RAP Ri o de J a ne i r o 36( 1) : 73- 88, J an. / Fe v.

2002
A capacitao administrativa e a formao de
gestores governamentais*
Eda Castro Lucas de Souza**
SUMRI O: 1. Causas histricas da criao de escolas de governo; 2. A for-
mao de gestores e as reformas administrativas; 3. Os anos 1990; 4. A
capacitao administrativa e o perfil do gestor para a nova administrao
pblica; 5. Concluso.
PALAVRAS- CHAVE: capacitao administrativa; escola de governo; for-
mao de gestores governamentais; nova administrao pblica; reforma do
aparelho do Estado.
KEY WORDS: managerial expertise; government school; development of
public administrators; new public administration; State reform.
Este artigo apresenta um estudo sobre os programas de capacitao admin-
istrativa, analisando-os no transcorrer dos processos de reforma do aparato
estatal brasileiro. Inicialmente, o artigo traa um paralelo entre a evoluo
histrica dos programas de reforma do Estado e a estratgia de criao de
escolas de formao de altos funcionrios no Brasil e na Argentina. Aps
analisar o contexto poltico-institucional em que esses programas se desen-
volveram e inferir que suas concepes esto subordinadas no apenas aos
elementos formadores de suas culturas, mas tambm s linhas bsicas dos
modelos de seus estados, o artigo identifica as caractersticas da nova
administrao pblica e do novo modelo de gesto apresentado no ltimo
movimento de reforma brasileiro de 1995. Com base nessas caractersticas e
na constatao de que a capacitao administrativa est vinculada com-
petncia conceitos trabalhados no artigo so apresentadas sugestes
sobre o perfil do gestor para a administrao pblica gerencial, proposta no
plano de reforma do aparelho do Estado brasileiro.
* Artigo recebido em maio e aceito em dez. 2001. Uma verso preliminar foi apresentada no
XXIV Enanpad, realizado em 2000, em Florianpolis, SC.
** Bacharel em matemtica, mestre em educao, doutora em sociologia e professora adjunta
da UnB.
74 Eda Cas tr o Luca s de Souz a
Managerial proficiency and the development of public administrators
This paper presents a study on managerial proficiency programs, analyzing
them throughout the Brazilian State reform processes. The paper begins by
establishing a parallel between the evolution of those programs and the
strategy of creating schools for high-level public officials both in Brazil and
Argentina. After analyzing the political and institutional context in which
those programs were developed and inferring that their concepts are subject
not only to the elements that formed each culture, but also to the basic
guidelines of their respective states, the paper identifies the features of the
new public administration, as well as those of the new management model
introduced by the most recent Brazilian State reform movement, in 1995.
Based on those features and on the fact that managerial proficiency is tied
to competence concepts discussed in the paper , the paper makes sug-
gestions about the profile the administrator must have for the managerial
public administration proposed by the Brazilian State reform plan.
1. Causas histricas da criao de escolas de governo
Nos anos 1980, s crises econmica, social e poltica da Amrica Latina somou-
se a de carter administrativo, agravando, com isso, os problemas da adminis-
trao pblica, principalmente quanto m qualidade dos servios essenciais
prestados populao, tais como sade, educao, habitao e segurana. A
transio poltica, por seu turno, propiciou a manifestao de aspiraes e des-
contentamentos da sociedade. Este contexto evidenciou a deficincia da ca-
pacidade administrativa do aparato estatal, deixando clara, ento, uma
tendncia de ruptura com o desgastado modelo administrativo tradicional.
Ante esse cenrio, houve tentativas de descentralizao do sistema administra-
tivo e adoo de novas tcnicas gerenciais como estratgia de reforma do Esta-
do.
Nos pases da Amrica Latina, onde o Estado tem sido o principal re-
sponsvel pelo processo de desenvolvimento, a capacidade administrativa
passou a ter papel fundamental, tanto para gerenciar a complexidade advin-
da das demandas emergentes do perodo de democratizao, pela qual passa-
va quase toda a regio, como para desenvolver os processos reformistas
estratgicos, ento propostos para o enfrentamento da crise social, poltica e
econmica. Nesse sentido foram feitos esforos, especificamente no Brasil,
com o intuito de criar uma infra-estrutura institucional para a formao e
aperfeioamento de recursos humanos especializados para o sistema adminis-
trativo, sendo considerada fundamental a capacitao de servidores de alto
nvel, essencialmente para o provimento de funes de gesto e assessora-
mento.
A formao de servidores voltados para analisar os problemas socio-
econmicos, com competncia para buscar solues, passou a ser vista pelos
Capa ci ta o Admi ni s t rat i va e Forma o de Ge st ores Gov e rna me ntai s 75
governos como uma estratgia de transformao do Estado, colocando-o efetiva-
mente a servio da sociedade. Competncia aqui considerada como o conjun-
to de conhecimentos, habilidades e atitudes para encontrar alternativas que
possibilitem a adequao, a evoluo e a sobrevivncia das organizaes (Rop &
Tanguy, 1997) e, conseqentemente, do prprio Estado.
No Brasil, o governo Sarney, instaurado em 1985, trouxe a proposta de
uma reforma administrativa, da chamada Nova Republica, na tentativa de
atender s demandas por reestruturao do Estado, cuja mquina burocrti-
ca, segundo anlises da poca, estava desarticulada, desestimulada e sem
condies de dar respostas s necessidades sociais, em um perodo complexo
e difcil, rumo a um regime democrtico (Souza, 1996). Essa proposta deline-
ou diretrizes bsicas, como a racionalizao e conteno de gastos pblicos, a
formulao de novas polticas de recursos humanos e a racionalizao da es-
trutura da administrao federal.
