O CICLO ORAMENTRIO: UMA REAVALIAO A LUZ DA CONSTITUIO DE 1988

Osvaldo Maldonado Sanches* 1. O CICLO ORAMENTRIO - VISO TERICO-DOUTRINRIA Como ensina Orin Cope, " o ciclo oramentrio pode ser definido como uma srie de passos, que se repetem em perodos prefixados, segundo os quais os oramentos sucessivos so preparados, votados, executados, os resultados avaliados e as contas aprovadas"1 . Constitui, portanto, a articulao de um conjunto de processos, dotados de caractersticas prprias, que se sucedem ao longo do tempo e se realimentam cada vez que estes so novamente implementados. Esse processo articulado ou ciclo oramentrio, resulta da singular natureza do oramento, que, desde a sua mais remota origem -- verificada no final da primeira metade deste milnio --, tem sido entendido como um instrumento poltico, por estabelecer parmetros para a cobrana de tributos, fixar limites para a realizao de gastos pblicos, definir responsabilidades e articular parte expressiva do sistema de "checks and balances" constitudo pela sociedade para controlar o exerccio do Poder que esta defere ao Estado. Em sua condio de instrumento poltico, assinala o Professor Jesse Burkhead, "o oramento se desenvolveu como instrumento de controle democrtico sobre o Executivo. O poder financeiro veio fixar-se no Legislativo, com o fim de impedir que o Executivo viesse a instituir impostos arbitrariamente" .2 A partir desta base que as suas funes foram sendo gradativamente ampliadas, com vistas a assegurar que os recursos fossem aplicados segundo um conjunto de princpios orientados para a boa gesto da coisa pblica. por essa razo que vrias das etapas do ciclo oramentrio envolvem a ampla participao das esferas decisrias mais elevadas do Estado e tendem a se processar sob a atenta vigilncia das instituies da sociedade. Todas as demais instrumentalidades do oramento (de instrumento de planejamento e programao, de gerncia e administrao, de contabilidade e administrao financeira, e de controle e avaliao), frequentemente apresentadas como evidncias de sua evoluo em contraste com a viso tradicional, so, na realidade, desdobramentos orientados para a alavancagem de sua condio de instrumento poltico, na caracterizao mais ampla que lhe d a presente abordagem. Contudo, a amplitude com que tais instrumentalidades so efetivamente utilizados depende, naturalmente, do sistema de Governo do Estado, da cultura administrativa vigente e da estrutura institucional do setor pblico. Assim, num Estado como a Frana -- parlamentarista e dotado de uma estrutura de administrao pblica consolidada -- todas as instrumentalidades do oramento estaro mais presentes do que num pas como os Estados Unidos, onde existe uma certa suspeio ideolgica em relao ao planejamento do Estado e uma forte orientao para o exerccio de estreito controle sobre a execuo do oramento na forma deliberada pelo Poder Legislativo.3 Voltando ao Ciclo Oramentrio, cabe salientar que a literatura especializada4 apresenta-o, em geral, como compreendendo um conjunto de quatro grandes fases, cuja

materializao se estende por um perodo de vrios anos, quais sejam: a) elaborao e apresentao; b) autorizao Legislativa; c) programao e execuo; d) avaliao e controle. A primeira destas, a cargo do Poder Executivo, envolve, alm das tarefas relacionadas estimativa da receita, um conjunto de atividades, normalmente referidas como formulao do programa de trabalho -- que compreende o diagnstico de problemas, a formulao de alternativas, a tomada de decises, a fixao de metas e a definio de custos --; a compatibilizao das propostas luz das prioridades estabelecidas e dos recursos disponveis; e a montagem da proposta a ser submetida apreciao do Legislativo. A segunda fase, compreende a tramitao da proposta de oramento no Poder Legislativo, onde as estimativas de receita so revistas, as alternativas so reavaliadas, os programas de trabalho so modificados atravs de emendas e os parmetros de execuo (inclusive os necessrios a uma certa flexibilidade) so formalmente estabelecidos. Na terceira fase, o oramento programado, isto , so definidos os cronogramas de desembolso -- ajustando o fluxo de dispndios s sazonalidades da arrecadao --, executado, acompanhado e parcialmente avaliado, sobretudo por intermdio dos mecanismos e entidades de controle interno e das inspees realizadas pelos rgos de controle externo, notadamente pelos Tribunais de Contas. Finalmente, na fase de avaliao e controle, parte da qual ocorre concomitante-mente com a de execuo, so produzidos os balanos segundo as normas legais pertinentes matria , estes so apreciados e auditados pelo rgos auxiliares do Poder Legislativo (Tribunal de Contas e Assessorias Especializadas) e as contas julgadas pelo Parlamento. Integram tambm esta fase, as avaliaes realizadas pelos rgos de coordenao e pelas unidades setoriais com vistas realimentao dos processos de planejamento e de programao. Num contexto de maturidade institucional, onde preocupaes com eficcia, racionalidade e produtividade so componentes naturais, o ciclo relativo ao Oramento de 1992 assumiria a seguinte configurao: a) no incio de 1991 teria sido definida a parte da programao a executar no ano seguinte, as metas e as prioridades; b) no segundo e terceiro trimestres de 1991 a proposta de oramento para 1992 teria sido elaborada, pelo Executivo, e enviada deliberao do Congresso; c) no quarto trimestre de 1991 a proposta oramentria teria sido discutida, ajustada e aprovada pelo Poder Legislativo; d) em 1992 o oramento teria sido programado e executado pelo Governo e avaliado parcialmente pelo Poder Legislativo; e) no decorrer de 1993 a execuo oramentria teria sido apreciada e julgada pelo Poder Legislativo, depois de tecnicamente avaliada pelos seus rgos auxiliares Isso significa que o ciclo oramentrio, em sua forma tradicional, tem durao de aproximadamente trs anos, podendo, sob certas circunstncias, ser um pouco maior se admitida a hiptese de que o julgamento pelo Poder Legislativo ocorra apenas no ano seguinte ao de sua apreciao tcnico-legal pela Corte de Contas.

2. O CICLO ORAMENTRIO NA PERSPECTIVA DA CONSTITUIO DE 1988 A Constituio de 1988 introduziu uma srie de mudanas significativas no campo da oramentao pblica. Dentre estas, importa salientar, por sua relao com o tema em apreciao: a obrigatoriedade do planejamento de mdio prazo (dado o carter imperativo da norma que institui o Plano Plurianual -- PPA); o envolvimento do Legislativo na fixao de metas e prioridades para a administrao pblica e na formulao das polticas pblicas de arrecadao e de alocao de recursos (dado o contedo dado Lei das Diretrizes Oramentrias - LDO); e o desdobramento da Lei Oramentria Anual (LOA) em trs oramentos distintos (Fiscal, de Investimentos de Estatais e da Seguridade Social).5 Na entanto, no plano prtico, a vontade da Constituinte tem sofrido uma s rie de percalos. O primeiro deles caracterizado pela precria separao entre Oramento Fiscal e o Oramento da Seguridade Social, parte pelo descompasso entre os preceitos constitucionais e as normas legais vigentes, parte por problemas ainda no resolvidos no plano tcnico e, sobretudo, em razo das convenincias do caixa do Tesouro. O segundo, caracterizado pela inobservncia a determinaes constitucionais, como aquelas constantes do art. 204 da Lei Maior e no art. 61 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. O terceiro, por se ter avanado to pouco na articulao de procedimentos orientados para a alocao de recursos com a finalidade de reduzir as desigualdades inter-regionais. Finalmente, o fato de ainda no ter sido produzida a lei complementar6 que dever substituir a Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964 -- que no obstante seus mritos apresenta grandes lacunas em relao ordem constitucional vigente -- gera incertezas no apenas na esfera federal, mas tambm na dos Estados e Municpios. Do ponto de vista das normas de organizao e execuo dos oramentos, a serem equacionadas por intermdio da lei complementar referenciada na Constituio, a questo mais urgente a do oramento de investimentos das empresas sob o controle do setor pblico, devido a absoluta inadequao das normas da Lei n 4.320/64 para disciplinar a sua elaborao e, sobretudo, a sua execuo. Mas, o principal problema com que todos se defrontam hoje, seja no Legislativo, seja no Executivo, o do carter ainda recente das modificaes introduzidas pela Constituio, cuja no regulamentao amplifica o espao para divergncias, gera incertezas nos planos tcnico, legal e poltico e retarda a articulao do instrumental metodolgico apropriado. Na esfera federal, em que se acha tramitando o sexto oramento (1995) sujeito ao modelo delineado pela Lei Maior, no obstante os avanos obtidos, existem ainda uma srie de questes a serem equacionadas. Apesar de terem se passado dois anos, continua plenamente vlida a observao feita pelo Senador MRCIO LACERDA em seu parecer relativo LDO de 1993, qual seja:
"Nestes quatro anos de aplicao do texto constitucional tem sido possvel perceber que no basta a previso de novos instrumentos, preciso dar-lhes operacionalidade; no basta participar da montagem do oramento, preciso que este expresse a real magnitude da receita e do gasto pblico; no basta alocar recursos a itens programticos, preciso ter certeza de que depois disso eles sero executados; no basta programar, preciso acompanhar a execuo e avaliar resultados."7

