PLANEJAMENTO MUNICIPAL

PLANEJAMENTO MUNICIPAL

PLANEJAMENTO MUNICIPAL

Qualquer parte desta publicao pode ser reproduzida, desde que citada a fonte. Todavia, a reproduo no autorizada para fins comerciais desta publicao, no todo ou em parte,
constitui violao dos direitos autorais, conforme Lei no 9.610/1998.
Copyright 2013. Confederao Nacional de Municpios CNM.
Impresso no Brasil.

Textos:
Edison Mello

Reviso de textos:
Keila Mariana de A. Oliveira

Parceria:
Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul AL/RS
Associao Brasileira de Oramento Pblico ABOP/RS

Ilustraes:
Eduardo Viana
Chudomir Tsankov

Editoria Tcnica:
Elena Pacita Lois Garrido

Diagramao:
Themaz Comunicao Ltda

Reviso Editorial:
Humberto Canuso
Diretoria-Executiva:
Elena Pacita Lois Garrido
Gustavo de Lima Cezrio
Moacir Luiz Rangel

Ficha catalogrfica:
Confederao Nacional de Municpios CNM

Planejamento Municipal Braslia: CNM, 2013.
44 pginas.
1. Administrao Pblica Municipal. 2. Planejamento municipal. 3. Oramento. 4. PPA Plano Plurianual. 5. LDO Lei de Diretrizes
Oramentrias. 6. LOA Lei de Oramento Anual. I. Ttulo: Planejamento Municipal.

SCRS 505, Bloco C, Lote 1 3o andar Asa Sul Braslia/DF CEP 70350-530
Tel.: (61) 2101-6000 Fax: (61) 2101-6008
E-mail: atendimento@cnm.org.br Website: www.cnm.org.br

Carta do Presidente da CNM

Prezado(a) Gestor(a),

Com o objetivo de contribuir no planejamento, no controle e na transparncia de sua administrao

e ajud-lo a aprimorar questes que envolvem o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA), a Confederao Nacional de Municpios
(CNM), em parceria com a Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul (AL/RS) e
contando com o conhecimento tcnico da Associao Brasileira de Oramento Pblico Seco
RS (ABOP/RS), apresenta a cartilha de Planejamento Municipal: PPA, LDO e LOA 2013.
Para os Municpios, este um momento particularmente importante, pois ser o ano da elaborao do
efetivo planejamento da atual gesto municipal, que deve estar definido no Plano Plurianual (PPA).
A integrao entre o PPA, a LDO e a LOA um valioso instrumento para a gesto dos atuais
prefeitos, pois difunde as polticas municipais e garante a informao sobre a origem das receitas
e sua destinao, o que ser avaliado pelos Poderes Legislativos locais e pela populao em geral.
Na certeza de que esta cartilha de Planejamento Municipal se transformar em importante orientador para todos os gestores, a CNM espera estar contribuindo para uma gesto transparente e de
muito sucesso.

Boa leitura.

Paulo Ziulkoski
Presidente

Carta do Presidente da
Assembleia Legislativa do RS
Prezado(a) Gestor(a),

Para a Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul, motivo de imenso orgulho a reedio, em
parceria com a Confederao Nacional de Municpios (CNM), da cartilha produzida pela equipe da
Comisso de Finanas, Planejamento, Fiscalizao e Controle desta Casa, brilhantemente comandada pela deputada Maria Helena Sartori em parceria com a Associao Brasileira de Oramento
Pblico (Abop/RS) e destinada aos gestores municipais.
Esta cartilha de finanas pblicas, com carter didtico-pedaggico, tem por objetivo contribuir com
os executivos municipais para que estes possam traar os objetivos a serem alcanados, atuando
com competncia para planejar estrategicamente suas aes.
A elaborao de um planejamento oramentrio de qualidade requer conhecimento e competncia, e fundamental para as polticas, diretrizes e aes, transformando-se em uma ferramenta de
melhoria dos indicadores de desempenho, nos quais se inserem, tambm, os indicadores sociais de
cada Municpio, visando sempre a elevar a qualidade de vida da populao.
Desejo que esta cartilha, que contempla assuntos como o plano plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual, sem esquecer os relevantes princpios da transparncia e
do acesso informao, seja um instrumento de motivao e reafirmao da importncia das aes
oramentrias que traduzam as propostas do gestor e a vontade do cidado.
Em nome do Parlamento gacho, sado a iniciativa da CNM de auxiliar na elaborao dos planos e
oramentos, destacando a excelente atuao de seu presidente Paulo Roberto Ziulkoski e, ao mesmo
tempo, desejo uma profcua gesto a todos os administradores municipais do Brasil.

Deputado Pedro Westphalen

Presidente da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul

CNM - Gesto 2012-2015

NOMINATA
CONSELHO DIRETOR
CARGO

NOME

REPRESENTAO

Presidente

Paulo Roberto Ziulkoski

Mariana Pimentel/RS - FAMURS

1o Vice-Presidente

Humberto Rezende Pereira

Terenos/MS - ASSOMASUL

2o Vice-Presidente

Douglas Gleen Warmling

Siderpolis/SC - FECAM

3 Vice-Presidente

Laerte Gomes

Alvorada dOeste/RO - AROM

4o Vice-Presidente

ngelo Jos Roncalli de Freitas

So Gonalo do Par/MG - AMM

1 Secretrio

Jair Aguiar Souto

Manaquiri/AM - AAM

2o Secretrio

Rubens Germano Costa

Picu/PB - FAMUP

1 Tesoureiro

Joarez Lima Henrichs

Barraco/PR - AMP

2o Tesoureiro

Glademir Aroldi

Saldanha Marinho/RS - FAMURS

CARGO

NOME

REPRESENTAO

Titular

Renilde Bulhes Barros

Santana do Ipanema/AL AMA

Titular

Francisco de Macedo Neto

Bocaina/PI APPM

CONSELHO FISCAL

Titular

Antonio da Cruz Fiulgueira Jnior

Itapecuru Mirim/MA FAMEM

1o Suplente

Jocelito Krug

Chapado do Sul/MS - ASSOMASUL

2o Suplente

Vago

3o Suplente

Jadiel Cordeiro Braga

So Caetano/PE - AMUPE

CONSELHO DE REPRESENTANTES REGIONAIS

CARGO

NOME

REPRESENTAO

Titular Regio Norte

Helder Zahluth Barbalho

Ananindeua/PA - FAMEP

Suplente Regio Norte

Manoel Silvino Gomes Neto

Tocantinia/TO - ATM

Titular Regio Sul

Adair Jos Trott

Cerro Largo/RS - FAMURS

Suplente Regio Sul

Daion Maciel da Silva

Santo Antnio da Patrulha/RS - FAMURS

Titular Regio Sudeste

lbio Trevisan

Cesrio Lange/SP APM

Suplente Regio Sudeste

Gilson Antonio de Sales Amaro

Santa Teresa/ES - AMUNES

Titular Regio Nordeste

Eliene Leite Arajo Brasileiro

General Sampaio/CE - APRECE

Suplente Regio Nordeste

Ivanildo Araujo de Albuquerque Filho

Timbaba dos Batistas/RN - FEMURN

Titular Regio Centro Oeste

Meraldo Figueiredo S

Acorizal/MT AMM-MT

Suplente Regio Centro Oeste

Gilmar Alves da Silva

Quirinpolis/GO - FGM

Sumrio
11
2. Introduo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
3. O oramento e a atividade financeira do Estado 13
4. O Plano Plurianual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
4.1 O Que Plano Plurianual? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
4.2 Qual o contedo do PPA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
4.3 Deve o PPA ser quantificado financeiramente? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
4.4 A quem compete a iniciativa do PPA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
4.5 Quais as competncias do Poder Legislativo em matria oramentria PPA, LDO e LOA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
1. Apresentao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.6 Quais so os prazos estabelecidos para o encaminhamento e a devoluo dos planos e

oramentos PPA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

18
4.7 Qual a vigncia do PPA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
5. As diretrizes oramentrias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
5.1 Qual o papel das diretrizes oramentrias? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
5.2 Qual o contedo das diretrizes oramentrias LDO? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
5.3 Deve a LDO ser quantificada financeiramente? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
5.4 Quais so os prazos estabelecidos para o encaminhamento e a devoluo das diretrizes
oramentrias LDO? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

