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E & G Economia e Gesto, Belo Horizonte, v. 3, n. 6, p. 23-41, dez.
2003
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Consideraes sobre a relao entre descentralizao e intersetorialidade como estratgias de...
Consideraes sobre a relao entre descentralizao
e intersetorialidade como estratgias de
modernizao de prefeituras municipais
Considerations on the relation between decentralisation
and sectors connection as a strategy for the
modernisation of municipal town halls
Ivan Beck Ckagnazaroff
*
Normaston Rodrigues Mota
**
RESUMO
O propsito deste artigo discutir a articulao entre descentralizao e
intersetorialidade, consideradas aqui como estratgias de modernizao
e democratizao da gesto de prefeituras municipais. Prefeituras como
a de Fortaleza e a de Belo Horizonte tem procurado conciliar estas duas
estratgias, tendo em vista tanto a eficincia e a eficcia, quanto um
maior envolvimento do cidado na gesto pblica. Este trabalho chama
a ateno para aspectos que podem surgir nesse tipo de processo, tais
como as vantagens e riscos de cada estratgia e como estes podem afetar
na articulao entre elas. Descentralizao aqui entendida como trans-
ferncia de poder por parte do poder central de uma organizao para
suas unidades subalternas. Ela analisada a partir das seguintes dimen-
ses: processo decisrio, poltica e de servios. A intersetorialidade defini-
da como articulao de saberes e experincias no planejamento, realiza-
o e avaliao de aes para alcanar efeito sinrgico em situaes com-
plexas visando ao desenvolvimento social. Na parte que discute interse-
torialidade, trabalha-se, tambm, a estratgia de rede como um esquema
de implementao da mesma. Na concluso, procura-se ressaltar as pos-
sibilidades decorrentes da conjuno da descentralizao com a interse-
torialidade para prefeituras que pretendem se modernizar e se democratizar.
Palavras-chave: Descentralizao; Intersetorialidade e governos municipais.
Texto recebido em agosto de 2003 e aprovado para publicao em outubro de 2003.
*
Doutor Aston Business School. Professor Adjunto da UFMG/Face/Cepead. e-mail: Ivanbeck@fa-
ce.ufmg.br.
**
Graduando em Administrao UFMG. e-mail: nomaston@cepead.face.ufmg.br.
Ckagnazaroff, I. B.; Mota, N. R.
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E & G Economia e Gesto, Belo Horizonte, v. 3, n. 6, p. 23-41, dez. 2003
propsito deste artigo discutir a articulao entre os conceitos de descentra-
lizao e intersetorialidade, consideradas aqui como estratgias de moderniza-
o e democratizao da gesto de prefeituras municipais.
No Brasil, na dcada de 1990, prefeituras como a de Fortaleza e a de Belo Ho-
rizonte, procuraram conciliar estas duas estratgias, tendo em vista tanto a eficincia
e a eficcia, quanto um maior envolvimento do cidado na gesto pblica. No en-
tanto, a implementao dessas estratgias consiste em processos que tm apresenta-
do avanos, mas, tambm, problemas. Em alguns casos, at reverso a padres ante-
riores de gesto. Esta discusso pretende tratar de aspectos que podem surgir e afetar
o esforo de articulao dessas duas estratgias, tais como as vantagens e riscos de
cada estratgia e como estes podem afetar na articulao entre aquelas.
Para tal, a parte seguinte apresenta um conceito de descentralizao e suas di-
menses de anlise, que so a da poltica, do processo decisrio e a de servios, con-
sideradas como bsicas para o entendimento e avaliao de um processo de descen-
tralizao. A ltima dimenso de anlise considerada como aquela onde o relaciona-
mento entre descentralizao e intersetorialidade pode se dar de modo mais objetivo.
Problemas administrativos e polticos decorrentes da descentralizao so apre-
sentados, como tambm so indicados os seus possveis efeitos no esforo de interse-
torialidade. Na parte sobre intersetorialidade, busca-se um conceito e se discute a
estratgia de rede como um esquema de implementao da intersetorialidade. Na
concluso, procura-se ressaltar as possibilidades decorrentes da conjuno da des-
centralizao com a intersetorialidade para prefeituras que pretendem se modernizar
e se democratizar.
DESCENTRALIZAO
Analisando o Estado e o seu macro-ambiente desde a crise do Estado de Bem-
Estar Social nos anos de 1970, percebe-se o surgimento de demandas por reformas
O
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no aparelho estatal, onde questes como eficincia, eficcia e controle social; so co-
locados como pontos-chave a serem discutidos.
Com relao ao Estado brasileiro, percebe-se que, nas ltimas dcadas, o mes-
mo tem enfrentado duas presses. A primeira decorrente da democratizao, a partir
dos anos 80, que reflete mudanas na sociedade civil, que est se tornando mais
questionadora e com uma maior capacidade de demanda. A segunda decorrente
da crise fiscal, que colocou para o Estado a necessidade de reformular seu papel nos
negcios pblicos e, por conseguinte, a gesto dos servios pblicos. Neste contexto,
propostas de descentralizao, participao, privatizao, terceirizao, parcerias; en-
tram na agenda pblica como estratgias de reforma do aparelho do Estado, objeti-
vando tornar a gesto do setor pblico mais eficiente e aberta sociedade (CKAG-
NAZAROFF, 1997, p. 1).
No que se refere descentralizao, pode-se dizer que um fenmeno que tem
marcado a administrao pblica do final do sculo XX. Segundo Junqueira et al.
(1997, p. 6), a utilizao da descentralizao como estratgia de mudana nas rela-
es entre Estado e Sociedade teve incio nos anos 70 pelos pases centrais democr-
ticos, como alternativa crise do Estado do Bem-Estar Social. Este modelo de Esta-
do ocasionou enorme expanso do aparato burocrtico para a gesto das polticas so-
ciais, gerando, inclusive, acentuada centralizao das decises e comprometendo a
sua eficcia. Nesse contexto, emergiu a demanda por reformas administrativas do
aparelho estatal para que este pudesse aprimorar o seu funcionamento em termos de
eficcia, eficincia e abertura do processo decisrio perante a sociedade, no que se
refere questo de polticas sociais.