Se adicionarmos a essa problemtica o elevado conjunto de discordncias, at mesmo entre os membros dos rgos tcnicos de cada Poder, sobre a interpretao a ser dada a determinados dispositivos constitucionais, chega-se bem perto do quadro-problema com que se est convivendo e se continuar a conviver nos prximos anos. Do ponto de vista do tema em apreciao, o que importa considerar que as mudanas introduzidas pela Constituio, no campo da oramentao pblica, redundam em expressivas alteraes no ciclo oramentrio dadas as amarraes feitas pela Constituio, em especial no art. 166, 3, I e 4 --, o qual passa a desdobrar-se em oito fases, quais sejam: a) formulao do Planejamento Plurianual, pelo Executivo; b) apreciao e adequao do Plano, pelo Legislativo; c) proposio de metas e prioridades para a administrao e da poltica de alocao de recursos, pelo Executivo; d) apreciao e adequao da LDO, pelo Legislativo; e) elaborao da proposta de oramentos, pelo Executivo; f) apreciao, adequao e autorizao legislativa; g) execuo dos oramentos aprovados; h) avaliao da execuo e julgamento das Contas. Tais fases, em nosso entender, so insuceptveis da aglutinao, por possuir, cada uma delas, rito prprio, finalidade distinta e periodicidade definida. O plano plurianual, por exemplo, no pode ser aglutinado fase de elaborao do oramento8 por constituir o instrumento superordenador daquela, como evidenciado pelo cenrio institucional articulado pela Constituio de 1988, em especial pelo art. 167, 1, que dispe: "Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade." Tampouco seria vlido aglutinar a elaborao do plano plurianual, de responsabilidade do Poder Executivo, com a apreciao e aprovao deste, a cargo do Legislativo, dadas as singularidades de cada um destes processos, como ficar evidenciado no decorrer desta abordagem. Acresa-se, no que diz respeito Lei de Diretrizes Oramentrias, o carter articulador desta, que constri uma autntica ponte programtico-legal entre o planejamento de mdio prazo (o PPA, nos termos do art. 35, 2, I, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, cobre um perodo de cinco anos) e o de curto prazo, caracterizado pela oramentao propriamente dita, como se pode depreender do vnculo articulado pelo art. 166, 3, I e 4, da Constituio, que estabelecem: "As emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias no podero ser aprovadas quando incompatveis com o Plano Plurianual." e "As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso sejam compatveis com o Plano Plurianual e com a LDO ..." Assim, dada a diferente natureza desta Lei, orientada para a fixao de prioridades para o gasto pblico e para a definio de normas orientadoras da elaborao dos oramentos, no poderiam ser os seus processos aglutinados queles relativos ao plano plurianual, at pelo fato destes

possurem diferente periodicidade, ou queles relativos elaborao da Lei Oramentria Anual, por possuir a LDO uma amplitude que transcende a esta fase do ciclo oramentrio. 3. FASES DO CICLO ORAMENTRIO: UMA ANLISE DOS SEUS PROCESSOS, CONTEDOS E ASPECTOS CRTICOS 3.1. Fase do planejamento plurianual Esta fase caracterizada pela formulao da proposta do plano plurianual, cujo contedo, segundo o que estabelece o art. 165, 1, da Constituio: "estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada". O desempenho de tal atividade, respeitados os procedimentos metodolgicos geralmente aceitos para o exerccio do planejamento (como processo e no como tarefa episdica), envolve a observncia estrita a uma srie de etapas ou processos. Tais etapas compreendem: o diagnstico da realidade presente, o delineamento de cenrios de futuro desejado, a articulao de estratgias para sua realizao e das respectivas polticas de apoio, a definio de prioridades e a formulao de programas de interveno sobre a realidade -- com vistas ao atingimento dos objetivos estabelecidos segundo a ordem de prioridade fixada e dentro dos recursos disponveis -- e o acompanhamento da execuo e avaliao de resultados. Sua implementao, como evidente, requer que se conte com uma estrutura tcno-burocrtica experiente, preparada e motivada para dar apoio aos plos centrais de deciso do Governo. No caso do Plano Plurianual, infelizmente, no s o encadeamento tem sido sistematicamente desrespeitado, como se tem enfrentado srios problemas na estruturao de equipes tcnica maduras e suficientemente estimuladas.9 Assim, no de estranhar que o primeiro Plano Plurianual10 tenha assumido um carter to genrico e pouco programtico, parecendo mais um discurso de campanha do que o documento indicativo (para a iniciativa privada) e normativo (para a administrao pblica) que deveria ser. O pior que a proposta de sua Reviso, para o perodo 1993 a 1995 (Mensagem n 2, de 1992CN), cuja tramitao no Congresso Nacional encerrou-se em julho de 1992, corrigiu muito pouco das deficincias iniciais, embora nela se observem, avanos dignos de nota, como a referenciao das cinco Prioridades do Governo, o detalhamento das situaes-objetivo relacionadas a cada uma destas e a indicao das aes de Governo que levaro ao equacionamento dos problemas identificados. Dentre as suas deficincias, vrias das quais detalhadas adiante, a mais grave dar-lhe um contedo prximo ao do primitivo Oramento Plurianual de Investimentos, pela nfase dada s alocaes financeiras e pelo detalhamento em projetos e atividades segundo cada ano do perodo, ao invs de uma articulada fixao das metas de cada programa ou subprograma de Governo.11 Deve ser reconhecido, entretanto, que grande parte das dificuldades relacionadas formulao do plano plurianual derivam da indisponibilidade da lei complementar a que se refere o art. 165, 9 da Constituio. Sem esta lei no existe um referencial seguro quanto estrutura, contedo e nvel de detalhamento de tal pea legal, nem, tampouco, uma adequada caracterizao do que se deva entender pelos "programas de durao

continuada" e pelas "despesas decorrentes das despesas de capital" referidos pelo texto constitucional como contedos que integram o plano plurianual.12 3.2. Fase de apreciao e adequao do Plano Plurianual Esta fase caracterizada pelas deliberaes do Poder Legislativo sobre as m acroorientaes de poltica pblica -- diretrizes, objetivos e metas -- que devero orientar a ao da administrao pblica federal, num determinado perodo de tempo, bem como distribuio regional da alocao de recursos para investimentos, despesas destes decorrentes e programas de durao continuada. A apreciao e adequao do plano plurianual pelo Poder Legislativo envolve um conjunto de atividades, desenvolvidas em quatro etapas bem caracterizadas, dentre as quais merecem destaque:
1 Etapa - Recepo e divulgao do projeto:

a) recebimento da Mensagem pelo Presidente do Senado Federal, leitura em Sesso do Congresso Nacional, remessa Comisso Mista de Planos e Oramentos Pblicos, publicao em avulso e abertura de prazo para a formalizao de emendas; b) designao do Relator do PPA -- de acordo com a indicao das lideranas -- e designao da respectiva assessoria. c) alimentao do banco de dados do PPA, a partir de arquivos em meio magntico fornecidos pelo Departamento de Planejamento da Unio, e gerao do instrumental para que se possa trabalhar com tais dados;
2 Etapa - Proposio de emendas:

a) reviso da metodologia luz das diretrizes do Relator, adequao final do material para a elaborao de emendas (formulrios e instrues) e sua distribuio; b) formalizao das emendas perante a Secretaria da Comisso Mista, anlise crtica destas e seu registro em bancos de dados;
3 Etapa - Apreciao do projeto e emendas na Comisso Mista:

