XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct.

2009
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Segurança pública: uma análise descritiva do Plano Estadual de

Segurança, Justiça e Cidadania do Rio de Janeiro no período de 2000-2005

Marcio Pereira Basílio

1. Introdução
A violência no país alcançou níveis alarmantes, estabelecendo, como conseqüência, um clima de
insegurança e instabilidade social. Esse clima de violência e a criminalidade em geral, principalmente
nas grandes capitais brasileiras, tem sido motivo de preocupação constante por parte dos cidadãos que
vêem sua vida ameaçada. Dessa forma, diante dos vários problemas que assolam o Estado e a
sociedade, temos como um dos mais urgentes à questão da segurança pública.

As causas e conseqüências da violência e de sua constituição têm sido estudadas com profundidade. A
pobreza e diferenças sociais, a ineficácia e/ou inexistência de políticas públicas de segurança e de
atendimento às populações mais carentes, aliadas à força do tráfico de entorpecentes e armas e à
ineficácia das ações que visam à aprendizagem de uma cultura de paz, são apontadas como fatores
condicionantes dessa realidade.

Por outro lado, a questão da segurança pública envolve aspectos complexos de cunho social e político
entre a sociedade e o Estado. No entanto, percebe-se que no debate político e na mídia, existe uma
tendência em descrever o problema de segurança e suas soluções de forma simplificada. As ações de
contenção da violência e da criminalidade não podem ficar restritas ao uso do poder punitivo do
Estado. É nesse contexto que o trabalho proposto assume a sua relevância.

O plano estadual de segurança, justiça e cidadania do Rio de Janeiro foi desenvolvido com o propósito
de definir a política, os programas, projetos e ações do governo para o setor, bem como servir de
parâmetro para as instituições envolvidas com a segurança pública no Estado a efetivarem seus
propósitos, sob uma perspectiva democrática e de inclusão social. Portanto, um trabalho que visa
descrever e identificar os princípios que nortearam a elaboração desse plano, de relevância para a
manutenção da harmonia e da paz social.

O objetivo do trabalho consiste em identificar e descrever a política de segurança pública no Estado do

Rio de Janeiro, no período de 2000-2005 e se a mesma rompeu com os modelos anteriores, de forma a
contemplar a interação entre Estado e sociedade e sua possibilidade de mudança. Para isso inicialmente
será feita uma abordagem a respeito dos cinco últimos governos que antecederam o atual plano e suas
respectivas políticas de segurança pública. Em um segundo momento será elencado as principais linhas
de pensamento em segurança pública, bem como os fatores que nortearam a constituição do plano. Em
seguida será feita uma descrição dos objetivos, componentes estruturais, projetos e ações previstas no
plano. Finalizando foi realizada uma revisão teórica sobre o conceito de avaliação e avaliação de
políticas públicas.

2. Retrospectiva das políticas de segurança publica de 1983-2000, no estado do Rio de Janeiro

Para analisar as políticas de segurança pública do Estado do Rio de Janeiro, no qüinqüênio 2000-2005,
faz-se necessário compreender os últimos vinte anos de governo no Estado.
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No campo da segurança pública, as políticas se alternaram entre os pólos da repressão e da prevenção.

A abordagem que será feita compreende o período de 1983 até 2000, na realidade trata-se da descrição
da política de segurança pública implementada por cinco governos estaduais, que alternaram de forma
senoidal suas ações em períodos de premeditação e de mecanismos de defesa contra o crime. Antes de
serem abordadas os tipos de políticas implementadas no período compreendido entre 1983-2000, será
feita uma conceituação a respeito dos paradigmas que regeram tais políticas no campo da segurança
pública. Silva (2003) formula três paradigmas para a observação no campo da segurança pública: o
paradigma militarista; penalista e o prevencionista.

O paradigma militarista, segundo Silva (2003), seria o paradigma que consideraria a segurança pública
como um problema apenas da Polícia e das Forças Armadas, apresentando princípios reativos de
atuação. As suas atividades teriam referências em táticas de guerra, tratando a segurança pública pela
ótica dos confrontos em que inimigos seriam elencados, caçados, subjugados ou abatidos. Filho (2004)
afirma que, na concepção militarista haveria locais próprios para um teatro de operações, onde as
baixas poderiam ser consideradas algo esperado pelo embate entre forças opostas. O principal meio de
combate ao crime seria o grande efetivo – para uso letal – à disposição. Não existiria, nesse contexto,
uma preocupação de investigar os crimes já consumados e sua pretensão seria a de acabar com o crime
e a “desordem”.

Para Silva (2003), a conseqüência dessa concepção militarista seria a reificação do aparato policial em
detrimento das atividades de investigação e de polícia técnica. Assim, se a violência conseguisse se
alastrar seria porque os efetivos policiais estariam reduzidos; a polícia judiciária não estaria
patrulhando; os bandidos estariam melhores armados; ou faltaria maior garra e determinação ofensiva
aos policiais. Por isso, a eficiência e eficácia da polícia deveriam se demonstrar pelo grande número de
prisões; de apreensões; de ocorrências criminais; de baixas, preferencialmente fatais, no lado inimigo;
pelo grande número de cercos, de invasões e de ocupações de morros, tendo todos esses fatos uma
análise isolada de um contexto, ou seja, não se levaria em conta séries históricas das taxas de
criminalidade e de pesquisas de vitimização.

O paradigma penalista, segundo Silva (2003), consideraria a segurança pública um problema apenas da
alçada do governo e do judiciário e apresentaria princípios reativos de ação. Por esse paradigma os
infratores seriam focalizados individualmente e a atividade policial estaria pautada na lei penal,
interessando somente os fatos criminais, já que se acreditaria que a repressão policial, pela aplicação
implacável das leis penais, seria a solução para a questão da segurança pública, referendando-se, como
um suposto sucesso, o grande número de inquéritos instaurados e o grande número de pessoas
encarceradas.

O Paradigma prevencionista, Segundo Silva (2003), consideraria a segurança pública como uma
questão tanto da comunidade quanto do poder público, apresentando princípios pró-ativos de atuação.
Tal paradigma estaria orientado por atividades de políticas preventivas, com ênfase na mediação de
conflitos. Nele a repressão penal seria considerada uma parte da prevenção geral. O foco de suas ações
estaria voltado para todos os cidadãos considerados como vítimas potenciais, tendo a pretensão de
controlar o crime pelo uso seletivo da força. Cerqueira (2001), faz uma descrição das políticas de
segurança pública implementadas nos governos de Leonel Brizola que compreenderam os períodos de
1983-1987 e 1991-1994.

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Como documento base para análise das estratégias adotadas, o autor a priori parte do “Plano de
Desenvolvimento Econômico e Social do Rio de Janeiro”, onde são abordados os tópicos que tratam da
“Justiça e dos Direitos Humanos” e da “Justiça, Segurança e Direitos do Cidadão”. Segundo Cerqueira
(2001, p. 165), “este período inaugurava um novo contexto político-social, um período de transição,
onde a sociedade brasileira saía de um modelo de governo autoritário para outro de matiz democrática,
razão para entender-se a preocupação das diretrizes com os direitos humanos”.

Segundo Cerqueira (2001), havia uma preocupação latente com a segurança do cidadão, a mudança de
conduta do governo em relação à comunidade deveria começar pelo respeito aos direitos humanos em
todos os níveis, particularmente no que diz respeito à segurança do cidadão comum. Uma outra
preocupação do governo no entendimento de Cerqueira (2001), era de criar junto à população a
consciência do fim da arbitrariedade e da impunidade, no que diz respeito às autoridades estaduais. O
cidadão não deve temer a polícia, que será acionada para protegê-lo, e não para reprimi-lo. A diretriz
governamental decretava, claramente, o fim da tolerância e da cumplicidade do governo com a
violência policial.

Cerqueira (2001) assevera que, nesse período houve inúmeras criticas tanto do público interno as
Corporações (Civil e Militar) quanto de alguns seguimentos da sociedade fluminense, que acreditavam
que o aparato estatal de combate a criminalidade havia sido enfraquecido perante a criminalidade.
Nesse período, a administração do Governo Brizola, decretou o fim das blitze de trânsito e das prisões
sem flagrante delito, proibindo que a polícia entrasse nas favelas arrombando portas de barracos.
“Sobre as célebres e tradicionais blitze nas favelas, vale lembrar que elas consistiam em um grande
aparato policial que fechava as entradas e saídas daquelas áreas, para que os chamados “grupos de
penetração” adentrassem nela, arrombando portas de barracos, entrando neles, revistando pessoas e
“prendendo suspeitos” sem qualquer autorização judicial” (CERQUEIRA, 2001, p. 166).