A partir dessas diretrizes, no que diz respeito aos recursos humanos, o
governo explicitou os objetivos de valorizar a funo pblica e renovar os
quadros, alm de avaliar o desempenho do servidor, essencialmente mediante
a instituio de um novo plano de carreira, abrangendo recrutamento e seleo
por mrito e a execuo permanente de programas de capacitao de recursos
humanos (Exposio de Motivos de 3 de setembro de 1986). Esse processo deu
origem criao da Escola Nacional de Administrao Pblica, Enap (Decreto
n 93.288/86), com a finalidade de formar, aperfeioar e profissionalizar o pes-
soal civil de nvel superior, instituindo, dessa forma, um quadro de funcion-
rios altamente qualificados, compromissados com a democratizao do sistema
administrativo e as novas misses advindas do processo de reconstruo do Es-
tado brasileiro. Essa escola nasceu como um programa da Fundao Centro de
Formao do Servidor Pblico, Funcep, que, criada conforme a Lei n 6.871/80,
com os objetivos de valorizar o servidor pblico e promover estudos e pesqui-
sas para a formulao de polticas de pessoal civil, promovia, entre outras ativ-
idades, cursos de mdia e curta durao, voltados, principalmente, para a rea
de recursos humanos.
Os movimentos de reforma, nesse mesmo perodo, estendiam-se por
quase toda a Amrica Latina. Na Argentina, por exemplo, em dezembro de
1983, o presidente Alfonsn, ao assumir o governo, iniciou uma reforma ad-
ministrativa, como requisito indispensvel para capacitar o Estado a respond-
er s demandas do processo de democratizao que se iniciava. Tal reforma
tinha os objetivos de aumentar a eficincia e a eficcia dos organismos es-
tatais, incrementar a transparncia e o controle social da gesto pblica, pro-
mover a eqidade no acesso aos bens e servios produzidos pelo Estado e
reduzir o dficit e o peso correspondente da administrao pblica.
Para implantar este processo de reforma, o governo Alfonsn criou, em
1984, o Cuerpo de Administradores Gubernamentales, para desempenhar
tarefas de conduo, assessoramento superior e coordenao das aes de gov-
76 Eda Cas tr o Luca s de Souz a
erno. Ao Instituto Nacional de Administracin Pblica, Inap, criado pelo gover-
no Pern, em fevereiro de 1973, com o objetivo de capacitar agentes do setor
pblico e realizar pesquisas nessa rea, coube a misso de desenvolver, tam-
bm em 1984, o Programa de Formacin del Cuerpo de Administradores Gu-
bernamentales. Esse programa tinha os objetivos de preparar funcionrios de
alto nvel (representando ao mesmo tempo uma mudana de esforos, no senti-
do de, a longo prazo, transformar valores e comportamentos dos funcionrios)
e organizar a carreira administrativa (possibilitando, a mdio prazo, a for-
mao de uma massa crtica de agentes de mudana).
As propostas de reforma dos anos 1980 estavam centradas na for-
mao de capacidade administrativa, entendida como a competncia de en-
frentar adequadamente a gesto do aparato pblico, obtendo, segundo
definio das Naes Unidas (IIAS, 1981), os resultados desejados por meio
das organizaes. Ainda, em termos dos critrios adotados pelo International
Institute of Administrative Sciences (IIAS, 1981), capacidade administrativa
pode ser entendida como a habilidade dos governos de implementar seus pro-
gramas econmico e social para a melhoria do bem-estar da sociedade. Para
isso, os governos devem levar em conta os aspectos sociais e culturais rele-
vantes e garantir que a administrao desses programas e de seus respectivos
custos maximizem os benefcios a todos os setores da populao.
Esse enfoque na capacitao administrativa, das propostas de reforma
dos anos 1980, parte de um processo que, no Brasil, surgiu nos anos 1940.
Nesse perodo, foi instalada a Fundao Getulio Vargas que, em 1952, com a
ento Escola Brasileira de Administrao Pblica, atual Escola Brasileira de
Administrao Pblica e de Empresas (Ebape), promoveu o ensino de admin-
istrao pblica, realizando cursos de aperfeioamento para o servio pbli-
co. Ainda nessa dcada, foi criado o Instituto Rio Branco, com o objetivo de
selecionar e formar o corpo diplomtico brasileiro.
A formao e o treinamento de profissionais fazendrios, no Brasil, re-
montam a 1945, quando foram criados, no Ministrio da Fazenda, os cursos de
aperfeioamento (CAFs), com a finalidade de formar pessoal habilitado para
ingresso nas carreiras especficas do fisco, alm de promover o aperfeioamen-
to e especializao dos funcionrios lotados naquele ministrio. A partir de
1967, os CAFs passaram a constituir o Centro de Treinamento e Desenvolvi-
mento do Pessoal do Ministrio da Fazenda (Cetremfa), que, nos anos 1970, foi
transformado na Escola de Administrao Fazendria (Esaf), tendo por final-
idade, no mbito desse ministrio, acompanhar, avaliar e promover a execuo
de atividades referentes a cursos de formao, treinamento, recrutamento e
seleo de recursos humanos, bem como pesquisa sobre a rea.
Na Argentina, em abril de 1958, o governo Aramburu criou o Instituto
de Administracin Pblica para prestar assistncia tcnica e realizar cursos de
especializao, a fim de melhorar a organizao e o funcionamento do Esta-
do e o nvel de preparao de seus agentes (Dromi, 1998).
