Manual IV PDF

Coleco I N O VA O E G O V E R N A O N A S A U T A R Q U I A S
CIDADANIA DIGITAL E DEMOCRATIZAO ELECTRNICA
F I C H A ? T C N I C A
Ttulo CIDADANIA DIGITAL E DEMOCRATIZAO ELECTRNICA Autores Andr Azevedo Alves Jos Manuel Moreira Editor SPI Sociedade Portuguesa de Inovao Consultadoria Empresarial e Fomento da Inovao, S.A. Edifcio Les Palaces, Rua Jlio Dinis, 242, Piso 2 208, 4050-318 PORTO Tel.: 226 076 400; Fax: 226 099 164 spiporto@spi.pt; www.spi.pt Porto 2004 Produo Editorial Principia, Publicaes Universitrias e Cientficas Av. Marques Leal, 21, 2. 2775-495 S. JOO DO ESTORIL Tel.: 214 678 710; Fax: 214 678 719 principia@principia.pt www.principia.pt Reviso Marlia Correia de Barros Projecto Grfico e Design Mnica Dias Paginao Xis e rre, Estdio Grfico, Lda. Impresso MAP Manuel A. Pacheco
I S B N 972-8589-40-9 D e p s i t o L e g a l 220232/04
Produo apoiada pelo Programa Operacional Emprego, Formao e Desenvolvimento Social (POEFDS), co-financiado pelo Estado Portugus, e pela Unio Europeia, atravs do Fundo Social Europeu. Ministrio da Segurana Social e do Trabalho.

Andr Azevedo Alves Jos Manuel Moreira
INTRODUO
O novo paradigma emergente da afirmao da sociedade do conhecimento e da informao exige a reconsiderao das funes do Estado e a adaptao da Administrao Pblica s novas realidades. Importa ter em conta que, face rpida desactualizao de muito do conhecimento tcnico adquirido, hoje em dia crucial ensinar a aprender e ajudar a criar formas de pensar que possibilitem aos indivduos anteciparem e adaptarem-se s turbulncias dos vrios contextos em que actuam. Nesta obra so abordados os principais objectivos e estratgias de implementao do governo electrnico, bem como o papel dos poderes pblicos na promoo de uma efectiva cidadania digital. O reforo da democracia electrnica e os modos de incentivar a participao e vigilncia cvicas, propiciando maior transparncia e rapidez, desde as votaes avaliao das polticas pblicas, assumem aqui especial relevncia. No primeiro captulo deste manual abordaremos as questes relacionadas com o governo electrnico, com especial ateno para os desafios que se colocam modernizao da Administrao Pblica. No segundo captulo, ser tratada a problemtica da cidadania no contexto da sociedade de informao, com destaque para as temticas relacionadas com a globalizao, as alteraes do paradigma organizacional, a evoluo cultural, a excluso digital, a segurana e a privacidade. No terceiro captulo, dedicaremos a nossa ateno s temticas da democracia electrnica e das formas de avaliao da situao em matria de participao na sociedade da informao. Por fim, no quarto captulo, abordaremos a relao entre Administrao Pblica, governo limitado e sector voluntrio no contexto da sociedade de informao.
ANDR AZEVEDO ALVES JOS MANUEL MOREIRA
CAPTULO
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GOVERNO ELECTRNICO: OBJECTIVOS E ESTRATGIAS DE IMPLEMENTAO
O B J E C T I V O S
Compreender em que consiste o governo electrnico e quais os principais objectivos que lhe esto associados. Avaliar a relao entre as estratgias de implementao do governo electrnico e a modernizao da Administrao Pblica. Alertar para os principais desafios que se colocam implementao do governo electrnico. Compreender o enquadramento nacional e europeu em matria de promoo do governo electrnico.
Com o advento e a generalizao das Tecnologias da Informao e da Comunicao (TIC), os governos de todo o mundo so actualmente confrontados com um conjunto de oportunidades e desafios. Para responder aos desafios e tirar partido das oportunidades que se colocam essencial uma adaptao da Administrao Pblica que seja simultaneamente profunda e flexvel. O rpido crescimento dos fluxos financeiros, comerciais, migratrios e culturais inerente ao actual processo de globalizao, conjugado com a imperativa necessidade de promover um mais eficiente uso dos recursos oramentais, colocam na ordem do dia importantes questes quanto a uma nova concepo das estruturas de governao e do funcionamento da Administrao Pblica. A soberania e a autonomia passam hoje inequivocamente pelo desenvolvimento de uma adequada infra-estrutura de governo electrnico capaz de uma gil adaptao s crescentes exigncias que se colocam a nvel global e local. As opes que forem feitas quanto utilizao das novas ferramentas digitais pelos governos, bem como as respectivas estratgias de implementao, assumem aqui uma importncia decisiva.
1.1. DEFINIO DE GOVERNO ELECTRNICO
Os significativos e contnuos avanos a nvel das tecnologias da informao e da comunicao (TIC) permitem enormes ganhos a nvel da prestao de servios e da gesto das organizaes, em particular nas
mais complexas. A preciso e velocidade das comunicaes, os novos instrumentos de gesto da informao, as cada vez mais alargadas possibilidades de funcionamento em rede e o desenvolvimento de opes tecnolgicas que permitem melhorar a qualidade dos processos operacionais e de deciso levam a que exista, actualmente, um potencial de reduo de custos e obteno de ganhos de eficincia e eficcia que no pode ser ignorado pelos Estados. A noo de governo electrnico surge precisamente para designar o processo de transformao nas estruturas e relaes internas e externas dos vrios nveis do Estado e da Administrao Pblica atravs da incorporao e da potencializao das TIC. Quando falamos hoje em dia de governo electrnico o conceito a que nos referimos vai para alm da incorporao das TIC e inclui tambm, e
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com crescente relevncia, a satisfao de exigncias para uma Administrao Pblica menos burocratizada e mais centrada nos cidados.
Governo Electrnico: conceito que engloba o recurso s TIC para a obteno de ganhos de eficincia e eficcia nos vrios nveis do Estado e da Administrao Pblica, quer no plano das relaes internas (G2G), quer no das relaes externas (G2B e G2C), assim como o modo de facultar servios pblicos menos burocratizados e mais centrados nos cidados atravs da modernizao das estruturas de governao.
importante explicitar mais claramente o que se entende por relaes internas (G2G) e externas (G2B e G2C) quando falamos de governo electrnico.
G2G (Government to Government): relaes internas que envolvem aces e funes de diferentes nveis do Estado ou departamentos da Administrao Pblica. Podem concretizar-se a nvel horizontal (por exemplo: entre servios pertencentes a dois ou mais Ministrios) bem como a nvel vertical (por exemplo: entre os Municpios e a Administrao Central).
G2B (Government to Business): relaes externas que envolvem a interaco com as empresas. Incluem os processos de compras e estabelecimento de contratos para prestao de servios por empresas, assim como funes reguladoras e de recolha (e transmisso) de informao (por exemplo: para efeitos fiscais).
G2C (Government to Citizens): relaes externas que envolvem a interaco com os indivduos enquanto cidados. Incluem a transmisso e recolha de informao, a prestao de servios e tambm os processos de consulta e participao.
Um conceito que importa tambm definir em matria de governo electrnico, em particular pela crescente relevncia e especificidade que lhe vem sendo atribuda nos planos estratgicos nesta rea1, o de operaes de Internal Efficiency and Effectiveness (IEE).
IEE (Internal Efficiency and Effectiveness): designao que engloba os processos de modernizao conduzidos a nvel interno de um dado departamento, que tm por objectivo aumentar a eficincia e qualidade dos servios atravs da adopo das melhores prticas existentes no mercado. Entre as reas onde existem maiores oportunidades podem destacar-se a gesto da informao, dos meios financeiros e dos recursos humanos.
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1.2. O POTENCIAL DO GOVERNO ELECTRNICO
Atravs da aplicao das TIC e da modernizao da Administrao Pblica, as medidas relacionadas com a implementao do governo electrnico podem proporcionar, se correctamente aplicadas, importantes melhorias em mltiplas vertentes:
Simplificao da prestao de muitos servios aos cidados e s empresas, com especial incidncia naqueles onde o tratamento de documentos e o processamento de informao assume grande relevncia; Maior rapidez e facilidade na obteno de informao e no esclarecimento de dvidas por parte dos cidados e das empresas relativamente Administrao Pblica; Elevao dos padres de eficincia e reduo dos custos da Administrao Pblica, com potencial eliminao de nveis suprfluos de gesto e integrao de sistemas e servios sempre que possvel; Aumentar a capacidade de resposta da Administrao Pblica s iniciativas dos cidados e proporcionar-lhes possibilidades de participao mais alargada2; Colaborao mais prxima entre os vrios nveis do Estado e os vrios servios da Administrao Pblica, evitando redundncias, optimizando recursos e promovendo uma mais eficaz aplicao do princpio da subsidiariedade3. Facilitar o campo de manobra da sociedade civil e das comunidades locais atravs da remoo dos entraves burocrticos sua actuao. Note-se no entanto que a aplicao das TIC, por si s, no garante a concretizao de nenhum destes objectivos. Se certo que em matria de governo electrnico a tecnologia assume um papel central, no menos verdade que todo o potencial de melhoria existente s pode ser aproveitado se a inovao tecnolgica for acompanhada de uma reavaliao das funes do Estado, centrando a sua actuao nas suas atribuies essenciais, bem como por uma nova cultura da Administrao Pblica (MOREIRA, 2002). Se assim no for, medidas aparentemente benvolas podem revelar-se simplesmente inteis ou at geradoras de desperdcios adicionais. Vale a pena a este propsito referir o alerta lanado pela ONU (2003, p. 10) relativamen-
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te existncia de trs tipos possveis de desenvolvimento do governo electrnico, dos quais s o terceiro pode ser considerado desejvel: Gerador de desperdcios: consome recursos sem, no entanto, se traduzir na optimizao da actuao operacional do Estado; Intil: ainda que optimize a actuao operacional do Estado no produz efeitos significativos sobre a prossecuo dos objectivos preferidos pela sociedade; Significativo: optimiza a actuao do Estado e, simultaneamente, potencializa o desenvolvimento das capacidades dos cidados e da sociedade civil, aumenta as possibilidades de genuna participao no processo poltico e serve de suporte aos valores fundamentais.
1.3. PRINCPIOS DE BOA GOVERNAO
Em ligao prxima com o ponto anterior, importa ter em conta que qualquer estratgia de implementao do governo electrnico no dispensa uma rigorosa aplicao dos princpios de boa governao que se devem aplicar nos contextos mais tradicionais. O quadro 1.1 em que seguimos com algumas adaptaes Leitner (2003, p. 14) permite-nos apreciar de que forma os princpios de boa governao se relacionam e devem reflectir em qualquer estratgia de promoo do governo electrnico.
Princpios de boa governao Coerncia na concepo das polticas Democracia participativa ao nvel das polticas pblicas Consistncia, eficcia, eficincia na implementao das polticas O Estado faz aquilo que diz Transparncia e abertura do processo poltico no seu conjunto O Estado informa sobre o que faz Impacto do governo electrnico Facilita a coordenao de polticas entre departamentos ministeriais, agncias pblicas e nveis da Administrao Possibilita o envolvimento activo dos stakeholders nas polticas pblicas Facilita a implementao cooperativa e em rede das polticas de forma mais rpida e econmica Disponibiliza a informao de forma acessvel e com baixo custo
Quadro 1.1 Impacto do governo electrnico na concretizao dos princpios de boa governao
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Importa ter presente que o potencial do governo electrnico s pode ser correctamente compreendido luz de princpios mais gerais e abrangentes, sob pena de ficarmos restringidos a vises puramente tecnolgicas, tecnocrticas ou contabilsticas. Como veremos de seguida, a mesma preocupao deve ser tida em conta ao analisar o impacto do governo electrnico sobre a Administrao Pblica.
1.4. IMPLICAES PARA A ADMINISTRAO PBLICA
A Administrao Pblica e os seus agentes desempenham um papel central na actividade do Estado. Assim sendo, um dos mais importantes aspectos do governo electrnico a forma como este se repercutir no funcionamento e na gesto da Administrao Pblica. O papel dos agentes da Administrao Pblica ser crucial para avaliar de que forma o potencial da implementao das TIC est a ser (ou no) convenientemente aproveitado. Tambm aqui o factor humano ser o principal condicionante do modo como sero implementados os necessrios ajustamentos estruturais e procedimentais e do modo como sero utilizadas as novas tecnologias no interior das suas instituies e departamentos. Valer pois a pena dedicar alguma ateno s exigncias colocadas Administrao Pblica e aos seus agentes pelo governo electrnico.
1.4.1. TEORIA DAS BUROCRACIAS

A teoria das burocracias tem, ao longo das ltimas dcadas, conhecido importantes avanos que vieram colocar em causa vises simplistas que concebiam a burocracia de forma neutral e impessoal e os burocratas como meros aplicadores desinteressados de instrues recebidas. H dois aspectos essenciais que devem ser sempre tidos em conta sobre o carcter das organizaes burocrticas: 1. Nas organizaes burocrticas, tradicionalmente, os respectivos gestores e funcionrios no recebem nenhuma parte do resultado lquido das actividades da organizao como rendimento pessoal;
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2. A maior parte das receitas de uma organizao burocrtica deriva, regra geral, de outras fontes que no a venda dos seus servios no mercado. As duas caractersticas apresentadas permitem-nos compreender que a esmagadora maioria das agncias governamentais e dos departamentos da Administrao Pblica, assim como grande parte das estruturas administrativas regionais e locais se enquadram na definio de burocracia, pelo que o seu funcionamento e a forma como tender a reagir a processos de ajustamento deve ser entendida nesse contexto. Por um conjunto de razes explicadas pela teoria da escolha pblica, sabemos que as burocracias tendem naturalmente a procurar maximizar o seu oramento, rea de influncia e dimenso4. essencial que estas tendncias sejam tidas em conta em todos os esforos de reforma e modernizao, concebendo adequados esquemas de incentivos e penalizaes e tendo em ateno aspectos institucionais e narrativos como a histria, a cultura e os cdigos de conduta (implcitos ou explcitos) de cada departamento.
1.4.2. FLEXIBILIDADE, AUTONOMIA E FORMAO

Face necessidade de alterar processos, introduzir novas tecnologias e reformar estruturas, a flexibilidade dos agentes da Administrao Pblica ser cada vez mais importante. Mais do que trabalhar eficientemente numa dada estrutura institucional com determinados procedimentos fixos, o bom funcionamento da Administrao Pblica exigir de forma crescente a capacidade de adaptao a ambientes de trabalho em mudana rpida, com substituio de funes tradicionais e com o incentivo criao de estruturas mais fluidas e menos rgidas. Uma maior autonomia dos departamentos e das agncias da Administrao Pblica, desde que acompanhada da correspondente responsabilizao, pode desempenhar aqui um papel importante. A melhor forma de favorecer a adopo de novos processos mais eficientes e de promover a cooperao entre diversas estruturas ser, na grande maioria dos casos, estabelecer um enquadramento que possibilite maiores graus de liberdade e de autonomia e que, simultaneamente, seja mais exigente na avaliao das responsabilidades em cada departamento em funo da eficincia na aplicao dos recursos e da qualidade dos servios prestados. Um acrscimo de flexibilidade e autonomia que, por sua vez, s poder ser concretizado atravs de um reforado empenho e exigncia na formao e qualificao dos agentes da Administrao Pblica. No que toca ao governo electrnico, essa formao no passa apenas pela capacidade de utilizar efi-
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cazmente as novas tecnologias e pela reconverso profissional mas tambm pela potenciao de capacidades de adaptao mudana, de avaliao do desempenho dos servios e de procura activa de novas formas de conceber e executar os servios pblicos.
1.4.3. PARA UMA BUROCRACIA VIRTUAL

Para alm dos aspectos j tratados, a implementao do governo electrnico dever acarretar uma progressiva mudana de paradigma no que toca a vrias caractersticas do funcionamento da Administrao Pblica. Uma mudana de paradigma que, seguindo Fountain (2001, pp. 44-63), podemos considerar como a passagem de uma burocracia tradicional, de tipo Weberiano para uma burocracia virtual e cujos principais elementos se encontram esquematizados no quadro 1.2:
Caractersticas de uma burocracia tradicional Diferenciao funcional; diviso precisa do trabalho; fronteiras jurisdicionais claras Hierarquia de departamentos e de indivduos Arquivos, documentos escritos, funcionrios encarregados de manter e transmitir ficheiros Funcionrios neutrais, impessoais, ligados a um departamento em particular Sistemas de regras gerais de escritrio; procedimentos operacionais padronizados Processamento lento devido a atrasos, mltiplos intervenientes em cadeia, indisponibilidade de informao Longos ciclos de feedback e ajustamento Caractersticas de uma burocracia virtual Estruturao da informao atravs do uso das TIC; estrutura organizacional baseada em sistemas de informao e no em pessoas Comunicao electrnica e informal; trabalho e tomada de decises em equipas Ficheiros digitalizados, mantidos e transmitidos electronicamente por mltiplos processos; funcionrios encarregados de manter hardware, software e telecomunicaes Funcionrios com funes transversais Regras inseridas em aplicaes e sistemas de informao; uma estrutura invisvel e virtual Processamento rpido ou em tempo real Monitorizao constante e feedback contnuo; possibilidade de processos de ajustamento mais rpidos ou em tempo real
Quadro 1.2 Comparao entre uma burocracia tradicional, de tipo Weberiano, e uma burocracia virtual. Adaptado de Fountain (2001, p. 61)
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Apesar das limitaes deste tipo de esquematizao e da simplificao que lhe est necessariamente associada, cremos que esta distino entre os dois paradigmas contribui para um melhor entendimento sobre a forma como o potencial de mudana do governo electrnico poder repercutir-se nas estruturas da Administrao Pblica. Do confronto entre os dois paradigmas possvel verificar que, relativamente s suas congneres tradicionais, as burocracias da era do governo electrnico tero de evoluir no sentido de uma muito maior rapidez e flexibilidade nos procedimentos, de uma diminuio dos tempos de resposta s solicitaes que lhes so colocadas e de um acrscimo de autonomia e versatilidade dos seus agentes. Igualmente importante ser a capacidade para receber feedback e efectuar os necessrios ajustamentos em tempo til, sendo que neste aspecto assume particular importncia a gesto da informao e da comunicao por parte da Administrao Pblica.
1.4.4. GESTO DA INFORMAO E COMUNICAO

A Gesto da Informao prende-se com os esforos organizacionais relacionados com o valor, o custo, a qualidade, a utilizao, a origem, a segurana, a propriedade, a distribuio, a fiabilidade, a adequao, e a pertinncia da Informao como suporte da misso e dos objectivos das organizaes. Numa perspectiva de Governo Digital, a Gesto da Informao da maior importncia para integrar esforos que geralmente so pensados isoladamente, sem o enquadramento que lhes permita coordenar, gerir e antecipar a complexidade do relacionamento entre as diversas entidades envolvidas, sejam elas individuais ou colectivas.
Feliz Ribeiro Gouveia (2003, p.158)
A dimenso e complexidade das estruturas da Administrao Pblica faz com que a implementao das TIC seja nesse contexto uma tarefa particularmente difcil. Independentemente do previsto no quadro legislativo, na prtica, as instituies pblicas tendero a ser lentas (ou mesmo a oferecer resistncia) na adopo de novas tecnologias e procedimentos de gesto da informao. Tambm nesta rea a formao dos agentes da Administrao Pblica dever ser acompanhada das necessrias alteraes no enquadramento institucional por forma a que seja estimulado um empenhamento activo nas reformas necessrias.
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No contexto da influncia do governo electrnico na gesto da informao por parte da Administrao Pblica h trs elementos que merecem destaque: 1. Estandardizao do tratamento de dados: a partilha de informaes e de bases de dados entre diferentes servios e departamentos s possvel se forem implementados padres compatveis de tratamento de dados no conjunto da Administrao Pblica. As possibilidades de estandardizao e cooperao na recolha e tratamento dos dados so potenciadas pela Internet (Fountain, 2001, pp. 27-29), criando-se oportunidades de eliminao de procedimentos repetidos e diminuindo a justificao para as situaes em que diferentes departamentos recolhem informao idntica ou muito similar. Alm disso, a estandardizao dos dados pode sugerir novas formas de anlise, as quais, eventualmente, podem conduzir a mudanas nas relaes entre servios e na sua organizao interna. Por ltimo, a estandardizao pode permitir significativas poupanas se a identificao de procedimentos redundantes conduzir eliminao dos respectivos servios ou ao seu redimensionamento. 2. Alargamento do uso dos sistemas de informao como suporte tomada de decises: a utilizao de meios informticos de processamento da informao gera importantes possibilidades de melhoria nos processos de tomada de deciso. Um uso eficiente dos sistemas de informao na Administrao Pblica dever permitir que qualquer processo de tomada de decises beneficie do conhecimento dos melhores especialistas de diferentes departamentos e servios. Para alm de uma maior incorporao do conhecimento tcnico na tomada de decises, os sistemas de informao permitem um ajustamento mais rpido (ou mesmo em tempo real) alterao de variveis externas relevantes para as aces da Administrao. A utilizao das novas tecnologias de gesto de informao dever permitir obter uma maior coerncia e consistncia no que toca s decises tomadas, quer a nvel horizontal (entre diferentes reas funcionais), quer a nvel vertical (entre diferentes estratos do Estado e da Administrao Pblica), minimizando contradies e propiciando maior certeza e estabilidade aos cidados. 3. Novo enquadramento de funes: com a estandardizao de procedimentos e a expanso da utilizao dos sistemas de informao na tomada de decises surgir a necessidade de redefinir as funes de um nmero considervel de servios e de promover uma profunda reestruturao em muitos departamentos. Se por um lado o papel
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dos analistas de sistemas ganhar uma importncia crescente graas s suas tarefas de estudo e redefinio dos processos de trabalho, por outro, a maior estandardizao de procedimentos tender a eliminar a necessidade de alguns nveis intermdios de gesto na Administrao Pblica. As vrias agncias e departamentos tendero gradualmente a dividir-se em dois grandes grupos de acordo com as suas funes, que podero centrar-se na interaco e comunicao com os cidados ou em tarefas de back-office e processamento de dados, onde o potencial de integrao administrativa graas ao uso das TIC mais significativo. A nvel da comunicao e interaco com os cidados, para alm das questes de participao e democracia electrnica que sero tratadas no Captulo 3, a implementao do governo electrnico exige, para ser bem sucedida, que a utilizao crescente das TIC seja acompanhada de uma efectiva responsabilizao dos servios face aos cidados. De facto, de nada serviro os instrumentos tecnolgicos se no forem acompanhados de uma cultura da Administrao Pblica que garanta transparncia nos seus processos e uma atitude de solicitude e rigor nas respostas s solicitaes e pedidos de esclarecimento por parte dos cidados. Uma atitude de rigor e solicitude que passa no s pelo fornecimento de informao correcta e adequada a cada caso dentro de tempos de resposta teis, mas tambm pela coerncia e coordenao entre os vrios servios. S desta forma ser possvel que os diversos servios evitem na sua comunicao contradies e sobreposies, as quais, por gerarem incerteza e introduzirem elementos de potencial arbitrariedade, prejudicam gravemente os cidados e impem tremendos e desnecessrios custos actividade econmica5.
1.5. ESTRATGIAS DE IMPLEMENTAO
Para que o potencial do governo electrnico em termos de ganhos de eficincia e da qualidade dos servios prestados aos cidados seja realizado essencial que na sua implementao estejam definidos de forma precisa objectivos estratgicos e se respeite um conjunto de princpios na sua prossecuo. Igualmente importante no desenho e na concretizao das estratgias ser compreender a natureza institucional de muitas das alteraes necessrias.
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1.5.1. ORIENTAO PARA OS RESULTADOS

