100 ANOS DE DNOCS: MARCHAS E CONTRAMARCHAS DA CONVIVNCIA COM AS SECAS Andr Silva Pomponet1 INTRODUO Em 2009 o Departamento Nacional

de Obras Contra as Secas (DNOCS) completa um sculo de existncia. Instrumento estratgico na execuo de polticas de convivncia com as secas, o rgo, lamentavelmente, acabou apropriado politicamente pelos coroneis nordestinos e usado em proveito prprio, numa poca em que a utilizao do patrimnio pblico para o beneficiamento de propriedades particulares era ainda maior que nos dias atuais. Somente na dcada de 1950 se tentou abandonar o conceito de combater as secas e adotar a filosofia da convivncia com seus efeitos, deslocando a abordagem da questo da dimenso climtica para a econmica e social. Infelizmente, a longa ditadura que se seguiu terminou por sufocar essa discusso, que inclua o tema crucial da reforma agrria. Assim, o DNOCS permaneceu executando obras que pouco impacto tinham sobre a populao mais carente que no dispunha de meios de produo para se beneficiar com essas realizaes, muitas vezes de uso exclusivo dos poderosos locais. Nos ltimos meses, mais uma seca assola o Nordeste. Centenas de municpios decretaram situao de emergncia desde meados de 2008 e milhares de pessoas esto expostas escassez de gua at para saciar a sede. Sinal de que as polticas executadas pelo DNOCS e outros rgos, sempre sob a tutela das elites tradicionais da regio, ainda no alcanaram pleno sucesso, mesmo depois de passados 100 anos. O objetivo deste ensaio no exaurir a discusso sobre o convvio com a seca, o papel do DNOCS e a lgica poltica que perpetua o flagelo sobre a populao. Busca-se, objetivamente, ressaltar que o fenmeno climtico que assola o semi-rido nordestino sempre foi abordado sob um prisma equivocado e que, no presente, muitos equvocos se perpetuam.

Andr Silva Pomponet Economista, Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental na Secretaria do Planejamento da Bahia

Essa discusso oportuna, particularmente no momento em que o DNOCS alcana um sculo de existncia. O texto est estruturado da seguinte forma: na prxima seo traa-se um panorama do surgimento do DNOCS, ento Instituto de Obras Contra as Secas (IOCS), e sua trajetria at a dcada de 1950. Depois, abordada a tentativa de enxergar e tratar a questo sob a dimenso social, o que foi abandonado logo em seguida. Nas sees seguintes fazem-se reflexes, com o foco no fracasso das polticas de combate s secas, para se arrematar, por fim, com algumas consideraes. O IOCS E O IFOCS: COMEA O COMBATE SECA O fenmeno da seca s ganhou notoriedade no Brasil com o grande flagelo dos anos 1877-1879, que abalou o semirido brasileiro, poca esquecido e vagamente designado como norte. Naquela estiagem pereceram pelo menos 500 mil nordestinos, com 200 mil mortes somente no Cear. A fome, a sede e as epidemias podem ter feito nmero ainda maior de vtimas, conforme estimativa do jornalista potiguar Eloy de Souza, que calcula 600 mil mortos (VILLA, 2000, p. 83). Mesmo que se adote a estimativa mais conservadora, pelo menos 4% da populao brasileira pereceu no flagelo, que obrigou outros 250 mil nordestinos a migrarem para a Amaznia, em busca do ilusrio eldorado da borracha, dessa poca at o final do sculo XIX (VILLA, 2000, p. 64). As secas j era conhecidas desde 1583, quando Ferno Cardim registrou a estiagem que assolava a Bahia, reduzindo a produo dos engenhos de acar e forando muitos indgenas e a se abrigarem no litoral. Em documentos oficiais, porm, os primeiros registros datam de 1729, quando vrios escravos morreram de fome e os engenhos paralisaram suas atividades. Na ocasio, providncias foram solicitadas a El-Rei de Portugal para amenizar a situao (ALVES, 2004). Esse, pelo visto, foi o marco inicial das polticas assistencialistas voltadas para a regio. 180 anos depois dos apelos iniciais foi finalmente criada, em outubro de 1909, a Inspetoria de Obras Contra as Secas (IOCS), inspirada no Reclamation Service, surgido nos Estados Unidos em 1902, conforme observa Villa (2000, p. 95). O IOCS, a propsito, nasceu na chamada Era de Ouro da Primeira Repblica, quando o pas experimentava taxas de expanso em