22
5.5 Quais as competncias do Poder Legislativo em matria oramentria LDO? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
5.6 Em que situaes possvel apresentar emendas e/ou modificaes s diretrizes
oramentrias LDO? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

23

24
6.1 Qual o papel da lei oramentria anual? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
6.2 Qual o contedo da lei oramentria anual LOA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

6. Os oramentos anuais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

6.3 Quais so os prazos estabelecidos para o encaminhamento e a devoluo dos oramentos

anuais LOA? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

28
6.4 Quais so as vedaes constitucionais e legais relativas lei oramentria anual LOA? . . . . . . . . . . . . . 29
6.5 Lei Complementar 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
6.6 Aps aprovada, a Lei Oramentria Anual pode ser alterada? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
6.7 Em caso de descumprimento ou inobservncia das Normas, quais so as penas? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
7. O planejamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
8. Transparncia e Acesso Informao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
9. A Fiscalizao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
10. O Controle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
10.1 Os Controles: Interno e Externo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
10.2 O Controle Interno A Unidade de Controle Interno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
11. Os Fundos e Recursos Vinculados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
11.1 Os recursos vinculados Educao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
11.2 Os recursos vinculados Sade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

1. Apresentao
A presente obra tem carter didtico-pedaggico, sem qualquer
pretenso de esgotar a matria ou
mesmo de pregao doutrinria.
Rene, em seu contedo, consideraes e anlises acerca da
matria normativa vigente sobre
Planos e Oramento.
Sua produo resulta da preocupao da Confederao Nacional de Municpios (CNM), da Assembleia Legislativa do RS, por meio da Comisso de Finanas, Planejamento, Fiscalizao e Controle,
e da Associao Brasileira de Oramento Pblico (ABOP/RS), com o processo oramentrio e a
necessidade permanente de conhecimento, aperfeioamento e modernizao da matria, buscando
democratizar as decises e ampliar a participao popular em suas decises.
Contempla assuntos como o plano plurianual, a lei de diretrizes do oramento e a lei oramentria
anual, atendendo exigncia dos Poderes: Executivo e Legislativo.
Pretende, por fim, ser um instrumento de motivao e chamamento para a importncia das aes
oramentrias e suas repercusses na sociedade, tanto sob impacto das receitas quanto das despesas.
Conforme expresso no incio do presente trabalho:

Os atos mais importantes para o Executivo Municipal e os cidados so, sem dvida nenhuma, os
Planos e os Oramentos.
O ato de maior responsabilidade dos Legisladores , por conseguinte, a apreciao destes [...]
Pois neste instrumento que esto expressas as propostas do gestor, a vontade do cidado e a autorizao do Legislativo para sua execuo.

Esperamos que esta cartilha seja a primeira de uma srie de publicaes a trilhar estes rumos.

PLANEJAMENTO MUNICIPAL

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2. Introduo
Aps a publicao da Teoria Geral de J. M. Keynes,1 a participao do Estado na economia agigantou-se, passando a intervir em quase todas as atividades humanas. Uma sntese desta atuao
definida por Stiglitz, ao referir que: Do nascimento morte, nossas vidas so afetadas de inmeras
maneiras pelas atividades do governo.2 Assim, o estudo das necessidades pblicas, decorrentes
de deciso poltica, cresce de importncia bem como suas formas de financiamento e distribuio
entre os segmentos da sociedade.
Uma vez definidas as fontes de financiamento e o direcionamento dos recursos, passa-se aos controles
sobre estes. A evoluo das finanas pblicas se d nesta direo, isto , partindo do poder totalitrio
para definir a carga tributria e sua distribuio, geralmente em benefcio prprio, refletida no Ltat
cest moi, passando pelos primeiros freios estabelecidos na Carta Magna de 1215, at atingirmos a
exigncia da participao popular e dos controles sociais. Portanto, o controle do Parlamento sobre
as receitas e as despesas d incio ao instituto que hoje classificamos como oramento.
Quanto ao instrumento em si, este obedece a processos contnuos de aperfeioamento, resultado da
coexistncia de planos e oramentos, de estruturas de longo e curto prazo, resultando em produes
mais sofisticadas com tcnicas aprimoradas de elaborao, propiciando melhor atendimento s
necessidades pblicas.
A planificao econmico-social, surgida inicialmente na Rssia, tomou forma de OramentoPrograma e, aps a Segunda Guerra Mundial, invadiu quase todas as naes como instrumento
prospectivo de largo prazo. No Brasil, timidamente, estes planos surgem na Lei 4.320/1964, sendo
confirmados na Carta de 1967, reduzidos, entretanto, a despesas de capital com projeo trienal.
Somente em 1988, com a promulgao da Constituio Cidad, ficou evidente que a ao governamental deve obedecer a planejamento com fins de promover o desenvolvimento econmico-social
do Pas.
A modernizao dos instrumentos de longo prazo e a insero de programas de atendimento s
questes econmicas e sociais resulta na adoo do modelo de Planejamento Estratgico para as
Cidades, metodologia aplicada ao Plano Plurianual.

1. KEYNES, J. Maymard. In: Teoria Geral do Juro, do Emprego e da Moeda.

2. STIGLITZ, Joseph E. In: Economia do Setor Pblico.

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PLANEJAMENTO MUNICIPAL

3. O oramento e a atividade
financeira do Estado
Os atos mais importantes para o Executivo Municipal e para os cidados so, sem dvida nenhuma,
os Planos e os Oramentos.

O ato de maior responsabilidade dos Legisladores

, por conseguinte, a apreciao destes.
Pois neste instrumento que esto expressas as
propostas do gestor, a vontade do cidado e a autorizao do Legislativo para sua execuo.

A estrutura financeira do Estado est assim disposta:

A Atividade Financeira do Estado

Captao dos
recursos e riquezas
indispensveis
ao atendimento
das necessidades
pblicas atribudas
ao Estado bem
como realizao
de seus gastos.

Enfrenta o dilema
econmico
da restrio
oramentria
frente infinitude
das necessidades
humanas

A Cincia das Finanas

Estuda as leis que
regulam a despesa,
a receita, o
oramento e o
crdito pblico.

Estuda os princpios
que regulam a
atividade financeira
em bases tericas.

Planos e Oramentos
Pblicos - PPA, LDO e LOA
Na viso clssica o oramento
uma pea que contm
a previso das receitas e a
autorizao das despesas.

PLANEJAMENTO MUNICIPAL

A caracterstica histrica
imutvel, desde a promulgao
da Magna Carta de 1215
na Inglaterra, a participao
do Parlamento.

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H sanes para o descumprimento das regras referentes aos

planos e oramento como:
A inobservncia dos prazos
de remessa dos Projetos de lei,
com previso de penas no art.
4o, V, do DL 201/1967.

A composio do Sistema Oramentrio Brasileiro:

Art. 167, 1o, CF Crime de

Responsabilidade a insero de
investimento que ultrapasse o
exerccio sem prvia incluso
no PPA.

Definidos a partir do art. 165 da CRFB.

Os trs instrumentos de ao do Estado:

o plano plurianual;
as diretrizes oramentrias; e
os oramentos anuais.

A criao, expanso ou aperfeioamento da ao governamental que acarrete aumento

de despesa ser considerada
no autorizada, irregular e lesiva ao patrimnio pblico caso
incompatvel com o PPA e a
LDO, conforme estabelecem
os artigos 15; 16, inciso II, e 17,
4o, da LRF.