a) apreciao, pelo Relator, de cada dispositivo do projeto e das emendas a ele propostas, elaborao de parecer sobre cada uma destas, introduo de ajustes facultados pelas normas que regem a Comisso Mista (emendas de Relator) e elaborao do Relatrio e, se for o caso, do Substitutivo; b) discusso do projeto e do parecer do Relator pelo Plenrio da Comisso e formalizao de pedidos de destaque -- emenda (acolhida ou rejeitada), parte do projeto original ou parte do substitutivo do Relator que se deseja votar em separado; c) deciso da Comisso Mista sobre o relatrio e sobre cada destaque que tenha sido formalizado durante a etapa de discusso da matria; elaborao do parecer da Comisso -- que pode concluir pela apresentao de Substitutivo -- e encaminhamento do texto aprovado ao Presidente do Congresso Nacional;
4 Etapa - Deciso pelo Congresso Nacional:

a) discusso e votao do Projeto e dos destaques (pedidos por lider ou vrios parlamentares) pelo Plenrio do Congresso Nacional; b) introduo de ajustes no banco de dados e montagem do Autgrafo (designativo dado redao final de projeto aprovado em definitivo no Congresso Nacional); c) remessa do Autgrafo Chefia do Poder Exeutivo, para sano, e dos arquivos em meio magntico, ao Departamento de Planejamento, para atualizao do banco de dados. Quando da apreciao da primeira reviso do Plano Plurianual (Mensagem n 2, de 1992 - CN), em 1992, o processo de apreciao do PPA foi objeto de avanos significativos, como ficar evidenciado a seguir. Aps lida em Plenrio, a proposta do Poder Executivo foi remetida, em acatamento norma constitucional, Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, onde recebeu 345 emendas, das quais 70 acolhidas pelo Relator, Senador DARIO PEREIRA.13 A apreciao do projeto colocou em evidncia, logo de incio, que a estrutura proposta pelo Executivo para o Plano Plurianual apresentava uma srie de problemas e inadequaes, dentre os quais, conforme salientado no Relatrio submetido apreciao da Comisso Mista, cabe destacar: a) incluir nos anexos da Lei do Plano Plurianual contedos tpicos da Mensagem de seu encaminhamento, por constituirem a explicitao do cenrio de referncia e justificativas das propostas consubstanciadas no documento, tais como: "Introduo", "Desafios e Potencialidades do Brasil", "Premissas do Plano Plurianual", etc.; b) apresentar um detalhamento excessivo, referenciando cerca de 900 projetos como prioritrios e detalhando suas metas e recursos ano a ano, fato que de um lado enfraquee a indicao de prioridades e de outro limita a flexibilidade de que deve dispor o Parlamento para realizar alocaes especficas durante a tramitao da lei oramentria anual; c) consagrar a regra de reviso anual do Plano Plurianual, o que teria como efeitos negativos: absorver grande parte da capacidade de trabalho do Parlamento, tumultuar a apreciao da LDO para o exerccio seguinte (por tramitar simultaneamente a esta), e gerar incertezas para os agentes econmicos e para a prpria administrao pblica; d) omitir referncias a trs reas de evidente prioridade para o Pas, quais sejam as de sade, de irrigao e de represso ao trfico e difuso do uso de drogas; e) apresentar a programao de investimentos e das demais despesas vinculada aos rgos oramentrios, ao invs de faz-lo por categorias programticas. A Relatoria, em sua articulao com as lideranas partidrias, atuou sobre tais inadequaes, produzindo um Substitutivo que representou um avano bastante grande em relao proposta original, especialmente por sinalizar como se deve entender a norma constitucional relativa ao Plano Plurianual e por fixar as bases para a normatizao do processo. Dentre as modificaes realizadas, merecem destaque: a) excluir do texto da Lei do Plano Plurianual, reposicionando-os como parte de um anexo informativo, os contedos explicitadores do diagnstico, do delineamento do cenrio futuro e das justificativas das escolhas realizadas, por entend-los mais pertinentes mensagem de encaminhamento; b) retirar do texto da lei a norma que obrigava reviso anual do Plano, por entender que sua manuteno desarticularia o carter de instrumento de planejamento de mdio prazo pretendido pela

Constituinte, enfraqueceria a sua condio de documento sistematizador das polticas pblicas e inibiria o acompanhamento de sua execuo; c) suprimir a vinculao das despesas programadas a rgos oramentrios, preferindo a sua sistematizao por funes, programas e subprogramas, por entender que as aes de governo devem ser programadas em funo dos resultados esperados, independentemente dos rgos que as executem; d) consolidar as aplicaes programadas no perodo, por entender que a sua fixao em base anual deixaria margens demasiado estreitas para a efetivao de alocaes especficas quando da tramitao da lei oramentria anual; e) reduzir o nmero de projetos prioritrios (passando de cerca de 900 para pouco mais de 300), por entender que a proposta do Poder Executivo desagregou excessivamente a ao do Governo, em verdadeira antecipao do contedo da lei oramentria anual, o que desvirtuaria a finalidade do PPA; f) incluir dispositivo, no texto da Lei, tornando obrigatria a remessa anual, ao Congresso Nacional, de avaliao da execuo do plano plurianual no exerccio anterior. Alm disso, foram includas entre as prioridades do Governo as reas de sade e de apoio criana carente, com a consequente adio dos projetos prioritrios correspondentes, bem como, no mbito das aes setoriais, foram ressaltadas as nfase^s atribudas aos projetos de irrigao, de ampliao da oferta de recursos hdricos e de preveno ao uso de drogas e combate ao narcotrfico. Aes dessa natureza consolidam a premissa doutrinria da relevncia da interferncia do Congresso no planejamento das aes, na formulao de polticas pblicas e na alocao de recursos. 3.3. Fase de proposio de metas e prioridades e de formulao de polticas de alocao de recursos Esta fase materializada pela elaborao da proposta de LDO, pelo Poder Executivo, a qual, nos termos do que estabelece o art. 165, 2, da Constituio Federal: "compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento". Alm dessas finalidades, dado no ter sido ainda produzida a lei complementar a que se refere a Constituio (art. 165, 9), a LDO tem abrangido tambm normas sobre a organizao dos oramentos e sobre a execuo oramentria normal ou antecipada (adiante caracterizada). No que diz respeito a este instrumento decisrio cabe salientar que as propostas do Poder Executivo tem melhorado ano a ano, edificando sobre os aprimoramentos introduzidos pelo Congresso Nacional na LDO do exerccio anterior. Nesse particular a proposta de LDO para 1993 apresenta uma estrutura e articulao de contedos bem melhor que as anteriores, organizando-se em captulos que guardam uma mais estreita relao com o preceito constitucional, situao que se manteve nos projetos relativos a 1994 e 1995, com a diferena de que a partir de 1994 a LDO passou a incluir um captulo adicional, relativo s disposies supletivas sobre a execuo oramentria, ou seja:

a) Das Prioridades e Metas da Administrao Pblica Federal; b) Da Organizao e Estrutura dos Oramentos; c) Das Diretrizes para os Oramentos da Unio e suas Alteraes; d) Das Disposies Relativas s Despesas com Pessoal; e) Da Poltica de Aplicao das Agncias Oficiais de Fomento; f) Das Disposies sobre Alteraes na Legislao Tributria; g) Das Disposies de Carter Supletivo sobre a Execuo dos Oramentos; g) Das Demais Disposies; e h) Anexo de Detalhamento das Metas Programticas. Em termos de contedo, as Propostas de LDO do Poder Executivo, como seria natural esperar, tm, por um lado, buscado assegurar o mximo de flexibilidade para a execuo dos oramentos -- inclusive pela garantia da autorizao para a abertura de crditos suplementares e para a imposio de contingenciamentos -- e, por outro, restringir, tanto quanto possvel, a introduo de emendas pelo Congresso Nacional. Dentre as deficincias constatadas em tais proposies devem ser assinaladas: a incluso de preceitos estranhos aos fins da LDO -- como aqueles que definem normas sobre preos de produtos adqiridos para revenda (art. 36 da LDO/93) ou antecipam contedos tpicos da lei oramentria anual (arts. 54 e 58 da LDO/93) -- e a deficiente caracterizao das prioridades da administrao pblica federal -- contedo exigido pelo art. 165, 2 da Constituio -- dado o carter genrico com a maior parte destas foi referenciada no anexo de metas programticas. No projeto de LDO para 1995 o descaso com essa caracterizao de prioridades foi ainda maior, tendo o Poder Executivo, simplesmente, deixado de enumerar as metas programticas, tendo estas de serem recompostas por iniciativa do Poder Legislativo. 3.4. Fase de apreciao e adeqao da LDO A fase de apreciao e adeqao da LDO caracterizada pela atuao do Congresso Nacional no detalhamento das polticas pblicas fixadas no Plano Plurianual para fins de implementao no curto prazo. Por intermdio desta atuao o Parlamento testa a consistncia das propostas do Poder Executivo quanto a sua oportunidade e adeqao -- dado que a natureza dos seus processos possibilita a que os conflitos de interesse sejam resolvidos de modo relativamente pacfico -- e assegura o acatamento aos planos estabelecidos. Alm disso, como assinalado a pouco, se utiliza deste instrumento para definir a forma e o contedo dos oramentos e para fixar normas bsicas de execuo. O desenvolvimento desta fase se processa segundo as mesmas etapas bsicas referenciadas na apreciao do plano plurianual e envolve, com alteraes mnimas, as mesmas atividades. A diferena mais perceptvel, certamente decorrente da maior familiaridade que os parlamentares possuem com este instrumento legal e da conscincia das suas repercusses sobre a lei oramentria anual, a intensidade da participao, bem mais ampla na LDO do que no PPA. Por exemplo, o Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias para 1993 (Mensagem n 34, de 1992, CN) recebeu 908 emendas14 , das quais 404 acolhidas pelo Relator, Senador MRCIO LACERDA. O Projeto de LDO para 1995 (Mensagem n 101, de 1994, CN), por sua vez, recebeu 432 emendas, das quais 347 acolhida pelo Relator, Deputado JOO ALMEIDA. 15