Na primeira gestão do Governo de Leonel Brizola, abriu-se um grande espaço para a participação
popular no campo da segurança pública. Cerqueira (2001) afirma que, o governo acreditava que a
manutenção da ordem se faria por meio do policiamento preventivo, do diálogo e da ação política. A
diretriz apresentava o entendimento de que a redução da criminalidade não seria possível sem a
supressão de suas causas sociais generalizadas, em termos de trabalho, alimentação, educação e
integração social da população trabalhadora. A ação policial, em termos amplos, é uma forma de
administrar estas tensões, através de intervenções repressivas e, preferencialmente, preventivas. “A
diretriz percebe o papel da polícia como administradora de tensões e de conflitos sociais e as sua
definição pelas ações policiais preventivas” (CERQUEIRA, 2001, p. 167).

A política de segurança pública implementada pelo governo do estado do Rio de Janeiro no período de
1983-1987 foi caracterizada por ações preventivas dos órgãos policiais, com a busca pela aproximação
com o cidadão. A diretriz governamental salientava que as unidades operativas deveriam buscar “uma
maior proximidade com a comunidade local, através de suas entidades representativas” (CERQUEIRA,
2001, p. 167). A gestão intermediária aos dois governos de Leonel Brizola, foi a de Moreira Franco
(1987-1990), este período foi caracterizado pela retomada da política de enfrentamento dos criminosos,
marcada pelo slogan de sua campanha que prometia o “fim da violência em seis meses”.

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“Moreira Franco tinha como meta, no campo da segurança pública, conseguir, no prazo de seis meses,
uma drástica redução da criminalidade, para tanto, ele prometeu restabelecer o antigo padrão de ação
policial que existia antes do governo de Leonel Brizola. Nesse sentido, a polícia retomou a velha
oposição entre o respeito aos direitos humanos e a eficácia policial, mas não conseguiu diminuir a
criminalidade, aumentando a violência policial e sua deslegitimação” (COSTA, 2003, p. 175).

O segundo governo de Leonel Brizola (1991-1994), foi um resgate das ações iniciadas em sua primeira
gestão, e suas diretrizes para segurança pública, segundo Cerqueira (2001) foram as seguintes: a)
envolver a comunidade na gestão da segurança pública; b) privilegiar a atuação preventiva; c) buscar
eficácia pelo tratamento globalizante de cada problema especifico; d) impedir toda intervenção policial
ilegal ou abusiva; e) promover uma articulação operativa de base entre a Polícia Civil, a Polícia Militar
e o Corpo de Bombeiros; e f) tornar os serviços policiais acessíveis a todos, reduzindo a desconfiança
ou decepção com relação a eles por parte das camadas populares mais carentes.

Segundo Filho (2004), no governo Marcelo Alencar, houve a adoção de uma política de segurança
pública que visava se opor à política adotada pós Leonel Brizola – que se referendava em torno da
prática de respeito aos direitos humanos pela polícia, sendo, por isso, acusado de adotar uma política
frouxa com os bandidos. Marcelo Alencar discursava que iria endurecer com o crime e uma de suas
primeiras medidas foi retomar a “Operação Rio”1. Afirma Filho (2004) que, Marcelo Alencar alçou a
bandeira do combate policial à criminalidade e desordem, como forma de política de segurança pública
e, para isso, contou com o apoio do General Nilton Cerqueira que assumiu a Secretária de Segurança
Pública em plena sintonia com o governador. Para Nilton Cerqueira, a política de direitos humanos
deixava a polícia temerosa de agir e desestimulava os policiais ao combate, já que se alegava o medo
de tomar iniciativa.

Filho (2004) assevera que, caracterizou a política de segurança pública do governo Marcelo Alencar,
foi a “gratificação faroeste”2, introduzida com o objetivo de incentivar o policial a se empenhar na
atuação de combate a criminalidade, sendo, contudo, considerada, por vários outros setores da
sociedade, como um estímulo para o policial se envolver no confronto direto e desmedido contra o
crime. Dessa forma, Filho (2004) registra que, tal gratificação foi bastante contestada e apontada como
uma fonte geradora do aumento de mortes de policiais e da letalidade na ação policial, já que, nesse
período, a polícia matou muitos civis.

1
A “Operação Rio” iniciou-se em novembro de 1994, quando Nilo Batista exercia o cargo de governador do Estado do Rio
de Janeiro, em substituição a Leonel Brizola – que se candidataria ao cargo de Presidente da Republica.
2
Tal gratificação gerava uma melhoria no salário, variando em um aumento de 10% a 150%, havendo ainda a possibilidade
de pelo mesmo ato que gerou a gratificação o policial receber uma promoção por bravura. Foram noticiadas inúmeras
irregularidades praticadas por policiais, em virtude deles tentarem obter tanto o aumento salarial quanto a promoção por
bravura, ofertados pela “gratificação faroeste”. Assim, é que ficou famoso, por exemplo, no meio policial o “kit sucesso”,
que era formado por uma série de materiais que os diversos grupos de policiais juntavam para poder apresentar de uma só
vez e, assim, ter uma ocorrência que chamasse atenção e causasse visibilidade. Nesse sentido, se uma arma fosse
apreendida, ela não era de imediato apresentada, era guardada até se juntar a outras armas e drogas em um número
expressivo. Outra situação denunciada era que os policiais de serviço de patrulhamento motorizado, em algumas unidades,
somente poderiam terminar o seu serviço e ir embora se tivessem apresentado uma ocorrência de flagrante e, de preferência,
com apreensão de armas e drogas ou prisão de pessoas. Tal fato obrigava alguns policias a forjar flagrantes para poder
conseguir sua folga.
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Na transição de governo em 1999, a política de segurança pública sofre mais um movimento senoidal,
emergindo de uma política de pura repressão para uma política com valores democráticos, resgatando
os princípios dos direitos humanos, associados a uma repressão qualificada. O marco desta política foi
o lançamento, em 1998, do livro intitulado “Violência e criminalidade no Estado do Rio de Janeiro:
diagnósticos e propostas para uma política democrática de segurança pública”, pelo então candidato a
governador Antony Garotinho, segundo Filho (2004), neste livro foi promovido um efetivo estudo da
violência, da criminalidade e da polícia e foram estabelecidas propostas para o que chamou de uma
política democrática de segurança pública.

Neste sentido, Filho (2004) afirma que, a nova política se apoiaria em duas convicções: a Lei seria o
limite da autoridade; a eficiência policial e o respeito aos direitos humanos e civis não se oporiam, pelo
contrário, seriam independentes. No mesmo sentido: afastar-se-ia a possibilidade de se construir a
ordem urbana com métodos próprios à barbárie; pretender-se-ia que o policial fosse o Estado nas ruas,
devendo ser respeitado e ter de respeitar a população, sem discriminação de classe, credo, cor ou
gênero. Para tanto, a Polícia Militar deveria adotar a metodologia própria a uma Polícia Comunitária,
contando com a participação da comunidade no estabelecimento das prioridades e visando o
restabelecimento da legitimidade da instituição policial. Essa metodologia deveria supor a valorização
das atividades-fim e da presença dos policiais nas ruas, implicando em uma descentralização
flexibilizadora e determinando alterações administrativas que beneficiassem a agilidade e a iniciativa.

Para concretização da política democrática de segurança pública, Filho (2004) assevera que, a espinha
dorsal da política seria apoiada pela implementação dos seguintes programas: Delegacia Legal; o
Conselho Estadual de Segurança Pública; as áreas integradas de segurança pública com os respectivos
conselhos comunitários de segurança pública; o centro unificado de polícia técnica; o instituto de
segurança pública; a ouvidoria geral e integrada de polícia; o programa de proteção à testemunha; o
mutirão pela paz e as políticas setoriais para as mulheres e as minorias. A oficialização das políticas
democráticas de segurança pública deu-se com a publicação em 2000, do Plano Estadual sobre política
pública para a segurança, justiça e cidadania.