O princpio por trs do processo de descentralizao o da subsidiaridade. Este
consiste na idia de que a responsabilidade por qualquer problema , em primeiro lu-
gar, daqueles que esto mais prximos a ele (ETZIONI, 1994 apud PARSONS, 2001,
p. 53). Em outras palavras, v-se que as implicaes prticas desse princpio reme-
tem idia de que os recursos e poder necessrios resoluo dos problemas devem
ser transferidos para os nveis onde eles aparecem, uma vez que os agentes que atuam
nesses nveis teriam melhores condies de atuar com mais eficcia e eficincia no
trato daqueles problemas identificados.
Num sentido amplo, percebe-se que o conceito de descentralizao pode se
referir a distintos processos de mudanas. Lane (1993, p. 203) apresenta uma lista de
possveis processos, mencionada a seguir:
a) transferncia geogrfica de uma organizao do centro para a periferia;
b)privatizao;
c) nfase na implementao em detrimento do planejamento e elaborao de
polticas pblicas;
d)transferncia de funes do Estado central para o governo local;
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e) transferncia de decises do nvel central para o nvel local de organizaes
do setor pblico;
f) participao do nvel local;
g) acesso ou influncia do nvel local no nvel central;
h)formalizao de instituies implcitas; e
i) integralizao de organizaes.
Segundo esse autor, para explicar o conceito de descentralizao, dever-se-ia
considerar os sentidos indicados nos tpicos d, e, f.
J Pimenta (1995, p. 174-175) diz que a descentralizao, no caso especfico
da administrao pblica, pode ocorrer em trs direes diferentes. A primeira a
descentralizao interna, ou intragovernamental, que ocorre dentro de uma mesma
estrutura administrativa, de cima para baixo; a segunda direo a de dentro para
fora da organizao estatal. Neste caso, considera-se a parceria com a sociedade, ter-
ceirizao, descentralizao para Organizaes No-Governamentais (ONGs) e ou-
tras organizaes e privatizao. A terceira direo a descentralizao inter-gover-
namental, onde se tem a federalizao, municipalizao e microrregionalizao.
Westphal e Ziglio (www.cepam.sp.gov.br), comentando a respeito do processo
de descentralizao, afirmam o processo de descentralizao tem sido interpretado
como uma estratgia de deslocamento de poder dos nveis centrais para os perifri-
cos ou como forma de reduzir o aparelho estatal e os gastos pblicos. A idia de redu-
o do aparelho estatal e dos seus custos leva a propostas de privatizao, terceiriza-
o e de parceria. No entanto, a concepo assumida aqui de descentralizao co-
mo um processo de mudana nas relaes de poder entre os diferentes nveis de go-
verno pblico (federal, estadual e municipal) e/ou dentro de uma mesma organiza-
o pblica-estatal, na medida em que aquela considerada como mecanismo de
democratizao, que cria espaos de contato com a sociedade.
Sendo assim, descentralizao pode ser entendida como diviso de poder den-
tro do aparato estatal. Ela pode ser um processo democratizante na medida em que
ela passa a ser entendida no apenas como delegao de funes, mas tambm como
fragmentao do poder via diferentes esferas sociais (ALMINO, 1986 apud CKAG-
NAZAROFF, 1995, p. 55). O significado disto que estas esferas passam a estar en-
volvidas em processos decisrios da mquina pblica cujos temas lhes dizem respei-
to. Neste caso, a estratgia de privatizao no considerada, aqui, como descentra-
lizao, j que ela no concebe o envolvimento da sociedade civil no processo deci-
srio da organizao privatizada. Neste caso, as decises estratgicas so tomadas
nas cpulas organizacionais e voltadas aos interesses da organizao apenas.
O que se pode notar nas classificaes apresentadas acima que o conceito de
descentralizao pode assumir diferentes sentidos, ou seja, este ainda no est livre
de discusso.
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O conceito a ser utilizado neste artigo, baseado em Jacobi (1983), entende
descentralizao como um meio de transferncia de poder por parte do poder central
de uma organizao para as suas unidades subalternas. Isto significa dotar de compe-
tncias e recursos os organismos intermedirios para que eles possam desenvolver
suas respectivas administraes com mais eficincia, mais perto do cidado e dos
grupos sociais. Para tal, qualquer governo que pretenda implementar um processo de
descentralizao deve, primeiro, definir qual modelo a ser utilizado, o alcance do
mesmo e qual a esfera de participao do cidado e dos grupos sociais.
Sobre a questo de qual seria mais adequada, centralizao ou descentraliza-
o, para prestao de servios, Lane (1993, p. 203) afirma que no haveria uma res-
posta definitiva, visto que isso dependeria de uma anlise de prs e contras em
relao a cada passo da prestao de servios. A centralizao teria como vantagem
a igualdade e coordenao. Como desvantagem a hierarquia e a excessiva estandar-
dizao dos servios, no levando em conta realidades e necessidades distintas de ca-
da regio. Por sua vez, a descentralizao teria como vantagens a flexibilidade e a
adaptabilidade. J como desvantagens o tradicionalismo e a desigualdade. Ou seja,
via organizao teria mais condies de se adaptar de acordo com a realidade local e
de se modificar quando fosse necessrio, garantindo, assim, eficincia e eficcia na
gesto. Por outro lado, a depender do padro de gesto e do tipo de relacionamento
entre a unidade descentralizada e a sociedade no local, pode ocorrer uma reprodu-
o de relaes mantenedoras de privilgios polticos e sociais.