O objectivo primordial da estratgia do governo electrnico deve ser a melhoria da eficincia e qualidade do servio pblico e no a implementao de novas tecnologias. A implementao das TIC no deve ser concebida como um fim em si mesmo mas antes como um meio para a obteno de resultados que transcendem as questes tecnolgicas. Neste sentido, possvel enunciar algumas orientaes estratgicas que devem ser seguidas na implementao do governo electrnico: 1. Dado que os recursos so limitados, devem ser estabelecidas de forma clara e fundamentada prioridades nas iniciativas a desenvolver, privilegiando os projectos mais simples e com maior impacto positivo sobre os cidados; 2. Todos os projectos devem ter um objectivo claro e verificvel de forma a evitar que as iniciativas de promoo do governo electrnico se transformem numa forma de simplesmente despejar recursos financeiros adicionais sobre os servios existentes; 3. Existe um papel importante a ser desempenhado por uma unidade responsvel pela coordenao de esforos na rea do governo electrnico (actualmente, no caso portugus, a UMIC6). Essa unidade dever exercer uma funo de liderana, promovendo activamente a colaborao entre os vrios departamentos do Estado e servios da Administrao Pblica, aconselhando no estabelecimento de prioridades claras, desenvolvendo recomendaes para o enquadramento regulador, fomentando e difundindo padres de interoperabilidade e avaliando os progressos efectuados e as principais lacunas existentes; 4. A responsabilidade pela implementao do governo electrnico deve ser disseminada por todos os patamares do Estado e da Administrao Pblica, incluindo os nveis mais elevados da gesto pblica; 5. Para alm da aposta na formao, imperativo recrutar e reter um volume adequado de recursos humanos com as capacidades indispensveis implementao do governo electrnico, quer a nvel tecnolgico quer a nvel da concepo, avaliao e reestruturao dos processos organizativos e administrativos; 6. Nos processos de deciso, devem ser includas anlises custo-benefcio do impacto da implementao de cada iniciativa proposta
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no mbito do governo electrnico por forma a fundamentar as opes tomadas e minimizar o desperdcio de recursos; 7. Deve ser promovida a cooperao entre os fornecedores, as instituies pblicas e os utilizadores dos servios com o objectivo de melhorar continuamente as solues organizacionais e as plataformas tecnolgicas implementadas; 8. essencial que haja um firme comprometimento no sentido de eliminar, redimensionar ou reorientar a actividade de todos os servios que se tornem redundantes em funo da aplicao do governo electrnico, de forma a garantir que o potencial existente de ganhos de eficincia e reduo de custos seja substancialmente realizado.
1.5.2. CENTRALIZAO E DESCENTRALIZAO

Um outro aspecto importante a ter em conta em qualquer estratgia de implementao do governo electrnico que o processo ter de combinar simultaneamente elementos de centralizao e descentralizao. Como reala Fountain (2001, pp. 35-36), a tradicional tenso entre a tomada de decises a nvel central, regional ou local pode ser minimizada pelo advento do governo electrnico. Se certo que em muitas reas necessrio algum grau de controlo central, tambm sabido que o excessivo centralismo impede o desenvolvimento de capacidades de resposta e adaptao locais e impe elevados custos de monitorizao e coordenao, assim como atrasos considerveis no funcionamento das burocracias e prejuzos para os cidados. A utilizao das TIC vem permitir que dados recolhidos a nvel local possam ser facilmente transferidos, processados e armazenados a nvel central, o que reduz em grande medida o espao fsico e o pessoal necessrio para tratar desse tipo de tarefas. Por outro lado, toda a informao processada e armazenada centralmente pode tambm ser mais facilmente utilizada a nvel local e regional, o que permite a transferncia de mais competncias e um grau acrescido de descentralizao das decises e das polticas em muitas reas. O desafio prtico consiste, assim, em estruturar os vrios departamentos e servios de forma a tirar partido dos benefcios do conhecimento local de forma conjugada com o uso de sistemas centralizados de processamento e armazenamento da informao, que permitem evitar redundncias e melhorar a qualidade quer das polticas quer das decises operacionais.
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Assim, a centralizao no tratamento de alguns dados poder permitir a descentralizao de um volume acrescido de competncias de tal forma que um mais significativo volume de funes passe a ser desempenhado a nvel local e regional.
1.5.3. AGNCIAS VIRTUAIS

Um aspecto essencial do governo electrnico a aplicao nas relaes G2C, G2B e inclusivamente G2G do conceito de agncia virtual.
Agncia Virtual: conceito que engloba todas as iniciativas de utilizao da Internet e de tecnologias relacionadas por departamentos do Estado e servios da Administrao Pblica nas relaes G2C, G2B e G2G. Cada agncia virtual pode limitar-se a um departamento ou servio ou ser o resultado da cooperao de vrios. Pode igualmente limitar-se a funes de front-office ou pressupor uma integrao mais ou menos significativa nos processos de back-office.
A difuso das TIC permite o desenvolvimento de uma nova arquitectura assente na distino entre as funes de front-office (onde se incluem no s as agncias virtuais, mas tambm os centros de atendimento telefnico e os postos fsicos de atendimento) que devero estar cada vez mais acessveis aos cidados e s empresas, e as funes de back-office que podero estar localizadas em qualquer local, desde que integradas e suportadas por uma rede adequada de sistemas de comunicao. Aps uma primeira fase em que se tende a fazer uma transposio mais ou menos directa das funcionalidades de cada servio para uma agncia virtual correspondente, os maiores ganhos a nvel de eficincia e de prossecuo dos objectivos de boa governao encontram-se na integrao a nvel do back-office. A este nvel podem ser actualmente definidos, como refere Leitner (2003, pp. 34-35), trs tipos principais de integrao: 1. Integrao centrada no front-office: consiste em juntar informao e dados de vrios back-offices num nico front-office. Tem por objectivo permitir que cada cidado ou empresa possam requerer servios providenciados por diferentes back-offices atravs de um nico front-office. Neste nvel de integrao os vrios back-offices podem nem sequer interagir entre eles. 2. Integrao centrada nos recursos: consiste em procedimentos avanados de partilha de dados em que os vrios back-offices utilizam informao organizada centralmente (mas que pode estar armazenada
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de forma dispersa). Os sistemas integrados de gesto de arquivos desempenham aqui um papel fundamental. 3. Integrao centrada nos processos: consiste na integrao dos processos dos vrios back-offices. Os beneficirios deixam de necessitar de interagir com vrias agncias, passando cada processo a ser conduzido atravs da cooperao activa entre os vrios departamentos e servios. O maior potencial reside claramente no segundo e no terceiro tipo de integrao mas deve ser tido em conta que tambm a esses nveis que se colocam as maiores exigncias em termos de confiana dos cidados nas estruturas pblicas e de colaborao entre estas ltimas.
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Portal do Cidado
Foi lanado em Maro de 2004 o Portal do Cidado (www.portaldocidadao.pt), um projecto da responsabilidade da Unidade Misso Inovao e Conhecimento (UMIC) que arrancou com a participao de 120 organismos pblicos. O Portal divide-se em duas grandes reas funcionais: uma dedicada aos cidados (G2C) e outra dedicada s empresas (G2B), apresentando em ambas as reas um vasto conjunto de contedos e de servios.
Na sua fase inicial, 50% dos servios proporcionados no Portal so de carcter informativo, 30% de carcter interactivo e os restantes 20% de natureza transaccional. Os servios do Portal representam cerca de 500 assuntos do quotidiano dos cidados e das empresas. Alguns dos actos envolvem a participao de diferentes organismos, o que exigiu a adaptao de alguns impressos e formulrios. A integrao entre o Portal e os vrios organismos envolvidos no ainda, no entanto, completa pelo que os utilizadores continuam a ser confrontados com janelas sobrepostas das diversas reas. Entre os casos de integrao de servios destaca-se o acto de alterao de morada, que implicou adaptaes nos 15 organismos envolvidos. As fases seguintes do desenvolvimento do Portal do Cidado devero apostar na integrao a nvel de back-office.
Figura 1.1 Pgina de abertura do Portal do Cidado (www.portaldocidadao.pt) Fontes: www.portaldocidadao.pt e Joo Ramos, Portal do Cidado arranca in Expresso, 13 de Maro de 2004.
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1.5.4. GARANTIR A ADESO DOS CIDADOS

Nenhuma estratgia, por mais bem implementada que seja, se poder considerar bem sucedida se no garantir a adeso e o envolvimento dos cidados que so, afinal, os seus destinatrios e principal razo de ser. A este propsito importante ter presentes os trs factores considerados decisivos pela ONU (2003, pp. 8-9) para assegurar que os utilizadores potenciais do governo electrnico tirem partido dos servios disponibilizados: 1. Percepo de valor acrescentado: qualquer iniciativa de desenvolvimento do governo electrnico deve incorporar uma estimativa realista do valor acrescentado que essa aplicao especfica proporciona aos seus utilizadores. 2. Acesso e capacidades: o uso do governo electrnico deve ser concebido de forma a ser o mais acessvel possvel em termos do custo, tempo e esforo exigido a cada utilizador. O desenvolvimento de solues inovadoras e imaginativas para aumentar esta facilidade de uso deve ser parte integrante da estratgia de implementao do governo electrnico. 3. Privacidade e segurana: as questes de privacidade e segurana devem ser tidas em conta desde as primeiras fases de concepo e implementao, de forma aberta e profissional. Qualquer falha significativa nesta rea gera, naturalmente, junto dos cidados, uma forte desconfiana com consequncias de longo prazo.
1.6. RISCOS E DESAFIOS
Para alm dos benefcios potenciais do governo electrnico, importante considerar tambm alguns dos principais riscos e desafios associados implementao do governo electrnico. De seguida, consideraremos problemas relacionados com questes institucionais, de segurana e de recursos humanos.
1.6.1. A IMPLEMENTAO COMO DESAFIO

So, infelizmente, bastante frequentes as situaes em que orientaes estratgicas de grande importncia e cuidadosamente planeadas falham ao nvel
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da implementao no terreno. Esta afirmao vlida para as organizaes em geral mas, no que diz respeito Administrao Pblica, ela ganha uma relevncia particular, j que h neste mbito um longo historial de medidas e reformas anunciadas a nvel estratgico que nunca chegam a concretizar-se (ou que se concretizam mas no produzem os resultados desejados) a nvel operacional. No mbito de uma matria to complexa e abrangente como o Governo Electrnico, esta preocupao torna-se ainda mais pertinente. Importa a este propsito recordar que a implementao de reformas dos servios pblicos apresenta especificidades a nvel da gesto estratgica. Implementao essa que pode ser vista como uma forma de conseguir que a organizao actue de acordo com o exigido pela nova estratgia. Como explica Peter Joyce (2003, p. 66): Nos modernos servios pblicos, com a sua gesto mais exposta, implementar uma reforma estratgica frequentemente visto como requerendo uma mudana global, o que implica no s alteraes nos servios mas tambm nos sistemas organizacionais. De facto, para que a implementao tenha boas hipteses de sucesso no basta definir estratgias de modernizao tecnolgica. igualmente essencial vencer o desafio de seleccionar e reter os recursos humanos adequados a nvel dos patamares intermdios de gesto e da execuo operacional, assim como assegurar que os vrios sistemas organizacionais so adaptados de forma a garantir que os comportamentos e as atitudes dos agentes envolvidos se adequam s exigncias das novas realidades tecnolgicas. Importa compreender (e fazer compreender) que a implementao deste tipo de mudanas exige muito trabalho, persistncia, ateno aos detalhes e, acima de tudo, capacidade para encontrar solues face s contrariedades que, inevitavelmente, vo surgindo no mbito deste tipo de processos. Todos estes elementos devem ser tidos em conta na definio dos sistemas de planeamento estratgico que, desejavelmente, serviro de orientao fase de implementao de cada iniciativa concreta (JOYCE, 2003, pp. 67-72).
1.6.2. RESISTNCIAS INSTITUCIONAIS

A nvel das resistncias institucionais, so de destacar os seguintes problemas: Falta de cooperao: as mudanas institucionais requeridas pelo governo electrnico exigem um elevado grau de cooperao entre diferentes instituies, departamentos e servios da Administrao Pblica.
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No entanto, realizar essa cooperao pode ser bastante problemtico, uma vez que a histria e a cultura prprias de cada um desses organismos leva a que os seus agentes tenham uma forte identificao com seus objectivos especficos e olhem com desconfiana para a possibilidade de colaborarem com outros. Para obviar este tipo de resistncias importante constituir redes transversais de cooperao. Dificuldades de estandardizao: como j vimos, a estandardizao uma condio essencial para a obteno de ganhos de eficincia no processamento de dados. A interoperabilidade das plataformas depende de uma prvia estandardizao mas a especificidade de muitos procedimentos administrativos pode constituir uma forte barreira a esse objectivo. Importa, por isso, que as solues tcnicas sejam acompanhadas de um esforo para estabelecer um entendimento comum dos conceitos administrativos envolvidos. Lentido no ajustamento de alguns organismos: no desenvolvimento de solues integradas transversais, os atrasos de alguns organismos podero prejudicar gravemente e de forma global os avanos em matria de governo electrnico. pois importante que haja uma responsabilizao pelo cumprimento dos prazos e que a unidade coordenadora de cada iniciativa preste activamente assistncia a todos os departamentos e servios que encontrem dificuldades especficas no seu ajustamento. Resistncias perda de recursos: nalguns departamentos e servios, provvel que o governo electrnico permita a reduo do oramento e do pessoal empregue. Ora, como vimos quando abordmos a teoria das burocracias, essas redues conflituam com a lgica da actuao burocrtica pelo que de esperar que surjam por esta via fortes resistncias concretizao do potencial de ganhos de eficincia.
1.6.3. PROBLEMAS DE SEGURANA

A interdependncia e interoperabilidade dos servios caractersticas do governo electrnico levantam srios problemas de vulnerabilidade dos sistemas face a ameaas externas que no se colocavam (ou existiam em muito menor grau) numa estrutura burocrtica tradicional. De facto, o funcionamento do governo electrnico assenta em estruturas de telecomunicaes e sistemas de informao susceptveis de sofrerem ataques a partir de um nmero infindvel de localizaes e com meios relativamente mais acessveis do que sucedia no passado.
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A interdependncia acarreta ainda uma complicao adicional, uma vez que a ligao estreita entre os vrios sistemas implica que qualquer ataque bem sucedido a um deles se poder transmitir em cascata a todo o aparelho do Estado, amplificando as consequncias negativas. Este risco especialmente importante numa conjuntura internacional de grande instabilidade e em que a ameaa de organizaes terroristas transnacionais est cada vez mais presente7.
1.6.4. QUALIFICAO OU DESQUALIFICAO?

Uma outra questo levantada pelo governo electrnico deriva do impacto da estandardizao de procedimentos na qualificao dos recursos humanos. Como nota Fountain (2001, pp. 42-43) a formalizao de conhecimento, procedimentos e esquemas de resoluo de problemas torna relativamente menos importante a experincia de muitos funcionrios qualificados e gestores intermdios. Surge assim a preocupao de saber se o governo electrnico no poder contribuir para uma menor criatividade e, pelo menos a longo prazo, para uma desqualificao de muitas funes no interior da Administrao Pblica. A verdade que as TIC, tanto no sector pblico como no sector privado, podem ser usadas tanto para desqualificar determinadas funes como para aumentar as capacidades e o grau de autonomia dos recursos humanos. Se equipararmos o advento das TIC com outros avanos tecnolgicos ao longo da histria verificamos tambm que medida que as funes tradicionais perdem importncia ou desaparecem, outras novas se estabelecem e afirmam. O resultado final deste processo depender assim muito mais das estruturas organizacionais que forem sendo desenvolvidas e do empenho na aquisio de novas competncias do que da natureza dos processos tecnolgicos adoptados.
1.6.5. PRUDNCIA E INOVAO TECNOLGICA

Sendo certo que devem ser efectuados todos os esforos possveis no sentido de ultrapassar todos os obstculos implementao do governo electrnico descritos neste captulo, importa tambm deixar claro que, na generalidade das aplicaes, ser sempre de esperar que haja um desfasa-
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mento mais ou menos significativo entre a introduo de novas tecnologias no sector privado e a sua adopo generalizada na Administrao Pblica. Mais ainda, importante ter em conta que esse desfasamento no necessariamente provocado (ou no exclusivamente provocado) por ms razes. A prpria natureza das funes assumidas pelo Estado tender a determinar que os nveis de prudncia associados a uma gesto pblica apropriada impliquem um grau de averso ao risco comparativamente superior ao que prevalece no sector privado. Assim sendo, at certo ponto natural que os servios pblicos no apresentem, de uma forma geral, um grau de utilizao das TCI equiparvel em cada momento ao verificado no sector privado. De facto, no s natural, mas tambm desejvel, que o sector pblico s avance para a implementao em larga escala de novas tecnologias depois de haver um grau substancial de certeza quanto sua eficincia e fiabilidade. Como explicam Shafritz e Russel (2003, p. 283): As organizaes governamentais so, inerente e adequadamente, conservadoras. No necessariamente no sentido poltico de tender para a direita poltica, mas no sentido legal de terem uma responsabilidade fiduciria de gerir os bens e programas governamentais de uma forma prudente. Consequentemente, os governos no podem correr o tipo de riscos associados s tecnologias emergentes que as empresas em geral assumem no decorrer normal da sua actividade. Os governos no podem apostar o futuro da empresa numa nova tecnologia porque, literalmente, tal no seria prudente. Assim sendo, em termos de servio ao cliente, os governos tendero sempre a oferecer tecnologias mais antigas porque tm de esperar at que as novas tecnologias tenham dado provas de sucesso. Agir de outra forma corresponderia, em muitos casos, a assumir uma postura demasiado arriscada face ao elevado grau de complexidade da Administrao Pblica e s numerosas ligaes e dependncias existentes entre os vrios departamentos. Um factor adicional que recomenda prudncia na adopo de inovaes tecnolgicas o facto de, no obstante existir, como j vimos, um largo potencial para a automatizao de procedimentos atravs do Governo Electrnico, um nmero considervel de funes continuar a requerer interaco humana. Por todas estas razes, todo o potencial de ganhos de eficincia e reduo de custos no pode muitas vezes ser realizado to rapidamente quanto as expectativas mais optimistas deixariam antever. Note-se no entanto que este alerta para a necessidade de ter em conta os especiais requisitos de pru-
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dncia relacionados com a introduo de reformas tecnolgicas profundas na Administrao Pblica no deve nunca servir de justificao para perpetuar o status quo, reforando as resistncias institucionais mudana que j atrs descrevemos. No fundo, o que se deve procurar um equilbrio entre a implementao gradual do governo electrnico e a realizao, em simultneo, dos ajustamentos estruturais necessrios para que as inovaes tecnolgicas que vo sendo introduzidas produzam bons resultados, tendo em conta as especificidades e a complexidade de todo o aparelho de Estado. As numerosas possibilidades de inovao que se apresentam em matria de governo electrnico exigem que se proceda, quer a nvel poltico, quer a nvel adminsitrativo, a uma prioritarizao rigorosa das iniciativas. Como explicam Bovaird e Lffer (2003, p. 71), reflectindo sobre a experincia do Reino Unido: Dada a importncia de muitas destas [formas de inovao no sector pblico], esta ideia de nada alterar no claramente uma opo na gesto estratgica do sector pblico. No entanto, quase certamente tambm verdade que nesta matria, como sempre, ser estratgico significa ser selectivo e focado. Estas vias de inovao no podem ser seguidas todas ao mesmo tempo de forma efectiva esta opo seria uma loucura. O sector pblico do Reino Unido tem sido, nos ltimos anos, frequentemente acusado de sofrer de iniciativite porque no aceitou esta lio. assim provvel que os decisores em matria de estratgia do sector pblico tenham de aceitar que, da mesma forma que nada alterar no uma opo, tambm tudo alterar no o . Note-se que a prudncia que deve estar associada introduo em larga escala de inovaes tecnolgicas no diminui, mas antes refora, a desejabilidade de implementar projectos piloto, de custos e abrangncia necessariamente limitados, que permitam avaliar com maior preciso a utilidade, fiabilidade e eficincia das mudanas que se pretende efectuar antes de as introduzir a um nvel institucional mais alargado. Importa tambm realar que a necessidade de, quer os decisores polticos, quer os gestores pblicos, serem especialmente prudentes no que diz respeito a estas matrias no deve implicar falta de ambio a nvel das iniciativas de implementao do governo electrnico, mas antes deve servir de incentivo ao estabelecimento de objectivos realistas e a um mais rigoroso planeamento estratgico das mesmas. Planeamento estratgico esse que deve sempre levar em linha de conta, no s as condicionantes internas e externas com que se confronta o processo de implementao, mas
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tambm uma cuidadosa anlise de risco, matria esta a que dedicaremos maior ateno j a seguir.
1.6.6. ANLISE DE RISCO

