Taxa de Uluminação Pública

A CONTRI BUI O DE I LUMI NAO PBLI CA - CI P
HUGO DE BRITO MACHADO

Advogado, Professor Titular de Direito Tributrio da
Universidade Federal do Cear e Desembargador Federal do
Tribunal Regional Federal da 5. Regio (Aposentado)

1. Introduo
Tendo o Supremo Tribunal Federal declarado a
inconstitucionalidade da denominada taxa de iluminao pblica,
passaram os Prefeitos a pressionar o Congresso Nacional para lhes atribuir
uma fonte de receita capaz de substituir aquela exao, que restou com
os seus dias contados, posto que aos poucos os contribuintes iriam se
insurgindo contra sua cobrana at torn-la invivel como fonte de custeio
do servio de iluminao pblica.
Houve quem pretendesse a alterao do mbito constitucional
das taxas, com o desdobramento do inciso II, do art. 145, em trs
alneas, assim redigidas: a) em razo do exerccio do poder de polcia; b)
pela prestao de servios de limpeza, saneamento, iluminao e
segurana de logradouros pblicos; c) pela utilizao, efetiva ou potencial,
de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou
postos sua disposio (Parecer do Relator Proposta de Emenda
Constituio n 175-A, de 1995 e Apensadas, Cmara dos Deputados,
pg. 178). Tal soluo evidentemente implicaria violncia ao conceito de
taxa, passando essa espcie de tributo a ser justificada por indicao
direta da prpria Constituio, evidentemente fora dos padres que lhe
estabelecem a teoria do Direito Tributrio. Por isto mesmo foi alvo da
crtica de Harada, que a considerou inconstitucional por violar a
discriminao constitucional das rendas tributrias, na medida em que,
sem incluir essas taxas na discriminao constitucional a que se
submetem os impostos, desvinculava o fato gerador das mesmas de uma

MACHADO, Hugo de Brito. A Contribuio de Iluminao Pblica - CIP. 2003.
Disponvel em: <http://www.hugomachado.adv.br>. Acesso em: 14 out. 2005.
A Contribuio de Iluminao Pblica - CIP

atuao estatal especfica relativa ao contribuinte (Cf. Kiyoshi Harada,
Contribuio para custeio da iluminao pblica, Repertrio de
Jurisprudncia IOB, n 6/2003, 2 quinzena de maro de 2003, vol. I,
pg. 217, texto n 1/18194).
Com o desinteresse do governo federal pela aprovao da PEC
175, restou sem soluo a pretenso dos Municpios de obterem nova
fonte de recursos para o custeio dos seus servios de limpeza e de
iluminao pblicas. Assim, a Emenda Constitucional n 39, de 19 de
dezembro de 2002 (DOU de 20 de dezembro de 2002), parece ter sido o
meio de que se valeu o Congresso para solucionar, ao menos em parte, a
carncia de recursos dos Municpios.
A denominada contribuio de iluminao pblica foi, ento, a
soluo encontrada pelo Congresso Nacional para atender ao reclamo dos
Municpios, em face da inconstitucionalidade da denominada Taxa de
Iluminao Pblica. Essa Emenda inseriu na Constituio Federal de 1988
o art. 149-A, que atribui aos Municpios competncia para instituir
contribuio, na forma das respectivas leis, para o custeio do servio de
iluminao pblica, observado o disposto no art. 150, I e III.
A Confederao Nacional dos Municpios chegou a elaborar e
distribuir minuta de projeto de lei municipal, com a respectiva
justificativa, instituindo a contribuio de iluminao pblica, mas houve
municpio que legislou simplesmente mudando o nome da espcie
tributria, antes denominada taxa de iluminao pblica, para
contribuio de iluminao pblica (Lei n 8.677, de 31 de dezembro de
2002, do Municpio de Fortaleza, DOM de 31.12.2002).
Tudo isto faz parte de um lamentvel desmonte da
Constituio Federal de 1988. Que mais lamentvel porque tem buscado
o aumento das receitas pblicas por vias oblquas, mediante a distoro
2


de conceitos, que conduz degradao do prprio Direito como
instrumento adequado para a regulao de condutas.
Seja como for, vigente como est o art. 149-A, introduzido na
Constituio Federal de 1988 pela Emenda 39, cumpre-nos examinar as
questes jurdicas que o mesmo pode suscitar, entre as quais destacamos
a de sua compatibilidade com a Constituio.