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PLANEJAMENTO MUNICIPAL

4. O Plano Plurianual

4.1 O Que Plano Plurianual?

o instrumento gerencial de planejamento das aes governamentais de carter estratgico e poltico,
que deve evidenciar o programa de trabalho do governo manifesto nas polticas, nas diretrizes e nas
aes para longo prazo e os respectivos objetivos a serem alcanados, quantificados fisicamente.
O Plano Plurianual (PPA) abrange as diretrizes, os objetivos e as metas para as despesas de capital,
outras dela decorrentes e os programas de durao continuada.
A Portaria MOG 42/1999 incorporou ao Plano Plurianual os elementos que propiciam um gerenciamento intensivo dele: os indicadores de desempenho, nos quais se inserem, tambm, os indicadores
sociais.
Portanto, o PPA no deve ser elaborado de forma genrica, tendo por objetivo, apenas, atender aos
dispositivos constitucionais, mas quantificar os objetivos e as metas fsicas eleitas, transformando-se
em um instrumento gerencial. Isso porque deve servir de referncia bsica para a elaborao dos
demais instrumentos que integram o sistema oramentrio na rea pblica.
Logo, cabe ao PPA definir o que realizar em seu perodo de vigncia para que sejam alcanados os
objetivos estratgicos estabelecidos pela administrao, traduzindo-os em aes concretas.

PLANEJAMENTO MUNICIPAL

15

Conceitos
Diretrizes: Compreendem as
grandes linhas de ao de um
governo. O Conjunto de indicaes para levar a termo um
plano (mega objetivos).

4.2 Qual o contedo do PPA?

Objetivo: cada bem ou servio que as entidades pblicas se

propem a colocar disposio
da comunidade no cumprimento de suas finalidades para satisfazer s necessidades coletivas
(macro-objetivos).

Da Lei Federal 4.320/1964, extrai-se a obrigatoriedade da constncia da estimativa das receitas que serviro para financiar as
despesas de capital, outras dela decorrentes e os programas de
durao continuada.

Metas: As parcelas de resultado que se pretende alcanar no

perodo de vigncia do Plano
Plurianual, para cada um dos
objetivos devem estar expressas pela variao dos ndices dos
indicadores dos programas.

A ausncia de edio de um texto legal reduz o contedo

interpretao dos textos existentes buscando sua melhor aplicao.

A Portaria MOG 42/1999, art. 2o, alnea a, exige, para os

programas, mensurao atravs de indicadores estabelecidos
no Plano Plurianual.
Em sntese, podemos afirmar que o PPA compe-se de dois grandes mdulos:
a Base Estratgica; e
os Programas.

A Base Estratgica compreende:

anlise da situao econmica e social;
diretrizes, objetivos e metas estabelecidas pelo chefe do Poder
Executivo;
previso dos recursos oramentrios e sua distribuio entre
os setores e/ou entre os programas; e
diretrizes, objetivos e metas dos demais rgos compatveis com a orientao estratgica do
chefe do Poder Executivo.

Os programas compreendem:
definio dos problemas a serem solucionados; e
conjunto de aes que devero ser empreendidas para alcanar os objetivos estabelecidos.

4.3 Deve o PPA ser quantificado financeiramente?

A resposta principia nas exigncias do art. 74, inc. I, da Constituio Federal, que atribui ao Controle Interno, entre outras, a necessidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano
Plurianual. Logo, a avaliao, quanto ao cumprimento de metas, torna-se praticamente inaplicvel
sem a existncia de quantificao financeira.

16

PLANEJAMENTO MUNICIPAL

Tambm serve como exemplo a LC/RS 10.336/1994, alterada

pela LC/RS 11.180/1998, que, em seu art. 3o, inc. IV, estabelece: IV as metas, quantificadas fsica e financeiramente, por
rgo e por Programa, que devero ser atingidas relativamente
prestao de servios-fins. Embora no aplicvel aos Municpios, o texto legal referido refora esta necessidade.
Quanto ao assunto, h posicionamento do Tribunal de Contas
do Estado do Rio Grande do Sul TCE/RS, firmado na Informao 9/2003 da Consultoria Tcnica, aprovada pelo Pleno
em 9 de junho de 2004.
4.4 A quem compete a iniciativa do PPA?

A contestao da quantificao
se d devido ao entendimento
que a atribuio de valores teria
papel semelhante antecipao
dos oramentos pelos prximos quatro anos.
Cabe aqui o destaque de que
o plano plurianual no autoriza
despesas. Estas se do, somente, nas leis oramentrias anuais.

Conforme dispe o art. 165, caput, da Constituio Federal, a

iniciativa das leis de planos e oramentos do Poder Executivo.
Tambm o art. 84, inc. XXIII, estabelece como competncia
privativa do chefe do Poder Executivo enviar ao Congresso
Nacional (nos Legislativos Municipais, unicamerais, por simetria) os planos e os oramentos.

4.5 Quais as competncias do Poder Legislativo em matria oramentria PPA, LDO

e LOA?
Quanto s funes legislativa e de fiscalizao:
Dispor (Art. 48, incs. II e IV, CF);
Apreciar (Arts. 58, 2o, inc. VI, e 166, CF); e
Emitir parecer (Arts. 58, 2o, inc. VI, e 166, 1o, incs. I e II, CF).
Quanto funo judicante:
Julgar o Parecer Prvio emitido pelo Tribunal de Contas Competente (Art. 31, 2o, CF).
A ressalva a ser feita quanto mutilao dos planos e oramentos que podem inviabilizar a execuo do programa de governo aprovado nas eleies.
A competncia, visando ao aperfeioamento dos instrumentos, confirmada pelo disposto no art.
166, 7o, referente ao processo legislativo.
Deve ser observado, tambm, o disposto em cada LOM.

PLANEJAMENTO MUNICIPAL

17

Art. 31. A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder

Legislativo Municipal, mediante
controle externo, e pelos sistemas de controle interno do
Poder Executivo Municipal, na
forma da lei.
2o - O parecer prvio, emitido
sobre as contas que o Prefeito
deve anualmente prestar, s
deixar de prevalecer por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal.

Em que situaes possvel apresentar emendas e/ou modificaes aos planos e oramentos PPA, LDO e LOA?
O texto constitucional determina que as emendas sero apresentadas na Comisso mista, que, sobre elas, emitir parecer
(art. 166, 2o, CF). Por simetria, considerando que o Poder
Legislativo nos Municpios unicameral, as emendas sero
apresentadas na respectiva Comisso.
A Proposio de modificaes ao Projeto de Lei, remetidas
atravs do chefe do Poder Executivo, so permitidas enquanto
no iniciada a votao na Comisso, da parte cuja alterao
proposta.
H previso constitucional (art. 29, inc. XII) para a cooperao
das associaes representativas no planejamento municipal.
As emendas tambm podem ser includas como resultado da
participao popular.

O Estatuto da Cidade torna obrigatria a realizao de Audincias Pblicas: Art. 44. No mbito
municipal, a gesto oramentria participativa de que trata a alnea f do inc. III do art. 4o desta
Lei (Lei 19.257/2001) incluir a realizao de debates, audincias pblicas e consultas pblicas
sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do oramento anual,
como condio obrigatria para sua aprovao pela Cmara Municipal.
Outras formas de participao e proposio de emendas podem ser definidas, a exemplo do disposto
na Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, com vistas a maior democratizao do processo
oramentrio.
4.6 Quais so os prazos estabelecidos para o encaminhamento e a devoluo dos
planos e oramentos PPA?
Enquanto no for editada a exigncia do art. 165, 9o, inc. I, da Constituio Federal, os prazos
so os definidos no art. 35, 2o, inc. I, ADCT, ou nas Leis Orgnicas dos Municpios (art. 22, caput,
da LF 4.320/1964).
Estabelece o art. 35, 2o, Inc. I:
[...] encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro
e devolvido at o encerramento da sesso legislativa.