Face s vrias dificuldades e especificidades anteriormente elencadas no que diz respeito implementao do governo electrnico, importante dedicar alguma ateno problemtica da anlise de risco. No mbito da anlise de risco, h vrias abordagens possveis, com graus muito diversos de complexidade e detalhe. Na sinttica exposio que se segue, basear-nos-emos na abordagem proposta por Joyce (2003) para a anlise de risco em contexto de gesto estratgica no sector pblico. Um primeiro passo consiste em reunir uma lista dos principais factores organizacionais e institucionais que podero afectar a implementao das vrias iniciativas/estratgias. A lista dever ser gerada a partir dos inputs recebidos de responsveis dos vrios nveis da organizao envolvidos, directa ou indirectamente, no processo. Cada lista dever ser o mais especfica possvel e englobar, tanto quanto possvel determinar antes da execuo, todos os riscos relevantes (internos e externos) que se colocam face ao projecto que se pretende implementar. Numa segunda fase da anlise de risco, dever-se- proceder avaliao de cada um dos factores reunidos na primeira fase em termos da sua probabilidade de ocorrncia e do impacto esperado que teriam na eventualidade de, efectivamente, se concretizarem. Na medida do possvel, e para facilitar comparaes e uma avaliao mais objectiva, esses factores devero ser alvo de uma classificao quantitativa e numa escala comum. Uma avaliao quantitativa permite tambm que, para efeitos de comparao entre diferentes alternativas de implementao do governo electrnico, se calcule um factor de risco global de cada uma delas. Entre os possveis factores de risco a considerar (que, recordamos, devero ser o mais especficos possvel e, asssim sendo, tendero a variar muito de projecto para projecto e de servio pblico para servio pblico), podemos, a ttulo de exemplo, enunciar a dificuldade de recrutar/formar recursos humanos adequados, a possibilidade de haver quebras no financiamento no decorrer dos projectos, a hiptese de haver custos adicionais ou no previstos, as consequncias de uma implementao mal sucedida sobre os cidados e a possibilidade de se levantarem objeces ou resistncias relativamente a alguns aspectos potencialmente mais controversos da iniciativa em questo.
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No quadro 1.3 apresenta-se de forma esquemtica a abordagem de anlise de risco que aqui descrevemos.
Risco (probabilidade * impacto) ()
Factores de risco Factor 1 Factor 2 () Factor n Risco total
Probabilidade ()
Impacto ()
Quadro 1.3 Riscos: probabilidade e impacto. Adaptado de Joyce (2003, p. 59)
Uma possvel metodologia adicional de gesto do risco ser, a partir das concluses do quadro 1.3, fazer uma anlise comparativa do risco e dos benefcios potenciais das diferentes alternativas disponveis em termos de implementao, atravs da utilizao de uma matriz como a apresentada no quadro 1.4.
Benefcios potenciais da medida Reduzidos Mdios Elevados
Risco Elevado Mdio Reduzido
Quadro 1.4 Matriz de riscos e benefcios. Adaptado de Joyce (2003, p. 59)
Uma anlise de risco que, se conduzida de forma eficiente, possibilita o envolvimento de todos os nveis dos servios envolvidos que podem contribuir para a identificao de benefcios e factores de risco relevantes em cada caso. Adicionalmente, a matriz de riscos e benefcios tambm um instrumento que pode permitir evitar decises apressadas ou com insuficincia de dados relevantes, obrigando simultaneamente a que todos os elementos em questo sejam explicitamente considerados. Consoante o grau de sucesso da implementao de uma determinada iniciativa no mbito do governo electrnico possvel considerar vrios cenrios associados. Nunca se deve subestimar a importncia de prever as implicaes resultantes desses diferentes cenrios e preparar respostas adequadas para os mesmos, especialmente em reas crticas de funcionamento do Estado e da Administrao Pblica, que envolvam recursos particularmente significativos ou que afectem um elevado nmero de cidados.
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As decises tomadas em cada caso, quer a nvel estratgico, quer a nvel operacional, devem ter em conta uma to rigorosa quanto possvel anlise de risco e no apenas a considerao de um cenrio em que tudo se desenrola da melhor forma possvel.
A estratgia da Unio Europeia em matria de governo electrnico encontra-se explicitada no plano de aco e Europa 2005 (COMISSO EUROPEIA, 2002), que por sua vez veio suceder ao plano eEuropa 2002. No que diz respeito Administrao Pblica, o plano estabelece seis vectores fundamentais de actuao a nvel dos Estados-membros e da Unio Europeia: 1. Banda larga: os Estados-membros devero procurar agir de forma a que a generalidade dos organismos da Administrao Pblica disponha de ligaes de banda larga; 2. Interoperabilidade: devero ser tomadas medidas que permitam a juno dos sistemas de informao das Administraes Pblicas de toda a Unio Europeia, sempre que possvel incentivando a utilizao de software de fonte aberta; 3. Servios pblicos interactivos: os Estados-membros devero garantir a interactividade dos servios pblicos bsicos, explorando as potencialidades das redes de banda larga e do acesso a multiplataformas e dedicando especial ateno aos cidados com necessidades especiais; 4. Contratos pblicos: uma parte significativa dos contratos pblicos dever ser realizada por meios electrnicos; 5. Pontos de acesso pblico Internet (PAPI): devero ser criadas condies para que todos os cidados tenham acesso a PAPI, de preferncia com ligaes de banda larga, nas suas autarquias; 6. Cultura e turismo: a Comisso, em cooperao com os Estados-membros, o sector privado e as autoridades regionais, dever contribuir para oferecer informao de forma acessvel e promover a Europa atravs de meios electrnicos.
1.7. O CONTEXTO EUROPEU
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Para a prossecuo destes objectivos, a Unio Europeia pretende incentivar a difuso das melhores prticas em matria de governo electrnico, assegurar uma monitorizao rigorosa dos progressos realizados em cada rea e promover uma maior coordenao global das polticas existentes entre os Estados-membros e as instituies europeias.
1.8. A SITUAO NACIONAL
O choque tecnolgico de que Portugal precisa tem que se traduzir num programa focalizado nas pessoas e no nas mquinas ou nos sistemas.
Carlos Zorrinho (2004, p. 22)
Apesar das iniciativas levadas a cabo nos ltimos anos e dos progressos verificados, a situao portuguesa em matria de governo electrnico apresenta ainda significativas insuficincias. Em muitos casos, a presena dos organismos pblicos na Internet ainda de carcter exclusivamente informativo e existe um largo potencial de alargamento dos servios disponibilizados. Por outro lado nem sempre dada a devida ateno s condies de acessibilidade para cidados com necessidades especiais. Face a esta situao, o Plano de Aco para o Governo Electrnico (UMIC, 2003) estabelece como objectivos aumentar a eficincia e transparncia do aparelho de Estado bem como a participao e satisfao dos cidados com os servios pblicos atravs de uma actuao focada em sete eixos, de que seguidamente destacamos algumas prioridades: 1. Servios pblicos orientados para o cidado: promoo da interactividade dos servios pblicos e da integrao dos processos de back-office; 2. Administrao Pblica moderna e eficiente: agilizao da gesto pblica atravs do recurso s TIC e formao e suporte mobilidade dos trabalhadores da Administrao Pblica; 3. Nova capacidade tecnolgica: definio da arquitectura tecnolgica, de normas de interoperabilidade e segurana e de polticas de utilizao de software; 4. Racionalizao de custos de comunicaes: desenvolvimento de um guia normativo para as comunicaes na Administrao Pblica,
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renegociao de condies contratuais dos servios de comunicaes, racionalizao de infra-estruturas e criao de um novo modelo de gesto das comunicaes; 5. Gesto eficiente das compras: definio de estratgia, objectivos e monitorizao, implementao de compras pblicas electrnicas e criao de condies para sua generalizao; 6. Servios prximos dos cidados: promoo de servios pblicos locais e da descentralizao apoiada pelo governo electrnico local; 7. Adeso aos servios pblicos interactivos: divulgao dos servios atravs de campanhas multimdia, promoo da confiana nos servios electrnicos e medir a satisfao dos utilizadores. Entre os projectos emblemticos, para alm do j referido Portal do Cidado, so de assinalar a criao do Portal da Administrao e do Funcionrio Pblico, o Sistema de Informao Nacional e nico da Segurana Social, o Documento nico do Registo Automvel e o Sistema Integrado do Registo de Identificao Civil.
Atravs da anlise que realizmos neste captulo temtica do governo electrnico, resulta claro que as TIC no so uma soluo milagrosa que permite a superao instantnea dos muitos problemas do aparelho de Estado e da Administrao Pblica. Um dos erros mais comuns nesta rea conceber o governo electrnico como um projecto meramente tecnolgico. Como j se demonstrou, os elementos fundamentais so a cultura e as pessoas. Sem um adequado contexto cultural e o empenho das pessoas envolvidas nenhuma tecnologia, por mais avanada que seja, poder produzir bons resultados. Daqui resulta a importncia de projectos piloto, de alcance relativamente limitado, mas que permitam medir resultados e impactos mais gerais a nvel organizativo. Igualmente importante que as iniciativas de implementao do governo electrnico envolvam o maior nmero possvel de sectores e departamentos (e, dentro destes, a maior proporo possvel das pessoas que neles trabalham), por forma a no criar ilhas isoladas de progresso tecnolgico. Por outro lado, o potencial das novas tecnologias s poder ser realizado no contexto de uma reforma mais abrangente da Administrao Pblica que
1.9. CONCLUSO
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lhe proporcione maior rigor e transparncia e de uma reconsiderao do aparelho de Estado que o leve a consumir menos recursos e a concentrar-se nas suas funes essenciais. De facto, tambm nas questes relacionadas com o governo electrnico importa ter sempre presente que a qualidade de um Estado (ou de um departamento da Administrao Pblica em particular) no se deve medir pela dimenso das suas estruturas, pela influncia que exerce sobre a sociedade ou pelos recursos pblicos que absorve mas antes pela adequao das funes que desempenha, pela eficincia e eficcia com que presta os seus servios e pelo respeito pelos direitos e liberdades dos cidados.
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CIDADANIA DIGITAL E SOCIEDADE DE INFORMAO
O B J E C T I V O S
Enquadrar teoricamente a Sociedade de Informao no contexto da globalizao. Avaliar as implicaes do advento da Sociedade de Informao a nvel da cidadania. Compreender as vrias dimenses da problemtica da excluso digital e da promoo da incluso. Alertar para os principais problemas que se colocam a nvel de segurana e privacidade e possveis formas de os enfrentar. Avaliar a situao europeia e nacional em termos de Sociedade de Informao.
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Os efeitos conjugados do rpido progresso das TIC e do processo de globalizao esto a produzir profundas mudanas no paradigma organizativo das sociedades contemporneas. Estas alteraes vo para alm da progressiva massificao do uso de computadores e da Internet e do elevado ritmo de progresso tecnolgico e verificam-se num contexto mais amplo. Para alm da organizao da sociedade, as prprias formas de fazer negcios esto em rpida mutao. Relativamente anterior difuso do telefone, rdio e televiso, a actual fase de evoluo tecnolgica permite um nvel de interaco em rede sem precedentes. Alm disso, essa interaco em rede processa-se pela primeira vez a um nvel verdadeiramente global, o que amplia decisivamente as suas consequncias a nvel econmico, social e poltico. Neste novo paradigma, a informao e o conhecimento assumem uma importncia central e colocam-se vrias questes que exigem reflexo aprofundada. essencial compreender qual o enquadramento mais favorvel promoo da inovao e da competitividade numa economia crescentemente globalizada. Perante a Sociedade de Informao, o prprio conceito de cidadania est em evoluo, enfrentando um conjunto de desafios que exigem a sua redefinio. Problemticas como a excluso digital, a segurana, a privacidade e o impacto cultural da Sociedade de Informao so centrais para a compreenso das mudanas estruturais em curso.
2.1. SOCIEDADE DE INFORMAO E GLOBALIZAO
A Sociedade de Informao deve ser caracterizada como uma sociedade onde maioritariamente se lida com informao digital e em que se utiliza extensivamente as Tecnologias de Informao e da Comunicao (TIC). No , nem uma moda, nem uma forma alternativa de fazer, mas sim uma alterao profunda de hbitos e atitudes [de] que, em boa verdade, ainda ningum poder conhecer o impacto.
Lus Borges Gouveia e Joaquim Borges Gouveia (2003, p. 187)
O impacto potencial das TIC na sociedade contempornea amplificado pelo processo de globalizao, no qual, de resto, as prprias TIC so um factor impulsionador fundamental. A Sociedade de Informao, conjugada com a crescente mobilidade de pessoas, mercadorias e capitais, tende a esbater as fronteiras e a dar origem a alteraes estruturais a nvel organizacional, cultural e poltico.
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Por outro lado, levanta-se de forma crescente o problema que podemos designar por intoxicao informativa, ou talvez mesmo infoxicao, associado ao potencialmente excessivo fluxo de informao com que somos confrontados desde h alguns anos a esta parte. Para tirar partido das vantagens da sociedade da informao sem perigo de infoxicao essencial conseguir gerir o conhecimento de forma personalizada e atribuir uma grande ateno gesto documental das fontes de informao disponveis.
2.1.1. UM NOVO PARADIGMA ORGANIZACIONAL

Um dos aspectos fundamentais da Sociedade de Informao prende-se com as suas implicaes a nvel organizacional. Na linha de Ilharco (2003, pp. 93-106), podemos distinguir trs vagas no que toca implantao das TIC nas organizaes: 1. Uma primeira vaga coincide com a adopo macia das TIC nos Estados Unidos e na Europa Ocidental, nos anos 70. Nesta fase inicial, as TIC foram adoptadas quase sempre sem uma coordenao a nvel da gesto das organizaes e visando essencialmente a automatizao de tarefas ou a obteno de ganhos de eficincia nas funes e nos processos j existentes. As TIC passam a ter um peso crescente nas estruturas de custos das organizaes sem que, na generalidade dos casos, seja realizada uma monitorizao dos benefcios subjacentes; 2. Numa segunda vaga, em meados dos anos 80, face ao peso oramental cada vez mais significativo das TIC e tomada de conscincia relativamente necessidade de implementar alteraes organizacionais mais profundas para tirar partido do seu potencial, comeou a emergir uma nova viso. Segundo esta nova viso, a aquisio e o desenvolvimento das TIC deveria ser considerado tendo em conta a estratgia competitiva global das empresas e os objectivos das organizaes em geral. Ganhou terreno a concepo de que as decises tomadas relativamente s TIC teriam de ser integradas na estratgia de longo prazo das organizaes, levando a que se impusesse o designado modelo de alinhamento estratgico das tecnologias e dos sistemas de informao. Este modelo mantm a sua relevncia actualmente dado que revelou ser um dos enquadramentos mais fecundos para a adopo de novas tecnologias em organizaes existentes e com objectivos bem definidos;
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3. No obstante a utilidade do modelo de alinhamento estratgico, a partir dos anos 90, comeou a desenvolver-se uma terceira vaga no que toca relao entre as TIC e as organizaes. Esta terceira vaga assenta na concepo de que a mudana organizacional induzida pelas TIC no se limita necessariamente ao plano operacional, tendo implicaes em muitos casos na prpria formulao da estratgia das organizaes. Qualquer vantagem competitiva obtida atravs do alinhamento estratgico tende a ser rapidamente eliminada pela concorrncia e uma oportunidade no aproveitada pode, num contexto concorrencial, pr em causa a prpria existncia da organizao. Estes factores conduziram a que actualmente as TIC (e os seus vrios cenrios de evoluo previsvel) ganhem uma preponderncia cada vez mais acentuada na prpria definio da estratgia de mdio e longo prazo das organizaes. A nvel organizacional, a capacidade de gesto da mudana (no apenas a nvel tecnolgico, mas tambm das rotinas, funes e qualificaes) adquire cada vez mais uma importncia central para o sucesso das organizaes. Como refere Fountain (2001, pp. 86-88), muitos processos de redesenho de processos em larga escala (que visavam concretizar profundas alteraes estruturais nas organizaes num curto espao de tempo com o objectivo de tirar partido do potencial das TIC) falharam precisamente por no levarem em linha de conta a necessidade de gerir eficientemente as dimenses social e poltica das mudanas implementadas. Naturalmente, quanto maior a dimenso das organizaes, mais agudos tendero a ser estes problemas e maior dever ser a ateno dada gesto da mudana. importante ter em conta que a tecnologia no se implementa espontnea nem autonomamente e que a aplicao das TIC tender a redundar em fracassos se no for acompanhada dos necessrios ajustamentos a nvel dos processos de trabalho e de tomada de decises e da cultura no interior das organizaes. A nvel dos perfis de trabalho, o advento da Sociedade de Informao acarreta tambm alteraes profundas. Novas qualificaes profissionais ganham importncia, enquanto ocupaes tradicionais se transformam ou deixam mesmo de existir. Entre as novas funes destacam-se no s as directamente relacionadas com a concepo, implementao e manuteno dos instrumentos tecnolgicos, mas tambm todas as que envolvem a produo e difuso de contedos. No que toca s formas de organizao do trabalho, as TIC abrem a possibilidade do teletrabalho, que se caracteriza pelo exerccio da actividade profissional fora do ambiente tradicional das instalaes da empresa. Para alm de possibilitar o aparecimento de novas formas de relaes laborais mais flexveis, o teletrabalho facilita a organizao de redes de
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competncias e pode permitir a reduo da estrutura fsica de muitas empresas, aumentando a sua competitividade. Embora seja aconselhvel ser cauteloso para no sobrestimar o potencial das novas formas de organizao do trabalho, inegvel que existe um vasto campo de oportunidades a explorar neste domnio e que os desafios que se colocam em termos de aquisio contnua de competncias e flexibilidade por parte dos trabalhadores so significativos.
2.1.2. INOVAO, PROPRIEDADE INTELECTUAL E COMPETITIVIDADE

A mudana de um paradigma analgico para os novos formatos digitais, conjugada com a crescente capacidade de difuso e armazenamento a nvel da transmisso de dados, coloca enormes desafios ao actual enquadramento jurdico e regulador da produo cultural e cientfica. De facto, com a digitalizao de contedos e o advento e generalizao da banda larga, a transmisso entre milhes de utilizadores de dados torna praticamente impossvel a aplicao dos meios tradicionais de proteco da propriedade intelectual, j que esses meios assentavam na existncia de um suporte fsico que no podia ser distribudo de forma virtual. A este nvel, de realar a crescente importncia das designadas tecnologias P2P.
P2P (Peer-to-Peer): tecnologias que permitem o estabelecimento de redes em que no h clientes e servidores fixos. As tecnologias P2P tornam possvel a partilha das capacidades de processamento, armazenamento e largura de banda entre os seus utilizadores. Cada computador funciona simultaneamente como servidor e cliente da rede em que est inserido, caracterstica que potencia a concepo de software que facilita a troca descentralizada de ficheiros (isto , sem que os ficheiros estejam armazenados num servidor central).
Face ao rpido crescimento deste tipo de utilizao da Internet tm vindo a aumentar as presses por parte das indstrias produtoras de contedos e de grupos preocupados com a proteco da inovao no sentido de que sejam criados mecanismos de controlo que assegurem a proteco da propriedade intelectual. Dada a complexidade desta matria no nos possvel, neste mbito, abordar as suas mltiplas ramificaes jurdicas, tecnolgicas e mesmo filosficas. No obstante essa limitao, h alguns princpios de actuao relati-
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vamente proteco da propriedade intelectual e ao fomento da inovao e da competitividade que importa salientar: Embora os incentivos financeiros resultantes de um sistema que garante o respeito pela propriedade intelectual possam contribuir para fomentar a criatividade, importante ter sempre presente que qualquer esquema de proteco desse gnero pode tambm produzir o efeito contrrio, nomeadamente atravs da criao de barreiras entrada que limitam a concorrncia em detrimento do interesse pblico. No campo do software, em particular, a concesso de patentes segundo critrios demasiado abrangentes implica severas limitaes inovao, visto que possvel atingir resultados semelhantes atravs de processos diferentes e que os avanos se processam de forma cumulativa. No que diz respeito minimizao destes problemas, a difuso do software de open source8 pode vir a revelar-se decisiva. No que diz respeito utilizao de contedos em suporte digital essencial que quaisquer medidas tomadas pelos poderes pblicos para fazer face maior facilidade de redistribuio por meios electrnicos respeitem a privacidade dos cidados e o seu direito a um uso razovel do material protegido (incluindo, por exemplo, o direito a fazer cpias para uso pessoal ou a beneficiar da utilizao dos contedos em diversos suportes tecnolgicos). Uma abordagem demasiado restritiva lesar os direitos dos utilizadores cumpridores e atrofiar o desenvolvimento de novas solues econmicas e tecnolgicas de produo e distribuio de contedos.
2.1.3. IMPACTO CULTURAL

