto, pois limitado por sua funo social, instituto autnomo que regula a forma de utilizao do imvel rural. Em nosso ordenamento jurdico, este instituto tem efetividade apenas no aspecto econmico, verificado no conceito de produtividade, e sua no observncia acarreta penalizaes, tais como a tributao elevada e, a mais gravosa delas, a desapropriao para reforma agrria. No concernente ao processo expropriatrio, analisamos o sistema processual aplicvel, abrangendo o

procedimento administrativo, que culmina com um decreto, assinado pelo Presidente da Repblica, declarando a rea de interesse social e o procedimento judicial. Buscamos ainda verificar o cumprimento ou no do devido processo legal. Palavras-chave: Direito agrrio, desapropriao, lei de terras, Funo social da propriedade. Propriedade rural.

Abstract

1 2

Aluno do Curso de Tecnlogo em Agronegcio da Faculdade Almeida Rodrigues Mestre em Zootecnia e professora da Faculdade Almeida Rodrigues

This paper analyzes the characteristic features and how to carry out the procedure of expropriation , social interest , for purposes of agrarian reform as well as its conformity with the principle of the social function of property. Analyzing the right property , we find that this is no longer an absolute right, because it is limited by its social function , autonomous institute that regulates the manner of use of rural property . In our legal system , this institute has effectiveness only in economic aspect , seen in the concept of productivity , and non-compliance penalties entails , such as high taxation and the more onerous one , expropriation for agrarian reform . With regard to the expropriation process , analyze the applicable procedural system , covering the administrative procedure , which culminates in a decree signed by the President , stating the area of social and legal proceedings. We seek to further verify compliance or not due process .

Keywords: agrarian law , expropriation , land law , social function of property. Rural property.

1. INTRODUO

No Brasil, quando da colonizao, todo o nosso territrio pertencia Coroa portuguesa. Portanto, o que ocorreu em nosso pas foi um longo processo de transio da propriedade pblica para as mos do particular. O direito subjetivo de propriedade, em nosso ordenamento jurdico, herdou do modelo napolenico o carter de sagrado e inviolvel. o mais slido e amplo de todos os direitos subjetivos patrimoniais. A propriedade , portanto, um direito absoluto, oponvel erga omnes, apesar de sofrer certas limitaes. um direito perptuo, visto no haver limitao temporal para o seu exerccio. Considera-se tambm um direito exclusivo, visto estarem terceiros proibidos de exercer qualquer dominao sobre a coisa. Ainda, o titular tem a faculdade de dispor do bem como lhe aprouver, sendo, portanto, a propriedade um direito complexo. O contedo do direito subjetivo de propriedade vem disposto no artigo 1.228 do Cdigo Civil3, estando indicado nas expresses usar, gozar e dispo de seus bens. O referido dispositivo legal, em sua parte final, traz ainda a forma de defesa especial

desse direito ao de reivindicao4, traduzido na expresso o direito de reav -la de quem quer que injustamente a possua ou detenha. Tupinamb Miguel Castro do Nascimento tangencia um conceito de propriedade da seguinte forma:
[...] a propriedade, portanto, consiste na titularidade, ou senhorio jurdico, da substncia da coisa. Fundamental, via de consequncia, saber o que a substncia. a identidade fsica do bem, sua configurao fsico-esttica. Os frutos pendentes e as benfeitorias no so, como j visto, a substncia da coisa. Substncia tudo aquilo que, retirado da coisa, comea um processo de esgotamento material que pode chegar ao perecimento fsico do prprio bem. Da dizer o artigo 1.275, IV, do Cdigo Civil, que se perde a propriedade por perecimento da coisa.

A propriedade , em seu cerne, o direito real sobre a substncia da coisa. Em nossa Constituio Federal a propriedade privada vem limitada por sua funo social, como possvel depreender-se da leitura conexa dos incisos XXII e XXIII do artigo 510 e ainda dos incisos II e III do artigo 17011 da Carta Magna. No Direito Agrrio, diferentemente do Direito Civil, requer-se mais do que o animus domini para a caracterizao da propriedade, pois a fico no supre o peso da realidade ftica12, acima de tudo por no ser possvel desvincular-se o fator econmico do jurdico. Ensina Ismael Marinho Falco que, no jurdico, importa atender as figuras de Direito que se sujeitam a demonstrar a aparncia de dono, enquanto no econmico prepondera o desenvolvimento das atividades produtivas rurais13, o que se depreende
da leitura dos artigos 2, 1 e 13, ambos do Estatuto da Terra.1

O direito de propriedade, em nosso ordenamento jurdico, vem, especialmente no Direito Agrrio, limitado pela funo social, cuja no observncia punida, dentre outras formas, com a desapropriao.