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PLANEJAMENTO MUNICIPAL

Esta data 31 de agosto do primeiro ano de mandato do chefe

do Poder Executivo ou a definida na LOM.
4.7 Qual a vigncia do PPA?
A partir do segundo ano de mandato do chefe do Poder Executivo at o primeiro ano do mandato subsequente (Art. 35,
2o, inc. I, ADCT).
Atualmente, os mandatos so de 4 (quatro) anos, caso haja
mudana, os planos tambm tero sua vigncia alterada.
Caso o PPA no seja aprovado no prazo constitucional, a
execuo oramentrio-financeira do governo fica comprometida at sua aprovao, por falta de amparo legal para os
programas, em especial os novos, com previso de durao
superior a um exerccio financeiro.

Art. 31, 2o, CF A fiscalizao do Municpio ser exercida

pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo,
e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
2o O parecer prvio, emitido pelo rgo competente
sobre as contas que o prefeito
deve anualmente prestar, s
deixar de prevalecer por deciso de dois teros dos membros da Cmara Municipal.

Constituem elementos de suporte para o plano:

Os dispositivos constitucionais (CF e LOM);

As leis complementares e ordinrias que os obrigam;
Os programas partidrios e os diagnsticos;
As metas do milnio;
A participao popular (ver Lei 10.257/2001, j citada).

PLANEJAMENTO MUNICIPAL

19

5. As diretrizes oramentrias

5.1 Qual o papel das diretrizes oramentrias?

CF Art. 165, 2o A lei de
diretrizes oramentrias compreender as metas e as prioridades da administrao pblica
federal, incluindo as despesas
de capital para o exerccio financeiro subsequente, orientar a
elaborao da lei oramentria
anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e
estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras
oficiais de fomento.

Ao situar-se em uma posio intermediria entre os dispositivos

do PPA e a previso de receitas e despesas da LOA, cumpre o
papel de balanceamento entre a estratgia traada pelo governo
e as reais possibilidades que vo se apresentando ao longo de
sua gesto. Antecipa, dessa forma, a definio de prioridades
e escolhas.
As diretrizes oramentrias constituem um conjunto de instrues para a concretizao de um plano de ao governamental.
um instrumento de planejamento, onde, entre outras providncias, destacam-se aquelas voltadas para a elaborao do
oramento. Deve ser aprovada pelo Legislativo, portanto, por lei.
5.2 Qual o contedo das diretrizes oramentrias
LDO?
As definies quanto ao contedo principiam no art. 165, 2o,
prosseguindo no 1o do art. 169 da Constituio Federal.

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PLANEJAMENTO MUNICIPAL

So eles:
A fixao de prioridades e metas;
Orientao para a elaborao da lei oramentria;
Alteraes na legislao tributria;
Alteraes na poltica de pessoal;
Fixao de limites para elaborao dos oramentos dos
Poderes.
Com a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal LC
101/2000, novos contedos foram introduzidos na LDO.
Dispor sobre o equilbrio entre receitas e despesas art.
4o, inc. I, alnea a;
Estabelecer os critrios e a forma de limitao de empenho, pelo descumprimento das metas de resultado3 ou
se o limite mximo de endividamento4 for ultrapassado
art. 4o, inc. I, alnea b;
Estabelecer normas relativas ao controle de custos e
avaliao dos resultados dos programas financiados com
recursos dos oramentos art. 4o, inc. I, alnea e;
Estabelecer, independentemente de outras disposies
legais, condies e exigncias especficas para transferncias de recursos a entidades pblicas e privadas art.
4o, inc. I, alnea f ;
Elaborar o Anexo de Metas Fiscais art. 4o, 1o e 2o,
incs. I a V, avaliando a renncia de receitas, as metas de
resultado nominal e primrio e a expanso das despesas
obrigatrias de carter continuado;
Elaborar o Anexo de Riscos Fiscais, no qual sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes
de afetar as contas pblicas, informando as providncias
a serem tomadas, caso se concretizem art. 4o, 3o;
Deve ser objeto de apreciao em audincias pblicas
a serem realizadas pelo Poder Executivo e pelo Poder
Legislativo art. 48 e pargrafo nico, inc. I (alterado
pela LC 131/2009).

A imputao de penas
por descumprimento
de dispositivos
da LDO.
Infrao 1: Ordenar despesa
no autorizada por lei.
Referncia na LRF:
Arts. 15, 16 e 17. LF
10.028/2000 Art. 359-D
Pena: Recluso de 01
a 4 anos.
Infrao 2: Apresentar LDO
sem Anexo de Metas Fiscais.
Referncias na LRF:
Art. 4o, 1o. LF 10.028/2000
Art. 5o, inc. II, e 1o e 2o.
Pena: Multa de 30% dos vencimentos anuais do gestor.

3. Resultados Nominal e Primrio.

4. Os limites de endividamento definidos na Resoluo 40/2001 do Senado Federal.

PLANEJAMENTO MUNICIPAL

21

A modelagem dos demonstrativos

ADCT art. 35, 2o, II o
projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses e meio antes
do encerramento do exerccio
financeiro e devolvido para
sano at o encerramento do
primeiro perodo da sesso legislativa.

A Secretaria do Tesouro Nacional (STN), editando Portarias

Interministeriais e Portarias Conjuntas, a fim de dar cumprimento ao preceito da LRF, vem disciplinando e modelando o
Anexo de Metas Fiscais atravs dos seguintes demonstrativos:

Demonstrativo I Metas Anuais;

Demonstrativo II Avaliao do Cumprimento das Metas
Fiscais do Exerccio Anterior;
Demonstrativo III Metas Fiscais Atuais Comparadas com
as Metas Fiscais Fixadas nos Trs Exerccios Anteriores;
CF Art. 57, 2o A sesso le Demonstrativo IV Evoluo do Patrimnio Lquido;
gislativa no ser interrompida
Demonstrativo V Origem e Aplicao dos Recursos
sem a aprovao do projeto de
Obtidos com a Alienao de Ativos;
lei de diretrizes oramentrias.
Demonstrativo VI Avaliao da Situao Financeira e Atuarial do RPPS;
Demonstrativo VII Estimativa e Compensao da Renncia de Receita;
Demonstrativo VIII Margem de Expanso das Despesas
Obrigatrias de Carter Continuado.

5.3 Deve a LDO ser quantificada financeiramente?
H de se fazer uma diviso no contedo da LDO. Na parte referente orientao para a elaborao
do oramento, da qual constam as prioridades e as metas do PPA para o ano seguinte, o estabelecimento de critrios para alcanar o equilbrio entre receitas e despesas, os critrios para limitao
de empenho, a metodologia para projeo dos gastos e das receitas, a definio das despesas com
pessoal e referente s alteraes na legislao tributria, no h exigncia de quantificao.
Porm, a LRF, ao tratar especificamente dos Anexos de Metas e Riscos Fiscais, em seu art. 4o, exige
a expresso de valores, isto , da necessria quantificao.
5.4 Quais so os prazos estabelecidos para o encaminhamento e a devoluo das
diretrizes oramentrias LDO?
Enquanto no for editada a Lei Complementar de que trata o art. 165, 9o, inc. I, da Constituio
Federal, os prazos so os definidos no art. 35, 2o, inc. II, ADCT, ou nas Leis Orgnicas dos Municpios (art. 22, caput, da LF 4.320/1964).
Prev o art. 35, 2o, inc. II, que a data de 15 de maio.

22

PLANEJAMENTO MUNICIPAL

A devoluo regrada pelo art. 57, 2o, ou o disposto na LOM.

2o A sesso legislativa no ser interrompida sem a aprovao do projeto de lei de diretrizes oramentrias.
5.5 Quais as competncias do Poder Legislativo em
matria oramentria LDO?

CF - Art. 166, 7o
Aplicam-se aos projetos
mencionados neste artigo,
no que no contrariar o
disposto nesta seo, as
demais normas relativas ao
processo legislativo.