No que toca concepo e ao exerccio prtico da cidadania, importa compreender as implicaes culturais da sociedade de informao a nvel global. Procurando reflectir sobre qual a evoluo provvel em termos da influncia da Internet sobre a cultura, Houston (2003) aponta para trs cenrios possveis: 1. Benevolncia cultural: neste primeiro cenrio, a expanso da sociedade de informao e o acesso global Internet promoveriam a compreenso e a tolerncia das diferenas culturais. As pessoas que defendem esta viso tendem a considerar que a no interferncia
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com as culturas existentes uma virtude. Assim sendo, as influncias culturais intensificadas pela globalizao e pela sociedade da informao so vistas como um potencial problema. Os defensores desta perspectiva tendem a defender a existncia de regras que protejam as instituies culturais existentes em cada comunidade e impeam a contaminao de culturas locais consideradas frgeis por uma cultura dominante (geralmente associada aos Estados Unidos ou ao mundo ocidental). 2. Guerra cultural: num segundo cenrio, a sociedade de informao e, em particular, a difuso da Internet tenderiam a canalizar as discusses para grupos ideolgicos e culturais cada vez mais restritos e segregados, mas com alcance global. Em vez da tolerncia do primeiro cenrio, tenderiam a prevalecer comunidades globais fechadas, compostas por indivduos que partilham um conjunto especfico de interesses e valores e que se tentam isolar de todas as influncias culturais e comunitrias exteriores. 3. Destruio criativa cultural: um terceiro cenrio, provavelmente mais equilibrado, tem numa fase inicial semelhanas com o primeiro. A sociedade de informao globalizada comea por promover a interaco intercultural e o conhecimento mtuo, mas eventualmente conduzir simultaneamente competio e cooperao entre diferentes sistemas de ideias e valores, induzindo e potenciando profundas mudanas culturais. Em muitos casos, as ideias e prticas culturais externas podero gradualmente sobrepor-se s locais. Em alguns aspectos, a redefinio das concepes de comunidade e cultura que tomaro lugar podero ter parecenas com o descrito no segundo cenrio, embora a tendncia para o conflito cultural no se torne neste caso hegemnica. Confirmando-se a evoluo segundo o descrito no terceiro cenrio, as preocupaes de alguns crticos da globalizao com a hegemonia cultural do Ocidente sobre as culturas indgenas sero injustificadas na medida em que todas as naes e comunidades tero de enfrentar significativos desafios culturais decisivos resultantes do avano das TIC e do processo de crescente integrao econmica a nvel mundial. Ainda assim, o receio de que as influncias culturais externas sejam negativas, tem levado alguns governos de todo o mundo a tentar controlar a utilizao das tecnologias de informao e impor severas restries globalizao cultural atravs de medidas como a censura, a imposio de quotas para contedos nacionais ou a restrio da concorrncia nos sectores das telecomunicaes e da produo e distribuio de contedos.
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Face a esta tendncia, importa recordar que as sociedades fechadas (em termos econmicos, culturais ou sociais) sero precisamente aquelas menos preparadas para enfrentar com sucesso os desafios culturais que se colocam. Como refere Houston (2003, p. 360): As naes com infra-estruturas de Internet bem desenvolvidas, populaes educadas e tecnicamente qualificadas e instituies que promovam a abertura econmica e social conseguiro lidar com estes choques com muito menos perturbao social do que as naes onde estas caractersticas esto ausentes. A resistncia a mudanas culturais uma caracterstica normal das sociedades, coexistindo com a prpria evoluo cultural. Todos quantos partilham uma cultura no podem automaticamente adoptar novas normas e novos padres de comportamento em substituio daqueles que caracterizam o funcionamento das instituies das sociedades em que se inserem. Assim, tambm no caso da sociedade de informao e do processo de globalizao natural, e provavelmente saudvel, que haja resistncia espontnea mudana e que esta s seja aceite de forma gradual e com base numa avaliao, ainda que implcita, dos benefcios que pode proporcionar. A longo prazo, no entanto, a preservao de uma cultura s possvel se existir algum grau de flexibilidade e abertura alterao gradual da ordem estabelecida. Se no for permitida a evoluo espontnea da ordem existente, as tenses tendem a acumular-se e a originar, mais cedo ou mais tarde, um choque que pode pr em causa a sobrevivncia da prpria cultura que se deseja preservar. As sociedades livres aceitam os riscos decorrentes de estarem abertas mudana, precisamente porque os custos de adaptao so menores quando a inovao introduzida gradualmente do que quando est sujeita a controlo poltico. Uma actuao repressiva ou proteccionista dos poderes pblicos pode dar mais garantias de preservao cultural no imediato mas, ao impedir o funcionamento dos mecanismos espontneos de ajustamento, acabar, a prazo, por gerar conflitos potencialmente irresolveis. No obstante o processo de globalizao em curso, os Estados continuam a deter inmeros instrumentos que lhes permitem bloquear a mudana e impedir a abertura das sociedades. A verdadeira questo, no entanto, saber se esse tipo de actuao dos poderes pblicos desejvel. Sociedades que valorizam a flexibilidade econmica e social esto mais aptas a enfrentar os desafios da sociedade da informao e da globalizao. Alm disso, todas as formas de controlo poltico dos fenmenos culturais, mesmo que bem intencionadas, tm consequncias devastadoras sobre a liberdade humana.
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importante que as culturas nacionais no sejam vistas como algo de esttico que deve ser mantido a todo o custo na sua forma actual pelos representantes polticos que, supostamente, esto capacitados para a representar e defender. Neste sentido, as reas do globo que se encontram mais sujeitas represso poltica podem vir a ser as que mais beneficiam do advento da sociedade da informao j que, para tirar partido da integrao econmica mundial, inevitvel uma abertura progressiva dessas sociedades. Assim, embora reconhecendo que o impacto das mudanas em curso pode causar perturbaes e exigir ajustamentos em muitas culturas, devemos reconhecer que a globalizao da sociedade da informao est a produzir efeitos positivos no s a nvel da actividade econmica, mas tambm na expanso da liberdade individual.
2.1.4. IMPLICAES TICAS

Apoiamos de forma vigorosa a liberdade de expresso e o livre intercmbio de ideias. A liberdade de procurar e de conhecer a verdade um direito humano fundamental, e a liberdade de expresso constitui a pedra angular da democracia.
Pontifcio Conselho para as Comunicaes Sociais (2002, p. 19)
Uma outra dimenso da sociedade de informao que no deve ser ignorada prende-se com as suas implicaes a nvel tico. semelhana do que sucede com os restantes fenmenos, a avaliao tica do impacto da sociedade de informao deve estar centrada na pessoa humana. A um nvel indirecto, como explica Gabb (2004), a aplicao das TIC constitui uma fonte de aperfeioamento moral ao contribuir para o melhor funcionamento dos mercados. A informao torna-se mais barata e mais facilmente acessvel, os consumidores tm acesso a um leque mais vasto de produtores (e vice-versa) e a existncia de monoplios locais mais facilmente posta em causa. Novas formas de fazer negcio aplicam-se aos mercados tradicionais enquanto, simultaneamente, surgem novos mercados. Desde leiles tradicionais on-line, passando por stios especializados na venda de bilhetes de avio e reservas de hotel em que h leiles conduzidos pelos compradores que indicam os preos que esto dispostos a pagar, at empresas que se especializam na promoo de compras em grupo por parte de clientes geografi-
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camente separados, a sociedade de informao est a proporcionar possibilidades inditas de escolha aos consumidores. Simultaneamente, est cada vez mais facilitada a troca de opinies entre utilizadores dos vrios produtos e surgem de forma crescente stios especializados em fornecer recomendaes ou avaliaes que possibilitam decises mais informadas e conscientes por parte dos consumidores. Para compreender as implicaes ticas deste alargamento das possibilidades de escolha essencial ter presente que s possvel avaliar moralmente as aces livres. Assim sendo, a ordem social mais desejvel em termos morais ser aquela que permita a livre escolha do bem dentro de um leque de escolhas to alargado quanto possvel. Por outro lado, tambm no plano das escolhas que vo para alm do funcionamento do mercado em sentido estrito, a sociedade de informao, e em particular a Internet, implicam o reforo de uma formao que enfatize o sentido de responsabilidade individual e social de cada um dos cidados. Uma formao que d conta que o essencial do comportamento tico no est nas muletas mas no dever ser prprio da pessoa livre e consciente. Na verdade, uma sociedade aberta e plural vem realar que, mais do que as determinaes, o essencial da tica est na auto-determinao. Como refere Gabb (2004, p. 155): A moralidade assenta em ter a possibilidade de fazer o mal mas, nessas circunstncias, escolher o bem. Sem dvida que muita gente, talvez at a maioria, preferiria que no existisse pornografia. No entanto, mesmo que se considere a pornografia imoral, possvel argumentar que seria mais imoral bani-la do que permitir que continue a existir na Internet, dando s pessoas a capacidade de escolherem no a ver. No que diz respeito ao plano poltico, embora a Internet permita ultrapassar os canais tradicionais da comunicao social (muitas vezes limitados por razes institucionais) na funo de vigilncia e controlo dos governos e das burocracias que essencial para a manuteno de uma sociedade livre, devemos considerar que a manuteno de uma sociedade livre obriga considerao do valor e limites do exerccio legtimo da presso moral. Por ltimo, tambm a nvel da integrao dos indivduos na comunidade, importa realar, na linha do alerta lanado pelo Pontifcio Conselho para as Comunicaes Sociais (2002), que a sociedade de informao tanto pode ser utilizada pelos indivduos para promover o seu isolamento passivo e desligado da comunidade, centrado em estmulos de carcter narcisista, como pode servir para, como veremos j a seguir, promover a integrao de pessoas ou grupos que sofram maior isolamento.
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2.2. CIDADANIA E EXCLUSO DIGITAL
Face importncia decisiva da sociedade da informao, o acesso s TIC cada vez mais uma condio necessria para o exerccio pleno da cidadania. neste contexto que surge a preocupao com a designada excluso digital, uma expresso que nos remete para a realidade de existirem diferentes graus de acesso s TIC entre pessoas, grupos e naes e tambm para os problemas especficos dos cidados com necessidades especiais.
Cidados com necessidades especiais: esta designao engloba todas as pessoas com limitaes significativas a diversos nveis: motor; de viso; de audio; de expresso oral e escrita; de memorizao, concentrao e percepo da realidade. Incluem-se ainda nesta definio os cidados com condio fsica fortemente debilitada, seja por motivos de idade, doena ou outros. Todas estas pessoas encontram dificuldades especficas (e heterogneas) para tirar partido das TIC que devem ser tidas em conta.
A nvel do mercado de trabalho, as TIC vieram proporcionar maiores possibilidades de incluso para pessoas com restries de tempo e com necessidades especiais, mas a concretizao prtica desse potencial depende da capacidade da economia e das empresas para absorver essa mo-de-obra. A diminuio da excluso social a este nvel passa assim por um enquadramento institucional favorvel que fomente o desenvolvimento de novos esquemas de trabalho, mais flexveis e adequados s necessidades especficas dos grupos em causa. Na rea do governo electrnico, as TIC so potencialmente geradoras de excluso se alguns cidados se virem impossibilitados de tirar partido das novas formas de interaco com o Estado e a Administrao Pblica. Devem por isso ser desenvolvidas solues adequadas que tenham em conta os requisitos dos cidados com necessidades especiais, de forma a que a implementao do governo electrnico potencie o aumento da sociabilidade, da autonomia e da independncia e do grau de conforto e satisfao pessoal desses cidados. No que diz respeito aos factores mais importantes para o combate excluso digital so de destacar os seguintes aspectos: A experincia das ltimas dcadas demonstra que, num ambiente concorrencial de mercado, as persistentes disparidades tecnolgicas (o designado digital divide) so francamente atenuadas pela rpida baixa de preos associada massificao dos produtos e servios relacionados com as TIC. A reduo do preo dos equipamentos e dos servi-
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os, potenciada por um ambiente concorrencial, , em termos estruturais, a nica forma de permitir o alargamento sustentvel da cidadania digital. Embora as diferenas existam sempre, a sua significncia tanto menor quanto maior for a rapidez do alargamento dos mercados. A promoo da generalizao do acesso deve adoptar uma perspectiva de longo prazo com a criao de condies estruturais e no um mero conjunto de aces pontuais de curto prazo, que podem inclusivamente desperdiar recursos e introduzir distores no funcionamento dos mercados; No combate excluso digital, a literacia um factor essencial, uma vez que o mero acesso s TIC de nada servir se as pessoas no possurem as qualificaes necessrias para as utilizar de forma eficiente. Dada a velocidade de evoluo das TIC, a aprendizagem contnua ao longo da vida torna-se tambm uma condio necessria para acompanhar a evoluo tecnolgica; A aco directa do Estado, sempre que tiver lugar, dever centrar-se em grupos e regies que, devido a problemas especficos e localizados, enfrentem dificuldades a nvel do acesso s TIC. Essa aco deve ter destinatrios precisos, respeitar o princpio da subsidiariedade9 e dispor de meios proporcionais aos fins a atingir. Os objectivos a alcanar devero ser claros, estabelecidos de forma transparente e fundamentada e, sempre que possvel, quantificveis; As iniciativas e obrigaes a nvel do servio universal (ou seja, a garantia de que todos os interessados tm acesso a determinados servios de telecomunicaes a preos considerados razoveis, independentemente da sua localizao geogrfica) devem ser limitadas e de carcter supletivo. Devem alm disso funcionar o mais possvel segundo mecanismos de mercado sem concesso de privilgios ou tratamento especial a nenhum dos concorrentes no sector. Se assim no for, as medidas tomadas em matria de servio universal podem limitar a concorrncia, desencorajar o desenvolvimento de novas tecnologias e, a prazo, prejudicar os interesses dos prprios consumidores que suposto proteger. No que a Portugal diz respeito, a estratgia de promoo, por parte do Estado, da incluso a nvel da utilizao das TIC e do acesso ao governo electrnico est delineada no Programa Nacional para a Participao dos Cidados com Necessidades Especiais na Sociedade de Informao (UMIC, 2003) e aponta sete objectivos especficos:
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1. Apoiar o desenvolvimento de novos produtos, contedos e servios que possam beneficiar da qualidade de vida dos Cidados com Necessidades Especiais; 2. Incentivar a utilizao das tecnologias da Sociedade de Informao por parte dos Cidados com Necessidades Especiais e das suas organizaes; 3. Minimizar as barreiras digitais criadas na concepo de contedos digitais e de interfaces de software e hardware, com particular ateno aos contedos disponibilizados na Internet pela Administrao Pblica, documentao e software utilizado no trabalho, s aplicaes multimdia para fins educativos e aos interfaces das comunicaes mveis de terceira gerao e da televiso digital terrestre; 4. Melhorar o sistema de informao e atribuio de ajudas tcnicas; 5. Reforar os recursos humanos e materiais de apoio, nomeadamente nos ambientes hospitalares e escolares; 6. Fomentar a partilha de conhecimento especializado e de experincias entre profissionais e pessoas com necessidades especiais; 7. Introduzir conhecimentos de acessibilidade e tecnologias de apoio na formao de profissionais de tecnologias de informao, reabilitao e educao.
2.3. SEGURANA E PRIVACIDADE
Os rpidos avanos a nvel da encriptao esto a tornar a Internet progressivamente mais segura e permitem oferecer maiores garantias em termos da fiabilidade das transaces econmicas e da privacidade das comunicaes. No entanto, simultaneamente, levantam-se ou intensificam-se outros problemas a nvel de segurana e privacidade.
2.3.1. SEGURANA E CRIMINALIDADE

A Internet no deve, regra geral, exigir a criao de novas categorias de crimes, mas podem tornar-se necessrios novos mecanismos
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de monitorizao, denncia e investigao de actividades criminosas. Tanto quanto possvel, no entanto, dever ser feita uma aposta na auto-regulao das indstrias e na vigilncia da sociedade civil, limitando a interveno directa do Estado aos casos em que a mesma absolutamente imprescindvel para salvaguardar o bem comum. Esta soluo exige, no entanto, que as indstrias estejam dispostas a adoptar um rigoroso padro de conduta e que as melhores prticas em termos ticos e de proteco dos direitos dos consumidores e dos cidados sejam estudadas e difundidas. Entre as formas possveis de contribuir para este fim, encontram-se a aplicao de cdigos de conduta, a criao de sistemas de arbitragem e o desenvolvimento de sistemas independentes de classificao de contedos e avaliao de servios. No que diz respeito a usos criminosos da Internet, a melhor forma de actuar aplicar, com as devidas adaptaes se necessrio, o enquadramento legal relativo a esses crimes que se aplica nas restantes situaes. Se a Internet estiver a ser usada para incitar, promover ou planear actividades criminosas, as autoridades devem investigar e actuar nos termos gerais em que procedem quando essas aces se desenrolam atravs do recurso a meios mais tradicionais. O importante ser assim dotar as autoridades policiais e o sistema judicial dos meios e das qualificaes necessrias para procederem a essas investigaes de forma eficiente. De forma anloga, os crimes praticados na Internet que envolvam vrias jurisdies nacionais devem ser abordados, utilizando os canais legais internacionais existentes e eventuais mudanas introduzidas devem ir no sentido de aperfeioar e adaptar esses canais s realidades impostas pelas TIC, mas sem que as mesmas possam servir de pretexto para abolir garantias e direitos individuais estabelecidos. Importa ainda considerar que, com a expanso do governo electrnico e o uso acrescido das TIC no sector privado, aumenta tambm o risco de a infra-estrutura em que assenta a sociedade de informao vir a ser alvo de ataques terroristas. Dada a crescente importncia das TIC para o funcionamento normal das economias, natural que a possibilidade de praticar actos terroristas por esta via se torne mais apetecvel para quem deseja desestabilizar e intimidar as sociedades em causa. Alm disso, j hoje em dia claro que as organizaes terroristas transnacionais utilizam a Internet para efeitos de comunicao, recolha de fundos e recrutamento de operacionais. Esta ameaa tanto maior quanto os meios necessrios para provocar danos significativos so, como pode ser comprovado pela actuao dos hackers, relativamente modestos e de fcil obteno.
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2.3.2. PROTECO DA PRIVACIDADE

No que diz respeito proteco da privacidade, algumas tecnologias apresentam simultaneamente benefcios potenciais e riscos para os cidados. o caso das tecnologias biomtricas e de relacionamento de dados que tanto podem aumentar a convenincia e a segurana na utilizao dos servios como invases inaceitveis da privacidade. As tecnologias biomtricas podem, por exemplo, prevenir casos de roubo de identidade, dar mais garantias s transaces realizadas via Internet ou facilitar os diagnsticos e tratamentos mdicos. No entanto, este tipo de tecnologia est tambm muito susceptvel a sofrer abusos pelo que importante estabelecer quais os usos aceitveis e inaceitveis deste tipo de informao. A nvel das bases de dados, importante ter em conta que a recolha compulsiva de informao representa uma ameaa particularmente sria privacidade e pode destruir muitos dos benefcios resultantes das tecnologias de autenticao. pois importante que, para alm das garantias de confidencialidade e integridade da informao, se evite misturar dados de bases pblicas e privadas. O acesso a bases de dados privadas pelas autoridades deve estar sujeito a procedimentos legais que forneam garantias suficientes aos cidados de que, em condies normais, a informao que transmitem na Internet permanecer confidencial, no s em relao a intruses de particulares como do prprio Estado.
2.4. ENQUADRAMENTO EUROPEU
Tal como acontece em matria de governo electrnico, as orientaes estratgicas da Unio Europeia em matria de sociedade da informao encontram-se explicitadas no plano de aco eEuropa 2005 (COMISSO EUROPEIA, 2002). Para a promoo da sociedade da informao, o plano estabelece cinco reas prioritrias de actuao: 1. Servios de e-learning: com o objectivo de fomentar o e-learning, prev-se o fomento das ligaes em banda larga nas instituies educativas e da criao de campus virtuais nas universidades, a investigao com vista implantao de redes e plataformas pan-
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-europeias e a promoo de aces de requalificao para a sociedade do conhecimento; 2. Servios de e-health: as principais iniciativas previstas nesta rea so o apoio ao desenvolvimento de cartes de sade electrnicos e a promoo de redes de informao de sade que sirvam de suporte prestao de servios de sade on-line; 3. Um ambiente dinmico para os negcios electrnicos: nesta rea, as principais aces propostas so a identificao e eliminao dos factores legais que impedem as empresas de utilizar os negcios electrnicos, o apoio ao desenvolvimento de solues interoperveis de negcios electrnicos para efeito de transaces, segurana, assinaturas, aquisies e pagamentos e a promoo de mecanismos que aumentem a confiana dos consumidores nas transaces electrnicas; 4. Acesso de banda larga: reconhecendo que o investimento na banda larga ter de vir essencialmente do sector privado, a Unio Europeia prope-se centrar a sua aco na remoo de obstculos ao desenvolvimento das respectivas redes. Os reguladores devero focar a sua actuao na promoo de condies concorrenciais que assegurem a defesa dos interesses dos consumidores e fomentem a inovao. ainda defendida a necessidade de fornecimento dos contedos das autoridades pblicas em suporte multiplataformas e a concesso de apoios ao acesso em banda larga nas regies menos favorecidas; 5. Uma infra-estrutura de informao segura: a nvel da segurana, dever ser privilegiada a comunicao segura entre servios pblicos, a promoo de boas prticas a nvel do sector privado e a investigao no plano da fiabilidade, vulnerabilidade e interdependncia das infra-estruturas de suporte s redes de informao.
Como pode ser visto no quadro 2.1, Portugal encontra-se numa posio bastante atrasada relativamente aos pases mais desenvolvidos no que diz respeito ao acesso e utilizao das TIC, o que denota a existncia de um significativo potencial de melhoria10.
2.5. O CONTEXTO NACIONAL
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Digital Access Index 2002