2. Importncia dos conceitos jurdicos
2.1. Conceitos, teoria e conhecimento.
Para que se tenha uma idia da importncia dos conceitos na
elaborao e na aplicao das normas basta que se imagine que todos os
comandos normativos so transmitidos mediante a utilizao de conceitos
e de que sem o conhecimento desses conceitos aquela transmisso no se
realiza. Em outras palavras, a linguagem instrumento indispensvel
comunicao e esta elaborao e aplicao das normas. Na medida em
que a comunicao se torna difcil se faz invivel o Direito, porque se faz
invivel o seu conhecimento.
Como assevera, com inteira propriedade, Jos de Albuquerque
Rocha,
Teoria um corpo de conceitos sistematizados que nos
permite conhecer um dado domnio da realidade. A teoria
no nos d um conhecimento direto e imediato de uma
realidade concreta, mas nos proporciona os meios (os
conceitos) que nos permitem conhec-la. E os meios ou
instrumentos que nos permitem conhecer um dado domnio
da realidade so justamente os conceitos que,
sistematizados, formam a teoria. Da a definio de teoria
como um corpo de conceitos sistematizados que nos permite
conhecer um dado domnio da realidade. (Jos de
Albuquerque Rocha, Teoria Geral do Processo, 6 edio,
Malheiros, So Paulo, 2002, pg. 17)
3


Esse domnio da realidade, que o Direito Tributrio, s ser
conhecido se dispusermos de um corpo sistematizado de conceitos, vale
dizer, de uma teoria, que nos permita esse conhecimento. Ressalte-se que
um corpo de conceitos, para ser uma teoria, isto , para ser til na
transmisso do conhecimento, h de ser sistematizado. E com
Albuquerque Rocha podemos entender, sem prejuzo dos diversos
significados que tem a palavra sistematizar, que ela significa, para os fins
deste nosso estudo, imprimir uma ordem na exposio de um conjunto
de conhecimentos, de forma a torn-lo coerente (Jos de Albuquerque
Rocha, Teoria Geral do Processo, 6 edio, Malheiros, So Paulo, 2002,
pg. 18).
Assim, para que se possa conhecer o Direito Tributrio, como
um domnio da realidade que , precisamos de uma teoria, que
constituda por um corpo sistematizado de conceitos. E essa
sistematizao, que d coerncia ao conjunto de conceitos, se faz ainda
mais importante na teoria jurdica porque as normas que integram o
sistema jurdico esto organizadas hierarquicamente.

2.2. Os conceitos e a hierarquia das normas
Para que se veja claramente a importncia dos conceitos em
face da hierarquia das normas jurdicas basta atentarmos para o fato de
que a simples mudana de um conceito jurdico pode tornar intil a
superioridade hierrquica de uma norma dentro do sistema. Realmente,
se uma norma jurdica qualquer pudesse alterar um conceito utilizado por
uma norma a ela hierarquicamente superior, poderia por essa forma
alterar aquela norma superior. Se uma lei ordinria pudesse alterar o
conceito de tributo, dizendo que tributo a prestao pecuniria
compulsria de valor superior a um milho de reais, estaria praticamente
4


destrudo o princpio da legalidade, de nada mais valendo a superioridade
hierrquica da Constituio.
No mbito do Direito Tributrio, e no apenas no Brasil, no
so raras as manifestaes do Estado no sentido de contornar limitaes
constitucionais ao poder de tributar mediante mudana de conceitos
jurdicos. Com a simples mudana de nomes de exaes procura-se
contornar limites jurdicos consubstanciados na hierarquia das normas, e
que na realidade somente ser efetiva se houver respeito pelos conceitos
jurdicos.
Ferreiro Lapatza nos oferece exemplo dessa manifestao de
poder, na Espanha, ao examinar a distino entre taxa e preo pblico.
Critica fortemente o legislador pela vontade de burlar o princpio
constitucional da legalidade tributria com a simples mudana de nome do
tributo:
Lo nico que no puede hacer el legislador, y concluimos as
este epgrafe, es cambiar el nombre del tributo y sobre la base de este
simple cambio de nombre eludir el mandato contenido en el artculo 31.3
de la Constitucin (Jose Juan Ferreiro Lapatza, Curso de Derecho
Financiero Espaol, 12 edicin, Marcial Pons, Madrid, 1990, pg. 415).
Entre nos o Supremo Tribunal Federal j afastou a pretenso
de municpios de cobrarem o ISS sobre a locao de bens, apoiando-se
precisamente na idia da importncia dos conceitos para a adequada
compreenso das normas do sistema tributrio, especialmente em face da
estrutura hierarquizada do sistema jurdico. E assim decidiu:
Ementa: A terminologia constitucional do Imposto Sobre
Servios revela o objeto da tributao. Conflita com a Lei
Maior dispositivo que imponha o tributo considerado contrato
de locao de bem imvel. Em Direito, os institutos, as
expresses e os vocbulos tm sentido prprio, descabendo
confundir a locao de servios com a de mveis, prticas
diversas regidas pelo Cdigo Civil, cujas definies so de
5