1.2. LIMITAES AO DIREITO DE PROPRIEDADE

Em nosso sistema jurdico, no mais vigora o carter absoluto da propriedade. Seu contedo est, nos tempos atuais, virtualmente limitado, ao contrrio do que preponderava no Direito romano, e em outros sistemas, onde dominava o carter absoluto e ilimitado. Neste sentido, afirma De Ruggiero, em citao feita por Zenildo Bodnar:
[...] a lei pode pr e de fato pe limitaes ao absolutismo do domnio, que apenas abstratamente se pode conceber ilimitado. Quanto mais avana o conceito de solidariedade social, tanto maiores so as restries e os

4
vnculos a que, no interesse geral e para a utilizao social da riqueza a propriedade est sujeita.18

As limitaes ao direito de propriedade so de vrias ordens. Dividem-se em voluntrias, legais e jurdicas. As limitaes voluntrias so aquelas decorrentes da vontade do proprietrio, que pode instituir direitos reais sobre o bem, tais como: usufruto, servido, superfcie, hipoteca, dentre outros, ou ainda pode estabelecer clusula de inalienabilidade. Por seu turno, as limitaes legais so aquelas decorrentes de lei, e ocorrem em vrios ramos da Cincia do Direito. A ttulo de exemplo, citaremos: regras de vizinhana, proteo do patrimnio histrico, requisio da propriedade para utilizao nas eleies, produtos ou instrumentos do crime e a desapropriao. As limitaes jurdicas so as decorrentes dos princpios gerais do Direito, como a vedao ao abuso de direito, solidariedade e a funo social da propriedade. Com a evoluo da sociedade, cada vez mais se impe restries aos direitos individuais em nome do interesse coletivo. Em nosso ordenamento jurdico, h limitaes de vrias ordens; entretanto, devido ao objetivo do presente trabalho, trataremos apenas da limitao legal, referente funo social da propriedade rural, como limitadora do direito de propriedade.

2. FUNO SOCIAL DE PROPRIEDADE RURAL E MECANISMOS PARA FORAR SEU CUMPRIMENTO

Em nosso ordenamento jurdico, o princpio da funo social da propriedade surgiu na Constituio de 1934, mantendo-se presente nas demais que lhe seguiram. A limitao ao direito de propriedade, em face da funo social, teve seu curso com a promulgao da Constituio de 1946, onde pela primeira vez tratou-se da desapropriao para fins de reforma agrria, por interesse social. Entretanto, foi com a Emenda Constitucional n 10, de 9 de novembro de 1964, Constituio de 1946, que o princpio da funo social da propriedade passou a ter limitao e abrangncia, fazendo-se presente por conta dos ditames legais delineados nas pargrafos 1 a 6 do artigo 147 da ento vigente Carta Federal. A referida Emenda atribuiu competncia Unio para legislar sobre Direito Agrrio, resultando no Estatuto da Terra (Lei 4.504/1964), primeiro diploma legal acerca do tema, ao qual coube traar normas regulamentadoras referentes ao