Capa ci ta o Admi ni s t rat i va e Forma o de Ge st ores Gov e rna me ntai s 77
Nos anos 1960 e 1970, criaram-se, no Brasil, vrias escolas destinadas
formao de quadros que conduzissem o processo de desenvolvimento nacional.
Nasce a Escola Interamericana de Administrao Pblica, sob o patrocnio con-
junto do governo brasileiro, do Banco Interamericano de Desenvolvimento e da
Fundao Getulio Vargas, com a misso de prestar assistncia tcnica Amrica
Latina, difundir a reforma administrativa e capacitar administradores do setor
pblico, num processo de integrao da regio. Surge o Instituto Latino-Ameri-
cano de Planejamento Econmico, com os objetivos principais de assumir as
funes que a Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal) realizava no
campo do planejamento para o desenvolvimento e de concentrar sua ao em
matria de capacitao, assessoramento e pesquisa. A partir da atuao desse in-
stituto e da Cepal foi que se estabeleceram programas de treinamento a cargo de
organizaes latino-americanas como, no Brasil, o Centro de Treinamento para o
Desenvolvimento Econmico (Cendec), parte integrante do Instituto de Planeja-
mento Econmico e Social (Ipea), com a finalidade de formar e aperfeioar
profissionais da rea de planejamento, para os trs nveis do governo.
Na Argentina cria-se o Instituto Superior de Administracin Pblica,
vindo para prestar assistncia tcnica e realizar cursos de capacitao para
funcionrios pblicos, entre outras atividades. Esse instituto, no terceiro
perodo peronista, anos 1970, substitudo pelo Instituto Nacional de Adminis-
tracin Pblica, que tinha praticamente a mesma misso. Essas escolas possi-
bilitaram a existncia de ilhas de excelncia para o setor pblico, que se
tornaram, at certo ponto, alicerces da governana do aparato estatal.
2. A formao de gestores e as reformas administrativas
Nos anos 1960 e 1970, no s no Brasil, como em toda a Amrica Latina, con-
solidou-se o modelo administrativo para o desenvolvimento, que, essencial-
mente, primava pela expanso do Estado na vida social, poltica e econmica
do pas, seguindo uma tendncia mundial dos governos contemporneos, que
se apresentavam como podendo tudo ou quase tudo (Castor & Frana, 1987).
O perodo foi caracterizado pela ideologia da competncia e da racionalidade
e pelo apogeu do tecnocrata. A mquina estatal deveria adequar-se s propos-
tas modernizantes, vinculadas ao desenvolvimento, e o conceito de admi-
nistrao pblica ento colocava em questo a responsabilidade social das
organizaes pblicas no sentido de provocar mudanas na sociedade e pro-
mover um nvel mais alto de qualidade de vida e eqidade social (Fischer,
1985). Novos campos tericos foram incorporados administrao pblica,
tais como elaborao de polticas, teoria de mudana e anlise de custo-
benefcio, e foram criadas escolas voltadas para a capacitao de administra-
dores pblicos.
78 Eda Cas tr o Luca s de Souz a
A partir da dcada de 1980, os movimentos de reforma do Estado buscar-
am suprir a impossibilidade de a mquina administrativa proceder como normal-
mente esperado ao gerenciar uma rede de instituies cada vez mais com-plexa,
envolvendo o contexto internacional. Assim, a reforma administrativa proposta
nesse perodo era vista como um processo onde aumentar a capacidade adminis-
trativa e enfrentar a crescente complexidade da gesto organizacional do setor
pblico era fundamental. Para isso, foi retomado o tema da qualificao de ad-
ministradores pblicos, sendo criados mecanismos institucionais para a for-
mao e o aperfeioamento do pessoal civil, como parte da proposta de
modernizao do Estado. De modo geral, as reformas do aparato estatal
brasileiro, buscan-do maior racionalidade, eficincia e eficcia, apresentavam,
com grande nfase, o objetivo de suprir a falta de competncia gerencial e opera-
cional dos recursos humanos do setor pblico.
A capacidade administrativa vista como competncia est ligada ao,
envolve conhecimentos, capacidades, habilidades e condutas (Rop & Tanguy,
1997) que possibilitam a obteno de resultados mediante planejamento, for-
mulao, organizao, implementao, avaliao e reajuste de planos de de-
senvolvimento, em todos os nveis do Estado. Dessa forma, essa capacidade, ou
melhor, competncia, que evoca por si s a noo de formao, converte-se em
recurso estratgico de modernizao e desenvolvimento. No entanto, nos pas-
es latino-americanos e, em especial, no Brasil, existe uma lacuna entre essa ca-
pacidade e as responsabilidades crescentes que os estados tm demandado nas
ltimas dcadas. Crozier (1970) analisa essa idia ao dizer que Solo en la me-
dida en que exista capacidad administrativa suficiente, el Estado (y por lo tanto la
sociedad) puede encarar los problemas que plantea un desarrollo voluntario.
Com esse discurso, o governo Sarney cria a Enap, com o objetivo de for-
mar altos funcionrios pblicos, inspirada na cole National dAdministration,
da Frana, onde formada a elite administrativa do Estado, e investe em uma
carreira especfica de especialistas em polticas pblicas e gesto governa-
mental. Os valores e objetivos presentes na implantao desse programa deix-
avam clara a conscincia de que os atores da burocracia estatal deveriam
desenvolver, alm dos conhecimentos tcnicos, to valorizados nos contextos
passados, competncias que lhes permitissem, entre outras coisas, arbitrar, ar-
ticular e negociar demandas sociais e polticas, atividades indispensveis para a
formulao e implantao de polticas pblicas.