3. O Plano estadual de segurança pública

O plano na realidade é uma atualização e consolidação do plano original3 do Estado do Rio de Janeiro
para a área da segurança, justiça e cidadania, que foi concebido com tripla finalidade: a) definir a
política, os programas, projetos e ações do Governo para o setor; b) servir de instrumento de orientação
às instituições e órgãos envolvidos direta ou indiretamente com as questões de que cuida; e c)
constituir-se num corpo conceitual, no marco da ideologia democrática, para a melhor compreensão,
por parte de seus executores, dos objetivos perseguidos e da forma como alcançá-los.

O plano se subdivide em quatro áreas de atuação: na primeira são descritos os projetos e programas
para serem realizados com fins de prevenção primária; a segunda trata dos programas para consecução
da repressão qualificada; a terceira diz respeito a modernização do sistema de segurança pública e a
quarta versa sobre os programas que incidem no controle institucional e da cidadania. O plano
reconhece a necessidade de reavaliação das ações implementadas. Contudo, não indica como e quando
tais avaliações devem ocorrer.
3
O plano original refere-se as propostas apresentadas por Anthony Garotinho, constantes no Livro intitulado “violência e
criminalidade no Estado do Rio de Janeiro: diagnóstico e propostas para uma política democrática de segurança pública”,
lançado em 1998.
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Quando o plano foi confeccionado algumas ações já haviam sido iniciadas. Como por exemplo: as
primeiras delegacias legais; as áreas integradas de segurança pública – AISP, a Ouvidoria da Polícia e a
criação do Grupamento Especial Tático Móvel – GETAM.

A elaboração do plano foi precedida de um diagnóstico a respeito dos fatores que interferem na
violência. Constatou-se que a violência é conseqüência de um caldo social onde estão inseridos fatores
econômicos, desemprego, educação, habitação, avanços tecnológicos e políticas de combate à
criminalidade. A conseqüência deste diagnóstico foi à ampliação do conceito de segurança pública, o
que inclui ações sociais que visam à valorização do cidadão, associação das ações de governo para o
combate a criminalidade, o que o Governo denominou de repressão qualificada.

Para a execução da política democrática de segurança pública no presente governo, é necessário que
alguns princípios basilares sejam seguidos com o intuito de nortear quaisquer atividades sem o risco de
se perder durante a produção e disseminação da política adotada. Um deles é a adoção do paradigma
prevencionista, que tem os seguintes princípios: a prevenção primária, a repressão qualificada, e o foco
no cidadão.

O conceito de prevenção é bastante amplo e apresenta diversas vertentes, mas de modo geral podemos
entender que a prevenção significa evitar a ocorrência do crime, gerando ações que coloquem
obstáculos no caminho da marginalidade. A prevenção primária4, como princípio adotado, consiste em
atuar na base da sociedade, ou seja, estabelecer estratégias de política cultural, econômica e social.
Conseqüentemente, estas estratégias seriam elaboradas para operar a médio e longo prazo conforme
orientação da doutrina.

Para Molina5, "...educação e socialização, bem-estar social e qualidade de vida são âmbitos essenciais
para uma prevenção primária, que opera sempre a longo e médio prazos e se dirige a todos os
cidadãos." Assim, duas vertentes foram criadas na prática: as de cunho social e as de participação da
sociedade civil. Com relação aos projetos de cunho social temos os seguintes projetos: Vida Nova,
Cheque Cidadão, Reservistas da Paz, Meu Primeiro Emprego, Centros Comunitários de Defesa de
Cidadania. Já os ligados à participação da sociedade civil são os seguintes: Campanha pelo
Desarmamento, Programa Polícia Comunitária, Programa Educacional de Resistência às Drogas,
Programa Todos pela Paz, Programa Unidades de Trabalhadores de Recuperação e Programa de
Recuperação de Dependentes Químicos.

A repressão qualificada consiste basicamente na mediação dos conflitos e nas técnicas de abordagem.
Em consonância com o princípio anterior a repressão qualificada torna-se também parte da prevenção.
O foco no cidadão é dado mediante a existência de uma linha tênue entre os criminosos e os cidadãos.
Esta linha tênue é chamada de suspeito. Observando o criminoso em seu cotidiano percebe-se que o
delito é executado em pequena fração de tempo e que em todo período restante ele se torna cidadão
sobre diversos aspectos. Assim, a atenção quando dada para o cidadão, sendo ele criminoso ou não, terá
um enfoque geral e contínuo. Conseqüentemente, a busca se dará por suspeitos e não apenas por
culpados, facilitando dessa forma a cooperação de toda sociedade.

4
A prevenção secundária significa atuar onde o conflito se manifesta, ou seja, no foco e a terciária atua sobre a população
carcerária com o intuito de recuperá-los.
5
MOLINA, Antonio García-Pablos de. et al, Criminologia, p. 335
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Por outro lado, quando procuramos entender a questão abstrata de “nós” contra “eles”, a idéia da
sociedade é de sempre condenar “eles” qualquer que seja a situação, com o pré-julgamento de culpa,
tornando mais difícil a investigação.

O desempenho referido às taxas de criminalidade torna mais claro e fácil à verificação dos resultados
da política adotada. Tendo como objetivo reduzir a taxa de criminalidade e não o aumento da estatística
de prisões efetuadas, mortos em confronto ou coisas do gênero. A atuação voltada para a finalidade, ou
seja, estatísticas-fins, apresentam maior eficiência do que estatísticas-meio. Conseqüentemente,
quaisquer atitudes que venham a ser tomadas no futuro poderão facilitar o julgamento do gestor na
implementação da referida política pública.

3.1 Prevenção primária

Entre os administradores e operadores da segurança pública é comum tomar-se o conceito de prevenção
com o sentido de prevenção policial. Tal concepção decorre de uma outra redução, a qual encara a
segurança pública como mero somatório de forças policias, descartando-se dados relevantes, dentre os
quais podem-se citar três: primeiro, o fato de a polícia estar inserida em dois sistemas, o sistema de
justiça criminal, na esfera do Judiciário e do Ministério Público, e o sistema de segurança pública
stricto sensu, na esfera do Executivo; segundo, o fato de que as ações deste último sistema devem ser
parte da política governamental para a segurança pública em sentido amplo, na forma esboçada acima,
abarcando medidas da chamada “prevenção primária”; terceiro, o fato de que o poder público dispõe de
meios com os quais pode contribuir para o aumento do “capital social” das comunidades, investindo na
valorização do ser humano e promovendo uma maior integração entre os cidadãos pela ação das
associações comunitárias, das igrejas, da escola, das agremiações de lazer; pela prática do esporte e de
atividades culturais.

O Plano de Segurança Pública adota como medidas inerentes ao conceito de prevenção primária: a)
medidas que têm a ver com a política econômica e a distribuição de renda, dependentes do Governo
Federal; b) medidas direcionadas à promoção do desenvolvimento econômico-social, compartilhadas
pelo Governo Federal e os Estados; e c) medidas que dizem respeito ao aumento do “capital social” das
comunidades, medidas estas que podem e devem ser conduzidas pelos Municípios e pelos Estados,
articuladamente com as comunidades. Como programas de prevenção primária implementados pelo
Governo do Estado podemos elencar os seguintes:

a) Vida nova: trata-se de um programa destinado a jovens de comunidades de baixa renda, os quais
recebem uma bolsa de trabalho de R$ 136,00 para funcionarem como agentes comunitários, no sentido
de aumentar o “capital social” das comunidades beneficiadas e propiciar uma alternativa de cidadania
aos mesmos.

b) Cheque cidadão: programa de renda mínima destinado a famílias com rendimentos de até R$
136,00 que mantenham as crianças na escola e com as carteiras de vacinação em dia.

c) Reservistas da paz: trata-se de um programa lançado em novembro de 1999 com duplo objetivo: 1)
oferecer oportunidade de emprego a reservistas em final da prestação do serviço militar; e 2) liberar um
expressivo efetivo de policiais militares desviados de suas funções para voltarem ao trabalho de
segurança a população.