observncia inafastvel art. 110 do CTN. (STF, Pleno, RE
116.121-3/SP, julgado em 11.10.2000, rel. para o acrdo
Ministro Marco Aurlio, DJU de 25.05.2002, e Revista
Tributria e de Finanas Pblicas, Revista dos Tribunais, So
Paulo, n 39, pg. 255)
Essa deciso da Corte Maior bem revela a importncia dos
conceitos para a efetividade da hierarquia das normas do sistema. Alis,
em face do princpio da supremacia constitucional nem precisaria buscar o
apoio do art. 110 do Cdigo Tributrio Nacional que na verdade tem
natureza meramente didtica, explicitante de um princpio que h de estar
presente, mesmo nos casos no abrangidos pelo referido dispositivo legal.
Colhemos, ainda, a lio de Humberto vila, que empresta
relevncia preservao dos conceitos referindo-se ao princpio da
legalidade como diretriz para os poderes do Estado e asseverando que o
Supremo Tribunal Federal incorpora esse entendimento ao dizer que o
contedo poltico de uma Constituio no conducente ao desprezo do
contedo vernacular das palavras, muito menos ao do tcnico,
considerados os institutos consagrados pelo Direito. (Humberto vila,
Contribuies na Constituio Federal de 1988, em As contribuies no
sistema tributrio brasileiro, coordenao de Hugo de Brito Machado,
Dialtica/ICET, So Paulo/Fortaleza, 2003, pg. 314).
Com certeza de nada valeria o princpio da legalidade, como
de nada valeria qualquer norma ou princpio constitucional, no fora a
supremacia desta e no fora, sobretudo, o respeito aos conceitos que se
faz necessrio efetividade de qualquer prescrio normativa.
Conscientes de que o respeito aos conceitos indispensvel
para o conhecimento do Direito, vamos examinar os trs conceitos que
mais diretamente nos interessam neste estudo, a saber, o imposto, a taxa
e a contribuio.

6


3. Imposto, taxa e contribuio como espcies de tributo.
3.1. Imposto
Imposto, diz o art. 16 do Cdigo Tributrio Nacional
corporificando conceito pacfico na doutrina, o tributo cuja obrigao
tem por fato gerador uma situao independente de qualquer atividade
especfica, relativa ao contribuinte. (Cdigo Tributrio Nacional, art. 16).
O imposto um tributo que tem por fato gerador uma situao cuja
ocorrncia independe do agir do Estado.
Por isto mesmo, alis, o poder para de instituir impostos
partilhado pela Constituio mediante a indicao do mbito de cada um
deles. A Constituio descreve a situao de fato que pode ser descrita
pelo legislador como fato gerador do imposto.

3.2. Taxa
A taxa, diversamente, o tributo cujo fato gerador uma
atividade estatal especfica relativa ao contribuinte. A situao que o
legislador pode descrever como capaz de fazer nascer a obrigao
tributria de pagar taxa sempre um agir do Estado. Por isto mesmo a
Constituio no faz a atribuio de competncia s pessoas jurdicas
especificamente para cada uma taxa possvel, mas simplesmente
referindo-se atividade estatal que pode servir como fato gerador da
taxa.
A esse respeito j escrevemos:
A Constituio Federal no alberga norma determinando quais
so as taxas que podem ser institudas pela Unio, pelos Estados e pelo
Distrito Federal, ou pelos Municpios. Em relao contribuio de
melhoria tambm no se faz necessria regra atributiva de competncia
especfica. Esses tributos tm fato gerador que , ou se liga a atividade
7


estatal especfica relativa ao contribuinte, de sorte que competente para
institu-los a pessoa jurdica que desenvolve a atividade correspondente.
Assim, enquanto a competncia genrica, prevista no art. 145,
inciso I, para instituio de impostos especificada nos artigos 153 e 154,
para a Unio; 155, para os Estados e para o Distrito Federal; e 156, para
os Municpios, a competncia para instituir taxas e contribuio de
melhoria fixada apenas genericamente no art. 145, incisos I e II, da
Constituio Federal.
Nos termos do art. 145, incisos I e II, da vigente Constituio
Federal, compete Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios instituir (a) taxas, em razo do exerccio do poder de polcia ou
pela utilizao, efetiva ou potencial, de servios pblicos especficos e
divisveis, prestados ao contribuinte ou postos sua disposio; e (b)
contribuio de melhoria decorrente de obras pblicas.
Diz-se, ento, que a competncia para instituir tais espcies
de tributos comum. Preferimos, porm, dizer que a questo das
competncias para instituio desses tributos no constitui matria de
Direito Tributrio.
Na verdade, ao Direito Tributrio pertence apenas a questo
de saber que a pessoa jurdica de Direito Pblico (Unio, Estado, Distrito
Federal ou Municpio) que exercita a atividade estatal (servio, poder de
polcia ou obra pblica) pode instituir e cobrar o tributo respectivo. Mas
no pertence ao Direito Tributrio a questo de saber qual daquelas
pessoas competente para o exerccio da atividade estatal a que se
vincula a instituio do tributo. Essa questo situa-se no mbito do Direito
Administrativo. Mas relevante indagar-se a respeito da validade da
instituio de uma taxa, ligada a determinada atividade estatal, por parte
de uma pessoa jurdica de Direito pblico que no disponha de
competncia para o exerccio daquela atividade. O Supremo Tribunal
8