No incio dos anos 1990 o processo de desarticulao do aparato estatal
brasileiro potencializou-se, principalmente com a operao desmonte, inicia-
da no final do governo Sarney e efetivada pelo governo Collor. A organizao e
as estruturas dos altos escales da administrao pblica, nesses governos, fo-
ram modificadas sem estratgias claras e bem-estabelecidas. Um exemplo disso
dado pela trajetria de um rgo que, teoricamente, era responsvel pela re-
forma administrativa, o Ministrio da Administrao. De 1986 at 1992, esse
ministrio foi transformado em Secretaria de Administrao, vinculada, inicial-
mente, Presidncia da Repblica, depois Secretaria do Planejamento, nova-
mente Presidncia da Repblica, ao Ministrio do Trabalho e, finalmente,
Presidncia da Repblica. Essas mudanas desarticularam ainda mais a buroc-
Capa ci ta o Admi ni s t rat i va e Forma o de Ge st ores Gov e rna me ntai s 79
racia estatal, trazendo conseqncias para o processo de institucionalizao da
Enap, rgo daquela secretaria. A escola, sob as presses causadas por essa des-
continuidade, no contou com uma liderana que se comprometesse com o seu
projeto inicial. A cada mudana de contexto institucional, o projeto Enap sof-
reu modificaes em sua concepo e no perfil traado para os seus egressos,
deixando, no incio de 1990, de ser o Programa de Formao de Especialistas
em Polticas Pblicas e Gesto Governamental, para se tornar um centro de ca-
pacitao e treinamento para o setor pblico.
Na Argentina, por sua vez, o Programa de Formacin de Administradores
Gubernamentales (AG), criado em 1985, tambm foi desativado (em 1989), ao
no ser convocada a quarta turma, no final do governo Alfonsn. O governo Me-
nem, no seu primeiro perodo, no reativou o programa AG, dedicando-se o Inap
a vrias outras atividades, tais como a atualizao de agentes sociais. Esse insti-
tuto passou a refletir o pluralismo poltico do governo, transformou sua filoso-
fia, seguindo a influncia de universidades americanas e no mais a da ENA, sua
escola mater. Foi criado um curso de alta gerncia pblica e uma escola de gobi-
erno, aqui entendida como a que forma recursos humanos para o setor pblico,
destinada a polticos e dirigentes empresariais e a sindicalistas que estivessem
cumprindo funes polticas ou desejassem exerc-las. O quadro a seguir apre-
senta os principais fatos relacionados com o desenvolvimento de programas de
formao de gestores governamentais, no Brasil e na Argentina, de 1940 a 1990.
Brasil e Argentina: fatos marcantes do processo
de desenvolvimento dos programas de formao de
gestores governamentais (dcadas de 1940 a 1990)
Dcada Brasil Argentina
1940 e 1950 Criao da FGV, com a Ebape e a Eaesp.
Criao do Instituto Rio Branco, vinculado ao Ministrio
das Relaes Exteriores.
Criao do Instituto de
Administracin Pblica (IAP).
1960 e 1970 Criao da Escola Interamericana de Administrao
Pblica, da Escola Nacional de Administrao Pblica
(Enap), da Escola de Administrao Fazendria
(Esaf), do Instituto Latino Americano de Planejamento
Econmico e do Centro de Treinamento para o
Desenvolvimento Econmico (Cendec/Ipea).
Transformao do IAP em
Instituto Nacional de
Administracin Pblica
(Inap).
1980 e 1990 Criao da Escola de Administrao Postal (Esap), do
Programa de Especialistas em Gesto Governamental
(EEGG), conduzido pela Enap, com uma turma, em 1990.
Transformao do EEGG em Programa de Formao de
Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto
Governamental (EPPGG).
Criao do Programa de
Formacin de Administradores
Gubernamentales (AG),
conduzido pelo Inap.
Desativao do programa AG.
80 Eda Cas tr o Luca s de Souz a
3. Os anos 1990
A construo de um novo modelo de Estado, tema nuclear da agenda mundial
nos anos 1990, tambm o grande foco do contexto global de reformas da
Amrica Latina. Um dos desafios desses movimentos reformistas o Estado lat-
ino-americano enfrentar a economia internacional em um contexto de global-
izao, modificando suas polticas protecionistas, assumindo uma nova forma
de intervir nos planos econmico, poltico e social, reconciliando o auge dos
mercados com a preservao do processo democrtico, principalmente em um
contexto de desigualdade social e, conseqentemente, de pobreza.
Dessa forma, os pases da regio, em especial o Brasil, passaram a viver o
desafio histrico de criar um novo perfil para seus estados, articulando um
novo modelo de desenvolvimento, novas relaes do pblico com o privado e a
necessidade de voltarem-se, cada vez mais, para o atendimento das demandas
sociais. Nesse sentido, a reforma da mquina administrativa, buscando um
novo modelo de administrao pblica, tem sido elemento estratgico para a
reconstruo de um Estado que enfrente com eficincia, eficcia e efetividade
os problemas desse cenrio.