Tendo em vista os problemas detectados nos Projetos de LDO enviados pelo Governo, especialmente a incluso de normas que comprometem prerrogativas do Poder Legislativo e a supresso de dispositivos incorporados pelo Congresso Nacional nas Leis da espcie que tramitaram nos ltimos exerccios, tem sido definidas, pelos Relatores com o respaldo dos membros da Comisso Mista, orientaes destinadas a parametrar a anlise de cada dispositivo dos Projetos da LDO e das emendas a ele propostas, tais como: a) no acolher normas que limitem a flexibilidade do Congresso Nacional na apreciao da Lei Oramentria Anual, dado que nossa Instituio deve ter a sua liberdade de atuao limitada to somente pelas normas constitucionais, no permitindo a excluso ou a relativizao de dispositivos includos pelo Parlamento nos anos anteriores; b) no incluir na LDO normas que sejam pertinentes ao PPA ou LOA, dado que cada um destes intrumentos possui finalidades bem definidas, ou seja, o Plurianual define o cenrio, a LDO orienta o processo de oramentao e fixa a poltica de gasto do Governo e a Lei Oramentria realiza as alocaes especficas; c) no incluir na Lei de Diretrizes Oramentrias normas que modifiquem Leis Especficas que regulem de forma articulada uma rea de atividade ou situao (Lei de Custeio e Benefcio, Lei das Sociedades Annimas, etc.) quer por no ser este o objeto da LDO, quer por ser ela uma lei de durao efmera; d) no repetir normas constantes da Constituio Federal ou de leis especficas, primeiro por no ser de boa tcnica legislativa, segundo por no possuir nenhum alcance prtico, dado que no a repetio do texto que conduz sua observncia; e) acolher normas e procedimentos que conduzam a uma mais efetiva separao entre o Oramento Fiscal e o Oramento da Seguridade Social, quer por entend-lo como sendo isto o que pretendeu a Assemblia Constituinte, quer pela convico de sua convenincia para uma maior controle sobre ambos oramentos; f) acolher normas e ajustes que retirem da Lei Oramentria detalhes acessrios que apenas retardam a montagem do Autgrafo e que, por consequncia, causam atraso no incio da execuo oramentria, com graves prejuzos para toda a sociedade; g) acolher normas e procedimentos que conduzam simplificao das liberaes de recursos para os municpios, especialmente nos casos em que estes se achem nominalmente identificados; h) acolher normas que articulem procedimentos capazes de assegurar uma mais equilibrada execuo da programao contida no oramento, dado que num contexto inflacionrio as unidades que executam seu programa mais cedo so fortemente beneficiadas; i) acolher proposies orientadas para a obteno de informaes adicionais que auxiliem na anlise mais aprofundada da programao governamental ou no acompanhamento posterior da execuo oramentria, resistindo porm a exigncias de demonstrativos de produo invivel no tempo que medeia a aprovao da LDO e o encaminhamento do projeto de Lei Oramentria ao Congresso Nacional; j) no admitir normas que transfiram, total ou parcialmente, para outros polos as decises e atribuies que competem aos rgos do Congresso Nacional. Durante a apreciao no Plenrio da Comisso Mista as modificaes assentadas em tais pressupostos tem sido geralmente acolhidas. Alm disso, por fora dos entendimentos realizados

nas etapas preliminares de apreciao do Relatrio, este tem se tornado cada vez mais denso em termos de recomendaes sobre providncias a implementar no futuro de curto prazo, com vistas ao aprimoramento da formulao, acompanhamento e avaliao do Oramento. Nesse sentido o Parecer do Relator da LDO para 1995, Deputado JOO ALMEIDA15 , articula as seguintes propostas: a) separao dos oramentos fiscal e da seguridade social em documentos distintos, com precisa definio de receitas, despesas e fontes de financiamento de cada oramento, com clara separao da programao de um e de outro, e com regime diferenciado de caixa; b) limitao ao grau de discricionaridade com que conta atualmente o Poder Executivo para implementar, seletivamente, a programao includa no Oramento; c) reorientao do entendimento dado ao art. 167, 3 da Constituio, gerador de uma incua e vasta produo de medidas provisrias, para o seu sentido mais lgico, ou seja, de que tal dispositivo no pretende que os crditos extraordinrios sejam abertos por medida provisria, mas sim, que o Congresso Nacional seja convocado no prazo de cinco dias se a abertura do crdito -- na forma do art. 44 da Lei n 4.320/64 -- se der durante o recesso parlamentar; d) limitao ao emprego de medidas provisrias, sobretudo em matria orament- ria, pelo efeito pernicioso e desarticulador desse instrumento sobre normas como a Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei do Plano Plurianual; e) reviso da norma constitucional que autoriza o Poder Executivo a encaminhar mensagens modificativas do oramento (Art. 166, 5), cujo emprego tem se tornado abusivo e fragrantemente orientado para tumultuar a apreciao das matrias oramentrias pelo Congresso Nacional, de preferncia suprimindo-a do texto constitucional; f) redefinio da diviso de responsabilidades entre a Unio, Estados e Municpios, sem o que impossvel dar sistematicidade programao oramentria. Com relao a questes como essas, acha-se assinalado no Parecer supra: " urgente que se equacionem tais problemas, pelos prejuzos que acarretam ao Errio, pelo desgaste que trazem imagem do Legislativo e pelo desservio que representam aos interesses da populao e das suas instituies. Nesse sentido, alm das providncias normativas, ser necessrio revitalizar as funes de planejamento no mbito do Estado reinstitucio-nalizando sistemas se for o caso --, a fim de assegurar que as alocaes sejam realizadas com melhor fundamentao programtica, e aparelhar o Congresso Nacional para o sistemtico acompanhamento da execuo dos planos e oramentos, quer no caso de empreendimentos levados a efeito por unidades da administrao federal, quer daqueles implementados por Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municpios com recursos dos oramentos federais." Acreditamos que seria muito dificil descrever a situao hoje existente com maior propriedade. 3.5. Fase de elaborao da proposta de lei oramentria anual Esta fase, realizada sob a responsabilidade do Poder Executivo -- com o suporte das estruturas tcnicas do Ministrios da Fazenda, do Ministrio da Previdncia Social, da Secretaria de Planejamento e da Secretaria de Administrao Federal -- compreende, basicamente, as seguintes atividades:

a) reavaliao do instrumental metodolgico pelos rgos tcnicos do Poder Executivo e preparao de estimativas de receita e dos gastos bsicos; b) elaborao de manuais e instrumentos de coleta de dados e de formalizao de propostas de programao pela Secretaria de Oramento Federal; c) elaborao das propostas pelas unidades oramentrias de cada Ministrio ou rgo equivalente e sua remessa s unidades setoriais de planejamento e oramento; d) formulao das propostas setoriais, dentro dos parmetros estabelecidos pelo PPA e LDO e de acordo com as diretrizes e orientaes das unidades de coordenao do Governo (limites) e da gerncia superior do rgo (prioridades); e) compatibilizao (cortes e correes) e integrao (ajustes e consolidaes) das propostas setoriais na Proposta de Lei Oramentria Anual, pela Secretaria de Oramento Federal, e elaborao dos documentos com informaes complementares; f) reviso final pelo Ministrio da Fazenda e pela Secretaria de Planejamento, adeqao da Proposta s orientaes do Presidente e elaborao da exposio de motivos de encaminhamento; g) preparao dos documentos que compem da Proposta de Lei Oramentria Anual e seus anexos, e seu encaminhamento ao Congresso Nacional at 31 de agosto. A realizao dessas atividades se processa em meio a uma srie de complicadores, dentre os quais merecem destaque: as inadequaes da Lei n 4.320, de 1964, estrutura oramentria atual; a limitada disponibilidade de tempo para a concluso das tarefas associadas a cada atividade, em especial pelo fato da LDO vir sendo concluda apenas no segundo semestre (a de 1995 foi publicada em 22/09/1994), e a grande quantidade de informaes adicionais que passaram a ser exigidas, tendo como data de referncia meses recentes, ainda em fase de coleta e processamento. Alm disso, o processo de elaborao do oramento vem se tornando uma atividade marcada pela potencializao dos conflitos, dado ter passado a ser regida por um novo paradigma, o da "oramentao decremental" , identificado e caracterizado por Wildavsky16 -- sob o qual, a cada ano, as unidades do Governo passam a contar com menos recursos programveis do que no ano anterior --, fato que leva certas faces polticas a pressionar no sentido de que as aplicaes do seu interesse j venham detalhadas no bojo da Proposta Oramentria elaborada pelo Poder Executivo, a fim de escapar aos efeitos do estreitamento das margens programveis que caracteriza o novo paradigma oramentrio. 3.6. Fase de apreciao, adequao e autorizao Legislativa Esta fase se inicia bem antes do recebimento da Mensagem respectiva, em razo da complexidade e do vulto dos trabalho relacionados, sendo desencadeada mais ou menos na mesma poca que a apreciao do Projeto de LDO pelo Congresso Nacional. Ela se desdobra em seis etapas bem definidas e envolve as seguintes atividades:
1 Etapa - Organizao das atividades:

a) designao do Relator-Geral da Lei Oramentria Anual e definio das relatorias setoriais e parciais;

b) realizao de estudos tcnicos e desenvolvimento do instrumental metodolgico para apreciao e ajustes na LOA; c) designao dos relatores setoriais e parciais, e constituio das respectivas assessorias;
2 Etapa - Recepo e divulgao do projeto:

a) recebimento da Mensagem pelo Presidente do Senado Federal, leitura em Sesso do Congresso Nacional, remessa Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, publicao em avulso e abertura de prazo para a formalizao de emendas; b) alimentao do banco de dados da proposta oramentria, a partir de arquivos em meio magntico fornecidos pela Secretaria de Oramento Federal, realizao de codificaes complementares -- como as por localidade, tipo de realizao e enquadramento programtico -- e introduo de ajustes no instrumental de acesso e manipulao de dados;
3 Etapa - Estabelecimento de normas e proposio de emendas:

a) elaborao, apreciao e aprovao do Parecer Preliminar previsto na Resoluo n 1, de 1991 - CN (que estabelece as normas de funcionamento da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao), adequao final do material (disquetes, formulrios e instrues) e sua distribuio aos Gabinetes dos Parlamentares e Lideranas; b) formalizao das emendas perante a Secretaria da Comisso Mista, anlise crtica destas e seu registro em bancos de dados;
4 Etapa - Apreciao pelas relatorias parciais e setoriais:

a) apreciao das emendas, elaborao de parecer sobre cada uma destas e gerao dos relatrios parciais e setoriais; b) deciso da Comisso Mista sobre cada um dos relatrios e sobre cada destaque formalizado durante a etapa de discusso;
5 Etapa - Compatibilizao e consolidao dos relatrios setoriais:

a) compatibilizao e consolidao dos relatrios parciais e setoriais pelo Relator-Geral e introduo de ajustes facultados pelas normas que regem o funcionamento da Comisso Mista, isto , Resoluo n 1/91-CN, Regulamento Interno e parecer preliminar; b) apreciao do Relatrio -- que normalmente conclui pela apresentao de Substitutivo -- e dos destaques formalizados durante a apreciao deste pela Comisso Mista e encaminhamento do texto aprovado ao Presidente do Congresso Nacional;
6 Etapa - Deciso pelo Congresso Nacional:

a) apreciao (discusso e votao) do Projeto e dos destaques pelo Plenrio do Congresso Nacional; b) introduo de ajustes no banco de dados e montagem do Autgrafo (Projeto de Lei e seus anexos);

c) remessa do Autgrafo Chefia do Poder Executivo, para sano, e dos arquivos em meio magntico, SOF/SEPLAN, para a atualizao de seu banco de dados. Um aspecto crtico neste processo, evidenciado pelo que ocorreu nos ltimos seis anos, o elevado nmero de emendas que os Parlamentares tm proposto ao projeto de Lei Oramentria Anual. Em 1988 foram apresentadas 2.660 emendas, nmero que se elevou para 11.180 em 1989. Em 1990 o nmero de emendas subiu para 13.358, disparando, em 1991, para nada menos que 71.543 emendas. A partir de 1991, com o advento da Resoluo n 1, do Congresso Nacional, esses nmeros ficaram limitados a um teto de aproximadamente 30.000 emendas, dado no ser permitido que cada Parlamentar apresente mais do que cinquenta emendas ao projeto de Lei Oramentria Anual. Esse nmero, contudo, ainda muito elevado para que se possa submeter cada emenda a um processo decisrio suficientemente articulado, dadas as restries de tempo com que necessrio conviver. Alm disso, o acolhimento de um elevado nmero de emendas tende a criar uma srie de dificuldades para que se possa ultimar a montagem do Oramento no mbito do Congresso Nacional dentro do prazo constitucional, isto , at o final de cada sesso legislativa. A cada ano o Oramento tem sido concludo mais tarde, ou seja, a Lei Oramentria Anual de 1989 (Lei n 7.715) foi sancionada em 03/01/89; a de 1990 (Lei n 7.999), em 31/01/91; a de 1991 (Lei n 8.175), em 31/01/91; a de 1992 (Lei n 8.409), em 28/02/92, a de 1993 (Lei n 8.652), em 29/04/93 e a de 1994 (Lei n 8.933) em 9/11/94. Essa situao vem se tornando insustentvel, motivando vrias propostas no sentido de limitar, ainda mais, o nmero de emendas facultado a cada parlamentar, bem como de restringir a aprovao das emendas quelas vinculadas a um nmero limitado de programas, ressalvadas as de evidente carter institucional. 3.7. Fase de execuo dos oramentos A execuo oramentria constitui uma fase to repleta de particularidades que seria possvel desenvolver vrias abordagens sobre cada uma destas sem esgotar a matria. Por essa razo, nos limitaremos -- aps uma rpida digresso sobre o tema -- a comentar algumas das singularidades decorrentes do processo oramentrio articulado pela Constituio de 1988, deixando para outra oportunidade a anlise mais aprofundada de suas etapas, procedimentos e singularidades. Como se sabe, a forma regular de programao e execuo da d espesa pblica aquela disciplinada pela Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, e pelo Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967 e suas alteraes posteriores. Segundo tais normas as dotaes consignadas pelo Oramento Anual a uma unidade oramentria podem ser executadas atravs de aplicaes diretas (a prpria unidade gasta seus recursos), de transferncias (uma outra unidade que gastar os recursos) e de movimentao por rgos centrais de administrao geral (na forma indicada pelo art. 66 da Lei n 4.320), atravs de destaques, de provises ou da centralizao de parte das dotaes. Em qualquer destes casos, observar-se- o procedimento legal do empenho, liquidao e pagamento, dentro dos limites fixados na programao financeira. Em todos estes casos a execuo da despesa deve subordinar-se ao imperativo definido no art. 167, II, da Constituio, que veda a realizao de despesas ou a assuno de

obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais. No obstante, as necessidades do atual perodo de transio -- em que o envolvimento do Legislativo na elaborao oramentria se acha em processo de amadurecimento e consolidao -- acabaram por determinar o surgimento de uma forma especial: a execuo antecipada do oramento ainda no convertido em lei. A principal determinante desta inovao -- que se pretende seja transitria -- foi a de evitar os prejuzos que adviriam para a sociedade se ocorresse a total paralizao da administrao pblica pela inexistncia de um oramento aprovado no incio do exerccio (como ocorreu nos ltimos cinco anos). Com essa motivao o Congresso Nacional tem includo no texto das LDOs, desde a primeira destas (Lei n 7.800, de 10 de julho de 1989), um conjunto de normas disciplinando a execuo de parte da proposta encaminhada pelo Poder Executivo -- normalmente um doze avos dos valores corrigidos em cada ms -- at que se conclua a apreciao da Lei Oramentria Anual e esta seja sancionada. Outro aspecto relevante, na prtica mais recente da execuo oramentria, a simplificao das transferncias a Estados e Municpios. Isso tem ocorrido tanto no que se refere quelas decorrentes de imperativos constitucionais -- cujos repasses foram automatizados atravs de leis especficas -- quanto quelas decorrentes de programao no oramento, normalmente referidas por "transferncias voluntrias", que interessam mais ao presente tema, dado que as primeiras correspondem ao partilhamento de receitas e no propriamente execuo oramentria. Uma evidncia disso a norma articulada no art. 26, da Lei n 8.447, de 21 de julho de 1992 (LDO para 1993), que estabelece:
"As dotaes nominalmente identificadas na lei oramentria anual ou em seus crditos adicionais, para Estado, Distrito Federal ou Municpio sero liberadas mediante requerimento e apresentao de plano de aplicao, observado o disposto no art. 25, desde que os beneficirios no estejam inadimplentes com a Unio, seus rgos e entidades da administrao direta e indireta e haja disponibilidade de recursos no Tesouro Nacional, dispensada qualquer contrapartida e vedada qualquer outra exigncia." (grifos nossos)

Similar tendncia vem ocorrendo em relao exigncia de contrapartidas para a celebrao de convnios -- cujos inconvenientes tm sido frequentemente ressaltados17 --, como se pode perceber no art. 24, 3 desta Lei, que define limites razoveis para tanto, ou seja:
"A contrapartida financeira, em qualquer caso, ser estabelecida de modo compatvel com a capacidade financeira do Estado, Distrito Federal ou Municpio, observando-se que: I - nos municpios localizados nas reas de atuao da SUDENE e da SUDAM e na Regio CentroOeste a contrapartida no poder exceder a dez por cento do valor do subprojeto; II - nos demais municpios a contrapartida no poder exceder a vinte por cento do valor do subprojeto."

Concluindo, cabe apontar, com relao programao da despesa, a mudana de posio do Congresso Nacional com relao outorga de instrumentos para o ajuste da execuo oramentria, tais como a constituio de reservas ou a imposio de contingencia-mentos. Conforme pode ser comprovado, o Congresso Nacional, a partir de 1989, passou a no mais aceitar a incluso, no texto da lei oramentria anual, da autorizao -- sempre presente no perodo 1970 a 1988 -- para que o Poder Executivo "promovesse as medidas necessrias para ajustar os dispndios ao efetivo comportamento da receita" . So evidncias de que o Poder Legislativo agiu intencionalmente nesse sentido:

a) a retirada, pelo Poder Legislativo, do dispositivo usual no perodo 1970 a 1988, constante do Projeto de Lei n 1, de 1988, na redao final convertida na Lei n 7.715, de 1989 (Lei Oramentria Anual de 1989), por entend-lo indesejvel; b) a restrio da flexibilidade para ajustamentos, na Lei Oramentria Anual de 1990 (Lei n 7.999, de 1990), s despesas condicionadas e aos termos ali definidos; c) a rejeio de dispositivos nesse sentido, no texto dos Projetos de Lei de Diretrizes Oramentrias submetidos ao Congresso Nacional, em especial nas LDOs relativa a 1993, 1994 e 1995, bem como nas emendas com similar propsito. Portanto, o contingenciamento imposto pelo Decreto n 21, de 1991, parece ter sido realizado sem base legal, diferentemente do ocorrido nos exerccios anteriores -- inclusive no chamado perodo autoritrio --, em que este foi realizado com base em expressa autorizao legal, com maior ou menor abrangncia, segundo a conjuntura reinante. Em 1965, por exemplo, a Lei n 4.539, de 1964, estabeleceu em seu art. 6: "Fica o Poder Executivo autorizado a estabelecer um fundo de reserva de at 30% ... (VETADO) ... no Anexo IV desta Lei" , enquanto que em 1989, atendendo aos imperativos da transio e s necessidades de operacionalizao do chamado "Plano Vero", o Congresso Nacional autorizou a realizao de certos ajustes naquele exerccio 18 sem renovar tal concesso nos anos seguintes. 3.8. Fase de avaliao da execuo e julgamento das contas Esta fase apresenta a mesma amplitude que a de execuo do oramento, at mesmo porque grande parte de suas atividades ocorrem concomitantemente a esta, em face da interrelao entre os procedimentos peculiares ao controle externo (aquele que exercido por um Poder ou instituio sobre ou atos de um outro) e aqueles relacionados ao comprometimento de dotaes e efetivao do gasto pblico. Como tal, seria impraticvel realizar, nesta oportunidade, uma completa abordagem dos seus mltiplos aspectos. Por essa razo ela ser circunscrita sua caracterizao e ao delineamento das atividades que integram a apreciao e o julgamento das contas, salientando-se, desde logo que a sua base so os atos formais da administrao, especialmente aqueles definidos pelas normas que regem a execuo oramentria, as licitaes e a administrao financeira e patrimonial, e nos elementos propiciados pelos sistemas de controle interno e externo. A base legal para o exerccio do controle externo -- do qual a avaliao da execuo oramentria (em seus mltiplos aspectos), a apreciao das contas e o julgamento destas constituem a essncia -- acha-se estabelecida na Constituio, na Lei n 4.320, no Decreto-lei n 200 e na Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992, que regula o funcionamento do Tribunal de Contas da Unio - TCU. A Constituio, em seus arts. 70 a 75 e 166, 1, detalha as principais competncias do Congresso Nacional na rea da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e de suas entidades e define as macro-responsabilidades do Tribunal de Contas e da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, ampliando-as, em relao Constituio anterior, por passar a abranger tambm as reas operacional e patrimonial, o controle da aplicao de subvenes e das renncias de receitas, por definir que tais atividades de fiscalizao

devem avaliar os atos quanto legalidade, legitimidade e economicidade e por deixar claro que as entidades da administrao indireta acham-se sujeitas a tais aes de controle externo. O Decreto-lei n 200, em seu Ttulo X, "DAS NORMAS DE ADMINISTRAO FINANCEIRA E DE CONTABILIDADE", estabelece um conjunto de normas orientadas para a prestao de contas, exigindo que as unidades da administrao direta observem um "plano de contas nico" , instituindo parmetros para o acompanhamento da execuo oramentria e para a apropriao de custos e definindo procedimentos para a prestao de contas e para a responsabilizao de agentes pblicos no caso de irregularidades na execuo de gastos pblicos. A Lei n 4.320, de 1964, a par de outros aspectos, define a abrangncia do controle da execuo oramentria, indica a forma e o contedo do controle interno (aquele exercido no mbito de cada Poder) e promove a caracterizao do controle externo. Segundo se acha estabelecido no ttulo "DO CONTROLE EXTERNO" desta Lei, art. 81, " O controle da execuo oramentria, pelo Poder Legislativo, ter por objetivo verificar a probidade da administrao, a guarda e legal emprego dos dinheiros pblicos e o cumprimento da Lei de Oramento". Quanto Lei n 8.443, que sucede ao Decreto-lei n 199, de 25 de fevereiro de 1967, cumpre salientar que esta amplia, consideravelmente, do ponto de vista legal, as atribuies e responsabilidades do Tribunal de Contas da Unio, enfatizando a sua competncia para proceder atos de fiscalizao por iniciativa prpria e para realizar auditorias por solicitao da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao. Alm disso, passa a ter competncia para exercer aes mais efetivas de fiscalizao sobre as admisses de pessoal (art. 39), e sobre os atos e contratos em que a administrao pblica federal seja parte (arts. 41 a 47). Quanto apreciao das contas prestadas anualmente pelo Presidente (art. 36) a nova Lei nada inova em relao anterior, sugerindo que estas so encaminhadas ao TCU para que este as examine do ponto de vista tcnico e administrativo, numa atividade tpica de controle externo. Do ponto de vista poltico, ressalvados os casos de denncias que suscitem apurao, o ponto alto da fase de avaliao da execuo a apreciao das contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, que envolve a elaborao de parecer prvio pelo TCU, a sua apreciao pela Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao e a deciso pelo Plenrio do Congresso Nacional. Em termos gerais a apreciao da prestao de contas envolve as seguintes atividades: a) comunicao ao Plenrio do Congresso Nacional do recebimento da prestao de contas anual e do seu encaminhamento ao TCU, para que este a examine e exare, no prazo de sessenta dias, o parecer prvio referido no art. 71, I, da Constituio; b) designao de Ministro Relator pelo Presidente do Tribunal de Contas da Unio; c) reavaliao do instrumental metodolgico desenvolvido nos anos precedentes, apreciao dos documentos e das informaes complementares e elaborao da proposta de parecer prvio pelo Ministro Relator; d) apreciao e deliberao do Plenrio do Tribunal de Contas da Unio sobre a proposta do Relator, introduo de ajustes, quando for o caso, e sua remessa ao Congresso Nacional;