exerccio da funo social da propriedade, fato que proporcionou sua efetividade, posto que, at ento, se traduzia em letra morta de texto constitucional. A Constituio de 1967, alm de manter os dispositivos da Carta Constitucional anterior, referentes desapropriao para fins de reforma agrria com fundamento no fim social, trouxe luz a expresso funo social da propriedade, por conta da Emenda Constitucional n 1, de 1969. Entretanto, a Carta Constitucional de 1988 inovou, prevendo o princpio da funo social da propriedade no rol dos Direitos e Garantias Fundamentais, no artigo 5, inciso XXIII, e, tambm, no rol dos princpios da atividade econmica, no artigo 170, inciso III, de forma a ampliar muito a sua abrangncia e importncia. Assim, ao falar-se em funo social da propriedade, refere-se ao uso dos imveis, tanto urbanos quanto rurais, sob a tica do disposto pelo ordenamento jurdico, que determina a poltica da propriedade, com fulcro nos postulados da ordem econmica. Importa salientar que essa teoria da funo social foi concebida apenas sob a tica econmica, considerando as riquezas que a terra capaz de produzir, sem levar em conta, contudo, a preocupao ambiental e as relaes entre proprietrios e trabalhadores. No considerou, tambm, a propriedade urbana. Com o transcorrer do tempo, novas limitaes foram sendo impostas em favor da sociedade. Portanto, desta anlise depreende-se que a extenso do princpio da funo social tem evoludo, tornando-se cada vez maiores as restries ao exerccio da propriedade. A teoria da propriedade como instrumento social amplamente aceita pelas legislaes e doutrinas ocidentais. Paulo Torminn Borges (2010, p. 58) apenas ressalva que: o bem comum o bem da comunidade, e, assim sendo, o Estado, ao objetiv-lo, como a sua funo precpua no pode sacrificar nenhum dos direitos fundamentais do homem. Entretanto, Roberto Wagner Marquesi (2010, p. 36) destaca que: no s o poder de uso est delimitado pelo princpio da funo social, seno tambm o poder de disposio, porque ao proprietrio no dado deixar ociosas as terras aproveitveis. Em nosso ordenamento jurdico, o Cdigo Civil, na tentativa de definir a propriedade, alude ao princpio da funo social, o que faz em seu artigo 1.228, 126, harmonizando-se com o disposto pela norma constitucional, e reafirmando a importncia do princpio ora examinado.

Neste sentido, entendendo o princpio da funo social como um objetivo a ser perseguido pelo proprietrio, buscando o equilbrio entre os seus interesses individuais e as necessidades da sociedade, o direito de propriedade, hoje, sem deixar o seu situs natural, que o Direito Civil, reveste-se de contornos de direito pblico, segundo os postulados da Ordem Econmica do Estado. A Constituio Federal de 1988 tratou sobre o tema da funo social da propriedade em inmeros dispositivos. Em seu artigo 5, inciso XXIII, reafirmou o que j dispunha a Carta Constitucional anterior, mas agora no rol dos Direitos e Garantias Fundamentais. Estabeleceu, no artigo 184, a competncia privativa da Unio para desapropriar, por interesse social, para fins de reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo social. Entretanto, ao prev-lo entre os princpios da Ordem Econmica, em seu artigo 170, inciso III, quis o constituinte colocar a propriedade, juntamente com sua funo social, como instrumentos do progresso ordenado do Estado, portanto, voltados para o desenvolvimento econmico, entendido este como um meio para atingir do bemestar geral. Razo pela qual se entende a funo social da propriedade como voltada para o bem-estar da coletividade. Alm disso, em 1988, se ergueu para o texto constitucional, no artigo 186, os requisitos a serem observados pela propriedade territorial rural, para o cumprimento de sua funo social, nos mesmos termos do j disciplinado pelo Estatuto da Terra em seu artigo 2, 1. Salienta-se que, para o devido cumprimento da funo social, os requisitos componentes do dispositivo constitucional devem estar presentes simultaneamente, o que significa dizer que para o seu efetivo cumprimento necessria a presena dos elementos econmico (produtividade), ecolgico e social. Para que o aproveitamento da terra seja considerado racional, leva-se em conta a tcnica agrcola, enquanto que o aproveitamento adequado ser aquele que levar em conta a natureza e as condies do solo, ou seja, o potencial que a terra pode oferecer. O segundo requisito a ser observado para o cumprimento da funo social da propriedade rural o respeito ao meio ambiente. Desta forma, o imvel rural tem que respeitar as normas ambientais, sendo este o elemento ecolgico para o devido cumprimento da funo social, o que legitima

as inmeras restries que vm sendo impostas utilizao da propriedade rural, seja pelo legislador, seja pela administrao pblica. Finalmente, deve-se observar tambm o elemento social, previsto nos incisos III e IV do artigo 186 da Carta Federal, consistente no respeito s normas relativas s relaes de trabalho e no favorecimento do bem-estar dos trabalhadores e dos proprietrios rurais. A doutrina diverge sobre qual seria a interpretao adequada ao artigo 185, inciso II da Constituio Federal, que exclui da desapropriao para fins de reforma agrria, a denominada desapropriao-sanso, a propriedade produtiva32, o que, se interpretado literalmente, deixaria sem efetividade os demais elementos social e ecolgico previstos pelo artigo 186 como requisitos para a verificao do cumprimento da funo social pelo imvel rural. Como o Supremo Tribunal Federal ainda no enfrentou diretamente o tema, permanece a divergncia.

