Livro Politicas para A Retomada Do Crescimento

POLTICAS PARA
A RETOMADA
DO CRESCIMENTO
reflexes de
economistas
brasileiros
Ant oni o Cl audi o Sochaczewski
Ant oni o Del f i m Net t o
Lus Car l os Mendona de Bar r os
Lui z Car l os Br esser -Per ei r a
Lui z Gonzaga de Mel l o Bel l uzzo
Mar i a da Concei o Tavar es
Pedr o Sampai o Mal an
Ri car do Bi el schowsky
Car l os Mussi
or gani zador es
ESCRITRIO DA
CEPAL NO BRASIL
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POL TI CAS PARA A RETOMADA DO
CRESCI MENTO REFLEXES DE
ECONOMI STAS BRASI LEI ROS
POL TI CAS PARA A RETOMADA DO
CRESCI MENTO REFLEXES DE
ECONOMI STAS BRASI LEI ROS
Ri car do Bi el schow sk y
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A n t o n i o Cl a u d i o So ch a czew sk i
A n t o n i o Del f i m N et t o
Lu s Ca r l o s M en d o n a d e Ba r r o s
Lu i z Ca r l o s Br esser - Per ei r a
Lu i z Go n za g a d e M el l o Bel l u zzo
M a r i a d a Co n cei o Ta v a r es
Ped r o Sa m p a i o M a l a n
Escr it r io da
CEP AL no Br asi l
Br asl i a
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES,
10
o
andar 70076-900 Braslia DF
Fone: (61) 315-5336
Fax: (61) 315-5314
Correio eletrnico: editbsb@ipea.gov.br
Ri o de Janei ro
Av. Presidente Antnio Carlos, 51, 14
o
andar
20020-010 Rio de Janeiro RJ
Fone: (21) 3804 8118
Fax: (21) 2220 5533
Correio eletrnico: editrj@ipea.gov.br
URL: http://www.ipea.gov.br
Polticas para a retomada do crescimento reflexes de economistas
brasileiros/Ricardo Bielschowsky, Carlos Mussi, organizadores.
Braslia : IPEA: CEPAL, 2002.
207 p.
Contedo: p. 1. Resenha deentrevistas. p. 2. Artigos
1. Poltica Econmica. 2. Crescimento Econmico. 3. Brasil.
I. Bielschowsky, Ricardo Alberto. II. Mussi, Carlos Henrique Fialho.
III. Instituto dePesquisaEconmicaAplicada. IV. NaesUnidas. CEPAL.
Escritrio no Brasil. VI. Ttulo.
CDD. 338.981
I nst i t ut o de Pesqui sa Econmi ca Apl i cada i pea 2002
Gover no Feder al
Mi ni st r i o do Pl anej ament o,
Or ament o e Gest o
Mi ni st r o M art us Tavares
Secr et r i o Execut i vo Gui l herme Di as
Fundao pblica vinculada ao Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, o I PEA
fornece suporte tcni co e i nsti tuci onal s aes
governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvi mento brasi lei ro e disponibiliza,
para a soci edade, pesqui sas e estudos reali zados
por seus tcni cos.
Pr esi dent e
Robert o Borges M art i ns
Chef e de Gabi net e
Lui s Fernando de Lara Resende
Di r et or i a de Est udos Macr oeconmi cos
Eust qui o Jos Rei s
Di r et or i a de Est udos Regi onai s e Ur banos
Gust avo M ai a Gomes
Di r et or i a de Admi ni st r ao e Fi nanas
Hubi mai er Cant uri a Sant i ago
Di r et or i a de Est udos Set or i ai s
Lus Fernando Ti roni
Di r et or i a de Cooper ao e Desenvol vi ment o
Muri l o Lbo
Di r et or i a de Est udos Soci ai s
Ri cardo Paes de Barros
EDI TORI AL I PEA
Coor denao
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Super vi so
Suely Ferreira
Copi desque
Rbia Maria Pereira
Revi so
Francisco Villela
Edi t or ao El et r ni ca
Iranilde Rego
Capa
Rafael Luzente de Lima
As opi ni es emi ti das, nesta publi cao, so de exclusi va e de inteira responsa-
bilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do
I nstituto de Pesquisa Econmica Aplicada, o do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto ou o da Comi sso Econmi ca para a Amri ca Lati na e o
Caribe (CEPAL).
permi ti da a reproduo deste texto e dos dados nele conti dos, desde que
ci tada a fonte. Reprodues para fi ns comerci ai s so proi bi das.
Apr esent ao
A parceria tcnico-cientfica do IPEA com o Escritrio da CEPAL no
Brasil vem h vrios anos permitindo o desenvolvimento de diver-
sas aes conjuntas. Entre outras atividades variadas, entendemos
que a publicao de livros com anlise sria sobre temas especficos
tem sido uma das contribuies expressivas dessa parceria.
Nesta oportunidade, temos a satisfao de poder trazer a
pblico este volume, o qual busca sistematizar as proposies de
um grande nmero de renomados economistas brasileiros, relati-
vas a como eles identificam e priorizam as aes de poltica eco-
nmica que poderiam assegurar o crescimento sustentado de lon-
go prazo. Como ficar claro da leitura atenta do livro, a variedade
de proposies aqui registradas reflete a riqueza tcnica alcanada
hoje pela profisso de economista no Brasil, assim como estimula
o amadurecimento do debate sob a tica aqui adotada.
importante ressaltar que a seleo dos economistas entre-
vistados, assim como a seleo dos economistas convidados a con-
tribuir com artigos para este volume, buscaram abarcar precisa-
mente um espectro variado de posies em termos de vises pol-
ticas, de posturas ideolgicas, de nfases propositivas e de experi-
ncias profissionais. As posies e propostas aqui apresentadas
so de inteira responsabilidade dos articulistas e dos entrevista-
dos, e, portanto, no refl etem necessari amente a posi o
institucional do IPEA ou a da CEPAL.
Ao patrocinar este esforo de reflexo, o IPEA e o Escritrio
da CEPAL no Brasil acreditam estar contribuindo para estimular o
debate de profissionais da rea econmica, retomando, assim, uma
perspectiva ampla, de projeto agregado para o pas, com proposi-
es focadas no longo prazo.
Roberto BorgesMartins Renato Baumann
Presidente do IPEA Diretor do Escritrio
da CEPAL no Brasil
Pr ef ci o
A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL)
tem, desde sua fundao, centrado suas preocupaes no cresci-
mento econmico dos pases da regio. Suas proposies sempre
se nortearam pela busca de condies que assegurassem o cresci-
mento econmico sustentvel de longo prazo. Para tanto, consi-
dera como condies necessrias uma insero internacional efi-
ciente, uma estrutura produtiva e uma institucionalidade que
permitam a absoro e a transmisso interna de progresso tcni-
co, assim como a eqidade entre os indivduos.
Aps uma dcada perdida, em que a maior parte dos indi-
cadores econmicos mostrou trajetria adversa, e de uma dcada
de reformas, quando a maior parte dos pases da regio passou
por transformaes expressivas na sua forma de desenhar e de
executar polticas econmicas, o ano de 2001 iniciou-se em toda
a Amrica Latina e o Caribe com perspectivas de retomada de um
novo ciclo de desempenho das economias da regio em bases bem
mais slidas.
As reformas adotadas ao longo dos anos 1990 expuseram os
produtores locais a maior concorrncia com competidores exter-
nos (na maior parte dos casos com intensidade desconhecida no
perodo posterior Segunda Guerra). A atuao do Estado como
produtor e como regulador passou por profundas transformaes,
tanto em termos de formulao como no que se refere execuo
diria das medidas de poltica econmica. As economias da re-
gio podiam contar com um grau de acesso ao mercado interna-
cional de capitais que se no o mais adequado certamente
possibilitaria o financiamento de recursos requeridos numa even-
tual retomada de crescimento. As crises da segunda metade da
dcada anterior haviam levado a maior parte dos pases da regio
a alterar suas polticas cambiais, o que deveria contribuir para
reduzir sua vulnerabilidade a choques externos. As taxas de infla-
o permaneciam baixas para os padres histricos da regio.
Medidas de transparncia na gesto dos recursos pblicos esta-
vam sendo adotadas, e revelava-se preocupao crescente com a
sustentabilidade das estruturas de arrecadao fiscal. Por ltimo,
essas economias haviam experimentado investimentos expressivos
em modernizao do aparato produtivo.
No cenrio externo esperava-se alguma retrao do ritmo de
atividade da economia dos Estados Unidos, e sabia-se que a eco-
nomia japonesa no dava sinais promissores de recuperao j h
algum tempo. Mas esperava-se tambm que o contexto internacio-
nal fosse de alguma forma beneficiado pela superao das crises
dos anos 1990, e que o mercado europeu apresentasse oportuni-
dade favorvel de acesso liquidez.
Esse conjunto de indicadores compunha um novo cenrio
que permitia leitura positiva das perspectivas econmicas. Esse
contexto demandava, ento, consideraes sobre a retomada do
processo de crescimento, trazendo a agenda de discusses das pre-
ocupaes de ajuste em curto prazo que caracterizaram as dca-
das anteriores para temas associados sustentabilidade da reto-
mada do crescimento.
Havia, alm disso, a percepo de que no apenas o trata-
mento das condies de longo prazo havia sido ultrapassado pela
necessidade de se lidar com temas relacionados ao processo de
ajuste como tambm o prprio desenvolvimento da profisso de
economista tinha mudado de rumo nas ltimas dcadas, numa
trajetria assemelhada da medicina. Nessa rea os chamados
mdicos da famlia (que conheciam e lidavam com os quadros
clnicos gerais dos seus pacientes) foram gradualmente sendo subs-
titudos por especialistas concentrados em suas respectivas reas
de atuao. Tambm em economia existe a percepo de que os
grandes formuladores das caractersticas do processo de desenvol-
vimento, no passado, foram gradualmente perdendo espao para
especialistas em temas especficos.
Em economia, como em medicina, fica s vezes a sensao
de que os ganhos de excelncia no manejo separado de temas
trazem associados alguns custos. Entre outros, o pot-pourri de es-
pecializaes temticas parece ter reduzido a margem para vises
de conjunto, as quais permitem identificar trajetrias gerais.
Foi a partir dessa dupla percepo quanto ao momento
econmico e quanto aos rumos da profisso que o Escritrio da
CEPAL no Brasil e o IPEA decidiram organizar este volume, que
tenta resgatar a perspectiva propositiva de longo prazo e se com-
pe de cinco artigos mais os resultados de entrevistas com outros
quase quarenta economistas brasileiros. A idia nunca foi a de
realizar um censo de opinies, e tampouco havia condies mate-
riais para incluir todos os nomes expressivos de economistas bra-
sileiros. Contudo, mesmo com essas ressalvas, acreditamos que o
conjunto de informaes mostradas aqui possa dar uma boa idia
do estado-da-arte do pensar econmico no Brasil de hoje, e espe-
ramos que possa servir para motivar o debate nesse sentido.
Renato Baumann
Diretor do Escritrio da CEPAL no Brasil
SUM RI O
APRESENTAO
Ro b er t o Bo r g es M a r t i n s e
Ren a t o Ba u m a n n
PREFCI O
Ren a t o Ba u m a n n
I NTRODUO ... 15
Ri ca r d o Bi el sch o w sk y e
Ca r l o s M u ssi
PARTE I
RESENHA DE ENTREVI STAS
CAP TULO 1
POL TI CAS DE CRESCI MENTO
E O FUTURO DO BRASI L ... 31
A n t o n i o Cl a u d i o So ch a czew sk i
PARTE I I
ARTI GOS
CAP TULO 2
A ECONOMI A POL TI CA DO
DESENVOLVI MENTO ... 83
CAP TULO 3
OS DESAFI OS DA
MACROECONOMI A
BRASI LEI RA ... 107
CAP TULO 4
I NCOMPATI BI LI DADE DI STRI BUTI VA E
DESENVOLVI MENTO AUTO- SUSTENTADO ... 117
CAP TULO 5
DESENVOLVI MENTO NO
BRASI L RELEMBRANDO
UM VELHO TEMA ... 149
M a r i a d a Co n cei o Ta v a r es e
CAP TULO 6
O BRASI L NA PRI MEI RA DCADA DO
SCULO XXI PERSPECTI VAS DO
DESENVOLVI MENTO COM ESTABI LI DADE ... 185
15 Pol t i cas para a ret omada do cresci ment o ref l exes de economi st as brasi l ei ros
I NTRODUO
Ri ca r d o Bi el sch o w sk y e Ca r l o s M u ssi *
Este livro de reflexes sobre polticas de crescimento no Brasil
datado. Com poucas excees, os artigos e entrevistasaqui apre-
sentados foram reunidos no fim de 2000 e no primeiro semestre
de 2001, sob o estmulo de uma conjuntura muito especfica.
Concebemos o projeto do livro em meados de 2000 quan-
do se renovavam esperanas de recuperao do crescimento , a
partir da idia de que as condies macroeconmicas mnimas
para se viabilizar a expanso sustentada podiam enfim estar sendo
restabelecidas. O estmulo principal provinha do fato de a estabi-
lidade de preos ter sido preservada em 1999 e em 2000 apesar
da exploso cambial, bem como do fato de a economia crescer
razoavelmente sem que se manifestassem ainda presses srias so-
bre o cmbi o. O momento era de alvi o porque a polti ca
macroeconmica brasileira se desvencilhara de seu maior proble-
ma instrumental: o regime de cmbio fixo.
No entanto, e como se sabe, a partir de fins de 2000 o qua-
dro foi crescentemente contaminado pelas influncias desfavor-
veis da recesso norte-americana, da crise argentina e, por fim, da
crise energtica. A profundidade da vulnerabilidade externa, ex-
pressa por um passivo externo de cerca de 400 bilhes de dlares
(dvida externa mais estoque de investimento direto), e a amplia-
o do problema em razo das condies de financiamento da
dvida pblica interna tomaram conta do quadro de expectativas,
ao que veio somar-se a escassez de energia.
* Economistasdo Escritrio da CEPAL no Brasil.
Quando o projeto do livro foi finalmente posto em execuo
predominou esse contexto de crescente ceticismo. Nesse sentido,
portanto, que devem ser entendidas as reaes da maioria dos
articulistas e dos entrevistados. Os leitores observaro, por exem-
plo, que, em virtude do momento da realizao dos artigos e das
entrevistas, a questo externa interferiu de forma importante nas
reflexes levadas a cabo pelos participantes.
Observaro, tambm, que, salvo excees, as intervenes
voltam-se, bem mais que a polticas concretas, para princpios
gerais de ordenamento de polticas, tais como espaos para inter-
veno estatal legtima, reas de fragilidade produtiva e questes
institucionais a serem enfrentadas. Isso fcil de entender. Afi-
nal, a ausncia, nas ltimas duas dcadas, de reflexo sistemtica
sobre polticas de crescimento exigiu um esforo todo especial
por parte dos economistas convidados a contribuir, tornando-se
natural que a mai ori a das refl exes ti vesse um carter de
reinaugurao do debate.
Por isso o livro mostra que ainda nos encontramos numa fase
de preaquecimento para uma corrida intelectual de mais longo
prazo. Trata-se de uma primeira amostra representativa do esto-
que de idias de economistas brasileiros sobre o tema das polti-
cas de crescimento na dcada de 2000. A contribuio do livro
ajudar a reaquecer o debate e, quem sabe , a alcanar o bene-
fcio adicional de poder contribuir para o enriquecimento do de-
bate eleitoral em 2002.
Como conhecido, h no Brasil toda uma tradio de dis-
cusso sobre estratgiase polticasde crescimento. O longo pero-
do de crescimento liderado pelo Estado, que se estende de 1947
a 1980 (crescimento mdio de 7,2% ao ano), foi palco de acalo-
rado debate entre distintas correntes de pensamento. Subjacente
a tal debate encontrava-se, primeiramente, e em oposio aos fun-
damentos tericos da ortodoxia liberal, a idia de que em estrutu-
ras produtivas e institucionais subdesenvolvidas, como a brasilei-
ra, o mercado no conduz alocao eficiente de recursos, deven-
do as falhas de mercado ser corrigidas pelo Estado. Em segundo
lugar, e mais radicalmente, encontrava-se a idia de que nas con-
dies de subdesenvolvimento a coordenao agregada das decises
de investimento, bem como o seu financiamento e, em certos ca-
sos, a sua execuo, requerem participao estatal.
A hegemonia absoluta dessa posio, ou seja, do desenvolvimen-
tismo que teve variadas manifestaes direita, ao centro e
esquerda do espectro poltico-ideolgico perdurou at a entra-
da da dcada de 1980. A profunda instabilidade que se seguiu
aos episdios internacionais de fins dos anos 1970 a segunda
exploso dos preos do petrleo, a deciso estadunidense de 1979
de elevar as taxas de juros, e o fechamento do mercado financeiro
aos pases endividados foi o divisor de guas que marcou o fim
dessa hegemonia.
A retrao desenvolvimentista se deu como resultado de v-
rios fatores. Destacadamente podem ser mencionados o fato de as
energias nacionais terem estado absorvidas por problemas de curto
prazo e pelas altas taxas de inflao, a baixa credibilidade do setor
pblico oriunda da prolongada incapacidade do Estado de elimi-
nar a instabilidade macroeconmica, e a crescente hegemonia do
pensamento neoliberal no plano internacional.
interessante destacar que a retrao do desenvolvimentismo
se aprofundou apesar de a discusso terica referente questo do
crescimento ter avanado nos ltimos trs lustros, reabrindo, com
isso, espaos discusso sobre o papel das polticas pblicas.
O mainstreamneoclssico prosperou na linha do endogenousgrowth
theory, a qual reconhece o problema da divergncia de taxas de
crescimento entre pases e regies como resultante dos rendimen-
tos crescentes de escala gerados pelo progresso tcnico sobre a
produtividade do capital e do trabalho. Esse reconhecimento
i mpl i ca a admi sso de i ntervenes pbl i cas cri adoras de
externalidades por parte da tecnologia e do capital humano,
justificveis em razo das falhas de mercado para esses fatores de
produo. Alm disso, a lista de falhas de mercado em pases em
desenvolvimento, admitidas pela frao menos ortodoxa dos au-
tores da corrente neoclssica, parece ampliar-se a cada dia. Essa
ampliao permite, nas discusses policy oriented, maior capacida-
de de dilogo entre autores neoclssicos e autores de outras cor-
rentes mais propensas a identificar a ao das polticas pblicas
como um elemento necessrio maximizao do crescimento.
No entanto, mesmo com essa maior abertura por parte da
academia foi-se instalando uma averso, em parcela crescente dos
economistas brasileiros, quanto contribuio do Estado para o
crescimento e o desenvolvimento econmico. De forma muito
estilizada possvel identificar dois grupos de economistas no
Brasil de hoje.
O primeiro grupo constitudo por economistas que no
mudaram suas convices desde os anos 1970, e por economistas
mais jovens que pensam como os primeiros apesar de no terem
vivenciado o debate durante a experincia intervencionista do ci-
clo longo de crescimento do ps-guerra. Esse grupo acredita que
eventuais falhas de mercado devem ser corrigidas com mais mer-
cado, e no com mais Estado, e acredita, ademais, que as falhas
oriundas da interveno estatal sobre as regras de mercado costu-
mam ser muito piores do que aquelas que se verificam mediante a
funcionamento nem sempre perfeito do mercado.
No outro extremo h o grupo de economistas que segue acre-
ditando que, especialmente em pases subdesenvolvidos, o Esta-
do tem uma srie de funes econmicas fundamentais a cum-
prir, alm de uma boa administrao fiscal e macroeconmica,
para sustentar o crescimento e elevar a eficincia a mdio e a lon-
go prazos. Os economistas desse grupo identificam um grande
conjunto de atividades que, segundo eles, no podem ter evolu-
o eficiente se deixadas ao sabor do livre jogo do mercado, tais
como a infra-estrutura, os segmentos industriais de fronteira
tecnolgica, o fomento s exportaes, a pesquisa cientfica e
tecnolgica, a criao de externalidades em reas geogrficas de fron-
teira, a atuao das pequenas e das mdias empresas, o mercado de
financiamento de longo prazo, etc. Na verso mais radical e elabo-
rada desse grupo as idias se organizam pelo princpio de que o
Estado tem como funo econmica ltima orientar e dar suporte
a estratgias de crescimento viveis no Brasil, permitindo, dessa
forma, coordenao entre as decises individuais dos agentes.
Tanto de um lado como de outro do espectro ideolgico h
variados graus de radicalismo, e encontram-se em ambos os lados
economistas com posies moderadas. Do lado dos que resistem
interveno estatal encontram-se aqueles que, teoricamente,
admitem a existncia de inmeras falhas de mercado (capital, tra-
balho, comrcio internacional, etc.), os quais acreditam que, em
princpio, essas falhas poderiam ser corrigidas por uma boa inter-
veno pblica, mas so cautelosos em diferentes intensidades.
A cautela deriva do fato de eles identificarem um acmulo de
evidncias, no Brasil, sobre a inviabilidade de se implementar
uma boa interveno do Estado na economia do pas. A economia
poltica brasileira no que se refere ao processo de deciso e de
implementao de aes que implicam gastos ou absteno
de arrecadao seria, para eles, demasiadamente poluda de
interesses polticos escusos e de aes inescrupulosas de rentistas
para permitir que se persiga uma interveno eficiente por parte
do setor pblico. De acordo com essa viso, a ao governamen-
tal, no passado, e as debilidades poltico-administrativas do Esta-
do brasileiro, no presente, tornam recomendvel evitar a interfe-
rncia governamental portadora de ameaas ao equilbrio fiscal e
estabilidade de preos.
Do outro lado encontram-se aqueles que consideram as fa-
lhas de mercado demasiadamente grandes para que sejam ignora-
das, mas reconhecem limitaes operacionais graves para maior
interveno estatal. Comparativamente ao passado, a viabilidade
da interveno estaria bastante limitada por parte da atual fragili-
dade fiscal especialmente se consideradas as legtimas presses
por aumentar os gastos sociais , pela debilidade da mquina
administrativa federal, e pela exigidade dos recursos instrumen-
tais no contexto na nova ordem internacional, tais como asregras
da Organizao Mundial de Comrcio (OMC).
Esse conjunto de posies sobre o papel da poltica econ-
mica na promoo do desenvolvimento est presente na resenha
das entrevistas e nos artigos includos neste livro. O leitor verifi-
car, talvez, que mais que propostas radicais prevalecem posies
intermedirias.
ESTRUTURA E CONTEDO
O livro est organizado em duas partes. A primeira apresen-
ta a resenha de Antonio Claudio Sochaczewski, feita a partir das
entrevistas que realizou com trinta e oito economistas das mais
variadas tendncias analticas e poltico-ideolgicas. A segunda traz,
por ordem alfabtica, os artigos de Antonio Delfim Netto, de
Lus Carlos Mendona de Barros, de Luiz Carlos Bresser-Pereira,
de Maria da Conceio Tavares e Luiz Gonzaga Belluzzo (co-au-
toria), e de Pedro Sampaio Malan. Segue-se um breve enunciado
dos elementos centrais que compem a resenha e os artigos.
Os termos de referncia do trabalho, enviados aos articulis-
tas, e utilizados como pano de fundo para as entrevistas, inclu-
ram as seguintes perguntas bsicas:
Em sua opinio, qual , nesta dcada, o cenrio mais pro-
vvel de crescimento econmico no Brasil, mantidas as atuais ten-
dncias e polticas?E o que o Estado poderia fazer (e como) para
garantir uma performancede crescimento melhor do que a descri-
ta na resposta anterior?
Alm de garantir a estabilidade de preos, o que pode o
Estado brasileiro fazer para apoiar a retomada e a preservao de
um ciclo de crescimento de longo prazo?Isto , que eventuais
interaes entre o Estado e o setor privado so possveis e desej-
veis para se viabilizar a elevao do investimento e o aumento da
produtividade a mdio e a longo prazo?
Que indicaes genricas mnimas deveriam fazer parte de
uma agenda de polticas voltadas para o suporte ao crescimento
econmico de longo prazo (apoio a setores, criao de externalidades,
requisitos de mudanas institucionais, seleo de instrumentos, etc.)?
Com o objetivo de orientar o posicionamento dos partici-
pantes quanto a pontos especficos foram propostas questes mais
detalhadas, as quais poderiam ser tambm abordadas:
Existem limites macroeconmicos intransponveis para a
acelerao do crescimento com base em acumulao de capital?
O que seria uma agenda de crescimento a longo prazo nas condi-
es brasileiras?Progresso tcnico um determinante bsico do
investimento no Brasil, ou apenas uma condio de elevao da
eficincia de investimentos e da gerao de divisas?Qual a viabi-
lidade de se elaborar uma nova estratgia de acumulao por meio
de propostas centradas no fortalecimento do sistema nacional de
inovaes?Ou seja, qual o papel do progresso tcnico entre os
determinantes fundamentais do futuro processo de investimento
na economia brasileira?Quais as prioridades de poltica para se
fortalecer o sistema nacional de inovaes brasileiro com vistas na
sustentao do crescimento?
Qual o escopo e o limite de utilizao de polticas de deman-
da agregada (monetria, fiscal, creditcia e de comrcio internacio-
nal) em um contexto de maior abertura comercial e financeira?
No mbito da regulamentao e do fomento do crescimen-
to, que instituies deveriam ser desenvolvidas ou reconstrudas
no atual quadro brasileiro?
As entrevistas incluram um razovel nmero de economis-
tas para revelar o leque de vises atuais sobre o longo prazo na
economia brasileira. Elas revelaram a existncia de convergncias
e de divergncias em vrios planos.
Em relao s primeiras, e salvo excees, observou-se um
uniforme ceticismo quanto capacidade de se superarem as res-
tries macroeconmicas notadamente a externa para a reto-
mada, nos prximos anos, de um crescimento razoavelmente rpi-
do. Entre os que ousaram estimar taxas possveis de crescimento
anual as avaliaes mais otimistas no superaram os 5%, e a mai-
oria prev bem menos.
Aliado a essa percepo, as entrevistas nortearam-se muito
mais pelo exame das restries ao crescimento, suas causas e as
polticas para super-las, do que por reflexes sobre estratgias de
crescimento no futuro. Revezaram-se, nas entrevistas, observaes
sobre a existncia de restries macroeconmicas externas (divi-
sas) e internas (financeiras, poupana), e sobre restries microeco-
nmicas, especialmente no que diz respeito necessidade de se
dar andamento a uma srie de reformas institucionais. Quanto ao
longo prazo, a campe das menes favorveis foi a necessidade de
se fortalecerem as polticas de educao, cincia e tecnologia. Com
diferentes nfases e percepes, quanto ao peso da contribuio
nesses campos, a preocupao razoavelmente consensual entre
os economistas entrevistados.
Mas os economistas foram bem alm desse consenso e diver-
giram, por exemplo, no tocante s estratgias e s polticas. Al-
guns preferiram aproximar-se do tema do crescimento realizan-
do, para tanto, uma avaliao sobre condies de crescimento no
mbito da transio para a economia liberalizada; e outros fize-
ram reflexes sobre um projeto nacional. Nesse plano tanto se
encontram os que pensam que a melhor das estratgias prosse-
guir eliminando as interferncias de governo como aqueles que
pensam que o governo deve desenhar e implementar novos pro-
gramas nacionais de desenvolvimento.
E, na linha do que foi comentado, verificou-se grande varie-
dade de posies quanto presena do Estado na economia.
O melhor momento para se captarem as divergncias talvez seja
aquele em que os economistas revelaram suas preferncias e in-
quietaes sobre poltica industrial. De um lado, h os que a
consideram empecilho grave eficincia alocativa e ao crescimen-
to. No outro extremo, encontram-se aqueles segundo os quais a
boa coordenao estatal necessria tanto para superar as restri-
es ao crescimento como para potencializ-lo. E tanto de um
lado quanto de outro verificam-se posies moderadas em relao
intensidade da presena do Estado na economia.
Conforme se afirmou, a segunda parte do livro rene artigos
especialmente solicitados a alguns economistas, apresentados em
ordem alfabtica; o primeiro texto o de Antonio Delfim Netto.
Delfim inicia o artigo A Economia Poltica do Desenvolvi-
mento com uma srie de apreciaes conceituais e histricas so-
bre a administrao das contradies entre igualdade, liberdade e
eficincia produtiva, e sobre insuficincias na teoria do cresci-
mento. As apreciaes preparam o terreno para uma noo de
equilbrio entre a posio fatalista dos defensores do mercado
puro e a posio voluntarista dos que pensam que para crescer
basta querer. A interveno em favor do desenvolvimento tem de
respeitar os limites das condies iniciais com que se depara o
pas, e levar em conta sua histria, sua geografia, os recursos, en-
fim, de que dispe cada economia. O acidente locacional
importante, assim como as instituies polticas e econmicas, o
capital humano, a taxa de investimento, a integrao no mercado
internacional e o respeito ao meio ambiente. O autor arrola, em
seguida, um declogo de polticas produtoras de crescimento
identificadas como aquelas que geram a estabilidade macroecon-
mica, estimulam a eficincia microeconmica e abrem a economia
para o comrcio internacional, e prossegue com uma reflexo so-
bre condies gerais de desenvolvimento advertindo contra a desa-
brida liberdade de movimentao de capitais.
A partir da Delfim questiona-se sobre quais seriam os obs-
tculos realizao de um processo de desenvolvimento no Bra-
sil, em que se combinem equilbrio interno e externo. Argumen-
ta que poupana muito mais resultado do que causa do cresci-
mento, e que a grande restrio brasileira a externa. Nessa rea
ele v a necessidade de polticas de fomento de variadas modali-
dades, as quais objetivem a gerao de divisas por diferentes seto-
res. Defende que o Estado deve combinar a boa prtica econmi-
ca com o impulso de uma nova estratgia de desenvolvimento, e
mostra-se muito crtico com relao poltica e aos resultados do
atual governo. Ao final, tece consideraes sobre a necessidade de
se buscar o catch-up tecnolgico introduzindo-se, simultaneamen-
te, mecanismos de solidariedade social para compensar o desem-
prego que possa surgir no processo.
Em Os Desafios da Macroeconomia Brasileira Lus Carlos
Mendona de Barros analisa a evoluo da poltica econmica
desde o Plano Real. O autor enaltece os xitos do plano mas iden-
tifica falhas operacionais e problemas institucionais oriundos de
erros conceituais na conduo da poltica econmica, os quais
estariam limitando o desenvolvimento sustentado do pas. Para
ele, as falhas principais residiriam no equivocado entendimento
sobre a dinmica dos mercados a partir dos anos 1980, totalmen-
te alterado pela revoluo das comunicaes e dos fluxos de infor-
mao, bem como na inexistncia de uma agenda estratgica que
permita insero competitiva no mundo globalizado.
De acordo com Mendona de Barros, a poltica econmica
teria ignorado o novo contexto competitivo e adiado continua-
mente a busca de reformas tanto no mercado de trabalho como
nos mercados de capitais e de crdito. Segundo o autor, com raras
excees a privatizao obedeceu a uma lgica financeira, no
empresarial, e a regulamentao dos servios pblicos foi tratada
como problema menor. A transio mal conduzida resultou em
insuficincia de investimentos nos segmentos em processo de
privatizao, assim como em falhas na criao de mercados com-
petitivos com a eliminao dos monoplios pblicos. O esforo
fiscal deu-se pelo lado do aumento da tributao e afetou o custo
Brasil, o que, em conjunto com a opo pelo binmio juros eleva-
dos/cmbio valorizado, afetou a competitividade das empresas
nacionais. As reformas foram inibidas pelo falso dilema entre
fiscalismo e desenvolvimentismo em que a necessidade de ao
estatal coordenadora de reformas microeconmicas e a necessida-
de da instalao de indstrias e de servios de ponta tecnolgicos
ficaram relegadas a segundo plano porque o governo escolheu o
caminho liberal. A desvalorizao cambial , conforme o autor,
um alvio momentneo que no desfaz a necessidade de uma es-
tratgia de integrao competitiva internacional.