e) publicao do parecer prvio em avulsos e sua remessa Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, com vistas a instruir a apreciao das contas pelo Relator designado; f) avaliao das Contas, do parecer prvio e de outros subsdios e elaborao do Relatrio e voto do Relator; g) deliberao do Plenrio da Comisso Mista sobre o parecer do Relator e remessa de sua deciso para apreciao pelo Plenrio do Congresso Nacional, como elemento instrutivo para o julgamento das Contas do Presidente da Repblica. Cabe assinalar, com relao aos pareceres prvios apresentados nos ltimos anos, que estes tem se limitado apreciao das Contas quanto aos seus aspectos formais -- evadindo-se da orientao intencionada pelas normas contidas na Constituio de 1967 e legislao posterior -culminando, no exerccio de 1992, em relao as Contas relativas a 1991, com um Parecer que depois de referenciar a execuo oramentria setorial e funcional, em seus grandes agregados, se encerrava com a afirmativa "as Contas do Governo ... esto em condies de serem julgadas pelo Congresso Nacional" , sem opinar pela sua aprovao ou rejeio, isto , rompendo com uma prtica de muitos anos. Com relao s contas do ltimo exerccio (1993), o Ministro Relator no s restaurou a observncia orientao constitucional -- elaborando um Parecer Prvio e conclusivo -- como inovou numa srie de aspectos, dando nova estrutura ao Relatrio, conferindo maior substncia anlise das leis que articularam o oramento de 1993 -- PPA, LDO e LOA --, pela anlise dos eventos mais importantes em sua tramitao, e apreciando, como maior especificidade, a programao de cada rgo e as auditagens empreendidas. 4. UMA AVALIAO PROSPECTIVA O ciclo oramentrio, na forma ampliada com que foi caracterizado nesta abordagem, vem apresentando uma srie de problemas, como se buscou salientar no mbito das apreciaes pertinentes a cada uma de suas fases. Alguns destes tm causas evidentes -- do que a indisponibilidade da lei complementar a que se refere o art. 165, 9, da Constituio, o melhor exemplo --, outros derivam da conjugao de fatores -- como, por exemplo, o elevado nmero de emendas propostas ao Projeto de Lei Oramentria Anual, a precria separao entre os oramentos fiscal e da seguridade social e a grande flexibilidade que o Poder Executivo possui para executar apenas parte dos Oramentos. Considerando que tais problemas afetam as vrias etapas do ciclo oramentrio, ainda que por efeito de repercusso, a tendncia, nos prximos anos, ser no sentido de que todos os envolvidos, especialmente os rgos tcnicos do Poder Executivo e do Poder Legislativo, procurem articular normas e procedimentos que equacionem as suas causas ou minimizem os seus efeitos. Nesse particular devero merecer especial ateno a reavaliao da flexibilidade de que dispe o Poder Executivo para executar apenas parte dos oramentos aprovados, as perdas impostas ao Errio pelas pseudo-simplificaes e inadequaes das normas que orientam o gasto pblico, as distores causadas pela conjuntura inflacionria sobre as alocaes intencionadas, o desvirtuamento dos oramentos federais pela proliferao de subprojetos tpicos das demais esferas de Governo e a necessidade da fixao de parmetros para a fiscalizao das aes do setor pblico.

A frustrao do processo de reviso constitucional fixado no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias no dever impedir que, nos prximos anos, se empreendam ajustes constitucionais, pela via regular, numa srie de preceitos de evidente repercusso no processo oramentrio. Alm de uma mais clara definio dos encargos peculiares Unio, aos Estados e aos Municpios -- cuja iminncia dispensa maiores comentrios -- e da reestruturao do sistema tributrio -- objeto de clamor nacional --, devero ser estabelecidas restries ao emprego de medidas provisrias em matria oramentria, ao encaminhamento de mensagens modificativas de projetos de lei relativos ao oramento anual, ao plano plurianual e s diretrizes oramentrias, e abertura de crditos extraordinrios. O plano plurianual dever ter seu contedo reavaliado, de modo a restringirse s macro-polticas pblicas e referenciao dos programas governamentais -- com recursos e metas globais devidamente regionalizadas --, ficando o detalhamento destes, em bases anuais, para a lei de diretrizes oramentrias. No que se refere lei oramentria anual h espao para vrias mudanas, nem todas dependentes de alterao constitucional, bastando, em muitos casos, que se efetive a produo da lei complementar a que se refere a Constituio em seu art. 165, 9, de modo a aposentar, com as honras devidas, a Lei n 4.320. preciso reconhecer que na sistemtica atual a autonomia das autarquias e fundaes foi amplamente neutralizada, a programao da despesa carece ainda de maior transparncia -- sobretudo quanto regionalizao dos gastos, durao dos empreendimentos e quantificao dos resultados pretendidos -- e o oramento de investimentos das estatais expressa de modo insuficiente a contribuio destas para o esforo nacional de ampliao da produo e das oportunidades. No que se refere flexibilidade de que o Poder Executivo dispe para executar apenas parte dos oramentos aprovados (tomados como peas autorizativas), a tendncia no sentido da estruturao de normas que condicionem a execuo. Uma alternativa para tanto a fixao, pelo Congresso Nacional, atravs de lei singular ou da incluso de dispositivo no texto constitucional, de normas similares s vigentes nos Estados Unidos desde 1974 (vide nota 3), com o propsito de limitar o grau de discrio facultado ao Executivo para executar ou no a programao definida pelo Poder Legislativo. A necessidade de instrumentos apropriados para minimizar os problemas decorrentes da persistente conjuntura inflacionria vivida pelo Pas dever conduzir a providncias no sentido de sua estruturao. Uma das solues normalmente aventadas, a indexao dos saldos oramentrios, apresenta tantos problemas operacionais (sem falar nos seus conflitos com os princpios oramentrios) que dificilmente ser adotada. Mais viveis se afiguram, em nosso entender, a correo trimestral do oramento fixado a preos de dezembro do ano anterior19 , pelo ndice de inflao verificado no perodo -- como vem fazendo o Estado do Paran -- ou a obrigatoriedade de execuo equilibrada, a nvel de subprograma, como proposto nos Autgrafos das LDO dos trs ltimos exerccios, atravs de dispositivos que acabaram sendo vetados pelo Presidente da Repblica. Finalmente, existem evidncias bastante fortes de que o Congresso Nacional est por estabelecer medidas que levem efetiva separao dos oramentos fiscal e da seguridade social em documentos distintos, com precisa definio de receitas, despesas e fontes de financiamento de cada oramento, clara separao da programao de um e de outro, e diferenciado regime de caixa. Esse