torno de 4,5% e grandes obras de infra-estrutura estavam em curso, como portos e ferrovias (FRITSCH, 1990, p. 37). A prosperidade do perodo, no entanto, no alcanou o IOCS, j que a execuo oramentria estava muito aqum do previsto, o que tornou ainda mais severos os efeitos da seca de 1915, novamente arrasadora para a regio. O reconhecimento dos dbeis esforos est na prpria mensagem presidencial de Venceslau Brs, comunicando ao pas que em 1914 somente 42 poos haviam sido escavados, sendo 33 privados e apenas nove pblicos (VILLA, 2000, p. 102). Em 1918 Epitcio Pessoa, paraibano, ascendeu presidncia da Repblica e a seca passou a ser encarada com maior ateno. As solues propostas, porm, no divergiam do que era executado em pequena escala nos anos anteriores: escavao de poos e construo de audes e barragens, com o propsito de acumular a gua dos perodos de grande precipitao pluviomtrica. O presidente visualizava o problema sob a seguinte tica:
Sabe-se hoje que no Nordeste h irregularidade mas no faltam chuvas. Tudo est em poder armazenar-se as guas cabidas nos meses chuvosos, para gast-las na irrigao durante os meses de seca. Construdas as barragens para a formao de audes e abertos os canais de irrigao, vir por si a colonizao das terras por essa gente laboriosa, cuja coragem e resistncia assombram os que no lhe conhecem as virtudes (PESSOA,

2004).

No faltou interesse de Epitcio Pessoa em preparar a regio para o enfrentamento do fenmeno. Em 1918, ltimo ano da gesto Venceslau Brs, aplicou-se em obras contra as secas 2.326 contos de ris. Quatro anos depois, o montante saltou para 145.947 contos de ris. Conforme Guerra (1981, p. 60), houve um frenesi de importao de mquinas, equipamentos e at cimento (o que o Brasil no produzia) para construo de audes, estradas de ferro e rodovias cortando o interior do Nordeste. A poltica para a regio, portanto, era a de construir imensos reservatrios artificiais de gua, embora as obras no entusiasmassem os oligarcas locais, temerosos da modernizao do serto e da erradicao da misria que constitua seu principal capital poltico. Por outro lado, havia os cafeicultores paulistas e a defesa intransigente de seus interesses, contrariados com a aplicao de recursos no Nordeste (VILLA, 2000, p. 136).

Assim, foi fcil para Artur Bernardes, sucessor de Epitcio Pessoa, abandonar os investimentos na regio, que encolheram a olhos vistos: em 1925, somente 3.827 contos de ris foram investidos (GUERRA, 1981, p. 64), sob um discurso ambguo de que as obras haviam alcanado xito e que o fluxo de recursos podia ser reduzido (VILLA, 2000, p. 137). Na ocasio, Bernardes promovia um ajuste ortodoxo da economia, reduzindo despesas e promovendo uma valorizao monetria que criou embaraos para o seu sucessor, Washington Lus e para o sistema primrio-exportador brasileiro (FRITSCH, 1990, p. 55). O longo governo Getlio Vargas (1930-1945) preservou a lgica vigente de construo de audes como antdoto contra as secas. Como novidade, houve a intensificao da construo de rodovias cortando a regio, principalmente os sertes, tambm sob o encargo do rgo. Uma dessas rodovias foi a Transnordestina (posteriormente incorporada BR 116), que visava ligar Fortaleza, no Cear, ao Sudeste (GUERRA, 1981, p. 68). Depois de 1937, porm, os recursos minguaram e o nmero de funcionrios se reduziu drasticamente, conforme assinala Guerra (1981, p. 69). Em 1945, o ento Instituto Federal de Obras Contra as Secas (IFOCS), que rebatizou o antigo IOCS em 1919, tornou-se finalmente Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS). Somente na dcada seguinte o fenmeno das secas e seus efeitos sobre a sociedade sertaneja passaram a ser avaliados sob uma tica mais plural, sem o reducionismo das adversidades climticas. At ento, a promiscuidade poltica produzira muitas obras com recursos pblicos em propriedades particulares, o sistema social se estruturara de forma que populao sertaneja era mantida sob as amarras dos poderosos locais e a questo fundiria, uma das razes do drama das secas, permanecia um tabu. Mudanas, no entanto, comearam a ocorrer a partir de 1940. Uma delas que as estradas que iam surgindo facilitavam a migrao dos sertanejos em direo ao litoral e s metrpoles do Sudeste. Para tanto, colaborou o pensamento vigente poca, de que os fluxos populacionais tendiam a se adensar no litoral, fortalecendo o comrcio pelo Atlntico. Esse raciocnio orientou o planejamento governamental de ento (POMPONET, 2007, p. 1070-1). O fato mais relevante, porm, que o Nordeste estagnara nas cinco primeiras dcadas do sculo XX, em contraste com o extraordinrio desenvolvimento urbano e industrial de outras regies do Brasil. O problema tornou-se mais visvel somente na dcada seguinte.