Em outras palavras, a descentralizao no um conceito absoluto. De certa
maneira, a sua implementao implica certo grau de centralizao. O papel do poder
central, nesse caso, o de garantir que as diferenas existentes entre as unidades
descentralizadas sejam consideradas ao longo do processo e que suas aes estejam
integradas sob um plano mais geral. O risco inerente centralizao se refere ao pro-
cesso decisrio de cima para baixo, desconsiderando subsdios, tanto dos nveis infe-
riores da organizao quanto nos dos cidados que usufruem dos servios/polticas
pblicas da prefeitura. Outra questo o tratamento padronizado de problemas seme-
lhantes, porm vivenciados de modos distintos em realidades diferentes. A descentra-
lizao, neste caso, pode trazer para o Estado uma capacidade maior, tanto de articula-
o com os cidados, quanto de atuao, de acordo com as demandas da realidade.
Pode ser dito, ento, que a forma de descentralizao a ser adotada est rela-
cionada com os servios que sero descentralizados, os tipos de atividade que sero
assumidas pelo staff no nvel local, a organizao poltica e as aes que sero desen-
volvidas nas administraes regionais e nas suas regies de atuao (FUDGE, 1984
apud CKAGNAZAROFF, 1995, p. 55).
Um modo de analisar o processo de descentralizao (HAMBLETON, 1988,
p. 1) envolve basicamente trs dimenses, que so: a do processo decisrio, a dimen-
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so poltica e a dimenso da integrao de servios. Para conseguir obter melhor en-
tendimento das dimenses citadas anteriormente, ser utilizada a idia de continuum.
Ao se analisar as dimenses apresentadas por Hambleton (1988), pode-se per-
ceber as possibilidades que a descentralizao traz para a melhoria da eficincia e efi-
ccia (dimenso dos servios e do processo decisrio) e para a democratizao (di-
menso poltica) da mquina pblica.
A dimenso do processo decisrio se refere ao grau de descentralizao de po-
der do centro para a periferia da organizao ou unidade descentralizada.
Na ponta mais esquerda deste delineamento esto esquemas que concebem
descentralizao apenas como uma reorganizao administrativa ou gerencial na qual
a participao do pblico e de polticos (como representantes do legislativo) no
INFORMAO LOCAL
(NENHUMA DECISO)
PRESTAO DE SERVIOS
LOCAIS
(ALGUMA DECISO LOCAL)
PROCESSO DECISRIO
POLTICO LOCAL
(PROCESSO DECISRIO
LOCAL SUBSTANCIAL)

Numa ponta, localizada mais esquerda do esquema, tem-se a prestao de
servios numa perspectiva mais localizada, objetivando melhorar o acesso pblico
aos servios das autoridades municipais. Movendo-se ao longo do continuum, a uni-
dade local do Governo Municipal (administrao regional) recebe algum poder de-
cisrio e capaz de ampliar a prestao de servios. Na outra ponta, a administrao
regional obteria um grau de poder decisrio em termos de polticas pblicas, mas
tendo que seguir diretrizes estabelecidas pelo poder central. Aqui o gestor tende a as-
sumir um papel relevante para o planejamento urbano. Esta relevncia ganha peso
na medida em que a tendncia de maior complexidade e incerteza ambiental. A
descentralizao pode facilitar a leitura da realidade regional. Uma conseqncia
disso um diagnstico mais apurado e uma proposta de planejamento/oramento
mais representativa da realidade, alm do poder que o administrador regional teria
nos processos decisrios no nvel central de governo.
Na dimenso poltica se comparam esquemas administrativos de descentrali-
zao com esquemas politicamente orientados.
APENAS FUNCIONRIOS
(MUDANA ADMINISTRATIVA
GERENCIAL)
ENVOLVIMENTO DE
VEREADORES
(MUDANA NO SISTEMA
DE ELEIO)
ENVOLVIMENTO DO
PBLICO E DE GRUPOS
DE INTERESSE
(EXTENSO DA
DEMOCRACIA LOCAL)

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considerada. Caminhando no continuum, encontramos esquemas que combinam des-
centralizao com esforos para democratizar a prestao de servios pblicos que
podem envolver a participao de polticos, consumidores ou comunidade. No outro
extremo existem esquemas de descentralizao que trabalham no desenvolvimento
de comunidades e estabelecem espaos locais de deciso com envolvimento de pol-
ticos e representantes da comunidade, onde o gestor pblico tende a atuar como ca-
talisador e negociador entre as diferentes partes envolvidas.
A dimenso de servios se refere ao grau pelo qual a descentralizao rompe
com barreiras profissionais e burocrticas.
SERVIO NICO
(INTEGRANDO DIFERENTES
SEES E UM MESMO
DEPARTAMENTO)
COORDENAO DE
VRIOS SERVIOS
(COORDENADOR DE REA
E TRABALHO EM GRUPO)
GERNCIA DE
VRIOS SERVIOS
(GERENTE DE UNIDADE
DESCENTRALIZADA E
TRABALHO GENRICO)

De um lado do continuum, localizada mais esquerda do esquema acima, pode
existir inicialmente o objetivo de tentar superar barreiras dentro dos departamentos.
Um segundo ponto no continuum seria o esforo gerencial descentralizador em rom-
per barreiras entre departamentos. Esta abordagem, denominada por Hambleton
(1988) como descentralizao de multi-servios, busca implementar uma prestao
de servios compartilhada entre os diferentes departamentos que compem a unida-
de descentralizada, de modo que o cidado no fique transitando de um departa-
mento para o outro para satisfazer sua demanda. No modelo de multi-servios pos-
svel distinguir uma abordagem que coloca certa nfase na colaborao interdepar-
tamental, onde poderia se ter um coordenador regional buscando persuadir funcio-
nrios de diferentes departamentos a trabalharem em grupo. Isto est representado
no segundo ponto do continuum. Uma abordagem mais radical de multi-servios esta-
ria na outra ponta do continuum. Aqui o que se busca , de fato, um trabalho interde-
partamental na administrao da unidade descentralizada. O que se percebe, ento,
que o administrador da unidade descentralizada tem uma atuao de carter gen-
rico, ou seja, sob sua responsabilidade esto profissionais de diferentes setores atuan-
do em conjunto. Este carter genrico nos servios pode auxiliar na melhoria do uso
dos recursos existentes mediante um conhecimento mais articulado dos problemas a
serem enfrentados ou das aes a serem implementadas. Por outro lado, isto implica
em um esforo conjunto maior por parte dos diferentes departamentos que constitu-
em a unidade descentralizada.