Federal tem entendido que a competncia para a instituio e cobrana de
taxa depende de ter a entidade estatal competncia para exercer a
atividade que constitua o respectivo fato gerador (RE n. 100.033-RS, Rel.
Min. Francisco Rezek, RTJ 107/1.295-1.298).
S a pessoa jurdica de Direito pblico que exercita a atividade
estatal especfica pode instituir o tributo vinculado a essa atividade. A
competncia tributria, assim, privativa do ente estatal que exercita a
atividade respectiva. Indicar-se como de competncia comum os tributos
vinculados no nos parece adequado. Preferimos dizer que esses tributos
so privativos de quem exerce a atividade estatal a que se ligam, sendo a
competncia para o exerccio dessa atividade estatal matria estranha ao
Direito Tributrio. (Hugo de Brito Machado, Curso de Direito Tributrio,
22 edio, Malheiros, So Paulo, 2003, pgs. 260/261)

3.3. Contribuio
Enquanto imposto e taxa podem ser facilmente caracterizados
como espcie de tributo, a caracterizao especfica da contribuio tem
ensejado divergncias, havendo mesmo quem negue essa possibilidade,
afirmando que todos os tributos ou so impostos, ou taxas.
Na Espanha a contribuio tem sido entendida como espcie
de tributo que entre ns muito se aproxima da espcie designada como
contribuio de melhoria. Entre nos, todavia, essa espcie de contribuio
tem regime jurdico muito bem definido, de sorte que no se pode
confundi-la com as demais contribuies. O que nos interessa a
definio da espcie contribuio, com seus elementos caractersticos
capazes de nos indicar a distino entre a contribuio e as demais
espcies de tributo.
9


Pontes de Miranda, partidrio da classificao dos tributos em
impostos e taxas, admitiu a contribuio assimilada a esta ltima,
afirmando:
Ao tributo, em que contribuinte no quem dle tira
vantagem econmica particular, nem quem d causa a despesa ou
majorao de despesa a que com le prov, no , absolutamente,
contribuio. (Pontes de Miranda, Comentrios Constituio de 1946,
3 ed., Borsoi, Rio de Janeiro, 1960, tomo II, p. 99)
No obstante as dificuldades que se apresentam na definio
dos elementos que identificam a contribuio como espcie de tributo,
praticamente unnime a doutrina ao afirmar que o elemento relevante
nessa identificao a finalidade. Nestes sentido, Hugo de Brito Machado
Segundo e Raquel Cavalcanti Ramos Machado asseveram com
propriedade: o que confere identidade especfica, diferenciando as
contribuies das demais espcies tributrias, e tambm diferenciando-as
entre si, a respectiva finalidade constitucionalmente determinada. (As
contribuies no sistema tributrio brasileiro, em As contribuies no
Dialtica/ICET, So Paulo/Fortaleza, 2003, pg. 302).
A finalidade constitucionalmente determinada , sem dvida,
uma caracterstica da contribuio. Entretanto, considerando-se que
podem existir impostos com finalidade especfica, faz-se necessrio
agregar ao elemento finalidade especfica ou outro elemento, para que
seja possvel identificarmos a contribuio como espcie distinta do
imposto.
Mesmo os que admitem as denominadas contribuies sociais
gerais, espcie de contribuio que mais se aproxima do imposto, para
preservar a diferena entre a contribuio e o imposto, admitem como
elemento distintivo, alm de outros, a vinculao a determinado grupo
10


(Jos Eduardo Soares de Melo, Contribuies no sistema tributrio, em As
contribuies no sistema tributrio brasileiro, coordenao de Hugo de
Brito Machado, Dialtica/ICET, So Paulo/Fortaleza, 2003, pg.356.).
Alis, mesmo os autores que vem com a maior amplitude, praticamente
sem limites, o poder de instituir contribuies, dizem que as
contribuies, tendo como critrio constitucional de outorga de
competncia o elenco de finalidades to-somente, no esto previamente
determinadas quanto aos seus fatos geradores, o que depender das
circunstncias atinentes ao grupo afetado. (Leandro Paulsen,
Contribuies no sistema tributrio brasileiro, em As contribuies no
Dialtica/ICET, So Paulo/Fortaleza, 2003, pg.376).
Hugo de Brito Machado Segundo e Raquel Cavalcanti Ramos
Machado esclarecem este aspecto afirmando que as contribuies:
No pressupem uma atuao estatal especfica e divisvel
relativa ao contribuinte (taxas), mas tambm no incidem
sobre um fato desvinculado de qualquer atuao estatal
relativa ao contribuinte (impostos): h uma referibilidade
indireta, de uma atuao estatal relacionada a um grupo
determinado; o fato gerador pode at se assemelhar
bastante ao dos impostos, mas s estar completo diante de
uma atuao estatal relativa ao grupo no qual se situa o
contribuinte, trao diferenciador das contribuies. (Hugo de
Brito Machado Segundo e Raquel Cavalcanti Ramos
Machado, As contribuies no sistema tributrio brasileiro,
em As contribuies no sistema tributrio brasileiro,
coordenao de Hugo de Brito Machado, Dialtica/ICET, So
Paulo/Fortaleza, 2003, pg. 278)
Marco Aurlio Greco, em sua excelente monografia sobre
contribuies, tambm se manifesta no sentido da presena dos
elementos finalidade e referibilidade a um grupo social como elementos
caracterizadores dessa espcie de tributo quando afirma ser um conceito
bsico para a contribuio o conceito de solidariedade em relao aos
demais integrantes de um grupo social ou econmico, em funo de certa
finalidade. E tambm quanto aponta como um segundo conceito
11