O DNOCS E O PS-1950: UMA NOVA VISO Como rgo operacional, sujeito s ingerncias polticas dos poderosos que se digladiavam nos parlamentos pelas verbas disponveis, o DNOCS mostrava-se incapaz de romper a lgica que o subordinava aos interesses dos latifundirios e coronis regionais. o que constata Celso Furtado:
As mquinas e equipamentos do DNOCS eram utilizados por fazendeiros ao seu bel-prazer. Nas terras irrigadas com gua dos audes construdos e mantidos pelo governo federal, produzia-se para o mercado do litoral mido, e em benefcio de alguns fazendeiros que pagavam salrios de fome (...) Em sntese, a seca era um grande negcio para muita gente

(1997, p. 86).

Mudava, ento, a leitura sobre o fenmeno das secas: ao invs de decorrer meramente de fatores climticos ou geogrficos, era produto de um conjunto de relaes sociais estabelecidas ao longo dos sculos de povoamento da regio. Entre essas relaes, estava a macia concentrao de terras, com latifundirios detendo imensas propriedades que abrigavam boa parte das obras executadas pelo DNOCS nas dcadas anteriores e cujo uso atendia a interesses particulares. Guimares (1981, p. 213), utilizando dados censitrios, fornece um panorama da situao no Brasil: em 1950, 1,6% dos estabelecimentos detinham 50,9% da rea total agrcola. Uma dcada depois, 1% dos proprietrios rurais eram donos de 47,3% das terras agrcolas do Brasil. Latifndio e poder poltico concentrados produziram a famosa indstria das secas: meeiros e trabalhadores rurais, sem meios de produo, subordinavam-se ao patronato rural que pagava salrios miserveis e extorquia os trabalhadores nos anos chuvosos. Quando sobrevinham as secas, a populao era artificialmente mantida no campo atravs das aes assistencialistas do governo federal, como frentes de trabalho e distribuio de alimentos, o que evitava migraes em massa, como observa Furtado (1997, p. 72). O sistema era, ainda, potencializado pelos repasses de recursos para execuo de obras emergenciais que beneficiavam os latifundirios e com verbas que eram simplesmente desviadas. Herdado da Repblica Velha, esse sistema originou, no mbito eleitoral, os currais eleitorais. Neles, a populao pobre permanecia refm dos favores dos coroneis, que em contrapartida impunham o voto de cabresto, que ia do mero constrangimento s ameaas de jagunos armados. Conveniente aos poderosos, esse sistema configurava-se numa verdadeira