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d) Meu primeiro emprego: é um programa que visa a oferecer oportunidade de emprego a jovens das
camadas de baixa renda, com idade entre 16 e 21 anos, e que não conseguem emprego por jamais terem
tido uma primeira experiência no mercado de trabalho. Trata-se de uma bolsa-estágio no valor de um
salário mínimo pago integralmente pelo Estado, ou 50% quando o estágio realizar-se em empresa da
iniciativa privada.

e) Centros Comunitários de Defesa da Cidadania – CCDCs : trata-se de locais com acomodações

amplas, concentrando os esforços de diversas agências públicas, localizadas em comunidades de baixa
renda. Os CCDCs foram idealizados com a finalidade de oferecer qualificação profissional e prestar
alguns serviços à população, tais como: cursos profissionalizantes, orientação jurídica, emissão de
carteira de identidade e de trabalho, consultório dentário, e um posto de policiamento comunitário –
PPC.

f) Programa Educacional de Resistência às Drogas – PROERD : o PROERD é um programa de

prevenção primária cujo objetivo é reduzir o consumo de drogas entre jovens escolares, e
conseqüentemente reduzir a violência, mediante ações preventivas/educacionais. É destinado a ensinar
os alunos das escolas de 1º grau a dizerem não às drogas. Foi implementado em 1992, após um
treinamento específico ministrado no Rio de Janeiro a um grupo de vinte e nove oficiais e praças da
Polícia Militar por policiais norte-americanos atuantes no famoso projeto “DARE” daquele país. O
programa foi posteriormente desativado, formalmente reativado no final do ano de 1998, e
efetivamente implementado em 1999.

g) Programa permanente “Todos pela Paz”: O ano 2000 foi estabelecido pela Organização para a
Educação, Ciências e Cultura (Unesco), das Nações Unidas como o Ano Internacional da Cultura e de
Paz. O Programa Permanente “Todos pela Paz”, lançado após ter sido discutido com mais de 500
lideranças comunitárias, consiste num esforço de mobilização das forças vivas da sociedade na direção
da Paz. Pressupõe a participação de “todos”, literalmente, não só do poder público estadual e
municipal, mas principalmente das organizações da sociedade civil, das associações comunitárias,
agremiações esportivas, culturais, igrejas, escolas, imprensa, família, e dos cidadãos individualmente,
(BOLETIM DA PM, 2000, p.13). Os objetivos gerais do Governo do Estado do Rio de Janeiro
alinham-se com os princípios estabelecidos pela Unesco, respeitar a vida e a dignidade de cada ser
humano, rejeitar a violência em todas as suas formas, ser generoso, utilizando tempo e recursos
materiais de que se disponha para pôr fim a exclusão, à injustiça e a opressão política e econômica,
defender a liberdade de expressão e a diversidade cultural, promover o consumo responsável, contribuir
para o desenvolvimento da comunidade, (BOLETIM DA PM, 2000, p.13).

Com base nesses princípios, e considerando o contexto social do Rio de Janeiro, são objetivos centrais
do Programa “Todos pela Paz”: 1)Construir uma cultura de solidariedade, numa mobilização
permanente pela paz, procedendo a uma profunda reflexão sobre como tem sido as relações sociais no
Rio de Janeiro, não só dos cidadãos entre si, mas também entre os diferentes estratos sociais. Propõe-se
que cada cidadão, cada segmento, cada grupo de interesse, cada setor de atividade faça essa reflexão a
partir das seguintes perguntas: “Qual tem sido a minha contribuição para reduzir a violência no meu
Estado, na minha cidade, no meu bairro, na minha comunidade, na minha rua?”; e “O modo como eu
tenho me comportado em face do problema correspondente ao que se espera do meu papel social?”
(BOLETIM DA PM, 2000, p.13); e 2)

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Fomentar o desenvolvimento de uma ideologia “prevencionista” em oposição à ideologia

“repressivista” com a qual costumam operar no Brasil o poder público e a sociedade, integrando a
polícia com a comunidade num esforço a mais na tentativa de isolar os criminosos, (BOLETIM DA
PM, 2000, p.13-14).

Parece que todos estão chegando à conclusão de que a criminalidade e a violência são problemas
extremamente complexos para serem confinados a tentativas de solução repressivas apenas, com o uso
da força e da lei penal, como tem sido a tônica no Rio de Janeiro historicamente. Em uma boa análise
das relações sociais no Rio de Janeiro, Zuenir Ventura alertou em 1994 para os riscos de continuarmos
a conviver no que chamou de “cidade partida”, a propósito do dualismo social observado entre a favela
e o “asfalto” é do domínio exercido por traficantes de drogas nas favelas, tendo chegado a essa
conclusão depois de ouvir relatos de representantes dos dois lados, e de verificar que as visões dos
mesmos eram divergentes e mesmo antagônicas, (BOLETIM DA PM, 2000, p.14).

A execução do programa esta a cargo de todas as Secretarias e Órgãos do Governo, os quais deverão,
quando não explicitadas, deduzir as providencias que possam contribuir para o alcance dos objetivos do
programa, o qual priorizará as seguintes ações: (1) Jovens pela Paz; (2) Escolas da Paz; (3) Policia da
Paz; (4) Shows da Paz; (5) Disque 0800; e (6) Festival de Música pela Paz, (BOLETIM DA PM, 2000,
p.14).

3.2 Repressão qualificada

Há que haver a repressão, instrumento também necessário à paz social. O plano prioritariamente
sinaliza para prevenção. Contudo, a ação repressiva é um componente para se alcançar à ordem
pública. A política para segurança pública descrita no plano entende que a repressão como estando
contida na prevenção em sentido lato. Reprimir de forma qualificada é atuar no limite da lei,
dissociando a idéia de repressão da de força e aparato policial, associando às idéias de inteligência
policial e mediação.

Monjardet (2003) vê a atividade policial dividida em três funções, independentemente das divisões
administrativas, funções essas que chama de tipos de polícia: “polícia de ordem”, “polícia criminal” e
“polícia urbana”.

Segundo Monjardet(2003), a “polícia de ordem” constitui-se num prolongamento armado do Estado,

preocupado com a ordem interna. Esse tipo de polícia é subdividida em : “polícia de ordem em sentido
estrito” – unidades militarizadas encarregadas de conter manifestações coletivas violentas, como as
forças de choque e de operações especiais; “polícia de inteligência” – visa prevenir as ameaças contra o
poder estabelecido; e “polícia de fronteiras” – regula a imigração e combate o contrabando. A “polícia
de ordem”, portanto, estaria inteiramente a serviço do Estado. As limitações impostas a ela pela lei são
contornadas pela invocação das chamadas “razões de Estado”, como no caso do serviço secreto, cuja
instituição dá às práticas da “polícia de ordem” uma falsa aura de legalidade.

A “polícia criminal” atua teoricamente oferecendo os meios para reprimir aqueles que se recusam a
obedecer as leis, mas o faz de forma seletiva e desigualitária, constituindo-se na realidade em “polícia
de classe”. Este tipo de polícia, também chamada de polícia judiciária, possui muita autonomia e seu
contato com a sociedade não se dá diretamente, pois é intermediado pelo sistema penal.

9
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E finalmente a “polícia urbana”, encarregada de cuidar da paz pública; de mediar os conflitos

interpessoais, trazendo à razão as pessoas desorientadas; regular o fluxo da circulação. Em suma, a
“polícia urbana” tem a função de impor o respeito à ordem pública, ordem esta que não deve ser
confundida com a ordem da dominação mas sim a da tranqüilidade do público.

Como ações concretas da repressão qualificada podemos elencar as seguintes implementações:

a) Criação do Grupamento Especial Tático Móvel – GETAM : trata-se de modalidade de
policiamento ostensivo complementar (POC) implantada em julho de 1999, que consiste na formação
de um grupamento motorizado para executar, em comboios de três, quatro ou mais viaturas, ações de
polícia ostensiva com vistas à prevenção dos delitos, e nas áreas de maior incidência criminal, a
repressão de atividades criminosas, constituindo-se então em força de repressão.

b) Criação do Grupamento de Policiamento em Áreas Espaciais – GPAE: Os Grupamentos de

Policiamento em Áreas Especiais – (GPAE), juntamente com o Comando de Policiamento de Áreas
especiais – (CPAE)6 foram criados por meio da resolução SSP No. 695, de 05 de julho de 2004, ato do
então Secretário de Segurança Pública Anthony Garotinho, publicada no Boletim da PM No. 123, de 08
de julho de 2004. Todavia, tal instrumento veio somente oficializar os GPAE’s que estavam em
funcionamento nas comunidades, a saber: 1) GPAE/2o. BPM – subordinado operacionalmente ao 2o.
BPM7 até a data de criação do CPAE, foi implantado em 21 de setembro de 2000; 2) GPAE/6º BPM –
subordinado operacionalmente ao 6o. BPM8 até a data de criação do CPAE, foi implantado em 23 de
julho de 2002; 3) GPAE/12º BPM – subordinado operacionalmente ao 12o. BPM9 até a data de criação
do CPAE, foi implantado em 23 de dezembro de 2002; e 4) GPAE/16o. BPM – subordinado
operacionalmente ao 16o. BPM10 até a data de criação do CPAE, foi implantado em 09 de setembro de
2002.