Luiz Carlos Bresser-Pereira, em Incompatibilidade Distri-
butiva e Desenvolvimento Auto-Sustentado, discorre sobre o que
considera a grande questo a ser resolvida para se sustentar o cres-
cimento e a estabilidade macroeconmica a longo prazo, a saber:
a inconsistncia distributiva entre salrios, lucros e juros. Para o
autor, ela teria surgido nos anos 1970, mediante a incurso do
pas em elevados dficits internos e externos. Desde ento os sal-
rios cresceram muito menos que a produtividade, e a renda con-
centrou-se nos lucros dos empresrios, nos juros e nos aluguis
dos rentistas. Bresser-Pereira argumenta que o problema no te-
ria recebido at aqui tratamento correto por parte do saber con-
vencional dominante, neoliberal e neopopulista, no que se
refere valorizao do cmbio , e tampouco do saber convencio-
nal dominado, formado pela oposio burocrtica da esquerda
tradicional, que prope esquemas populistas de elevao salarial
incapazes de se sustentar. O resultado tpico das polticas perse-
guidas desde ento teria sido dficits pblicos com alta inflao
ou sobrevalorizao cambial e crises financeiras.
Bresser-Pereira discorre sobre o que considera o nico cami-
nho de soluo vivel, ou seja, uma estratgia consistente e um
compromisso realista quanto distribuio dos futuros benefcios
do crescimento, ambos combinados com polticas sociais ativas.
Programas de renda mnima se fazem necessrios como elemen-
to de promoo do desenvolvimento econmico. A reduo das
taxas de juros indispensvel para que se atinja o equilbrio
macroeconmico com consistncia distributiva, e a desvaloriza-
o cambial necessria para isso tende a afetar mais os salrios da
classe mdia do que a renda real da massa de trabalhadores.
A estratgia de desenvolvimento, que faz sentido para o Brasil,
incluiria maior independncia financeira com relao ao exterior,
bem como uma agressiva poltica de exportaes. Envolveria
tambm a ateno para que a necessria continuidade das refor-
mas compatibilize o estmulo ao empreendimento individual
solidariedade social, e a ateno para que as reformas institucionais
busquem tambm o equilbrio entre o Estado e o mercado. Para
dar curso estratgia sugerida, o autor arrola uma srie de linhas
de ao, tais como a de se fixarem mecanismos de transmisso de
aumento da produtividade a salrios, e a de se perseguir uma
poltica comercial com agressiva defesa do capital e do trabalho
nacionais, bem como uma poltica industrial voltada para a con-
quista de mercados externos.
Maria da Conceio Tavares e Luiz Gonzaga Belluzzo reto-
mam, no texto que sugestivamente denominaram Desenvolvi-
mento no Brasil Relembrando um Velho Tema, um assunto
que h muitas dcadas os vem mobilizando poltica e analitica-
mente, ou seja, o de estilos de desenvolvimento brasileiro. Antes de
ingressar nesse tema principal, porm, os autores fazem um balan-
o das mudanas das condies internacionais no ltimo lustro,
assim como das transformaes brasileiras nos anos 1990, as quais
eles entendem como desfavorveis realizao de um processo de
crescimento sustentado no pas. Passam, em seguida, apresenta-
o de um projeto alternativo de desenvolvimento que, na opi-
nio deles, deveria ser perseguido em lugar da estratgia atualmen-
te em curso, que caracterizam como uma empreitada liberal com
resultado desapontador em termos de desenvolvimento.
Na opinio desses dois autores, o novo padro de crescimen-
to deve ter como eixo a expanso da capacidade de produo de
bens pblicos de uso universal e de bens bsicos de consumo
popular, num esquema em que solidariamente se conjugam a pro-
duo de bens e servios e a distribuio da renda. Salientam que
a inovao deve dar-se sem prejuzo de polticas ativas de reduo
da vulnerabilidade externa, pela via da promoo de exportaes
e da substituio de importaes. O novo padro requer o fortale-
ci mento do Estado para, entre outras funes, vi abi li zar o
enfrentamento das restries externas, coordenar investimentos
em variados setores e promover o progresso tcnico. Requer, por
exemplo, profunda modificao das agncias estatais de crdito
(Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES,
Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal) e das instituies fis-
cais, creditcias e de seguridade social, bem como a transforma-
o, em guardis da devida expanso dos investimentos e da devi-
da observncia dos contratos das concessionrias, das agncias re-
guladoras de servios de infra-estrutura privatizados.
Pedro Malan dedica-se, em O Brasil na Primeira Dcada
do Sculo XX Perspectivas do Desenvolvimento com Estabili-
dade, a um posicionamento acerca das grandes questes sobre as
quais repousam, em sua opinio, a consolidao e a sustentao, a
longo prazo, da retomada da atividade econmica, do investimento
e do emprego. Percorre trs questes macroeconmicas, duas
microeconmicas e seis desafios estruturais. Ao longo do texto
ele emprega o expediente expositivo para reafirmar o que entende
serem as premissas subjacentes estratgia do atual governo.
No plano macroeconmico, Malan reafirma sua convico
de que a busca do equacionamento das contas pblicas a questo
fundamental. Em seguida, assevera que o novo regime cambial de
1999 favorece maior equilbrio no balano de pagamentos re-
conhecendo, porm, serem grandes os desafios por parte da con-
quista de competitividade no setor manufatureiro e discorre
sobre a necessidade de elevao da poupana privada domstica.
No plano microeconmico, as duas questo a serem enfrentadas
seriam a eficincia operacional do setor pblico e a competitividade
do setor privado.
Por fim, no plano estrutural Malan percorre seis desafios, a
saber: (i) a eficincia da infra-estrutura logstica bsica, relativa
ao trinmio energia/transportes/telecomunicaes; (ii) o fortale-
cimento da infra-estrutura humana por meio de esforos em
prol de educao, de sade, de cincia e de tecnologia, etc; (iii) o
fortalecimento da infra-estrutura poltico-institucional (reformas
polticas, reforma do Judicirio, etc.); (iv) a eficincia da infra-
estrutura administrativa e jurdica (servio pblico altamente pro-
fissional, melhoria na administrao da justia, procedimentos
de ampliao da harmonia entre os trs Poderes, etc.); (v) a eleva-
o da eficincia da infra-estrutura de intermediao financeira e
a criao da intermediao de longo prazo; e (vi) o desenvolvi-
mento de uma infra-estrutura social que v alm da questo da
infra-estrutura humana e envolva pelo menos quatro aspectos
centrais: conscincia social do passado; elevao das condies
de vida via acesso de toda a populao ao mercado de consumo e
aos servios pblicos, bem como mediante o exerccio universal
da cidadania; conscincia cidad sobre nvel, qualidade e com-
posio do gasto pblico; e polticas pblicas de combate ex-
trema pobreza.
A leitura desses artigos ir demonstrar a amplitude das pro-
postas para o crescimento econmico brasileiro. No entanto, ob-
serva-se que o debate indica a necessidade de se reabrir a agenda
de pesquisa sobre o crescimento econmico brasileiro, especial-
mente a partir de uma nova viso sobre o papel do Estado.
PARTE I
RESENHA DE ENTREVI STAS
CAP TULO 1
POL TI CAS DE CRESCI MENTO
E O FUTURO DO BRASI L*
A n t o n i o Cl a u d i o So ch a zcew sk i
1.1 I NTRODUO
Neste captulo so relatadas entrevistas individuais com um con-
junto significativo de economistas brasileiros sobre o tema cres-
cimento econmico. Foram ouvidos trinta e oito profissionais,
1
os quais abarcam amplo espectro terico e so representativos das
principais instituies formadoras do pensamento econmico do
pas. Nele no se pretende, certamente, esgotar o exame de todas
as correntes e tendncias, mas cremos que as mais importantes
esto aqui representadas.
Para orientar a coleta das opinies foi fornecido aos partici-
pantes um roteiro de questes a serem abordadas. A lista de ques-
tes do roteiro vem apresentada no captulo introdutrio do pre-
* O projeto deste trabalho foi concebido por Ricardo Bielschowsky e por
CarlosMussi, economistasdo Escritrio da CEPAL em Braslia, e contou, na
sua execuo, com a colaborao decisiva de ambospor meio de suascrti-
cas, comentriose sugestesque em muito melhoraram o texto original.
Alm do mais, Bielschowsky levou a cabo as entrevistas com Gustavo Fran-
co e com Antonio Barrosde Castro, e, juntamente com Mussi, a entrevista
com Alosio Mercadante. Asdeficinciase errosremanescentesaqui cons-
tantesso da inteira responsabilidade do autor.
1
A lista dosentrevistadosencontra-se ao final do texto.
sente livro, bastando, aqui, portanto, repetir as questes mais ge-
rais: Em sua opinio, qual , nesta dcada, o cenrio mais prov-
vel de crescimento econmico no Brasil, mantidas as atuais ten-
dncias e polticas?O que o Estado poderia fazer (e como) para
garantir uma performancede crescimento melhor do que a descri-
ta na resposta anterior? Alm de garantir a estabilidade de pre-
os, o que pode fazer o Estado brasileiro para apoiar a retomada e
a preservao de um ciclo de crescimento de longo prazo?Isto ,
que eventuais interaes entre o Estado e o setor privado so pos-
sveis e desejveis para viabilizar a elevao do investimento e o
aumento de produtividade a mdio e a longo prazo?
A inteno, como se v, era obter uma manifestao quanto
s polticas econmicas explcitas para viabilizar a retomada de
um crescimento sustentado da economia brasileira. Foi solicitada
a todos os entrevistados uma prospeco, relativa a um futuro de
dez a quinze anos em todo seu espectro ideolgico, ou seja, tanto
queles que acreditam que o Estado tem muito por fazer para
promover e sustentar o crescimento, como queles que acreditam
que o mais importante abandonar gradual ou abruptamente as
intervenes hoje em curso como forma de garantir o prprio
processo de crescimento. Como era de se esperar, alguns segui-
ram o roteiro sugerido e outros preferiram uma exposio organi-
zada de forma prpria, em que apontassem questes que lhes pa-
receram mais relevantes do que as inicialmente arroladas.
Salvo poucas excees, as entrevistas foram realizadas entre
novembro de 2000 e abril de 2001. Esse intervalo de tempo pode
mesmo parecer demasiado, pois, entre a primeira e a ltima entre-
vista, e entre essa e a presente publicao, passou-se um tempo
suficientemente longo para que fatos econmicos relevantes ocor-
ressem e alterassem a viso dos economistas sobre crescimento.
De fato, durante esse perodo a economia dos EUA, que lide-
rava o crescimento mundial j por dez anos, reverteu o sinal e deu
indicaes claras de que caminhava para uma recesso. As bolsas
de valores em especial as estadunidenses passaram a esvaziar
os enormes bales enchidos nos dois ou trs anos anteriores, lide-
radas, tanto na subida quanto na rpida descida, pelas empresas
de tecnologia (informtica, biotecnologia, etc.) e pelas empresas
virtuais (as chamadas pontocom); em poucos meses o patrimnio
dos investidores nessas bolsas desvalorizou-se em alguns trilhes
de dlares, virtuais (isto , no realizados), sem dvida, mas com
concreto efeito riqueza. Paralelamente, os investidores de risco
(venturecapitalists) perderam algumas centenas de bilhes de d-
lares, estes, reais, o que trouxe importantes conseqncias para o
nvel e o fluxo de investimentos dentro e fora dos pases centrais,
bem como diretas conseqncias para os pases perifricos. A dbcle
das empresas pontocom, com as enormes dificuldades enfrenta-
das pelas empresas de comunicao e de telecomunicao, puse-
ram em questo o novo paradigma que ento se formava em
torno delas: a chamada Nova Economia. Mais recentemente, a
tragdia do World Trade Center (WTC) s fez agudizar e acelerar
as tendncias recessivas que se delineavam nos pases centrais.
Internamente, quando demos incio ao projeto o clima pare-
cia tornar-se razoavelmente favorvel discusso sobre crescimento
em virtude da combinao entre o xito do Plano Real, em termos
da estabilizao de preos seis anos depois de seu lanamento ,
e a superao do problema do cmbio fixo. A partir da, porm, aos
episdios ocorridos no centro cclico mundial somaram-se os efei-
tos da crise argentina, o que afetou a credibilidade da economia
brasileira. A crescente deteriorao da confiana quanto s pers-
pectivas futuras da economia nacional ao longo do perodo analisa-
do agravou-se, como se sabe, com a ecloso da crise energtica.
Ainda assim, entendemos que a opinio dos entrevistados,
exceo de em alguns tpicos secundrios, no se tornou obsoleta
em face desses fatos, o que torna irrelevante o momento em que as
entrevistas foram concedidas. Isto porque o cenrio solicitado foi o
de longo prazo, de dez a quinze anos, e nele uma conjuntura recessiva,
como a que estamos atravessando na economia mundial, deveria
estar contida. Alm disso, a possibilidade de que a recesso mun-
dial que se vislumbrava viesse a fazer parte de um ciclo de longo
prazo ou seja, deixasse de ser conjuntural no foi aventada nos
prognsticos de nenhum dos entrevistados, o que torna uma vez
mais irrelevante o momento das entrevistas.
1.2 O RETORNO AO TEMA CRESCI MENTO
Desde as primeiras entrevistas ficou claro que crescimento no
tem ocupado parte central das preocupaes e das reflexes da
maioria dos economistas brasileiros. De fato, o campo temtico
mostrou-se pouco propcio a grandes aprofundamentos por parte
dos entrevistados, e tornou-se evidente, durante a pesquisa, que
se tratava de um regresso ao tema.
Na verdade, no tnhamos por que nos surpreender. Afinal,
era de se esperar que os vinte anos prvios, de crises e de instabi-
lidade, bem como as dificuldades conjunturais presentes, deixas-
sem pouco espao discusso sobre o mdio e o longo prazo.
possvel conceber que o relativo distanciamento da maio-
ria dos entrevistados com relao temtica do crescimento resulte
de duas posturas intelectuais distintas. H, como se mencionar,
uma extrema preocupao com o curto prazo, em especial com as
polticas de estabilizao, a qual vem afogando e desfocando a
viso de longo prazo. Mesmo notrios economistas desenvolvi-
mentistas, adeptos da idia de que o Estado deve idealizar e pro-
mover estratgias de crescimento e de transformao estrutural,
encontram-se de tal modo absorvidos pela discusso sobre restri-
es macroeconmicas que se sentem pouco vontade para
aprofundar o tema crescimento. Mas tambm se encontra, em
parte no pequena dos entrevistados, a viso de que, diante de
bons fundamentos macroeconmicos, o crescimento pode ocor-
rer espontaneamente desde que o mercado possa funcionar livre-
mente, sem interferncias indevidas de governo.
Mais alm das posies tericas e ideolgicas o que se obser-
va que a reao mais comum entre os entrevistados foi a de
reencontro com um tema do qual estavam afastados havia al-
gum tempo. O reencontro foi saudado por alguns, como Lus
Paulo Rosemberg, que lembra o seguinte: de 1980 a 2000 o
Brasil perdeu a viso estratgica e nunca mais se pensou no longo
prazo; e Marcelo Lara Resende: se voc no pas lder nem
desenvolvido, crescer deve ser a meta permanente () aspirar a
chegar a eles () crescimento deveria ser o foco da poltica eco-
nmica. A maioria, porm, manifestou certa perplexidade. Fran-
cisco Lopes, por exemplo, expressa bem o sentimento geral: o tema
do crescimento foi deixado de lado na luta pela estabilizao ()
nossa gerao a do combate inflao.
2
1.3 OS DOI S GRANDES CAMPOS I DEOLGI COS
Foi possvel identificar dois grandes campos ideolgicos que hoje
separam os economistas no Brasil. H, de um lado, os que defen-
dem, em variados graus e velocidades, a liberalizao da econo-
mia como nica poltica fundamental de crescimento, e, de ou-
tro, os que defendem em variadas combinaes entre mercado e
polticas a participao estatal para dar suporte e sustentabilidade
ao crescimento.
Em ambos os casos, h diferenas e graus de radicalismo dis-
tintos entre seus integrantes. Muito embora as entrevistas no te-
nham sido orientadas para o detalhamento dessas diferenas ideol-
gicas, possvel aventar algumas de suas caractersticas centrais.
2
Ascitaesentre aspasso oriundasdasentrevistas. Sublinhamosque nem
todasso verbatim, dado muitasvezester sido necessrio transformar expres-
sesde tom coloquial em escrita formal. De qualquer maneira procuramos
rigorosamente manter a inteno do pensamento dosentrevistadose o con-
texto em que foi expressado.
No primeiro grupo se encontram, de um lado, os que ten-
dem a considerar que a interferncia do Estado costuma ser per-
niciosa mesmo quando meramente dirigida ao enfrentamento de
falhas de mercado, uma vez que tais falhas seriam quase sempre
superadas pelas falhas na atuao do prprio Estado. De outro
lado esto aqueles economistas que, embora admitam teoricamente
virtudes em certas intervenes seletivas capazes de potencializar
o crescimento, querem reduzi-las a um mnimo por desconfiar
que elas no so cabveis no caso especfico brasileiro, uma vez
que, aqui, o Estado no tem a organizao nem a iseno capazes
de lev-las a bom termo. No Brasil, o Estado seria um espao
privilegiado de atuao dos indivduos e dos grupos rentistas (rent-
seekers) que, na busca por vantagens, terminam por eliminar a
eficcia e a eficincia da grande maioria das aes potencialmente
criadoras de benefcios para a economia. Em ambos os subgrupos,
porm, encontrar-se-o por certo economistas que abriro exce-
es pontuais. O maior consenso entre todos parece se dar no que
diz respeito necessidade de alguma ao estatal na rea da po-
breza, na da educao primria e na da cincia e tecnologia.
Entre os economistas que acreditam que o Estado deve rea-
lizar polticas que influenciem ativamente a alocao de recursos
na produo de bens e de servios possvel supor a existncia de
pelo menos duas diferenas bsicas. Primeira: h percepes mui-
to variadas com relao quilo que os agentes privados tm condi-
es de realizar eficientemente e, portanto, tambm com relao
a que momentos o Estado deve direta e/ou indiretamente
intervir. Segunda: somente uma pequena minoria de economistas
se mostra atenta necessidade de construo de um novo proje-
to nacional ou de uma nova estratgia de desenvolvimento.
1.3.1 Os doi s campos: ci nco i nt er pr et aes
sobr e condi es de cr esci ment o e a t r ansi o
par a a economi a l i ber al i zada
No foram incomuns as reaes ao tema do crescimento me-
diante o recurso perspectiva histrica. As mais interessantes fo-
ram as daqueles economistas que aproveitaram as entrevistas para
externar sua viso sobre a transio da economia do paradigma
desenvolvimentista para o projeto liberalizante. Como era de se
esperar, havia opinies radicalmente divergentes. O abandono do
velho paradigma desenvolvimentista foi celebrado, por exemplo, por
Franco, Garcia e Arida; e atacado, por exemplo, por Sayad e Belluzzo.
Os argumentos crti cos mai s contundentes ao modelo
desenvolvimentista so de Gustavo Franco. Segundo Franco, o
modelo dos anos 1970, de investimento pblico, est superado
em razo do fim do financiamento inflacionrio. Alm disso, a
economia brasileira da dcada de 1970 teria experimentado, como
toda economia autrquica, baixo dinamismo tecnolgico e bai-
xo aumento de produtividade. J os anos 1980 foram de doenas
acumuladas, s quais se somaram os choques externos. Nos anos
1990 houve uma verdadeira revoluo cultural a estabilizao
macroeconmica que seria pre-condio para o crescimento sus-
tentado. Franco afirma que, na cabea dos criadores do Plano Real,
o desafio foi recompor os fundamentos macroeconmicos como
forma de viabilizar o crescimento; e prossegue com o seguinte ar-
gumento: polticas de estabilidade so para sempre, e estabiliza-
o e viabilizao de crescimento so a mesma coisa, j que a agenda
de estabilidade a agenda de crescimento; a composio da agen-
da so as reformas; abertura e privatizao foram extraordinrias
para o aumento de produtividade; o setor de servios no teve
revoluo pela abertura, e sim pela privatizao e pelo investi-
mento estrangeiro direto; num primeiro momento a privatizao
favoravel por seus efeitos fiscais, e, depois, as empresas privatizadas
fazem maiores investimentos, tm maiores lucros e, portanto,
pagam mais impostos (exemplo: investimentos da CSN e das tele-
comunicaes impensveis com a TELEBRS).
Franco considera que o projeto no est inteiramente consoli-
dado, e que o governo no teve capacidade de anunciar que o pro-
jeto de estabilizao nunca se esgota. Afirma, tambm, que as re-
formas necessrias estabilizao so as mesmas que podero trazer
de volta o crescimento. Observa que as reformas de segunda gera-
o (por exemplo, a tributria, a trabalhista e a previdenciria) es-
to ainda por ser feitas. Considera que todos no Brasil concordam
que o Estado tem de fazer vrias coisas, mas tem tambm de ser
usado na margem. Afirma, ainda, que crescentemente as diferenas
entre as pessoas so mais de detalhe que de doutrina. Por exemplo,
haveria pouqussima restrio doutrinria com relao ao que foi
feito nas telecomunicaes ou com relao ao que foi feito com os
bancos estaduais. O mercado no pode resolver tudo, mas o Brasil
precisava de um choque de capitalismo.
Garcia, por sua vez, sublinha menos a teoria e mais a aplica-
o de polticas pblicas no passado, as quais foram, a seu ver,
basicamente equivocadas. Centra sua crtica na atuao do BNDES,
exatamente no seu papel de propulsor da industrializao por
substituio de importaes e, por conseqncia, no modelo de
crescimento passado. Argumenta que o BNDES jamais apurou o
volume de subsdios implcitos em suas operaes, as quais no
obstante iam direto engordar o dficit publico e, conseqente-
mente, aumentar a inflao. Contrape o que considera os des-
perdcios dos subsdios industria com o que poderia ter sido
investido em educao. No seu entender, caso tivesse invertido
suas prioridades entre subsdios e gastos em educao o Brasil esta-
ria hoje em condies bem mais favorveis. Descarta atualmente, e
por completo, um papel ativo do Estado no processo de crescimen-
to: hoje em dia no cabe mais um bigpush la Rosenstein-Rodan.
Arida discute o tema de forma bem mais simples e prtica:
O processo de crescimento um resultado endgeno do fun-
cionamento das demais variveis macroeconmicas e, portan-
to, no uma varivel de controle do governo (...). O governo
s deveria intervir onde houvesse externalidades. Segundo o
economista, nem o rgo mais bem preparado tecnicamente
para lidar com essa questo (o BNDES) questiona se os projetos
por ele financiados tm as externalidades que os justifique.
Arida considera que o Estado como acumulador de capital
deve acabar; deve tornar-se leve e apenas regulador.
Sayad e Belluzzo tm, bem ao contrrio de Franco, de Garcia
e de Arida, uma posio bastante crtica em relao s atuais po-
lticas em curso no Brasil. Mostram-se, ademais, pessimistas quan-
to possibilidade de o Brasil voltar a crescer de forma sustentada,
mantidas as atuais tendncias.
Sayad entende que a crise brasileira oriunda da brutal ele-
vao da taxa de juro no governo Carter e da poltica de supply-
sidedo governo Reagan, determinantes da crise da dvida externa.
A causa da atual estagnao na Amrica Latina ainda reflete esses
juros elevados, que continuam a induzir o crescimento da dvida
pblica: temos passivo sem ativos. Contudo, afirma que ainda
assim o Brasil poderia ter enfrentado a globalizao com o
paradigma antigo:
A globalizao no impede a existncia de uma poltica in-
dustrial . No havia por que abandonar o paradigma
keynesiano, do WelfareStatee das polticas compensatrias:
bastava acrescentar duas novidades a democracia e a estabi-
lidade, e construir um novo paradigma.
Sayad assevera que as dificuldades fiscais que atravessamos
so, de novo, oriundas da alta taxa de juro e da guerra fiscal:
o pas tem uma carga fiscal alta concomitante com parasos fis-
cais. Para ele, o pas teria adotado polticas erradas sem justifica-
tiva no plano interno, e, no plano externo, tarifas mais baixas que
as necessrias perante a OMC. O principal instrumento de polti-
ca, a monetria, no cria emprego: o que cria emprego o inves-
timento. Soluo proposta: livrar-se da carga ideolgica e fazer
o que antes se fazia.
Belluzzo admite, da mesma forma, que o modelo anterior
entrou em pane com a crise da dvida. Na linha do Consenso de
Washington, as reformas objetivaram fazer funcionar os merca-
dos, acabar com a interferncia microeconmica do Estado na
economia, promover a privatizao. Foram reformas erradas, diz
ele, pois partiram do modelo americano liberal e no do modelo
asitico de concorrncia simulada.
Belluzzo considera que a privatizao deveria ter sido acom-
panhada por uma reestruturao da indstria brasileira. Nas eco-
nomias perifricas o Estado deve administrar a monopolizao: no
passado, no Brasil se fazia isso por meio das estatais e dos bancos
pblicos. O investimento das estatais coordenava as expectativas
do investimento privado e mesmo do Investimento Direto Estran-
geiro (IDE). Tudo isso, no entanto, foi desmontado. Belluzzo cti-
co quanto instalao de um eventual crculo virtuoso:
O governo no tem projeto de crescimento nem instru-
mento para ter projeto (...) A privatizao destruiu o setor
produtivo estatal (...) o desmanche no governo foi muito gran-
de; perdeu-se muito de governabilidade no setor pblico.
E arremata: para um liberal isso irrelevante desde que
haja coerncia macroeconmica.
1.3.2 Os doi s campos: a per cepo sobr e
pol t i ca i ndust r i al
Vlido , nesse ponto, reproduzir algumas opinies emiti-
das pelos economistas, as quais ajudam a ilustrar as posies
conflitantes no pensamento brasileiro. Na seleo a seguir apre-
sentada atentamos para a viso sobre a questo da poltica indus-
trial, ou seja, para a postura quanto necessidade de incentivos
extramercado nos setores produtivos. Esse ponto o que mais
divide os entrevistados e, por essa razo, a melhor ilustrao da
existncia dos dois campos ideolgicos assinalados. So opinies
que, a nosso juzo, esto no centro dos discursos captados duran-
te as entrevistas, e por isso procuramos registr-las de maneira
que no fossem prejudicadas pelo desconhecimento, por parte do
leitor, do contexto em que foram emitidas.
De forma muito aproximada, ou seja, relativamente pouco
rigorosa, a seqncia das opinies listadas obedece a uma certa
hierarquia de aceitao de polticas desenvolvimentistas. Inicia-
mos pelas posies relativamente mais avessas s polticas indus-
triais, e terminamos pelas relativamente mais favorveis.
Jos Mrcio Camargo:
O investimento pblico encerrou o seu papel. Com regras
claras e estabilidade, o investimento [privado] vem sem pro-
blema. No h espao para polticas setoriais; () os rgos
de governo no entendem de vantagens comparativas ()
se se protegerem os setores nacionais atrasar-se- o desen-
volvimento do pas.
Prsio Arida:
O Estado como acumulador de capital deve acabar: deve
ser leve, regulador e guiar-se pelas externalidades. O cres-
cimento um resultado endgeno; portanto, no varivel
de controle do governo.
Mrcio Garcia:
H uma inverso de prioridade entre educao e subsdios
(...) S se alcana os excludos por meio da educao (...)
Enquanto o BNDES subsidiava a industrializao por substi-
tuio de importaes a educao ia garra.
Edmar Bacha:
Gerao de tecnologia somente onde houver vantagens cla-
ras. Nos demais casos, disseminar e incorporar tecnologia
via importaes e IDE (...) o que implica aumentar o grau de
abertura da economia; para tanto deve-se manter o cmbio
flutuante, e no utilizar as tarifas como proteo.
Pedro Cavalcanti:
Os incentivos seriam mais bem utilizados se gastos em edu-
cao. Em vez de atender aos rent-seekers, aplicar os recur-
sos em educao. O governo precisa decidir-se entre in-
centivos e educao. Educao basicamente pblica:
primrio, secundrio, adultos e pesquisa nas universidades.
Papel do governo: s se tiver externalidades e com um pra-
zo de vigncia dos incentivos.
Marcelo de Paiva Abreu:
Globalizao: inevitvel, e, portanto, devemossaber aproveit-
la. Se a taxa de juro baixar o BNDES perde seu papel.
Rogrio Werneck:
A restaurao do investimento pblico importante para
modernizar os servios pblicos: todos devem ser arrastados
no processo de crescimento (educao, sade, pobreza abso-
luta, segurana, Judicirio, reformas urbanas). Pode-se abrir
espao para o investimento pblico deslocando os rent-seekers
no oramento.
Malson da Nbrega:
Integrar as cadeias produtivas pode ser bom, mas h o risco
de se repetir os erros do passado. A poltica crucial a defesa
da concorrncia e regulao; no Brasil o pick thewinnersno
deu (e no d) certo.
Arminio Fraga:
Polticas setoriais so de segunda ordem nas prioridades.
O Brasil tem uma poltica industrial antiga, do tipo sculo
XX: proteo, tributos diferenciados e crdito de longo pra-
zo via BNDES. O desafio do governo construir uma polti-
ca comercial liberal, mas no boba, e uma poltica industri-
al inteligente, mas sem privilgios.
Francisco Lopes:
O governo deve deixar o mercado resolver os problemas do
mercado. O governo tem papel regulador mas deve ser
declinante; o mesmo declnio deveria ocorrer na participao
do setor pblico no processo poupana/investimento; s se
justifica o investimento pblico se houver externalidades. Na
rea de cincia e tecnologia a universidade privada no re-
solve, tem de ser a pblica. Um sistema nacional de tecnologia
necessrio, mas no sabemos como transformar o pas em
um high performer.
Paulo Haddad:
O fechamento da economia foi muito longo; atualmente
no h que se temer a abertura, pois a capacidade empreen-
dedora desponta; quem est modernizando hoje quem dis-
pe de capital intelectual e organizacional. O projeto so-
ci al (saneamento bsi co, urbani zao das peri feri as,
reciclagem de mo-de-obra) uma fonte de crescimento com
a vantagem de ter baixo contedo importado.
Eustquio Reis:
Um grande programa na rea de infra-estrutura em espe-
cial transportes, energia e saneamento condio para o
crescimento. Certamente vo aparecer demandas conflitantes
por recursos por exemplo entre um programa de investi-
mento pblico e a necessidade imperiosa de alguma ao
redistributiva.
Marcelo Lara Resende:
O governo tem um papel importante no investimento em
infra-estrutura. As aes emergenciais podem ser contra-
ditrias com a estratgia de crescimento e, portanto, devem
ser passageiras.
Otaviano Canuto:
No modelo anterior (esgotado e superado), o custo de opor-
tunidade de se desobedecer s vantagens comparativas estticas
era menor que os ganhos dinmicos obtidos pela superao dos
crculosviciosos; hoje osbenefciossinrgicosso bem menores
e o custo de oportunidade do hiato tecnolgico maior.