Vrios estudos tm sido realizados no sentido de identificar modelos
para uma nova administrao pblica. Podem-se citar as pesquisas de Ferlie e
outros (1999), que apresentam modelos de gesto pblica, representando as
tendncias observadas na organizao e gesto dos servios pblicos nos anos
1980, na tentativa de construir uma tipologia de modelos ideais para a ad-
ministrao. As caractersticas que delimitam esses modelos so:
t a eficincia, tentando tornar as organizaes pblicas parecidas com a ini-
ciativa privada;
t o downsizing e a descentralizao, trazendo como pontos caractersticos o
enxugamento organizacional, a busca por maior flexibilidade, o aban-
dono do alto grau de padronizao, o aumento na descentralizao da re-
sponsabilidade estratgica e oramentria, o aumento da terceirizao e a
diviso dos quadros entre um pequeno grupo estratgico e uma grande
periferia operacional;
t a busca da excelncia, dando nfase ao desenvolvimento organizacional,
aprendizagem, cultura organizacional, ao desempenho julgado com base
nos resultados, funo de gesto de recursos humanos mais firme e es-
tratgica;
t a orientao para o servio pblico, representando o delineamento de um
novo setor pblico no qual o processo de gesto surge da fuso de idias
de gesto dos setores pblico e privado, buscando a revitalizao dos ad-
Capa ci ta o Admi ni s t rat i va e Forma o de Ge st ores Gov e rna me ntai s 81
ministradores, a qualidade dos servios e uma abordagem voltada para o
valor, baseada na misso de alcanar a excelncia dos servios pblicos.
Diante dessas tendncias e do desafio de os governos serem mais geis
e flexveis e menos hierarquizados, para responderem com presteza e efetiv-
idade s demandas da sociedade contempornea, o primeiro governo Fernan-
do Henrique Cardoso, buscando uma nova administrao pblica, elaborou o
Plano Estratgico de Reforma do Estado.
Esse plano redefine o papel do Estado como o de promotor e regulador
do desenvolvimento econmico e social, e no mais o responsvel direto por
este desenvolvimento. Isso predisps a reforma do aparelho burocrtico, que
trouxe consigo princpios e caractersticas conducentes a uma administrao
denominada gerencial, buscando modificar o paradigma organizacional do
modelo weberiano. Tal administrao surge como resposta, de um lado, ao
desenvolvimento tecnolgico e mundializao da economia e, de outro,
expanso das funes econmicas e sociais do Estado. Para tal, essa reforma
necessita fortalecer um ncleo estratgico ocupado por uma burocracia
profissional.
Nesse sentido, as mudanas propostas enfocam a descentralizao e o
redesenho das estruturas, a flexibilizao organizacional, a criao de uma
rede de relaes mais democrticas entre o Estado e a sociedade, a implan-
tao de um modelo contratual e competitivo de ao estatal, a partir do qual
seja possvel aumentar a efetividade das polticas pblicas, e a profissionaliza-
o, com o objetivo de reconstruir o aparato estatal. Trata-se, portanto, de
uma mudana estrutural da mquina administrativa, transformando o mode-
lo burocrtico e adotando estratgias e tecnologias de gesto mais adequadas
aos desafios contemporneos.
A administrao pblica gerencial comprometida com a flexibilizao,
com a horizontalizao da gesto, com os resultados e com o indivduo como
cidado modelo que pressupe o aumento da autonomia de deciso dos
gestores, levando, com isso, a estruturas baseadas na responsabilidade desses
administradores, avaliados pelos resultados efetivamente produzidos e com
respostas mais prontas s grandes mudanas na economia e na sociedade
contempornea representa, no Brasil, uma experincia inovadora.
Nessa linha, a reforma do aparelho do Estado brasileiro distinguiu qua-
tro setores. O primeiro, ncleo estratgico, corresponde ao que definem as leis e
as polticas pblicas. constitudo pelos poderes Legislativo e Judicirio, pelo
Ministrio Pblico e, no Executivo, pelo presidente da Repblica, os ministros
e seus auxiliares e assessores diretos, responsveis pelo planejamento e formu-
lao das polticas pblicas. Nesse setor o princpio administrativo fundamen-
tal o da efetividade, estando previsto um misto de administrao burocrtica
e gerencial. O segundo setor formado pelos servios ou agncias em que se
82 Eda Cas tr o Luca s de Souz a
exerce o poder extroverso do Estado, ou seja, o poder de regulamentar, fiscal-
izar e fomentar. O terceiro setor, dos servios no-exclusivos do Estado, prev
a atuao simultnea deste com outras organizaes pblicas no-estatais e
privadas. Esses dois ltimos setores tm como princpio fundamental a eficin-
cia e um modelo administrativo gerencial. O quarto e ltimo setor o de
produo de bens e servios para o mercado, que corresponde rea de atu-
ao das empresas e que obedece aos princpios gerenciais da administrao
(Brasil, 1995).
Um dos pontos de partida para o modelo de administrao gerencial
a profissionalizao da burocracia, que atua, de preferncia no ncleo es-
tratgico, na formulao, superviso e regulamentao das polticas pblicas:
um corpo de funcionrios tecnicamente preparados e motivados, com com-
petncia para negociao e com responsabilidade junto ao sistema poltico,
diferenciando-se dos tecnocratas do antigo modelo burocrtico. Por outro
lado, embora o modelo gerencial tenha-se inspirado na iniciativa privada, ele
deve voltar-se para o contexto poltico no qual est inserido o setor pblico,
devendo seus gestores orientarem suas aes para as necessidades e interesse
pblico, levando as instituies pblicas a tornarem-se mais empresariais sem
serem empresas (Caiden, 1991).