Esta prestao de servios de diferentes departamentos/setores ocorre ao mes-
mo tempo. Em outras palavras, a descentralizao se apresenta como uma estratgia
organizacional-poltica que pode auxiliar na implementao de uma abordagem in-
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tersetorial da prestao de servios, desde que as unidades descentralizadas possuam
poder de deciso e recursos sobre o que fazer e como fazer, dentro de limites le-
gais e estratgicos. O como fazer implica em um tratamento mais integrado das de-
mandas dos cidados, da a preocupao com a abordagem multi-servios apresenta-
da por Hambleton (1988) que, na sua viso mais radical, considera uma inter-rela-
o entre diferentes setores, que pode ser entendida como um esforo em direo
intersetorialidade. Mas, ao mesmo tempo, este autor chama a ateno para um pro-
blema que a intersetorialidade pode enfrentar: conflito entre diferentes profisses na
implementao de polticas pblicas. Esta questo ser tratada na parte seguinte.
Outros problemas a serem considerados so de carter administrativo e polti-
co e esto delineados abaixo.
De acordo com Melo (1996), devido experincia e reflexo acumuladas a
respeito de processos de descentralizao, seria possvel realizar uma avaliao mais
realista e sistemtica dos mesmos. A maioria das contribuies sobre a questo ainda
tende a enfatizar suas virtudes. Poucos trabalhos tm explorado os limites e efeitos
no antecipados das estratgias descentralizantes. Estes so alguns dos efeitos no
antecipados e perversos da descentralizao que foram identificados, tanto em pases
do Terceiro, quanto do Primeiro Mundo, citados por Melo (1996):
a) A transferncia de receitas pblicas sem responsabilidade de gerao de re-
ceitas, rompendo o vnculo entre benefcio (representado pela disponibili-
dade de recursos para gasto) e o custo (o nus poltico e administrativo de
gerar receita), cria problemas de moral hazard (conhecido como risco moral,
onde numa situao contratual ex-post o contratante perde o controle sobre
o contratado, situao em que este pode usar os recursos do contrato a seu
bel-prazer);
b)Indefinio e ambigidade quanto definio de competncias entre esferas
de governo pela generalizao das competncias concorrentes;
c) Burocracias locais com baixa qualificao;
d)Perda de capacidade regulatria e de formulao de polticas por parte do
governo central pelo desmonte de estruturas setoriais centralizadas e relati-
vamente insuladas da competio poltica;
e) Fragmentao institucional.
Os problemas indicados por Melo (1996) pem em risco o esforo de conciliar
descentralizao com intersetorialidade. A questo do moral hazard pode significar,
por parte do administrador responsvel, uso inadequado ou a no utilizao de re-
cursos necessrios para atividades intersetoriais, ou seja, o que poderia ser feito em
conjunto, realizado de modo parcial ou no realizado. Alm, obviamente, do uso
poltico desses mesmos recursos, por exemplo, direcionados mais para manuteno
de influncia poltica da unidade descentralizada.
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A questo da baixa qualificao dos funcionrios das unidades descentraliza-
das coloca em risco o esforo de intersetorialidade, na medida em que os funcionri-
os, por no possurem formao adequada nas suas respectivas reas de atuao,
contedo terico necessrio para a execuo de suas atribuies; podem ter dificul-
dades de dilogo com colegas de outras reas.
A perda de capacidade regulatria e de formulao de polticas por parte do
ncleo central do governo pode implicar que, no nvel das unidades descentraliza-
das, implementem-se aes de polticas pblicas mais voltadas para os interesses das
chefias dessas unidades em associao, ou no, com lideranas locais. Assim, estes
comportamentos podem distorcer a prestao de servios descentralizados e interse-
toriais. No que se refere fragmentao institucional, o que pode ocorrer a falta de
uma integrao entre as unidades descentralizadas em torno de um plano comum
voltado para a cidade como um todo.
Apesar de possuir estes pontos negativos, a descentralizao ainda possui legi-
timidade enquanto estratgia de melhoria de atendimento ao cidado. Como afirma
Victor Tanzi, a questo central da discusso no refutar a concluso de que a des-
centralizao pode trazer benefcios, mas identificar situaes nas quais esta poltica
pode no trazer os resultados esperados (TANZI, 1995, p. 8, apud MELO, 1996, p. 76).
No que interessa a este artigo, a dimenso dos servios indica um caminho pa-
ra relacionar descentralizao com intersetorialidade. O esforo de colocar sob a res-
ponsabilidade de uma unidade descentralizada (administrao regional ou subpre-
feitura) servios provenientes de diferentes setores (sade, educao, assistncia so-
cial, crianas e adolescentes, habitao, saneamento, etc.) demanda um trabalho em
conjunto, bem gerenciado, por parte dos diferentes departamentos envolvidos e que
pode levar a uma abordagem intersetorial na prestao de servios.
A questo da intersetorialidade ser tratada a seguir.
