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Celina Souza
Introduo
No existem dvidas sobre o crescimento da rea de polticas pblicas na pesquisa acadmica que se realiza atualmente no Brasil. Vrias reas do conhecimento, e no s a cincia poltica, vm realizando pesquisas sobre o que o governo faz, ou deixa de fazer. Portanto, a academia, juntamente com rgos governamentais e centros de pesquisa, estes ltimos com tradio mais antiga na rea, tm ampliado sua presena nos estudos e pesquisas sobre polticas pblicas. Vrios departamentos de cincia poltica tambm tm contribudo para o crescimento e a legitimao da rea com criao de cadeiras em polticas pblicas. Essa uma das boas
* Comunicao apresentada no Encontro Nacional da Associao Brasileira de Cincia Poltica realizado em junho de 2002, em Niteri, na mesa redonda Perspectivas da Agenda de Pesquisa em Polticas Pblicas.
notcias que sinalizam a relevncia da rea em nossas diversas instituies acadmicas. Outra boa notcia devemos Anpocs, com o balano feito por Marcus Melo (1999) sobre a trajetria e os temas recorrentes na rea de polticas pblicas em anos recentes. Chegou-se concluso de que, apesar de a rea ainda apresentar problemas do ponto de vista acadmico, ela tem crescido em qualidade e em volume de produo, apontando para a maturidade de sua produo cientfica.
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em um estudo sistemtico sobre o tema. Levantar os problemas no significa, evidentemente, que eles sejam de difcil soluo. Ao contrrio, muitos decorrem justamente do crescimento da disciplina entre ns. O primeiro a ser superado, tambm identificado por Melo (1999), parece ser o da escassa acumulao do conhecimento na rea. Na sua argumentao, Melo sustenta, com pertinncia, que o que se busca no uma acumulao linear do conhecimento, mas a construo de um programa normal de pesquisa, no sentido kuhniano, envolvendo a comunidade de pesquisadores. Pode-se tambm acrescentar a isso que o dilogo entre pesquisadores da rea, ou melhor, o conhecimento e o debate sobre o que os pesquisadores esto produzindo, ainda escasso. No entanto, creio que esse um dos problemas cuja soluo mais tem avanado, com a constituio de fruns especficos sobre polticas pblicas em espaos acadmicos como a Anpocs e a ABCP, assim como pelo advento da informatizao de peridicos nacionais (via o portal scielo) e internacionais (via o portal de peridicos da Capes). Esses fruns e instrumentos permitem-nos conhecer melhor e mais rapidamente a produo de nossos pares, embora no exista um peridico especfico que abrigue exclusivamente a produo da rea.1 No entanto, as disciplinas que contam com uma certa unidade de mtodos e com contornos mais ntidos em relao ao seu objeto tm mais possibilidades de gerar conhecimento cumulativo do que um campo como o da poltica pblica, que carrega uma tradio metodolgica, de temas e de teorias muito difusa. Ou seja, se, por um lado, existe pouca acumulao do conhecimento e escasso dilogo entre trabalhos dos pesquisadores da rea, por outro, temos hoje muito mais meios e instrumentos para superar tais limitaes. O segundo problema, tambm apontado por Melo (1999), decorre de uma razo oposta primeira, ou seja, existe abundncia de estudos setoriais, em especial estudos de caso, dotando a rea de uma diversificao de objetos empricos que se expandem horizontalmente, sem um fortalecimento vertical da produo, especificamente o analtico (p. 91). Aliado ao excesso de
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entendimento dos resultados. Creio que talvez estejamos entrando nesse estgio, mas precisamos avanar ainda mais, especialmente por meio de uma maior utilizao da literatura especfica sobre polticas pblicas, em particular o segmento que se concentra na construo de tipologias. Outro caminho que, creio, precisamos adentrar o que se chama de anlise bottom-up. Sua importncia cresceu a partir dos anos de 1980 com a pesquisa realizada por Michael Lipsky (1980), que chamou a ateno para o fato de que os modelos de anlise em polticas pblicas eram excessivamente concentrados em atores (decisores) que elaboram uma poltica. Sem desprezar o uso de modelos top-down de anlise, as pesquisas passaram a usar, tambm, anlises bottom-up, que partem de trs premissas: a) analisar a poltica pblica a partir da ao dos seus implementadores, em oposio excessiva concentrao de estudos acerca de governos, decisores e atores que se encontram na esfera central; b) concentrar a anlise na natureza do problema que a poltica pblica busca responder; e c) descrever e analisar as redes de implementao. Modelos de anlise bottom-up podem ser passveis de crtica quanto sua capacidade explicativa, mas, por no ignorarem a complexidade de uma poltica, precisam ser mais testados entre ns. Alm disso, ao assumir a complexidade da poltica pblica como algo a ser explicado, em especial a sua implementao, esse tipo de pesquisa tem dificuldades para conviver com a busca recorrente do mainstream das Cincias Sociais, qual seja, o de se fixar na simplicidade analtica e na elegncia dos modelos explicativos.