Fbio Giambiagi:
No Brasil, h que se combinar equilbrio macroeconmico
e polticas setoriais corretas. O papel do Estado prover a
legislao adequada para orientar as decises de investimen-
to; aglutinar e articular os investimentos, sinalizando isso
por meio de seus grandes projetos (do tipo Avana Brasil);
coordenar as aes externas no mbito da OMC e do MERCOSUL;
promover, por intermdio do BNDES, a substituio compe-
titiva de importaes.
Mrio Possas:
preciso recuperar a agenda de poltica econmica que
passa pela poltica de gasto pblico e pelo incentivo ao in-
vestimento. A poltica industrial tem de voltar de forma
mais moderna: aumentar a produtividade e a competiti-
vidade. Polticas setoriais perdem importncia para polti-
cas mais gerais de elevao da eficincia. O desapareci-
mento de alguns setores o preo da abertura, com o gan-
ho, porm, do aumento da competitividade dos demais. A
nova funo do Estado a de ser um Estado moderno, mas
no menos atuante, normativo, regulador, controlador; mo-
derno no significa omisso.
Joo Carlos Ferraz:
A poltica industrial no Brasil descoordenada. preciso
explorar e influir nas decises de exportao das transnacionais;
h que se ter polticas ativas para atrair as multinacionais e
negociar uma elevao de suas exportaes. O governo deve
estimular maior densidade tecnolgica na estrutura industri-
al por meio de centros de P&D, de laboratrios, de metrologia,
etc. Os fundos setoriais de pesquisa deveriam ser geridos
para se reconstruir a infra-estrutura de C&T.
Wilson Suzigan:
O esforo do Estado deveria concentrar-se no apoio s po-
lticas regionais e P&D; em particular deveria procurar
desenvolver as aglomeraes industriais (locais e regionais)
com programas de desenvolvimento tecnolgico.
Czar Medeiros:
Mantidas as atuais tendncias o Brasil no deve retomar
um crescimento sustentado. A questo central externa, em
especial a balana comercial. Sem uma poltica industrial,
uma poltica de comrcio exterior e uma poltica tecnolgica
o sinal da balana no vai mudar. O Brasil tem de ter
estratgia de formao de grandes grupos nacionais. Se o
governo tiver polticas bem definidas e claras os winnersvo
aparecer naturalmente.
Fbio Erber:
O governo deve repensar o desenvolvimento em termos
setoriais e de cadeias produtivas com vistas no curto e no
longo prazo. Fazer programas de apoio a setores especficos;
at o Banco Mundial concorda que falhas de coordenao
so falhas de mercado nos pases em desenvolvimento ()
No entanto o vu ideolgico impede o governo de explorar
os limites do possvel. Quando se fala em poltica setorial, a
equipe econmica acha que so as vivas do Geisel falando
do II PND () O investimento pblico crucial para a reto-
mada que, por sua vez, impensvel sem ele.
Luciano Coutinho:
O governo (equipe econmica) no conhece os instrumen-
tos disponveis e possveis (...) deveria negociar com as
multinacionais a elevao de suas exportaes (...) deveria
incentivar as cadeias produtivas (...) e ter uma poltica de
campees industriais.
Paulo Nogueira Batista:
Para voltar a crescer o Brasil precisa de um forte aparelho
de Estado, mas a decadncia do setor pblico uma restri-
o pesada. A burocracia aptrida nos postos-chave econ-
micos, na Amrica Latina, garante a sobrevivncia poltica
por sua dependncia de interesses externos da regio.
Paul Singer:
Precisamos de cmaras setoriais para decidir o que fazer, de
planejamento democrtico, e no burocrtico, de coordenar
os agentes econmicos. O Estado deve retomar o controle
de sua economia; talvez reestatizar o setor eltrico. pre-
ciso incorporar o um tero mais pobre que est fora do siste-
ma; e isso no difcil, pois a prpria incorporao pode
mover o crescimento.
1.3.3 O campo desenv ol v i ment i st a: r ef l ex es sobr e
uma nova est r at gi a de cr esci ment o
Parece razovel dizer que a ofensiva no debate da dcada de
1990 coube aos partidrios do grupo de economistas associados
perspectiva liberalizante, portadores de afinidades com os princi-
pais elementos da poltica efetivamente seguida pelos governos.
Na falta de espaos para o exerccio do poder de realizar projetos,
os adversrios da liberalizao mantiveram-se quase sempre refns
de uma postura inevitavelmente defensiva de oposio s polti-
cas executadas. Talvez por isso lhes tenha faltado a capacidade de
fazer grandes progressos na elaborao de um novo projeto de
longo prazo, ou de uma nova estratgia ou projeto nacional.
A inexistncia desse projeto refletiu-se nas entrevistas realizadas,
e fortalece nosso argumento de que o que presenciamos foi um
modesto retorno ao tema.
No entanto, algumas entrevistas ensejaram anlises que cons-
tituem interessantes excees nessa direo.
Joo Paulo dos Reis Velloso foi um dos que se sentiram mais
vontade no tratamento da questo, e isso no foi mero acaso.
Afinal, ele tem na memria boa parte do debate recente sobre o
tema, j que idealizou e vem coordenando, por mais de uma d-
cada, o Frum Nacional. Sem abrir mo da idia de que para
crescer h que se ter bons fundamentos macroeconmicos, Velloso
assim expressa os princpios bsicos que norteiam seu pensamento:
O novo modelo de crescimento deve ser diferente do ante-
rior, nacional-desenvolvimentista, e deve ter uma viso es-
tratgica de onde queremos chegar e explicitar as estratgias
de crescimento. O governo deve coordenar fuses e aquisi-
es de sorte que apoie os global playersbrasileiros. A pol-
tica industrial moderna deve contemplar a isonomia com-
petitiva (equalizar as desvantagens competitivas das empre-
sas brasileiras) e influir nas estratgias de exportao das
multinacionais.
Outra interessante reflexo foi proporcionada por Eduardo
Giannetti, economista de modo geral avesso interveno estatal,
o qual, porm, no s defende o envolvimento do Estado na pes-
quisa tecnolgica que, observem, mesmo os neoliberais reco-
nhecem teoricamente como necessrio como d tambm uma
receita sobre estratgia de longo prazo:
O Brasil errou ao apostar na tecnologia nuclear e na
informtica; deveria, sim, promover a pesquisa nas reas da
biologia molecular e da gentica especficas ao nosso meio
ambiente, nossa biodiversidade: pesquisas na chamada
environment specific technology.
H, em sua opinio, um projeto claro de insero internacio-
nal da economia brasileira, ou seja, a explorao de sua
biodiver-sidade (sabidamente a mais ampla do mundo) por
meio do desenvolvimento de tecnologias prprias e especfi-
cas para ela. O potencial econmico da biodiversidade bra-
sileira estimado em alguns trilhes de dlares.
O argumento de Giannetti que, a longo prazo, o pas tem
de oferecer, no mercado internacional, algo que ningum tenha;
algo que seja diferenciado. No muito distante desse ponto de
vista Francisco Lopes argumenta:
A globalizao irreversvel; a existncia e a presena das
grandes empresas tornam o nacionalismo irrelevante, isto ,
tanto faz quem est produzindo, onde e como; o que ento
vai definir o padro de vida de um pas aquilo que ele pode
oferecer de no globalizvel, tal como a sua populao, sua
capacidade tecnolgica, sua infra-estrutura.
Uma possvel leitura dessas reflexes de Giannetti e Lopes
que inexiste um projeto nacional porque o pas no encontrou
ainda uma vocao clara e especfica na economia mundial.
E, sendo o Brasil apenas mais um participante no cenrio inter-
nacional, h que se saber explorar suas vantagens especficas para
que com xito se possa disputar a longo prazo uma fatia maior do
mercado internacional.
As entrevistas mais orientadas para a discusso sobre novas
estratgias de crescimento foram as concedidas por Alosio
Mercadante e por Antonio Barros de Castro. Por essa razo, abri-
mos um espao a seguir para reproduzir as idias centrais expos-
tas pelos dois economistas.
A entrevista com Alosio Mercadante caracterizou-se pela
reflexo sobre um novo modelo de desenvolvimento para o Brasil,
modelo cujo objetivo integrar os planos econmico e social numa
estratgia nica. O entrevistado explicitou que estava transmitin-
do as idias bsicas de um exerccio coletivo de discusses que se
levava a cabo no Instituto de Cidadania, sob sua coordenao,
como parte da preparao de subsdios para a elaborao de um
programa de governo.
A estratgia de desenvolvimento teria dois eixos fundamen-
tais. O primeiro seria um modelo de crescimento orientado pelo
mercado interno de consumo de massas, o qual, intrinsecamente,
supe forte orientao redistributiva, j que seu fortalecimento
depende do aumento dos rendimentos do trabalho. O segundo
seria a implementao de polticas sociais bsicas e universais.
Ambos os eixos se complementariam por reforarem a mesma es-
tratgia geral, de profunda alterao na distribuio da riqueza e
dos frutos do crescimento, de forma concomitante com o prprio
crescimento econmico.
Mercadante reconhece que, como no caso de qualquer outro
estilo de crescimento que venha a ser perseguido no Brasil dos
prximos anos, essa estratgia enfrentaria severas restries exter-
nas e fiscais, e reconhece tambm que ela no poderia sacrificar a
estabilidade de preos.
No seu entendimento, a restrio principal ao crescimento
a externa, que deve ser enfaticamente enfrentada. Enquanto no
estiver suavizada essa restrio que, em sua opinio, deve ser
atacada por polticas de promoo de exportaes e de substitui-
o de importaes a estratgia de consumo de massas implica-
r a adoo de programas de fomento que surtam impacto muito
limitado sobre as importaes, tais como uma poltica de segu-
rana alimentar; polticas de saneamento bsico e de habitao
popular; e polticas de investimento em infra-estrutura, princi-
palmente em energia eltrica e em logstica de transporte:
Um padro de crescimento dessa natureza gera menos pres-
ses sobre a balana comercial, dado o baixo componente
importado da maior parte dos bens e servios bsicos, e ,
portanto, menos vulnervel s restries externas existentes.
Uma vez suavizada essa restrio fundamental, diz Mercadante,
a expanso do consumo de massas poderia incluir bens que, mes-
mo no caso de camadas populares, incorporem na cadeia produ-
tiva razovel densidade de insumos hoje importados. O caminho
estaria, ento, pavimentado para que o mecanismo de consumo
de massas surtisse impactos vigorosos sobre o crescimento. O pas
conta, por um lado, com uma base produtiva moderna e eficiente
e, por outro, com uma enorme demanda reprimida pelos bens
oriundos precisamente dos segmentos modernos. A idia funda-
mental por detrs desse modelo a entrada num circulo virtuoso
entre aumentos de produtividade (provenientes da ampliao da
demanda de massas) e aumentos de rendimentos do trabalho.
A capacidade acumulada no pas, no plano dos recursos na-
turais, humanos, empresariais e produtivos, bem como o enorme
mercado interno potencial, seriam os grandes trunfos para se es-
tabelecer esse crculo virtuoso. Mas o reconhecimento de uma
efetiva capacidade de resposta, do setor privado, aos objetivos do
modelo no impede que Mercadante ressalte a necessidade de
coordenao estatal:
O Estado no pode limitar as suas aes administrao
do curto prazo e das questes emergenciais, mas deve pau-
tar-se por uma viso estratgica de longo prazo, articulando
interesses e coordenando investimentos pblicos e privados
que desemboquem no crescimento sustentado. Isso implica
reativar o planejamento econmico para assegurar um hori-
zonte mais longo para os investimentos.
Antonio Barros de Castro faz uma avaliao muito favorvel
do futuro a longo prazo, associada sua percepo sobre os recur-
sos de que dispe a economia brasileira. Destaca, em particular, a
existncia de mo-de-obra qualificada e de capacidade e agilidade
empresarial.
Em sua opinio, h trs problemas por enfrentar: um de
mdio e dois de longo prazo. O de mdio prazo o fato de a
massa acumulada de recursos permanecer com leses, a saber: o
atraso no bloco dos setores de maior densidade tecnolgica, espe-
cialmente na eletrnica; e a insuficincia de investimentos nos
insumos bsicos.
O primeiro problema de longo prazo reside em extrair cres-
cente eficincia dos recursos de boa qualidade j existentes no
Brasil, potencializando-se a gerao de valor nas empresas do pas.
Barros de Castro entende que, genericamente, possvel dizer
que essas fabricam bastante bem, mas o problema que fabricar
uma funo que produz relativamente baixo valor se comparada a
outras funes tais como design, P&D, marketingsofisticado, ge-
rncia de marcas, etc. Em todas essas reas nobres as empresas
brasileiras, ressalvadas as excees, seriam bastante atrofiadas e
desatualizadas, o que limitaria sua capacidade de trabalhar o
mercado e obstruiria a criao de diferenciais que assegurassem
bons retornos, bons salrios e um crescimento endgeno vigoro-
so. No caso das empresas nacionais, trata-se, segundo Castro, de
incorporar funes nobres mediante viradas estratgicas, caben-
do, portanto, desenhar e i mplementar polti cas capazes de
estimul-las. E, no caso das multinacionais, seria necessrio de-
senvolver polticas que as levassem a trazer para o Brasil atividades
que possam ir alm da mera fabricao.
O segundo dos dois problemas de longo prazo refere-se in-
corporao dos excludos e da populao de baixa renda no merca-
do de consumo, do qual usufruem precariamente. Nesse ponto,
convm esclarecer que Castro foi pioneiro na proposta do modelo
de crescimento pelo mercado de consumo de massas incorpora-
da, com modificaes, na proposta de Mercadante mencionada.
Em fins dos anos 1980, Castro defendeu a idia de que possvel
estabelecer um crculo virtuoso de crescimento contando, por um
lado, com aumento de investimentos e de produtividade e, por
outro, com aumento nos salrios das massas trabalhadoras, cuja
demanda reprimida justificaria a expanso dos investimentos e da
produtividade nos setores modernos da economia, para os quais se
dirige a quase totalidade dessa demanda.
Castro destacou, na entrevista, duas novidades relativas
suas idias prvias sobre o mercado de massas. Em primeiro lu-
gar, analisou a relao entre as empresas industriais atuantes no
Brasil e esse mercado, e lamentou a existncia de uma contradi-
o nessa relao. Por um lado, o centro da gravidade potencial
do mercado brasileiro encontra-se a, no mercado de massas. Por
outro, e porque as empresas so essencialmente fabricantes, elas
atuam na produo de bens maduros, os quais j foram sobretra-
balhados, nos pases desenvolvidos, em termos de acrscimo e de
diferenciao de atributos. O Brasil entra atrasado na produo
desses bens, e quando eles j esto na etapa de overshootingno que
se refere a qualidade e atributos. Isso que seria uma enfermidade
senil dos produtos nos pases centrais se torna uma aberrao
entre ns a de produzir bens, superfluamente sofisticados, num
pas em que o centro de gravidade do mercado est nos consumi-
dores de baixa renda.
Castro entende que as multinacionais teriam muito a ga-
nhar se, em vez de insistirem nessa aberrao, e na acomodao
mera capacidade de fabricar, se voltassem efetivamente para esse
mercado, adaptando e inovando em produtos destinados capa-
cidade aquisitiva desses consumidores. Esse tipo de estratgia re-
quer, porm, a internalizao, no pas, de funes superiores, in-
clusive de P&D. Salienta, ainda, que, com isso, as multinacionais
no apenas estariam se orientando para uma direo mais pro-
missora, em termos do mercado interno, como estariam tambm
tornando o pas um laboratrio de experincias voltadas para os
gigantescos mercados de consumo de massas que ora afloram na
China e na ndia. No contexto dessa argumentao surgiu, na en-
trevista, uma segunda nova idia com relao ao modelo de consu-
mo de massas, qual seja: a de que possvel redistribuir a renda
mediante o barateamento dos bens de salrio, tal como teria sido
demostrado pelo Plano Real.
Cabe assinalar que a eleio do mercado interno, ou do mer-
cado interno de consumo de massas, como ncleo de um novo
ciclo de crescimento foi mencionada por alguns outros economis-
tas, dentre os quais Jos Roberto Mendona de Barros, Luciano
Coutinho, Carlos Medeiros e Franklin Serrano. Freqentemente
essa idia veio acompanhada da lembrana de que, em que pese o
fato de que o mercado interno dever guiar o crescimento, esse s
ser vivel se for possvel tornar dinmicas as exportaes, o que
sugere que a estratgia tem de combinar os dois elementos, ou seja,
a dinamizao simultnea do mercado domstico e a dinamizao
das exportaes.
1.4 VELOCI DADE DO CRESCI MENTO
Para a grande maioria dos entrevistados a economia brasileira tem
boas chances de crescer de forma sustentada, a longo prazo, caso
sejam sanados os obstculos que discutiremos mais adiante. No
entanto, a mdia dos prognsticos no chega a ser entusistica:
4% ao ano.
Cabe observar que, considerando-se que hoje a populao
cresce aproximadamente 1,5% ao ano, teramos a renda per capita
crescendo 2,5%, o que significa que a renda per capita dobraria a
cada 28 anos. Em face, por um lado, das oportunidades de expan-
so oferecidas pelo amplo hiato tecnolgico que separa a econo-
mia brasileira da dos pases centrais e, por outro, da necessidade
de incorporar, na modernidade, a enorme massa de excludos,
pode-se concluir que o cenrio antevisto pelos economistas brasi-
leiros relativamente modesto.
Conforme comenta Marcelo Lara Resende, a taxa mnima de
crescimento do PIB de longo prazo, necessria para apenas manter
constante o hiato tecnolgico, absorver o crescimento da populao
(impedindo assim que se eleve a massa de excludos) e eliminar o
desemprego seria de 6% ao ano. Mas no ouvimos em nossas entre-
vistas nenhum economista que arriscasse a estimativa de tal taxa.
Alguns economistas, ainda que no definissem um progns-
tico quantitativo, foram cticos quanto perspectiva da prxima
dcada, como por exemplo Eustquio Reis, o qual acredita que o
pas ter um crescimento aqum do necessrio para resolver o
problema do desemprego e da distribuio de renda. Esse cen-
rio, segundo ele, conseqncia, por um lado, do menor cresci-
mento da economia mundial, que no repetir as taxas gloriosas
da dcada passada, o que implicar grandes incertezas quanto ao
seu desempenho; e, por outro lado, do imenso trabalho que ain-
da est por ser realizado domesticamente, o qual no permitir
um crescimento fcil (por exemplo o fundingdo investimento
pblico requerido).
Armnio Fraga argumenta que o objetivo do crescimento de
longo prazo deveria ser de 5% ao ano, e que temos boas condies
de concretiz-lo desde que no se cometam grandes equvocos. J
Abreu e Giannetti esperam uma decolagem suave. Abreu, em
particular, especifica que um crescimento sustentado baixo
possvel e recomendvel diante das restries que passariam a do-
minar o processo caso a acelerao do crescimento fosse brusca.
Arida e Lopes asseveram que a retomada da taxa histrica de
crescimento da economia brasileira (de 6% a 7% entre 1930 e
1980) uma falsa questo. Arida considera que a economia bra-
sileira hoje diferente da histrica, tanto em tamanho como em
complexidade, parecendo admitir com isso que ela j tem um
certo grau de maturidade, o que impediria o retorno aos bons
tempos de fceis taxas de crescimento elevadas. Lopes argumen-
ta, de sua parte, que em face da queda acentuada na taxa de cres-
cimento demogrfico, os 6% ou os 7% do passado, quando ento
a populao crescia 3,5% ao ano, so comparveis a um crescimen-
to de 4% ou de 5% com a populao crescendo 1,5% ao ano.
Houve tambm quem reagisse questo com ceticismo em
relao atual capacidade governamental de fixar e/ou de influir
nas taxas de crescimento. De acordo com Belluzzo, mantida a
atual poltica econmica e administrativa, que desmantela os ins-
trumentos de poltica, isso impraticvel, posto que o governo
no tem projeto de crescimento nem instrumento para tal.
1.5 RESTRI ES AO CRESCI MENTO
Praticamente todos os entrevistados preferiram, antes de eventu-
almente delinear polticas de crescimento, indicar os obstculos
hoje enfrentados pela economia brasileira para uma retomada do
crescimento sustentado. curioso notar tambm que a quase
unani mi dade del i neou suas concepes sobre cresci mento
(intervencionistas ou no) a partir da crtica s polticas econmi-
cas atuais. De fato, o conjunto de comentrios s questes coloca-
das prioriza o que o governo no faz, ou faz de errado, e sacrifica os
comentrios sobre aquilo que o governo deveria fazer se olhasse
para o futuro a mdio e a longo prazo.
As entrevistas permitem montar uma matriz preliminar do
pensamento econmico brasileiro a respeito das restries reto-
mada de um crescimento sustentado de longo prazo. Essa matriz
apresenta duas coordenadas.
A primeira diz respeito ao fato de as opinies se coagularem
em dois principais grupos: restriesmacroeconmicase restries
microeconmicas.
3
Entre os obstculos de ordem macroeconmica
destacam-se dois: a restrio externa e as restries de financia-
mento domstico (debilidade da poupana domstica e/ou dos
mecanismos de financiamento dos investimentos). Os obstculos
microeconmicos so basicamente aqueles cuja superao pressu-
pe a necessidade de reformas da legislao, de reformas institu-
cionais ou de reformas do aparelho do Estado.
A segunda coordenada da matriz diz respeito s polticas
mais gerais para se fazer frente aos obstculos e s aes especficas
de governo necessrias para super-los. As opinies cobriram o
espectro possvel, e aglutinam-se em dois grandes campos.
De um lado esto os economistas cujo marco terico de an-
lise a eficincia do mercado. Preconizam esses a no-interveno
do Estado, ou mesmo a desinterveno, nas esferas de atuao em
3
Quase sempre osentrevistadosapontaram obstculossecundrios retoma-
da do crescimento, osquaiseram muitasvezesasrestriesapontadascomo
principais por outros participantes. Ainda que os argumentos secundrios
estejam reproduzidosneste texto, preferimosnosconcentrar no veio princi-
pal do pensamento de cada um.
que o Estado tem presena importante, especialmente nos casos
em que os obstculos estejam no mbito do prprio Estado. Para
eles, o ordenamento lgico que as restries s no seriam remo-
vidas automaticamente quando houvesse falhas de mercado efeti-
vamente reparveis pelo Estado. Assim mesmo argumentam que,
no caso brasileiro, as falhas da interveno estatal superam as
falhas de mercado que supem corrigir.
De outro lado esto aqueles segundo os quais a superao
das restries requerem, em maior ou menor grau, polticas
intervencionistas de Estado entendidas como decisivas para os
objetivos por alcanar. Admitem esses a interveno do Estado no
processo de crescimento mais alm do simples saneamento das
falhas de mercado. Ao manifestarem suas posies vrios deles
insistiram em atribuir os atuais obstculos ao crescimento a uma
f, dos economistas responsveis pelas polticas de governo, no
automatismo dos mecanismos de mercado.
Cabe assinalar que, enquanto no caso do diagnstico dos
obstculos ao crescimento a discusso objetiva, no sentido de
centrar-se em estatsticas e em anlises tericas, no caso da defini-
o das polticas o vis ideolgico parece muitas vezes dominar as
opinies. Em um dos extremos aparece o Estado como o princi-
pal indutor do crescimento e, no outro, a f nos mercados e na
mo invisvel. Entre esses extremos transitam as opinies em que,
em particular, a poltica industrial o divisor de guas.
4
1.5.1 Obst cul os macr oeconmi cos
(1): a r est r i o ext er na
A restrio externa foi o obstculo mais apontado como ca-
paz de impedir a retomada do crescimento. Manifestaram-se com
nfase, sobre o tema, os seguintes economistas: Affonso Celso
4
Recorde-se que a seo 1.3.2 reproduz opinies de um subconjunto dos
entrevistadosacerca de polticasindustriais.
Pastore, Carlos Medeiros, Franklin Serrano, Czar Medeiros, F-
bio Erber, Fbio Giambiagi, Joo Paulo dos Reis Velloso, Jos
Mrcio Camargo, Jos Roberto Mendona de Barros, Luciano
Coutinho, Lus Paulo Rosemberg, Marcelo Abreu, Marcelo Lara
Resende, Mrio Possas, Paulo Nogueira Batista e Paul Singer.
5
As posies relativas ao problema variam muito, e o grau de
pessimismo tambm. Entre os menos pessimistas, Pastore foi tal-
vez o mais enftico:
A restrio externa s se manifestar se o pas no crescer
(ao contrrio do que se pensa). O IDE s fluir se o pas cres-
cer. Portanto, deve-se montar uma poltica de crescimento
com um dficit em conta-corrente financivel. Crescer para
poder crescer.
No outro extremo, Singer, por exemplo, afirmou:
No h nenhum ciclo de crescimento vista por conta da
restrio externa; e mais: o ciclo do IDE est terminado; s se
a economia mundial voltar a crescer que o Brasil poder
tambm voltar a crescer.
Apesar de diferenas de opinio quanto intensidade e s
conseqncias da restrio externa que sero abordadas mais
adiante as anlises aglomeram-se mais ou menos em torno de
um mesmo diagnstico, simples e lgico: o Brasil apura hoje um
dficit em sua conta-corrente externa da ordem de 3% a 5% do
5
Cabe mencionar uma rara exceo na avaliao sobre asrestriesexterna e
interna, a viso de Antonio Barrosde Castro. Segundo Castro, tanto a restri-
o externa como a fiscal j estariam razoavelmente equacionadas, ainda que
no resolvidas. Como soluo para a primeira ele aponta a expanso exporta-
dora recente, em quantum e com fortesindciosde diversificao. Problemas
gravess existiriam se o mundo todo mergulhasse em recesso severa e dura-
doura. Masnesse caso teria de haver um novo Brady, do qual o Brasil poderia
emergir fortalecido pela reestruturao recentemente verificada em seu apa-
relho produtivo. Castro tampouco teme a restrio interna, isso porque con-
sidera que estabilizar a relao dvida/PIB nosnveisatuaisno problema
dado o supervit fiscal de que se parte, o possvel reincio do crescimento, e
dada a reduo esperada dosjurosreais.
PIB. Esse dficit financiado a cada ano pela entrada de Investi-
mento Direto Estrangeiro, e a acelerao na taxa de crescimento o
elevar, j que no se espera que o crescimento seja comandado
pela demanda externa (export-led growth). Abre-se, por conseguin-
te, o hiato na balana comercial, o que exige elevao do IDE.
Como, por diversas razes, no se pode esperar que a poupana
externa (sob a forma de IDE) financie indefinidamente o hiato de
recursos, a taxa de crescimento ter de baixar.
Um dficit anual permanente na conta-corrente, da ordem
de 4%, reconhecido explicitamente como no sustentvel por
Velloso, J. R. Mendona de Barros, Possas e Singer. Esse ltimo
avalia, inclusive, que qualquer processo de crescimento poder ser
imediatamente abortado pelo Banco Central via taxa de juro ,
posto que este sabe que o dficit externo no financivel. Carlos
Medeirose Franklin Serrano resumem o ponto: Mantidas as atuais
tendncias, no possvel crescer muito, posto que em uma econo-
mia aberta o que define a taxa de crescimento sustentvel o balan-
o de pagamentos.
A questo vista tambm do ngulo da presso que as dvi-
das externas pblica e privada e os servios oriundos do estoque
de IDE exercem sobre o balano de pagamentos. Por exemplo,
para Marcelo Lara Resende a dvida externa est ou chegar em
um ponto impossvel de gerar permanentemente um supervit
primrio nas contas pblicas capaz de financiar seu servio. J
Luciano Coutinho acredita que:
Os servios da dvida externa pblica e da privada, mais os
servios sobre o estoque de IDE, implicam 3% do PIB de juros
e dividendos; dada a performancebisonha da balana comer-
cial ingnuo supor que o fluxo de IDE v financiar esse hiato
indefinidamente.
O mesmo Coutinho duro em sua crtica poltica econ-
mica, considerando-a negligente com o problema externo. Pro-
blema esse que o governo estaria utilizando como justificativa de
suas dificuldades sem nada fazer. Na mesma linha, e de forma
ainda mais severa, Nogueira Batista indica que o governo pouco
pode fazer, pois a poltica econmica no responde mais aos in-
teresses nacionais, e sim ao circuito financeiro internacional.
Entre as causas apontadas para esse hiato permanente pare-
ce haver consenso de que o Brasil teria aberto sua economia con-
tando com uma pauta de exportao que no respondia adequa-
damente sbita elevao das importaes, situao designada
por alguns como restrio la Prebish. Nesse sentido Abreu
claro e sinttico: Nossas exportaes no so dinmicas por seu
baixo contedo tecnolgico; o Brasil participa pouco dos merca-
dos modernos, dinmicos e tecnologicamente densos.
Carlos Medeiros e Serrano atribuem, adicionalmente, o equ-
voco da poltica econmica dos primeiros anos do Plano Real
Sobrevalorizao do cmbio, que foi um estmulo sada
de dlares. O populismo cambial foi justificado pelo falso
dilema abertura e estabilidade versusfechamento, desenvol-
vimento e inflao; como conseqncia disso a participao
das exportaes brasileiras no comrcio mundial caiu entre
1990 e 1998, elevou-se o dficit em conta-corrente, elevou-
se a relao emprstimos de curto prazo/reservas, decresceu
a solvncia externa. Em resumo, criaram-se todas as condi-
es de uma crise cambial; fomos austeros em reais e prdi-
gos em dlares.
Deve-se mencionar que alguns economistas dizem no perce-
ber a restrio externa como tal: Armnio Fraga, por exemplo, aponta
que o dficit externo est estabilizado e financiado, garantido por
uma crescente taxa de investimento e pelo cmbio flexvel (ao con-
trrio do Mxico, que teria se fragilizado ao financiar um dficit em
conta-corrente e uma taxa de investimento declinante com financia-
mento de curto prazo e com taxa fixa de cmbio). Paulo Haddad,
por sua vez, argumenta que a restrio externa, ainda que presente,
menos importante que as restries internas (veja-se mais adian-
te) e mais fcil de lidar em face do excesso de poupana em nvel
mundial e o potencial econmico do Brasil. Rogrio Werneck pen-
sa que, se h problema externo, esse muito menor do que se acre-
dita e o IDE d o raio de manobra necessrio para super-lo. E Lopes
afirma: com o cmbio flutuante a restrio externa irrelevante.
As polticas propostas pelos economistas para a superao
dessa restrio so imediatas conseqncias de seus diagnsticos,
e se distribuem entre trs linhas de ao.
Na primeira vrios entrevistados indicam um caminho
institucional orientado para a melhoria da posio negociadora do
Brasil nos mercados internacionais. Isso envolve no apenas melhor
treinamento de nossos empresrios e executivos como tambm a
criao de uma agncia de fomento e de negociao. J. R. Mendon-
a de Barros, por exemplo, prope algo nos moldes da USTR
estadunidense para praticar uma poltica agressiva de exportao.
Nessa linha freqente tambm o entendimento de que hoje o
Itamaraty, sozinho, no poder dar conta de atuar com sucesso em
todos os fruns internacionais sem o apoio de profissionais alta-
mente especializados (advogados, engenheiros, economistas) nos
diversos campos de debate e de negociao do comrcio externo.