INTERSETORIALIDADE
A intersetorialidade uma prtica social que vem sendo construda com base
na existncia de profundas insatisfaes, principalmente no que se refere capacida-
de das organizaes em dar resposta s demandas sociais e aos problemas complexos
vivenciados pelos cidados. Segundo Akerman (1998, apud REDE UNIDA,
www.redeunida.org.br),
a crtica fragmentao produzida pela racionalidade cientificista, predominante na
maneira de pensar e organizar o mundo, existe h muito tempo. No entanto, as evi-
dncias de esgotamento desse paradigma tm sido cada vez maiores. Essa crtica atu-
almente produz mais eco e tem maior capacidade de estimular alternativas porque o
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mundo foi-se transformando mais complexo, produzindo problemas e situaes no-
vas que o conhecimento especializado e fragmentado no tem capacidade para expli-
car, nem a ao setorial tem capacidade de resolver.
Inojosa (2001) comenta que as disciplinas construram seus saberes de forma
bastante isolada e fragmentada procurando esgotar as questes que se apresentam
em cada uma. Entretanto, vemos que esse aspecto de construo do conhecimento
inadequado para a compreenso do todo, visto que as realidades e os problemas es-
to cada vez mais polidisciplinares, transversais, multidimensionais, transnacionais,
globais, planetrios (MORIN, 2000 apud COELHO, www.geocities.com/pluriversu/
nelly.html).
Neste caso, uma simples atuao multidisciplinar seria ineficiente para a com-
preenso da realidade. Multidisciplinaridade, baseado em Harriss (2002, p. 494), se-
ria o trabalho em conjunto de diferentes disciplinas, que possuem perspectivas dis-
tintas. Uma ao interdisciplinar se adequaria melhor ao tratamento dos problemas
vivenciados pelo cidado, visto que, neste caso, trabalha-se a questo sob uma tica
que construda tendo como base as contribuies de diferentes disciplinas juntas,
ou seja, leva-se em considerao o inter-relacionamento entre elas e as devidas im-
plicaes deste fato. Interdisciplinaridade refere-se a tentativas mais rigorosas de in-
tegrar os esquemas de diferentes disciplinas e explorar questes que no apareceriam
naquelas isoladamente (HARRISS, 2002, p. 494). Neste artigo, trabalha-se o con-
ceito de intersetorialidade tomando como base a idia de interdisciplinaridade.
Almeida Filho (2000, apud PIRES, 2002) apresenta uma definio de interse-
torialidade comparando com termos correlatos. Abaixo segue algumas definies
apresentadas por esse autor:
Multidisciplinaridade: um sistema que funciona atravs da justaposio de
disciplinas em um nico nvel, estando ausente uma cooperao sistemtica
entre os diversos campos disciplinares;
Interdisciplinaridade: para alm da disciplinaridade, a noo de interdiscipli-
naridade implica uma axiomtica comum a um grupo de disciplinas cientfi-
cas conexas, cujas relaes so definidas a partir de um nvel hierrquico su-
perior, ocupado por uma delas; esta ltima, geralmente determinada por refe-
rncia sua proximidade a uma temtica unificada, atua no somente como
integradora e mediadora da circulao dos discursos disciplinares, mas prin-
cipalmente como coordenadora do campo disciplinar;
Transdisciplinaridade: indica a integrao de disciplinas de um campo parti-
cular sobre a base de uma axiomtica compartilhada e implica a criao de
um campo novo que idealmente seria capaz de desenvolver uma autonomia
terica e metodolgica perante as disciplinas que o originaram.
No que se refere aplicao da idia de intersetorialidade nas polticas pbli-
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cas, segundo Inojosa (1998, apud PIRES, 2002), a lgica intersetorial pode ser mais
permevel participao do cidado, j que suas necessidades se apresentam como
no mundo real, intrinsecamente interligadas, contribuindo para a reformulao da
relao entre Estado e Sociedade. Ainda de acordo com essa autora,
atravs do paradigma da intersetorialidade, podemos ter uma viso completa dos pro-
cessos que ocorrem no mundo real e das suas conexes entre os vrios e diferentes n-
veis do contexto. A contribuio do paradigma da intersetorialidade valiosa na solu-
o de problemas que parecem insolveis, existentes neste mundo das pessoas e insti-
tuies (INOJOSA, 1998 apud WESTPHAL e ZIGLIO, www.cepam.sp.gov.br).
Como dito antes, uma perspectiva de trabalho intersetorial envolve mais do
que justapor ou compor projetos que continuem sendo formulados e realizados seto-
rialmente. s vezes, as pessoas usam a expresso intersetorialidade para se referir a
conjuntos de projetos que eventualmente estabelecem algum dilogo na hora da for-
mulao ou da avaliao. Esse conceito possui uma perspectiva muito maior do que es-
sa e tem um conjunto de implicaes para a ao do Estado (INOJOSA, 2001, p. 105).
Intersetorialidade, de acordo com Junqueira (1998, p. 14), pode ser entendida
como uma articulao de saberes e experincias no planejamento, na realizao e
avaliao de aes para alcanar efeito sinrgico em situaes complexas visando ao
desenvolvimento social. O cidado, para usufruir uma vida com qualidade, necessita
que seus problemas sejam tratados como eles se apresentam na realidade, ou seja, na
sua totalidade e no de forma fragmentada. A intersetorialidade uma lgica para a
gesto da cidade, buscando superar a fragmentao das polticas e considerar o cida-
do na sua totalidade, nas suas necessidades individuais e coletivas (JUNQUEIRA,
1998, p. 14). A noo de intersetorialidade apresentada por Junqueira a que esse
trabalho assume.
Percebe-se aqui que uma relao pode ser feita com a abordagem de Sen (1993,
p. 313-315), ou seja, de desenvolvimento como expanso de capacidades. Nessa
abordagem, a vida humana vista como um conjunto de atividades e de modos
de ser (que ele denomina de efetivaes) que so considerados como importantes
para as pessoas, e a qualidade de vida avaliada se baseando na capacidade de fun-
cionar ou de desempenhar funes por parte das pessoas, ou seja, uma avaliao des-
sas efetivaes e da capacidade de efetu-las. A preocupao aqui com o enrique-
cimento das vidas humanas, no no sentido de termos coisas especificamente, mas
no sentido de ter liberdade para escolher entre diferentes modos de viver.