fbrica de votos, embora a lisura no fosse uma caracterstica das eleies, reforando o vicioso ciclo da indstria das secas. Como antdoto a essa indstria das secas, o projeto que instituiu a Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) colocava o DNOCS sob a superviso desse rgo, extinguindo seu papel na execuo de obras rodovirias, que passaram s esferas estadual e federal e redefinindo suas funes, focadas na execuo de projetos voltados para o aproveitamento da gua (FURTADO, 1997, p. 129). Apesar das resistncias dos polticos conservadores do Nordeste, o projeto foi aprovado pelo Congresso e melhores perspectivas se lanaram sobre a regio, que tinha um desafio a enfrentar: reduzir a imensa desigualdade regional, que comeava a criar diferenas profundas em relao ao Sul e ao Sudeste, mais desenvolvidos e em franco processo de industrializao. Havia, contudo, um obstculo incontornvel no caminho: o Golpe Militar de 1964, que atropelou as esperanas de um desenvolvimento equilibrado em termos intra-regionais. O foco dos militares voltou-se para a industrializao, que beneficiou o litoral nordestino, com melhor infraestrutura e maior grau de desenvolvimento. Ainda assim, a guinada na forma de abordar a questo das secas colaborou para uma melhor focalizao da atuao do DNOCS, que se voltou para projetos de irrigao que tinham a finalidade de aproveitar o imenso potencial hdrico acumulado nos incontveis audes construdos ao longo de dezenas de anos em nove estados. Um balano do rgo em junho de 1980, indicava 2.930 famlias beneficiadas e 32.703 hectares irrigados em 26 projetos nos estados do Piau, do Rio Grande do Norte, da Paraba, do Cear, de Pernambuco e da Bahia (GUERRA, 1981, p. 121). Em 1979, 257 audes tinham capacidade total de acumular 11,496 bilhes de metros cbicos de gua na regio, com capacidade mdia de 44,734 milhes de metros cbicos (GUERRA, 1981, p. 120). A superao dos mtodos polticos arcaicos vigentes no semi-rido no pr-1964, no entanto, ficou apenas na retrica dos militares (VILLA, 2000, p. 199). Nova seca se abateu sobre a regio em 1969-1970 e a SUDENE e o DNOCS no se mostraram capazes de agir com eficincia diante do flagelo. E, contrariando o discurso oficial, o rgo permaneceu realizando obras em propriedades particulares, principalmente nas de quem tinha assento no Congresso Nacional. A hipocrisia, a pusilanimidade e uma severa estiagem entre 1979 e 1983 produziram nova tragdia no Nordeste, com milhes de mortos e flagelados. poca,

contudo, j no cabiam os discursos incrdulos de parlamentares, como no incio do sculo XX, porque a calamidade ganhou os telejornais e comoveu o Brasil. As cifras sobre o total de mortos variaram bastante. A mais conservadora, a dos governadores da regio, indicava 100 mil mortos. As demais estimativas apontam de 700 mil mortos por fome ou fraqueza a 3,5 milhes (VILLA, 2000, p. 246-7). De qualquer forma, assume a mesma dimenso das calamidades anteriores, como ocorreu em 1877-1879, 1915 e 1932, para citar apenas as mais intensas. As medidas adotadas pelos governos foram a construo de audes pelo DNOCS as obras da seca de 1970 foram se decompondo logo depois de concludas e as frentes de trabalho nas quais se alistaram 1,5 milho de flagelados. A recesso de 1981 comprometeu ainda mais a ajuda aos nordestinos, que se alimentavam de ratos, calangos e outros animais que sobreviviam na caatinga estiagem severa. Fortaleza, capital do estado mais afetado pela seca, o Cear, recebeu 350 mil flagelados que se alojaram nas favelas (VILLA, 2000, p. 240). O pouco recurso que chegava era embolsado pelos corruptos de planto ou servia para adquirir alimentos de pssima qualidade para as vtimas da estiagem. Parte da explicao para a intensidade do flagelo foi a concentrao de terras na regio registrada na dcada de 1970: em 1972, 4 mil proprietrios (2,71% do total) detinham 51% das terras. Outros 350 mil detinham a posse de nfimos 1,83% das terras da regio, conforme Villa (2000, p. 215). O Brasil Potncia que produzia o Milagre Econmico tambm era o mesmo pas que concentrava meios de produo e expulsava milhes de sertanejos para as periferias das metrpoles. 100 ANOS DE DNOCS: ALGUMAS REFLEXES A seca de 1979-1983 mostra que houve uma involuo em relao interpretao produzida desde os anos 1950 sobre os problemas do Nordeste semirido e, principalmente, em relao s polticas propostas para atenuar os efeitos da seca. Dessa forma, Furtado (1997, p. 79) nota que No se trata de combater as secas e sim de conviver com elas, criando uma agropecuria que tenha em conta a especificidade ecolgica regional. Observe-se, contudo, que essa convivncia implicava em mudanas na configurao econmico-social que no interessava s lideranas polticas regionais. Uma evidncia foi a resistncia enfrentada pelo governo Kubistchek para a criao da SUDENE.