Na segunda linha diversos economistas citam o mau uso
feito pelo Brasil das oportunidades que surgem com o IDE. Lara
Resende resume: O Brasil muito cobiado pelo Investimento
Direto Estrangeiro (IDE), mas o pas negocia mal sua entrada.
E Ferraz completa:
Dado que todos os setores de valor agregado alto so co-
mandados por multinacionais, devemos explorar e influir
nas suas decises de exportao, isto , devemos atrair as
empresas multinacionais e negociar uma elevao de suas
exportaes.
L. C. Mendona de Barros faz sua sntese: O governo deve
intervir para que o I DE gere seu fluxo de pagamentos futuros.
As duas linhas de ao mencionadas no sofrem grandes obje-
es por parte de nenhum participante, nem implcita nem expli-
citamente. De fato, mesmo para os pensadores no intervencionistas
nenhuma das duas polticas parece ferir as regras de mercado ou da
OMC, ainda que no caso das negociaes com as multinacionais
sejam necessrios cuidados particulares (por exemplo, vestir as ne-
gociaes como poltica regional, o que permitido).
J a terceira linha de ao, essa divide frontalmente os econo-
mistas. Trata-se de montar polticas e aes especficas e precisas
com vistas em elevar a capacidade competitiva dos produtos brasi-
leiros no exterior, e de promover a substituio competitiva de im-
portaes. Como na sua parte mais importante essa linha implica a
formulao de poltica industrial horizontal ou setorial , as opi-
nies se dividem irremediavelmente.
Nesse aspecto vale separar aqueles que sempre foram antiinter-
vencionistas (grande parte dos que nem trataram do tema) da-
queles que parecem desencantados com a atuao passada do po-
der pblico e projetam resultados semelhantes para o futuro. Es-
ses ltimos vem com pessimismo qualquer interveno do Esta-
do. Rogrio Werneck, por exemplo, entende que os ciclos de
expanso anteri ores foram marcados por um voluntari smo
atabalhoado (exemplo, Geisel). Mrcio Garcia admite: hoje em
dia no cabe mais um bigpush a la Rosenstein-Rodan, mas mes-
mo assim, em suas aes isoladas, o BNDES precisa entender o
que so vantagens comparativas; e Marcelo Abreu prope que o
esforo do Estado seja mais o de eliminar os empecilhos ao cres-
cimento do que o de intervir no processo, no qual o investimen-
to pblico deve ser residual e complementar.
As queixas do passado centram-se basicamente em dois as-
pectos: em primeiro lugar a poltica de escolha dos vencedores
(pick thewinners) teria trazido enorme ineficincia e conseqente
baixa de produtividade/competitividade indstria brasileira; em
segundo, a distribuio desregrada de benefcios e de subsdios
teria gerado uma cultura de rentistas (rent-seekers) que vivem
sombra do Tesouro Nacional, e pressionado, com isso, a taxa de
juro, bem como distorcido a alocao de recursos pblicos isto
, impactado de uma forma no neutra o equilbrio fiscal.
Esses argumentos so respondidos. Otaviano Canuto no v
nada de extraordinrio na escolha dos vencedores (tal qual o fez a
Coria) desde que haja punio para os perdedores (como tam-
bm o fez a Coria). Belluzzo lembra, nessa direo, que no caso
asitico o governo imps uma concorrncia (simulada) entre os
vrios grupos escolhidos, que os vencedores foram os sobreviven-
tes e os perdedores (economicamente), os punidos, em vez de os
salvos pelos Tesouros nacionais.
No lado das aes positivas as propostas so vigorosas. Velloso
d o marco de referncia:
O governo tem de se mexer, tem de dizer e de instrumentar
poltica ativa, industrial e tecnolgica, diferente das anti-
gas, pois poltica tecnolgica e industrial para exportar.
O BNDES, o IPEA, a Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) j
elaboraram documentos a esse respeito, mas sem ao; a rea
econmica do governo deveria estar fazendo isso.
Vrios entrevistados manifestaram-se nessa linha, como, por
exemplo, Rosemberg, que pede polticas ativas para aumentar a
produtividade e a conseqente competitividade das nossas expor-
taes; e Luciano Coutinho, o qual salienta existir uma agenda
tecnolgica colada na agenda de competitividade, e o fato de so-
mente o governo ser capaz de coordenar as aes necessrias a
uma transformao radical na pauta de exportaes.
As aes, nesse caso, incluiriam cinco grandes reas:
(1) Montar programas setoriais especficos para desenvolver
as cadeias produtivas no sentido de aumentar a sua produtivida-
de global (Erber, Coutinho). Rosemberg, por exemplo, considera
que exportar tem de ser obsesso; cmbio s no suficiente; o
governo deve ter polticas ativas para elevar a produtividade dos
setores exportadores.
(2) Concentrar esforos nos produtos dinmicos (envolven-
do as multinacionais) e na substituio competitiva de importa-
es (envolvendo tambm as multinacionais j instaladas). De
acordo com Carlos Medeiros e Franklin Serrano, a poltica in-
dustrial tem de estar voltada para o crescimento das exportaes
dos setores (mundiais) mais dinmicos () Tanto na privatizao
como no fluxo acelerado recente de IDE no houve (e no h)
compromisso de exportar nem de transferir tecnologia.
(3) Promover as reformas microeconmicas necessrias ele-
vao da competitividade, em especial desonerar as exportaes dos
tributos internos (Abreu, Camargo, Possas).
(4) Coordenar e estimular, sob a gide do governo, os investi-
mentos nos setores cujas vantagens comparativas so estticas para
que se tornem dinmicos (Czar Medeiros). Essa coordenao in-
cluiria poltica industrial, poltica de comrcio exterior e poltica
tecnolgica, sem as quais no se reverteria o quadro da balana co-
mercial. Concretamente, o governo deve agir com as instituies j
existentes (agncias reguladoras, por exemplo), com o setor privado
(patronal e sindical) e com as multinacionais para atacar de frente a
questo da balana comercial. Medeiros entende que h um enorme
espao para uma nova rodada de substituio de importaes.
(5) Constituir grupos nacionais fortes capazes de competir
em p de igualdade no mercado externo. Para Coutinho, por exem-
plo, o governo deveria ter uma poltica de campees industriais;
j para Czar Medeiros, o Brasil tem de ter estratgia de forma-
o de grandes grupos nacionais. Se o governo tiver polticas bem
definidas e claras os winnersvo aparecer naturalmente.
Entre os crticos da poltica econmica atual encontram-se
algumas propostas mais radicais que as anteriores. Nogueira Ba-
tista, por exemplo, sustenta:
Para crescer o Brasil tem de se desengatar do circuito finan-
ceiro internacional. As polticas deveriam visar a uma posi-
o econmica mais slida mediante a reduo de dficit
em conta-corrente, o restabelecimento do sistema de con-
trole de capital e a elevao das reservas internacionais.
Singer, por sua vez, argumenta:
O Estado deve retomar o controle de sua economia, e pro-
pe, especificamente para a rea externa, que anualmente o
governo faa e proponha ao Congresso um oramento cam-
bial discutido de forma democrtica, de tal sorte que receba
como IDE somente o necessrio para fechar as contas.
Num outro extremo, Abreu vislumbra a sada por meio de
maior integrao internacional, exatamente porque esse fato que
iria permitir a soluo definitiva para a restrio externa. Em sua
opinio, idealmente o Brasil deveria negociar com a ALCA e com a
Unio Europia, simultaneamente, para obter todas as vantagens
de uma rodada multilateral.
Uma questo relevante sobre poltica, surgida tambm nas
entrevistas, a de se saber at onde o governo pode estimular as
exportaes sem ferir as regras internacionais, em especial as da
OMC. Diversos economistas tangenciaram a questo, em particu-
lar citou-se o (suposto) fato de que todos os pases do mundo do
subsdios disfarados s suas exportaes, o que o Brasil no sabe-
ria fazer. Quando o faz, argumentam, faz de forma errada (isto ,
visvel e explicitamente) tal como no caso do PROEX da EMBRAER.
Nesse caso, em particular, as opinies complementam a necessi-
dade antes apontada de se desenvolver um corpo de negociadores
profissionais, que v mais alm que o do I tamaraty. Abreu
exemplifica: apoiar aes de cincia e tecnologia (P&D) no mbi-
to da cadeia produtiva de exportao, o que seria legal perante a
OMC, mas sem os subsdios implcitos do tipo EMBRAER.
Erber, no entanto, menos otimista:
O governo no explora os limites do possvel mesmo den-
tro das regras da OMC..., e no o faz por razes ideolgicas
(receio dos rent-seekers); por total engajamento de seus qua-
dros nas questes de curto prazo, sem viso estratgica; e,
finalmente, pela disputa de poder dentro do aparelho de
Estado entre as diversas agncias que cuidam da promoo
das exportaes.
Suzigan completa os limites do possvel incluindo as aes
de poltica regional e de meio ambiente como formas de apoiar as
exportaes em conformidade com as regras da OMC. Possas, de
sua parte, pessimista quanto viabilidade de que isso ocorra
dentro dos marcos da atual poltica:
Poltica industrial expresso maldita; a viso moderna de
poltica industrial no aquela que os liberais tm, mas sim
a de elevar a competitividade, a produtividade e a qualidade
de nossos produtos (...), mas a equipe econmica est
despreparada para dar seqncia poltica de estabilizao
que fez com tanto xito.
1.5.2 Obst cul os macr oeconmi cos
(2): as r est r i es f i nancei r as d o mst i cas
A outra restrio macroeconmica citada por diversos eco-
nomistas aquela que diz respeito a problemas associados aos
mecanismos domsticos de poupana e de investimento (Pastore,
Fraga, Giannetti, Giambiagi, Ferraz, Coutinho, Reis, L. C. Bar-
ros, Abreu, Garcia, Arida). Nesse caso estamos incluindo tanto as
opinies daqueles que se preocupam com o nvel da poupana
domstica, o qual consideram baixo, como as daqueles que vem
dificuldade na canalizao da poupana para o investimento pro-
dutivo, isto , problemas ligados intermediao financeira e ao
mercado de capitais.
Comecemos pelos primeiros. Giannetti resume a questo da
seguinte maneira:
Hoje as restries da economia brasileira ao crescimento
so as mesmas de todo o ps-guerra: por um lado no temos
financiamento para capital de longo prazo (nem institui-
es, e tampouco comportamento); por outro a poupana
domstica baixa, haja vista que o Estado despoupador
lquido, sorvendo poupana privada para consumo e no para
investimento. E mais: a poupana externa limitada.
Na questo do baixo nvel de poupana, os depoimentos
no deixam claro se isso resultado de uma renda baixa, isto , de
o pas ainda se encontrar no crculo vicioso da pobreza; ou se
resultado de uma atitude comportamental e cultural, muito pro-
vavelmente justificada pela evaporao inflacionria aguda das
poupanas em passado recente. Seja como for, as aes possveis
para se elevar a taxa de poupana no so claras ou mesmo teori-
camente estabelecidas. Isso reconhecido por vrios entrevista-
dos, como, por exemplo, Garcia, segundo o qual sabe-se pouco a
respeito dos resultados economtricos e, na verdade, h resultados
de todo tipo para justificar as mais diversas teorias. Com isso tam-
bm concorda Giambiagi, posto que, para ele, economistas e aca-
dmicos no sabem bem responder a como elevar a poupana.
Para alguns, as razes para a insuficincia de poupana so
de ordem histrico-institucional. Vrios entrevistados reconhe-
cem que, seja pelo risco regulatrio, seja pelo risco da instabilida-
de monetria recente, tem havido tendncia elevao da taxa de
desconto do futuro, o que estimula o consumo presente em detri-
mento da poupana. A experincia, ainda no apagada da mem-
ria coletiva, das maxidesvalorizaes cambiais, do congelamento
de ativos financeiros e da corroso inflacionria explica a averso
poupana em favor do consumo presente.
As polticas propostas para se elevar a poupana domstica
so de duas naturezas. Em primeiro lugar encontra-se o conjunto
de polticas voltadas para a elevao da poupana individual:
(i) aes no sentido de se impedir a elevao do consumo via
salrios (Giambiagi); (ii) criao de ambiente macroeconmico
favorvel (transparncia e responsabilidade), de forma que se atraia
o pequeno investidor para o mercado de capitais (Fraga).
Em segundo lugar h aquelas polticas que dizem respeito
elevao da poupana institucional, em particular por meio dos
fundos de penso, pblicos e privados, que podem tornar-se
ofertantes de capital de longo prazo ou mesmo de capital de ris-
co. Nbrega estima que o Brasil esteja no limiar de uma revolu-
o no mercado de capitais por meio dos fundos de penso. Argu-
menta que esses cresceram de 5% do PIB, em 1985, para 40% do
PIB, em 2000, tendo crescido recentemente a taxas de 40% ao
ano. Observa que os grandes playersestadunidenses e europeus j
esto se instalando no Brasil, e que isso vai impulsionar um movi-
mento, semelhante ao ocorrido na Alemanha, de migrao dos
recursos da renda fixa para o mercado de aes. Ferraz acrescenta
que uma boa alternativa seria abrir os fundos das empresas esta-
tais para o pblico em geral, ainda que no deixe muito claro
como se resolveria o problema das contribuies das entidades
patrocinadoras (contrapartidas). Uma outra instituio constan-
temente citada pelos economistas como capaz de se tornar atuan-
te no mercado de capitais a Previdncia pblica, que, se refor-
mada, pode desempenhar papel importante na oferta de fundos
de longo prazo.
A outra questo que aparece ligada poupana domstica e
ao financiamento do capital de longo prazo a canalizao pelo
mercado de capitais. Pastore, nesse caso, mais estrito: no h
problema de poupana e sim de como redirecion-la via mercado
de capitais. Aqui reaparece uma questo quase secular da econo-
mia brasileira: a incapacidade do sistema financeiro brasileiro e
do mercado de capitais de gerarem fundos de longo prazo, seja de
crdito, seja de risco.
Alguns economistas do especial importncia tambm
questo da restrio de crdito em geral, e no apenas questo
do crdito de longo prazo. Nogueira Batista, por exemplo, argu-
menta: no Brasil de hoje h capacidade ociosa de mo-de-obra,
de capital, de recursos naturais e de capacidade empresarial por
falta de crdito. Jos Roberto Mendona de Barros atribui pa-
pel-chave disponibilizao de crdito ao consumo:
A fonte do crescimento na retomada dever ser, como his-
toricamente, o mercado interno. A relao crdito/PIB bai-
xa, da ser possvel aumentar o crdito direto ao consumo;
com um mnimo de redistribuio, os bens durveis podem
puxar uma dcada de crescimento, acompanhado pelos no
durveis (...). A restrio ao crdito superou a distribuio
de renda.
Carlos Eduardo de Carvalho, cuja viso sobre cenrios, res-
tries e polticas de crescimento se liga essencialmente insufi-
cincia de crdito, argumenta ser
Difcil supor que a economia brasileira possa crescer sem
um significativo aumento do crdito [por unidade de pro-
duto]... a relao crdito/PIB hoje, no Brasil, de 30%,
quando poderia e deveria ser muito maior.
Carvalho prope o caminho do uso dos bancos federais para
se fazer poltica de crdito, com o Banco Central desempenhando
o papel de coordenar o seu redirecionamento.
Dessa viso sobre o Banco Central discorda frontalmente
Fraga, que, ao contrrio, considera que esse banco no deve atra-
palhar, observando que o retrospecto do Banco do Brasil, do
BNDES e da Caixa Econmica Federal no bom e, portanto, o
setor pblico no tem como suprir crdito e capital no Brasil.
Prope, em vez disso, que o BNDES deva ser adaptado passo a
passo a ser complementar no mercado de capitais, com o que
concorda Abreu, segundo o qual s tem sentido a existncia do
BNDES em razo das elevadas taxas de juros.
de certa forma surpreendente que a questo fiscal no te-
nha sido sublinhada como impeditiva retomada do crescimen-
to. De fato, at alguns anos atrs (em especial nos primeiros anos
do Plano Real), o equilbrio das contas pblicas era o foco quase
que nico da poltica econmica do governo, e toda a gerao de
reformas microeconmicas e parte das privatizaes foram realiza-
das com esse objetivo e sob essa justificativa. Por que, ento, deixou
de ser a principal preocupaes dos economistas brasileiros?Das
entrevistas podemos adiantar trs tendncias de pensamento.
Em primeiro lugar h aqueles para os quais a questo est
superada ou irrelevante. Rosemberg, por exemplo, ao relacionar
as pr-condies de instituio de um vigoroso programa de in-
centivos exportao, observa que a austeridade fiscal (entre ou-
tras) j foi alcanada em padres modernos e seguros, de forma
que no mais foco de preocupao. Camargo, por outro lado,
mais enftico: no h restrio fiscal; h somente ineficincia na
arrecadao e no gasto.
Em segundo lugar, e para a maioria dos economistas ouvi-
dos, a questo fiscal vista (implcita ou explicitamente) como
conseqncia direta da questo externa, e est a ela subordinada.
O que as une a taxa de juros: na medida em que essa tem de ser
mantida elevada com vistas no equilbrio do balano de paga-
mentos, o oramento fiscal penalizado com uma carga brutal de
juros da dvida pblica. A soluo da questo externa (qualquer
que seja ela) traria de imediato o alvio das contas pblicas.
A divergncia aparece em como utilizar esse alvio: ou se diminui
a carga fiscal correspondentemente ou se retoma o investimento
pblico, reconhecidamente sacrificado pelo ajuste fiscal. De uma
forma ou de outra a restrio fiscal s se resolveria com a soluo
da restrio externa.
Em terceiro lugar h o grupo de economistas que reconhece
a restrio fiscal, ainda que no diretamente, como impeditiva
retomada do crescimento. Nesse caso a questo fiscal vista por
ngulos bastante distintos, mas todos conducentes necessidade
de se estender e/ou de se aprofundar a reforma da estrutura fiscal
do pas. H os que vem a restrio fiscal como bloqueio reto-
mada do investimento pblico, seja com vistas em modernizar o
aparelho estatal (Werneck), seja para modernizar a infra-estrutura
de apoio a uma eventual retomada do crescimento. H tambm
aqueles que, como Abreu e L. C. M. Barros, avaliam a atual estru-
tura tributria como onerosa s exportaes, por afetar desfavora-
velmente a competitividade dos produtos brasileiros no exterior.
Nesse caso, uma reforma tributria faria parte do processo de re-
tomada do crescimento ao contribuir para a soluo da questo
externa. Finalmente, h os que vem a estrutura fiscal brasileira
como elemento que distorce o sistema de preos bsicos domsti-
cos onerando o investimento, a qualificao e a estabilidade da
mo-de-obra (Bacha) e a taxa de juros (Abreu e Haddad).
Uma posio nica quanto singularidade da soluo pro-
posta a de Eustquio Reis. O economista identifica a retomada
do investimento pblico como condio para o crescimento, em
especial nas reas de transporte e de energia. A restrio aparece
pelo lado do fundingpara financiar esses investimentos, implican-
do assim a necessidade de se elevar a poupana pblica. Para Reis,
soluo trivial de reduzir outros gastos oramentrios adiciona-se
a taxao como recurso vivel e importante nesse processo:
A eliminao do dficit inevitavelmente oriundo de uma ele-
vao do investimento pblico (o que poderia comprometer a
estabilidade dos preos), caso no seja possvel pela diminui-
o de outros gastos que seja por taxao. Dada a desigualda-
de na distribuio de renda, possvel faz-lo com eficincia
[redistributiva] por uma elevao na taxao direta.
Cabe observar, enfim, que, independentemente da tendn-
cia, diversos entrevistados mencionaram a Previdncia tanto o
sistema geral como a dos servidores pblicos como um fator
que exerce uma enorme presso sobre o oramento pblico, o que
implica a urgente necessidade de reform-la.
1.5.3 As r est r i es mi cr oeconmi cas
O segundo conjunto de restries ao crescimento e suas res-
pectivas polticas de superao constituem a chamada agenda
microeconmica. Essa agenda foi apontada por Edmar Bacha,
L. C. Mendona de Barros, Malson da Nbrega, Otaviano Canuto,
Paulo Haddad e Paulo Rabello de Castro como restrio principal
ou foco das pri nci pai s polti cas. Adi ci onalmente, a agenda
microeconmica citada, como restrio secundria, por Afonso
Pastore, Fbio Erber, Jos Mrcio Camargo, Marcelo Abreu, Pedro
Cavalcanti, Prsio Arida e Rogrio Werneck.
Alguns dos entrevistados deram grande nfase questo. Por
exemplo, Paulo Rabello de Castro, observando do ngulo da
li berali zao da economi a, assi nala que todas as reformas
microeconmicas surtem grande impacto sobre a taxa de cresci-
mento. Em uma perspectiva distinta, em particular aquela refe-
rida restrio externa, L. C. Mendona de Barros observa:
O quadro macroeconmico slido; o quadro microeco-
nmico que complica (...) Precisamos fazer aparecer a
raci onal i dade do mercado. A agenda do governo
macroeconmica e no microeconmica. A equipe econ-
mica no incorporou as questes ps-Real. Faltou equipe
econmica uma sintonia macroeconmica x microeconmica.
A agenda do prximo governo deveria ser consolidar o equi-
lbrio fiscal e promover as reformas microeconmicas.
De forma sinttica, pode-se dizer que a agenda microecon-
mica inclui polticas e aes governamentais no sentido genrico
de se elevar a produtividade da economia, seja com vistas em tor-
nar os produtos brasileiros mais competitivos no exterior, seja com
vistas em destravar o processo de crescimento interno, seja para
diretamente elevar o PIB do pas. Essa agenda se compe de um
conjunto de propostas de polticas, de reformas e de aes sem
necessariamente um elo coerente entre elas.
Pensando na restrio externa, L. C. Barros resume o objeti-
vo da agenda:
J que estamos em uma economia de mercado, que se faa
aparecer a sua racionalidade (). Dado que a abertura
irreversvel, devemos tornar o produto nacional competitivo
no mercado externo.
No mbito interno, Canuto justifica a agenda:
A trajetria macroeconmica de estabilidade s se consoli-
dar se a economia crescer; para crescer necessrio elevar a
taxa de investimento () o que implica aparecimento de
financiamento para esse investimento () o que pede um
marco de credibilidade para contratos de longo prazo, o que
leva agenda microeconmica.
Como se trata de um conjunto de aes sem aparente cone-
xo, no h como examin-las seno separadamente.
A reforma fiscal a mais citada na agenda. Diversas razes
so apontadas para sua necessidade: manter a estabilidade; gerar
supervit primrio para fazer frente carga crescente de juros;
gerar recursos para o investimento pblico; sanear as contas p-
blicas e permitir baixa na taxa de juro; desonerar as exportaes e
aumentar a competitividade; eliminar a distoro nos preos, cri-
ada pelos impostos, as contribuies parafiscais, as cascatas, etc.
A reforma para atender a todos esses requisitos parece longe da
realidade. Erber resume bem o impasse: a soluo da questo
externa um jogo de soma positiva; [infelizmente] a questo fiscal
um jogo de soma zero [entre as trs esferas de governo].
A reforma da Previdncia mencionada tanto para tornar o
sistema atuarialmente solvente como para torn-lo ofertante de
capital de longo prazo (Pastore, Camargo, Nbrega, Haddad,
Rabello de Castro, Reis). Werneck considera a reforma da Previ-
dncia especialmente importante para gerar os recursos necessrios
elevao da taxa de investimentos pblico, em especial com vis-
tas em modernizar os servios pblicos.
A reforma da legislao trabalhista teria por objetivo facilitar
a desverticalizao da estrutura produtiva (Bacha); eliminar o in-
centivo hoje existente informalidade, o desincentivo ao treina-
mento, o incentivo rotatividade (Camargo); ou ainda alinhar os
custos aos padres internacionais (L. C. Barros).
A reforma do Judicirio mencionada (Nbrega, Canuto,
Rabello de Castro) com vistas em reduzir o prmio que se exige
pelo risco da incerteza do cumprimento dos contratos, elevando
o patamar mnimo da taxa interna de retorno dos projetos.
1.6 EDUCAO, CI NCI A E TECNOLOGI A
Para diversos economistas, duas questes de ordem geral ocupam
lugar destacado como condies de sustentabilidade do cresci-
mento: educao e investimentos em cincia e em tecnologia.
No caso da educao, muito difundida a percepo de que
ela o melhor uso de recursos pblicos (Fraga). Segundo Pastore,
a taxa de crescimento do capital humano hoje muito mais impor-
tante que a taxa de acumulao de capital fixo. Giannetti concorda:
O capital humano mais importante que o capital fsico.
O Brasil, pelo seu passado escravocrata, e pela decorrente
distribuio de renda, sempre negligenciou a importncia
do capital humano.
Entende-se que a elevao do nvel educacional da populao
aumenta, genericamente, a produtividade da economia ainda que
no necessariamente os salrios. Muitos dos entrevistados aponta-
ram a educao como principal poltica de governo (dentre eles,
Lopes, Ferraz e Rabello de Castro). Cavalcanti, em particular, d
grande nfase educao e se surpreende: como pde o Brasil cres-
cer com esse perfil educacional, notando, ainda, que nenhum pas
desenvolvido do mundo tem o perfil educacional do Brasil () os
incentivos seriam mais bem utilizados se gastos em educao.
Resta saber, no entanto, o sentido da causalidade: se so
pases desenvolvidos por conta do perfil educacional elevado, ou
se tm o perfil educacional elevado por serem desenvolvidos. Ain-
da que todos concordem com a importncia da elevao do nvel
educacional do pas, pouco se discutiu sobre os prazos em que
esses investimentos retornariam. Velloso o nico que menciona
um prazo de maturao de vinte anos.
H que se fazer, no entanto, a distino entre a formao edu-
cacional tradicional (fundamental, mdia e universitria) e a qualifi-
cao e a reciclagem da mo-de-obra em face dosavanostecnolgicos
da produo. Essa ltima ao certamente de retorno mais rpido
e visaria enfrentar aquilo que Giannetti chama de
O novo analfabetismo, isto , o analfabetismo daqueles
que no conseguem integrar-se ao mundo da tecnologia da
informao e da inteligncia artificial. Marcelo Lara Resende
completa: a tecnologia moderna exclui e no reincorpora;
as pessoas se tornam obsoletas diante dela, no so qualifica-
das mas no deixam de ser consumidoras (), o que exerce,
ento, enorme presso social.
Por tal razo Camargo prope um grande esforo no sentido
de se prover de educao as grandes massas, com vistas em incor-
porar os (60%) mais pobres na sociedade de consumo. E mais,
ele leva o argumento ao extremo:
A educao dos mais pobres tem de ser igual da classe m-
dia e dos ricos; o governo deveria comprar vagas nas escolas
particulares pelo custo marginal que provavelmente perto
de zero. Essa deveria ser a nica agenda do prximo governo.
A maioria dos economistas que destaca a educao como restri-
o e pea-chave do crescimento tambm concorda que o Estado
deve envolver-se na educao fundamental e mdia, e no na univer-
sitria. De acordo com Cavalcanti, por exemplo, Estado s deve
entrar onde houver externalidade, como na educao no universi-
tria e na pesquisa tecnolgica. Na contramo dessa opinio est
Nbrega: O governo gasta mal em educao e levou excessivamen-
te a srio a eliminao dossubsdiosnessa rea. O no-envolvimento
do Estado na educao universitria justificado por Garcia: edu-
cao primeiro para alcanar os excludos; universidade gratuita vem
depois. O no-envolvimento do Estado no ensino universitrio ou
se daria pela opo pelas universidades privadas ou pela cobrana de
anuidades nas universidades pblicas.
O que se pergunta o porqu de esse esquema de cost recovery,
um dos itens importantes do Consenso de Washington, no se
estender tambm para outros servios pblicos (sade, por exem-
plo) que hoje so supridos gratuitamente pelo Estado com recur-
sos fiscais: o contribuinte universitrio pode ficar com a sensao
de que est pagando duas vezes pelo mesmo servio. Camargo, de
novo, leva o seu argumento ao extremo ao defender que o gover-
no deveria permitir o funcionamento de qualquer universidade,
independentemente de sua qualidade, e deixar o mercado funcio-
nar competindo entre si, com os consumidores sabendo exata-
mente o que esto obtendo pelo seu pagamento:
Educao um negcio como outro qualquer, com a van-
tagem de melhorar a capacidade de absoro tecnolgica da
populao () qualquer que seja a qualidade do produto
oferecido.
Eustquio Reis mais uma vez mantm uma posio singular
ao propor a combinao de um programa de educao e de C&T
no mbito (setorial) da agricultura e da agroindstria. Argumen-
ta, para tanto, que o Brasil, por suas dimenses continentais,
poderia desenvolver um forte programa de incentivo pesquisa e
melhoria tecnolgica nesse setor; a criao de centros de exce-
lncia em tecnologia rural; e a elevao do nvel educacional geral
da populao do campo: tudo isso com vistas na exportao. Con-
trape um programa do tipo EMBRAER em que o foco a criao,
o desenvolvimento e a fixao de capacidade tecnolgica no pas,
e no qual a exportao em si no importante (dado o seu peque-
no valor agregado) mas apenas uma forma de se garantir e de se
testar o desenvolvimento tecnolgico a um programa de apoio
ao desenvolvimento da agricultura, no qual a tecnologia deve ser
desenvolvida para a exportao, mediante a garantia de qualida-
de, de padronizao, de durabilidade, etc. Assim, no primeiro
caso (EMBRAER) a exportao para garantir o desenvolvimento
tecnolgico domstico; e no segundo caso (agroindstria) o desen-
volvimento tecnolgico domstico para garantir a exportao.
O segundo ponto de ordem geral diz respeito cincia e
tecnologia (C&T). Aqui os argumentos so parecidos, e quase uma
continuao, com aqueles utilizados na discusso sobre a rea de
educao. A diferena , nesse segundo caso, a expectativa de que
os resultados (retorno) devem vir mais rapidamente.
Essa , alis, a rea em que os economistas avessos ao setor
pblico esto mais dispostos a fazer suas concesses em favor do
suporte estatal. O que se notou, no entanto, que esse tema est
realmente distante das preocupaes da maioria dos economistas,
liberais ou no, e quase sempre foi referenciado apenas quando a
discusso se voltava para a questo da elevao da competitividade
das exportaes brasileiras.
Houve, no entanto, importantes excees. Rosemberg, por
exemplo, prope que o sistema de C&T, Financiadora de Estudos
e Projetos-FINEP e Conselho Nacional de Desenvolvimento Cien-
tfico-CNPq, seja do tamanho do BNDES, com um crescimento
brutal dos recursos disponveis. Nbrega prope a reconstruo
dos centros de excelncia na rea de pesquisa e desenvolvimento
com o apoio do Estado. E Lopes defende a criao de massa crti-
ca em todas as reas do saber, por meio de investimentos macios.
Werneck e Camargo propem que o Estado financie a pesquisa
nas universidades pblicas e privadas (em virtude da clara exis-
tncia de externalidades); no deixam claro, porm, com que cri-
trio deveriam ser alocados os recursos, isto , quem deveriam ser
os escolhidos, ou quais os winnersdevem ser picked.
1.7 CRESCI MENTO E POBREZA
Conforme se observou no captulo introdutrio, as entrevistas fo-
ram conduzidas privilegiando-se a espontaneidade das respostas. De
fato, afora a listagem original de questes entregue, os entrevistados
no receberam estmulos temticos. No foram, por exemplo, esti-
mulados para falar em polticas regionais ou em questes setoriais
especficas, e tampouco em pobreza e em distribuio de renda.