Anterior, à resolução SSP No. 695, a Terceira Seção do Estado Maior da Policia Militar do Rio de
Janeiro (PM-3), em 09 de agosto de 2000, publicou a Diretriz de Planejamento No. 023/00 que versava
sobre a implantação do Grupamento de Policiamento em Áreas Especiais (GPAE). Tal documento em
seu bojo trazia os conceitos e filosofias de trabalho as quais os GPAE’s deveriam nortear suas
atividades. Inicialmente, foi feita uma contextualização histórica das prováveis causas, do avanço do
processo de ocupação desordenada do solo no município do Rio de Janeiro, e sua contribuição para o
desenvolvimento da criminalidade.

Posteriormente, o documento passa a conceituar o que seria o GPAE e o que a Policia Militar entende
por Áreas Especiais (AE). O GPAE desencadeará ações de polícia ostensiva visando a preservação da
ordem pública em Áreas Especiais (AE), com o objetivo precípuo de prevenir a prática de ações
delituosas, restabelecendo a presença e o respeito à autoridade do Estado e preparar a localidade para o
desencadeamento de ações de cunho social, por parte dos diversos órgãos públicos.

6
Resolução da SSP nº 695, de 05 de julho de 2004;
7
Unidade operacional responsável pelo policiamento no bairro de Botafogo;
8
Unidade operacional responsável pelo policiamento no bairro da Tijuca;
9
Unidade operacional responsável pelo policiamento nos municípios de Niterói e Marica;
10
Unidade operacional responsável pelo policiamento no complexo de favelas do Alemão;
10
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Entende-se por Áreas Especiais (AE), o espaço geográfico de ocupação humana, onde existe
deficiência na prestação de serviços públicos e condições inadequadas para o desenvolvimento humano
e comunitário, propiciando um fértil campo para a proliferação de atividades desordeiras e criminosas,
em face da pouca, ou mesmo, a ausência da ação do Estado, em termos de infra-estrutura e medidas
sócio-educativas.

O GPAE, no âmbito de prestação de serviços de segurança pública, destina-se à implantação de uma

nova modalidade de policiamento em comunidades populares e favelas. Baseia-se no esforço de
desenvolvimento de estratégias diferenciadas de preservação e repressão qualificada do delito a partir
da filosofia da Polícia Comunitária. Constitui pressuposto básico da ação que será desencadeada pelo
GPAE a integração dos serviços públicos, por meio da participação articulada das agências do Estado,
da Sociedade Civil e além da própria comunidade.”

Os GPAE’s possuem dupla subordinação, uma operacional e outra administrativa. No tocante a

operacional, o GPAE é subordinado ao Comando de Policiamento em Aéreas Especiais (CPAE), o qual
tem como objetivos: 1) formular uma moderna concepção do enfrentamento das questões de ordem
pública em áreas especiais; 2) desenvolver uma base de orientação doutrinária, articulação institucional
e o desenvolvimento estratégico, tático e operacional em áreas especiais, sob a gestão de um comando
único; e 3) fomentar a indispensável integração que deve, obrigatoriamente, existir entre a polícia e a
comunidade, fazendo implicar na melhora significativa dos níveis de segurança da população em áreas
especiais, por meio da atuação ostensiva da Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro. Em relação à
subordinação administrativa, o GPAE esta ligado organicamente a Unidade Operacional (Uop) a qual,
a comunidade em que está implantada pertença. Tal subordinação se dá no plano dos recursos humanos
e materiais.

No que se refere à implantação do GPAE, esta seguiu a resolução da SSP No. 695, uma decisão do
Comando da PMERJ. O Comando Geral baseia-se em dois estudos de viabilidade: um estratégico, que
é realizado pelo Núcleo de Analise de Assuntos Especiais, seção ligada ao Estado Maior Geral (EMG-
NAAE), e o outro operacional realizado pelo CPAE.

Atualmente, existem em atividade quatro GPAE’s, que são:

• GPAE/2º BPM – Com sede operacional no Morro do Cantagalo, no bairro de Ipanema, no município
do Rio de Janeiro, atua nas comunidades dos Morros Cantagalo e Pavão/Pavãozinho, possui um efetivo
atual de 01 oficial e 68 praças.
• GPAE/6º BPM – Com sede operacional no 6º BPM, no bairro da Tijuca, no município do Rio de
Janeiro, atua nas comunidades dos Morros da Formiga, Chácara do Céu e Casa Branca, possui um
efetivo atual de 02 oficiais e 94 praças.
• GPAE/12º BPM – Com sede operacional no Morro do Cavalão, no centro do município de Niterói,
atua na comunidade do Morro do Cavalão, possui um efetivo atual de 02 oficiais e 43 praças.
• GPAE/16º BPM – Com sede operacional no 16º BPM, no bairro de Olaria, no município do Rio de
Janeiro, atua na comunidade do Morro da Vila Cruzeiro, no bairro da Penha/RJ, possui um efetivo atual
de 02 oficiais e 87 praças.

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Segundo informações obtidas junto ao CPAE, encontra-se em fase estudo para implementação e
ampliação: o GPAE no Morro do Estado, no município de Niterói, através da ampliação da área de
atuação do GPAE/12 BPM; em fase bastante avançada está o estudo para a implantação do GPAE no
Morro do Turano, no bairro do Estácio/RJ; já existem estudos para a implantação de GPAE nas
comunidades do Bairro da Rocinha, Morro do Salgueiro, Morro da Providência, Morro do Vidigal,
Morro do Chapéu Mangueira, Morro da Babilônia.

a) Criação do Batalhão de Policiamento em Áreas Turísticas – BPTur: trata-se de um batalhão

criado em janeiro de 2000, por resolução do Secretário de Segurança Pública a partir do embrionário
Grupamento Especial de Policiamento em Áreas Turísticas (GEPAT). Apresenta uma nova dinâmica
de emprego, segundo a qual os batalhões da área em que se situarem os pontos turísticos ficam
liberados de fazer o policiamento nos mesmos, o qual é assumido pelo BPTur.

b) Criação da delegacia virtual: é um serviço oferecido pela polícia do Estado, permitindo que de um
computador a distância estabeleça-se a comunicação em tempo real com a autoridade policial.
Idealizada pela Secretaria de Segurança Pública, a Delegacia Virtual foi criada em 24 de abril de 2000
e localizada no prédio da Polícia Civil, no centro da cidade do Rio de Janeiro. Tem por finalidade
proporcionar condições de comodidade à população, evitando o deslocamento do cidadão às delegacias
para o registro de ocorrências.

c) Recriação do Grupamento Especial de Policiamento em Estádios – GEPE: trata-se de um

grupamento criado em 1992 e desativado no governo seguinte. Tem como objetivo lidar com as
“comunidades” das torcidas, em face de um problema que vinha se agravando a cada dia, a violência
nos estádios, contra a qual a fórmula tradicional do uso exclusivo da força não vinha tendo qualquer
efeito.

d) Reestruturação do Batalhão de Operações Especiais – BOPE: a unidade constitui-se numa força

especializada para atuar em situações de alto risco, para as quais as unidades convencionais não estão
preparadas, como em ocorrências com reféns, necessitando para tanto de treinamento continuado e de
armamento, equipamento, técnicas e táticas especiais.