O latifndio e o poder dele derivado constituam os maiores obstculos s transformaes necessrias para alterar o panorama da regio. poca estavam em curso presses dos movimentos sociais por mudanas polticas na regio. Esses movimentos sociais, a propsito, contavam com a simpatia dos setores mais progressistas dos meios urbanos. O choque entre posies antagnicas, no entanto, resultou no Golpe Militar de 1964, que representou um triunfo dos setores polticos mais conservadores e contribuiu para manter inalterada a estrutura fundiria da regio. Caso fossem frente as mudanas que o sistema democrtico articulava, o DNOCS, como agncia de desenvolvimento, certamente desenvolveria um papel-chave sob outra perspectiva. Mas, conforme Villa (2000, p. 197), As agncias federais perderam autonomia e ficaram submetidas lgica militar, tornando meras reparties dedicadas a atividades rotineiras. No contexto da poca, a lgica militar, por extenso, era a lgica dos polticos conservadores nordestinos, entusiastas da quartelada de 1 de abril. E, a exemplo dos decnios anteriores, a misso do DNOCS era perpetuar o passado perverso em que audes construdos com recursos pblicos acumulavam milhes de metros cbicos de gua em grandes propriedades particulares. O retrocesso do DNOCS e da poltica de convivncia com as secas, apenas esboada com a criao da SUDENE, ficou visvel com a seca de 1970 e, mais ainda, com a grande estiagem do quadrinio 1979-1983. Encerrado o regime militar, a chamada Civilizao do Semirido pode, enfim, vislumbrar a retomada de uma discusso interrompida em 1964. Em 2009 o DNOCS completa um sculo de existncia, perpetuando sua misso de combater os efeitos das secas. evidente que o semirido exigia a criao de um rgo que dotasse a regio de infraestrutura para reter a gua das chuvas irregulares, empregando-a nos perodos secos, sustentando a atividade econmica e evitando a fome, a migrao e a morte de milhes de sertanejos. S que a questo nordestina no se resume s limitaes edafoclimticas, sanveis com audes, poos, canais de irrigao e represas. A situao, nos dias atuais, no seria to crtica caso o problema se limitasse a essas intervenes, mesmo com o largo uso poltico do rgo em proveito da elite poltica local. Uma evidncia que, nos ltimos meses, as estiagens voltaram a assolar os sertes nordestinos, dizimando lavouras, definhando e matando animais e expondo centenas de milhares de pessoas residentes nas zonas rurais escassez de gua at mesmo para beber

(SECA deixa..., 2008). No toa que, em meados de 2008, centenas de municpios declararam situao de emergncia inclusive na Bahia em funo da ausncia de chuvas. Para amenizar o problema, mais do que um sistema de armazenamento e canalizao das guas captadas nos perodos chuvosos, o obstculo consiste nas profundas desigualdades sociais e econmicas, que mantm milhes de sertanejos merc das polticas assistenciais dos governos. Pensar o convvio com a seca hoje envolve um esforo de articulao de polticas que se integrem verticalmente e que possuam ampla transversalidade, alcanando o conjunto de dimenses que configuram o hinterland setentrional brasileiro. A democratizao do acesso terra, agenda considerada ultrapassada nos pases desenvolvidos, ainda est por se construir na regio e das questes mais centrais. Inverses em sade, educao, qualificao profissional, crdito para a agricultura familiar, assistncia tcnica e mais recentemente capacitao para o manejo da flora e da fauna, degradada em grandes extenses, constituem pilares do desenvolvimento integrado e sustentvel e a base para o xito transversal das aes. Retomando-se o diagnstico de 50 anos, percebe-se que o flagelo das secas um fenmeno mais social que propriamente climtico, mais de polticas pblicas que de engenharia civil. Os pactos polticos, a interpretao equivocada da realidade, a manuteno do status quo e o descaso com que, frequentemente, o semirido tratado explicam a derrocada das polticas aplicadas ao longo do sculo XX. Nos primeiros anos do sculo XXI, porm, essa viso mais abrangente da realidade ainda no encontra ressonncia significativa. o que demonstra a proposta de transposio do Rio So Francisco, atravs de canais que vo drenar parte das guas do rio para os estados de Pernambuco, Paraba, Cear e Rio Grande do Norte. Essa proposta, a rigor, no constitui sequer novidade, j que era apontada como soluo desde a grande seca de 1877-1879, conforme aponta Villa (2000, p. 62). O discurso em defesa da transposio, inclusive, recai na armadilha de situar a obra como uma panaceia para os efeitos da seca, j que, em tese, beneficiar 12 milhes de nordestinos (CORREIA E LIMA, 2009). Ironicamente, nesse incio de sculo saem de cena os antigos coronis locais e surgem os bares do agronegcio como principais beneficirios da iniciativa, conforme acusaes divulgadas pela imprensa (MOVIMENTO DOS SEM-TERRA, 2009).