Talvez por essa razo a imensa maioria dos entrevistados no
se referiram a uma estratgia de combate pobreza no pas, e de
absoro dos excludos do processo econmico dominante. cla-
ro que, direta ou indiretamente, explcita ou implicitamente, to-
dos eles consideram essa uma grave questo da economia brasilei-
ra, mas pouco passaram de manifestaes de carter tico e moral,
distando, assim, de traar uma clara poltica de como enfrent-la.
J. R. Barros define bem a questo:
A teoria do bolo no mais aceitvel (...) temos de atacar
minimamente a pobreza com programas que sejam viveis,
os quais no comprometam o crescimento (...) mas isso no
tarefa fcil, pois os governos sempre se legitimaram em
cima do crescimento sem se importar com a incorporao
[dos excludos] e a distribuio [da renda].
Nesse particular do tratamento da questo da pobreza, h
que se diferenciar dois conjuntos. Primeiramente h a questo do
emprego no mercado informal, de pessoas que, ainda que vivendo
nas imediaes da linha de pobreza, de alguma forma participa-
ram do processo econmico como produtores e consumidores de
bens e servios. Em segundo lugar h a questo daqueles efetiva-
mente excludos, que se encontram abaixo da linha da pobreza
definida pela ONU, ou seja, os quais apenas subsistem e pratica-
mente se encontram fora do processo de produo e de consumo.
Os primeiros foram tratados em um contexto minimamente
coerente de poltica econmica, pois, como foi mencionado, fa-
zem parte do processo econmico. Em especial, Bacha discute as
razes do crescimento e da permanncia do setor informal da eco-
nomia. Depois de propor um aprofundamento do processo de
abertura, argumenta, no entanto, que a modernizao de amplos
setores da economia brasileira no implicou o aumento da renda
per capita (isto , da produtividade da economia), porque os dis-
pensados nesse processo no foram (re)empregados pelo setor for-
mal. Visto de outra forma, os trabalhadores expelidos no processo
de modernizao reempregaram-se em atividades de baixa pro-
dutividade no setor informal, o que anulou ou mesmo piorou a
produtividade (global) da economia.
Pode-se inferir do argumento de Bacha o reconhecimento
de que o que ocorreu foi conseqncia do prprio processo de
abertura da economia. De fato, a maior parte da onda de moder-
nizao se fez pela importao de mquinas e de equipamentos,
criando, portanto, novos empregos nos pases onde se originou e
no no Brasil. Mas Bacha no lamenta a abertura e conclui que o
grande desafio da economia brasileira integrar o setor informal
de tal sorte que se eleve a sua produtividade. Essa fratura no setor
produtivo traz duas conseqncias: de um lado, por no conse-
guir relacionar-se com o setor informal o setor formal no conse-
gue desverticalizar-se, e, portanto, no captura os aumentos de
produtividade implcitos nesse processo (terceirizao, por exem-
plo); de outro lado, horizontalmente sofre uma concorrncia pre-
datria do setor informal. E eis que esses ltimos tm carga fiscal
praticamente nula. Bacha aponta os obstculos remoo dessa
fratura: as legislaes trabalhista e tributria. Portanto, a reforma
desses dois conjuntos de legislao pode permitir a fuso do setor
informal no setor formal da economia.
Para a outra parcela da populao, constituda efetivamente
de excludos (estima-se de 30 a 50 milhes de brasileiros), nenhu-
ma reflexo concreta surgiu, quer seja no mbito das polticas eco-
nmicas, quer seja no mbito analtico por exemplo, o do concei-
to clssico de exrcito industrial de reserva. As idias que aparece-
ram estavam no mbito dos movimentos de economia solidria
(Singer) ou de filantropia do setor privado da economia (Rosemberg).
Nenhuma delas, todavia, pretende com isso resolver a questo.
1.8 LISTA DE ENTREVI STADOS E DATAS DAS ENTREVI STAS
Affonso Celso Pastore 2/4/01
Alosio Mercadante 15/5/01
Antonio Barros de Castro 6/11/01
Armnio Fraga 6/4/01
Carlos Eduardo Carvalho 15/3/01
Carlos Medeiros 9/11/00
Czar Medeiros 15/12/00
Edmar Bacha 8/11/00
Eduardo Giannetti 7/3/01
Eustquio Reis 28/11/01
Fbio Erber 17/11/00
Fbio Giambiagi 23/2/01
Francisco Lopes 10/4/01
Franklin Serrano 9/11/00
Gustavo Franco 10/4/01
Joo Carlos Ferraz 8/11/00
Joo Paulo dos Reis Velloso 9/11/00
Joo Sayad 14/12/00
Jos Mrcio Camargo 29/11/00
Jos Roberto Mendona de Barros 16/3/01
Luciano Coutinho 30/11/00
Lus Carlos Mendona de Barros 16/3/01
Luiz Paulo Rosemberg 7/3/01
Luiz Gonzaga Belluzzo 1/12/00
Malson da Nbrega 8/3/01
Marcelo de Paiva Abreu 21/11/00
Marcelo Lara Resende 3/4/01
Mrcio Garcia 19/12/00
Mrio Possas 19/2/01
Otaviano Canuto 22/3/01
Paul Singer 13/2/01
Paulo Haddad 15/12/00
Paulo Nogueira Batista 15/3/01
Paulo Rabelo de Castro 16/11/00
Pedro Cavalcanti 24/11/00
Prsio Arida 13/2/01
Rogrio Werneck 17/11/00
Wilson Suzigan 22/3/01
PARTE I I
ARTI GOS
CAP TULO 2
A ECONOMI A POL TI CA
DO DESENVOLVI MENTO
Para transformar umEstado do maisbaixo barbarismo ao
maisalto grau deopulncia so necessrios: paz, tributao
leveeuma tolervel administrao da justia. Todo o resto vem
pelo curso natural dascoisas.
(Adam Smith, Essayson Philosophical Subjects, 1755)
2.1 I NTRODUO
Os matemticos levam sobre ns, mortais comuns, pelo menos
uma vantagem. Antes de encontrar a soluo de um problema,
podem demonstrar o que chamam de teorema da existncia: pro-
vam que a soluo existe. Descobri-la no caso concreto depende
da habilidade e da capacidade do pesquisador.
Na teoria poltica, ao contrrio, h 25 sculos os homens
procuram a frmula capaz de lev-los a uma sociedade justa
mas no sabem se ela existe. claro que a concepo da socieda-
de justa um fato histrico e, portanto, modifica-se. bem
possvel que a idia de uma sociedade justa seja apenas um ge-
neroso desejo dos homens, criado por um imperativo tico-racio-
nal permanentemente em elaborao. Seja o que for, uma coisa
certa: ela no ser outorgada a uma sociedade concreta por um
lder ou por um partido. Muito menos por um autor de consti-
tuies, por mais competente e bem intencionado que seja.
Essa sociedade justa ser sempre uma assntota que se afas-
tar da sociedade concreta no mesmo momento em que os ho-
mens esto tentando realiz-la. Aparentemente, o nico mecanis-
mo que possibilita a convergncia da sociedade concreta em que
vivemos para a sociedade justa idealizada o exerccio da polti-
ca, que, com o trabalho, expresso natural da atividade humana.
No podemos demonstrar a sua existncia, mas a histria
sugere que aquela assntota pode ser aproximada por uma parti-
cular combinao orgnica do processo da democracia poltica com
a organizao da economia pelo processo capitalista. Democracia e
capitalismo no so coisas. No so utopias que saltaram prontas
e congeladas da cabea de algum gnio do clculo abstrato, e
existem como idias platnicas no mundo da imaginao. So
processos de soluo de conflitos, nascidos da prtica cotidiana,
que se interpenetram e tiram a sua capacidade de evoluir da reso-
luo sempre incompleta e imperfeita dos problemas criados por
sua prpria dinmica.
O processo democrtico-poltico corrige os excessos do capi-
talismo a ponto de o mesmo nome designar realidades totalmen-
te diferentes (compare o capitalismo de meados do sculo XIX
com o de 2000). Por sua vez, e como veremos, as exigncias do
capitalismo colocam limites no excesso de democratismo. essa
interao que fixa os contornos da poltica do possvel numa dialtica
eterna na qual no h vencidos nem vencedores, mas caminha, de
alguma forma, na direo da sociedade justa. intil, portan-
to, insistir em procurar frmulas que nos libertem da liberdade.
2.2
Na sociedade, cada indivduo percebe-se participando de dois
universos separados: o poltico e o econmico, dos quais ele ,
misteriosamente, a interseo. O universo poltico do mundo em
2000 o governo democrtico-poltico, que implica:
(a) separao dos Poderes;
(b) eleies peridicas livres, com sufrgio universal e parti-
dos competitivos;
(c) existncia de uma oposio bem definida;
(d) absoluta proteo dos direitos das minorias; e
(e) liberdade de associao e de expresso.
no universo da poltica que se constri a Constituio.
nela que os homens definem os valores que querem ver respeita-
dos ao viver na sociedade: liberdade individual, relativa igualda-
de, atendimento s necessidades bsicas de todos e o indispens-
vel suprimento de certos bens pblicos que tornam a convivncia
civilizada. Esses bens pblicos gozam de duas propriedades im-
portantes:
(1) ningum pode ser excludo do seu uso, e
(2) qualquer um pode utiliz-los sem que a quantidade dis-
ponvel para ser usada pelos demais diminua.
Trs bens pblicos fundamentais so: a produo da justia, a
segurana interna eexterna e uma moeda devalor estvel.
no universo da poltica que se organiza o conjunto de ins-
tituies a que chamamos de capitalismo. Uma dessas institui-
es o mercado. O que os economistas observaram, ao longo do
tempo, que o funcionamento da enigmtica coordenao propi-
ciada pelo sistema de preos (o mercado), ou seja, do comporta-
mento organizado que parece emergir da desordem e tem uma
enorme eficcia produtiva, depende de condies especiais defi-
nidas no universo da poltica:
(1) de uma definio precisa do direito de propriedade, que
garanta ao agente a apropriao dos benefcios do seu esforo;
(2) da liberdade de iniciativa, que supe um quadro jurdi-
co regulatrio leve;
(3) do estrito controle das prticas monopolistas, que per-
manentemente seduzem os agentes econmicos, e
(4) da qualidade e da capacidade da administrao da justi-
a, para obrigar os agentes a cumprirem os contratos.
Mas h um problema. O mercado, quando bem regulado,
pode levar eficincia produtiva e conviver pacificamente com a
liberdade individual mas est longe de produzir a relativa igual-
dade econmica. Goste-se ou no, essa uma das aspiraes fun-
damentais da justia nas sociedades de democracia poltica,
como mostra hoje a sociedade brasileira. A busca da igualdade o
poderoso demnio que atormenta o homem cada vez que ele tem
tempo para o pensamento crtico. J em Aristteles, trezentos
anos antes de Cristo, iniciou-se a discusso sobre o tema e at
hoje ela no se encerrou...
De Plato em diante, quase todas as utopias (algumas muito
pouco democrticas) sempre fizeram restries acumulao de
riquezas e, portanto, desigualdade. De Thomas More (hoje o
santo padroeiro dos polticos) a Karl Marx, enxergaram na pro-
priedade privada a origem da desigualdade. O ltimo quartel do
sculo XX mostrou que a crtica terica a tal idia era correta: a
eliminao da propriedade privada leva impossibilidade do fun-
cionamento do mercado e completa sujeio do indivduo ao
Estado. O Estado absoluto, sem a intermediao de comunida-
des de interesses (religiosas, sociais, polticas, de propriedade),
metaboliza o indivduo absoluto. A experincia sovitica e de
seus satlites (feita em nome do pobre Karl!) exemplar a respeito.
A prtica revelou, entretanto, que os valores daqueles dois
universos no so inteiramente compatveis. No universo da po-
ltica desejamos liberdadee igualdade, e no universo capitalista
desejamos eficincia produtiva. Ora, no universo poltico liber-
dadee igualdadeno andam, necessariamente, juntas. E no uni-
verso econmico eficincia produtiva e igualdadetambm no.
Temos aqui diferentes nveis de trs valores que devem ser res-
peitados simultaneamente, os quais so, porm, condicionados:
a variao de qualquer um deles produz variaes nos outros
dois. Para ser funcional a sociedade tem de encontrar um pon-
to ureo que produza um nvel de equilbrio aceitvel desses
valores dos dois universos.
Isso abria a possibilidade de mltiplas combinaes de sis-
temas polticos e econmicos. Por exemplo, em 1917, com a
Revoluo Sovitica criou-se uma democracia no poltica e um
sistema econmico centralizado (sem mercado). Quando ter-
minou a Segunda Guerra Mundial acreditava-se, ainda, na pos-
sibilidade de regimes alternativos. Os EUA, os pases da Europa
Ocidental e a Inglaterra e seus associados continuaram no velho
regime de democracia poltica e mercado (cerca de 20% da po-
pulao mundial). A Inglaterra fez uma experincia de naciona-
lizao (logo depois da Guerra), da qual se arrependeu e a qual
terminou em 1979. A URSS exerceu influncia sobre todos os seus
satlites, a China e as ex-colnias, que criaram um socialismo
com democracia no poltica e com planejamento sem preos
(35% da populao mundial). Mais de meia centena de pases
(entre eles o Brasil e a ndia) optaram por um sistema de democra-
cia quase poltica e por uma ampla interveno do Estado, chama-
do de capitalismo de Estado (45% da populao mundial).
Em 1980, os regimes socialistas e de capitalismo de Esta-
do entram em profunda crise. Pouco antes, a Polnia e a Hungria
haviam comeado a desfazer-se. Em 1985, Gorbatchev, com a
glasnost e a perestroika, tenta, na URSS, o uso do sistema de
mercado, e essa pequena liberdade possibilitou o renascimento do
desejo de autonomia das nacionalidades. Em 1989 cai o muro de
Berlim. Em 1992 denuncia-se o tratado de 1922 e a URSS dissol-
vida. Antes, em 1990, a Polnia j iniciara um programa com o
FMI. A partir da todo o mundo sovitico inicia a marcha de transi-
o para um regime democrtico-poltico combinado com uma eco-
nomia de mercado. Caminho anlogo haviam seguido, a partir de
1980, os pases com capitalismo de Estado. A exceo foi a Chi-
na, que adotou o mercado mas conservou a centralizao poltica.
preciso dizer que o Brasil no se saiu mal nesse processo.
Entre 1947 e 1980, o PIB brasileiro, no regime de capitalismo de
Estado, registrou uma taxa mdia de crescimento de 7,2% ao
ano, a mais elevada do mundo ocidental. O mesmo aconteceu no
dramtico ajuste dos anos 1980: o PIB per capita brasileiro au-
mentou 0,9% entre 1982 e 1988 (o mesmo que em 1995/1999),
contra uma reduo de 1,4% do resto da Amrica Latina.
A experincia dos ltimos cinqenta anos sugere que o pro-
cesso democrtico-poltico, combinado com o processo capitalista, pa-
rece mesmo constituir um mecanismo adaptativo relativamente
eficiente para administrar as contradies entre igualdade, liber-
dade e eficincia produtiva. A urna corrige os excessos do merca-
do, e o mercado, por sua vez, limita o democratismo da urna.
Essa combinao permite a explorao dos caminhos disponveis
e a acumulao de um aprendizado para resolver os problemas.
por isso que tem condies de sobreviver: ela pode ir compon-
do uma sociedade em que vo se acomodando, pragmaticamente,
aqueles trs valores no inteiramente compatveis.
Com a morte da URSS, a converso da China e o desuso do
capitalismo de Estado terminou o velho debate mercado versus
planejamento, mas isso no significa que se acabaram as crises.
Desapareceu o modelo alternativo de desenvolvimento que funcio-
nava como atrao irresistvel sobre as mentes subdesenvolvidas e
sobre os engenheiros sociais. O que restou?
2.3
O tema da reflexo proposta pela CEPAL supe, implicitamente,
que conhecemos os fatores produtores do crescimento e dispo-
mos de instrumentos de poltica econmica capazes de manipul-
los na direo correta. Afinal, para os economistas esse um velho
tema. Foi objeto da ateno de Adam Smith, de Thomas Malthus,
de David Ricardo, de Karl Marx, de Stuart Mill e de Alfred
Marshall nos sculos XVIII e XIX. Embora tenham avanado no
conhecimento dos fatores que parecem induzir ao crescimento, o
mesmo no se pode dizer do conhecimento desses economistas
quanto aos instrumentos capazes de promov-lo. A explicao para
esse fato talvez se encontre numa observao de Allyn Young
(1928). Segundo Young, esses economistas viveram
Numa era em que o progresso econmico no era conscien-
temente buscado. Ele parecia emergir da prpria natureza
das coisas. As melhorias no precisavam ser explicadas: elas
eram um fenmeno natural como a precesso dos equincios.
Posteriormente, pelo menos trs vises diferentes domina-
ram o pensamento econmico. A viso neoclssica, com sua nfa-
se nas virtudes do mercado auto-regulado e no equilbrio instan-
tneo, colocou o peso do desenvolvimento na flexibilidade dos
preos e dos salrios, o que manteria a economia crescendo com
pleno emprego. A viso keynesiana, ctica quanto capacidade
do mercado de manter o pleno emprego, atentou para a regulao
da demanda efetiva. Mal utilizada, ela criou a falsa idia de que
patrocinava no apenas o crescimento mas tambm a inflao.
E, finalmente, a interessante viso schumpeteriana, que colocou a
nfase sobre os investimentos autnomos que incorporavam as
inovaes tcnicas. Essas ltimas so a base do crescimento eco-
nmico e dos novos empregos porque promovem a mudana da
estrutura produtiva. O desenvolvimento econmico no acom-
panhado pelo progresso tecnolgico: eles se confundem. As novas
atividades, ao mesmo tempo em que criam novos empregos, que
exigem qualidades diferentes dos trabalhadores, vo eliminando
as mais antigas e os respectivos empregos, num processo de des-
truio criativa em que os ajustes estruturais, no longo prazo,
acabam aumentando o emprego final. O desenvolvimento econ-
mico, ou seja, o aumento da produtividade do trabalho, no
um processo tranqilo: descontnuo e agressivo, derivado das
diferenas de progresso tecnolgico entre as vrias atividades. Ao
contrrio do que crem os neoclssicos e, de certa forma, alguns
keynesianos, no h nesse processo papel para o conceito de equi-
lbrio que domina a teoria econmica.
Depois do fracasso da macroeconomia dos anos 1970, os
economistas construram uma grande variedade de teorias para
lidar com as flutuaes de curto e de mdio prazo em torno de
uma dada capacidade produtiva, que so os ciclos econmicos.
Nos ltimos anos, graas s intensas pesquisas empricas houve
uma seleo natural dessas teorias, e parece estar em via de forma-
o um novo consenso para lidar com aqueles desvios. No que res-
peita criao e ampliao da capacidade produtiva propriamen-
te dita, entretanto, o problema est longe de ter sido esclarecido.
Desde os extraordinrios artigos de Robert Solow (1956) e
de Trevor Swan (1956) os economistas conformaram-se em tra-
balhar com um modelo simples, que atribua o crescimento a um
misterioso fator chamado capital, quantidade de trabalho ho-
mogneo aplicada sobre ele e a uma entidade mgica chamada
tecnologia. Na verdade, a palavra tecnologia era uma forma de
capturar tudo aquilo que os economistas desconheciam e no
estava incorporado ao capital fsico ou ao trabalho. O modelo
iluminou uma ampla rea do problema e permitiu alguma verifi-
cao emprica, cujos resultados no deixaram de ser surpreen-
dentes. Ela mostrou que boa parte do crescimento parecia ser
explicado exatamente pelo fator mgico: o avano da tecnologia!
Apesar do desconforto e do pessimismo de algumas de suas
concluses, os modelos de Solow e de Swan no foram perturba-
dos durante trinta anos. Em meados dos anos 1980, alguns econo-
mistas comearam a desenvolver novos modelos, os quais modifica-
vam certas hipteses de Solow e permitiram algumas concluses
mais otimistas.
Romer (1986) introduziu o rendimento crescente do ca-
pital, e Lucas (1988) sugeriu um terceiro fator de produo a
que chamou de capital humano. A nova teoria, que torna
endgeno o crescimento, ainda est em via de construo e lon-
ge de ser consagrada, mas pesquisas empricas mostraram que a
introduo desse terceiro fator num modelo do tipo de Solow
melhora consideravelmente o seu poder explicativo [Mankiw,
Romer, Weil, 1992].
A sugesto de Lucas desenvolve a velha intuio de que o
desenvol vi mento tem profundas l i gaes com a educao
[Selowsky, 1962]. Na sua origem, entretanto, a educao parece
mais ligada a fatores institucionais e religiosos. A correlao
weberiana entre calvinismo e capitalismo talvez seja espria e deri-
vada do fato de a educao (aprender a ler para conhecer a palavra
de Deus) ser o fator comum aos dois. Uma vez posto em marcha o
processo, certo que educao e desenvolvimento se reforam mu-
tuamente. Uma viso curiosa das diferenas entre as novas e as
velhas teorias do desenvolvimento pode ser vista em Nelson (1997).
Sem uma teoria adequada no de estranhar que os econo-
mistas tenham feito um pobre papel no assessoramento aos go-
vernos no que respeita ao desenvolvimento. Isso dramaticamen-
te demonstrado pelo fracasso dos economo-burocratas das Na-
es Unidas durante os anos 1950 e 1960. Hoje evidente que
eles com a sua pretenso de saber, seus modelos mecnicos e sua
crena na engenharia social provavelmente atrasaram o cresci-
mento dos pases aos quais pretendiam ajudar. Desse ponto de
vista parece que as coisas no melhoraram muito. Basta ver os
estragos produzidos pela interveno inicial do FMI na crise asiti-
ca e sua correo posterior.
A mesma crise que, nos anos 1970, acabou com a velha
macroeconomia acabou tambm com essa pretenso e obrigou os
economistas a serem um pouco mais humildes. Hoje sabemos
que o mercado tem seus defeitos, mas sabemos tambm que quan-
do se tenta corrigi-los pela ao governamental iluminada no
h a segurana de que da no resultem defeitos ainda maiores.
2.4
Nossa convico que o padro de crescimento econmico uma
questo de opo de cada sociedade, limitada apenas pelas boas
prti cas sugeri das pel a economi a pol ti ca (que no foram
empiricamente rejeitadas) e pela aritmtica. Tomamos clara dis-
tncia de duas linhas de pensamento igualmente perigosas: a fa-
talista e a voluntarista.
Os fatalistas so nossos neocolonizados. Para eles, o desen-
volvimento recompensa que desaba sobre a cabea dos bem-
aventurados que praticam as normas da sua boa cincia econ-
mica. Qualquer mobilizao para o desenvolvimento econmico
perda de tempo, pois sua conquista depende de um processo
semelhante ao da entrada no Reino dos Cus. Recusam-se a acei-
tar que o desenvolvimento depende das condies iniciais, da his-
tria e da geografia, e que os pases hoje desenvolvidos erraram e
acertaram explorando as oportunidades que lhes foram oferecidas
em matria de proteo aduaneira, de sistemas financeiros fecha-
dos, etc. No outro extremo esto os voluntaristas: para crescer
basta querer! Descartam esses as boas prticas econmicas porque
vem nelas apenas obstculos acelerao do crescimento.
Mas exatamente porque o desenvolvimento depende das con-
dies iniciais, da histria e da geografia que as boas prticas
dependem da dimenso do pas. Quem tem condies iniciais ra-
zoveis, e tem como ativo um mercado interno suficientemente
grande para incorporar as melhores tecnologias na maioria dos se-
tores econmicos, tem mais graus de liberdade e pode ousar mais
na realizao do seu desenvolvimento. No se trata, obviamente, de
isolar-se no mundo, mas sim de procurar entender os rumos do
desenvolvimento mundial e, estrategicamente, de posicionar a eco-
nomia para auferir o mximo proveito da globalizao.
Afinal, o que sabemos sobre o crescimento a longo prazo neste
ano da graa de 2000?Muito pouco. Penso que aquilo que sabe-
mos pode ser resumido em cinco proposies solidamente com-
provadas de forma emprica:
(A) O desenvolvimento um processo histrico no neces-
sariamente monotnico [Landes, 1998], em que o acidente
locacional importante, e o qual depende fundamentalmente do
quadro institucional dos pases. O trabalho de Scully (1988),
que utiliza uma amostra de 115 pases, mostrou que
Sociedades politicamente abertas, que respeitam as regras
da lei e a propriedade privada, e usam o mercado para alocar
seus recursos, crescem a uma taxa trs vezes maior e so duas
vezes e meia mais eficientes do que as sociedades onde essas
regras so restritas.
Hoje est provado que at a natureza dos regimes jurdicos
(common law, de origem inglesa; e lei civil, de origem romana)
tem significativa influncia sobre a eficincia do sistema econ-
mico [Djankov, 2000].
Esses resultados esto claramente de acordo com a teoria de
North (1981,1990) e a de Nelson-Winter (1982), as quais pro-
curam explicar as mudanas de estrutura (as instituies polticas e
econmicas, a ideologia, a tecnologia e a demografia) ecologica-
mente favorveis ao desenvolvimento. Eles mostraram: (i) o papel
da propriedade privada, que cria os incentivos para a ao econmi-
ca e permite a sua apropriao por seus agentes; (ii) o papel da
ideologia, produtora de valores culturais, ticos e morais que esti-
mulam tal ao; e (iii) a importncia do Estado, instrumento de
garantia da propriedade privada e da competio.
(B) O crescimento depende, basicamente, do capital huma-
no, isto , do nvel de educao mdio da populao, de sua sa-
de, do seu saber fazer, da sua capacidade inventiva e empresari-
al e do progresso do conhecimento, o que significa investimento
(privado e pblico) na pesquisa [Mankiw, Romer, Weil, 1992].
A educao mais do que isso: ela que faz o homem se encontrar
consigo mesmo.
(C) As variveis mais importantes para explicar o aumento
da capacidade produtiva no longo prazo so: uma robusta corre-
lao entre o crescimento e a percentagem de investimento com
relao ao PIB, e entre essa percentagem e o grau de abertura co-
mercial com relao ao PI B [Levine-Renel, 1992].
(D) A participao no processo de integrao da economia
mundial um importante fator de desenvolvimento no apenas
pela melhoria da eficincia esttica que gera, mas tambm pelos
substanciais ganhos de competitividade dinmica que o comrcio
internacional pode propiciar [Baldwin, 1992].
(E) O desenvolvimento sustentado exige preocupao com os
problemas do meio ambiente. A diminuio de custo resultante do
descaso com o meio ambiente deve ser considerada concorrncia
desleal para que se evite o problema do free-rider [IBRD, 1992].
Para que o crescimento de longo prazo seja possvel neces-
srio que o pas tenha estabilidade macroeconmica. Isso impli-
ca: (i) nveis de inflao baixos e previsveis; (ii) poltica fiscal
estvel e responsvel; (iii) taxa de juro real adequada; (iv) taxa de
cmbio real de equilbrio e previsvel; (v) balano em conta-cor-
rente em situao considerada sustentvel, com ampla abertura
comercial e taxas de crescimento prximas ao pleno emprego, e
(vi) um sistema financeiro bem regulado e slido.
difcil saber exatamente como obter essas condies. Pare-
ce que elas podem resumir-se na existncia de um governo cons-
titucionalmente estvel (com um Banco Central autnomo mas
accountable), que garanta uma poltica macroeconmica razovel
e impulsione a competio no nvel microeconmico pela elimi-
nao das restries que impedem o pleno funcionamento dos
mercados. As polticas que produzem o crescimento podem ser
identificadas, portanto, como aquelasquegerama estabilidade
macroeconmica, estimulama eficincia microeconmica eabrema
economia para o comrcio internacional. Elas incluem:
(1) Uma definio clara de que todos os cidados e empresas
nacionais ou estrangeiras esto sujeitos mesma lei, e de que a
propriedade privada, necessria para o funcionamento do merca-
do, plenamente assegurada.
(2) Uma profunda desregulamentao da liberdade de inici-
ativa, que possibilite aos agentes econmicos aproveitarem com
rapidez e eficincia as oportunidades produtivas. No possvel
que a instalao de uma pequena empresa no Brasil exija 15 pro-
cedimentos legais antes de comear a operar, 9 registros cartorrios
(fiscais e trabalhistas), 61 dias teis de tempo e 12 vezes o custo
de uma iniciativa semelhante nos Estados Unidos.
(3) O estmulo ampliao do investimento privado no ca-
pital fsico e na pesquisa tecnolgica. O governo deve reduzir ao
mnimo suas despesas de custeio e concentrar o uso de sua pou-
pana na formao do capital humano (educao e sade), no
estmulo pesquisa bsica e na infra-estrutura, o que eleva a pro-
dutividade do investimento privado. Ele deve retirar-se das ativi-
dades produtoras, privatizando-as cuidadosamente.
(4) Um sistema tributrio relativamente neutro do ponto de
vista alocativo, com taxas marginais razoveis e cobertura ampla,
que distora a intermediao financeira que liga a poupana ao
investimento. Ele deve estimular os investimentos, o aumento da
oferta de trabalho, no discrimine a formao de poupana e
desonere completamente as exportaes.
(5) Um sistema financeiro eficiente e competitivo, sujeito a
regulao e controle cuidadosos mas capaz de ofertar o crdito ne-
cessrio a taxas de juros reais compatveis com as internacionais.
(6) Uma livre formao dos preos, com tantos mercados
quantos forem necessrios e com a legislao assegurando o pro-
cesso competitivo.
(7) Uma poltica de esclarecimento pblico que induza
reduo da taxa de fertilidade da populao.
(8) Uma abertura comercial e financeira para o exterior, com
a reduo de tarifas efetivas e, se possvel, com a introduo de
uma tarifa nominal nica que incida sobre todas as importaes.
prefervel deixar ao prprio mercado a deciso de consumir hoje
ou a de investir para consumir no futuro. Isso no implica, entre-
tanto, a livre movimentao de capitais de curto prazo, e nem
sanciona o uso imprudente da poupana externa.
(9) Uma abertura comercial simtrica. preciso um subs-
tancial esforo econmico e poltico para expandir exportaes
agrcolas e industriais. A estreita correlao entre exportaes e
crescimento , em parte, espria. O que estimula vigorosamente
o crescimento econmico so as importaes de bens de capital e
de tecnologia, que s podem ser pagas com o aumento das expor-
taes. As importaes tambm abrem o horizonte e diversificam
as possibilidades de consumo. Isso cria novos nichos para a pro-
duo interna, na medida em que o nvel de consumo construiu o
mercado capaz de absorv-la. Quando as condies que afetam o
sistema produtivo nacional so isonmicas com as dos seus par-
ceiros, essa diversificao do consumo um passo para a substi-
tuio economicamente eficiente das importaes. E essas no se
reduzem, pois a demanda interna continua a estimular a sua am-
pliao e sofisticao. O aumento da produo interna de bens de
consumo abre, por sua vez, oportunidades para a substituio
economicamente eficiente da importao de bens de capital. Tra-
ta-se de um processo que deve funcionar buscando sempre a
isonomia das condies produtivas com relao de nossos com-
petidores. Condies isonmicas significam uma ao estatal enr-
gica para a reduo do custo-fsico-Brasil (no basta privatizar
sem fiscalizar) e do custo-institucional-Brasil, como a melhoria
da regul ao da concorrnci a, da proteo j urdi ca e da
desregulao da liberdade de iniciativa.