relevante para definir a estrutura das contribuies a qualificao de
uma finalidade a partir da qual possvel identificar quem se encontra
numa situao diferenciada pelo fato de o contribuinte pertencer ou
participar de um certo grupo (social, econmico, profissional). E ainda,
quando afirma:
Paga-se contribuio porque o contribuinte faz parte de
algum grupo, de alguma classe, de alguma categoria identificada a partir
de certa finalidade qualificada constitucionalmente, e assim por diante.
(Marco Aurlio Greco, Contribuies (uma figura sui generis), Dialtica,
So Paulo, 2000, pgs. 83/84).
Conclumos, portanto, que a contribuio identifica-se como
espcie de tributo porque: a) tem destinao constitucional
especificamente estabelecida para o custeio de determinada atividade
estatal especificamente referida a uma categoria ou grupo de pessoas,
que provoca a sua necessidade ou dela obtm especial proveito; e b) tem
como contribuinte pessoa que compe a categoria ou grupo de pessoas
que provoca a necessidade do agir estatal ou dele obtm proveito.

4. Natureza jurdica especfica do tributo.
4.1. Critrios de identificao da espcie
Conhecidos os conceitos de imposto, de taxa e de
contribuio, importante verificarmos como se determina a natureza
jurdica especfica do tributo, ou, em outras palavras, como se identifica
uma espcie de tributo.
O gnero tributo identificado pela presena dos elementos
de sua definio, que no Direito brasileiro esto indicados no art. 3, do
Cdigo Tributrio Nacional. Quanto aos elementos para a identificao da
espcie observamos que, segundo o art. 4, do mesmo Cdigo, a natureza
12


jurdica especfica do tributo determinada pelo fato gerador da
respectiva obrigao, sendo irrelevantes para qualific-la a denominao e
demais caractersticas formais adotadas pela lei, e a destinao do
produto de sua arrecadao.
Como j tivemos oportunidade de esclarecer, o critrio
indicado pelo art. 4 do Cdigo Tributrio Nacional, vale dizer, o do fato
gerador da respectiva obrigao, diz respeito apenas s espcies imposto,
taxa e contribuio de melhoria, e nisso se mostra coerente com a
estrutura do Cdigo Tributrio Nacional, como foi elaborado (Hugo de
Brito Machado, Comentrios ao Cdigo Tributrio Nacional, Atlas, So
Paulo, 2003, vol. I, pg. 130). No se aplica, assim, na identificao da
espcie contribuio, que se identifica pela finalidade e pela referibilidade
a uma categoria ou grupo social, como j foi explicado.

4.2. Irrelevncia da denominao
Colhe-se, todavia, do art. 4 do Cdigo Tributrio Nacional, a
afirmao de que irrelevante a denominao adotada pela lei. Logo, o
fato de haver a norma introduzida na Constituio pela Emenda 39 feito
referncia a contribuio na verdade no diz que o tributo a ser institudo
uma contribuio. E como essa norma no estabelece o mbito de
incidncia do tributo em questo, leva problema, ento, saber como ser
definido na lei municipal o seu fato gerador.
A irrelevncia da denominao, alis, no decorre
simplesmente do estabelecido no art. 4 do Cdigo Tributrio Nacional.
Esse dispositivo na verdade tem efeito didtico, simplesmente. A
irrelevncia da denominao decorre, isto sim, de um princpio de lgica
jurdica, construdo a partir da idia de que o Direito um sistema no qual
devem ser respeitados os conceitos que o integram. Pudesse o legislador
atribuir a um imposto a denominao de taxa, mesmo sem que o seu fato
13


gerador fosse o exerccio regular do poder de polcia ou a prestao de
servios pblicos especficos e divisveis, estaria violada a supremacia
constitucional, com a violao da norma do art.145, inciso II, da
Constituio Federal.
A denominao do tributo no pode ser relevante para definir-
lhe a espcie porque se fosse, a simples mudana de nome modificaria o
regime jurdico do tributo, com subverso de toda a ordem normativa que
compe o sistema tributrio.