As competncias so idnticas s estabelecidas para o PPA e

a LOA (por simetria).
Dispor (Art. 48, inc. II, CF);
Apreciar (Art. 58, 2o, inc. VI, e art. 166, CF); e
Emitir parecer (Art. 166, 1o, inc. I, CF).
5.6 Em que situaes possvel apresentar emendas e/ou modificaes s diretrizes
oramentrias LDO?
O texto constitucional determina que as emendas sero apresentadas na Comisso mista, que sobre
elas emitir parecer (art. 166, 2o). Por simetria, considerando que o Poder Legislativo nos Municpios unicameral, as emendas sero apresentadas na respectiva Comisso.
A proposio de modificaes ao Projeto de Lei, remetidas atravs de Mensagem Retificativa do
chefe do Poder Executivo, so permitidas enquanto no iniciada a votao na Comisso, da parte
cuja alterao proposta (art. 166, 5o, CF).
Tambm devem ser consideradas as exigncias para modificaes, como a compatibilidade, e as
vedaes do art. 166, 3o, inc. I, e 4o, da CF.
Para as demais situaes, deve ser observado o 7o do art. 166 da CF.

A quem compete a iniciativa da LDO?

Da mesma forma que o PPA, a iniciativa do Poder Executivo, conforme art. 165, da Constituio da Repblica Federativa do Brasil.

PLANEJAMENTO MUNICIPAL

23

6. Os oramentos anuais

6.1 Qual o papel da lei oramentria anual?

A LOA o instrumento que possibilita a realizao das metas e das prioridades estabelecidas na
LDO. um plano de trabalho descrito por um conjunto de aes a serem realizadas para atender
sociedade. onde se estabelece a previso de todas as receitas a serem arrecadadas no exerccio
financeiro e a fixao de todos os gastos que os Poderes e os rgos esto autorizados a executar.
Garante o gerenciamento anual das origens e aplicaes de recursos, definindo os seus montantes e
como sero aplicados pela administrao pblica. Compreende um conjunto de aes que abarcam
desde a construo de uma viso de futuro at a definio e a execuo de metas fsicas e financeiras
a serem atingidas e dos pormenores que possam ser vislumbrados. Representa a expresso monetria
dos recursos que devero ser mobilizados, no perodo especfico de sua vigncia, visando execuo
das polticas pblicas e do programa de trabalho do governo.
Atravs da Portaria 42/1999, ficou definido que as aes constantes das leis oramentrias sero
identificadas em termos de funo, subfuno, programa, ao (projetos, atividades ou operaes
especiais), sendo os dois primeiros (funo e subfuno) classificados a partir de tabela anexa Portaria, e os dois seguintes (programa e ao) estabelecidos em ato prprio de cada ente da Federao.
Quais os objetivos fundamentais da Poltica Oramentria?
ampliar a renda e
reduzir as desigualdades sociais.
Quais os objetivos especficos da poltica oramentria?
corrigir as imperfeies do mercado ou atenuar seus efeitos;
manter a estabilidade econmica e social;
fomentar o crescimento econmico;

24

PLANEJAMENTO MUNICIPAL

 melhorar a distribuio de renda;

universalizar o acesso aos bens e servios pblicos produzidos pelo prprio setor pblico ou
pelo setor privado; e
assegurar o cumprimento das funes elementares de Estado.
Os objetivos da poltica oramentria foram resumidos por Musgrave5 em:
Funo alocativa assegurar ajustamentos na alocao de recursos;
Funo distributiva conseguir ajustamentos na distribuio de renda e da riqueza;
Funo estabilizadora garantir a estabilizao econmica.
Para maior eficcia do controle, foram criadas normas e regras para orientar sua elaborao e execuo, denominados de Princpios Oramentrios.
PRINCPIOS

LEGISLAO

Unidade

Art. 165, 5o, incs. I a III, CF e LF 4.320/1964, art. 2o.

Universalidade

Art. 165, 5o, incs. I a III, CF e LF 4.320/1964, arts. 2o, 3o e 4o.

Anuidade/periodicidade

Art. 165, inc. III, da CF, e arts. 2o e 34 da LF 4.320/1964.

Exclusividade

Art. 165, 8o, da CF, e art. 7o da LF 4.320/1964.

Especificao/Especializao

Artigos 5o e 15 da LF 4.320/1964.

Publicidade

Artigos 37, caput, e 165, 3o, da CF.

Oramento Bruto

Art. 6o da LF 4.320/1964.

No-Afetao de Receitas

Art. 167, incs. IV e IX, da CF.

Equilbrio

Art. 167, inc. III, da CF, e art. 1o, 1o, da LC 101/2000.

Programao

Portaria MOG no 42/1999 e PIn. SOF no 163/2001.

Legalidade

Art. 165, caput, e 5o e 9o, e art. 167, inc. IV, da CF.

Sinceridade

No positivado subestimar ou superestimar.

Clareza e inteligibilidade

No positivado fcil compreenso.

Especificao

Art. 11 da LF 4.320/1964.

Proibio do estorno

Art. 167, inc. IV, CF.

Flexibilidade

No positivado necessidade de ajustes.

5. MUSGRAVE, 1976, p. 25.

PLANEJAMENTO MUNICIPAL

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Embora no elevada categoria de princpio, pois foi inserida na do Equilbrio, a Regra de Ouro
elemento de observncia obrigatria na elaborao e na execuo dos oramentos. Suas bases
esto definidas no art. 167, inc. III, da Constituio Federal com cumprimento determinado pelo
art. 32, incs. I e II, da LC 101/2000, que exige a confrontao anual das receitas de operaes de
crdito previstas e realizadas, com as despesas de capital, tambm previstas e realizadas no exerccio.
6.2 Qual o contedo da lei oramentria anual LOA?
A Lei Oramentria Anual compreender:
O oramento fiscal dos rgos e das entidades da administrao direta, indireta, inclusive fundaes
institudas e mantidas pelo poder pblico, bem como seus fundos, o oramento de investimento das
empresas em que a administrao pblica, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital
social com direito a voto, e o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
os rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes
institudos e mantidos pelo Poder Pblico (CF, 5 do art. 165).
A LF 4.320/1964, em seu art. 22, define o contedo e a forma da proposta oramentria em complemento ao dispositivo constitucional citado, contendo:
I. Mensagem;
II. Projeto de Lei do Oramento;
III. Tabelas explicativas;
IV. Especificao dos programas especiais de trabalho.
Devem acompanhar o projeto de lei oramentria:
I. Demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes,
anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia (art.
165, 6o, e LRF, art. 5o, inc. II).
II. Demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e as
metas constantes do documento de que trata o 1o do art. 4o (Anexo de Metas Fiscais)
LRF, art. 5o, inc. I.
permitida a incluso no Projeto de Lei dos seguintes elementos:
Autorizao para abertura de crditos suplementares;
Autorizao para a contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receitas
(art. 165, 8o, e art. 7o da LF 4.320/1964).
Com a edio da Lei Complementar 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, outras exigncias
foram introduzidas:

26

PLANEJAMENTO MUNICIPAL

 Art. 5o, inc. I conter anexo que demonstre a compatibilidade do oramento com os objetivos
e as metas do Anexo de Metas Fiscais;
Art. 5o, inc. II ser acompanhada de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas
e as despesas, decorrentes de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza
financeira, tributria e creditcia, bem como das medidas de compensao a renncias de
receita e ao aumento de despesas obrigatrias de carter continuado (consta tambm do art.
165, 6o, da CF);
Art. 5o, inc. III conter reserva de contingncia nos termos da LDO;
Art. 5o, 1o conter todas as despesas relativas dvida pblica, mobiliria ou contratual, e
as receitas que as atendero.
Art. 5o, 2o fazer constar o refinanciamento da dvida pblica separadamente na lei oramentria e na de crdito adicional;
Art. 5o, 4o vedada a consignao, na LOA, de crdito com finalidade imprecisa ou com
dotao ilimitada;
Art. 5o, 5o a LOA no consignar dotao para investimento com durao superior a um
exerccio financeiro que no esteja previsto no PPA ou em lei que autorize a sua incluso,
conforme disposto no 1o do art. 167 da CF;
Art. 12, caput as previses de receita observaro as normas tcnicas e legais, consideraro
os efeitos das alteraes na legislao, da variao do ndice de preos, do crescimento econmico ou de qualquer outro fator relevante e sero acompanhadas de demonstrativo de sua
evoluo nos ltimos trs anos, da projeo para os dois seguintes quele a que se referirem
e da metodologia de clculo e premissas utilizadas;
Art. 12, 3o o Poder Executivo dever colocar disposio dos demais Poderes e do Ministrio Pblico, no mnimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas
propostas oramentrias, os estudos e as estimativas das receitas para o exerccio subsequente,
inclusive da corrente lquida, e as respectivas memrias de clculo.
Em que situaes possvel apresentar emendas e/ou modificaes ao projeto de lei do oramento
LOA?
O texto constitucional determina que as emendas sero apresentadas na Comisso mista, que sobre
elas emitir parecer (art. 166, 2o, CF). Por simetria, considerando que o Poder Legislativo nos
Municpios unicameral, as emendas sero apresentadas na respectiva Comisso.