Como parte da poltica de recursos humanos para essa nova adminis-
trao pblica, foram institudas, no Brasil, as carreiras estratgicas do Estado,
entre as quais a de especialista em polticas pblicas e gesto governamental,
da qual fazem parte os gestores governamentais, formados pela Enap. Com is-
so, a Enap, alm de suas outras atividades, retomou a tarefa de formao de
gestores governamentais, encerrada em 1990, iniciando sua segunda turma em
1996. Essa escola, redefinida no governo Fernando Henrique, tem uma linha
diferente daquela com que foi concebida. A formao de administradores gen-
eralistas, financeiros e de controle, de oramento e programao econmica,
para ocupar cargos superiores em todos os setores da administrao pblica foi
apresentada como essencial para o Ministrio da Administrao Federal e Re-
forma do Estado (Mare). Enap caberia o papel de coordenar o processo de
concurso e formao desses administradores.
O Curso de Formao de Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Gov-
ernamental, que constitui a segunda fase do concurso pblico para provimento
da referida carreira, tem por finalidade preparar quadros de alto nvel para a ad-
ministrao federal. ministrado em aproximadamente 26 semanas, com uma
carga horria de 900 horas-aula, em regime de tempo integral, e estruturado em
duas etapas. A primeira, organizada em trs grandes blocos temticos econo-
mia do setor pblico, Estado e polticas pblicas e administrao pblica , com
14 disciplinas acrescidas de trabalhos aplicados, prope uma formao de
carter generalista, multidisciplinar e instrumental, focando-se nos contextos
econmico, poltico, social, jurdico e administrativo, dentro dos quais so
desenvol-vidas as aes governamentais (Enap, 1998).
Capa ci ta o Admi ni s t rat i va e Forma o de Ge st ores Gov e rna me ntai s 83
A segunda etapa, constituda de um ciclo de atividades aplicadas, de-
senvolvida com a metodologia de estudo de caso. Os alunos so divididos em
equipes que se distribuem pelos rgos da administrao pblica federal, com o
objetivo de analisar diversos aspectos das organizaes pblicas, ao longo de
aproximadamente nove semanas. Dessas anlises resultam relatrios tcnicos
que so examinados por bancas definidas pela escola. A classificao final, que
define o exerccio profissional de cada gestor, atribuda pela mdia dos re-
sultados das etapas de concurso pblico, curso de formao e ciclo de ativ-
idades aplicadas. As turmas constitudas at 1999 tiveram em mdia 100
alunos, na maioria do sexo masculino, concentrados na faixa etria dos 20 aos
40 anos, com uma formao acadmica relativamente heterognea. A tabela a
seguir apresenta o nmero de gestores formados pela Enap no perodo de 1989 a
1999.
Visando educao continuada, a Enap desenvolveu em 1998 um cur-
so destinado aos especialistas em polticas pblicas da turma de 1989, com o
objetivo de debater as macrotendncias nacionais e internacionais, favorecer
o intercmbio de experincias e apresentar instrumentos de gesto atualiza-
dos para o setor pblico. De carter obrigatrio para a promoo na carreira,
o curso foi realizado com carga horria de 87 horas-aula, em cinco mdulos,
compreendendo aulas, palestras e trabalhos em grupo, em torno dos
seguintes temas: grandes tendncias do mundo contemporneo, reforma ger-
encial, abordagens recentes sobre o desenho de polticas pblicas, instrumen-
Nmero de gestores formados pela Enap
(1989 a 1999)
Ano Inscritos Egressos
1989 (1 turma) 120 104*
1996 (2 turma) 167 1531
1997 (3 turma) 102 1961
1998 (4 turma) 117 1031
1999 (5 turma) 1311
Total geral 4871
Fonte: Relatrios anuais da Enap.
* Dos 104 gestores formados na primeira turma, 94 optaram pela carreira.
84 Eda Cas tr o Luca s de Souz a
tos gerenciais para o setor pblico, gesto de pessoas, estratgias para a
mudana. Participaram desse curso 47 gestores da primeira turma.
Com a extino do Mare no segundo governo Fernando Henrique Car-
doso, a Enap, j tendo formado em torno de 500 gestores desde sua criao,
ficou vinculada ao Ministrio do Planejamento, passando por novo ponto de
inflexo, no qual ainda no est explicitado o rumo do Programa de For-
mao de Gestores e o perfil dos especialistas em polticas pblicas e gesto
governamental.
4. A capacitao administrativa e o perfil do gestor para a nova
administrao pblica
O modelo de gesto denominado administrao gerencial, adotado pela refor-
ma do aparelho do Estado brasileiro (Brasil, 1995), requer um corpo de funci-
onrios altamente profissionalizados, com competncias adequadas para
atender as demandas da administrao pblica contempornea. Isso explica o
enfoque central desse modelo estar na profissionalizao, ponto que essencial,
tambm, no modelo burocrtico weberiano. A nova administrao pblica e o
modelo gerencial, portanto, demandam capacitao administrativa, que, como
j foi dito, questo de competncia e inevitavelmente requer uma formao e a
mudana do perfil do gestor pblico.
A vida das organizaes pblicas, sistemas em permanente fluxo, em ger-
al d-se em um contnuo poltico onde os processos de negociao sucedem-se
com distinta intensidade em toda ao organizacional interna e externa, desen-
volvendo-se alianas, enfrentamentos e relaes de fora. Organizaes vistas
como arena de conflito poltico, com interesses contrapostos (Oszlak, 1980),
onde a rea poltica est mesclada com a administrativa, requerem gestores
que aliem conhecimentos tcnicos e responsabilidade poltica (Aberbach et alii,
1981). Com isso, possvel quebrar os padres da cultura clientelista e ao mes-
mo tempo evitar o insulamento burocrtico, que pode reforar o corporativis-
mo e o autoritarismo, to prprios do modelo poltico-institucional brasileiro.