5. A denominada contribuio para custeio da iluminao
pblica.
5.1. Incompatibilidade conceitual
A Emenda Constitucional n 39 inseriu em nossa Constituio
o art. 149-A, atribuindo competncia aos Municpios e ao Distrito Federal
para institurem contribuio, na forma das respectivas leis, para o
custeio do servio de iluminao pblica, observado o disposto no art.
150, I e III.
Diante desse dispositivo agora encartado na Constituio
coloca-se em primeiro lugar a questo de saber se possvel uma
contribuio como concebida esse espcie tributria, com a destinao
especfica para o custeio da iluminao pblica.
Na defesa dessa possibilidade algum poder sustentar que o
elemento finalidade pode ser considerado presente na destinao dos
recursos. A questionada contribuio teria finalidade especfica porque
os recursos provenientes de sua arrecadao seriam destinados ao custeio
de servio ou atividade estatal, constitucionalmente indicados. No nos
parece, porm, que seja assim.
14


Como j neste estudo afirmamos, a contribuio identifica-se
como espcie de tributo porque: a) tem destinao constitucional
especificamente estabelecida para o custeio de determinada atividade
estatal especificamente referida a uma categoria ou grupo de pessoas,
que provoca a sua necessidade ou dela obtm especial proveito; e b) tem
como contribuinte pessoa que compe a categoria ou grupo de pessoas
que provoca a necessidade do agir estatal ou dele obtm proveito.
Assim, quando se diz que a contribuio h de ter finalidade
constitucionalmente estabelecida no se quer dizer apenas que os
recursos dela provenientes devem ser destinados ao financiamento de
uma atividade estatal indicada na Constituio. Se fosse assim,
poderamos ter todas as atividades estatais custeadas mediante
contribuies. Deixariam de ser necessrios os impostos e assim estaria
destrudo o sistema constitucional tributrio.
Resta saber se a iluminao pblica pode ser considerada uma
atividade estatal pertinente a determinada categoria ou grupo social, vale
dizer, atividade que interesse ou propicie vantagem a determinada
categoria ou grupo social. Essa questo, porm, pode ser respondida
negativamente sem qualquer dificuldade. A este propsito manifesta-se
Kiyoshi Harada:
No caso da iluminao pblica, pergunta-se, onde a
particular vantagem propiciada aos contribuintes, se todos
os muncipes so beneficirios desse servio pblico? Seria
legtimo considerar a populao normal, como beneficirios
especficos, em confronto com o contingente de pessoas
cegas a quem o servio pblico no estaria trazendo os
mesmos benefcios?
Para caracterizao da contribuio social ou da taxa de
servios, no basta a destinao especfica do produto da
arrecadao do tributo. preciso que se defina o beneficirio
especfico desse tributo, que passar a ser o seu
contribuinte. Se a comunidade inteira for beneficiria, como
no caso em estudo, estar-se- diante de imposto, e no de
contribuio. (Kiyoshi Harada, Contribuio para custeio da
15


iluminao pblica, em Repertrio de Jurisprudncia IOB, n
6/2003, 2 quinzena de maro de 2003, vol. I, pg. 217)
Esclarecemos apenas que o beneficirio especfico da
contribuio no h de ser necessariamente a pessoa do contribuinte, mas
a categoria ou grupo social no qual este se encarta. Esta, alis, a
diferena essencial entre a taxa e a contribuio, neste aspecto. A taxa
tem como contribuinte a pessoa que esteja diretamente vinculada
atividade estatal especfica que constitui o seu fato gerador. A
contribuio, diversamente, tem como contribuinte pessoa que integra
uma categoria ou grupo social favorecido pela atividade estatal para cujo
custeio se destina, ou que a tenha tornado necessria, vale dizer, que a
tenha provocado.
Hamilton Dias de Souza faz cuidadosa anlise da doutrina
pertinente s contribuies e assevera:
Autores que negam seja a vantagem especial trao
caracterstico das contribuies no desconhecem que a
exao instituda no interesse de grupos de indivduos.
Ora, o interesse em questo se traduz em algo concreto,
como uma vantagem ou benefcio, ainda que vistos
coletivamente. O certo, porm, que sem essa referibilidade
entre a atividade do Estado e a vantagem de um indivduo
ou grupo de indivduos no h contribuio. (Hamilton Dias
de Souza, Contribuies Especiais, em Curso de Direito
Tributrio, 7 edio, coordenado por Ives Gandra da Silva
Martins, Saraiva, So Paulo, 2000, pg. 499)
Como se v, h verdadeira incompatibilidade conceitual entre
a exao de que se cuida e a espcie tributria conhecida como
contribuio. Resta saber se em se tratando, como se trata, de uma
norma encartada na prpria Constituio Federal, essa relevante na
considerao da validade dessa norma.