Teorias e tipologias
Do ponto de vista terico-metodolgico, embora tenha havido avanos, creio que a rea ainda apresenta um uso excessivo de narrativas pouco pautadas por modelos ou tipologias de polticas pblicas, por teorias prximas do objeto de anlise e que mantm uma leveza metodolgica exagerada. No entanto, j existem trabalhos que superam essas limitaes. Alm disso, com a acei-
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tao, na cincia poltica brasileira, da literatura neo-institucionalista, as possibilidades para que a rea adquira maior rigor terico-metodolgico so maiores hoje do que em um passado recente. Apesar do sucesso da literatura neo-institucionalista na academia brasileira, preciso, contudo, ter muito cuidado com o seu uso. Dois dos seus ramos tm encontrado bastante apoio na comunidade: o da escolha racional e o do institucionalismo histrico. Claro que as fronteiras entre os diversos ramos do neo-institucionalismo nem sempre so claras e, sendo um aporte terico ainda em processo de construo, preciso saber, com mais firmeza, quando e como utiliz-lo. At porque no podemos esquecer que a anlise de poltica pblica , por definio, estudar o governo em ao, motivo pela qual nem sempre os pressupostos neo-institucionalistas se adaptam sua anlise. Ou seja, a articulao entre a anlise da poltica pblica e o papel das instituies, ou das regras do jogo, nem sempre muito clara. Estudos baseados, por exemplo, no modelo do ciclo da poltica pblica, em especial a definio de agenda (agenda setting), podem ser muito promissores para a compreenso da poltica pblica, assim como modelos construdos com base na teoria das elites, como o das redes sociais.3 No entanto, h ausncia de trabalhos que testem, entre ns, tipologias sobre polticas pblicas desenvolvidas nos chamados pases centrais, como, por exemplo, a desenvolvida por Lowi (1964, 1972).4 No s essas tipologias foram muito pouco exploradas entre ns, como tambm no foram testadas em um universo diverso daquele onde foram formuladas. Ademais, ainda temos pouca clareza sobre quem formula as nossas polticas pblicas e como elas so implementadas.5 O teste de um dos principais argumentos de Lowi, de que a poltica pblica faz a poltica, tambm tem sido pouco aplicado entre ns, em especial do ponto de vista comparativo entre diferentes polticas.
Comentrios finais
Gostaria de concluir este texto destacando uma ltima questo e discutindo uma lacuna que,
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NOTAS
1 2 Ver http://www.scielo.br e http://www.periodicos.capes.gov.br. O trabalho coordenado por Asmeron e Reis (1996), que analisou as conseqncias das mudanas de regime poltico sobre as burocracias de pases recm-democratizados, um bom ponto de partida para a pesquisa sobre as transformaes na burocracia brasileira. Sobre redes sociais, ver Eduardo Marques (2000). Entre as tipologias bastante testadas em estudos empricos sobre polticas pblicas de outros pases, mas ainda pouco utilizadas entre ns, encontram-se a do ciclo da poltica pblica, do modelo garbage can, de Cohen, March e Olsen (1972), da coalizo de defesa (advocacy coalition), de Sabatier e JenkinsSmith (1993), do multiple-streams, de Kingdon (1984), que toma como ponto de partida o modelo garbage can, e o do punctuated equilibrium, de Baumgartner e Jones (1993). A pesquisa realizada por Fucks (1998) testa este ltimo modelo, analisando a insero da temtica ambiental no Rio de Janeiro. Para uma discusso da aplicao de tipologias na anlise de polticas pblicas tomando como referncia a teoria da escolha racional, ver Ostrom (1999). Anlises de polticas sociais a partir da teoria do institucionalismo histrico vm sendo produzidas por diversos autores, em especial Theda Skocpol. J a literatura internacional sobre redes sociais ampla e diversificada. Para uma reviso dessa literatura, ver Marques (2000). Para uma discusso da aplicabilidade dessas tipologias s polticas pblicas brasileiras, ver Frey (2000).
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TAT DES LIEUX DE LA RECHERCHE EN POLITIQUES PUBLIQUES AU BRSIL Celina Souza
Mots-cls Politiques publiques; Recherche; Brsil. Ce travail discute ltat des lieux du domaine des politiques publiques, en analysant les lacunes et les possibilits de la production acadmique au Brsil. Lauteur analyse les conditions favorables la mise au point thorique et mthodologique des recherches en politiques publiques, malgr les lacunes thmatiques et des problmes thoriques et mthodologiques qui requirent lattention et la vigilance des chercheurs.
STATE OF THE FIELD ON THE PUBLIC POLICIES RESEARCH IN BRAZIL Celina Souza
Key words Public policy; Research; Brazil.
Este trabalho discute o estado do campo da rea de polticas pblicas, analisando as lacunas e as possibilidades da produo acadmica no Brasil. A autora analisa as condies favorveis para o amadurecimento terico e metodolgico das pesquisas em polticas pblicas, apesar das lacunas temticas e dos problemas tericos e metodolgicos que requerem o cuidado e a ateno dos pesquisadores.
The article discusses the state of the field on public policies research in Brazil, analyzing its academic performance coupled with its limits, gaps, and possibilities. The article argues that, on the one hand, there are favorable conditions for improving the theoretical and methodological problems faced by public policies research; on the other hand, there are still issues and some theoretical and methodological gaps claiming for more careful attention from researchers.