(10) Um estmulo absoro do conheci mento e da
tecnologia disponveis, preparao do capital humano necess-
rio pesquisa cientfica, e gerao do progresso tcnico nos seto-
res produtivos processos nos quais o governo deve ter papel
relevante. Julgado necessrio e adequado o suporte governamen-
tal a polticas industriais (rendimentos crescentes, externalidades,
estrutura do mercado, tamanho do mercado, falhas do mercado)
e poltica de exportaes, que ele seja feito preterivelmente de
forma clara e direta, corrigindo-se a distoro interna mas obri-
gando o setor, desde o incio, a revelar sua competitividade exter-
na. Isso mostra que as polticas microeconmicas so to impor-
tantes quanto as macroeconmicas.
Perseguir um programa construdo dentro das limitaes
impostas pela economia poltica e pela aritmtica, conforme su-
gerido nos dez pontos mencionados, parece-nos o melhor cami-
nho para a economia brasileira na dcada 2000/2010.
2.5
Crescimento pela competio o nome do jogo! Mas preciso
cuidado e sensibilidade porque o mercado pode fazer muita coisa
mas no pode garantir eqidade. O desenvolvimento um jogo
cooperativo entre trs parceiros: os trabalhadores, os empresrios
e o governo. preciso construir instituies que, sem prejudicar
a eficincia, garantam aos trabalhadores uma efetiva realidade
participativa. Eles tm de se perceber parte integrante e respeita-
da do processo econmico, e no seres alienados para os quais o
crescimento irrelevante.
preciso reconhecer que o atual processo de globalizao,
que permite a incorporao simultnea de novas tecnologias nos
mais variados setores da economia, tem a tendncia de aumentar
o desconforto e a excluso dos trabalhadores menos qualificados,
os quais no receberam o benefcio da educao. Ele , entretan-
to, incontornvel, uma vez que fruto das virtudes das vantagens
comparativas e do desenvolvimento tecnolgico, que:
(A) exigem ampliao do mercado para acomodar os ganhos
de escala do setor produtivo;
(B) produzem uma consistente reduo dos custos de trans-
portes (encolhendo o espao), e
(C) produzem um aumento dramtico da qualidade das co-
municaes (encolhendo o tempo).
A globalizao envolve trs faces: a do comrcio debenseservi-
os, a da transferncia defatoresdeproduo(migrao e investi-
mento direto) que a completa, e a liberdadedemovimento decapi-
taisno setor financeiro. As duas primeiras produzem resultados
positivos robustos para a ampliao do bem-estar das sociedades
envolvidas, possuem largo suporte na teoria e tm consistente
confirmao emprica. A terceira tem suas vantagens: facilita o
financiamento dos dficits em conta-corrente e permite uma es-
colha tima da transferncia intertemporal das decises sobre
consumo e investimento. A livre movimentao de capitais pare-
ce surtir um efeito positivo sobre a estrutura financeira e sobre o
nvel de crescimento dos pases desenvolvidos. No que respeita
queles que esto em via de desenvolvimento, entretanto, os da-
dos, apesar de fortemente torturados, recusaram-se, at agora, a
confessar seus benefcios.
A desabrida liberdadedemovimento decapitais, entretanto,
no tem suporte terico slido ou verificao emprica de que
aumente o bem-estar do pas. Parece muito mais um contraban-
do ideolgico (promovido pelo esprito de Wall Street que do-
mina os organismos internacionais) introduzido sorrateiramente
como simples extenso inocente das vantagens comparativas e da
mobilidade dos fatores. Ela facilitou o descuido com os dficits
em conta-corrente e aumentou extraordinariamente os riscos das
economias em desenvolvimento, como se viu nas recentes crises
mexicana, asitica, russa e brasileira. O problema estimular o
bom capital e restringir o uso do mau, coisa que, infelizmen-
te, no sabemos como fazer. A soluo parece ser reduzir ao mni-
mo a dependncia do capital voltil de curto prazo, diminuindo-
lhe, com o cmbio flutuante, as oportunidades de arbitragem
freqentemente produzidas pelas variaes da poltica econmica.
2.6
No caso brasileiro, quais so os principais obstculos realizao
de um processo de desenvolvimento com equilbrio interno (in-
flao equivalente de nossos parceiros) e externo (dficit em conta-
corrente sustentvel) como anteriormente proposto?
A tradio diz que existem dois fatores limitantes: (1) o nvel
de poupana interna, e (2) o dficit em conta-corrente. Quanto
primeira restrio, sabemos hoje que ela menos importante do
que parece. certo que as variaes de crescimento esto associadas
s variaes da taxa de investimento. Deve-se admitir, portanto,
que a taxa de poupana est associada taxa de crescimento. Mas as
pesquisas empricas mostraram que a ordem de causalidade muito
maior do crescimento para a poupana do que desta para aquele.
A persistncia do crescimento robusto (pelo aproveitamento de
fatores ociosos ou pelo aumento de produtividade) tende a elevar
a taxa de formao de poupana. Foi assim nos anos 1970 e ser
assim no futuro.
A restrio eficaz mesmo a externa: ou aumentamos dra-
maticamente nossas exportaes ou seremos incapazes de susten-
tar uma taxa de crescimento anual entre 6% e 7%, o mnimo
necessrio para acomodar as tenses sociais que inevitavelmente
crescero com a poltica econmica aqui sugerida. A taxa de cm-
bio adequada , obviamente, uma condio necessria, mas no
suficiente. Precisamos de uma enrgica ao poltica e econmica
pertinente s multinacionais (quase 40% do comrcio mundial
de bens industrializados se d entre elas) para que percebam as
vantagens do nosso amplo mercado interno, da nossa orientao
segura e dos bons lucros que podem gerar se usarem o Brasil como
plataforma exportadora.
A agroindstria tambm precisa de apoio e de ousadia. So-
mos pouco importantes no mercado mundial (com exceo do
caf) e temos, portanto, ampla margem para expandir nossas ex-
portaes de cereais, de derivados da biomassa (celulose, acar e
lcool, plsticos biodegradveis), de frutas e seus derivados, de
flores e de tantos outros produtos naturais em cujo cultivo no
so utilizados fertilizantes e defensivos qumicos. Ainda que o custo
privado do nosso trigo seja maior do que o do internacional, o seu
custo social praticamente nulo. No precisamos, portanto, im-
portar todo o nosso consumo e desativar o setor. A economia bra-
sileira necessita priorizar as atividades geradoras ou poupadoras
de divisas, em servios de transportes, em fretes e em seguros
internacionais, e aquelas atividades que utilizam intensivamente
fatores abundantes, como o caso do turismo ecolgico. Alm do
mais, em quatro ou cinco anos teremos auto-suficincia em pe-
trleo, e isso significar uma extraordinria substituio de im-
portaes. Essa poltica tem sido demonizada pela neo-igno-
rncia nacional, que sugere que o crescimento de 7,2% ao ano,
entre 1947 e 1980, s aconteceu porque tnhamos produtivida-
de decrescente... Certamente tal poltica teve os seus exageros mas
est longe de ter recebido uma avaliao mais cuidadosa.
A crtica a essa poltica agressiva de exportaes que ela
provavelmente implicar uma reduo de nossas relaes de tro-
ca. verdade. Mas o problema que essas relaes j esto caindo
e flutuam livremente. O custo adicional, em termos de relao de
troca, de uma poltica inteligente e agressiva de exportaes ser
irrelevante diante da possibilidade de ela sustentar um crescimento
econmico.
O objetivo da poltica econmica do Brasil na prxima
dcada deve ser: crescer entre 6% e 7% ao ano, com equilbrio
interno e reduzindo a vulnerabilidade externa. Ela exige uma aten-
o especial com os processos que ao aumentar o crescimento ten-
dem a piorar a desigualdade. Aprendemos que existem mecanis-
mos que, sem comprometer a eficincia produtiva, facilitam o
caminho para uma melhor distribuio de renda.
A poltica econmica anteriormente sugerida est dispon-
vel, mas ser necessrio inteligncia e pacincia poltica para realiz-
la porque, no curto prazo, provavelmente os seus custos incidiro
sobre os menos afortunados.
2.7
Afinal de contas, esse programa no parece estar muito longe do
chamado Consenso de Washington, no qual John Williamson
(1989) listou as polticas que os velhos pases da democracia polti-
ca e do mercado esperavam que os pases salvos do incndio de 1980
adotassem. Dessa listagem importante frisar tambm no cons-
tava a desabrida liberdade de movimento de capitais, apesar da ob-
servao feita, na ocasio, pelo ilustre professor Stanley Fischer (
poca vice-presidente do BIRD e hoje gerente adjunto do FMI), de
que Williamson a esquecera; observao que esse ltimo ignorou.
Mas h uma diferena fundamental no enfoque: ele no
sugerido como substituto de uma concepo adequada do papel
do Estado na preparao e animao de uma estratgia de desen-
volvimento. A economia poltica e a aritmtica fixam os limites
da poltica economicamente correta que deve balizar a mobilizao
e a integrao da sociedade em torno do objetivo fundamental:
acelerar o desenvolvimento econmico com o uso das novas
tecnologias e a simultnea construo de uma rede de proteo
para aqueles que sero mais atingidos.
Em uma palavra: a boa prtica econmica no substituta de
uma estratgia de desenvolvimento. sua auxiliar e complemento
precioso porque garante a possibilidade de sua continuidade.
Culpar o Consenso de Washington por nossa vulnerabilidade
atual certamente um exagero. No fizemos as reformas impor-
tantes (tributria, trabalhista e previdenciria). Privatizamos al-
guns setores s pressas e descuidadamente, vendendo o patrimnio
para pagar custeio. No demos prioridade para as despesas de
educao e de sade, expressamente mencionadas no Consenso
de Washington como investimento. Mantivemos uma alta taxa
de juro e valorizamos a taxa cambial (ambas expressamente con-
denadas no Consenso de Washington). Estamos assistindo len-
ta destruio do direito de propriedade no campo. Desrespeita-
mos os acionistas minoritrios e os credores financeiros internos,
exatamente o oposto da dcima recomendao do Consenso de
Washington. As medidas provisrias introduzem uma enorme
incerteza jurdica e no h nada mais prejudicial ao funciona-
mento do mercado.
A nossa dependncia externa e a atual dimenso da dvida
interna no tm nada a ver com as recomendaes do Consenso
de Washington. Elas so filhas da mesma poltica econmica que
subtraiu do sistema produtivo brasileiro as condies isonmicas
de competio, com a falsa promessa (hoje esquecida) de que iria
reduzir o custo Brasil. Aumentamos a carga tributria bruta, de
25% do PIB, em 1993/1994, para quase 32% em 1999, com o
mais distorcido sistema tributrio j visto em nossa histria. Fize-
mos descuidadamente a necessria reduo tarifria (juntamente
com uma valorizao cambial). Reduzimos a relao crdito pri-
vado/PI B. Para resumir: amputamos as pernas dos produtores bra-
sileiros para torn-los corredores mais eficientes. Isso destruiu boa
parte do nosso sistema produtivo e comprometeu nossa capacida-
de de crescimento.
At agora no se distinguiu quanto do propalado aumento
de produtividade do trabalho estimado para a ltima dcada
puro efeito estatstico, derivado do perverso processo de levar
falncia empresas que, em condies isonmicas, estariam ainda
produzindo, exportando e empregando. Eliminando a cauda in-
ferior da distribuio das empresas por nvel de produtividade da
mo-de-obra (por presso de condies no isonmicas), fora-
mos a concentrao e sobraram as empresas da cauda de produti-
vidade maior. Com isso, naturalmente a distribuio truncada
apresenta uma mdia superior. Devemos consider-la aumento
da produtividade ou ser mero truque estatstico?
Chamar de neoliberal essa poltica pura mistificao. No
sentido britnico, liberal quem coloca a liberdadeindividual
como valor supremo. No sentido americano, quem atribui im-
portncia ao papel do Estado na formulao de programas que
do prioridade igualdade. O projeto brasileiro certamente ter-
minou com a inflao e, depois da modificao cambial, criou
algumas perspectivas de crescimento, mas no privilegiou nem a
liberdade(veja a arbitrariedade das medidas provisrias) nem a igual-
dade(veja o crescimento da distncia entre as pessoas), e tampouco
a eficincia alocativa (veja as distores do sistema tributrio). Ele
no liberal em nenhum sentido. Muito menos ser neoliberal!
2.8
importante voltar a insistir no mecanismo de autocorreo ge-
rado pela interao entre o mercado e a urna para a sustentao
poltica do programa aqui sugerido.
O prazo para a urna falar (de cada dois a quatro anos)
muito mais curto do que o prazo em que a poltica econmica
aqui recomendada produziria resultados visveis e gerais, talvez
seis ou oito anos. um fato clssico a incorporao de uma nova
tecnologia (se o crescimento global no for suficientemente rpi-
do) tender a aumentar o desemprego e a privilegiar os mais edu-
cados capazes de oper-la [Berman e Machin, 2000]. Isso gera,
simultaneamente, um aumento do desemprego e um aumento
da desigualdade porque o salrio do decil inferior tende a crescer
menos do que o do decil superior, uma vez que aumenta a de-
manda dos j educados. Com o tempo, a tecnologia pode ser
operada com menor percia, mas a convergncia depende, obvia-
mente, da velocidade do aprendizado e da velocidade da difuso
da inovao, o que, por sua vez, depende da velocidade da queda
dos preos relativos dos equipamentos inovadores. a combina-
o desses elementos que estimula o processo cumulativo de cres-
cimento que, no incio, e durante algum tempo, no reduz o
desemprego e no corrige as desigualdades. As economias de pon-
ta precisam inovar permanentemente, o que lhes d mais tem-
po, mas as economias de trs podem, inicialmente,copiar ace-
leradamente, e depois, investir em pesquisa e desenvolvimento
(um papel importante para o Estado) e caminhar para a ponta.
A reduo do gap tecnolgico nacional exigir, alm da absor-
o acelerada das tecnologias disponveis no exterior, a adaptao
s especficas condies locais.
Um processo de incorporao tecnolgica significativo ten-
de a gerar desequilbrios simultneos em vrios setores, com con-
gestionamentos que podem, inicialmente, agravar o desconforto
social. Se no houver cuidado, os excessos do mercado correm o
risco de serem corrigidos pelo excesso de democratismo nas ur-
nas e, assim, colocar em dvida a validade da poltica antes de ela
amadurecer os seus frutos. por isso que so fundamentais os
mecanismos de solidariedade com relao aos cidados que sero
atingidos e esto menos preparados. A construo de uma rede de
segurana para atender s necessidades bsicas dos menos afortu-
nados , antes de tudo, uma questo tica, porque sabemos ante-
cipadamente que eles sero os primeiros a ser atingidos e os lti-
mos a provar os benefcios gerados pela mudana.
, tambm, uma questo de ordem prtica. Se no podemos
escolher os vencedores, temos de cuidar para que os perdedores
no sejam a maioria excluda numa sociedade com a qual eles no
tm nenhuma razo para ser solidrios e muito menos razo para
defender os seus princpios. A desesperana mobiliza-se em favor
do voluntarismo que manda s favas a economia poltica e a
aritmtica, bem como a cincia econmica e o agente represen-
tativo e elimina, por definio, o problema da desigualdade.
Na cincia econmica a urna no existe: apenas uma varivel
irrelevante que no cabe no modelo!
2.9 REFERNCI AS BI BLI OGRFI CAS
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CAP TULO 3
OS DESAFI OS DA
MACROECONOMI A
BRASI LEI RA
3.1 I NTRODUO
A equipe econmica do presidente Fernando Henrique Cardoso
completou, em maio de 2001, oito anos frente da economia
brasileira. O presidente da Repblica j est no poder h mais de
seis anos. Um verdadeiro recorde, principalmente se considerar-
mos apenas o perodo democrtico de nossa histria. No pode-
mos falar, portanto, de instabilidade poltica e de falta de conti-
nuidade administrativa como origem dos problemas mais graves
que ainda esto presentes no Brasil deste incio de novo milnio.
A equipe liderada pelo ministro da Fazenda, Pedro Malan, teve
tempo e poder suficientes para executar uma agenda de reformas
econmicas desenvolvida ao longo da dcada de 1980 nos princi-
pais centros do pensamento econmico brasileiro.
evidente que restries polticas enfrentadas pelo presi-
dente Fernando Henrique Cardoso e seu governo de coalizo no
permitiram a execuo total de seu programa de governo. Mas
essas dificuldades, principalmente no segundo mandato presi-
dencial, no podem servir como desculpa para explicar algumas
das falhas institucionais e operacionais que ainda limitam o de-
senvolvimento sustentado de nosso pas. Esses obstculos so cau-
sados por alguns erros conceituais na conduo da poltica econ-
mica e por uma viso falha da natureza da funcionalidade das
economias de mercado no mundo de hoje.
A falta dessa viso sobre a nova dinmica dos mercados a partir
da dcada de 1980, com o progresso extraordinrio da chamada
tecnologia da informao, fez que no chegssemos ao estgio
de uma economia com crescimento sustentvel. Alm dessa falta de
modernidade do projeto, a inexistncia de uma agenda estratgica
que permitisse a chamada insero competitiva da economia brasi-
leira no mundo global tambm responsvel por esse sucesso ape-
nas parcial.
O Plano Real foi pensado, durante a segunda metade dos
anos 1980 e nos primeiros anos da dcada seguinte, como um
programa de estabilizao que olhava para trs e no para frente.
No se pode cobrar dos economistas brasileiros que trabalharam
no desenho do programa, principalmente dos da PUC do Rio de
Janeiro liderados por Andr Lara Resende e por Prsio Arida, os
problemas enfrentados hoje. O Plano Real como instrumento de
estabilizao dos preos, em um cenrio inflacionrio que existia
at 1994, foi uma obra de arte. A velocidade com que a inflao
caiu e se estabilizou uma prova inconteste do acerto do diagns-
tico e das medidas propostas.
O grande mrito de Fernando Henrique Cardoso como ho-
mem poltico, ao contrrio do que se passou com o presidente
Jos Sarney em 1985, foi entender que a sociedade brasileira esta-
va farta da inflao crnica que a acompanhava fazia mais de quinze
anos. Quando aceitou o convite para ser ministro da Fazenda do
cambaleante governo Itamar Franco, em 1993, ele j sabia o que
iria fazer. Chamou imediatamente a equipe de economistas da
PUC para trabalhar consigo e apresentou sociedade seu progra-
ma de estabilizao. O sucesso imediato deu-lhe o cargo de presi-
dente da Repblica nas eleies de 1994.
As idias centrais do Plano Real constituram o plano de vo
de seu primeiro mandato. Delas Fernando Henrique Cardoso no
se afastou nem um milmetro, mesmo quando a operao poltica
de seu governo obrigava a negociar alguma flexibilidade nas me-
didas apresentadas pelo seu homem forte, o ministro da Fazenda
Pedro Malan.
3.2 POR QUE O PLANO REAL ENVELHECEU
Como j disse, o Plano Real respondeu de maneira eficiente a
alguns dos desafios principais da economia brasileira dos anos
1980 e do incio dos 1990. Mas no incorporou as mudanas
estruturais dramticas por que passa o chamado primeiro mundo
capitalista. A revoluo das telecomunicaes, a digitalizao do
som e da imagem, a implantao de uma nova rede mundial de
comunicaes a INTERNET e o desenvolvimento extraordinrio
da tecnologia wirelessderam aos mercados uma dinmica com-
pletamente nova. Nesse novo mundo digital e virtual, a utopia da
teoria clssica dos mercados perfeitos ganhou um novo impulso.
A forma como a produo e a distribuio de bens e servios ocor-
ria at ento, no mundo interligado por essa nova plataforma de
telecomunicaes, alterou-se profundamente. Um novo arranjo
institucional para as economias nacionais passou a ser um desafio
fundamental para os governos.
Os ganhos de produtividade no mbito da produo indus-
trial pela incorporao das novas tecnologias foram extraordinri-
os. Alm disso, houve uma alterao profunda na composio do
valor agregado dos bens de capital e de consumo com o desenvol-
vimento da microeletrnica. Um telefone hoje muito mais um
computador do que um aparelho clssico de comunicaes entre
pessoas. A Nokia provocou uma verdadeira revoluo entre asem-
presas tradicionais de telefones como a Lucent, a Motorola e a
Ericsson, por ter sido a primeira a perceber essa mudana. Um auto-
mvel ter, nos prximos dois anos, um valor agregado de
microeletrnica maior do que os equipamentos mecnicos tradi-
cionais. O mesmo vem ocorrendo com outros aparelhos de con-
sumo mais simples.
Essa revoluo na microeletrnica provocou uma exploso
do setor de software para programar essa nova gerao de equipa-
mentos industriais e de bens de consumo. A concorrncia nos
mercados passou a depender muito mais dessa parte inteligente
dos produtos e servios do que da parte fsica tradicional. Empre-
sas de telefonia esto vendendo a terceiros sua rede fsica de co-
municaes para que elas prprias se concentrem apenas nas ati-
vidades de criao de software para novos produtos e nas ativida-
des de marketing. Outros setores vo certamente seguir o mesmo
caminho, separando a parte fsica de suas atividades das aes
ligadas programao de seu setor inteligente. Empresas em que
o conhecimento sua base funcional passaram a ser o centro des-
se novo tecido produtivo do mundo moderno.
Toda essa nova estrutura dos mercados envelheceu o mundo
produtivo que estava por trs do Plano Real. A abertura da econo-
mia, que, com o equilbrio oramentrio e a desregulamentao
dos antigos monoplios pblicos herdados do getulismo e dos
governos militares, formava o ncleo duro do programa de esta-
bilizao do presidente Fernando Henrique Cardoso, no consi-
derava essa revoluo produtiva. Pior ainda, no conseguiu
entend-la durante os anos seguintes a 1995.
Nos primeiros anos do Plano Real toda a energia do governo
voltou-se para uma poltica fiscal e monetria que viabilizasse a
chamada ncora cambial. O choque de concorrncia em nosso
vetusto e ineficiente sistema produtivo, provocado pela reduo
das alquotas de importao, acabou agravado pela taxa de cm-
bio valorizada provocada pela poltica cambial do Banco Central.
Tudo isso estava previsto no plano de vo inicial, com exceo do
dlar a 83 centavos de reais. nesse cenrio de condies macro-
econmicas prximas daquelas do primeiro mundo, e de uma
funcionalidade interna dos mercados de fatores que ainda refleti-
am as condies do Brasil anterior ao Plano Real que vai desen-
volver-se o segundo mandato do presidente Fernando Henrique
Cardoso (1999-2002).
3.3 POR QUE O PLANO REAL PERDEU SUA EFI CI NCI A
Esse fosso que se abria entre a lgica intrnseca da poltica econ-
mica do governo e o novo estgio da economia mundial foi agra-
vado pela forma pela qual a equipe econmica entendia a questo
da estabilidade. Os desafios competitivos que a abertura de nosso
espao econmico criaram eram mais complexos do que os perce-
bidos pelo Ministrio da Fazenda. Nesse sentido acreditava-se
que no havi a li mi tes, por parte dessa nova raci onali dade
microeconmica, na busca da estabilidade fiscal. O equilbrio das
contas pblicas no podia ser visto apenas como uma questo de
caixa, mas precisava ser buscado num contexto de uma reforma
fiscal ampla. Por outro lado, a poltica monetria necessria para
viabilizar a ncora cambial impunha um custo financeiro incom-
patvel com a abertura comercial.
Essa falta de entendimento da questo competitiva fez que o
esforo do governo na busca de reformas microeconmicas funda-
mentais no campo do mercado de trabalho, do mercado de capi-
tais e de crdito fosse sempre adiado. Mesmo o programa de
desestatizao era visto muito mais como uma questo financeira,
na medida em que reduzia os gastos pblicos e gerava recursos via
venda das aes do Tesouro. A questo da regulamentao dos
servios pblicos que estavam sob a responsabilidade do Estado,
criando mercados mais eficientes e competitivos, sempre foi tra-
tada pelo governo como um problema menor. Somente em casos
isolados, como foi o exemplo das telecomunicaes, que esse
objetivo esteve presente.
A questo da competitividade foi-se agravando medida que
o governo enfrentava enormes dificuldades para lidar com a redu-
o dos encargos de responsabilidade do setor pblico. O primei-
ro obstculo foi a rigidez do chamado gasto pblico no Brasil real
e legal. Estabilidade dos funcionrios pblicos e vinculaes or-
amentrias constitucionais representam mais de 90% dos ora-
mentos pblicos. Alm desses, a Previdncia Pblica privada ban-
cada pelo governo o INSS foi outro fardo para o Tesouro, com o
qual a ao legislativa do governo conseguiu mexer muito pouco.
O nico espao significativo encontrado do lado da despesa
foi a reduo dos investimentos pblicos, principalmente do lado
das empresas estatais. da tradio brasileira considerar gasto p-
blico as despesas de empresas controladas pelo governo, mesmo no
caso daquelas que, como a PETROBRS e a antiga TELEBRS, tinham
capacidade de se financiar com lucros e endividamento de sua res-
ponsabilidade. Embora o governo estivesse empenhado em um vi-
goroso programa de privatizaes, o tempo requerido para tal exi-
gia uma continuidade dos investimentos dessas empresas para man-
ter funcionando eficientemente nossa infra-estrutura econmica.
Alm disso, o ambiente regulatrio pouco claro colocava restries
entrada sistmica do investimento estrangeiro nessas reas. Esse
fato tem seu exemplo mais dramtico no setor de energia eltrica.
A sada encontrada diante de um gasto pblico de difcil re-
duo foi aumentar, de maneira vigorosa, a arrecadao de impos-
tos e as contribuies ao INSS. Os novos impostos, na sua maioria
em cascata, e cobrados na atividade produtiva, reduziram ainda
mais a competitividade das empresas brasileiras tanto no mercado
externo (exportaes) como na disputa do mercado interno (con-
corrncia com as importaes). Todo o esforo de aumento de re-
ceita tributria passou, na prtica, a representar um aumento bru-
tal do que se convencionou chamar de custo Brasil. Em alguns
setores esse adicional de custo pode chegar a mais de 10% do valor
agregado na produo.
Outra falha importante da gesto das mudanas estruturais
de nosso tecido produtivo ocorreu no programa de privatizaes
das grandes empresas de servios pblicos e da infra-estrutura
econmica como portos e ferrovias. Pouca ateno foi dada
desregulamentao e criao de mercados competitivos com a
sada dos monoplios pblicos. A exceo fica por conta do seg-
mento das telecomunicaes, em que a desmontagem da TELEBRS,
monoplio pblico do setor, foi feita de maneira que se criasse
um espao privado competitivo.
3.4 FALSO DI LEMA FI SCALI SMO VERSUS
DESENVOLVI MENTI SMO I NI BI U AS REFORMAS
Desde o incio do primeiro mandato do presidente Fernando
Henrique, em 1995, a equipe econmica apresentava-se dividida
em dois ncleos muito claros. O primeiro deles, com sua liderana
no Ministrio da Fazenda e no Banco Central, tinha seu programa
de ao centrado no ajuste das contas pblicas e na abertura radical
da economia como forma de levar o pas a uma situao de cresci-
mento sustentado. Fazia parte do plano de ao desse grupo a
desregulamentao de setores importantes de nossa infra-estrutura
econmica, principalmente no setor do petrleo, no das telecomu-
nicaes, no eltrico e no da estrutura porturia estatal.
O segundo grupo, formado a partir da liderana do minis-
tro do Planejamento, Jos Serra, defendia a incluso de uma ao
de coordenao estratgica, por parte do governo, que permitisse
uma adaptao mais suave da mudana de nosso quadro produti-
vo de um espao fechado, e protegido por elevadas taxas de prote-
o alfandegria, para um espao aberto ao fluxo de comrcio.
Fazia parte da ao defendida por esse grupo, que passou a ser
chamado, pela imprensa, de desenvolvimentista, uma srie de
reformas microeconmicas nas reas fiscais, de crdito e de mer-
cado de capitais e na infra-estrutura econmica. Alm disso o
governo, via BNDES, deveria desenvolver programas especiais para
a instalao, no Brasil, de indstrias e servios na rea da tecnologia
da informao. O tamanho de nosso mercado para esses produ-
tos, e o boom de investimentos, nesses setores, que ocorriam no
primeiro mundo, seriam as foras de mercado que viabilizariam
essa agenda de investimentos.
Uma nica experincia de xito nesse sentido ocorreu no
segmento das telecomunicaes. Na programao estratgica da
privatizao e desregulamentao do setor, foi contemplado um
conjunto de aes do Ministrio das Comunicaes e do BNDES
para a instalao de uma plataforma de produo de terminais
telefnicos e redes no segmento wireless e de transmisso de da-
dos. O volume de investimentos nesse setor, que se seguiu en-
trada de empresas privadas, fez que os maiores fabricantes inter-
nacionais criassem unidades produtivas no Brasil. A partir delas
eles passaram a atender no s o mercado interno mas tambm o
espao latino-americano via exportaes. Em alguns setores o vo-
lume de exportaes j equivale s compras externas.
Esse plano de trabalho no era, entretanto, aceito pela equi-
pe da Fazenda, a qual defendia a tese de que o mercado faria isso
naturalmente, a partir de um choque de reduo das protees
tarifrias. Ao governo caberia apenas estabilizar a moeda e chegar
a um equilbrio fiscal estvel.
3.5 GOVERNO ESCOLHE O CAMI NHO LI BERAL
A conduo da poltica cambial do Banco Central, com a necessi-
dade de juros extremamente elevados, e as dificuldades na apro-
vao de uma reforma fiscal que levasse em conta a concorrncia
internacional no novo espao produtivo mundial acirraram as dis-
putas na equipe econmica do presidente Fernando Henrique e
provocaram a sada do ministro Jos Serra.
O presidente optou claramente pela equipe do Ministrio
da Fazenda, muito embora tenha mantido um certo espao para
o grupo que buscava implantar um plano estratgico, o qual pas-
sou a chamar-se Integrao Competitiva no mundo global.
Os obstculos criados pela poltica cambial e pelas reformas
de natureza microeconmicas foram progressivamente agravando
as dificuldades competitivas das empresas nacionais. A criao da
CPMF e a nova regulamentao do sistema de contribuies sociais
criaram um sistema tributrio incompatvel com os ganhos de
produtividade que ocorriam nos Estados Unidos, na Europa e em
alguns paises da sia. A taxa de cmbio, valorizada artificialmen-
te em razo dos juros elevados operados pelo Banco Central, com-
pletava um quadro terrvel para as indstrias e empresas de servi-
o aqui instaladas. Ademais, a reduo progressiva das protees
de natureza alfandegria aumentaram as vantagens competitivas
das importaes.
Por outro lado, a energia poltica do governo, toda gasta no
ajuste fiscal, no permitia que as reformas no campo do mercado
do trabalho e no campo da concorrncia interna, bem como ou-
tras mudanas de natureza microeconmica, encontrassem espa-
o na ao do governo. Passamos a ter uma economia aberta com
uma estrutura produtiva interna ainda da poca da economia fe-
chada, mas agora com uma proteo externa muito reduzida.
O resultado foi um desequilbrio imenso em nosso comrcio exteri-
or e um nvel de dficit em conta-corrente extremamente perigoso.