PLANEJAMENTO MUNICIPAL

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A proposio de modificaes ao Projeto de Lei, remetidas atravs do chefe do Poder Executivo,

so permitidas enquanto no iniciada a votao na Comisso, da parte cuja alterao proposta
(art. 166, 5o, CF).
Tambm devem ser consideradas as exigncias para modificaes, como a compatibilidade, e as
vedaes do art. 63, inc. I, e do art. 166, 3o, inc. I, e 4o, da CF.
Estabelece o 3o que as emendas somente podem ser aprovadas caso:
I. sejam compatveis com o PPA e a LDO;
II. indiquem os recursos por anulao de despesa, exceto:
a) pessoal e encargos;
b) dvida.
I. sejam relacionadas com:
a) correo de erros ou omisses;
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
Especificamente quanto receita, deve ser observado o art. 12, 1o, da Lei Complementar 101/2000,
onde h reestimativa, por parte do Poder Legislativo, apenas em casos de erro ou omisso de
ordem tcnica ou legal.
Para as demais situaes, deve ser observado o 7o do art. 166 da CF.
6.3 Quais so os prazos estabelecidos para o encaminhamento e a devoluo dos
oramentos anuais LOA?
Enquanto no for editada a exigncia do art. 165, 9o, inc. I, da Constituio Federal, os prazos
so os definidos no art. 35, 2o, inc. III, ADCT, ou nas Leis Orgnicas dos Municpios (art. 22,
caput, da LF 4.320/1964).
Estabelece o art. 35, 2o, inc. III:
[...] ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio
financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa.

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PLANEJAMENTO MUNICIPAL

6.4 Quais so as vedaes constitucionais e legais relativas lei oramentria

anual LOA?
Constituio da Repblica Federativa do Brasil
Art. 167, inc. I o incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria anual;
Art.167, inc. II a realizao de despesas ou assuno de obrigaes diretas que exce am
d
os crditos oramentrios ou adicionais;
Art.167, inc. III a realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com
finalidade pre isa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
c
Art. 167, inc. IV a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e
159, a destinao de recursos para as aes e servios pblicos de sade, para manuteno e
desenvolvimento do ensino e para realizao de atividades da administrao tributria, como
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2o, 212 e 37, XXII, e a prestao de garantias

s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8o, bem como o
disposto no 4o deste artigo;
Art. 167, inc. V a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e sem indicao dos recursos cor espondentes;
r
Art. 167, inc. VI a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de uma
categoria de programao para outra ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao
legislativa;6
Art. 167, inc. VII a concesso ou a utilizao de crditos ilimitados;
Art. 167, inc. VIII a utilizao, sem autorizao legislativa espec ica, de recursos dos orf
amentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir dficit de empresas,
fundaes e fundos, inclusive dos mencionados no art.165, 5o;
Art. 167, inc. IX a instituio de fundos de qualquer natureza, sem prvia autorizao
legislativa;
Art. 167, inc. X a transferncia voluntria de recursos e a concesso de emprstimos,
inclusive por antecipao de receita, pelos governos federal e estaduais e suas instituies
financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municpios.7
Art. 167, inc. XI a utilizao dos recursos provenientes das contribuies sociais de que
trata o art. 195, I, a, e II, para a realizao de despesas distintas do pagamento de benefcios
do regime geral de previdncia social de que trata o art. 201.8

6. O termo categoria de programao no tem ainda a sua conceituao legal definida. Os projetos em tramitao no Congresso Nacional conceituam categoria de programao
e a classificao funcional-programtica como sinnimas.
7. Includo pela Emenda Constitucional 19, de 1998.
8. Includo pela Emenda Constitucional 20, de 1998.

PLANEJAMENTO MUNICIPAL

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6.5 Lei Complementar 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal

Art. 5o, 4o vedado consignar na lei oramentria crdito com finalidade imprecisa ou
com dotao ilimitada;
Art. 5o, 5o A lei oramentria no consignar dotao para investimento com durao
superior a um exerccio financeiro que no esteja previsto no plano plurianual ou em lei que
autorize a sua incluso, conforme disposto no 1o do art. 167 da Constituio.
6.6 Aps aprovada, a Lei Oramentria Anual pode ser alterada?
Sim, desde que mantida a iniciativa; o oramento, durante o exerccio financeiro, pode ser alterado
por meio da abertura de crditos adicionais que podem ser:
Suplementares quando apenas alteram dotaes j existentes;
Especiais quando incluem no oramento novas dotaes;
Extraordinrios quando acrescentam no oramento dotaes destinadas a atenderem despesas decorrentes de calamidades pblicas.
Pode haver, por igual, autorizao atravs da LDO ou da LOA para abertura de crditos suplementares, desde que indicados os recursos correspondentes. A praxe a autorizao de porcentual sobre
a despesa inicialmente fixada, por meio de Decreto.
A tendncia recente, a fim de no ferir o princpio da Exclusividade, definir esta autorizao na
LDO, no espao referente orientao para a elaborao da lei oramentria anual (Art. 165, 2o).
Os recursos disponveis para a abertura de crditos adicionais:

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Supervit financeiro apurado em balano patrimonial;

Excesso de arrecadao;
Anulao parcial ou total de dotaes oramentrias;
As operaes de crdito;
A reserva de contingncia;
O resultado de veto, emenda ou rejeio (sem despesas correspondentes).

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6.7 Em caso de descumprimento ou inobservncia das Normas, quais so as penas?

Inconformidade

Referncia Legal

Instrumento

Pena

Deixar de expedir ato

determinando limitao de
empenho e movimentao
financeira, nos casos e condies estabelecidos em lei.

LRF Art. 5o, inc. III

LF 10.028/2000

Multa de 30% dos

vencimentos anuais
do agente que lhe der
causa.

Descumprir o oramento
aprovado para o exerccio
financeiro.

Art. 4o, inc. VI

Decreto-Lei
201/1967

Cassao de mandato.

Omitir ou negligenciar na
defesa de bens, rendas,
direitos ou interesses do
Municpio.

Art. 4o, inc. VIII

Decreto-Lei
201/1967

Cassao do mandato.

Lei no 8.429/1992

Perda da funo
pblica, suspenso dos
direitos polticos de 5 a
8 anos, multa at duas
vezes o valor do dano.

Lei 8.429/1992

Perda da funo
pblica, suspenso dos
direitos polticos de 5 a
8 anos, multa at duas
vezes o valor do dano.

Conceder benefcio administrativo ou fiscal sem

observar as formalidades
legais ou regulamentares
aplicveis.
Negligenciar a arrecadao
de tributos ou rendas, bem
como a conservao do
patrimnio pblico.