3.3 Modernização
A concepção do Plano de Segurança Pública como mudança organizacional é enfatizado pela
racionalização do emprego dos meios humanos e materiais. Assim sendo, foram pautadas as seguintes
ações: a redução das rotinas e procedimentos; a integração territorial e funcional das operações da
polícia militar e civil; a constituição de unidades especializadas e integradas; a diminuição dos níveis
hierárquicos, especialmente na Polícia Militar, com a finalidade de agilizar as decisões e melhor
delimitar responsabilidades. Contudo, está área do plano é que encontra maior resistência interna no
âmbito das polícias. O ideal do Governo é o de unificar as polícias, transformando-as em uma só
organização, como ocorre em diversos países ao redor do mundo. Em virtude, de um impedimento
constitucional, foram adotadas as seguintes ações em direção a este o objetivo:

a) Criação das Áreas Integradas de Segurança Pública – AISPs: trata-se da correspondência

geográfica entre a área de um batalhão da PM e uma ou mais circunscrições de delegacias da Polícia
Civil contidas nessa área.

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E igualmente a correspondência, na medida do possível, das áreas e circunscrições com as divisões

administrativas das prefeituras, o que possibilita a aferição do desempenho em função dos indicadores
demográficos e sócio-econômicos. Pressupõe a articulação com os Conselhos Comunitários de
Segurança e com outras agências públicas localizadas na área considerada. O Estado do Rio de Janeiro
foi dividido em 36 AISPs.

b) Criação do Instituto de Segurança Pública – ISP: o Instituto de Segurança Pública é uma

autarquia vinculada diretamente à Secretaria de Estado de Segurança Pública, criada com a principal
função de promover, na prática, a unificação das Polícias Civil e Militar. Foi instalado no mesmo
prédio da Secretaria em maio de 2000, quando foi estabelecida a sua estrutura administrativa básica por
decreto do Governador.

c) Criação das Delegacias Legais e Casas de Custódia: é um programa que modifica completamente
a forma de operar de uma delegacia de polícia, consistindo na transformação radical do desenho dos
prédios, tornando-os locais confortáveis e funcionais; na dotação de equipamentos de última geração
para todas elas; na modificação das rotinas; e na qualificação e requalificação do pessoal que nelas
opera. O programa tem o objetivo de qualificar o atendimento ao cidadão e resgatar a função
investigativa do policial. Dentro do programa Delegacia Legal desenvolve-se o projeto das “casas de
custódia”. Estas são destinadas a acolher os custodiados das atuais carceragens das delegacias,
carceragens estas que estão desaparecendo com a implementação das Delegacias Legais. As “casas de
custódia” abrigarão os detentos que estão aguardando julgamento.

d) Programa de Comunicações “Emergência Central do Brasil”: o programa visa a atingir os

seguintes objetivos: (a) integrar as operações das Polícias e da Defesa Civil, e possibilitar o acesso a
outros bancos de dados, como os do Poder Judiciário, do Sistema Prisional, do Departamento de
Trânsito, do Instituto de Identificação e do Instituto de Criminalística; (b) unificar o gerenciamento no
Centro de Operações; (c) modernizar e expandir para todo o Estado os equipamentos de
radiocomunicação; e (d) possibilitar o gerenciamento integrado de crises e de grandes eventos. O
sistema está dividido em três áreas básicas: atendimento, despacho e gerência.

4. A Avaliação de Políticas Públicas em Análise

Nas últimas décadas, os governos têm sofrido fortes pressões para tornarem-se mais eficazes e
responsáveis com os gastos públicos. Isso reflete um conjunto de demandas que têm sido postas pela
sociedade civil no que concerne ao seu anseio pela efetividade da ação estatal. Nos últimos anos, a
temática da avaliação tem sido incorporada como parte da agenda da gestão pública no Brasil. Vários
fatores têm estimulado esta tendência como, por exemplo, a diminuição do crescimento econômico, a
insatisfação da população com os governos e o movimento de Reforma do Estado, sempre vinculados
às idéias de maior transparência na administração pública.

No entanto, não existe consenso sobre a definição do termo avaliação, e conseqüentemente sobre como
o conceito deve ser compreendido, o que tem impactado na forma como a prática tem se desenvolvido
e sobre os seus resultados. Sendo assim, torna-se imprescindível conhecer que visão de avaliação
predomina nas leis e normas que orientam a gestão, assim como as práticas de avaliação que vêm sendo
utilizadas no cotidiano dos gestores.

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4.1 A avaliação em evolução

A atividade da avaliação é inerente ao ser humano. É um termo utilizado constantemente que do ponto
de vista do senso comum significa dar valor a algo, valorar, atribuir juízo sobre alguma coisa. Segundo
Ander-Egg e Aguiler (1994), em sentido lato, a palavra avaliação é utilizada no cotidiano das pessoas,
como uma forma de ponderação baseada em valores, e é realizada para se analisar decisões tomadas e
os rumos de ação adotados. Porém, normalmente este tipo de avaliação informal não é sustentado por
uma base de informações suficiente e adequada e o seu método é subjetivo. Por isso, enquanto na
dimensão informal o processo de avaliação pode ser subjetivo, na avaliação de instituições,
intervenções, serviços, atividades profissionais, políticas, programas ou ações, faz-se necessária uma
sistematização rigorosa do processo, com precisão e objetividade.

De acordo com Vieira da Silva e Formigli (1994), sob o rótulo de “avaliação” podem ser encontradas
diversas atividades, desde uma simples verificação se os resultados foram alcançados como, perguntas
do tipo “fomos bem?” ou “deu resultados?”; até mesmo uma pesquisa avaliativa visando responder a
questões semelhantes, porém utilizando-se de métodos e técnicas mais estruturados.

Avaliação é um conceito que normalmente necessita ser acompanhado de outros termos para ganhar
significado. Segundo Garcia (2001) “avaliação não é palavra que venha sozinha, precisando estar
acompanhada do seu objeto para ganhar inteligibilidade. É preciso também declarar o sujeito da
avaliação, pois este lhe imprimirá sentidos e enfoques particulares [...]”.

Antes da primeira guerra mundial, os esforços para avaliar concentravam-se principalmente no campo
da educação e nas tentativas de medição de desempenho de estudantes. (Calmon, 1999). Somente no
período pós-guerra, surge nos Estados Unidos o conceito de avaliação na área pública, como meio de
analisar se os recursos utilizados nos programas estavam sendo de fato aplicados de forma eficaz.
(Contandriopoulos et al, 1997).

A prática da avaliação também foi incentivada por meio dos bancos de fomento, mediante
financiamento de projetos econômicos e programas sociais, que precisavam ser avaliados. Atualmente,
as ONG’s, entre outras instituições do Terceiro Setor, utilizam-se da avaliação de desempenho como
forma de obter e manter financiamentos de organismos internacionais e até mesmo para garantir a
competitividade nos momentos de captação de recursos. (Roesch, 2001).

Na área privada, foram exigências do mercado competitivo internacional e o surgimento

principalmente dos Sistemas da Qualidade e Certificados ISO 9000 que exigiram a avaliação da
performance das empresas, em busca da melhoria contínua de produtos e processos.

Guba e Lincoln (1989) trazem ainda uma reflexão sobre a forma como o conceito vem sendo
desenvolvido ao longo do tempo. Os autores fizeram um levantamento breve de como os significados
que têm sido atribuídos à avaliação durante os últimos cem anos, têm refletido o contexto histórico
existente na época, os propósitos que as pessoas tinham em mente ao realizar as avaliações, a visão
filosófica de avaliadores, teóricos e práticos. Os autores argumentam que através do tempo, a
construção da avaliação se tornou mais complexa em informações e mais sofisticada. Eles analisaram a
evolução da avaliação nos últimos cem anos e fizeram uma divisão / classificação em quatro gerações.