1. Sucia 2. Dinamarca 3. Islndia 4. Repblica da Coreia 5. Holanda 6. Hong Kong, China 7. Finlndia 8. Taiwan, China 9. Canad 10. E.U.A. 11. Reino Unido 12. Sua 13. Singapura 14. Japo 15. Luxemburgo 16. ustria 17. Alemanha 18. Austrlia 19. Blgica 20. Nova Zelndia 0.85 0.83 0.82 0.82 0.79 0.79 0.79 0.79 0.78 0.78 0.77 0.76 0.75 0.75 0.75 0.75 0.74 0.74 0.74 0.72 21. Itlia 22. Frana 23. Eslovnia 24. Israel 25. Irlanda 26. Chipre 27. Estnia 28. Espanha 29. Malta 30. Repblica Checa 31. Grcia 32. Portugal 33. Emirados A. U. 34. Macau, China 35. Hungria 36. Bahamas 37. St. Kitts and Nevis 38. Polnia 39. Repblica Eslovaca 40. Crocia 0.72 0.72 0.72 0.70 0.69 0.68 0.67 0.67 0.67 0.66 0.66 0.65 0.64 0.64 0.63 0.62 0.60 0.59 0.59 0.58
Quadro 2.1 ITU Digital Access Index 2002; Classificao elaborada pela International Telecommunication Union que engloba um total de 178 pases com base em indicadores de cinco reas: disponibilidade de infra-estruturas, custos de acesso, nvel educacional, qualidade dos servios de TIC e utilizao da Internet Fonte: www.itu.int/ITU-D/ict/dai
Relativamente a esta matria, a estratgia actualmente definida a nvel nacional, constante do Plano de Aco para a Sociedade de Informao (UMIC, 2003), estabelece, em articulao com o enquadramento fornecido pelo plano de aco eEuropa 2005, sete pilares de actuao, cada um dos quais com eixos de aco especficos: 1. Uma Sociedade de Informao para Todos: massificar o acesso e a utilizao da Internet em banda larga, promover a incluso digital e assegurar uma presena universal; 2. Novas Capacidades: promover a qualificao no uso das TIC desde o ensino bsico e secundrio, a criao de campus virtuais no ensino universitrio, a aprendizagem ao longo da vida e o desenvolvimento de novas tecnologias;
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3. Qualidade e Eficincia dos Servios Pblicos: este pilar refere-se ao governo electrnico que abordmos em maior profundidade no primeiro captulo; 4. Melhor Cidadania: promover, junto das instituies e organismos competentes, a adopo de meios electrnicos de forma a melhorarem a comunicao bidireccional com os cidados e as empresas; 5. Sade ao Alcance de Todos: seguindo de perto as orientaes em matria de e-health da Unio Europeia, os eixos definidos foram promover servios de sade em linha, uma rede de informao da sade e o desenvolvimento do carto do utente; 6. Novas Formas de Criar Valor Econmico: conceder incentivos expanso de modelos de negcio electrnico, com especial ateno para as pequenas e mdias empresas; 7. Contedos Atractivos: promover uma indstria de contedos inovadora e tecnologicamente avanada.
E S T U D O
D E
C A S O
Portal b-on
Um dos projectos mais marcantes no mbito do desenvolvimento da Sociedade de Informao e do Conhecimento em Portugal a recentemente inaugurada Biblioteca do Conhecimento Online (b-on), financiada a 50% pelo Governo (atravs do Oramento de estado e do POSI) e pelas 47 instituies do ensino superior e cincia aderentes. A b-on permite aos investigadores portugueses efectuar pesquisas simultneas, com base no motor de busca Metalib, em mais de 3500 revistas cientficas e ler o texto integral dos artigos encontrados. A partir de www.bon.pt possvel a pesquisa em seis das principais editoras de revistas cientficas (Elsevier, IEEE, Kluwer, SAGE, Springer e Wiley). Para alm do acesso ao texto integral dos artigos, possvel aos investigadores consultar os resumos (abstracts) dos artigos atravs de diferentes tipos de pesquisa que incluem palavra-chave, autor, ttulo da publicao, ano, editora, etc.
Figura 2.1 Pgina de abertura da b-on (www.b-on.pt) Fontes: www.b-on.pt
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Ao longo deste captulo analismos os aspectos econmicos, organizacionais e sociais da Sociedade de Informao, sem esquecer a sua dimenso tica. Se bem que, em certo sentido, a tecnologia possa ser considerada neutra, a verdade que existe um vasto campo de aplicao com implicaes vrias: desde a incluso salvaguarda da segurana e da privacidade dos cidados. O enfoque dos poderes pblicos nesta rea deve ser contribuir para a criao de um enquadramento jurdico, regulador e econmico favorvel ao desenvolvimento de mercados concorrenciais, que so condio indispensvel para a inovao e gradual generalizao do acesso s sucessivas tecnologias. Simultaneamente, dever ser dedicada a devida ateno aos problemas de excluso e, em particular, aos cidados com necessidades especiais. No que diz respeito a problemas de segurana e criminalidade, devero ser empreendidas as medidas necessrias para permitir a adaptao da aco das autoridades s novas realidades, mas sempre no respeito pelos direitos, liberdades e garantias individuais.
2.6. CONCLUSO
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DEMOCRACIA ELECTRNICA, PARTICIPAO E BENCHMARKING
O B J E C T I V O S
Avaliar a importncia da democracia electrnica no contexto das relaes governo-cidados, bem como os riscos envolvidos. Analisar o valor e os limites do conceito de participao. Compreender os princpios orientadores de processos bem sucedidos de consulta e participao. Conhecer as principais formas de benchmarking em matria de participao, sociedade de informao e governo electrnico.
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No contexto da sociedade de informao, deparamo-nos com novos desafios e novas possibilidades no exerccio da cidadania. O acesso informao uma condio bsica para esse exerccio e colocam-se cada vez mais exigncias no que diz respeito abrangncia dos processos de consulta e criao de oportunidades para a participao activa dos cidados nas decises pblicas. Face a este cenrio, importa avaliar o enquadramento, potencialidades e riscos dos processos de democracia electrnica, assim como estabelecer princpios orientadores para a aco dos poderes pblicos nesta rea. Por outro lado, igualmente importante assegurar que as iniciativas promovidas pelos poderes pblicos sejam sujeitas a processos de avaliao e benchmarking que assegurem elevados padres de responsabilizao e transparncia face aos cidados. Assim, na segunda parte deste captulo, salientaremos os instrumentos e indicadores utilizados na avaliao dos progressos realizados em matria de participao, sociedade da informao e governo electrnico.
3.1. DEMOCRACIA ELECTRNICA E PARTICIPAO
Os avanos registados a nvel das TIC e a generalizao da sua utilizao abrem novas possibilidades a nvel da participao dos cidados. O conjunto das iniciativas que envolvem a aplicao das TIC a processos de votao, discusso, consulta ou definio de polticas frequentemente agrupado sob a designao de democracia electrnica. importante realar que a democracia electrnica no se limita utilizao das TIC para organizar votaes electrnicas ou difundir informao de forma unilateral. De facto, quando falamos de democracia electrnica, o que est em causa um vasto conjunto de novas formas de participao que, em muitas circunstncias, exige profundas adaptaes na forma como so concebidas as relaes governo-cidados.
3.1.1. CONTEXTUALIZAO DAS RELAES GOVERNO-CIDADOS

A forma como se processa a interaco entre os cidados e o governo um elemento central no funcionamento das democracias representativas.
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De forma simplificada, pode-se considerar que existem trs nveis de relacionamento governo-cidados (OCDE, 2001): 1. Informao: os governos disponibilizam informao sobre as suas polticas e regulamentaes a que os cidados podem aceder por sua iniciativa ou divulgam-na activamente junto dos cidados. A este nvel, a relao essencialmente unidireccional; 2. Consulta: neste patamar intermdio, os governos, para alm de fornecerem informao, procuram tomar conhecimento das diferentes vises dos cidados relativamente s decises em causa. A consulta pode processar-se atravs de numerosas formas, tais como comentrios a iniciativas legislativas, grupos de discusso ou inquritos de opinio mais ou menos focalizados. Atravs do emprego destes meios, os processos de consulta criam um relacionamento bilateral, ainda que limitado, entre cidados e governo; 3. Participao activa: a este terceiro nvel, os cidados esto envolvidos activamente na definio das polticas pblicas e na tomada de decises. A participao activa pode traduzir-se, por exemplo, em parcerias com entidades da sociedade civil, colaborao com grupos de trabalho independentes ou processos de dilogo pblico com as partes interessadas desde a fase de concepo das polticas. Este nvel de relacionamento possibilita a considerao de propostas alternativas, assim como de alteraes s posies de partida dos governos relativamente s matrias sob considerao. Os trs tipos de relacionamento so em larga medida complementares, e o grau de aplicao de cada um deles no processo poltico depender das circunstncias concretas de cada situao. Sendo certo que, regra geral, prefervel um grau de envolvimento dos cidados to profundo quanto possvel, importante notar tambm que, em qualquer dos trs nveis de relacionamento considerados, o poder final de formular e implementar as polticas, assim como a responsabilidade pelas decises tomadas, cabe sempre aos governos. Se assim no fosse, alis, estaria posto em causa um dos pilares fundamentais da democracia representativa. Os processos de consulta e de participao activa devem ser entendidos como instrumentos complementares para melhorar a qualidade das polticas formuladas e aumentar a transparncia das decises e no como substitutos dos mecanismos tradicionais da democracia representativa. Se usadas eficientemente, as TIC podem potenciar enormes melhorias nos trs nveis, ao facilitar: a disponibilizao de informao a baixo custo e de forma acessvel, a realizao de inquritos e grupos de discusso, a recep-
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o de comentrios e a interaco em tempo til com os cidados em processos de participao activa. Para alm de melhorar a qualidade das polticas pblicas formuladas, um adequado e transparente relacionamento governo-cidados facilita a sua implementao no terreno, visto que aumenta a legitimao e a confiana nas medidas que esto a ser levadas a cabo. Por outro lado, ao atribuir maior relevncia s perspectivas dos cidados, os governos podem garantir maior proximidade e encorajar uma cidadania mais activa, uma vantagem que no deve ser subestimada numa poca em que h um crescente afastamento e cepticismo de largas camadas da populao relativamente poltica. Atravs de processos de consulta e interaco activa, os governos podem simultaneamente obter novas fontes de informao, aperfeioar as decises tomadas e proporcionar um maior envolvimento por parte dos cidados.
3.1.2. VOTAES ELECTRNICAS

No obstante as suas implicaes mais abrangentes, o conceito de democracia electrnica passa tambm, inevitavelmente, por novas formas de votao e, em particular, por mtodos de votao que envolvem a utilizao da Internet. No provvel que, a mdio prazo, as votaes pela Internet venham a substituir completamente os sistemas de votao tradicionais. A evoluo tender a ser incremental, com a possibilidade de votar atravs da Internet a ser crescentemente disponibilizada e alargada como uma alternativa ao tradicional voto em papel ou, nos casos em que praticado, ao voto por via postal. Seria alis altamente indesejvel que qualquer novo mtodo de votao fosse imposto aos eleitores visto que, nesse caso, a aplicao das TIC se traduziria numa limitao do campo de manobra dos cidados e at numa eventual percepo de perda de legitimidade dos processos eleitorais. As opes de votao electrnica devem ter por objectivo facilitar o exerccio da cidadania pelas populaes, concedendo-lhes maior mobilidade e reduzindo os custos do acto de votar. Para que esse objectivo seja respeitado, essencial que quaisquer mtodos electrnicos de votao ou participao nunca sejam impostos a quem no se sente suficientemente confortvel para os utilizar. Para alm de concederem maior mobilidade, as votaes electrnicas proporcionam maior rapidez no apuramento dos resultados, reduzem a pos-
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sibilidade de erro humano nalgumas operaes (uma vez que deixa de haver manipulao manual dos votos) e podem facilitar o exerccio do voto por cidados com necessidades especiais. No entanto, a utilizao de meios electrnicos comporta tambm alguns riscos e limitaes que importa ter em conta: Tal como acontece com os votos por via postal, as votaes electrnicas, no sendo presenciais, diminuem as garantias no exerccio do direito de cidadania, dando azo a que os cidados possam sofrer influncias indevidas ou mesmo, em casos extremos, serem coagidos; Com um sistema electrnico, deixa de existir um suporte fsico em papel, o que impossibilita os processos de recontagem os quais, na sua forma tradicional, permitem muitas vezes esclarecer disputas e dvidas levantadas; Enquanto que as potenciais fraudes com um sistema tradicional em papel oferecem ganhos limitados e acarretam um risco significativo de serem detectadas, num sistema electrnico os ganhos resultantes de uma fraude bem sucedida so imensos e a deteco de tentativas de actos ilcitos pode ser bastante mais difcil; A confiana proporcionada aos cidados pela existncia de um suporte tangvel em papel pode ser posta em causa num sistema de votaes electrnicas, especialmente se se tiver em conta que a utilizao de meios informticos faz com que o processo de contagem e processamento dos resultados passe a ser opaco para a maioria dos eleitores. Esta menor falta de transparncia pode por em causa a confiana dos cidados nas eleies. Estas limitaes no so impeditivas da utilizao de meios electrnicos (at porque tambm os sistemas tradicionais de votao so susceptveis de sofrer um variado conjunto de abusos e fraudes) mas devem alertar-nos para a necessidade de ter especiais cautelas na sua implementao. Uma possvel forma de minimizar alguns dos riscos descritos passa pela utilizao de sistemas hbridos em que os meios electrnicos esto associados a um registo fsico (e verificvel) em papel que produzido no momento em que o voto processado electronicamente11. Para alm dos procedimentos tcnicos de segurana, todas as iniciativas de participao electrnica devero assentar em meios de controlo democrticos, nomeadamente atravs da superviso de representantes das diversas foras polticas em competio e, sempre que possvel, de observadores externos independentes que assegurem a fiabilidade e imparcialidade dos sistemas utilizados.
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E S T U D O
D E
C A S O
Votaes electrnicas em Genebra

O Estado de Genebra, integrado na Confederao Sua, possui actualmente um dos mais avanados modelos de votao electrnica a nvel mundial. O sistema utilizado em Genebra foi desenhado como uma transposio do sistema de voto postal para o mundo digital. Na concepo da soluo, procurou-se garantir o maior nvel possvel de simplicidade para os eleitores que, nesse sistema, podem exercer o seu direito de voto a partir de qualquer PC com ligao Internet. O stio das votaes oferece um conjunto de informao sobre a forma de maximizar a segurana e privacidade do eleitor na utilizao do sistema. A comprovao da identidade do eleitor feita atravs do respectivo nmero de eleitor, composto por 16 dgitos. Adicionalmente, h ainda uma fase de confirmao da escolha feita electronicamente atravs do recurso informao da data de nascimento e do municpio de origem do eleitor. A reaco possibilidade de votar pela Internet foi muito positiva. Logo nas primeiras eleies em que foi usado, em 2003, 50% dos eleitores com menos de 30 anos e 24% dos eleitores com mais de 60 anos optaram por votar atravs da Internet.
Figura 3.1 Pgina de abertura do stio de votaes electrnicas do Estado de Genebra (www.geneve.ch/ge-vote) Fontes: www.geneve.ch/ge-vote
3.1.3. PRINCPIOS PARA A IMPLEMENTAO DE PROCESSOS DE CONSULTA E PARTICIPAO

Com vista a promover a obteno de resultados favorveis nas actividades de informao, consulta e participao activa na formulao de polticas, a OCDE (2001) recomenda um conjunto de princpios orientadores: 1. Comprometimento: o exerccio da liderana no sentido de assegurar um compromisso firme com a informao, consulta e participao activa dos cidados12 essencial a todos os nveis do governo e da Administrao Pblica. A aplicao deste princpio exige o envolvimento dos polticos e dos funcionrios pblicos,
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assim como a cooperao e troca de experincias entre as vrias agncias e departamentos; 2. Direitos: o direito dos cidados a aceder informao, fornecer contribuies, ser consultado e participar activamente na formulao das polticas deve estar assente na lei. A obrigao de o governo responder aos cidados quando estes exercem os seus direitos tambm deve estar claramente estabelecida. Para a aplicao deste princpio importante que os polticos e funcionrios pblicos conheam a lei, que os cidados conheam os seus direitos e que haja instituies independentes de superviso que assegurem que os mesmos so respeitados; 3. Clareza: os objectivos e os limites dos mecanismos de informao, consulta e participao activa devem estar claramente definidos desde o incio. Os papis e as responsabilidades do governo e dos cidados devem ser inequvocos para todos. A aplicao deste princpio implica evitar criar falsas expectativas e fornecer informao correcta e completa aos cidados sobre o funcionamento dos mecanismos referidos; 4. Prazos: em cada processo poltico, a consulta pblica e a participao activa devem ser concretizadas o mais cedo possvel. Desta forma, aumenta o leque de solues possveis e maximizam-se as hipteses de sucesso na implementao das polticas. Deve haver tempo suficiente disponvel para que a consulta e a participao sejam convenientemente levadas a cabo. A concretizao deste princpio s possvel se a planificao das estratgias de consulta e participao for feita logo no incio do ciclo poltico e se os prazos estabelecidos forem realistas; 5. Objectividade: a informao fornecida pelo governo ao longo dos processos de formulao de polticas deve ser objectiva, completa e acessvel. Alm disso, todos os cidados devem merecer igual tratamento no exerccio dos seus direitos de acesso informao e participao. A aplicao prtica deste princpio exige o estabelecimento e a aplicao de padres de exigncia para os servios do Estado que prestam informao ao pblico, a utilizao de mltiplos canais de acesso e a garantia de direitos de apelo em matria de informao, consulta e participao; 6. Recursos: os mecanismos de informao, consulta e participao pblica devero estar dotados de recursos financeiros, tcnicos e humanos adequados. A concretizao deste princpio implica a fixao de prioridades de actuao, o estabelecimento de programas de trei-
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no e formao adequados e a promoo de uma cultura organizacional que promova este tipo de actuao; 7. Coordenao: as iniciativas para informar os cidados, solicitar as suas contribuies e comentrios e consult-los devem ser coordenadas pelo governo no seu conjunto. Assim ser possvel melhorar a gesto do conhecimento, assegurar a coerncia das polticas e evitar duplicaes. Alm disso, a coordenao permite reduzir o risco de reaces negativas por fadiga resultante de consultas excessivas ou mal concebidas. Os esforos de coordenao no devem no entanto prejudicar a capacidade de inovao e flexibilidade das vrias unidades do governo e da Administrao Pblica. A aplicao prtica deste princpio traduz-se no fortalecimento das capacidades de coordenao, na construo de redes responsveis pelos mecanismos de informao, consulta e participao, na identificao e disseminao de boas prticas e na promoo da inovao; 8. Responsabilizao: os governos tm a obrigao de se responsabilizar pelo uso que fazem dos inputs recebidos dos cidados. Para aumentar esta responsabilizao, os governos devem assegurar um processo aberto e transparente de formulao de polticas, susceptvel de ser sujeito a inspeco e reviso externas. A concretizao deste princpio exige que sejam dadas indicaes claras aos cidados dos prazos envolvidos e da forma como o seu input foi tratado e incorporado nas decises finais. ainda importante que as responsabilidades pela recepo, preparao e transmisso da informao sejam definidas de forma clara e conhecidas publicamente; 9. Cidadania activa: os governos podem tomar medidas concretas para facilitar o acesso dos cidados informao e participao e fortalecer a educao cvica e a aquisio de competncias. A concretizao deste princpio pode passar pela promoo da educao cvica e pela criao de condies para a existncia de uma sociedade civil activa e independente; 10. Avaliao: a avaliao essencial para que haja uma adaptao bem sucedida s novas exigncias e condies da formulao de polticas. Os governos necessitam de ferramentas, informao e capacidade para avaliar o seu desempenho no fortalecimento das suas relaes com os cidados. A aplicao prtica deste princpio traduz-se na recolha de dados relevantes e no desenvolvimento de ferramentas e indicadores adequados para avaliao da situao. A parte final deste captulo ser dedicada precisamente a este aspecto.
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3.1.4. LIMITES DA PARTICIPAO