Adicionalmente, a nova administrao pblica prega a transparncia das
aes e decises de seus gestores, atribuindo-lhes maior autonomia, vinculada
responsabilidade social, o que leva a novas formas de controle: controle de re-
sultados, efetivado por intermdio de indicadores de desempenho; controle dos
gastos, que leva busca de estratgias que viabilizem a implementao de polti-
cas pblicas; controle da qualidade dos servios; e controle social, que trata da
relao dos cidados com os atores poltico-institucionais e que, segundo
Przeworski (1998), traz benefcios somente se for baseado em slidos mecanis-
mos institucionais. Alm disso, so cruciais nesse modelo de gesto os en-
Capa ci ta o Admi ni s t rat i va e Forma o de Ge st ores Gov e rna me ntai s 85
foques nos resultados e nos servios voltados para o cidado-usurio e,
conseqentemente, a democratizao do poder pblico.
Os pontos acima colocados levam a refletir sobre a competncia do
gestor contemporneo, no caso brasileiro, o gestor responsvel pela implan-
tao de um novo modelo de gesto, conceituado a partir da concepo da
nova administrao pblica. Competncia pode ser definida como os conheci-
mentos e experincias aplicveis em uma organizao e confirmados pelo nv-
el de formao e pelo domnio das funes sucessivamente exercidas (Acordo
sobre..., 1990), ou, ainda, a combinao de conhecimentos, savoir-faire, ex-
perincias e comportamentos que se exercem em um contexto preciso (CNPF,
1998). Essas definies indicam claramente a relao prtica do indivduo
com a situao e a maneira de enfrent-la. A competncia est, portanto, rel-
acionada ao; ela o engajamento pessoal do indivduo como sujeito de
suas aes (Zarifian, 1999).
Com essa linha de pensamento, o perfil do gestor para a nova adminis-
trao pblica poder ser delineado considerando, entre outras, as seguintes
dimenses:
t iniciativa a capacidade de imaginao e de inveno, ao para modifi-
car o existente, introduzir o novo, criar;
t responsabilidade aceitar e assumir a responsabilidade e, portanto ser
avaliado e julgado com base em seu desempenho, nos resultados de suas
aes e nos impactos por elas causados; a responsabilidade o contrapon-
to da autonomia e da descentralizao da tomada de deciso;
t capacidade de apreender a situao, posicionar-se em relao a ela e de-
terminar aes para enfrent-la, visto que no se pode preestabelecer esse
comportamento, pois o gestor , intrinsecamente, parte da situao;
t inteligncia prtica, ou seja, voltada para a ao, que possibilita a inter-
veno pertinente em situaes reais de trabalho, apoiando-se em conheci-
mentos adquiridos, transformando-os na tentativa de suplantar a
diversidade e a complexidade situacional (Zarifian, 1999);
t conhecimentos desenvolvimento de conhecimentos e aquisio de no-
vos, buscando uma formao permanente, aberta a novas aprendizagens, fa-
zendo com que a competncia no se transforme em simples rotina; esses
conhecimentos devem privilegiar o domnio dos procedimentos administra-
tivos, tornando-se o gestor um especialista generalista, ou seja, algum que
compreende o particular por meio do conhecimento geral (Motta, 1994);
em uma conceituao ampla, DAmbrosio (1999) diz que conhecimento re-
sulta da ligao de explicaes e prticas as mais diversas, motivadas por
situaes aparentemente sem qualquer relao;
86 Eda Cas tr o Luca s de Souz a
t habilidades envolvendo tcnicas e aptides gerenciais que, conforme Motta
tm a ver com a capacidade de deciso e a inovao capacidade de
compreender processos organizacionais de deciso, de forma a facilitar a
arte do julgamento e a ao na soluo de problemas (Motta, 1994);
t atitudes e comportamentos atitudes que possibilitem o uso do poder e da
autoridade para obter comportamentos administrativos desejveis; nessa di-
menso pode-se, alm de muitos outros fatores, considerar o empreende-
dorismo que, visto como a capacidade de inovao, leva ao desenvolvimento
de atributos pessoais, tais como a criatividade, a perseverana, a ca-
pacidade de assumir riscos, a motivao para a realizao, a responsabil-
idade pelos resultados, habilidades no relacionamento pessoal, liderana e
viso de futuro;
t liderana e habilidades interpessoais, permitindo mobilizar os esforos dos
atores institucionais em torno de situaes do cotidiano organizacional,
assumindo o domnio da co-responsabilidade (Motta, 1994);
t bom senso para o qual necessrio ter viso do senso comum e expe-
rincia em sua rea de trabalho;
t capacidade tcnica, envolvendo reas do conhecimento como estratgia,
racionalidade administrativa, conhecimentos de planejamento, formu-
lao, anlise e avaliao de polticas pblicas, bem como tcnicas de progra-
mao, de sistemas de informao, de organizao e de apoio gerencial
(Motta, 1994).
5. Concluso
O contexto histrico-institucional em que se desenvolveram os programas de
capacitao administrativa para o setor pblico na Amrica Latina, essencial-
mente no Brasil, foi de transio democrtica e crise do Estado, no interior de
um aparelho estatal desarticulado, distante da sociedade e incapaz de atend-
er s demandas da nova ordem social. Neste cenrio, evidenciou-se a ne-
cessidade de formao de gestores para o Estado, com um enfoque maior na
competncia tcnico-poltica, na sensibilidade e na viso para responder s
demandas da redemocratizao e dos novos padres de desenvolvimento
econmico e social.