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A primeira geração ocorreu nos finais do século XIX e caracterizou-se pela mensuração e esteve
vinculada a avaliação de desempenho de escolares. A palavra chave para este período é a medição e a
função do avaliador era essencialmente técnica e tinha como finalidade identificar o nível de alcance de
certos objetivos específicos, mediante a medição quantitativa, com a utilização de instrumentos e
modelos únicos. (Guba e Lincoln, 1989)

A segunda geração ocorreu no período de 1920 a 1950 e pode ser chamada de geração da descrição.
Surgiu da necessidade de saber como funcionavam na prática os currículos escolares, através da
descrição do processo e da compreensão de como a atividade atingiu seus resultados e não somente a
medição de resultados. A função do avaliador da segunda geração era de descrever, embora os aspectos
técnicos da geração anterior se mantivessem. (Guba e Lincoln, 1989)

A terceira geração veio porque a abordagem descritiva possuía problemas, principalmente o fato de que
a avaliador se enxergava como um descritor da realidade, enquanto que era também necessário analisar
o mérito do que estava sendo avaliado. Constatou-se que a descrição e o julgamento eram essenciais
para a avaliação, servindo de base para o processo como um todo. A inclusão do julgamento no ato da
avaliação, marcou a emergência da terceira geração, uma geração que era caracterizada pelos esforços
em realizar julgamentos em que o avaliador não apenas continuava descrevendo, mensurando, mas
agora também estabelecia os méritos do programa avaliado, baseando-se em referenciais externos,
assumindo a função de juiz e retendo as funções técnicas e descritivas anteriores. (Guba e Lincoln,
1989)

A quarta geração é proposta por Guba e Lincoln (1989) e também é designada por avaliação inclusiva e
participativa, ou seja, inclui diversos atores, que por ventura estejam envolvidos no processo avaliativo.
Segundo esta teoria, o envolvimento de diversos atores evita ou minimiza eventuais efeitos negativos
do julgamento. Baseia-se nos paradigmas holístico, indutivo e construtivista. Os grupos de interesse são
formados por pessoas que tem algum interesse na performance, no produto ou no impacto do objeto da
avaliação, isto é, estão de alguma maneira envolvidos ou potencialmente afetados pelo programa e por
eventuais conseqüências do processo avaliativo. Isto porque se parte do pressuposto de que avaliar
significa emitir um juízo de valor e que este juízo será influenciado pelo grupo que o define:
profissionais, usuários, gerentes, entre outros. Portanto, se os grupos estiverem envolvidos neste
julgamento, os efeitos negativos da avaliação serão minimizados.(Furtado, 2001)

Seguindo esta abordagem e na tentativa de esclarecer o conceito de avaliação, criou-se o Quadro 1, o

qual resume de resumo de forma sintética a evolução da maneira como o termo é percebido. Verifica-se
que as definições abrangem em sua maioria quatro aspectos: o que é a avaliação, por que deve ser feita,
para que serve e como deve ser desenvolvida. Com o aprofundamento da análise, constatou-se que os
motivos (por que?) e finalidades (para que?) estavam muito próximos e por isto optou-se por reuni-los
em um só grupo.

Inicialmente, constata-se que para a maioria, a avaliação é um processo. Segundo Buarque de Holanda
(1995), processo significa “maneira pela qual se realiza uma operação, segundo determinadas normas,
ato de proceder, de ir por diante, seguimento, curso, marcha”. Desta forma, traz a idéia de
continuidade, de procedimento. Avaliar implica desta forma em um tempo para o desenvolvimento da
atividade que deve ser realizada de forma processual, normalmente com início, meio e fim, realizando-
se de forma sistemática e objetiva.
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A visão tradicional surge principalmente com a Administração Científica, com a utilização das práticas
de medição de desempenho. Dentro desta perspectiva, a avaliação é vista como mecanismo de controle,
acompanhamento e julgamento. Na gestão pública, o propósito central da avaliação, de acordo com a
visão tradicional, é ser um instrumento de vigilância do governo, um mecanismo para assegurar o
cumprimento das metas pré-estabelecidas, que busca responder a pergunta: em que medida os objetivos
propostos pelo “Programa X” estão sendo (ou foram) atingidos com sua implementação? (NEPP, 1999)
Ou seja, a comparação entre os resultados alcançados e os objetivos planejados. A principal razão para
se realizar a avaliação seria a pressão externa por parte de órgãos controladores, financiadores e da
própria sociedade por melhores resultados.

A visão gerencialista surge sob influência do movimento de Reforma do Estado e da necessidade de se

fazer mais com menos recursos, de ter uma gestão transparente voltada para a eficiência, eficácia das
ações. Nesta abordagem, a avaliação é o instrumento que pode auxiliar o gestor público na tomada de
decisões sobre a continuidade ou não dos programas, promovendo processos de aprendizagem
contínua, baseado na idéia de que os ensinamentos da experiência passada podem evitar problemas
futuros, permitindo aumentar a capacidade humana e institucional para alcançar os objetivos
planejados. Portanto, com uma gestão orientada por resultados, a temática da avaliação ganha maior
importância na administração pública. (Bozzi, 2001)

Apesar da visão gerencialista, avançar no entendimento da avaliação como um instrumento que pode
ser utilizado pelo gestor para melhoria dos serviços e facilitar na tomada de decisão, a forma como
deve ser desenvolvida continua sendo baseada na medição, descrição e julgamento, como na visão
tradicional.

Dentro de uma visão ampliada à avaliação pode assumir outros papéis. Segundo Bozzi (2001), a
avaliação da gestão pública cumpre tanto funções técnicas como funções políticas e simbólicas que são
muito importantes para o fortalecimento da democracia. Isto porque um sistema de avaliação contribui
para democratizar a gestão na medida que leva a um controle mais racional do gasto público.

Neste sentido, a avaliação da gestão pública pode ser vista como um meio de democratização do Estado
e de consolidação dos processos de desenvolvimento institucional e, de fortalecimento das instituições
democráticas. Sob esta visão, o uso da avaliação justifica-se porque sustenta um sistema público que
busca credibilidade e que está voltado a responder as necessidades do público. (Bozzi, 2001)

Dentro desse contexto, demonstra-se que não existe um conceito único de avaliação, que ao contrário, é
um termo que está sendo ampliado, em permanente evolução. E a percepção que se tem da avaliação
pode ter efeito na prática e conseqüentemente nos resultados obtidos.

4.2 Avaliação de políticas públicas

Pode-se compreender que o processo de avaliação de políticas públicas envolve questões referentes a
aspectos econômicos, técnicos e políticos. Entretanto, de maneira geral, as modalidades de avaliação de
políticas públicas procuram enfatizar os dois primeiros aspectos, o econômico e o técnico, expressados
numa operacionalidade que ressalta medidas de desempenho e atributos quantitativos. O que se busca é
estabelecer relações entre custos e benefícios a fim de atribuir resultados para a ação governamental.

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Entretanto, como ressalta Arretche (1998), é impossível existir qualquer modalidade apenas
instrumental, técnica e neutra relativa à avaliação de políticas públicas. Nesse sentido, a avaliação deve
ser compreendida como uma forma de “atribuir um valor, uma medida de aprovação ou desaprovação a
uma política ou programa público particular, de analisá-la a partir de uma certa concepção de justiça
(explícita ou implícita)” (Arretche, 1998, p. 29).

Conseqüentemente, a avaliação de políticas públicas deve envolver os impactos da política, das

mudanças por ela geradas no seu alvo específico e na sociedade como um todo. De forma que não
sejam somente avaliados atributos de desempenho da política, mas também, possam ser consideradas
as questões relativas às preocupações redistribuitivas.

Dentro desse contexto, Arretche (1998) distingue três dimensões para a avaliação de políticas públicas.
Ela se daria sob a ótica da eficiência, da eficácia e da efetividade. A eficiência deve ser entendida como
a relação entre o esforço empregado na implementação de uma política e os seus resultados. Já a
eficácia se refere à relação entre os objetivos e instrumentos utilizados e seus resultados efetivos.
Finalmente, a efetividade é o exame da relação entre a implementação e os seus impactos na mudança
de uma condição social prévia.

Considerando-se a distinção dessas dimensões, parece oportuno, também, distinguir os diferentes

recursos analíticos referentes aos meios utilizados para a avaliação. A seguir, é apresentado o Quadro 2,
que apresenta de forma sintética as dimensões e seu respectivo foco da avaliação. Nesse sentido, uma
perspectiva que incorpora impactos e valores deve adotar inerentemente uma concepção política,
dentro de pressupostos democráticos, que se ocupam com a promoção da equalização de
oportunidades. Firma-se, então, a idéia da avaliação de políticas públicas a partir de um caráter
processual dirigido à mudança. Tal processo não é linear, mas, fundamentalmente, dinâmico e circular.
E o que se quer avaliar é a melhoria da capacidade de governo.