3.6 A FLUTUAO DO REAL MELHORA A
COMPETI TI VI DADE MAS NO SOLUO
A flutuao traumtica do real, em janeiro de 1999, muda o ce-
nrio de restries conjunturais ao crescimento da economia. Per-
mite a volta de uma certa competitividade da produo interna
via desvalorizao da moeda como forma de compensar o ambi-
ente interno pouco eficiente. Depois de um primeiro momento
de correo pontual da taxa de cmbio, o real inicia um perodo
de deslizamento em relao ao dlar, refletindo com isso o cha-
mado custo Brasil.
Mas esse grau de liberdade tem um custo: a instabilidade da
taxa de cmbio inibe a entrada da economia brasileira no circuito
das redes gl obai s de produo i ntegrada como uni dades
integradoras. Alm da dificuldade de determinao de preos em
reais agrega um custo adicional ao investimento externo via ne-
cessidade de operaes de hedge da flutuao cambial.
A incorporao dos custos maiores, decorrentes da ineficin-
cia do arranjo institucional interno na formao da taxa de cm-
bio, um arranjo de curto prazo de certa eficincia. Ajuda o ex-
portador e cria mecanismos de defesa no mercado interno contra
as importaes vindas de espaos econmicos mais eficientes. No
por outra razo que as exportaes de manufaturados vm apre-
sentando crescimento expressivo nos ltimos dois anos. Esse, po-
rm, um arranjo provisrio e perigoso que precisa ser seguido de
um esforo concentrado na busca de uma institucionalidade com-
patvel com a de nossos maiores parceiros comerciais. Na medida
em que os mercados internos de fatores caminhem no sentido cor-
reto, a desvalorizao cambial que equilibra a competitividade ten-
de a desaparecer.
Como no existe no horizonte do governo Fernando Henrique
nenhum sinal nesse sentido, e com o crescimento das oposies no
cenrio das eleies presidenciais de 2002, as expectativas dessas
mudanas so hoje muito pequenas. Ficar para o prximo presiden-
te a responsabilidade de manter a estabilidade monetria conseguida
e a de dar ao tecido produtivo brasileiro condiesde competitividade
que garantam o crescimento econmico sustentado.
CAP TULO 4
I NCOMPATI BI LI DADE DI STRI BUTI VA
E DESENVOLVI MENTO AUTO- SUSTENTADO
4.1 I NTRODUO
Para o saber convencional dominante, o problema do Brasil est
em completar as reformas institucionais orientadas para o mer-
cado para que esse em seguida se encarregue do desenvolvimen-
to. Em contrapartida, para o saber convencional dominado a
soluo est em retornar s polticas ativas de interveno do
Estado na economia para, por meio da poltica industrial, lo-
grar o desenvolvimento. Caso consideremos insatisfatrios os
dois saberes convencionais que se digladiam na arena poltica
brasileira o primeiro, claramente representando a viso de di-
reita das classes dirigentes brasileiras (embora boa parte dela se
veja como de centro-esquerda) e das agncias internacionais; e, o
segundo, representando a viso da oposio burocrtica da es-
querda tradicional , duas perguntas se impem: por que nenhu-
ma das duas abordagens leva ao resultado desejado?E qual a
alternativa?
O Brasil, embora seja hoje uma economia plenamente capita-
lista, ainda no alcanou o estgio de desenvolvimento auto-sus-
tentado porque ainda no recuperou a estabilidade macroeconmica,
que comeou a ser perdida a partir de meados dos anos 1970, e
tampouco logrou um nvel de governana democrtica que torne
esse desenvolvimento razoavelmente independente do desempe-
nho dos governantes.
1
No logramos estabilidade macroeconmica
porque um problema central da sociedade brasileira a incom-
patibilidade distributiva originada do descompasso entre o au-
mento da produtividade e a remunerao do trabalho agravou-
se em vez de encaminhar-se para uma soluo. Essa questo no
tem sido adequadamente tratada nem pelo saber convencional
dominante nem pelo dominado: o primeiro no o faz porque su-
bestima o problema distributivo; o segundo, porque oferece solu-
es irrealistas para ele; e ambos porque no apresentam uma
poltica consistente de fortalecimento do Estado e do mercado,
mas antes se deixam levar por solues populistas ou neopopulistas,
ao mesmo tempo em que insistem em ver na relao entre essas
duas instituies centrais das economias modernas um jogo de
soma zero. Uma poltica comercial e industrial orientada para o
desenvolvimento, por exemplo, no conflita com a estabilidade
macroeconmica e estratgica para o desenvolvimento. Entretan-
to, a dificuldade das elites brasileiras de superarem preconceitos
ideolgicos e de chegarem a um acordo sobre o papel do Estado no
desenvolvimento deriva em grande parte dessa incompatibilidade
distributiva, a qual dificulta o debate pblico no mbito da socie-
dade civil e leva essas elites a adotarem prescries do exterior, dada
a falta de um mnimo de consenso interno sobre o assunto.
No final dos anos 1970, depois de cinqenta anos de indus-
trializao acelerada, o Brasil havia terminado sua revoluo in-
dustrial, deixara para trs o capitalismo mercantil, e se tornara
1
A independncia plena, como queriam osliberaisclssicos, osquaisgostariam
de ter leisou instituiesto perfeitasa ponto de a qualidade dos governantes
no ser relevante, sempre foi impossvel; hoje, com a complexidade dos
problemasenfrentadospelosgovernantes, e a rapidez com que determina-
dosassuntosdevem ser resolvidos, essa autonomia ainda maisirrealista.
Entretanto, no h dvida de que asdemocraciasmaisavanadasso aquelas
que dependem menos dos erros ou dos acertos de seus governos.
um pas dominantemente capitalista. O reinvestimento dos lucros,
em um mundo em que o progresso tecnolgico se transformara em
parte intrnseca do sistema econmico, tornou-se, assim, uma con-
dio de sobrevivncia para empresrios capitalistas. Afirmava-se,
desse modo, nos termos da teoria sobre o desenvolvimento da po-
ca, que a economia brasileira alcanara o estgio de desenvolvimen-
to auto-sustentado.
2
Ledo engano. A partir de 1980 entrvamos
em regime de quase-estagnao: comea a grande crise da econo-
mia brasileira. Essa crise at agora no foi superada, embora avan-
os tenham sido realizados.
Existe um consenso de que a grande crise se deveu, nos anos
1980, crise da dvida externa e crise fiscal, que levaram o pas
insolvncia externa e paralisao do Estado, e, em conseqn-
cia, instabilidade macroeconmica, caracterizada por altas taxas
de inflao e de juros, e estagnao. O ciclo longo de expanso e
crise econmica repetia-se, assim, no Brasil, somado ao ciclo de
expanso e crise do Estado.
3
Na medida, entretanto, em que essa
crise se estendeu para os anos 1990, foi se tornando cada vez mais
claro que a gravidade dela e a demora em super-la tinham uma
2
Dois trabalhos notveis apresentaram, no incio dos anos 1960, a idia do
desenvolvimento auto-sustentado: W. W. Rostow (1960), com sua teoria
dosestgiosdo desenvolvimento econmico, que, embora influenciada por
Marx, era conservadora e foi repudiada pela esquerda brasileira; e Celso
Furtado, com a teoria sobre asformashistricasde utilizao do excedente
econmico, publicada em seu clssico livro Desenvolvimento e Subdesen-
volvimento (1961). O conceito de desenvolvimento auto-sustentado no
conflita obviamente com oscicloseconmicos, mas incompatvel com um
processo de quase-estagnao da renda por habitante como aquele que caracte-
rizou o Brasil e, maisamplamente, a Amrica Latina, nosltimosvinte anos.
3
Grande parte de meus trabalhos sobre o Brasil, a partir de 1987, referem-se
a essesdoisciclose especialmente ao segundo. O crescimento excessivo e
distorcido do Estado levou-a crise e necessidade de reformas de um lado
visando a reconstru-lo e, de outro, garantindo um papel maior para o mercado
nacoordenao daeconomia. Tratei o temaem termosmaisgeraisem Economic
Reformsand Cyclesof State Intervention [Bresser-Pereira, 1993].
origem adicional na dinmica de interveno do Estado, e nas
presses dos grupos de i nteresse: os erros persi stentes dos
formuladores de poltica econmica.
4
Havia, portanto, um pro-
blema grave de governana a ser considerado.
No obstante, a partir de 1987 o pas foi-se dando conta da
dimenso da sua prpria crise, e tomando as medidas de ajuste
fiscal e de reforma institucional, especialmente a abertura comer-
cial, que afinal possibilitaram, em 1994, com o uso da teoria de
inflao inercial materializado na URV, a estabilizao dos preos
e, quatro anos e meio depois, em janeiro de 1999, a flutuao do
cmbio e o comeo da reduo da taxa de juros real.
5
Depois de
anos e anos de taxas de juros reais acima de 20% ao ano, o que
indicava grave desequilbrio macroeconmico, aproximamo-nos,
a partir de ento, da estabilidade macroeconmica condio
essencial do desenvolvimento. A taxa de juros real vem lentamen-
te baixando, mas ainda altssima. De um grupo de quarenta
pases, dos quais 17 so ricos e 23, emergentes, o Brasil ainda
ostentava, em outubro de 2000, a terceira taxa real de juros mais
alta do mundo: 10,6% ao ano, s superada pelas taxas de juros da
4
A importncia da incompetncia embutida nasdecisesde poltica econ-
mica por mim discutida em Incompetncia e Confidence Building por
trsde 20 Anosde Quase-Estagnao da Amrica Latina [Bresser-Pereira,
1999], e em Self-Interest and Incompetence (2001). Quando um deter-
minado resultado influenciado por polticas pblicas, para entend-los
no basta examinar osinteressessubjacentes: necessrio tambm conside-
rar oserroscometidospor policymakersquando osinteressesesto relativa-
mente neutralizados errosderivadosda ignorncia ou de fatoresemocionais
como o medo ea arrogncia.
5
O Plano Real reconheceu que a alta inflao brasileira obedecia aosprincpios
da teoria da inflao inercial, e utilizou a estratgia de neutralizao da inrcia
por meio de uma moeda-ndice, a URV, e de uma reforma monetria, nos
termosconcebidospor Prsio Arida e Andr Lara Resende [Resende e Arida,
1984]. Para uma primeira exposio sistemtica da teoria, ver Bresser-Pereira
e Nakano (1983), e, para uma resenha da matria, Bresser-Pereira (1996).
Polnia e da Rssia.
6
Em conseqncia desse fato, que implica
elevada taxa de captao para os bancos, do depsito compulsrio
de 45% e de 15%, respectivamente, para depsitos vista e a
prazo, de variadas taxas sobre as aplicaes alm do imposto de
renda, bem como das margens elevadas cobradas pelos bancos, as
taxas de juros de emprstimos a pessoas fsicas e jurdicas alcana-
vam em mdia 30% reais contra 6% nos Estados Unidos!
7
A eco-
nomia voltou a crescer depois da crise cambial do fim de 1998,
mas isso no significa que afinal teremos de volta o desenvolvi-
mento, nem que a grande crise da economia brasileira afinal foi
superada, e tampouco que a primeira dcada do novo sculo ser
antes marcada pelo desenvolvimento que pela estagnao.
Por que o desenvolvimento no se tornou auto-sustentado?
Como alcanar a efetiva estabilidade macroeconmica?H priori-
dade para aes que promovem o progresso tecnolgico e a for-
mao de um sistema nacional de inovao?
Neste artigo defenderei a tese de que ainda no logramos
estabilidade macroeconmica e nem resolvemos o problema
correlato, embora distinto, de incompatibilidade distributiva. No
apenas o equilbrio macroeconmico necessrio; tambm se impe
um novo equilbrio distributivo. Em segundo lugar, afirmarei que
tanto o saber convencional dominante quanto o dominado so
insatisfatrios porque ambos ideolgicos e populistas, e, por isso,
incapazes de equacionar de forma aceitvel essa incompatibilida-
de. Um deles neopopulista neoliberal. neopopulista porque
valoriza o cmbio para aumentar provisoriamente os salrios reais
6
Fonte: Anlise Mensal de Taxasde Juros, Global Invest.
7
No obstante, e paradoxalmente para aquelesque supem que uma alta taxa
de juros deveria ser compensada por maior estmulo poupana, a
alta taxa de juros lquida na captao bancria via fundos de investimentos
(1,2% ao msmenosIR de 20% sobre os rendimentos e CPMF de 0,38%),
ameaava, no fim de 2000, e conforme observou Laura Vieira de Faria
(2000), tornar-se menor do que a troca da caderneta de poupana, a qual
tem sido sempre, no Brasil, a taxa-piso para osaplicadores.
e ganhar eleies; neoliberal porque, alm de procurar cortar os
gastos do Estado e manter a taxa de juros reais elevada para evitar
a crise cambial (e manter a inflao sob controle), adota propos-
tas de reforma institucional que possuem aspectos regressivos e
conservadores. O outro simplesmente populista: alm de valo-
rizar o cmbio aumenta os salrios nominais e a despesa pblica
para aumentar os salrios reais e a demanda efetiva. Ambos man-
tm a quase-estagnao, ambos levam crise cambial, mas essa,
no segundo caso, tender a ocorrer mais cedo e a ser mais grave,
acompanhada de inflao.
Mas o fato de os saberes convencionais estarem equivocados
no significa que no haja resposta para a questo de se saber
como o pas alcanar o desenvolvimento auto-sustentado. Existe
uma alternativa para esses dois saberes a alternativa social-de-
mocrtica ou social-liberal que passa pela desagradvel tarefa de
ter de enfrentar com franqueza a incongruncia distributiva que
hoje est na base da crise brasileira, de ter de firmar um contrato
social amplamente debatido no mbito da sociedade civil, que
garanta uma distribuio mais justa dos benefcios do desenvolvi-
mento daqui para frente, e possa, assim, superar a incompatibili-
dade distributiva que est na base do desequilbrio macroecon-
mico estrutural da economia brasileira.
4.2 A I NCONGRUNCI A DI STRI BUTI VA
A incongruncia distributiva no apenas entre salrios e lucros:
entre salrios, lucros e juros. E no se expressa apenas na crise
do Estado, revela-se tambm na da nao brasileira. Farei uma
anlise estilizada dessa incompatibilidade, a partir de um modelo
simplificado, com trs agentes: trabalhadores (inclusive burocra-
tas pblicos e privados de classe mdia), empresrios ou investi-
dores (que aplicam seus recursos nas empresas), e rentistas, com
suas respectivas remuneraes: salrios, lucros, juros e aluguis.
Com esses elementos, farei uma comparao entre 1970, quando
a economia estava equilibrada e o endividamento pblico interno
e externo era muito pequeno, e 2000, quando o pas enfrenta
grande dvida pblica interna e externa e a necessidade de
remuner-la com juros. Meu pressuposto o de que a taxa de
acumulao, que a determinante principal do desenvolvimento
econmico, depende, dado um determinado valor dos lucros to-
tais, da variao da taxa de lucros e da taxa de juros. As variaes
na taxa de lucros, por sua vez, dependem dos ciclos econmicos e
das ondas longas de inovaes empresariais. Existe, entretanto,
uma taxa mnima de lucro de longo prazo, sem a qual pratica-
mente no h investimentos. Alm disso, a acumulao, para re-
sultar em crescimento, precisa ser acompanhada por constante
incorporao de progresso tcnico.
8
A incongruncia distributiva do Estado, considerados Unio,
estados e municpios, origina-se no aumento, que houve nos anos
1970 e 1990, do endividamento pblico e do endividamento
nacional. Em conseqncia, isso aumentou a participao dos juros
no produto e trouxe prejuzo para os salrios. Os juros sobre a
dvida pblica, que h trinta anos eram muito pequenos, repre-
sentavam, no ano 2000, cerca de 3,81% do PIB.
9
Ora, como esse
aumento das despesas do Estado no pode, em princpio, resultar
em reduo da taxa de lucros, seu custo dever recair sobre os
assalariados por meio da reduo relativa da participao dos sal-
rios na renda. A incompatibilidade distributiva que surgiu na
economia brasileira nesse perodo decorre principalmente desse
aumento dos juros pagos pelo Estado.
8
Asrelaesentre salrios, lucros, taxa de salriose taxa de lucro, e progresso
tcnico assim como a hiptese de que a taxa de salrios, em vez da taxa de
lucros, constitua o resduo, como o pretendiam oseconomistasclssicos
baseiam-se no modelo de desenvolvimento econmico de inspirao clssi-
ca e marxista presente em meu Lucro, Acumulao e Crise [Bresser-
Pereira, 1984].
9
Fonte: Banco Central do Brasil.
A incongruncia distributiva da nao mais grave que a do
Estado, embora isso seja sempre ignorado pela economia oficial das
agncias internacionais, as quais insistem sempre em acentuar os
perigos envolvidos no dficit do Estado o dficit pblico dei-
xando para segundo plano o dficit da nao o dficit em conta-
corrente. Estamos vendo esse fenmeno se repetir atualmente com
a Argentina. Sua crise essencialmente uma crise da nao, mas as
agncias internacionais s cobram a reduo do dficit pblico,
que , assim, o nico assunto da imprensa internacional quando
essa se refere economia argentina. A incongruncia distributiva
do Estado grave, mas est no mbito da prpria nao resolv-
la. A incongruncia distributiva da nao mais grave porque, alm
da dificuldade poltica interna, existe um credor externo que pode
facilmente levar o pas situao de insolvncia.
Quando, em torno de 1970, o endividamento externo do
pas e a dvida pblica do Estado eram negligenciveis, o produto
bruto era dividido nos seguintes termos: 39,5% de salrios dos
trabalhadores, 38,1% de lucros dos empresrios, e 22,4% de ju-
ros e aluguis pagos aos rentistas internos. Nesse momento a eco-
nomia crescia rapidamente, com elevao concomitante de salrios
e de lucros: a taxa de salrios aumentava mesma taxa da produ-
tividade, e os lucros totais aumentavam mesma taxa do PIB,
mantida constante a taxa de lucro.
Transformando-se porcentagens em nmeros-ndices, e su-
pondo-se que a produtividade mdia do capital ou seja, a relao
produto/capital fosse de 0,4, o estoque de capital seria de 250.
Dado um lucro de 40, a taxa de lucro resultante seria de 16% ao
ano taxa satisfatria que corresponderia aproximadamente taxa
de lucro mnima de longo prazo esperada pelos empresrios.
10
10
Dada a relao produto/capital de 0,4, um PIB de 100 corresponderia a um
estoque de capital de 250. Dadoslucrostotaisde 50 (50% do PIB), a taxa de
lucro seria de 20%.
Hoje, passados trinta anos do endividamento externo dos
anos 1970, irresponsavelmente retomado nos anos 1990, e do
endividamento do Estado ocorrido em todo o perodo, a situao
mudou. Agora, com o novo endividamento externo e o novo endi-
vidamento do Estado a parcela dos rentistas internos e externos
aumentou em quase 2,4 pontos percentuais, sobre os 22,4% que
calculamos, pressupondo zero de pagamentos de juros pelo go-
verno em 1969.
11
Assim, um PIB de 100 divide-se em 24,9 para
os rentistas, e sobram 75,2 (em vez de 77,6) para serem divididos
entre os trabalhadores e os empresrios ou investidores em em-
presas. Os empresrios esperaro no mnimo manter a taxa de
lucro igual que logravam anteriormente. Mantida a mesma re-
lao produto/capital (ou seja, pressuposto progresso tcnico neu-
tro), para que se mantenha inalterada a taxa de lucro os empres-
rios deveriam lograr os mesmos 40 de lucro total. Na verdade,
aumentaram sua participao na renda para 46,3%, o que signi-
fica que, mantendo-se a suposio de progresso tcnico neutro,
sua taxa de lucro aumentou de 16% para 18,5%. Para os traba-
lhadores sobraram apenas 28,8%. Temos, assim, uma significati-
va concentrao funcional da renda, na qual os nicos prejudica-
dos foram os assalariados, como podemos ver pela tabela 1.
TABELA 1
Di st r i bui o Funci onal da Rend a 1969 e 1998
( Em % d o PI B)
1969 1998
Salrios 39, 4 28, 8
Lucros 38, 2 46, 3
Juros e Al ugui s 22, 4 24, 9
Font e: Anuri o Est at st i co do Brasi l 1973 e 1998, Inst i t ut o Brasi l ei ro de
Geograf i a e Est at st i ca ( I BGE).
11
Provavelmente a diferena entre 3,81 e 2,4 se deve ao fato de em 1969 os
encargoscom juros, do Estado brasileiro, estarem por volta de 1,4%.
Essa concentrao da renda no foi acompanhada de queda da
taxa de salrios real. Nesses trinta anos a taxa mdia de salrios reais
na indstria de transformao aumentou em 120%. No mesmo
perodo, entretanto, confirmando-se a concentrao funcional da
renda, a produtividade industrial aumentou em 240%, de forma
que, hoje, um pouco menos do que a metade dos trabalhadores
(0,46) produz o mesmo PIB.
12
Est a definida a grave incongruncia distributiva. Nos pa-
ses desenvolvidos, h mais de um sculo, pelo menos desde 1870,
a taxa de salrios acompanha pari passu o aumento da produtivi-
dade. No Brasil, enquanto a taxa de lucro que os empresrios
consideram mnima para investir (em torno de 15% ao ano) foi
aumentada, e a participao dos rentistas aumentou substancial-
mente, dado o endividamento externo e dados os juros que de-
vem ser pagos aos credores estrangeiros, os trabalhadores esto
vendo sua taxa de salrios, que j era vrias vezes mais baixa do
que a dos pases desenvolvidos, crescer metade da taxa de au-
mento da produtividade, e sua participao na renda diminuir.
O problema, porm, mais grave, pois essa taxa de cresci-
mento de 120% superestimada se pensarmos apenas nos salrios
das camadas pobres da populao. A taxa de 120% no considera
a distribuio interna entre salrios, dos trabalhadores, e ordena-
dos, dos burocratas e tcnicos. Ora, houve no perodo grande
concentrao de renda intra-salrios, conforme demonstram os
levantamentos realizados pelo IBGE sobre a distribuio interpessoal
da renda: os ordenados dos tcnicos e dos gerentes aumentaram
substancialmente mais do que os salrios dos trabalhadores ma-
12
Os dados, tanto do aumento da produtividade do trabalho quanto da
remunerao mdia do trabalho, so do IBGE, mdia de 1970 e agosto de
2000. O prprio IBGE reconhece o fato de nessa longa srie osdadosapre-
sentarem algunsproblemasestatsticos, osquaisostornam relativamente
imprecisos. Autorescomo Bonelli e Fonseca (1978) fizeram clculoscom
resultados diferentes, mas as diferenas encontradas no so substanciais.
nuais. Conforme podemos observar na tabela 2, a relao entre os
20% mais ricos e os 20% mais pobres aumentou de l8,2 vezes (o
que j era uma relao altssima em comparao com a de outros
pases) para 24,4 vezes. Por outro lado, boa parte dos aumentos
reais de salrios ocorridos nesses ltimos trinta anos se deu nos
anos 1970. A partir de 1980 os salrios dos trabalhadores manuais,
e particularmente os dos no qualificados, permaneceram quase
estacionrios.
TABELA 2
Di st r i bui o I nt er pessoal da Renda
1970 1995
A 20% mai s ri cos 61, 9% 63, 4%
B 20% mai s pobres 3, 4% 2, 4%
C A/ B 18, 2 26, 4
Font e: IBGE Censo de 1970, e PNAD de 1995.
Compreende-se, assim, por que os trabalhadores brasileiros
no se conformam com essa situao de incompatibilidade
distributiva, e buscam incessantemente recuperar a perda relativa
sofrida, fazendo presso poltica para recuper-la. Como essa presso
poltica tem sido enfrentada?Na primeira das trs dcadas que
estamos esquematicamente analisando, o financiamento externo
permitiu que a taxa de salrios crescesse sem prejuzo para a taxa
de lucros, e sem que houvesse acelerao da inflao e crise cam-
bial. Com a crise deflagrada no incio dos anos 1980, porm, as
perdas salariais se materializaram. Nessa dcada, o endividamento
foi estancado pelos credores e a sada para a incongruncia
distributiva foi o aumento nominal de salrios e a inflao, a qual
anulava os aumentos logrados.
13
Controlada a inflao, em 1994
houve um aumento de salrios superior ao aumento da produti-
vidade, o qual, entretanto, durou enquanto se manteve o cmbio
sobrevalorizado e se voltava a recorrer ao endividamento externo.
A partir, porm, da desvalorizao, em janeiro de 1999, a
taxa de salrios que subira em 1994 caiu, s no caindo mais
ainda porque a desvalorizao foi limitada. A taxa de juros real,
entretanto, continua muito elevada em termos reais, e a reduo
do dficit em conta-corrente proporcionada pela desvalorizao
foi, at agora, insuficiente, de modo que, e apesar de elevados
investimentos diretos vindos do exterior, o endividamento exter-
no continua a aumentar de forma preocupante. Esse aumento
ocorre com ameaa capacidade de pagamento externa da econo-
mia brasileira, que apresenta uma relao dvida/exportao em
torno de 4, quando 2 j considerada uma relao muito elevada.
Em conseqncia disso, e embora o crdito do Brasil, depois da
bem sucedida desvalorizao, tenha melhorado internacionalmente
perante o sistema financeiro internacional, a economia brasileira
continua a ser classificada, pelo Banco Mundial, como uma eco-
nomia altamente endividada.
4.3 NOVO EQUI L BRI O DI STRI BUTI VO
O Brasil s alcanar a real estabilidade macroeconmica e a reto-
mada do desenvolvimento sustentado quando, alm de reduzir a
taxa de juros interna para nveis aceitveis, garantindo assim um
13
Ver Bresser-Pereira (1980) e Nakano (1989: 55). Segundo Nakano: No
h dvida que nasrazesda acelerao do processo inflacionrio brasileiro
dosltimos15 anosesto asintensificaesdo conflito distributivo devido
aossucessivoschoquesa que foi submetida a economia brasileira... O con-
flito distributivo por detrsdo processo inflacionrio brasileiro no se resu-
me espiral salrio-preo-cmbio. Mas engloba claramente o desajuste
fiscal do governo, e astransfernciasprovocadaspela prpria inflao.
nvel adequado de tenso entre a demanda e a oferta agregadas,
aumentar de forma substancial as exportaes de forma que redu-
za a relao dvida externa/exportao. E s lograr esses dois re-
sultados se um novo equilbrio redistributivo macroeconmico
for encontrado, resolvendo-se, assi m, a i ncompati bi li dade
distributiva sem o recurso a polticas populistas de aumentos
nominais de salrios ou a polticas neopopulistas de valorizao
do cmbio.
Como superar a incongruncia distributiva?Como alcanar
esse novo equilbrio distributivo?Uma coisa certa: no existe
soluo mgica para o problema. intil tentar restabelecer, a
curto prazo, a participao da renda dos trabalhadores. Isso resul-
tar apenas em maior endividamento ou em retorno da inflao.
igualmente intil tentar reduzir ainda mais os salrios ou os
direitos dos trabalhadores. Isso s provocar aumento da tenso
social, que afinal se resolver artificialmente via novas medidas
populistas ou neopopulistas.
Quando, em meados dos anos 1980, o novo regime demo-
crtico brasileiro ignorou a crise e adotou polticas populistas e
desenvolvimentistas, o resultado foi, cinco anos mais tarde, a
hiperinflao. Diante desse desastre, as reformas orientadas para
o mercado procuraram reconhecer a elasticidade-preo das ativi-
dades econmicas, e aumentar o papel do mercado na coordena-
o da economia. Adicionalmente, porm, procuraram enfrentar
o problema da incompatibilidade distributiva impondo custos a
setores ineficientes. Por meio da abertura comercial, retirou-se a
proteo e reduziu-se a renda de empresrios sem condies de
competitividade. Por meio da privatizao e da reforma adminis-
trativa gerencial, procurou-se diminuir as quase-rendas monopolistas
de burocratas estatais.
As reformas, entretanto, no se completaram. Algumas, como
a tributria, nem sequer foram iniciadas. Outras foram fortemen-
te prejudicadas, como a da Previdncia, por erro de formulao.
Mas mesmo que tivessem se completado dificilmente teriam sido
suficientes para garantir a retomada do desenvolvimento e o au-
mento consistente dos salrios reais. Na seqncia confusa de pla-
nos de estabilizao, e de valorizaes e desvalorizaes do cm-
bio, foram as atividades especulativas que prosperaram.
Diante desse quadro, enquanto se busca completar as refor-
mas preciso enfrentar a incompatibilidade distributiva e alcan-
ar a estabilidade macroeconmica. Para isso, essencial que o
novo governo, que se instalar no Brasil a partir de janeiro de
2003, logre convencer os trabalhadores a no reclamarem a reposi-
o das perdas ocorridas nesses trinta anos, em troca da perspectiva
concreta de aumentos de salrios reais a partir da. Essa perspectiva
ter de se basear em um projeto consistente de retomada do desen-
volvimento, de conseqente aumento da produtividade, e em um
compromisso estabelecido, no mbito da sociedade civil, de que
no s os aumentos de produtividade sero repassados para os sal-
rios mas tambm as polticas sociais usaro melhor os recursos p-
blicos e promovero uma melhor distribuio de renda no pas.
O pressuposto desse acordo o de que, no obstante o au-
mento do endividamento do Estado e da nao uma forma de
encilhamento no h razo para no ver sadas, e nem para
imaginar que a sada passe por uma reestruturao da dvida in-
terna e/ou externa. Reestruturao, significando reduo da dvi-
da, alm de desaconselhvel hoje invivel internacionalmente.
Significando alongamento, simplesmente desnecessria, j que
a dvida est sendo rolada pelos credores internos e externos.
Dadas as dvidas interna e externa, bem como os compro-
missos da resultantes, que aumentaram a participao dos rentistas
internos e externos na renda, existe uma taxa de cmbio compat-
vel com uma taxa de salrios e com uma de juros, que garante ao
pas o equilbrio macroeconmico. Esse ponto de equilbrio que
viabilizar a realizao de supervits comerciais e a atrao de in-
vestimentos diretos necessrios para que o pas se desenvolva e ao
mesmo tempo reduza sua relao dvida total/PIB e, principal-
mente, sua relao dvida externa/exportaes. medida que con-
tinuarmos a poltica de reduo da taxa de juros reais, com provvel
desvalorizao real adicional do real, estaremos nos aproximando
desse ponto de equilbrio macroeconmico. Em conseqncia dis-
so, a taxa mdia de salrios e de ordenados cair algo mais, mas
sero principalmente os ordenados da classe mdia, cujo consumo
tem um componente importado maior, os mais atingidos.
14
Alcan-
ado esse novo equilbrio, com a correspondente reduo do nosso
dficit em conta-corrente e, portanto, de nossa perigosa depen-
dncia externa, poderemos a partir da retomar o desenvolvimen-
to econmico.
Para quanto dever subir a taxa de cmbio?Para um nvel
que pelo menos recupere a taxa real de cmbio mdia que preva-
l eceu entre 1984 e 1993 (quando real i zamos substanci ai s
supervits comerciais). Essa taxa deve estar entre 2,5 e 3 reais por
dlar. No possvel, entretanto, dizer antecipadamente de quanto
ser essa taxa, e no apenas porque tal afirmao conflitaria com a
poltica da livre flutuao do cmbio, mas tambm porque a taxa
de cmbio depende da taxa de juros estabelecida pelo Banco Cen-
tral (que pode baixar) e da agressividade da poltica industrial e
comercial voltada para as exportaes.