3. DESAPROPRIAO

Conceituando o instituto, Hely Lopes Meirelles ensina que desapropriao :

[...] a transferncia compulsria da propriedade particular (ou pblica de entidade de grau inferior para o superior) para o Poder Pblico ou seus delegados, por utilidade ou necessidade pblica, ou ainda por interesse social, mediante prvia e justa indenizao em dinheiro (CF, art. 5, XXIV), salvo as excees constitucionais de pagamento em ttulos da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, no caso de rea urbana no edificada, subutilizada ou no utilizada (CF, art. 182, 4, III), e de pagamento em ttulos da dvida agrria, no caso de Reforma Agrria, por interesse social (CF, art. 184).

A desapropriao forma originria de aquisio da propriedade, visto que no decorre de nenhum ttulo anterior. O imvel, portanto, fica insuscetvel de qualquer reivindicao e libera-se de qualquer nus preexistente, ficando eventuais credores com direito de se sub-rogarem no preo e aqueles que o disputavam realizar suas pretenses quanto ao valor da indenizao. um procedimento realizado em duas fases. A primeira, de natureza declaratria, que consiste na apresentao da necessidade ou utilidade pblica ou do interesse social. A segunda, de natureza executria, consubstanciada em

procedimento judicial (excepcionalmente dispensado, quando h acordo de vontades entre expropriante e expropriado), onde se decide sobre o valor da indenizao, a perda da propriedade do bem, pelo expropriado, e a incorporao deste imvel ao patrimnio estatal. Os ensinamentos de Edilson Pereira Nobre Jnior (2008, p. 48) so no sentido de que: sujeitam-se expropriao todos os bens de contedo econmico, resguardando-se os de carter personalssimo e a moeda corrente, abrangendo, igualmente a mera posse. No que se refere s espcies de desapropriao, a classificao de maior relevncia aquela que visa motivao da medida expropriatria, que pode ser por necessidade pblica, por utilidade pblica ou por interesse social. A necessidade pblica aparece quando a administrao se depara com situaes emergenciais, que precisam de transferncia imediata de bens particulares para o patrimnio pblico, pois se faz necessrio o seu uso imediato. A utilidade pblica se traduz em convenincia, ou seja, a incorporao do bem particular ao domnio pblico no imprescindvel. Entretanto, o Decreto-Lei n 3.365/194146 trata as hipteses de necessidade e utilidade como sendo duas espcies de utilidade pblica, visto que utiliza somente esta expresso para as duas formas de desapropriao. Quanto ao interesse social, este se configura quando circunstncias exigem a melhor distribuio da propriedade, visando seu melhor aproveitamento ou produtividade, ou seja, o interesse no da administrao, e sim da sociedade. Esta espcie de desapropriao est prevista na Lei n 4.132/1962 e em outros comandos legais que no tratam exclusivamente da matria. Sendo este o tema do presente trabalho, trataremos a seguir desta forma de desapropriao, especificamente no mbito dos imveis rurais. A desapropriao para fins de reforma agrria uma das formas de desapropriao por interesse social; as demais formas esto previstas na Lei n 4.132/1962. Entretanto, foi o Estatuto da Terra, Lei n 4.504, de 30 de novembro de 1964, que elencou os objetivos da desapropriao dos imveis rurais para fins de reforma agrria, em seu artigo 1848, discriminando as hipteses que autorizam essa forma de desapropriao.

O Estatuto da Terra visou elevao do nvel econmico e social do homem do campo, buscando a justia social, o progresso e o bem-estar do trabalhador rural e o desenvolvimento econmico do Pas. Ao tratar da desapropriao para reforma agrria, disciplinou que os imveis a serem expropriados seriam aqueles que no cumprissem a sua funo social. A Constituio Federal de 1988, por sua vez, seguiu as mesmas diretrizes do Estatuto, acrescentando ainda o requisito do respeito ao meio ambiente para o cumprimento da funo social da propriedade; todavia, a Carta Magna deu efetividade apenas ao aspecto econmico da funo social da propriedade, pois que, em seu artigo 185, inciso II, excetuou os imveis produtivos das hipteses de desapropriao pelo descumprimento de sua funo social. Disso resulta que, apesar de todos os requisitos, acima referidos, que devem ser cumpridos pela propriedade rural, para o cumprimento de sua funo social, somente os imveis improdutivos so passiveis de desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria, ressalvadas ainda as excees previstas no artigo 185, inciso I da Constituio Federal (pequena e mdia propriedade rural).