16


5.2. Outras incompatibilidades
5.2.1. Destruio do sistema tributrio
A utilizao da espcie contribuio no caso em que ela no se
destina ao custeio de uma atividade estatal referida a uma categoria ou
grupo social, alm da incompatibilidade conceitual j apontada e talvez
em decorrncia dela, mostra-se com outras incompatibilidades com a
vigente Constituio Federal, como se passa a demonstrar.
A Constituio veda a vinculao de receita de impostos a
rgo, fundo ou despesa (Constituio Federal de 1988, art. 167, inciso
IV). E o faz guardando fidelidade doutrina que considera ser a receita
gerada pelo imposto destinada ao custeio das atividades gerais do Estado,
e no a determinadas atividades especificamente consideradas.
H quem sustente, com razo, que essa vedao no se aplica
s contribuies (Maria Alessandra Brasileiro de Oliveira, As contribuies
no sistema tributrio brasileiro, em As contribuies no sistema tributrio
brasileiro, coordenao de Hugo de Brito Machado, Dialtica/ICET, So
Paulo/Fortaleza, 2003, pg. 463). importante, porm, saber porque.
No se aplica precisamente porque as contribuies devem ter destinao
constitucionalmente determinada. Seria um absurdo, portanto, admitir-se
que o denominado constituinte reformador, vale dizer, o Congresso
Nacional no uso de sua competncia para reformar a Constituio, possa
burlar esse dispositivo atribuindo aos Municpios e ao Distrito Federal
competncia para criar contribuio que na verdade como tal no se
caracteriza, porque no vinculada a uma categoria ou grupo social com
o qual a atividade a ser custeada tenha alguma referibilidade, mas tem
verdadeira natureza jurdica de imposto, porque destinada ao custeio de
atividade de interesse geral.
Por esta razo, alis, o art. 149-A, confirmando a natureza de
imposto que realmente tem a contribuio destinada ao custeio da
17


iluminao pblico, determina a observncia no apenas do princpio da
legalidade tributria, mas tambm do princpio da anterioridade ao
exerccio financeiro.
Se vlida, porque autorizada por Emenda Constitucional,
uma contribuio que tem as caractersticas essenciais de um imposto,
poder ento o constituinte reformador substituir todos os impostos por
contribuies, contornando assim a vedao do art. 167, IV. E porque no
poderia ento instituir contribuies sem obedincia ao princpio da
anterioridade ao exerccio financeiro de cobrana ? E porque no poderia
assim, aos poucos, destruir todas as garantias que a Constituio
outorgou ao cidado contribuinte?
Os recursos destinados ao custeio da iluminao pblica eram
obtidos com a denominada taxa de iluminao pblica. O Supremo
Tribunal Federal, todavia, declarou inconstitucional aquela taxa. Poderia
o constituinte reformador validar dita exao simplesmente dando-lhe o
nome de contribuio?
Admitir a validade da norma introduzida na Constituio pela
Emenda 39, como se v, admitir a destruio do sistema tributrio.

5.2.2. Separao de poderes.
No fiquemos, porm, apenas na afirmao genrica de que a
Emenda 39 abre caminho para a destruio do sistema tributrio pela
degradao dos conceitos nos quais se apia. A referida emenda na
verdade tende a abolir a separao de poderes e as garantias do
contribuinte.
Realmente, admitir a possibilidade de contribuies com
finalidades indicadas na prpria Constituio, mesmo para o custeio dos
servios estatais de interesse geral, para cujo custeio se destinam os
18


impostos caminhar para a supresso do oramento pblico como
instrumento de diviso e harmonia dos poderes do Estado.
Quando a Constituio veda a vinculao das receitas de
impostos a rgo, fundo ou despesa, ela o faz em ateno separao de
poderes do Estado, tendo em vista que ao Poder Executivo cabe formular
a proposta de oramento anual para as receitas e despesas pblicas. Se
feita a vinculao na prpria Constituio, estaria decretada a supremacia
do Poder Legislativo, titular do poder de reforma da Constituio, e
retirada do Poder Executivo a possibilidade de elaborar o seu plano de
governo, que a final consubstanciado no oramento.
Ressalte-se que a Emenda Constitucional sequer se submete
sano (ou veto) do Presidente da Repblica, e assim, se por Emendas
fosse possvel definir as receitas, mediante a criao de contribuies, e a
respectiva aplicao de recursos, com a vinculao constitucional das
receitas destas ao custeio de determinadas atividades, restaria
amesquinhado a separao dos poderes, concentrando-se no Legislativo o
poder de governar mediante a definio das atividades nas quais o Estado
deveria atuar, pelo provimento dos recursos para esse fim.
Como a proposta oramentria atribuio privativa do Poder
Executivo, tem-se de concluir que a supresso dessa prerrogativa, pela
prvia vinculao das receitas pblicas a despesas especficas, configura
afronta vedao contida no art. 60, 4, inciso III, da Constituio.
Atribuir a qualquer dos Poderes atribuies que a Constituio s outorga
a outro, ensina Jos Afonso da Silva, importa tendncia a abolir o
princpio da separao de Poderes. (Jos Afonso da Silva, Curso de
Direito Constitucional Positivo, 15 edio, Malheiros, So Paulo, 1998,
pg. 69).

19


5.2.3. Garantias individuais do contribuinte
Por outro lado, como em relao s contribuies a
Constituio no estabelece um mbito de incidncia, vale dizer, no
circunscreve os fatos a serem utilizados pelo legislador na descrio da
hiptese de incidncia tributria, o legislador teria ampla liberdade na
instituio das contribuies, em evidente detrimento das garantias
constitucionais do contribuinte.
Em outras palavras, com a substituio de todos os impostos
por contribuies, o legislador no teria limite nenhum na escolha dos
fatos geradores desses tributos, e isto evidentemente constitui uma
afronta ao direito fundamental do cidado contribuinte de s pagar o
tributo se e quando ocorrer o respectivo fato gerador, pois a definio
deste por lei ordinria poderia ser feita em face da ausncia de limites
constitucionais de forma ampla, com total desprezo pelo princpio da
tipicidade tributria que constitui inegvel garantia individual do
contribuinte.
Como se v, a introduo da norma do art. 149-A, na
Constituio, revela tambm uma tendncia para abolir direitos e
garantias individuais do contribuinte.