Isto significa, por exemplo, que a aferio de qualidade de vida no se determi-
na por alguns aspectos tais como mercadorias ou venda. A questo vai alm. poss-
vel viver em um pas com renda per capita alta, mas, ao mesmo tempo, com baixa es-
perana de vida (SEN, 1993, p. 314-315). O tratamento das demandas e dos proble-
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mas vivenciados pelas pessoas demanda uma viso integrada dos vrios aspectos/
processos que constituem a vida dessas pessoas (sade, emprego, educao habita-
o, liberdade poltica, etc.). Por exemplo, ter uma boa sade, alm de ser uma rea-
lizao em si mesma, ao mesmo tempo [...] contribui tanto para o aumento da pro-
dutividade como para capacidade de converter rendas e recursos em qualidade de
vida (SEN, 1993, p. 333). Por outro lado, ter sade deve ser complementado com
uma educao de qualidade, possibilidade de insero no mercado de trabalho, etc.
Outro aspecto que a noo de intersetorialidade procura superar aquele rela-
cionado com a organizao pblica formal de determinado campo de interveno,
como, por exemplo, sade assistncia social, polticas de desenvolvimento regional,
etc., que conceitualizado como setor. Muitas vezes os setores so definidos de
modo amplo. Por exemplo, em alguns pases o setor de sade engloba hospitais e cui-
dado com a terceira idade; e dentro de cada sub-campo existem outras especializa-
es. Isto no impede que ocorram sobreposies como, por exemplo, cuidado para
os idosos, que pode existir, tanto no setor de sade, quanto no de servios sociais
(BOGASON, 2000, p. 116).
Esses setores so constitudos por profissionais com um entendimento teri-
co especfico de suas atividades. Ou seja, eles so detentores de conhecimento pro-
fissional considerado pertinente para o tratamento de problemas existentes no seu
setor. Isto pode ser visto como um caminho para o entendimento de um problema de
polticas pblicas. Por outro lado, podem existir diferentes escolas em um mesmo
campo profissional, que possuam concepes distintas sobre uma mesma questo.
Bogason (2000, p. 113) apresenta um exemplo. Dentro de um mesmo campo profis-
sional, podem existir escolas que entram em conflito sobre como resolver um proble-
ma especfico de seu setor. Por exemplo, um departamento de estradas poderia suge-
rir, para resolver o problema de congestionamento nas estradas ao redor da cidade
durante o rush, a expanso das estradas ou a construo de rotas alternativas. J o
departamento de transportes pblicos, poderia sugerir aumentar o nmero de nibus
e a cobertura das reas do subrbio, talvez com passagens mais baratas que as con-
vencionais, visando incentivar o uso do transporte coletivo. Neste caso para pessoas
que utilizam normalmente o seu automvel como meio de transporte. No caso espe-
cfico deste exemplo estrangeiro, o subrbio habitado por pessoas de renda alta, da
o uso de automvel para ir e vir do trabalho. Outro exemplo poderia ser o debate, no
caso brasileiro, sobre o sistema plural de ensino, no qual se questiona se ele mais
adequado para a educao bsica da criana, dada as condies brasileiras, tanto so-
ciais, quanto do ensino.
Alm desse possvel conflito, pode-se ter, tambm, diferenas de opinio entre
os profissionais e as pessoas da localidade sobre o que mais importante a ser tratado
e, conseqentemente, pode existir desacordos em relao a quais instrumentos de
35
poltica pblica deveriam ser utilizados. Conflitos entre profissionais de diferentes
formaes e entre estes e os polticos devem ser considerados.
O que Bogason (2000, p. 116) observa aqui a existncia de diferentes pa-
dres de interaes entre diferentes atores, relacionados com um programa de pol-
ticas pblicas, ou seja, a existncia de redes no sentido mais geral. Esses atores po-
dem ter opinies distintas sobre a melhor maneira de realizar um programa e, em
conseqncia, poderia existir uma constante troca de pontos-de-vista sobre o modo
de interpretar os problemas e sobre como alocar meios e utilizar os instrumentos na
questo que interessa os atores envolvidos.
O que se percebe ento, que o conceito de intersetorialidade est relaciona-
do com as noes de setor de conhecimento e poder profissional. O conhecimento
forma um conjunto de interpretaes do mundo e das atividades humanas, com al-
guns elementos prescritivos em relao ao modo de abordar a soluo do problema.
Ele explicitamente baseado em teorias cientficas que so, nesse sentido, geralmen-
te conhecidas e sujeitas aceitao ou crticas, formando, desse modo, base para
avanos cientficos (BOGASON, 2000, p. 117). J o poder profissional reside na sua
capacidade poltica de usar o seu conhecimento (PARSONS, 1995, p. 154). No en-
tanto, a relao estabelecida entre diferentes profissionais de um mesmo setor, ou de
diferentes setores, pode significar a formao de redes e, desse modo, auxiliar no es-
foro de uma abordagem intersetorial na questo de polticas pblicas. Ou seja, o es-
foro de se estabelecer processos de polticas pblicas intersetoriais, tem que lidar
com uma tenso decorrente do modo pelo qual os atores de diferentes setores, ou
atores com diferentes vises sobre um mesmo problema dentro de um mesmo setor,
relacionam entre s. Como observa Parsons (1995, p. 154), os profissionais possuem
influncia no processo de definio dos problemas, na produo e discriminao de
conhecimento e na interpretao e implementao de polticas pblicas. Ou seja, is-
to significa que um processo intersetorial deve ter no s o esforo de trabalhar de
modo integrado diferentes conhecimentos, algo por si s difcil, mas tambm levar
em conta como se d o relacionamento entre profissionais de diferentes formaes,
entre estes e os burocratas, os polticos e os cidados.