Uma vez analisadas as vantagens da participao e os princpios que a potenciam a nvel da formulao de polticas pblicas, importa chamar a ateno para algumas limitaes dos processos de participao. Num contexto de democracia representativa, o conceito de participao encontra dificuldades operacionais considerveis para ser posto em prtica de forma equitativa. De facto, como demonstra Beaulier (2004), quando o nmero de cidados envolvido elevado, torna-se impossvel proporcionar-lhes iguais condies de participao nos processos de deciso. Se o princpio geral de garantia da participao no se concretiza na prtica, tende a instalar-se o sentimento de que os princpios democrticos so ilusrios. Uma forma de resolver o problema levantado tentar que, em cada instncia, o nmero de participantes envolvidos seja limitado mas, por sua vez, esta soluo tende a gerar problemas de excessivo localismo na tomada de decises que so incompatveis com o funcionamento eficiente de algumas polticas pblicas. Um outro problema levantado por Beaulier prende-se com a possibilidade de os agentes envolvidos nos processos de participao assumirem um comportamento negocial estratgico. De facto, provvel que os processos de participao estejam sujeitos aos mesmos problemas resultantes da actuao de grupos de presso e de comportamentos de rent-seeking13 que se aplicam aos restantes procedimentos de escolha pblica. Face a estas dificuldades, a implementao de processos de participao deve ser, em cada situao concreta, cuidadosamente analisada sob pena de potenciar efeitos contrrios aos desejados.
3.2. BENCHMARKING E AVALIAO DOS PROGRESSOS REALIZADOS
A monitorizao dos progressos conseguidos em matria de sociedade da informao e governo electrnico essencial no s para avaliar as polticas seguidas e permitir aos decisores polticos proceder a eventuais alteraes como para que os cidados possam tomar conscincia dos resultados atingidos e, consequentemente, julgar os seus representantes quanto a esta importante matria.
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Qualquer esforo consistente e transparente de monitorizao nos domnios referidos exige o recurso a tcnicas de benchmarking, ou seja, recolha e anlise de dados referentes a um conjunto de indicadores mensurveis que permitem avaliar, com maior ou menor preciso, os resultados conseguidos, quer em termos absolutos, quer em termos relativos. Pela sua relevncia para Portugal, centraremos de seguida a nossa anlise nos critrios de avaliao previstos no enquadramento da Unio Europeia.
3.2.1. BENCHMARKING A NVEL DA UNIO EUROPEIA

Com vista a aferir do progresso realizado pelos Estados-membros em matria de sociedade da informao e governo electrnico, a Unio Europeia estabeleceu um conjunto de indicadores de benchmarking para o plano de aco eEurope 2005. Esses indicadores resultam de uma proposta da Comisso Europeia que foi aprovada no Conselho das Telecomunicaes de 5 de Dezembro de 2002. A nvel dos instrumentos de avaliao, foi dada maior importncia a indicadores que reflectem objectivos de tipo qualitativo, por oposio aos objectivos de tipo mais quantitativo que caracterizaram o eEurope 2002. Para efeitos da avaliao foram adoptados catorze indicadores principais e vinte e dois indicadores suplementares. Os principais so: 1. Percentagem de famlias ou indivduos que possui Internet em casa; 2. Percentagem de indivduos que usa regularmente a Internet; 3. Percentagem de pessoas empregadas que utilizam computadores ligados Internet na sua rotina normal de trabalho, discriminado por dimenso da empresa e sector de actividade; 4. Custo do acesso Internet para vrios graus de utilizao: 20, 30, 40 horas/ms e sem limite de tempo; 5. Nmero de servios pblicos bsicos totalmente disponveis on-line; 6. Nmero de alunos por computador com ligao Internet (com e sem banda larga), sendo que apenas devem ser contabilizados os computadores utilizados para fins educacionais; 7. Percentagem da populao (com idade mnima de 16 anos) que utiliza a Internet para procurar informao sobre sade para si ou para outras pessoas;
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8. Percentagem de mdicos que utilizam registos electrnicos dos pacientes; 9. Percentagem do volume total das receitas das empresas que resulta do comrcio electrnico; 10. Percentagem de indivduos com acesso Internet que j teve problemas de segurana; 11. Percentagem de empresas com ligao Internet que j teve problemas de segurana; 12. Percentagem de empresas que dispem de acesso de banda larga; 13. Percentagem de famlias ou indivduos que dispem de acesso de banda larga; 14. Percentagem de servios da Administrao Pblica que dispem de acesso de banda larga.
3.2.2. INDICADORES RELATIVOS SOCIEDADE DE INFORMAO

Uma vez apresentados os principais indicadores propostos pela Unio Europeia, importa analisar a situao da sociedade de informao na Unio Europeia. Para o efeito, ser til recordar de forma sinttica as concluses do abrangente estudo realizado no mbito do projecto SIBIS14 (2003). Este estudo tem a vantagem de no s seguir a filosofia de avaliao estabelecida no plano eEurope 2005, como ir em vrios aspectos para alm do que a ficou estabelecido, utilizando um leque mais alargado de indicadores. Alm disso, muitos dos indicadores complementares situam-se do lado da procura, pelo que tm a vantagem adicional de permitir aferir da atitude e grau de satisfao dos cidados relativamente s funcionalidades em causa. As concluses do SIBIS podem ser agregadas em sete grandes reas de avaliao: 1. Acesso Internet: o acesso e utilizao da Internet est a crescer substancialmente, apesar de uma proporo significativa dos cidados da Unio Europeia continuar a no ter acesso Internet a partir de nenhum local. Embora alguns pases membros da Unio Europeia (essencialmente os pases nrdicos e a Holanda) apresentem taxas
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de penetrao superiores s dos Estados Unidos, os valores mdios da Unio Europeia continuam substancialmente abaixo dos verificados nos Estados Unidos. O grau de experincia dos utilizadores e a migrao para plataformas alternativas esto a aumentar; 2. Servios pblicos on-line: as actividades do governo electrnico esto a expandir-se de forma significativa, tendo a adeso dos cidados vindo a aumentar graas essencialmente sua convenincia e facilidade de utilizao. Continuam no entanto a ser necessrios esforos adicionais de educao e sensibilizao dos cidados para os benefcios dos servios de governo electrnico; 3. e-learning: a nvel da implementao do e-learning no sistema educacional, alguns Estados-membros tm conhecido progressos notveis na literacia digital mas, no seu conjunto, a Unio Europeia continua a apresentar assimetrias internas muito significativas a este respeito (os pases que apresentam piores nveis de literacia digital so Blgica, Itlia, Espanha, Frana, Grcia e Portugal). A participao em programas de formao laboral com recurso ao e-learning mais alta do que o esperado (note-se no entanto que Grcia e Portugal apresentam resultados bastante inferiores mdia tambm a este nvel); 4. e-health: a nvel da procura de informao sobre sade na Internet, a Unio Europeia apresenta indicadores bastante inferiores aos dos Estados Unidos, sendo que os factores culturais e institucionais podem ter aqui uma importncia decisiva. Verifica-se tambm que o local de aceso Internet e a idade influenciam de forma relevante a procura de informao sobre sade on-line; 5. Dinamismo do ambiente para os negcios electrnicos: o volume de vendas on-line continua a ser pouco significativo embora alguns sectores e Estados-membros apresentem resultados mais animadores. As preocupaes com a segurana das transaces on-line continuam a afastar muitos potenciais utilizadores do comrcio electrnico; 6. Segurana da infra-estrutura de informao: a segurana das redes e a privacidade dos dados pessoais continuam a ser preocupaes significativas por parte dos cidados e das empresas da Unio Europeia. A nvel dos indicadores de segurana, os Estados Unidos tm uma liderana clara em termos de grau e proteco face Unio Europeia no seu conjunto, embora alguns Estados-membros individualmente considerados apresentem resultados semelhantes; 7. Banda larga: redues cada vez mais acentuadas dos preos, maior facilidade de instalao e maior grau de experincia dos utilizadores
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esto a dar um contributo decisivo para o alargamento das taxas de penetrao da banda larga, embora a Unio Europeia continue a apresentar resultados claramente inferiores aos verificados nos Estados Unidos. ainda de realar que Portugal apresenta uma das mas rpidas taxas de migrao para a banda larga da Unio Europeia.
3.2.3. INDICADORES RELATIVOS AO GOVERNO ELECTRNICO