5.2.4. Compreenso dos limites ao poder reformador
da maior importncia observarmos que o limite ao poder
reformador da Constituio no diz respeito a Emendas que eliminem a
separao de poderes, nem os direitos e garantias individuais. No dizer
autorizado de Jos Afonso da Silva, basta que a proposta de emenda se
encaminhe ainda que remotamente, tenda (emendas tendentes, diz o
texto) para a sua abolio (Jos Afonso da Silva, Curso de Direito
Constitucional Positivo, 15 edio, Malheiros, So Paulo, 1998, pg. 69).
20


Efetivamente, toda tendncia deve ser evitada. Se a proposta
de Emenda tende a abolir a separao de poderes, ou um direito ou
garantia individual, ela est vedada pelo art. 60, 4, da vigente
Constituio. E no caso de que se cuida a tendncia evidente, tanto para
abolir a separao de poderes do Estado, como para abolir direitos e
garantias individuais do contribuinte. Dvida, portanto, no pode haver de
que o Congresso Nacional no foi feliz em aprov-la, sendo justo esperar-
se que o Judicirio corrija o equvoco, restabelecendo o primado da
Constituio.

6. Outras questes relevantes
Admitindo-se, porm, que o Supremo Tribunal Federal venha a
validar a malsinada contribuio, ou que a mesma no seja impugnada
pelos respectivos contribuintes, restaro questes entre as quais
destacamos a relativa forma de sua cobrana e ao direito
compensao dos valores pagos indevidamente a ttulo de taxa de
iluminao pblica com os valores que sero devidos a ttulo de
contribuio de iluminao pblica.
Examinemos, pois, ainda que de forma superficial, essas
questes.

6.1. Forma de cobrana
Estabelece o art. 149-A, em seu pargrafo nico, ser facultada
a cobrana da contribuio de que se cuida nas faturas de consumo de
energia eltrica.
possvel que esse dispositivo tenha sido colocado na Emenda
39 com o propsito de validar a cobrana da contribuio da forma como
21


era cobrada a taxa de iluminao pblica em muitos municpios, isto ,
como condio para o pagamento da fatura relativa ao consumo de
energia eltrica. Ainda que isto efetivamente tenha ocorrido, na verdade a
norma do pargrafo nico do art. 149-A da Constituio no realizou
aquele propsito.
Realmente, a taxa de iluminao pblica era cobrada em
muitos municpios com o seu valor includo na fatura de consumo de
energia eltrica de tal sorte que o pagamento da tarifa de energia s era
possvel com o pagamento, conjuntamente, do valor daquela taxa. Em
outras palavras, o pagamento da taxa era uma condio sine qua nom
para o pagamento da energia consumida.
Ocorre que as concessionrias do servio de distribuio de
energia esto legalmente autorizadas a suspender o fornecimento de
energia ao consumidor inadimplente, bastando que o avise por escrito
com a antecedncia de quinze dias. Assim, os municpios tinham poderosa
arma para compelir o contribuinte ao pagamento da malsinada taxa. E o
uso dessa arma foi posto em dvida, tendo havido manifestao da
Agncia Nacional de Energia Eltrica no sentido de que, em face de
disposies do Cdigo de Defesa do Consumidor, no poderia haver a
cobrana da taxa de iluminao pblica de forma a viabilizar
instrumento to arbitrrio.
Na verdade, porm, no apenas o CDC que impede seja
exigido o pagamento de um tributo como condio para o pagamento da
conta de consumo de energia. Esse impedimento decore do princpio
constitucional do contraditrio e da ampla defesa, que seria
amesquinhado pelos Municpios na cobrana desse tributo embutido na
fatura de consumo de energia.

22


6.2. Direito compensao
Seja como for, se os contribuintes forem obrigados a suportar
mais esse tributo, indiscutvel o direito que tero de ver compensados
na quitao de seus dbitos todos os valores que pagaram a ttulo de Taxa
de Iluminao Pblica, posto que a inconstitucionalidade desta
indiscutvel e j foi declarada pelo Supremo Tribunal Federal.
Alis, aqueles que no se dispuserem a questionar a validade
da malsinada contribuio podem desde logo pleitear a compensao,
com os dbitos dela decorrentes, os crditos dos quais so titulares em
decorrncia do pagamento indevido da taxa de iluminao pblica.

23


Taxa de Uluminação Pública

Enviado por

Dados do documento

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Taxa de Uluminação Pública

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

A CONTRI BUI O DE I LUMI NAO PBLI CA - CI P

HUGO DE BRITO MACHADO

Você também pode gostar