tem sido o entendimento de quase todos os Relatores das Leis de Diretrizes Oramentrias que tramitaram no Congresso Nacional a partir de 1992, entendimento esse devidamente referendado pelos Plenrios da Instituio. Devero ocorrer avanos, igualmente, na consolidao de uma nova interpretao para o art. 167, 3 da Constituio -- cujo entendimento atual tem dado causa a uma incua e vasta produo de medidas provisrias --, recuperando o seu sentido mais lgico, ou seja, de que tal dispositivo no se destina a orientar no sentido da abertura de crditos extraordinrios por medida provisria, mas sim, no de que o Congresso Nacional dever ser convocado, no prazo de cinco dias, se a abertura do crdito -- na forma definida pelo art. 44 da Lei n 4.320/64 -- se der durante o recesso parlamentar. Constitui, sem dvida, um grande exagero que se designe uma Comisso Mista para apreciar, sem qualquer conseqncia ftica, uma matria cuja substncia j se acha exaurida. Pelas prprias caracteristicas desse tipo de crdito adicional, quando a Comisso se instala, ainda que o faa com presteza, os recursos j tero sido gastos ou comprometidos, nada restando a fazer. Por outro lado, na hiptese do crdito extraordinrio ser aberto irregularmente, a possibilidade de caracterizao de crime de responsabilidade no maior nem mais legtima pelo emprego da medida provisria do que pelo uso do decreto, que foi o instrumento utilizado na administrao pblica brasileira por mais de um sculo, sem quaisquer problemas no plano do direito, da doutrina ou das convenincias da administrao. ---------------------------------------------------------* Mestre em Administrao Pblica pela Fundao Getlio Vargas/RJ e MPA (Administrao Legislativa) pela State University of New York at Albany. ex-Diretor de Oramento do Estado do Paran (1975 a 1980). Consultor de Oramento da Cmara dos Deputados a partir de 1991.
1 Cope, Orin K. O Ciclo Oramentrio. In: Jameson, Samuel H. Oramento e Administrao Financeira. Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas, 1963. 2 Burkhead, Jesse. Oramento Pblico. Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas, 1971. 3 Essa orientao tornou-se mais forte depois de 1974, com a aprovao do "Congressional Budget and Impoundment Control Act" -- como reao do Congresso ao excesso de "impoundments" (recusa na execuo de gastos definidos pelo Parlamento) estabelecidos pelo Presidente Nixon --, Lei por meio da qual alm da criao de novos braos tcnicos para o Legislativo -- o "Congressional Budget Office" e "Budget Committees" -- o Poder Executivo passou a ser obrigado a executar toda a programao aprovada no Oramento, ressalvados os casos em que sejam aplicveis os instrumentos denominados "Rescisions" (formal solicitao de cancelamento, feita pelo Executivo ao Legislativo, que no sendo aprovada por ambas Casas dentro de quarenta e cinco dias torna obrigatria a execuo do gasto) e "deferrals" (fundamentada notificao enviada ao Legislativo do adiamento na execuo de determinada programao, que vigora desde logo e at que uma das Casas do Congresso a torne sem efeito). 4 Ver Burkhead, Jesse. op. cit. Chandler, Ralph C. e Plano, Jack C. The Public Administration Dictionary. New York, John Wiley & Sons, 1982. Ott, David J. e Ott, Attiat F. The Budget Process. In: Lyden, Fremont J. e Miller, Ernest G. Public Budgeting:Program Planning and Evaluation. Chicago, Rand McNally, 1978. 5 Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgada pelo Congresso Nacional em 5 de outubro de 1988, doravante referida nesta abordagem por Constituio, Constituio Federal ou Lei Maior. 6 O art. 165, 9, da Constituio estabelece: "Cabe lei complementar: I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual; II - estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta, bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos." 7 Senador MRCIO LACERDA , Parecer n 14, de 1992, da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, sobre o Projeto da Lei de Diretrizes Oramentrias para 1993.

8 No obstante se reconhea que o planejamento governamental venha sendo exercitado desde a dcada dos 50, onde seu marco mais significativo o "Plano de Metas" -- desconsideradas as experimentaes levadas a efeito a partir de 1934 dada sua assistematicidade e limitada abrangncia (o Plano SALTE, do Governo Dutra, no chegou a ser implementado) --, preciso observar que o oramento no lhe era legalmente demarrado -- exceto durante a vigncia de alguns Atos Complementares -- e que a apreciao de Planos e Oramentos pelo Poder Legislativo tinha carter de uma mera homologao das propostas formalizadas pelo Executivo, ou seja, algo muito diferente do que ocorre no cenrio institucional articulado pela Constituio de 1988, em que o Congresso Nacional possui grande latitude para apreciar e modificar as propostas que lhe so submetidas. 9 Nesse particular foroso reconhecer que, desde incio da dcada passada o sistema de planejamento do Governo federal vem passando por uma silenciosa operao desmonte (fato que tem conduzido, por efeito de simetria, a um similar processo em quase todos os Estados), com significativas perdas em seus quadros e retrocessos metodolgicos. 10 Institudo pela Lei n 8.173, de 30 de janeiro de 1990, em obedincia ao que estabelece o art. 35, 2, I, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e ao que manda o art. 165 da Constituio. 11 Grande parte dos problemas identificados na reviso Plano Plurianual parecem decorrer da forma pela qual este foi montado, ou seja: os discursos e documentos programticos divulgados pelo Governo foram sistematizados, por um grupo tcnico com limitado acesso aos nveis superiores de deciso, num termo de referncia de macro-objetivos. Estes foram sistematizados por comits intersetoriais e transmitidos aos rgos setoriais para integrao das estratgias, prioridades e aes em suas programaes. Os rgos setoriais enviaram suas propostas ao rgo de planejamento do Governo, com detalhamento baseado na estrutura oramentria usada pela Secretaria de Oramento Federal - SOF/DOU (por projetos/atividades e detalhando as aplicaes ano a ano). Um tal procedimento s poderia ter como resultado a produo de um anexo de detalhamento que mais parece um "oramento" do que um documento de programao; mais uma pea tecno-burocrtica do que um conjunto sistematizado das polticas pblicas a serem observadas pela administrao pblica federal. 12 Similar percepo expressa por Pedro Pullen Parente, Secretrio Nacional de Planejamento, em palestra proferida na Comisso Mista de Planos, Oramentos e Fiscalizao, em maio de 1992, sobre os fundamentos do Plano Plurianual, na qual assinala: "O Plano Plurianual, no seu processo de elaborao teve de lidar com questes bastante complexas como a recuperao da credibilidade do processo de planejamento e as dificuldades de interpretao da Constituio Federal no tocante ao papel e contedo do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual. Como se sabe, a conexo mais precisa entre esses trs instrumentos aguarda definies maiores, a serem estabelecidas pela lei complementar. Nesse sentido, os trabalhos de elaborao do Plano se processaram sob um certo vcuo legal." 13 Parecer n 13, de 1992, da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, sobre a primeira reviso do Plano Plurianual aprovado pela Lei n 8.173, de 30 de janeiro de 1991, tendo como Relator o Senador DARIO PEREIRA. 14 curioso observar que, no obstante expressivo, tal nmero de emendas bem menor do que as 1.227 emendas propostas LDO do ltimo exerccio e significativamente maior do que as 359 emendas propostas LDO para 1991. 15 Deputado JOO ALMEIDA, Parecer n 18, de 1994, da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao, sobre o Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias para 1995. 16 Wildavsky, Aaron. The New Politics of the Budgetary Process. Glenview, Scott, Foreman and Company, 1988. 17 O Senador MRCIO LACERDA assinala em seu Relatrio de apreciao Mensagem n 34, de 1992 - CN (LDO para 1993) que "a parafernlia de exigncias a que estes [os Municpios] tm sido submetidos discriminatria, porquanto privilegia os grandes municpios que podem custear a fachada de organizao; descabida por ignorar que nos pequenos municpios o custo de determinadas modalidades de tributo maior que o benefcio; e deseconmica, por corroer grande parte dos recursos, seja pelo retardo dos repasses, seja pelos custos de consultoria". 18 A Lei n 7.730, de 1989, estabelecia, em seu art.18, 3: "O desembolso de recursos a conta do Tesouro Nacional, no exerccio financeiro de 1989, fica limitado ao montante das receitas efetivamente arrecadadas, acrescido das dispo nibilidades financeiras existentes em 31.12.88, sendo efetuado, prioritariamente, para atendimento s despesas relativas a: a) pessoal e encargos sociais; b) servio da dvida pblica federal; e c) programas e projetos de carter nitidamente social". 19 O Autgrafo da Lei de Diretrizes Oramentrias para 1995 incluiu dispositivo nesse sentido em seu art. 15, 2 -- "As dotaes constantes da lei oramentria sero corrigidas, pelo Poder Executivo, no primeiro dia til dos meses de abril, julho e outubro, em 90% (noventa por cento) do percentual de variao do valor da UFIR entre o ltimo dia do ms precedente e o valor desta no ltimo dia do trimestre anterior." --, o qual, lamentavelmente, foi vetado pelo Presidente da Repblica.

Artigo publicado, originalmente, na REVISTA DE ADMINISTRAO PBLICA da FGV/RJ de out./dez. de 1993 e tornado disponvel ABOP para publicao tambm em sua revista em 25/11/94.