Desgastado por dcadas de apropriao poltica, ao DNOCS parece estar reservado um papel secundrio no processo de transposio. que o rgo ainda no foi escolhido como gestor do sistema e a obra encontra-se fora da sua alada, embora se alegue que a gesto no cabe Companhia Hidreltrica do So Francisco (por ser usuria) e Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba (cuja atuao se restringe ao curso do rio). A declarao do presidente do rgo no deixa de demonstrar o desgaste poltico do DNOCS, justamente s vsperas de completar um sculo de existncia em outubro de 2009 (DNOCS, 2008). Nos ltimos anos, os programas de aposentadoria rural, as polticas de transferncia de renda e o maior envolvimento dos governos estaduais na oferta de infra-estrutura hdrica como o caso do Programa gua para Todos (PAT) em curso na Bahia -, somados reduo da populao no campo frearam o espetculo macabro de mortes e migraes nos perodos de estiagem. No entanto, preciso ir alm, desenvolvendo e aplicando polticas pblicas que reduzam as fragilidades demonstradas nos perodos secos, em que a declarao de estado de emergncia ainda constitui um mecanismo corriqueiro de proteo populao. Mais do que situao emergencial, a medida uma demonstrao de que a populao do semirido necessita de polticas adequadas convivncia com a seca e emancipatrias em sua dimenso social. O raciocnio perverso que se aplicou SUDENE e SUDAM no governo Fernando Henrique Cardoso, extintas porque eram consideradas ninhos de corrupo, no pode ser aplicado ao DNOCS, que cem anos depois permanece como rgo indispensvel ao semirido na oferta de infraestrutura para a convivncia com as estiagens peridicas.

CONSIDERAES FINAIS A atuao do DNOCS ao longo de dez dcadas reflete os conflitos de interesses e as formas de enxergar o fenmeno das secas no semi-rido nordestino. Mas, sobretudo, reflete o conjunto de relaes sociais estabelecidas durante sculos, a importncia do controle sobre os rgos do Estado em uma regio com baixo dinamismo econmico, um modelo poltico anacrnico e excludente e, por extenso, a relevncia dos conchavos polticos como forma de perpetuao no poder. Sendo assim, compreensvel que o rgo tenha permanecido sob o controle dos poderosos locais, enriquecidos com os benefcios advindos da indstria da seca. Verdadeiros empresrios da desgraa, foram beneficiados pela fora das oligarquias na Repblica Velha, acomodaram-se aos dois prolongados perodos ditatoriais do sculo XX e, sobretudo, regatearam e ratearam cargos e obras dos rgos federais, entre cujas vtimas est o DNOCS. Mas, contrariando toda a evoluo dos ltimos anos, a crena no combate seca com obras e reteno artificial de gua permanece viva, como atesta a transposio das guas do Rio So Francisco. Obra que vai beneficiar o agronegcio da fruticultura irrigada, protegido sob o manto da iniciativa louvvel de levar gua a 12 milhes de pessoas. Como presente pelo seu centenrio, porm, parece que dessa vez o DNOCS vai ficar de fora.

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