A nvel da avaliao da implementao do governo electrnico tm tambm vindo a processar-se mudanas significativas. O plano de aco eEurope 2005 veio, como j vimos, estabelecer como indicador relevante o nmero de servios pblicos totalmente disponveis on-line. Esta alterao produziu, como seria de esperar, um impacto significativo no mais recente relatrio de avaliao sobre a matria produzido para a Comisso Europeia (CAP GEMINI ERNST & YOUNG, 2004) o qual analisa a situao nos quinze Estados-membros, na Islndia, na Noruega e na Sua. O esquema de classificaes no mbito do plano eEurope 2002 tinha cinco nveis: Nvel 0: total ausncia de um stio publicamente acessvel mantido pelo fornecedor do servio ou carcter totalmente irrelevante do stio existente; Nvel 1: informao (a informao necessria para iniciar o procedimento est disponvel on-line); Nvel 2: interaco unilateral (o stio oferece a possibilidade de obter o impresso necessrio para dar incio ao procedimento); Nvel 3: interaco bilateral (o stio oferece a possibilidade de dar incio ao procedimento atravs de um formulrio electrnico o que implica a existncia de um qualquer processo de autenticao do utilizador); Nvel 4: total processamento electrnico (o stio oferece a possibilidade de resolver completamente o assunto on-line). Para medir o novo indicador do eEurope 2005 foi introduzida uma categoria adicional de classificao com dois nveis: Nvel 1: servio no est totalmente disponvel on-line; Nvel 2: servio est totalmente disponvel on-line.
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Para aplicao das classificaes, a Comisso Europeia e os Estados-membros definiram um conjunto de vinte servios pblicos bsicos (doze dirigidos aos cidados e oito dirigidos s empresas) que vo desde o pagamento de impostos entrega de requerimentos e obteno de certificados. Note-se no entanto que esta avaliao continua a no dispor de indicadores para aferir progressos a nvel da reorganizao do back-office ou da oferta multicanais de servios. A nvel geral, o resultado mdio para os vinte servios considerados foi de 66%, o que representa um aumento de sete pontos percentuais por comparao com a avaliao do ano anterior. Se for considerado o indicador relativo total disponibilidade on-line dos servios, o resultado mdio passa a ser de 42%, representando um aumento de dez pontos percentuais relativamente avaliao do ano anterior. A actual posio de Portugal, assim como a evoluo registada ao longo dos ltimos dois anos, pode ser verificada no quadro 3.1.
Sofisticao on-line Pas Sucia Dinamarca Irlanda ustria Finlndia Noruega Frana Reino Unido Holanda Portugal Espanha Itlia Blgica Islndia Sua Grcia Alemanha Luxemburgo Outubro Outubro Outubro 2003 2002 2001 87% 86% 86% 83% 80% 75% 73% 71% 65% 65% 64% 59% 58% 56% 55% 54% 52% 47% 87% 82% 85% 56% 76% 66% 63% 62% 54% 58% 64% 57% 47% 53% 49% 52% 48% 32% 61% 59% 68% 40% 66% 63% 49% 50% 37% 51% 50% 39% 23% 38% 39% 40% 15% Disponibilidade total on-line Pas Dinamarca ustria Sucia Finlndia Irlanda Reino Unido Noruega Frana Itlia Alemanha Espanha Portugal Blgica Grcia Islndia Holanda Luxemburgo Sua Outubro Outubro Outubro 2003 2002 2001 72% 68% 67% 61% 56% 50% 47% 45% 45% 40% 40% 37% 35% 32% 28% 26% 15% 61% 20% 67% 50% 50% 33% 35% 35% 35% 35% 40% 32% 25% 32% 28% 21% 5% 32% 15% 28% 33% 22% 24% 35% 25% 15% 20% 30% 32% 0% 11% 11% 5% 5%
Quadro 3.1 Ranking dos pases relativamente sofisticao dos servios de governo electrnico oferecidos on-line e percentagem desses servios que esto totalmente disponveis on-line Fonte: CAP GEMINI ERNST & YOUNG, 2004, p. 17
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Neste captulo, verificmos que, para que o potencial das TIC ao nvel do aumento da participao seja aproveitado necessrio fazer respeitar um conjunto de princpios que devem presidir s relaes governo-cidados. Conclumos tambm que os meios de consulta e votao electrnica comportam simultaneamente benefcios e riscos que no devem ser ignorados e que qualquer processo de participao enfrenta, pela sua prpria natureza, dificuldades e limites que no podem ser facilmente eliminados. Por ltimo, analismos os processos de benchmarking em matria de sociedade de informao e do governo electrnico, dedicando particularmente ateno ao caso da Unio Europeia. Conclumos que, apesar dos avanos realizados, a Unio Europeia continua com substanciais atrasos face aos Estados Unidos e que, no interior da Unio Europeia, Portugal est abaixo da mdia em vrios indicadores relevantes, apesar dos notveis progressos em reas como a migrao para a banda larga.
3.3. CONCLUSO
CAPTULO
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GLOBALIZAO, GOVERNO LIMITADO E ADMINISTRAO PBLICA
O B J E C T I V O S
Avaliar as implicaes da globalizao no contexto da governao e das polticas pblicas. Analisar as dimenses tcnicas e polticas do progresso. Compreender as implicaes sociais da Internet. Enquadrar a cidadania no contexto da sociedade de informao e do conhecimento.
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Qual ser o papel do governo numa economia digital e numa democracia electrnica? Em que medida a governao pode favorecer uma cidadania digital? Durante o sculo passado as questes da organizao da sociedade foram vistas em termos de Estado versus Mercado, servios pblicos versus servios privados, cooperao versus concorrncia. Hoje sabemos que esse mundo era demasiado maniquesta, e tanto mais quanto no se tinha descoberto que o Estado e o Mercado devem ser vistos em funo do reforo de um terceiro vrtice do tringulo: a sociedade civil. Fala-se, por isso, agora em regresso da sociedade civil e em redescoberta de um terceiro sector intermdio (entre o comercial e o governamental). S uma sociedade civil mais livre e forte, mais dinmica e plural, ser capaz de criar condies para o que alguns chamam voluntary city15. Mas numa tal sociedade no se poder cair no relativismo cultural? E no ser esse perigo maior num mundo cada vez mais digitalizado? Como vertebrar os elos da complexa e alargada rede de interaces em que vivemos? Uma rede em que nos defrontamos com uma crescente pluralidade de anlises e de escalas de valores, mas sem que tal deva implicar a negao de um conjunto, talvez muito pequeno, de valores universais, vistos cada vez mais como causas morais do desenvolvimento. A diversidade humana no tem porque se opor, antes depe a favor da natureza universal da humanidade.
4.1. PROGRESSO: DIMENSES E PERPLEXIDADES
Frank Knight est entre os que consideram que, com a revoluo liberal, que estabeleceu o princpio da liberdade e responsabilidades individuais e da responsabilidade social pelo futuro, os problemas humanos mais do que morais so ticos: so mais abrangentes e dinmicos, mais voltados para o futuro e mais virados para a concepo e tentativa de buscar o progresso. Um progresso que pode ser visto segundo duas dimenses: a tcnica (respeitante ao domnio da natureza externa) e a poltica (respeitante ordenao da convivncia humana). A primeira, privilegiando categorias globais (crescimento do PNB, RN, etc.), e a segunda, categorias distributivas (justia/injustia, liberdade/opresso, privilgio/marginalizao)16. Ora, se bem que os progressos, em ambas as dimenses, sejam em ltima instncia, independentes e tenham lgicas e dinmicas de desenvolvimento prprias, no deixam de estar estreitamente inter-relacionadas. A este respeito a tradio ocidental no s considerou como indiscutvel a hierarquia
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do poltico sobre o tcnico como insistiu em desfazer as miragens dos que sempre sonham com uma sociedade, em perfeita paz e harmonia, mas situada numa poca pr-industrial. Tal no obsta a que o discurso da denncia dos malefcios das novas tecnologias no se faa sentir, agora em nome de uma cidadania digital. Assim se explica que a Internet seja elogiada e amaldioada. Tida como necessria e at inevitvel, mas tambm vista como uma construo demasiado dispendiosa para o desenvolvimento moderno e at como fonte de novas desigualdades. Desigualdades no acesso s infra-estruturas da Internet (redes, servidores e computadores) e nas capacidades necessrias para usar a Internet que no s tm feito aumentar ainda mais o fosso entre as naes como provocado uma alegada excluso digital (digital divide). O remdio estaria supostamente em investimentos macios. O presidente da China, Jiang Zemin, ao declarar publicamente que a mistura da economia tradicional com a tecnologia da informao conduziria o desenvolvimento econmico da China no sculo XXI, est entre os crentes neste estranho remdio. To estranho que na China a par desta profisso de f na tecnologia da informao se assiste a uma represso poltica e ao controlo do que os lderes chineses consideram ser uma quantidade enorme de abusos por parte dos seus cidados e estrangeiros (Kalathil and Boas 2001)17. Aqui importa regressar ao pensamento ocidental para recuperar uma tradio que cedo percebeu quanto o progresso, na dimenso tcnica, era condicionado e impulsionado, ao longo da histria, pelo progresso na dimenso poltica, ainda que o progresso tcnico seja, ao mesmo tempo, condio necessria, mas no suficiente, para o aperfeioamento da dimenso poltica. A perda de memria desta inter-relao entre a dimenso poltica e a dimenso tcnica do progresso humano est a levar muitas naes e nem todas tm regimes repressivos a seguir o caminho da China ao expandir a regulao da Internet, receando quer mudanas polticas quer rupturas sociais. O princpio que apoia estes esforos parece ser que a Internet pode ser enxertada de forma mecnica nas instituies econmicas existentes, criando por conseguinte mais valor econmico e preservando, ao mesmo tempo, a autonomia poltica e cultural. Prometer atingir um tal resultado, como nos recorda Douglas A. Houston, realmente uma fraude. A verdade que o poder da Internet como instrumento de comunicao deriva em parte da sua capacidade de romper com o status quo ao fornecer novo conhecimento a um custo mais baixo para os que o buscam por todo o globo. Da que, ao procurar alternativas ao conhecimento local e tradicional, as pessoas acabem por perturbar o funcionamento das instituies locais: econmicas, polticas e culturais.
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Compara-se muitas vezes os desafios deste nosso mundo digital ao que se passou por ocasio da passagem da mquina de escrever para o mundo dos computadores, mas na realidade as implicaes e a profundidade das mudanas que estamos obrigados a realizar esto mais prximas da que se verificou aquando da passagem da numerao romana para a numerao rabe. O que ela implicou de simplificao e de crescimento dos diversos mbitos da actividade humana e mesmo de desenvolvimento das pessoas dotadas de potencial incrvel pede meas ao mundo intangvel, em que dia a dia nos revelamos mais como pessoas dotadas de inteligncias mltiplas. Da que a explorao das virtualidades da cidadania digital carea de enquadramento terico.
4.2. CIDADANIA, CONHECIMENTO E INFORMAO
A nova cidadania fortalece-se no seu exerccio continuado e numa educao para a cidadania capaz de estabelecer uma equilibrada combinao de conhecimentos codificados e de competncias prticas de participao, assentes numa cultura democrtica e cvica de maioridade e numa sabedoria partilhada de vida em comum.
Roberto Carneiro (2003, p. 23)
Hoje sabemos melhor que um processo dinmico de partilha do conhecimento essencial ao capitalismo, a uma sociedade livre (Hayek 1945) e a uma verso robusta da globalizao que sustente a liberdade humana. Os problemas humanos (incluindo o problema econmico) mais que de afectao de meios ou de coordenao de actividades, principalmente uma questo de valores, de relacionamento entre pessoas. um problema de compreenso e conhecimento. A ideia de que o processo econmico no se esgota na coordenao de uma informao dispersa, hipoteticamente j criada, antes continua no processo de criao de mais e nova informao18, ganhou intensa acuidade numa sociedade que cada vez mais se assume como da informao e do conhecimento. por isso que o problema do conhecimento hoje cada vez mais visto como central quer para o desenvolvimento econmico quer para o enriquecimento humano. O problema no pois tanto de planeamento e controlo dos objectivos do nosso conhecimento, mas de
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descobrir (e/ou permanentemente recriar) um quadro institucional, jurdico e moral que potencie os dons humanos e que, de forma especial, permita a todos ns uma utilizao bem sucedida das capacidades da razo: [No] est em causa aplicar esta a um objectivo que lhe seja estranho, mas actuar no sentido de potenciar o xito aplicativo das faculdades humanas, designadamente no sentido de uma mais bem sucedida utilizao da capacidade intelectual disponvel. No se trata, pois, de projectar racionalmente o aumento dessa capacidade, pois seria absurdo supor que uma capacidade intelectual determinada fosse capaz de se aumentar a si prpria atravs de um projecto seu (que pressuporia j adquirida aquela capacidade que pretende adquirir).
Baptista Machado (1989, p. 342)
assim que Baptista Machado, numa assumida linha hayekiana (depois de sustentar que as vantagens da civilizao tm por base a utilizao de mais saber do que aquele que poderia ser utilizado por qualquer esforo intencionalmente coordenado) chama a ateno para a importncia da aprendizagem de um novo tipo de relao, mediante a insero numa estrutura relacional que incentive uma cultura de eficcia, que favorea o xito da capacidade da razo de que j se dispe, [O]u seja, mediatizando a nossa relao com o real pela aprendizagem de uma relao meta-institucional que permita comunicar entre os indivduos e entre as geraes as experincias e os saberes mais variados. Comunicao (comunicao de novo tipo) e tradio eis por assim dizer os novos rgos que tornam possvel uma nova forma de vida.
Baptista Machado (1989, p. 343)
Por outras palavras, o progresso (enquanto xito evolutivo mediatizado por uma aprendizagem social histrica) na nova fase evolutiva do homem, inseparvel do processo de aprendizagem e descoberta. Um processo em que tradio e inovao, passado e futuro, longe de se oporem, se exigem para garantir o dinamismo do fenmeno humano e o xito evolutivo da comunidade humana. Da a necessidade de incentivar um ambiente que favorea o esprito criativo e o aumento do nmero e da qualidade dos empreendedores, isto , que dinamize a criao e o crescimento de nova informao e a capacidade de
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aprendizagem, e que ao mesmo tempo harmonize a coordenao dos conhecimentos, planos e projectos dos inmeros participantes do processo econmico. Por outras palavras, o mercado competitivo deve ser visto como um processo em que as pessoas adquirem e comunicam conhecimento. Actualmente, na era da Internet, as empresas podem cada vez mais tirar partido de recursos que no possuem. O tradicional paradigma da empresa verticalmente integrada pode estar a ser ultrapassado em muitos sectores e abrem-se cada vez mais novas possibilidades de cooperao competitiva. Uma cooperao competitiva que hoje une metacapitalismo, cidadania virtual e governo electrnico atravs do uso de informao digital para melhorar o desempenho, criar valor e permitir relaes entre governos, empresas e cidados19. Infelizmente muitos de ns, mal-educados numa poltica de conflito, tm ainda dificuldade em perceber que as novas polticas passam tambm pela capacidade de ultrapassar uma concepo de cooperao humana assente no tangvel, e de entender que a ordem alargada da interaco humana assenta menos no hard e mais no soft: no intangvel, no flexvel, na parceria, no afectivo. Trata-se, afinal, de no confundir o capital (das Kapital: as coisas materiais tidas como instrumentos de produo) com o capital humano (o esprito humano: com os seus mltiplos conhecimentos, saberes e habilidades, bom senso, sentido empresarial, talento para inspirar, mobilizar e organizar os outros, hbitos de cooperao e de iniciativa) Ora a economia digital por estranho que parea mais que a economia em si vem reforar a iniciativa e criatividade dos indivduos, a sua capacidade de associao e inovao. De igual modo, o reforo da democracia electrnica, mais do que reforar a poltica, est a incentivar e facilitar a participao e vigilncia cvicas por parte dos cidados, limitando assim os abusos do poder poltico e dando transparncia e rapidez aos resultados, desde os votos s polticas pblicas. Em vez de menos Estado ou mais governo o problema coloca-se agora em termos de qual o melhor equilbrio. Um equilbrio entre governo, mercado e sociedade civil assente no no conflito mas na cooperao entre parceiros e que, por isso, se mede mais em termos de servio sociedade civil, de melhoria do seu bem-estar, em termos materiais mas tambm em termos de crescimento de cada um de ns enquanto pessoas. Fala-se em mercado econmico mas tambm em mercado poltico, de igual modo se fala em cidado-cliente e em parcerias pblico-privado. H at quem veja o cidado como accionista do governo. O que faz deste nosso mundo um mundo de interaco entre o global e o local no seio de uma ordem alargada de interaco humana. Um mundo que se tende a afirmar tambm
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como uma ordem alargada de cooperao entre parceiros (sociais, polticos e econmicos) em vez de um mundo de conflitos. Ora se no mercado as fronteiras da indstria que se assumiam serem claras esto cada vez mais nebulosas e sobrepostas, as fronteiras entre o governo e a sociedade civil so hoje tambm cada vez mais tnues e interdependentes. Um novo paradigma est assim a emergir com o reforo da sociedade de informao e do conhecimento que acompanha o crescimento da economia digital. E-cidados, e-governo, e-democracia, e-poltica, e-europa, so sinais visveis de um novo mundo que se anuncia cheio de perigos mas tambm de oportunidades. Um mundo em que o Estado/Governo pode ser visto como elemento de contaminao da sociedade com os seus maus exemplos mas tambm como impulsionador das boas prticas e da excelncia. Mas esta capacidade do Estado funcionar como contagiador de inovao, de qualidade e de melhor ambiente fsico e moral s acontecer se, nos diversos mbitos da sociedade (desde as associaes civis s associaes empresariais, passando pelas associaes polticas), as pessoas assumirem comportamentos exemplares tanto a nvel profissional como a nvel tico. Alis, hoje cada vez mais se percebe a interdependncia entre estes diversos mbitos: a confiana, mesmo no mundo dos negcios e das associaes profissionais, depende, e muito, da confiana pblica que merecem as instituies polticas. De igual modo, uma concorrncia s necessita tanto de um sistema de justia em que se possa confiar como de melhores sistemas de responsabilizao dos diversos agentes (econmicos, polticos e sociais).
4.3. NOVAS TECNOLOGIAS: REIVINDICAES E RECEIOS
Neste nosso mundo digital e da democracia electrnica, somos incentivados a transformar os avanos tcnicos em bem-estar humano, ou seja, a transformar os dinheiros pblicos em bem social. Um desafio para os e-governos mas tambm, e principalmente, para os e-cidados. Ou ainda no se percebeu que a real reinveno da Administrao Pblica, que corre a par do reforo da disciplina do mercado, pede igualmente uma verdadeira reinveno da sociedade civil? Um grande desafio que para ter xito necessita de ser acom-
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panhado pelo sucesso de uma verdadeira cidadania virtual. Uma cidadania virtual onde as tenses esto muito presentes. Douglas A. Houston (2003) sustenta que, at agora, as reivindicaes e receios, muito comuns, sobre os poderes da Internet, a respeito quer do crescimento econmico quer do desenvolvimento (ou destruio) social, tm pouco apoio factual, mesmo nas naes desenvolvidas onde a rede muito densa e intensamente usada. Com base na evidncia emprica, no seu apanhado sobre o que sabemos acerca do desenvolvimento da Internet e dos seus efeitos em geral, conclui que estamos ainda longe de ter entrado numa revoluo da informao global e que naes altamente globalizadas (se medidas em termos de fluxos econmicos) tambm podem ser rgidas e pouco civilizadas. Isto apesar de ser amplamente reconhecido que hoje a Internet nos aproxima cada vez mais. A teleconferncia, por exemplo, tende a tornar-se mais humana emocional, pessoal e progressivamente desrespeitadora das fronteiras polticas. Ironicamente como assinala o mesmo autor esta maior humanidade da Internet far provavelmente crescer as tenses humanas. Por exemplo, a Internet pode fomentar cls globais e organizaes em rede grupos sociais e de trabalho pequenos e prximos que pela sua natureza podem fomentar a excluso (e mesmo comportamentos tribais). Em geral a Internet como tecnologia relacional criar ameaas culturais e polticas ao status quo porque oferece muitas alternativas econmicas, culturais e polticas. Ao fim e ao cabo, ningum pode garantir como os indivduos processaro e usaro este imenso caudal de informao. Ainda que regimes polticos repressivos possam ser especialmente vulnerveis a mudanas induzidas pela net, todas as instituies incluindo as democracias ocidentais, empresas, religies e culturas esto em risco. Por isso, muitas pessoas no gostam de algumas das consequncias das aplicaes da tecnologia da net. Por causa disso, os esforos dos governos para regularem o uso da Internet tendero a intensificar-se medida que os decisores pblicos procurem definir polticas globais apropriadas de partilha de informao para os seus concidados.
A Internet insiste Houston pode ser um meio de transmisso de informao que inspira perplexidade, ser que mais bits equivale a mais conhecimento? O pensamento actual referente s comunicaes assenta na teoria da informao. Esta teoria v a
4.4. A NET SOCIAL
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comunicao como transmisso de mensagens com um determinado grau de exactido; os problemas da comunicao neste contexto resultam de rudo, contedo acrescentado ou omitido. Assim, a teoria da informao identifica as falhas precisamente com problemas nos dados que esto a ser transmitidos. Pr ordem nisto, remover contedos estranhos e manter alta confiana no transmissor, considera-se sinnimo de mais conhecimento. Os indivduos, contudo, invariavelmente situam a informao que recebem num contexto social, dando-lhe um significado pessoal e um sentido de conexo social com os outros. Parafraseando Brown and Duguid (2000)20, toda a informao tem vida social e os comportamentos que buscam status social abundam em todos os grupos e culturas. Embora qualquer comunicao (carta, fax, telefone, discusso interpessoal) esteja sujeita a mal-entendidos e a problemas de controlo, a Internet , como vimos, bastante propcia a riscos de invaso de privacidade devido natureza devassa da difuso das mensagens enviadas atravs de uma rede aberta e insegura. Assim, uma das maiores foras da Internet baixo custo de disseminao para um vasto nmero de utilizadores uma fraqueza quando o valor da comunicao assenta numa expectativa da privacidade. A devassa sancionada pelo Estado desincentiva a transmisso de dados pessoais. Em alguns casos ns podemos achar apropriada a existncia de superviso reguladora quando, por exemplo, as discusses so difamatrias, fomentam associaes criminosas, ou tm contedo sexual largamente criticvel. Outros media tambm enfrentam estes assuntos de poltica pblica, com certeza, e o equilbrio entre liberdade de expresso e outros valores pblicos coloca sempre uma difcil questo no desenvolvimento da Internet (Lessig, 1999)21. Quando a privacidade no limite posta em perigo por regulao invasiva ou hacking, as pessoas limitam o que elas dizem ou limpam mensagens com contedos ou tons que podem ser criticveis para uma audincia mais vasta (no convidada). Esta autocensura esgota de forma considervel o contedo e o contexto de discusses na Internet. claro que este esgotamento muitas vezes o objectivo do regulador. Expresses criticveis podem envolver partilha de fantasias racistas ou materiais pornogrficos. Por outro lado pode envolver partilhas estticas ou aspiraes consonantes com a liberdade democrtica. Reduzir os riscos de comportamentos indesejveis na Internet tambm reduz as oportunidades de os indivduos articularem ideias que expandem globalmente a liberdade pessoal e pode comprometer muitas relaes valiosas. Comportamentos agressivos necessitam de ser cuidadosamente especificados e as respostas polticas precisam de ser limitadas e nunca devem ser usadas como base para aumentar as restries liberdade de expresso. Hoje os Estados, tal como as empresas, j no podem ser vistos s como territrios, como espaos fsicos, tm de ser vistos tambm como geradores
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de um clima de confiana, de um ambiente favorvel ao bom emprego da infinidade e multiplicidade dos nossos talentos. Um Estado que no estorva, antes faz jus ao estado de liberdade, ao desenvolvimento como liberdade (Amartya Sen) e ao esprito de descoberta que cunharam uma imensa diversidade de natureza humana que, se respeitada, assegura o permanente aumento da Riqueza das Naes. Muita interaco social til pode ocorrer com um bit de privacidade. Em geral, a Internet um promissor instrumento para fazer avanar gradualmente relaes que vo alm das transaces econmicas bsicas. Os governos podem jogar um papel positivo ao permitir a expanso via sofisticao tecnolgica e encriptao mais eficaz. Os governos podem tambm e muitas vezes fazem-no ter um papel adverso ao destrurem a privacidade das mensagens e ao regularem o contedo da informao, muitas vezes por meios bastante discutveis.
4.5. TECNOLOGIA E ENQUADRAMENTO INSTITUCIONAL
A compreenso do que est em causa quando falamos de sociedade de informao e cidadania digital passa tambm pelo enquadramento da inovao tecnolgica numa grelha de entendimento mais abrangente, envolvendo aspectos sociais, culturais e legais que vo muito para alm das questes operacionais. Vai neste sentido Fountain (2001, pp. 88-98), quando considera que o enquadramento da implementao tecnolgica deve levar-nos a inverter a direco da relao de causalidade estabelecida entre tecnologia e estrutura, de forma a perceber como a participao dos cidados em estruturas sociais, culturais, institucionais e cognitivas influencia decisivamente o desenho, percepo e utilizao da Internet e das TIC em geral. Os prprios usos das novas tecnologias so em larga medida determinados por um conjunto de regras, rotinas e normas preexistentes em cada instituio e na sociedade em geral, pelo que a compreenso das implicaes das TIC exige a articulao de aspectos tcnicos com mecanismos sociais e institucionais e com o prprio processo de globalizao, de que a tecnologia simultaneamente factor impulsionador e resultado. A mera descrio material da tecnologia no nos permite entrar em linha de conta com os seus efeitos mais significativos, que apenas se materia-
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lizam na interaco das mesmas com as redes sociais e os arranjos institucionais existentes num dado momento, os quais vo, em larga medida, moldar a sua utilizao. Como explica Fountain (2001, p. 88): [As] tecnologias da informao podem ser descritas no seu aspecto objectivo, ou seja, em termos da capacidade e funcionalidade do hardware, software, telecomunicaes ou mecanismos digitais. Mas os componentes materiais da tecnologia representam uma capacidade potencial que tem pouco valor prtico para um indivduo ou uma organizao at ao momento em que agentes conhecedores a utilizam. A verdade que os efeitos de qualquer tecnologia s podem ser avaliados de forma correcta atravs da anlise da interaco e influncia recproca entre estrutura e aco. Neste sentido, a figura 4.1 visa precisamente fornecer um esquema de enquadramento institucional da implementao das TIC.
Figura 4.1 Um enquadramento analtico para a implementao das TIC. Adaptado de Fountain (2001, p. 91)
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4.6. ADMINISTRAO PBLICA E ESTADO DE DIREITO
A luta por uma sociedade mais livre, responsvel e democrtica exige o exerccio da cidadania por parte de todos os cidados, incluindo polticos e burocratas cuja aco ou omisso est na base de muita fuga responsabilidade social. O exemplo deve vir de cima. Importa lembrar que o funcionamento da economia de mercado exige um verdadeiro Estado de Direito com uma ordem constitucional livre e um fundamento moral de liberdade de conscincia. O capitalismo bem entendido tem assim trs lados: o sistema econmico, o sistema poltico (um Estado de Direito e um governo constitucional de poder limitado, cuja misso a proteco dos direitos individuais das pessoas) e um sistema tico-cultural (capaz de sustentar a dignidade da pessoa humana e das suas comunidades). Um Estado que no cumpre as suas obrigaes, um Governo que adia o cumprimento das suas promessas, condiciona o exerccio da cidadania. A responsabilidade do cidado pressupe a responsabilidade social dos polticos e burocratas. O Estado de Direito no a simples legalidade: o contexto que torna vivel a cooperao social pacfica e livre. Em suma: a cidadania no se reduz ao poltico e muito menos ao que o Estado/Governo acha ser ou dever ser a cidadania. A primeira obrigao de cidadania garantir um estado de boa ordenao da sociedade que torne vivel a tal cooperao social pacfica entre homens e mulheres livres. A relevncia do tema tem vindo a traduzir-se na evocao da necessidade de uma educao para a cidadania22. Argumentos que nos remetem para um longo caminho. Aristteles, David Hume, John Locke e John Stuart Mill esto entre os filsofos que escreveram sobre a necessidade de os cidados terem no s conhecimento adquirido atravs da participao poltica, mas tambm conhecimento factual que os habilite a participar na democracia. Uma linha de argumentao que, contudo, precisa de ser matizada, como mostrou Antony Flew (2000). A importncia do tema manifesta-se nas muitas nuances da cidadania. Uma palavra que est na moda, mas que como Estado pode designar realidades plrimas. Hoje, quando se fala de Estado, costuma pr-se de lado acepes em que mais comummente se usa ou foi usado, tais como: condio, conjunto de direitos e deveres, estrato social, dignidade, propriedade, boa ordenao. A moda de facto vai noutro sentido: vai para a qualidade de cidado; vnculo jurdico-poltico que, traduzindo a pertena de um indivduo a um Estado, o constitui, perante esse Estado, num conjunto de direitos e obrigaes. Ou para
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o habitante de uma cidade; indivduo pertencente a um estado livre, no gozo dos seus direitos civis e polticos, e sujeito a todas as obrigaes a essa condio. Num tempo em que se diz haver uma tendncia para substituir a concorrncia entre pases pela competio (de sabor medieval) entre cidades-excelncia talvez seja bom lembrar o significado de cidade (civitas) como um dos possveis status que a concreta organizao de um populus pode assumir, e discutir em que medida a digitalizao favorece a competio, no s entre produtos e servios, mas tambm entre modelos de organizao e de gesto.
4.7. GLOBALIZAO E CIVILIZAO
O Estado habituado a gerir um povo, um territrio, um patrimnio, encontra-se, subitamente, a ter de assumir responsabilidades e funes no quadro de redes globalizadas, percorridas cada vez mais por fluxos de intangveis, capitais ou servios, e por crescentes fluxos migratrios multitnicos.
Lus Valadares Tavares (2003, p. 6)
Num mundo mais globalizado, onde h perdas e ganhos de emprego, no haver lugar a perdas e ganhos de soberania dos cidados ao escolherem entre maus e bons Estados. A perda de soberania por parte dos Estados no poder significar ganhos de soberania por parte dos cidados? Ser que a globalizao incompatvel com o aprofundamento do que local, autntico e pessoal? Ser que a globalizao da informao veiculada pelos mass media no obriga a um mais amplo e profundo conhecimento da pluralidade das lnguas e das culturas? O reforo do global no implicar a valorizao de uma perspectiva multidimensional do mundo? A abertura aos novos mundos no nos obrigar a regressar s nossas razes mais profundas o lexus e a oliveira23 ou a procurar novas razes, novas relaes e novas pessoas? A globalizao ajuda a mostrar que progresso no um dado irreversvel e vem reforar a necessidade de uma cidadania digital. Nunca demais recordar que, mesmo no mundo desenvolvido, o progresso no pode ser visto como algo definitivamente adquirido. O desenvolvimento material e cultural, isto , a civilizao, um processo muito frgil e assediado por perigos constantes, no s pela incria e desleixo dos princpios, mas tambm por aqueles que tudo querem tornar racional, esquecendo que um ser humano
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intrinsecamente melhor mais produto da disciplina social, ou talvez melhor, dos bons e experimentados costumes, do que da simples razo individual ou dos nossos instintos colectivos. Ora, na medida em que a globalizao um fenmeno tecnolgico, que tem a ver com a dimenso inventiva e criativa do ser humano, que se traduziu num movimento de circulao de pessoas e ideias, de encurtamento do tempo e do espao, ser contra a globalizao seria assim ser a favor da desinveno. Seria como querer desinventar o computador ou, admitindo que os Descobrimentos dos portugueses foram um grande contributo para a globalizao, seria como defender o inverso da descoberta, o encobrimento, a ocultao, o medo ao desconhecido, ao outro credo, raa ou etnia. Talvez no seja por acaso que o movimento antiglobalizao mexe tambm com a economia de mercado, que muitos, na esteira do arcebispo Whately, preferem chamar catalxia porque, para alm de troca ou permuta, significa transformar um inimigo num amigo ou receber em comunidade. O mercado s nasce quando h estabilidade jurdica, e s a consolidao dessa estabilidade permite o seu desenvolvimento. Para poder participar no mercado, os homens tiveram de renunciar violncia e submeter-se a regras que asseguram a paz. O mercado, bem entendido, exactamente o contrrio da selva: liberdade, igualdade jurdica, negociao pacfica. A globalizao uma realidade humana e, como tal, incompleta, imperfeita e susceptvel de melhoria. Da que a falta de solidariedade no seja um defeito da globalizao, mas dos homens que vivem nela, isto , das nossas motivaes e das instituies que criamos. Mesmo os movimentos contra so cada vez mais globais, O que verdadeiramente conta como encaramos o desafio. O desafio de compreender que a natureza humana universal no implica uniformidade.
4.8. GOVERNO LIMITADO E TERCEIRO SECTOR
No basta a liberdade sob a lei, no basta o quadro legal, os benefcios mtuos, que para Adam Smith so a chave de uma sociedade livre e harmoniosa, exigem um ethos de respeito mtuo como condio para um mnimo de interveno poltica (GREEN, 1993). Sem isso, as polticas pblicas correm o risco de se transformar, no em instrumentos de humanidade, mas em mquinas de ganhos polticos, de
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transformao das pessoas em meros consumidores, em instrumentos de saque de rendimentos ou regalias a troco de votos. A civilizao depende da nossa capacidade para preservar a complexidade de instituies que esto na sua origem. So elas que criam condies para o progresso e prosperidade em todos os mbitos da existncia humana (desde a educao e a arte at moral e religio, passando pela segurana social e pelos servios de ajuda comunitria) e tornam possvel o florescimento da liberdade assente em relaes voluntrias e responsveis. Numa sociedade verdadeiramente livre e civilizada, o lugar central deve ser dado s associaes e organizaes voluntrias. do fortalecimento deste sector intermdio (entre o governo e o mercado), um sector de base voluntria, que cada vez mais depende a soluo para problemas pblicos. Uma soluo que alargue a possibilidade de escolha e a concorrncia, que permitem a qualidade. Como temos vindo a afirmar, a sobrevivncia de uma sociedade livre passa por acentuar a complementaridade destas instituies intermdias, no governamentais e sem fins lucrativos, entre o governamental e o comercial, pois delas depende a soluo para muitos dos problemas sociais desde a assistncia prolongada pequena ajuda luta contra os grandes flagelos do nosso tempo, passando pelo combate de sempre pela boa educao e modelos de vida que devero orientar o carcter dos vindouros. Sabemos bem que a misso destas organizaes se situa quase sempre a longo prazo, mas tal no as dispensa de resultados. Toda a organizao precisa de ser pensada a anos, mas tal no obsta a que a sua existncia deva ser justificada todos os meses em funo do servio prestado. Tais instituies, a comear pelas que se assumem sem fins lucrativos, devem ser avaliadas no apenas pelas intenes e motivaes mas tambm pelos resultados. por isso que, de forma permanente, se devem interrogar sobre a adequao entre esforos e resultados e se no seria possvel utilizar melhor os seus recursos. O que implica contnuo exame e avaliao dos seus programas e projectos no sentido de saber se esto a evitar desperdcio mas tambm se esto a dar lucros efectivos, medidos em termos do chamado capitalismo cvico. Todos os sectores devem estar obrigados prestao de contas, pese embora os lucros (a transformao do dinheiro em bem) possam ser medidos de acordo com diferentes critrios de sucesso. Uma obrigao que se torna ainda mais exigente quando, como acontece com o sector pblico se faz uso de dinheiros pblicos. Da que muitos defendam, como acontece com Mill e Hayek, que o sector pblico deve estar obrigado a um constante teste de necessidade (necessity audit). Que tarefas so apropriadas para o Estado? Isto pode ser realizado pela sujeio de toda a actividade governamental existente (ou propostas de nova actividade) sobre um necessity audit, para saber se deve ou no pertencer ao
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sector pblico. Mas ns devemos ter claras as razes para questionar a proviso do sector pblico. No basta professar uma inclinao geral a favor da no-interveno, ou laissez-faire ou governo pequeno. A questo fundamental esta: est o governo a usar os seus poderes para dirigir as energias das pessoas para um dado fim? Por outras palavra: est o governo a usar as pessoas como meios; ou a dotar as pessoas com meios? Se o propsito do governo no substituir-se iniciativa privada, mas de a apoiar e complementar, ento, segundo Mill e Hayek, ns podemos com proveito colocar questes aos servios governamentais existentes (Moreira, 2002, p. 28). Questes que ganham um novo enquadramento num ambiente proporcionado pela cidadania virtual e a democratizao electrnica e suscitam uma interrogao: O princpio de que o alargamento da possibilidade de escolha sinnimo de crescimento de liberdade e responsabilidade social no dever ser a base de um novo paradigma para as polticas pblicas? Infelizmente continuam vlidas muitas da perguntas do grande defensor da liberdade e do Estado de Direito, Bastiat: Se as tendncias naturais da humanidade so to ms que justifiquem a privao da liberdade, como se justifica que as tendncias dos organizadores possam ser boas? Acaso os legisladores e os seus agentes no fazem parte do gnero humano?
No tratamento da problemtica da Administrao Pblica no podemos desligar os problemas tcnicos dos problemas polticos do bom governo e da promoo de boas prticas, e muito menos das questes relacionados com a tica e a cidadania, das pessoas e suas organizaes. Aos poucos comea a acreditar-se que o Estado deve voltar sua funo original de governar, ou seja, partir do sentido grego do termo que dirigir o que no equivalente obrigatoriamente a ter de executar todos os servios de utilidade pblica. Ou ser que ainda no descobrimos que vivemos num mundo em que h cada vez mais pulgas e cada vez menos elefantes para usar a metfora do j famoso livro de Handy (The Elephant and the Flea). Um mundo em
4.9. CONCLUSO
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que o Estado est obrigado a transformar-se num facilitador e a funcionar como alavanca inteligente para o fomento de uma cultura empreendedora. Um mundo onde no basta o combate contra o muito que h de negativo, desde a corrupo ao absentismo, dado que o que mais importa o combate a favor do que h ou poder haver de positivo, desde a inovao qualidade dos bens e servios. Uma ideia que est na mesma linha da proposta de Diogo Vasconcelos: Portug@l na Trajectria da Sociedade do Conhecimento, onde defende polticas pblicas integradas para um aumento da produtividade que no apenas um desafio para o Estado, mas tambm para a sociedade24. A sua defesa do estmulo a um esprito de iniciativa e de criatividade baseada numa educao empreendedora (aprender, apreender e empreender) passa pela disciplina do mercado. Mas passa tambm por uma diviso do trabalho que aposte na parceria estratgica entre Estado e Sociedade Civil, tendo em vista facilitar a nossa entrada numa nova era em que a economia baseada no conhecimento e na sociedade de informao. Por outras palavras, h que superar formas maniquestas de abordar o problema Estado/Mercado, pblico/privado. No bastam leis, preciso tambm promover as boas prticas, que levem ao bom governo das empresas e ao bom governo da Nao.
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Pg. 79
Pg. 82
Veja-se, por exemplo, OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET, 2003. Este aspecto desenvolvido no Captulo 3 do presente manual. 3 Segundo o princpio da subsidariedade, recorde-se, as funes que possam ser eficazmente exercidas a nvel local, municipal ou regional no devem ser exercidas pelo Governo central. 4 Para uma anlise do comportamento das burocracias luz da teoria da escolha pblica, assim como das suas implicaes para as tentativas de reforma da Administrao Pblica, cf. ALVES e MOREIRA, 2004, pp. 109-117. 5 No que toca minimizao dos custos impostos actividade econmica em geral pela deficiente e/ou pouco transparente prestao de informao por parte do Estado devero merecer especial ateno todos os organismos pblicos com poderes reguladores, assim como a administrao fiscal, no sentido de garantir maior transparncia e igualdade entre os cidados. 6 Unidade de Misso Inovao e Conhecimento. 7 Os problemas relacionados com a segurana das redes e dos sistemas de informao so abordados em profundidade no Manual III desta coleco. 8 A expresso open source designa software cujo respectivo cdigo pode ser livremente distribudo e utilizado por outros programadores, quando exigido o respeito por requisitos mnimos, tais como a preservao de uma referncia aos seus autores originais. 9 Cf. MOREIRA, 2002, pp. 21-24 e 140-145. 10 Para um breve apanhado dos avanos e potencialidades das TIC em Portugal, pode consultar-se o recente nmero da revista Ingenium, 81, 2004, dedicada temtica da Engenharia Informtica: Convergncia de tecnologia, foco no cidado. 11 O tipo de sistema descrito, em que se assegura a existncia de um suporte fsico passvel de posterior verificao independente, geralmente designado por VVAT: Voter Verifiable Audit Trail. Para uma descrio mais aprofundada dos problemas tcnicos envolvidos, cf. www.verifiedvoting.org. 12 Uma preocupao que entre ns tem vindo a ser assumida com grande empenho por Roberto Carneiro. A este propsito, cf., por exemplo, CARNEIRO, 2003. 13 Para um maior desenvolvimento destes problemas, cf. ALVES e MOREIRA, 2004, pp. 73-78. 14 SIBIS: Statistical Indicators Benchmarking the Information Society, 2003. 15 Cf. BEITO et al (ed.), 2002. 16 Para um maior desenvolvimento deste tema, cf. MOREIRA, 1996, pp. 293-312. 17 Shanthi Kalathil e Taylor C. Boas, The Internet and State Control in Authoritarian Regimes: China, Cuba, and the Counterrevolution, Washington, D. C., Carnegie Endowment for International Peace, 2001. Citado em HOUSTON, 2003. 18 Cf. a este propsito HUERTA DE SOTO, 1992, p. 27. 19 Cf. MEANS e SCHNEIDER, 2000. 20 John S. Brown e Paul Duguid, The Social Life of Information, Boston, Harvard University School Press, 2000. Citado em HOUSTON, 2003. 21 Lawrence Lessig, Code and Other Laws of Cyberspace, Nova Iorque, Basic, 1999. Citado em HOUSTON, 2003. 22 Uma preocupao que entre ns deu lugar a livro com Prefcio de Jorge Sampaio, HENRIQUES et al, 1999.
90
Pg. 83 Pg. 87
23 24
Cf. FRIEDMAN, 2000. Cf. MOREIRA, 2002, pp. 28-32.
91
Bibliografia ALVES, Andr Azevedo e MOREIRA, Jos Manuel, O que a Escolha Pblica? Para uma anlise econmica da poltica, Cascais, Principia, 2004. BEAULIER, Scott A., Is Discourse Relevant for Economic Development? in The Independent Review, vol. VIII, 3, Oakland, The Independent Institute, 2004, pp. 343-361. BEITO, David T. et al (ed.), The Voluntary City: Choice, Community and Civil Society, Ann Arbor, MI: University of Michigan Press, 2002. BOVAIRD, Tony e LFFLER, Elke, Public Management and Governance, Londres, Routledge, 2003. CAP GEMINI ERNST & YOUNG, Online availability of public services: How is Europe progressing? Web based survey on electronic public services. Report of the forth measurement, 2004. (www.europa.eu.int/information_society/eeurope/2005/doc/highlights/whats_new/ capgemini4.pdf) CARNEIRO, Roberto, Globalizao, Governana e Cidadania in A face oculta da governance: Cidadania, Administrao Pblica e Sociedade, Instituto Nacional de Administrao, 2003. COMISSO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS, eEurope 2005: Uma sociedade da informao para todos, Bruxelas, 2002. (www.europa.eu.int/information_society/ eeurope/2002/news_library/documents/eeurope2005/eeurope2005_pt.pdf) FLEW, Antony, Education for Citizenship, Londres, Institute of Economic Affairs, 2000. FOUNTAIN, Jane E., Building the Virtual State. Information Technology and Institutional Change, Washington, D. C., Brookings Institution Press, 2001. FRIEDMAN, Thomas L., Compreender a globalizao: o lexus e a oliveira, Lisboa, Quetzal, 2000. GABB, Sean, Markets, The Internet and Morality in Dennis O Keefe (ed.), Economy and Virtue: Essays on the Theme of Markets and Morality, Londres, Institute of Economic Affairs, 2004, pp. 147-160. GOUVEIA, Feliz Ribeiro, Gesto da Informao in Lus Borges Gouveia (ed.), Cidades e Regies Digitais: impacte nas cidades e nas pessoas, Porto, Universidade Fernando Pessoa, 2003, pp. 157-185. GOUVEIA, Lus Borges e GOUVEIA, Joaquim Borges, Autarquias Digitais: promessas e desafios in Lus Borges Gouveia (ed.), Cidades e Regies Digitais: impacte nas cidades e nas pessoas, Porto, Universidade Fernando Pessoa, 2003, pp. 187-193. GREEN, David G., Reinventing Civil Society: Rediscovery of Welfare Without Politics, Londres, Institute of Economic Affairs, 1993. HENRIQUES, Mendo et al, Educao para a cidadania, Lisboa, Pltano, 1999. HOUSTON, Douglas A., Can the Internet Promote Open Global Societies? in The Independent Review, vol. VII, 3, Oakland, The Independent Institute, 2003, pp. 353-369.
92
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Captulo 2 Europes Information Society Portal www.europa.eu.int/information_society/index_en.htm Iniciativa Nacional para a Banda Larga www.internet.gov.pt/inbl/index.asp Programa Operacional Sociedade da Informao www.posi.pcm.gov.pt Programa Acesso Programa Nacional para a Participao dos Cidados com Necessidades Especiais na Sociedade da Informao www.acesso.umic.pcm.gov.pt
Captulo 3 Verified Voting Foundation www.verifiedvoting.org Votaes electrnicas do Estado de Genebra www.geneve.ch/ge-vote Projecto Voto Electrnico 2004 www.votoelectronico.pt eEurope 2005 www.europa.eu.int/information_society/eeurope/2005/index_en.htm
E
CAPTULO 2 CIDADANIA DIGITAL E SOCIEDADE DE INFORMAO .................................. 35 2.1. SOCIEDADE DE INFORMAO E GLOBALIZAO .................................. 36 2.1.1. UM NOVO PARADIGMA ORGANIZACIONAL ................................. 37 2.1.2. INOVAO, PROPRIEDADE INTELECTUAL E COMPETITIVIDADE .. 39 2.1.3. IMPACTO CULTURAL ................... 40 2.1.4. IMPLICAES TICAS ................. 43 2.2. CIDADANIA E EXCLUSO DIGITAL ... 45 2.3. SEGURANA E PRIVACIDADE ............. 47 2.3.1. SEGURANA E CRIMINALIDADE ................................. 47 2.3.2. PROTECO DA PRIVACIDADE .................................... 49 2.4. ENQUADRAMENTO EUROPEU ............ 49 2.5. O CONTEXTO NACIONAL ..................... 50 2.6. CONCLUSO ............................................ 53
INTRODUO ................................................. 05 CAPTULO 1 GOVERNO ELECTRNICO: OBJECTIVOS E ESTRATGIAS DE IMPLEMENTAO .......................... 07 1.1. DEFINIO DE GOVERNO ELECTRNICO ......................................... 08 1.2. O POTENCIAL DO GOVERNO ELECTRNICO ......................................... 10 1.3. PRINCPIOS DE BOA GOVERNAO ......................................... 11 1.4. IMPLICAES PARA A ADMINISTRAO PBLICA ................. 12 1.4.1. TEORIA DAS BUROCRACIAS ..... 12 1.4.2. FLEXIBILIDADE, AUTONOMIA E FORMAO ................. 13 1.4.3. PARA UMA BUROCRACIA VIRTUAL .................................................... 14 1.4.4. GESTO DA INFORMAO E COMUNICAO ................................... 15 1.5. ESTRATGIAS DE IMPLEMENTAO ............................ 17 1.5.1. ORIENTAO PARA OS RESULTADOS ............................................ 18 1.5.2. CENTRALIZAO E DESCENTRALIZAO ............................ 19 1.5.3. AGNCIAS VIRTUAIS ................... 20 1.5.4. GARANTIR A ADESO DOS CIDADOS ................................................ 22 1.6. RISCOS E DESAFIOS ............................... 22 1.6.1. A IMPLEMENTAO COMO DESAFIO ....................................... 22 1.6.2. RESISTNCIAS INSTITUCIONAIS ..................................... 23 1.6.3. PROBLEMAS DE SEGURANA ...................................... 24 1.6.4. QUALIFICAO OU DESQUALIFICAO? ............................. 25 1.6.5. PRUDNCIA E INOVAO TECNOLGICA ......................................... 25 1.6.6. ANLISE DE RISCO ...................... 28 1.7. O CONTEXTO EUROPEU ........................ 30 1.8. A SITUAO NACIONAL ....................... 31 1.9. CONCLUSO ............................................ 32
CAPTULO 3 DEMOCRACIA ELECTRNICA, PARTICIPAO E BENCHMARKING ... 55 3.1. DEMOCRACIA ELECTRNICA E PARTICIPAO ..................................... 56 3.1.1. CONTEXTUALIZAO DAS RELAES GOVERNO-CIDADOS ..... 56 3.1.2. VOTAES ELECTRNICAS ...... 58 3.1.3. PRINCPIOS PARA A IMPLEMENTAO DE PROCESSOS DE CONSULTA E PARTICIPAO ......... 60 3.1.4. LIMITES DA PARTICIPAO ...... 63 3.2. BENCHMARKING E AVALIAO DOS PROGRESSOS REALIZADOS ........ 63 3.2.1. BENCHMARKING A NVEL DA UNIO EUROPEIA ............................ 64 3.2.2. INDICADORES RELATIVOS SOCIEDADE DE INFORMAO ........ 65 3.2.3. INDICADORES RELATIVOS AO GOVERNO ELECTRNICO ............. 67 3.3. CONCLUSO ............................................ 69
96
CAPTULO 4 GLOBALIZAO, GOVERNO LIMITADO E ADMINISTRAO PBLICA ............ 71 4.1. PROGRESSO: DIMENSES E PERPLEXIDADES ................................. 72 4.2. CIDADANIA, CONHECIMENTO E INFORMAO ...................................... 74 4.3. NOVAS TECNOLOGIAS: REIVINDICAES E RECEIOS .............. 77 4.4. A NET SOCIAL ........................................... 78
4.5. TECNOLOGIA E ENQUADRAMENTO INSTITUCIONAL ...................................... 80 4.6. ADMINISTRAO PBLICA E ESTADO DE DIREITO .......................... 82 4.7. GLOBALIZAO E CIVILIZAO ....... 83 4.8. GOVERNO LIMITADO E TERCEIRO SECTOR ...................................................... 84 4.9. CONCLUSO ............................................ 86 Notas ............................................................... 89 Referncias ........................................................ 91