De acordo com essa concepção, a avaliação de políticas pública pode ser compreendida sob as
seguintes características: a) um processo de interrogação e atribuição de significados aos fatos, dados e
informações colhidos, isto é, um processo sistemático de compreensão global dos fenômenos e das
relações que envolvem uma dada política pública e b) um instrumento de melhoria e de construção da
qualidade de vida da sociedade, a partir de medidas de aprovação ou desaprovação dentro de um senso
de justiça social.

Um outro aspecto importante a ser recordado é que dentro de sua característica processual, além das
diferentes dimensões, a avaliação coloca-se em diferentes momentos. Neste sentido, Faria (1998)
salienta que a avaliação tem focos diversos relativos a esses diferentes momentos e, conseqüentemente,
utiliza-se de diferentes metodologias.

A autora classifica a avaliação de políticas públicas sob quatro formas: a) Ex-ante – levantamento de
necessidades e estudos de factibilidade para orientar a formulação e o desenvolvimento de políticas; b)
Monitoração – avalia a adequação da política na execução; c) Avaliação formativa – avalia o processo
e testa o desempenho da política e d) Avaliação somativa/Ex-post – avalia a efetividade da política.
Essas diferenças podem ser sintetizadas, conforme o Quadro 3, a seguir.

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Assim, quando é considerado o processo de avaliação de políticas públicas parece pertinente defini-lo
quanto aos seus objetivos e metodologias. Compreendendo que esse processo pode servir a diferentes
propósitos tendo, portanto, um caráter valorativo que pode estar dirigido tanto a governança quanto à
tecnocracia.

Para que a avaliação surta algum efeito e êxito, elas precisam ser percebidas como componente de
desenvolvimento da capacidade do governo. Na gestão pública, a avaliação pode ser vista como uma
contribuição crítica à construção de um serviço público profissional e ao desenvolvimento de
instituições de governo viáveis. Ou pode ser percebida como uma carga extra para o pessoal já
sobrecarregado e uma distração dos problemas mais urgentes.

Thereza Lobo (2000) argumenta que o conflito entre o conceito e a prática da avaliação, ainda presente
em não poucas situações, faz com que muitas vezes o processo de avaliação seja entendido e praticado
como um fim em si mesmo. Muitos acreditam que apenas pelo fato de fazer-se determinada avaliação,
não importa de que maneira, seja suficiente.

Portanto, enquanto não se conseguir um consenso sobre a visão da avaliação como um instrumento
gerencial que permite melhor conhecer para melhor revisar, para alcançar melhores resultados nos
gastos públicos e até mesmo como elemento que promove a democratização, dificilmente ter-se-á uma
prática adequada. Desta forma, faz-se necessário conhecer a percepção de avaliação que existe, a fim
de se compreender a prática.

5. Considerações finais
A complexidade do tema “segurança pública” na contemporaneidade, leva ao privilégio concedido à
interrogação para sugerir uma elaboração teórica, que contribua para identificar sob o ponto de vista
das políticas públicas, estratégias que componham a dinâmica do sistema de segurança, justiça e
cidadania, principalmente das organizações policiais e a necessidade lógica desse entendimento
relacional entre estas organizações e a sociedade.

Na análise do Plano de Segurança Pública a partir da retrospectiva dos governos anteriores e do atual,
verifica-se, dentro do escopo e limitações do trabalho, que as premissas estão pautadas no paradigma
prevencionista em conjunto com ações sociais. Para as organizações policiais revelam-se pertinentes
mudanças organizacionais em suas estruturas e pelas suas práticas e resultados, que apesar de cada vez
mais questionadas, reforçam sua legitimidade e permitem sua sobrevivência, ainda que a pressão da
mídia revele a necessidade de novas formas de adaptações institucionais pelas organizações policiais,
ora de forma coercitiva como as emanadas pelas decisões do poder público ou ainda de maneira
mimética ao absorver experiências inovadoras de outras corporações, como indica a tendência ao
policiamento comunitário, prática adotada com sucesso em outros países.

Em relação à avaliação do plano, não foi identificado nenhum sistema de indicadores institucional.
Apesar de no bojo do plano, seja feito menção sobre a necessidade de avaliação. O que podemos
constatar dentro de uma perspectiva neo-institucional é que houve uma mudança estrutural e relacional
nos organismos de segurança pública. Um fenômeno que se destaca, é a tentativa de se criar espaços
seguros de conversação, de forma que o aparato de segurança pública assuma novos papéis na
articulação social, redefinindo espaços políticos, ampliando e reproduzindo discursos, construindo
cenários, mobilizando os atores sociais, agendando temas.
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Entender como as políticas de segurança pública se institucionalizam em sua dinâmica de atuação de

combate à criminalidade e violência, com seus arranjos organizacionais e sua relação com a população
abre uma perspectiva de reflexão sobre as práticas de legitimação destas políticas. Abre-se também um
amplo leque a ser coberto pelos estudos de políticas públicas em um dos contextos relacionais que
coloca estas instituições frente à ameaça constante da visibilidade e exposição de suas ações e
estratégias, ao mesmo tempo em que força a uma atuação institucional no combate à violência para o
atendimento dos anseios da sociedade, legitimando as políticas e práticas do sistema de segurança
pública.

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Reseña biográfica
Márcio Pereira Basílio
Identidade: ID 20-42007-2 CRA/RJ
Cargo: Major e Professor da Escola Superior de Polícia Militar (EsPM)/PMERJ
Instituição: Policia Militar do Estado do Rio de Janeiro
Endereço: Rua Evaristo da Veiga, 78, Centro
Brasil- Rio de Janeiro – RJ
20031-040
Tel.: (55 21) 33992289
Fax: (55 21) 3399 2290
E-mail: marciopbasilio@terra.com.br ; mpb1969@fgvmail.br

Sou Mestre em Administração Pública - Ebape/FGV, Especialista em Gestão de Segurança Pública –

FGV,Especialista em Análise de Sistema - UNESA, Especialista em Recursos Humanos – ISP,
Bacharel emAdministração de Empresas – FRNL, Oficial Superior da PMERJ, e Professor da Escola
Superior de Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro. Área de interesse: Recursos Humanos,
Políticas Públicas, Processo decisório e Segurança Pública.

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Anexos

O que? Como? Por que e Para que?

Processo 1a Geração VISÃO TRADICIONAL
que... ...através da medição...
...tem como objetivo controlar (ver a relação
2a Geração entre metas planejadas e metas alcançadas),
...através da medição e
acompanhar, recompensar, punir, estabelecer
descrição... um juízo de valor.
3a Geração VISÃO GERENCIALISTA
...através da medição,
... tem como objetivo fornecer informações para
descrição e julgamento...
auxiliar no processo de tomada de decisão,
melhorar os serviços prestados, dentro de uma
gestão voltada para os resultados.
a
4 Geração VISÃO DEMOCRÁTICA
...através da medição, ... tem como objetivo disponibilizar
descrição, julgamento e informações para a sociedade e atender às
participação de diversos necessidades do público, exercendo funções
atores... políticas e simbólicas que são muito
importantes para o fortalecimento da
democracia.
Quadro 1: Evolução da percepção do termo avaliação.

Dimensão Conceito Objetivo Relação

Relação entre os Verificar aspectos Custo/Benefício
Eficiência esforços empregados referentes ao (preços de mercado)
numa ação e os rendimento
resultados alcançados técnico e
administrativo da
ação
Relação entre Verificar a Metas enunciadas/
Eficácia objetivos e penetração de Metas alcançadas
instrumentos resultados no (preços sociais)
utilizados e os tempo e no espaço
resultados efetivos
Relação entre a Verificar os efeitos Não se ocupa de inputs
implementação e os em cadeia dentro e outputs como as
Efetividade seus impactos na da sociedade dimensões anteriores
mudança de uma Refere-se a impacto,
condição prévia isto é, valores sociais
Quadro 2: Dimensões e focos da avaliação.

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Tipo de Dimensão
Avaliação
Característica Momento Objetivo Atitude
Ex-ante Levantamento Anterior à Identificar a Gerencial
de necessidades implantação factibilidade

Monitoramento Acompanhame Processo

Identificar o Gerencial
nto de ações contínuo
progresso
Formativa Acompanhame Processo
Identificar aspectos Descritiva
nto do processo contínuo
que devam ser
aprimorados
Somativa Análise de Pontual – antes, Analisar as relações Analítica
resultados e do durante e depois entre os resultados e
impacto o impacto
Quadro 3: Tipos de avaliação e suas dimensões.

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