Art. 10, inc. VII

Art. 10, inc. X

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7. O planejamento
O planejamento uma atividade recente na histria das organizaes. Surge em decorrncia da
crescente complexidade das demandas da sociedade. Suas atividades tm dimenses abrangentes,
compreendendo todo o processo de gesto, iniciando pela definio da misso institucional, da
viso, da avaliao do desempenho e dos resultados pretendidos (metas a alcanar).
Pode ser entendido, tambm, como o conjunto de aes desenvolvidas, de forma sistemtica e
continuada, visando a selecionar os meios disponveis para a realizao de resultados pretendidos
de forma mais eficiente.
Planificar definir prioridades, definir, com antecedncia, objetivos, aes e metas utilizandose de uma metodologia predefinida. No deve ser esttico, visto o dinamismo da sociedade e da
economia. Por esta razo, faz-se necessrio, na escolha do modelo lgico, definir os processos de
deciso e avaliao para adoo de ajustes e reviso de rumos com celeridade.
O planejamento de longo prazo, nos dias de hoje, exige ateno aos requisitos da sustentabilidade
ampla e da governabilidade, atendendo aos condicionantes sociais, econmicos, polticos e ambientais. H necessidade de submeter as propostas do governo a um amplo processo de negociao com
os diversos setores da sociedade, para garantir que as escolhas atendam aos anseios da sociedade e
obtenham seu apoio para implementao.

O Planejamento Estratgico Situacional PES

A metodologia do PES considera que a arte de governar
implica articular as variveis de
governabilidade, governana e
projeto de governo.
Adota o conceito de Momento
em substituio ao conceito de
Etapas.
Os Momentos so: Explicativo,
Normativo, Estratgico e Ttico-operacional.

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A evoluo das prticas de planejamento governamental busca, no setor privado, os avanos e as modernizaes, em especial a adoo de novas tecnologias, embora no se restrinja
unicamente a estas.
Uma das maiores dificuldades do processo encontrar as
respostas corretas para os desafios do futuro; entretanto, como
todo processo, somente aperfeioado quando devidamente
aplicado.

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8. Transparncia e Acesso
Informao
No caput do art. 37 da Constituio Federal, esto elencados princpios a que
esto sujeitas as administraes pblicas:
legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia.
No princpio da publicidade, fundamenta-se a obrigao de dar transparncia aos
atos administrativos praticados pelos gestores pblicos, obrigando-os a dar-lhes amplo conhecimento
atravs dos meios de comunicao social.
A mera publicao sinttica na imprensa oficial, ou em jornais de grande circulao, no esgota a
obrigao dos administradores de dar pleno conhecimento sociedade da aplicao dos recursos
pblicos provenientes da arrecadao de impostos recolhidos ao errio por todos os cidados.
Tambm os documentos contbeis demonstrativos, relatrios, balanos e balancetes , os processos
licitatrios e as prestaes de contas dos dinheiros pblicos devem ser amplamente divulgados, como
determinam os artigos 48 e 49 da Lei Complementar 101/2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, em nome da Transparncia da Gesto Fiscal.
O acesso informao um direito de todo e qualquer cidado, de carter difuso, ou seja, que
pertence coletividade.
O conhecimento das informaes em poder do Estado permite o monitoramento da tomada de
decises dos governantes que repercutem na vida do cidado. Um maior controle social dificulta o
abuso de poder e a adoo de polticas estruturadas apenas em interesses privados.
H assimetria entre o direito do indivduo de acessar informaes pblicas e o dever dos mandatrios
de divulgar informaes e dar transparncia de seus atos. O cumprimento da exigncia contribui
para aumentar a eficincia do poder pblico, diminuir a corrupo e elevar a accountability.9
A construo de marcos regulatrios concretos possibilitando a consecuo deste direito representa
o incio de um processo irreversvel.

9 Segundo Robert Keohane, accountability se refere s relaes nas quais representados tm a habilidade de exigir respostas de seus representantes sobre intenes e comportamento,
de avaliar esse comportamento e impor sanes nos casos em que esse comportamento for considerado insatisfatrio.

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Conforme manifesto na sesso de abertura da Assembleia-Geral da ONU, em 1946, [...] a liberdade de informao um direito fundamental e a pedra de toque das liberdades s quais a ONU
est dedicada.
Diz, tambm, que: garantir a liberdade de expresso sem incluir a liberdade de informao seria
mero formalismo, negando a ambas efetiva expresso prtica e um dos objetivos centrais que a
liberdade de expresso visa alcanar, por fim, afirma que os rgos pblicos detm informaes
no para si prprios, mas como guardies do bem pblico e todos tm o direito de acessar tal informao, sujeitos apenas a regras claramente definidas, estabelecidas por lei.
Como marco regulatrio da transparncia, surgem: a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000),
sua complementao (LC 131/2009) e a Lei de Acesso Informao (Lei Federal 12.527/2011).
A LC 131/2009, de 27 de maio de 2009, determinou a disponibilizao de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e financeira dos entes da Federao, atravs de meios eletrnicos de acesso pblico em tempo real, com vistas ao pleno conhecimento e acompanhamento da
sociedade. Determinou, ainda, que seja adotado um sistema integrado de administrao financeira
e controle, com padro mnimo de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da Unio (art. 48A, incs. I e II, para despesa a receita, respectivamente.
Quanto vigncia (art. 73-B): II 2 (dois) anos para os Municpios que tenham entre 50.000 (cinquenta mil) e 100.000 (cem mil) habitantes (j em vigor); e III 4 (quatro) anos para os Municpios
que tenham at 50.000 (cinquenta mil) habitantes (a partir de 27/5/2013).
Complementa o marco regulatrio a Lei do Acesso Informao (LF 12.527/2011), que regula o
previsto pela Constituio Federal nos artigos 5o, inc. XXXIII; 37, inc. II do 3o; e 216, 2o, com
destaque para:
O direito fundamental de acesso informao (art. 3o);
A franquia da informao mediante procedimentos objetivos e geis, de forma transparente,
clara e em linguagem de fcil compreenso (art. 5o);
A exigncia da criao de servio de informaes ao cidado (SIC), nos rgos e entidades
do poder pblico, em local com condies apropriadas e a realizao de audincias ou consultas pblicas, incentivo participao popular ou outras formas de divulgao (incisos I e
II do art. 9o);
O tratamento das informaes pessoais deve ser feito de forma transparente e com respeito
intimidade, vida privada, honra e imagem das pessoas, bem como s liberdades e garantias
individuais (art. 31)
A obrigao de regulamentar e designar autoridade para exercer as atribuies (arts. 42 e 40).

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9. A Fiscalizao

Sob o ttulo de fiscalizao financeira e oramentria, tem sido tratado o tema do controle dos gastos
pblicos Seo IX do Captulo I do Ttulo IV da CF, arts. 70 a 75.
A Constituio de 1988 dispe que a fiscalizao ser contbil, financeira, oramentria, operacional
e patrimonial da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas e ser exercida pelo Poder Legislativo,
como controlador externo, contando, para tanto, com o auxlio do Tribunal de Contas.
Estabelece, por igual o texto, quem deve prestar contas, ali inserindo todo aquele que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos pelos quais o ente responda
ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria, seja pessoa fsica ou jurdica.
Encontramos tambm nos arts. 81 e 82 da Lei Federal 4.320/1964, recepcionada pela atual Constituio, as atribuies de controle do Poder Legislativo, verificando a probidade, a guarda legal e o
emprego dos dinheiros pblicos, bem como o cumprimento da Lei de Oramento.
A Lei Complementar 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, apresenta em
seu Captulo VIII, da Transparncia, Controle e Fiscalizao, Seo VI, Da Fiscalizao da Gesto
Fiscal, art. 59, os elementos obrigatrios de fiscalizao a cargo do Poder Legislativo, diretamente
ou com o auxlio dos Tribunais de Contas, prevendo atuao clere sobre limites e restries impostas aos gestores.