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Coleco I N O VA O E G O V E R N A O N A S A U T A R Q U I A S

CIDADANIA DIGITAL E DEMOCRATIZAO ELECTRNICA

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CIDADANIA DIGITAL E DEMOCRATIZAO ELECTRNICA

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1.1. DEFINIO DE GOVERNO ELECTRNICO

GOVERNO ELECTRNICO: OBJECTIVOS E ESTRATGIAS DE IMPLEMENTAO

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1.2. O POTENCIAL DO GOVERNO ELECTRNICO

GOVERNO ELECTRNICO: OBJECTIVOS E ESTRATGIAS DE IMPLEMENTAO

1.3. PRINCPIOS DE BOA GOVERNAO

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1.4. IMPLICAES PARA A ADMINISTRAO PBLICA

1.4.1. TEORIA DAS BUROCRACIAS

GOVERNO ELECTRNICO: OBJECTIVOS E ESTRATGIAS DE IMPLEMENTAO

1.4.2. FLEXIBILIDADE, AUTONOMIA E FORMAO

CIDADANIA DIGITAL E DEMOCRATIZAO ELECTRNICA

1.4.3. PARA UMA BUROCRACIA VIRTUAL

GOVERNO ELECTRNICO: OBJECTIVOS E ESTRATGIAS DE IMPLEMENTAO

1.4.4. GESTO DA INFORMAO E COMUNICAO

CIDADANIA DIGITAL E DEMOCRATIZAO ELECTRNICA

GOVERNO ELECTRNICO: OBJECTIVOS E ESTRATGIAS DE IMPLEMENTAO

1.5. ESTRATGIAS DE IMPLEMENTAO

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1.5.1. ORIENTAO PARA OS RESULTADOS

GOVERNO ELECTRNICO: OBJECTIVOS E ESTRATGIAS DE IMPLEMENTAO

1.5.2. CENTRALIZAO E DESCENTRALIZAO

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1.5.3. AGNCIAS VIRTUAIS

GOVERNO ELECTRNICO: OBJECTIVOS E ESTRATGIAS DE IMPLEMENTAO

CIDADANIA DIGITAL E DEMOCRATIZAO ELECTRNICA

1.5.4. GARANTIR A ADESO DOS CIDADOS

1.6. RISCOS E DESAFIOS

1.6.1. A IMPLEMENTAO COMO DESAFIO

GOVERNO ELECTRNICO: OBJECTIVOS E ESTRATGIAS DE IMPLEMENTAO

1.6.2. RESISTNCIAS INSTITUCIONAIS

CIDADANIA DIGITAL E DEMOCRATIZAO ELECTRNICA

1.6.3. PROBLEMAS DE SEGURANA

GOVERNO ELECTRNICO: OBJECTIVOS E ESTRATGIAS DE IMPLEMENTAO

1.6.4. QUALIFICAO OU DESQUALIFICAO?

1.6.5. PRUDNCIA E INOVAO TECNOLGICA

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GOVERNO ELECTRNICO: OBJECTIVOS E ESTRATGIAS DE IMPLEMENTAO

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1.6.6. ANLISE DE RISCO

GOVERNO ELECTRNICO: OBJECTIVOS E ESTRATGIAS DE IMPLEMENTAO

Factores de risco Factor 1 Factor 2 () Factor n Risco total

Quadro 1.3 Riscos: probabilidade e impacto. Adaptado de Joyce (2003, p. 59)

Risco Elevado Mdio Reduzido

Quadro 1.4 Matriz de riscos e benefcios. Adaptado de Joyce (2003, p. 59)

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1.7. O CONTEXTO EUROPEU

GOVERNO ELECTRNICO: OBJECTIVOS E ESTRATGIAS DE IMPLEMENTAO

1.8. A SITUAO NACIONAL

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GOVERNO ELECTRNICO: OBJECTIVOS E ESTRATGIAS DE IMPLEMENTAO

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2.1. SOCIEDADE DE INFORMAO E GLOBALIZAO

CIDADANIA DIGITAL E SOCIEDADE DE INFORMAO

2.1.1. UM NOVO PARADIGMA ORGANIZACIONAL

CIDADANIA DIGITAL E DEMOCRATIZAO ELECTRNICA

CIDADANIA DIGITAL E SOCIEDADE DE INFORMAO