De acordo com Inojosa (2001, p. 105), duas coisas so fundamentais sobre a
formulao, a realizao e a avaliao de polticas, programas e projetos interseto-
riais ou transetoriais:
a focalizao, com base regional, em segmentos da populao; e
a preocupao com resultados e impactos.
A focalizao em segmentos da populao permite uma maior proximidade
com o cidado e faz com que fique mais fcil a percepo de seus problemas e como
eles se apresentam no cotidiano do mesmo. Ela pode ser utilizada para a formulao
de um planejamento de base regional, sendo importante que este possua carter par-
36
ticipativo, visando estabelecer aes de carter coletivo, no que respeita ao segmen-
to atendido, para sanar os problemas de forma eficiente.
O outro aspecto relevante trata da questo dos resultados e seus impactos. Eles
dizem respeito mais parte avaliativa dos programas intersetoriais. Conhecer os re-
sultados um elemento importante para que se possa evitar que aes que geraram
impactos negativos voltem a ser repetidas e tambm para que se possa saber se as
mudanas esperadas na vida das pessoas esto realmente acontecendo. Evidente-
mente, a sociedade acaba acompanhando os resultados pelos reflexos na qualidade
de vida, mas nem sempre fcil vincular esses reflexos aos programas e planos (INO-
JOSA, 2001, p. 106).
O uso da intersetorialidade pode implicar utilizao do conceito de rede. Base-
ando-nos numa abordagem intersetorial, percebe-se que os problemas da sociedade
devem ser considerados como um conjunto nico, da maneira como eles se apresen-
tam no cotidiano da sociedade, e que devem ser tratados na sua totalidade. No en-
tanto, v-se que eles se apresentam de um modo que o Estado ou qualquer outra or-
ganizao, sozinhos e com conhecimentos especializados e fragmentados, no conse-
guiriam solucion-los em virtude da complexidade de como eles so percebidos na
sociedade. Neste ponto, o conceito de rede pode ser til, j que ele pretende vincular
vrios atores em torno de diferentes aspectos de um problema em um determinado
segmento da sociedade.
A idia de rede tem aparecido fortemente nas discusses sobre as polticas so-
ciais como um instrumento de gesto, com vistas a ampliar os resultados e impactos
dessas polticas (INOJOSA, 1999, p. 116). Este termo sugere a idia de articulao,
conexo, vnculos, aes complementares, relaes horizontais entre parceiros, in-
terdependncia de servios para garantir a integralidade da ateno aos segmentos
sociais vulnerabilizados ou em situao de risco social e pessoal (BOURBOGUIG-
NON, 2001). Como Smith (1993, p. 7) observa, as redes ocorrem quando existe uma
troca de recursos entre os atores envolvidos. Sobre as redes, pode-se dizer, tambm,
que, em princpio, so parcerias nas quais se articulam pessoas fsicas e/ou jurdicas e
organizaes publicas e/ou privadas, ocorrendo a promoo de relaes interpessoais,
intra ou interorganizacionais, intra ou intergovernamentais e intra ou intersetoriais;
e se constituem em arranjo institucional que canaliza interesses e guia comportamen-
tos em direo a solues de interesse comum, ao invs de conflitos sobre recursos
escassos (BOGASON, 2000, p. 6).
Parece que a atual emergncia das redes como forma alternativa para a ao
social tem sido provocada pela crtica aos resultados da gesto das polticas pblicas
mediante estruturas organizacionais, pblicas ou privadas, que se articulam em
sistemas onde as partes so interdependentes, mas cujo modo de operar, na prti-
ca, tem sido fragmentado (INOJOSA, 1999, p. 117). Ela um fato social, mas
37
tambm uma oportunidade de reflexo sobre o social e as prticas cotidianas (JUN-
QUEIRA, 2000, p. 40).
Baseando-se em Inojosa (1999), verifica-se que existem alguns tipos de rede:
algumas segundo a relao entre parceiros e outras segundo o foco de atuao. Neste
trabalho, restringir-nos-emos somente ao primeiro tipo.
As redes segundo a relao entre parceiros podem ser dos seguintes tipos:
Autnoma ou orgnica: constituda por entes autnomos, com objetivos es-
pecficos prprios e que passam a se articular em funo de uma idia abra-
ada coletivamente. Nesse modelo de rede, os entes so mobilizados por um
ou mais deles, a partir de uma idia-fora ou idia mobilizadora que os leve a
definir, em conjunto, um objetivo comum, a ser realizado atravs da sua ar-
ticulao, com a preservao da identidade original de cada participante;
Tutelada: neste modelo os entes tm autonomia, mas se articulam sob a gide
de uma organizao que os mobiliza em funo de um papel de regulao le-
gal ou de capacidade de financiamento e que, por isso, modela o objetivo co-
mum. Cada ente, alm de considerar o custo e os possveis benefcios da ade-
so, tender a subordinar sua permanncia na rede a essa relao;
Subordinada: constituda por entes que so parte de uma organizao ou de
um sistema especfico e onde exista uma interdependncia de objetivos. A
rede, de certo modo, independe da vontade dos entes. H apenas um lcus
de controle. Nesta classe de rede, o grau de autonomia das partes determi-
nado pela coordenao, que pode delegar e retomar poder a qualquer mo-
mento. Pode haver um esforo de compartilhamento de interpretaes e
sentido, bem como de articulao de aes, mas a idia que norteia a rede
a idia fora no foi abraada coletiva e livremente por entes com a sua
identidade prpria.
Apesar da importncia da intersetorialidade para a gesto de polticas sociais,
ela enfrenta dificuldades de ser assimilada tanto pelas organizaes quanto pela socie-
dade em geral (JUNQUEIRA, 2000, p. 39). Observa-se que a sua implementao
pode ter obstculos, como os j citados, alm de problemas de carter cultural, como
diz Najmanovich: A maioria das pessoas continua pensando como indivduos isola-
dos e no como parte de mltiplas redes de interaes: familiares, de amizade, de tra-
balho, recreativas (NAJMANOVICH, 1995, p. 61, apud JUNQUEIRA, 2000).