No Brasil, para a implementao do novo Estado, apresentado no Pl-
ano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (Brasil, 1995), a capacitao
gerencial, representada pela profissionalizao da burocracia por exceln-
cia, a que exerce funes no ncleo estratgico do Estado , estratgica
para a implantao de um novo modelo de administrao pblica. Tal mode-
Capa ci ta o Admi ni s t rat i va e Forma o de Ge st ores Gov e rna me ntai s 87
lo tem suas bases na flexibilizao da gesto e na horizontalizao das estru-
turas hierrquicas, aumentando, com isso, a autonomia da deciso gerencial.
Eficincia, democratizao, responsabilidade, resultados efetivamente
produzidos e gestores voltados para o interesse pblico e para o cidado so
componentes fundamentais para a construo do Estado para o sculo XXI,
suficientemente capacitado para garantir os direitos sociais em um cenrio
mundializado.
Olhando para trs, v-se que no Brasil os programas de formao de
servidores pblicos vieram no bojo dos processos de reforma dos aparatos es-
tatais. As inovaes quanto ao tipo de formao e o perfil dos egressos foram
e so definidas pelas tendncias mundiais, pelo contexto poltico-econmico e
pelo modelo do Estado.
Dessa forma, possvel concluir que nenhum processo de reforma, nen-
hum sistema gerencial, pode prosperar sem o desenvolvimento de pessoas,
por meio da formao de alta qualidade. Idealmente, para que se institucio-
nalize um programa de formao de gestores para o Estado necessrio ter
claro e resolvido o tipo de sociedade e Estado que se quer, o modelo de gesto
que melhor atenda a esta sociedade, a construo de um ethos do servio
pblico que possibilite a permanncia e a competncia de seus servidores e,
conseqentemente, o perfil desse gestor. Isso, por ser uma situao ideal, no
deve inibir as experincias de programas de capacitao administrativa, mas
precisa ser levado em considerao, juntamente com a cultura poltico-insti-
tucional brasileira. Vrios so os lcus nos quais esses programas podem ser
desenvolvidos. Um deles so as universidades, que, por serem multidisci-
plinares, permitem a superao dos limites de seus ambientes culturais origi-
nais, possibilitando a internacionalizao das culturas educacionais.
Investir na formao do gestor pblico, embora no resolva todos os prob-
lemas, fundamental para reforma do Estado. Os resultados no sero imedia-
tos, mas o retorno certamente vir. Conforme Crozier (1998), necessrio crer
em uma formao de excelncia associada estratgia de mudana, pesquisa
de alto nvel em matria de polticas pblicas e a novas experincias de
preparao e avaliao das decises pblicas. Uma formao baseada em aes
concretas, que busquem compreender o homem na sociedade, abrangendo a
complexi-dade dos sistemas humanos e, ao mesmo tempo, a liberdade do
homem.
Referncias bibliogrficas
Aberbach, J.; Putnam, R. & Rockman, B. Bureaucrats and politicians and Western democra-
cies. Cambridge, Harvard University Press, 1981.
88 Eda Cas tr o Luca s de Souz a
Acordo sobre a conduta da atividade profissional nas empresas siderrgicas: Usimor-Sacilor.
Paris, La Dfanse, 1990.
Brasil. Mare. Plano diretor da reforma do aparelho do Estado. Braslia, Presidncia da
Repblica, 1995.
Caiden, Gerard. Administrative reform comes of age. New York, Walter de Gruyter, 1991.
Castor, B. & Frana, C. Administrao pblica no Brasil: exausto e revigoramento do
modelo. In: Sedap-PR. Estado e administrao pblica: reflexes. Braslia, Funcep, 1987.
CNPF. Journes internationales de Deauville: objectif comptences. 1998. t. 1.
Crozier, M. La socit bloque. Paris, Sevie, 1970.
. La crise de lintelligence. Paris, Interditions, 1998.
DAmbrosio, U. Educao para uma sociedade em transio. Campinas, Papirus, 1999.
Dromi, M. L. S. M. Historia poltica argentina. Buenos Aires, Astrea, 1998.
Enap. Regulamento do Curso de Formao para a Carreira de Especialista em Polticas Pbli-
cas e Gesto Governamental. 1998.
Ferlie, E.; Ashburner, L.; Fitzgerald, L. & Pettigrew, A. A nova administrao pblica em
ao. Braslia, UnB/Enap, 1999.
Fischer, T. M. D. Centralizao e descentralizao na administrao pblica brasileira.
Braslia. UnB, 1985.
IIAS. Camberra Roundtable. Conclusions and recommendations of the working groups. 1981.
Motta, P. R. Gesto contempornea: a cincia e a arte de ser dirigente. Rio de Janeiro,
Record, 1994.
ONU. La evaluacin de la capacidad administrativa para el desarrollo. Nueva York, 1970.
(Documento ST/TAO/M/52.)
Ozslak, Oscar. Polticas pblicas y regmenes polticos: reflexiones a partir de algunas expe-
riencias latinoamericanas. Buenos Aires, Centro de Estudios de Estado y Sociedad
(Cedes), 1980.
Przeworski, Adam. Sobre o desenho do Estado: uma perspectiva agente x principal. In:
Bresser-Pereira, Luiz Carlos & Spink, Peter (orgs.). Reforma do Estado e administrao
pblica gerencial. Rio de Janeiro, FGV, 1998.
Rop F. & Tanguy, L. Saberes e competncias: o uso de tais noes na escola e na empresa.
Campinas, Papirus, 1997.
Souza, E. C. L. Escolas de governo do Cone Sul: estudo institucional do Inap (Argentina) e da
Enap (Brasil). Braslia, Flaso/UnB, 1996. (Tese de Doutorado.)
Zarifian, Philippe. Objectif comptence. Paris, Liaisons, 1999.