4. CONCLUSO

A partir do trabalho desenvolvido, apresentamos algumas concluses, demonstradas a seguir. Quanto propriedade, observamos que aps um longo processo de transio da propriedade pblica para as mos do particular, o que temos, hoje, em relao aos imveis rurais um sistema que poderia ser chamado de concesso pblica de terras iniciativa privada, pois que, apesar de o direito de propriedade ter carter absoluto, ele vem limitado pela funo social, legitimando o Estado a intervir e retirar sumariamente a disponibilidade jurdica e ftica do bem particular, tendo em vista a necessidade de produzir riquezas, o que caracteriza a supremacia dos interesses coletivos sobre os particulares. Tudo porque, os direitos reais, embora seu stio natural seja o Direito Civil, tambm devem ser vistos sob a tica do Direito Pblico. Razo pela qual a funo social, a que esto intimamente vinculados, lhes confere o carter privado, mas, ao mesmo tempo, condiciona-os aos objetivos traados pelo Estado. A funo social da propriedade, conforme observado, resultado da limitao do direito subjetivo de propriedade. Entretanto, ela no elide o direito de propriedade,

10

pois se trata de instituto distinto, uma vez que apenas regulamenta a utilizao concreta do bem. Em razo da funo social, algumas das faculdades do direito de propriedade so retiradas, tendo em vista imposio de regulamentao quanto destinao do bem. A garantia constitucional do direito de propriedade, uma vez descumprida a funo social, passa, portanto, a ter relao exclusiva como acrscimo patrimonial representado pelo bem, tendo em conta que, em caso de desapropriao, como sano ao descumprimento da funo social, ainda resguardado ao proprietrio o direito justa indenizao. Quanto ao instituto da funo social da propriedade, analisamos que h trs aspectos a serem observados para o seu devido cumprimento: o econmico, o ecolgico e o social. Entretanto, apenas tem efetividade em nosso mundo jurdico o aspecto econmico, consubstanciado no conceito de produtividade. Para que a propriedade seja considerada produtiva, se faz necessrio que se utilize, no mnimo, 80% de sua rea aproveitvel, com eficincia na explorao de, pelo menos, 100% da mdia de produo auferida na regio. Como concluso, o instituto da funo social da propriedade se consubstancia em limitao do direito subjetivo de propriedade, justificando a desapropriao, por interesse social, para fins de reforma agrria, em caso de sua no observncia. O procedimento expropriatrio, por sua vez, se mostra um meio efetivo de punio ao proprietrio que descumpra a funo social. Entretanto, seu procedimento no demonstra ser o mais idneo, em razo de o mesmo rgo federal determinar os critrios para o cumprimento da funo social (ndices de produtividade) e, ao mesmo tempo, promover a desapropriao, alm de, na prtica, no se observar o devido processo legal.

11

REFERNCIA BIBLIOGRFICA

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 4 ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2011. BORGES, Paulo Torminn. Institutos bsicos de Direito Agrrio. 5 ed. So Paulo: Saraiva, 2009. BODNAR, Zenildo. Curso Objetivo de Direito de Propriedade. Curitiba: Juru, 2004. 160 p. CRETELLA JNIOR, Jos. Comentrios Lei da Desapropriao. 4 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2010. CONSTITUIO FEDERAL: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> 25/08/2013.

Acesso

em

12

ESTATUTO DA TERRA. Obra coletiva de autoria da Editora Saraiva com a colaborao de Antonio Luiz de Toledo Pinto, Mrcia Cristina Vaz dos Santos Windt, Livia Cspedes. 21. ed. atual. e reform. So Paulo: Saraiva, 2008. (Coleo Saraiva de Legislao). HARADA, Kiyoshi. Desapropriao: doutrina e prtica. 3ed. So Paulo: Atlas, 2010. MARQUESI, Roberto Wagner. Direitos Reais Agrrios & Funo Social. 2. ed. Curitiba: Juru, 2009. 202 p. NASCIMENTO, Tupinamb Miguel Castro do. Posse e propriedade. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003. 179 p.