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10. O Controle
Os tipos de controle na administrao pblica so dois: O Controle Externo e o Controle Interno.
O Controle Externo, em sede constitucional, o exercido pelo Poder Legislativo com o auxlio do
Tribunal de Contas (Art. 71, CF). O Controle Interno, definido para os Municpios no art. 31 da CF.
10.1 Os Controles: Interno e Externo
Conjuntamente ao Poder Legislativo Municipal, o Tribunal de Contas do Estado a Instituio
responsvel pelo controle externo das contas dos administradores dos rgos e das entidades da
administrao direta e indireta, dos Municpios. Nessa competncia, insere-se a fiscalizao contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial da res pblica, quanto legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receita, conforme determinao constitucional (art. 31, CF e art. 71 CERS).
A fiscalizao exercida pelo Tribunal de Contas materializa-se por meio de auditorias realizadas
in loco por equipes tcnicas multidisciplinares e/ou mediante sistema informatizado de prestao
de contas que os administradores esto obrigados a apresentar no final de cada perodo de gesto.
Em sua atuao, as Crtes de Contas emitem Parecer Prvio sobre as contas anuais (Favorvel/
Desfavorvel) dos prefeitos municipais, encaminhado aps ao respectivo Poder Legislativo, para
julgamento.
A reverso dos pareceres emitidos pelo Tribunal necessita de maioria qualificada nas cmaras municipais, conforme previsto no art. 31, 2o, da CF.
Quanto aos demais administradores pblicos, o Tribunal julga, decidindo:
pela regularidade das contas caso em que no for constatada qualquer falha;
pela baixa de responsabilidade, com ressalvas quando forem constatadas falhas de carter
formal; e
pela irregularidade das contas nos casos de descumprimento de normas que ocasionem nus
ao errio ou evidenciem indcios de crime ou ato de improbidade administrativa.
Para os atos de admisso, inativao, reforma e concesso de penses; dos servidores, se regulares,
procede-se ao registro. Caso descumpram a legislao, tero seu registro negado, com a consequente
desconstituio e sustao de seus efeitos.

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Na anlise dos Relatrios de Gesto Fiscal, a emisso dos pareceres se dar pelo atendimento ou
no atendimento da lei.
10.2 O Controle Interno A Unidade de Controle Interno
Devem, tambm, os administradores instituir o Controle Interno, conforme exigido na Constituio
Federal e na Lei Complementar 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal , para garantir que ele
se constitua em fonte fidedigna de informaes para a administrao, capaz de proporcionar um
bom acompanhamento da gesto, em especial quanto s questes e s exigncias da LRF, do incio
ao fim de seu mandato.
O Sistema de Controle Interno corresponde ao conjunto dos controles internos sistematizados e
integrados, que devem sofrer avaliaes sistemticas. Para tanto, exige-se a implantao de uma
Unidade de Avaliao responsvel pela coordenao e fiscalizao das atividades de controle. Para
efetivar suas atividades, a Unidade de Controle Interno poder valer-se de tcnicas de controle, a
fim de avaliar seu funcionamento e prevenir a ocorrncia de erros, fraudes e possveis desperdcios.
Deve prestar, ainda, assessoria ao gestor municipal, considerando os aspectos da eficincia, economicidade e eficcia.
A existncia do Controle Interno beneficia os gestores, pois, onde so frgeis os procedimentos
de controle, ocorrem, frequentemente, erros involuntrios, desperdcios e at fraudes revelia do
conhecimento do administrador.
A implantao da UCI deve ser por Lei, de iniciativa do Poder Executivo, abrangendo os poderes
Executivo e Legislativo, bem como todas as entidades da administrao Indireta Municipal (autarquia, fundao, sociedade de economia mista e empresas pblicas).

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11. Os Fundos e Recursos Vinculados

Conforme dispe a Lei Federal 4.320/1964, em seu art. 71, fundos representam o produto de
receitas especficas que, por lei, se vinculam realizao de determinados objetivos ou servios,
facultada a adoo de normas peculiares de aplicao. Representam um meio fundamental para
o atendimento de programas especficos voltados ao atendimento de uma necessidade prioritria.
Fundos so recursos financeiros reservados para determinados fins elencados em lei, os quais devem
ser alcanados por meio do plano de aplicao elaborado pelo respectivo gestor, sujeitos obrigatoriamente ao Controle Interno do Poder Executivo e ao Controle Externo, o qual exercido pelo
Poder Legislativo com o auxlio do Tribunal de Contas.
O atendimento ao princpio da no afetao da receita, estabelecido no art. 167, inc. IV, da Constituio Federal, exclui os recursos referentes aos servios pblicos de sade e manuteno e desenvolvimento do ensino. No inc. IX, exigida prvia autorizao legislativa para a instituio de
fundos de qualquer natureza.
Os Fundos esto disciplinados nos arts. 71 a 74 da Lei Federal 4.320/1964, devendo atender, por
igual, regra do Pargrafo nico do art. 8o e inc. I do art. 50 da Lei Complementar 101/2000.
11.1 Os recursos vinculados Educao
O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais
da Educao (Fundeb) foi institudo pela EC 53/2006 e regulamentado pela Lei Federal 11.494/2007,
estabeleceu novas diretrizes para o financiamento governamental da educao pblica.

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O novo Fundo, de natureza contbil, ampliou o atendimento, passando a destinar recursos para a
educao bsica, ou seja: educao infantil e ensino fundamental e mdio.
Os recursos do Fundeb destinam-se a aes consideradas como Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino (MDE), descritas no art. 70 da LDB. Devem ser utilizados indistintamente entre suas etapas
e modalidades, mas exclusivamente nas reas de atuao prioritria de cada esfera de governo (art.
21, 1o, da LF 11.494/2007).
Aos Municpios, conforme estabelece o 2o, art. 211, da CF, competem o Ensino Fundamental e
a Educao Infantil.
No que concerne aos Municpios, as Etapas e Modalidades esto desdobradas da seguinte forma:
Infantil:
I creche em tempo integral;
II pr-escola em tempo integral;
III creche em tempo parcial;
IV pr-escola em tempo parcial;
XIV educao especial;
XV educao indgena e quilombola.
Fundamental:
V anos iniciais do ensino fundamental urbano;
VI anos iniciais do ensino fundamental no campo;
VII anos finais do ensino fundamental urbano;
VIII anos finais do ensino fundamental no campo;
IX ensino fundamental em tempo integral;
XVI educao de jovens e adultos com avaliao no processo;
XIV educao especial;
XV educao indgena e quilombola.
O Fundeb, nos termos dispostos no inc. II do art. 60 do ADCT,10 ser constitudo por 20% (vinte
por cento) dos impostos e transferncias abaixo.

ICMS (CF, art. 155, II, e art. 158, IV);

FPE e FPM (CF, art. 159, I, a e b);
IPI-exp (CF, art. 159, II; LC 61/1989);
LC 87/1996 (Lei Kandir);
ITR (CF, art. 158, II);

10 Redao dada pela EC 53/2006, art. 2o.

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 IPVA (CF, art. 155, III, e art. 158, III);

ITCMD (CF, art. 155, I).
11.2 Os recursos vinculados Sade
Os recursos destinados s Aes e Servios Pblicos de Sade foram previstos atravs da EC 29/2000,
que alterou os arts. 34, 35, 156, 160, 167 e 198 da Constituio Federal e acrescentou o art. 77 ao
Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, fixando a base de clculo e os recursos mnimos
a serem aplicados pelos Municpios.
Pelo referido dispositivo constitucional, o Municpio deve aplicar, anualmente, no mnimo 15%
de sua receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, em Aes e
Servios Pblicos de Sade.
So consideradas como despesas com aes e servios pblicos de sade as de custeio e de capital
financiadas com recursos dos Fundos de Sade, conforme o disposto no art. 198, 2o, da Constituio
Federal, relacionadas a programas finalsticos e de apoio, inclusive administrativo, que atendam,
simultaneamente, aos seguintes critrios:
I. que sejam de acesso universal, igualitrio (CF, art. 196) e gratuito;
II. providos em conformidade com objetivos e metas explicitados no Plano de Sade de cada
ente federativo; e
III. que sejam de responsabilidade especfica do setor de sade, no se confundindo com despesas
relacionadas a outras polticas pblicas que atuam sobre determinantes, sociais e econmicos,
da situao de sade (renda, educao, alimentao, saneamento, lazer, habitao).
As Diretrizes acerca da aplicao da Emenda Constitucional 29/2000 esto dispostas na Resoluo
322/2003 do Conselho Nacional de Sade.

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