RELACIONAMENTO ENTRE OS CONCEITOS
DESCENTRALIZAO E INTERSETORIALIDADE
importante ressaltar neste momento que a abordagem aqui feita dessas duas
38
ferramentas de gesto, descentralizao e intersetorialidade, restringem-se no uso
das mesmas por parte dos governos municipais. A utilizao dessas ferramentas tem
como objetivo melhorar a eficcia e eficincia da ao do governo municipal na re-
soluo dos problemas que se apresentam na sociedade, alm de serem mecanismos
de democratizao.
Na atualidade, esses dois conceitos tm sido um ferramental importante dis-
posio da administrao pblica para a resoluo das demandas apresentadas pela
sociedade, e a implementao destes, simultaneamente, pode gerar uma maior efici-
ncia na resoluo dos problemas complexos do cotidiano do cidado.
Grandes centros urbanos so compostos de vrias regies onde cada uma apre-
senta demandas especficas no que se refere educao, saneamento, segurana,
sade, habitao, cultura, lazer, assistncia social, trabalho, etc. V-se, na realidade,
que em muitos casos, as necessidades dos cidados se apresentam intrinsecamente
interligadas nos seus vrios aspectos, impedindo que uma ao focalizada em apenas
um destes solucione a necessidade como um todo. No entanto, tradicionalmente, as
polticas pblicas bsicas so setoriais e desarticuladas, respondendo a uma gesto
com caractersticas centralizadoras, hierrquicas, deixando prevalecer prticas na
rea social que no geram a promoo humana (BOURGUIGNON, 2001).
Com a distribuio dos servios prestados pelo governo local numa base terri-
torial, pode-se ter, via descentralizao, uma melhoria na execuo das polticas p-
blicas, visto que esta descentralizao permite uma proximidade maior com o cida-
do e, conseqentemente, uma viso mais completa das suas necessidades. A des-
centralizao consiste numa viso integrada dos problemas vivenciados pelo (s) ci-
dado (s).
Com uma ao sinrgica entre os vrios departamentos responsveis pelos ser-
vios prestados pelo governo municipal, evita-se a fragmentao da ateno s ne-
cessidades sociais e o paralelismo de aes, sendo possvel ter um tratamento mais
eficiente dos problemas complexos da sociedade e oferecer, assim, melhor qualidade
de vida para a populao. Da, aliada a uma abordagem intersetorial, tem-se a utili-
zao do esquema de rede.
Tendo que a intersetorialidade consiste numa articulao de saberes e experi-
ncias, ela envolve, ento, diferentes pessoas, rgos, departamentos, divises, orga-
nizaes, etc., visto que os saberes na sociedade se encontram de forma fragmenta-
da. Por outro lado, uma atuao intersetorial caracteriza-se, tambm, como uma
atuao em rede, entendida aqui como um arranjo entre pessoas, rgos, departa-
mentos divises, organizaes, etc.
A implementao da descentralizao juntamente com polticas de carter in-
tersetorial, com uma atuao em rede, uma ao que pode auxiliar na promoo do
desenvolvimento social de governos municipais, por causa das caractersticas apre-
39
sentadas por esses conceitos. Outro ponto positivo tambm o fato de que uma es-
trutura governamental descentralizada minimizaria os riscos de que os tipos ou quan-
tum de bens pblicos ofertados no correspondam s preferncias dos cidados ou
ainda de que os benefcios relativos a um grupo (jurisdio) sejam arcados por outro
grupo (jurisdio) (MELO, 1996, p. 76).
No entanto, problemas provenientes, tanto da descentralizao, quanto da in-
tersetorialidade podem colocar em risco a articulao entre as duas. A articulao,
em si, pode provocar maior complexidade no processo de trabalho. Tal complexida-
de pode apresentar o desafio de como articular diferentes setores na resoluo de um
mesmo problema. Alm disso, existe o problema de conflito entre os profissionais
burocratas e polticos, decorrente da diferenciao de conhecimento entre os atores
envolvidos. Por sua vez, a descentralizao tambm pode gerar problemas tais como
o uso, em proveito prprio, por parte dos responsveis das unidades descentralizadas,
seja poltico ou burocrata, dos recursos existentes naquele nvel, em detrimento da
resoluo dos problemas vivenciados pelos cidados, o que enfraquece a abordagem
intersetorial.
Em suma, embora a articulao entre as estratgias tratadas aqui possa auxiliar
na melhoria do funcionamento da prefeitura e da sua relao com o cidado, ela traz
riscos que devem ser avaliados previamente para que no se tenha uma estrutura
mais complexa que, inicialmente, seria voltada para lidar com problemas de modo
mais integrado, tornando-se outra fonte de conflitos para a prefeitura municipal, di-
ficultando, ento, o seu esforo na direo de uma maior eficincia, eficcia e demo-
cratizao da mquina pblica.
ABSTRACT
This paper aims at analysing the relationship between decentralization
and intersectoriality, seem here as strategies of modernization and de-
mocratization of municipal governments. Decentralization is understood
here as delegation of power from the centre to the periphery of an orga-
nization. In turn, intersectoriality is conceived as a process of combin-
ing different knowledges and experiences in planning, accomplishment
and evaluation of activities in order to obtain sinergy in complex situa-
tion of public management. This analisys intends to show how these
strategies can be interrelated, their specific advantages and risks, and
how these aspects can affect that relationship. The conclusion stresses
the possibilities that derives from the combination of decentralisation
with intesectoriality in terms of modernization and democratization of
municipal governments.
Key words: Decentralization; Intersectoriality and municipal govern-
ments
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E & G Economia e Gesto, Belo Horizonte, v. 3, n. 6, p. 23-41, dez.

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