15
O aumento das exporta-
14
Embora perdassejam sempre desagradveis, preciso considerar que a classe
mdia burocrtica que recebe ordenados tem sido, em todo o mundo, in-
clusive no Brasil, beneficiada pela acelerao do progresso tcnico e pelo
aumento da demanda por pessoal qualificado. Excetuam-se certossetores
da burocracia pblica, especialmente o dosprofessoresuniversitrios, que,
tendo construdo um sistema de trabalho monopolista, desvinculado do
mercado de trabalho, vem sofrendo diretamente asconseqnciasda crise
fiscal do Estado.
15
Isso no significa que acredite nasvirtudesmgicasdastaxasde cmbio
flexveis. Uma taxa de cmbio desse tipo certamente maisadequada para
um pascomo o Brasil (grande) do que uma taxa fixa do tipo currencyboard.
preciso, porm, ser pragmtico e lembrar que uma taxa flexvel s ser boa
caso asautoridadesmonetrias, sem pretender mant-la dentro de bandas
fixas, tenham liberdade para agir no sentido de promover uma razovel
estabilidade cambial.
es uma prioridade to grave para a economia brasileira que o
governo deveria estabelecer, alm da meta de inflao e de uma
meta de arrecadao de impostos (as duas metas hoje seguidas pe-
las autoridades brasileiras), uma meta de exportao. Para exportar,
alm de acordos comerciais mais agressivos, como aquele que o
Mxico vem fazendo, o Brasil dever ter uma poltica tecnolgica e
tributria voltada agressivamente para a exportao. Quanto mais
bem-sucedida for essa poltica menos ser necessrio desvalorizar o
real, e, portanto, menor ser a queda dos salrios mdios.
4.4 NOVA POL TI CA DE DESENVOLVI MENTO
essencial, entretanto, que os polticos e os burocratas que pre-
tendem dirigir o pas discutam com a sociedade e convenam-na
de que tm a oferecer uma perspectiva concreta de desenvolvi-
mento para o pas. Qual poder ser essa perspectiva?Est claro
que ela no poder basear-se meramente na estabilidade de pre-
os e em reformas institucionais que permitam o melhor funcio-
namento dos mercados. J existem hoje, no Brasil, dois quase-
consensos. Primeiro deles: no possvel desenvolvimento sem
estabilidade de preos. Segundo: alm de ser uma garantia de
direitos civis e polticos o regime democrtico a forma mais
segura de se garantir o desenvolvimento econmico do pas. Eles
no so consensos plenos, mas j podem ser considerados o resul-
tado de um debate em termos de sociedade civil.
A necessidade de um debate interno a principal razo pela
qual no faz sentido, para o Brasil, aceitar sem prvia crtica os
conselhos que lhe so oferecidos pelas agncias internacionais,
em Washington, e pelo sistema financeiro internacional. No se
trata de afirmar que o Brasil, como pas em desenvolvimento,
possua especificidades que exigem solues intrinsecamente di-
ferentes das usadas nos pases desenvolvidos. Isso poderia ser ver-
dadeiro se o pas no tivesse realizado ainda sua transio capita-
lista: no o mais. Assim, tal como no faz sentido para a Frana
ou para a Gr-Bretanha aceitar receitas de organizaes interna-
cionais, tambm no faz sentido para o Brasil. Meus pressupostos
so, em primeiro lugar, o de que os polticos e os economistas
brasileiros, como os desses pases, devem saber mais sobre as res-
tries e as necessidades enfrentadas por sua economia do que
alguns tecnocratas no responsabilizveis (sem accountability) ins-
talados nas agncias internacionais; e, em segundo lugar, o de que
as diretrizes bsicas da poltica econmica a ser seguida por um
pas democrtico j no so mais privilgios de alguns tcnicos: s
tero legitimidade se forem fruto de debate e contarem com o
apoio da sociedade civil.
A partir desses pressupostos, que estratgia de desenvolvi-
mento poder fazer sentido para o Brasil?
necessrio, primeiramente, lograr um grau maior de inde-
pendncia financeira em relao ao exterior. Essa autonomia rela-
tiva, alm de necessria para garantir o equilbrio macroeconmico
externo a longo prazo, importante para nos tornar menos vulne-
rveis s presses externas decorrentes de polticas de ajuste e de
reformas que no nos interessam. Ora, para nos tornarmos menos
vulnerveis o essencial diminuir substancialmente o dficit em
conta-corrente, bem como o seu financiamento por emprstimos
e por investimentos de portflio, dada a instabilidade que lhe
inerente.
16
Tanto o populismo desenvolvimentista quanto o
neopopulismo neoliberal so frouxos em relao a esse dficit e ao
endividamento externo porque assim atendem s presses polti-
cas. Mas o preo disso a manuteno da restrio externa em
um nvel incompatvel com taxas razoveis de desenvolvimento
econmico.
Reduzir dependncia externa significa, tambm, diminuir a
dependncia de pesados investimentos diretos. Embora mais cara,
essa forma de financiamento prefervel porque menos perigosa
16
Ver Luiz Fernando de Paula e Antnio AlvesJr. (1999).
do que a do simples endividamento. preciso, porm, assinalar
que em anos recentes ocorreu um problema grave: o investimento
externo direto concentrou-se nos servios, que no produzem ex-
portaes nem substituem importaes. Em qualquer hiptese,
preciso levar em considerao que o capital se faz em casa, com
poupana nacional, como afirmava Barbosa Lima Sobrinho a par-
tir de experincia prpria e do seu estudo sobre o Japo, e como
pesquisas de economistas renomados confirmaram.
17
O endividamento externo, principalmente via emprstimos,
representa um grave risco para os pases em desenvolvimento.
A teoria neoclssica ensina que sempre que a taxa de retorno sobre
o investimento for maior do que a taxa de juros as empresas (e os
Estados) podero racionalmente tomar emprestado internamente
ou do exterior, indiferente. Segundo esse tipo de raciocnio abs-
trato, dada a falta de capitais nos pases em desenvolvimento a
taxa de lucro ser em princpio maior do que a taxa de juros inter-
nacional, de forma que o endividamento no deve causar preocu-
paes. Ora, primeiramente muito difcil, se no impossvel,
medir retorno de investimento dos Estados. Em segundo lugar,
grande parte do endividamento que ocorre nos pases em desen-
volvimento se destina a financiar consumo, e no investimento.
As empresas adotam o princpio do retorno superior taxa de
juros, mas usam apenas uma parte das divisas emprestadas para
importar. O restante fica no Banco Central para ser utilizado para
pagamento de juros e para consumo. Os dlares so assim utiliza-
dos, de forma que em pouco tempo os emprstimos passam a se
destinar antes a rolar dvidas, financiando consumo e juros, do
que a financiar investimentos.
18
17
Ver Barbosa Lima Sobrinho (1970), Feldstein e Horioka (1980), Feldstein
(1995), e Gordon e Bovenberg (1996).
18
A demora em ocorrer essa transio do tipo de bem e servio financiado ser
tanto menor quanto maisvalorizado estiver o cmbio.
O endividamento geralmente ocorre com uma taxa de cm-
bio sobrevalorizada. Os tcnicos das agncias e dos bancos inter-
nacionais, entretanto, no revelam maior preocupao enquanto
a relao dvida/exportaes no se torna dramtica. Quando os
problemas comeam a surgir, a receita sempre reduzir o dficit
fi scal e a dvi da i nterna, mesmo que a economi a j estej a
desaquecida. Agem como se fosse racional resolver problemas de
cmbio com poltica fiscal. No lhes interessa chamar ateno
para o endividamento, cujos respectivos juros so a fonte das suas
receitas juros referentes a uma taxa de juros que ser tanto maior
quanto maior for o risco do pas. O incentivo a deixar essa questo
ainda maior dada a existncia, aqui, de um problema de moral
hazard (de ganho com evaso do risco): os credores contam com
o socorro do governo americano e do FMI caso haja uma crise.
Quando essa afinal ocorre, e o pas quebra, isso jamais se d por
excesso de dvida interna, mas porque a dvida externa excessiva
em relao s exportaes levou esse pas a perder o crdito inter-
nacional aquele crdito que no preocupava nossos credores...
Terceiro, necessrio continuar com as reformas, mas pre-
ciso cuidar para que no sejam meras estratgias das elites que
transferem renda para os setores capitalistas e burocrticos mo-
dernos. Se pases ricos necessitam de reformas institucionais, os
pases em desenvolvimento necessitam ainda mais. Os economis-
tas estruturalistas latino-americanos viam mais as velhas institui-
es como obstculos a serem vencidos do que as novas como
condies do desenvolvimento. Entretanto, as contribuies re-
centes dos novos institucionalistas, enfatizando a necessidade de
instituies que garantam a propriedade e os contratos, deixaram
esse problema definitivamente claro, inclusive para o mainstream
neoclssico.
19
O problema, portanto, no est em saber se refor-
19
A contribuio principal foi naturalmente a de DouglasNorth (1990), que,
embora utilizando uma retrica neoclssica, est longe de ser um economista
neoclssico. Pelo contrrio, North critica com vigor essa viso da economia
como instrumento para entender o processo de desenvolvimento.
mas so necessrias, mas quais so as reformas que de fato estimu-
lam a atividade empresarial e o trabalho, e, pois, o desenvolvi-
mento econmico. E, para sab-lo, preciso considerar que, em-
bora atrativa, a relao direta incentivo ao individual/estmu-
lo ao empreendimento e ao trabalho falsa, pois, to importante
quanto ela a relao garantia da solidariedade social/estmulo ao
empreendimento e ao trabalho.
20
E entre as duas relaes simples
existe uma permutao: quanto maior o incentivo atividade in-
dividual menor o incentivo solidariedade social. Permutao que
bem resolvida nas sociedades avanadas europias (modelo
renano), graas a um equilbrio dinmico entre ambas as relaes,
ao passo que mal resolvida nos dois modelos extremos do capi-
talismo contemporneo o americano e o japons , posto o
primeiro incentivar em excesso o individualismo e o segundo, a
solidariedade social.
Ao contrrio do que afirma a ideologia neoliberal e, particu-
larmente, sua vertente globalista para a qual a globalizao im-
pe restries econmicas que apontem na direo de um modelo
nico, essencialmente o modelo americano , h muitos cami-
nhos para o desenvolvimento. E se h uma alternativa que tem
demonstrado eficincia comparvel, e maior justia, essa alterna-
tiva a do modelo renano, social-democrata moderno ou social-
liberal, no a estadunidense. O caminho do Brasil, entretanto,
ter de ser necessariamente construdo por ele prprio. Por en-
quanto esse caminho tem sido sempre injusto, e, nos ltimos
trinta anos, ineficiente. Mas no h outra forma de criar institui-
es e de desenvolver o pas seno aprendendo com a experincia
e com os erros. Assim como se copiam tecnologias tambm se
podem copiar instituies. E se h limites para a cpia tecnolgica
maiores ainda so as limitaes para a imitao institucional. Nesse
20
Cabe aqui lembrar, por exemplo, a ampla literatura que hoje liga uma distri-
buio de renda maiseqitativa e taxasmaiselevadasde desenvolvimento.
ltimo plano fizemos uma abertura comercial competente, uma
privatizao razoavelmente competente. No plano das reformas
de segunda gerao, que envolvem diretamente o Estado, inicia-
mos a reforma gerencial do Estado, cuja orientao, creio, est
bem definida, foi adotada pela alta administrao pblica brasi-
leira e est sendo gradualmente implantada. Fomos menos bem-
sucedidos na reforma do Poder Judicirio, sobre a qual no se
chegou a qualquer consenso razovel. Caminhamos pouco na re-
forma previdenciria, mas no cometemos a irresponsabilidade so-
cial de privatiz-la. Caminhamos menos ainda na reforma tribut-
ria, mas alguns avanos pontuais importantes foram realizados. No
plano das relaes de trabalho, ampliamos um pouco o papel das
negociaes coletivas, mas os direitos fundamentais dos trabalha-
dores foram preservados. H muito ainda por fazer, e, de acordo
com nossa avaliao do que mais convm ao pas, preciso fazer
bem feito e no por presso externa de agentes no responsabilizveis.
Quarto, alm de buscar o equilbrio entre estmulo ativida-
de individual e solidariedade social equilbrio relacionado com o
distributivo, perdido no Brasil nos ltimos trinta anos , as refor-
mas institucionais devem tambm ter carter microeconmico, e,
portanto, buscar estabelecer o equilbrio entre Estado e mercado.
O objetivo das reformas deve ser o de fortalecer ambas as institui-
es em vez de subordinar uma outra. At 1980 demos nfase
afinal excessiva interveno do Estado. Em 1990 demos um
giro de cento e oitenta graus em direo ao mercado. Agora volta-
mos lentamente a uma posio mais equilibrada, que envolve no
apenas reformas macroeconmicas visando fortalecer o Estado
tais como o ajuste fiscal, a lei de responsabilidade fiscal, a reforma
administrativa e aquilo que as tentativas de reforma previdenciria
vm procurando fazer , mas tambm reformas microeconmicas
que lhe devolvam papis estratgicos. Destacaria aqui, alm da
poltica comercial, que examinarei em seguida, cinco polticas: a
poltica industrial, que dever ser seletiva e diretamente ligada
poltica comercial de exportao; a poltica tecnolgica, que vol-
tou a avanar nesses ltimos dois anos; a poltica de concorrncia,
que fez alguns avanos mas precisa ainda de ampla reviso e valo-
rizao; a poltica de regulao, que est apenas no comeo, com
a criao das agncias reguladoras; e a poltica de financiamento
do investimento. Nesse ltimo caso a centralizao dos crditos
de longo prazo, no BNDES, anacrnica; e a falta de garantia dos
acionistas minoritrios, injustificvel. O fortalecimento do mer-
cado acionrio e a securitizao de ativos so fundamentais para a
atividade de investimentos e inovao. Por isso so importantes a
reforma da lei das sociedades annimas e a poltica do Banco Cen-
tral de alongar prazos dos ttulos e de criar um mercado secund-
rio para eles.
Quinto, preciso adotar uma poltica de comrcio externo
agressiva, preocupada em abrir os mercados externos para nossas
exportaes, em vez de proteger a economia contra importaes.
Desde os meados dos anos 1960 a estratgia de industrializao
por substituio de importaes, que fora fundamental para o
desenvolvimento at aquele momento, est esgotada. O pas re-
conheceu esse fato no fim dos anos 1980 e abriu parcialmente
sua economia. No percebeu, entretanto, que a situao mudara
cento e oitenta graus; que agora o Brasil, com sua mo-de-obra
barata e sua capacidade de absorver tecnologia de ponta, tinha
interesse no livre-comrcio, enquanto os pases ricos, apesar de
seu discurso enganadoramente liberal, passavam a ser os interes-
sados no protecionismo. E, portanto, cabia agora ao Brasil tomar
a iniciativa em relao Associao de Livre-Comrcio das Amri-
cas (ALCA) em vez de continuar em uma atitude defensiva. Mas
isso que fazemos. Continuamos, no incio dos anos 2000, do s-
culo XXI, a proteger nossa indstria das importaes em vez de
incentiv-la a exportar mais e mais.
Fi nalmente, e voltando ao problema do desequi lbri o
distributivo, cabe dizer que a mudana radical se faz necessria
em relao poltica de distribuio de renda. Nos anos 1950 os
pioneiros do desenvolvimento, principalmente Nurkse e Lewis,
ensinavam que dada a maior propenso dos mais ricos a poupar, a
transio de uma sociedade tradicional para uma sociedade mo-
derna (ou de uma sociedade pr-capitalista para capitalista) deve-
ria envolver concentrao de renda.
21
Ao fazerem tal afirmao
no estavam mais do que repetindo a tese clssica, de Marx, da
necessidade de uma fase de acumulao primitiva como condi-
o da revoluo capitalista industrial.
22
O Brasil, entretanto, ja-
mais foi um pas pr-capitalista. Foi, sim, e durante sculos, capi-
talista mercantil. Iniciou sua revoluo capitalista industrial no
fim do sculo XIX, acelerou-a nos anos 1930 e completou-a nos
anos 1970. No faz sentido, portanto, pensar em concentrar ain-
da mais a renda para realizar uma acumulao primitiva que j foi
feita. Em pases capitalistas, que, por definio, possuem amplas
classes mdias empresariais e burocrticas, discutvel se os ricos
poupam ou no mais do que os pobres. Se um tipo de concentra-
o ainda pode ser justificado economicamente, seria aquele que
beneficia a classe mdia burguesa, pois essa ainda poupa mais que
os pobres e os muito ricos. Na Amrica Latina isso foi percebido
com clareza no incio dos anos 1970, quando se definiu o que
chamei de modelo de subdesenvolvimento industrializado.
23
Hoje no faz mais qualquer sentido uma poltica que beneficie a
classe mdia.
O que faz sentido no plano poltico e econmico uma po-
ltica clara de distribuio de renda. Concentrao de renda do
21
Ver Nurkse (1953) e, principalmente, Lewis (1954).
22
Ver Marx (1867: captulo 24).
23
Sobre a tese maisgeral de concentrao de renda em favor da classe mdia
ver Mervyn King (1992); sobre o caso da Amrica Latina, ver Bresser-
Pereira (1973, 1975). Concentrar a renda da classe mdia para cima foi a
estratgia adotada pelo Brasil durante o regime autoritrio.
tipo da existente no Brasil prejudica a coeso social e reduz a
produtividade do trabalho. Uma firme poltica de distribuio,
que, a meu ver, deveria ter como base programas de renda mni-
ma, no apenas uma resposta incongruncia distributiva que
tanto se agravou no Brasil nos ltimos trinta anos. tambm
uma forma efetiva de se promover o desenvolvimento econmi-
co.
24
Conforme demonstraram Jeffrey Sachs e Andrew Berg, por
exemplo, quanto maior for a desigualdade econmica maior ser
o endividamento de um pas. Na mesma linha de pensamento,
Alesina e Rodrik argumentam que a desigualdade cria maiores
demandas polticas por distribuio, e, em conseqncia, d ori-
gem a polticas mais claramente populistas. Alice Amsden, por
sua vez, observou que os trabalhadores estaro mais motivados
para o trabalho, e mais eficientes, medida que uma distribuio
mais igualitria da renda, como a encontrada na Coria, os torne
socialmente menos distantes dos seus supervisores.
25
4.5 COMPROMI SSOS NECESSRI OS
Entretanto, para que os trabalhadores aceitem a realizao das
perdas passadas necessrio que o governo, que se eleger em
2002; as elites empresariais brasileiras, que fracassaram em assu-
mir a liderana econmica do pas a partir da redemocratizao; e
as elites polticas e burocrticas, que se confundiram com a crise
fiscal do Estado e o colapso da antiga poltica desenvolvimentista,
apresentem uma perspectiva concreta, porque consistente com o
equilbrio macroeconmico necessrio, de retomada do desenvol-
24
Eduardo Suplicy (1994), que tem defendido com empenho essa tese no
Brasil, e inspirou asexperinciaspioneirasem Campinas(governo Magalhes
Teixeira) e em Braslia (governo Cristvo Buarque), a principal referncia
brasileira nessa matria.
25
Ver Sachs e Berg (1988), Alesina e Rodrik (1994), e Amsden (1989).
vimento.
26
Essas duas elites, porm, que dominam o quadro po-
ltico e econmico brasileiro, j no tm condies de resolver as
questes nacionais por sua prpria conta. Uma sociedade civil
forte, da qual elas prprias fazem parte, est aos poucos surgindo.
Assim, ser necessrio que, mediante um amplo debate, em ter-
mos de sociedade civil, os diversos setores sociais e o governo as-
sumam dois compromissos de carter social-democrtico, ou, mas
precisamente, social-liberal, em vez de adotarem um liberalismo
cego, o qual os pases ricos nos aconselham mas no seguem, ou
de permanecer em um estatismo superado. Em primeiro lugar,
todo aumento de produtividade dever ser revertido em aumento
de salrios reais. Em segundo, ser preciso buscar, ativamente, a
distribuio de renda via uma poltica social de gastos com edu-
cao, sade e welfare (renda mnima, auxlio-desemprego, pre-
vidncia bsica), financiada principalmente pelos ganhos deriva-
dos das reformas institucionais e da taxao dos mais ricos, espe-
cialmente do rentistas.
Em outras palavras: ser necessrio um compromisso social
claro; no um acordo de elites, e sim um compromisso da socie-
dade civil, que hoje j uma realidade no Brasil. A vitria da
esquerda nas eleies municipais de 2000 no deixa dvidas quanto
ao sentido que esse acordo ter de ter. Os salrios reais, a partir do
piso estabelecido pelo equilbrio macroeconmico, devero acom-
26
No cabe discutir aqui esse fracasso. Vale apenaslembrar que, no caso da elite
industrial, ele est diretamente relacionado com sua resistncia abertura
comercial, quando essa era essencial para o pas. Essa resistncia revelou a
incapacidade dessa elite de negociar nossosinteressescom o sistema econmi-
co e financeiro internacional, e retirou a legitimidade poltica de seuslderes
empresariaise de seusrepresentantespolticos, deixando o pasdesguarnecido
em relao ao avano daselitesneoliberaise globalistasinternas.
panhar os aumentos de produtividade da economia.
27
As refor-
mas devero procurar favorecer os trabalhadores em vez de envol-
ver constante ameaa a direitos dos trabalhadores. A reforma tri-
butria, por exemplo, alm de resolver o problema da cascata (du-
pla tributao), e de transferir o imposto sobre valor adicionado
para o consumidor, dever ter carter progressivo em vez do teor
regressivo que o saber convencional neoliberal tem pretendido
lhe dar. A flexibilizao do trabalho dever limitar-se a flexibilizar
horrios e tempo de trabalho em vez de eliminar direitos, como
esse mesmo saber pretende. A reforma da Previdncia dever unifi-
car os sistemas de aposentadoria e de penses, e aumentar o tempo
exigido para aposentadoria, e tambm afastar qualquer tentativa de
privatizao do sistema bsico de penses, do tipo ocorrido no Chile
e na Argentina: apenas a previdncia complementar dever ser pri-
vada. A implementao da reforma administrativa dever manter a
poltica de garantir maior eficincia aos servios pblicos por meio
da adoo de uma estratgia gerencial que valorize servidores com-
petentes e responsveis e elimine privilgios patrimoniais.
Por outro lado, e para que a perspectiva de retomada do de-
senvolvimento e de aumento da produtividade ganhe credibilidade,
alm do equilbrio macroeconmico e das reformas institucionais
ser necessrio que o governo, as empresas e a sociedade se compro-
metam com uma poltica industrial e comercial pautada na defesa
do interesse nacional, e com reformas microeconmicas que
viabilizem, na prtica, o aumento de produtividade.
27
No se trata de faz-los acompanhar os aumentos de produtividade da
empresa ou do setor, poisisso s aumenta osdesequilbriosintra-salariais,
mas o aumento da produtividade da economia como um todo, como o
pressupe uma economia em que ospreosdosfatoresso determinadosem
mercadoslivres. Ossetoresmaisdinmicosproporcionaro, necessariamen-
te, melhoressalrios, masno na proporo direta de seu aumento de pro-
dutividade, como durante muito tempo se pensou no Brasil.
Entre tais reformas a mais importante seria a construo de
um sistema nacional de inovao que motive as empresas e as
universidades a colaborarem estreitamente no sentido de desen-
volver, ou de copiar e adaptar, s nossas necessidades, o conheci-
mento cientfico e tecnolgico. O governo brasileiro est cami-
nhando na direo correta, nessa rea, ao preservar as conquistas
j realizadas e ao criar fundos que financiem esse desenvolvimen-
to tecnolgico.
Com relao poltica comercial, essa dever, como poltica
geral, ser francamente favorvel abertura comercial negociada,
dadas as vantagens que nossa mo-de-obra mais barata oferece.
Nesse sentido, a constituio da ALCA dever ter prioridade.
A experincia bem-sucedida do Mxico em relao NAFTA no
pode deixar dvidas. A negociao no ser fcil, mas com certeza
temos mais a ganhar do que a perder nessa rea. Por outro lado,
diante de cada caso e em cada negociao a poltica comercial
brasileira dever ser semelhante adotada pelos pases desenvol-
vidos, ou seja, agressiva na defesa do capital e do trabalho nacio-
nais. O objetivo, aqui, ser o de dar apoio s empresas nacionais
com capacidade de concorrncia internacional.
Quanto poltica industrial, em vez do discurso sobre a
integrao de cadeias produtivas (que acaba sendo um outro
nome para a velha poltica de substituio de importaes) ser
preciso adotar medidas de apoio s empresas nacionais que te-
nham condies de conquistar mercados externos. Por outro lado,
ser preciso atrair empresas multinacionais estratgicas, que apre-
sentem um saldo exportador, seja porque exportem, seja porque
substituem importaes. Alm disso, dever dar firme apoio s
empresas competitivas nacionais, aproveitando as oportunidades
que os mercados mundiais oferecem.
As polticas comercial, industrial e tecnolgica, assim defi-
nidas, partem do pressuposto de que, se o velho nacionalismo
protecionista est superado, inaceitvel a ideologia globalista e
neoliberal de que o Estado-Nao perdeu relevncia. O mundo
est mais integrado e interdependente em virtude da globalizao,
mas as naes continuam uma unidade fundamental de defesa e
de promoo dos interesses comuns de uma sociedade nacional,
como bem o sabem os pases ricos, embora tenham, para os pases
em desenvolvimento, um discurso muito diferente de sua prtica
de defesa intransigente do prprio interesse nacional.
4.6 CONCLUSO
Caso governo e sociedade civil caminhem na direo apontada, as
perspectivas de desenvolvimento econmico do Brasil, na primei-
ra dcada do sculo XXI, sero positivas. O pas, a partir do novo
equilbrio macroeconmico alcanado e acordado, ter condies
de crescer a taxas elevadas, sem, de um lado, precisar recorrer a
polticas populistas ou neopopulistas para elevar o nvel de vida
da populao, e, de outro, sem estar permanentemente preocu-
pado com a restrio interna.
possvel que um contrato social dessa natureza se estabele-
a no Brasil?Acredito que sim, apesar de todas os ressentimentos
e preconceitos que existem entre os diversos atores sociais e pol-
ticos do pas. Preconceitos, de um lado, contra o liberalismo, que
valoriza o mercado e a liberdade e, de outro, contra o socialismo,
que afirma os direitos sociais e a necessidade da ao corretiva do
Estado. Enquanto a esquerda, por meio de suas lideranas burocr-
ticas, ainda confunde socialismo com estatismo, a direita continua
encantada com o neoliberalismo sem perceber que essa foi antes
uma ideologia de exportao que uma real prtica nos pases ricos.
Por isso eu no diria que um acordo dessa natureza seja provvel.
Por enquanto, ainda falta um amplo debate, em termos da
sociedade civil, para que tal acordo possa concretizar-se. O Brasil
foi desenvolvimentista e populista at o fim dos anos 1980; em
1990 deu uma guinada de cento e oitenta graus e se voltou para
o globalismo e o neoliberalismo. O que estou propondo uma
nova sntese (de instituies e de prticas polticas) democrtica,
liberal, social, e nacional: democrtica por entender que as deci-
ses estratgicas da nao tero de ser realizadas em termos de seu
Parlamento e de sua sociedade civil, e no de suas elites; liberal
por acreditar no mercado e na liberdade; social por atribuir um
papel estratgico ao Estado, e saber que no possvel desenvolvi-
mento sustentado sem justia social; e nacional por ter claro para
si mesma que o espao republicano em que se definem solidarie-
dades e se estabelecem acordos em nvel da sociedade civil o
espao da nao.
O que acontecer se o novo equilbrio macroeconmico no
for alcanado, se a incongruncia distributiva permanecer viva, se
a sociedade civil continuar antes dividida do que unida, se os
governos continuarem ao sabor das presses internacionais e da
falta de um consenso nacional mnimo?Provavelmente o pas con-
tinuar a se desenvolver, mas o far de forma medocre, base de
crescimentos breves e de crises sucessivas, ou, ento, de polticas
macroeconmicas conservadoras e supercautelosas, caracterizadas
por altas taxas de juros reais, por demanda agregada insuficiente e
por taxas insatisfatrias de crescimento. Em conseqncia, a dis-
tncia do nvel de desenvolvimento do Brasil em relao aos pa-
ses ricos, e a alguns pases em desenvolvimento, como os clssicos
tigres asiticos e o Mxico, continuar a aumentar.
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CAP TULO 5
DESENVOLVI MENTO NO
BRASI L RELEMBRANDO
UM VELHO TEMA
M a r i a d a Co n cei o Ta v a r es e
5.1 I NTRODUO
Depois de duas dcadas perdidas que se seguiram crise da
dvida externa, a discusso sobre o velho tema do desenvolvi-
mento est voltando cena no Brasil.
A maioria das discusses trata superficialmente as profun-
das transformaes internacionais das ltimas dcadas, referin-
do-se a elas sob o qualificativo vago de globalizao. A partir da
muitos aderem, felizes, modernidade, e passam a discutir com
afinco uma melhor insero internacional para o pas. Essa, de
acordo com a doutrina neoliberal, continuaria a depender da es-
tabilidade e da liberdade dos mercados, sobretudo o de capitais,
que nos permitiriam atrair poupana externa suficiente para
complementar o investimento domstico e aumentar a eficincia
de nossa economia. Internamente haver-se-ia de agregar apenas
polticas sociais focalizadas, j que o crescimento se seguiria como
uma decorrncia da abertura e da estabilizao, desde que cum-
prssemos, bem comportados, as regras do jogo.
O nosso ensaio comea tentando mostrar quais foram as trans-
formaes estruturais ocorridas na economia internacional, e qual
a natureza derivada das mudanas nas regras internacionais. Pas-
samos depois ao diagnstico da situao brasileira, discutindo,
primeiramente, as condies da estabilizao com abertura finan-
ceira e comercial e os desajustes estruturais por ela provocados o
dficit do balano de pagamentos, a fragilidade financeira do se-
tor pblico e a desestruturao agroindustrial e da infra-estrutu-
ra. Finalmente entramos na discusso de um projeto alternativo
de desenvolvimento, reconhecendo, de sada, o esgotamento do
velho modelo de substituio de importaes do qual, alis,
alguns economistas da CEPAL foram os primeiros crticos , mas
tambm do prprio modelo neoliberal como possvel indutor
do crescimento sustentado.
Partimos da idia central de que s ser possvel enfrentar a
restrio externa e, simultaneamente, promover o emprego, a dis-
tribuio de renda e o bem-estar social, se houver uma mudana
radical no eixo do desenvolvimento. As novas prioridades teriam
de ser a produo de bens pblicos de uso universal, a de bens
bsicos de consumo popular, bem como a recuperao da capaci-
dade de produo do setor de bens de capital com gerao de
progresso tcnico endgeno. Do ponto de vista do financiamen-
to, o novo estilo de desenvolvimento teria de repousar fundamen-
talmente em mecanismos internos, de crdito e tributrios, devi-
damente reformados. J o setor internacionalizado dependeria da
expanso simultnea das exportaes e da substituio de impor-
taes, do reinvestimento de lucros e do crdito internacional.
Isso implicaria, na prtica, a capacidade de pactao pblica e
privada para lograr um equilbrio multissetorial do balano de
pagamentos.
A estratgia da mudana socioeconmica deve levar em con-
t a as rest ri es i mpl ci t as na at ual si t uao est rut ural
desnacionalizao, desestruturao do Estado e anomia social de
uma parcela significativa da populao. A sua correo a longo
prazo implica a necessidade de se recriar uma capacidade de coor-
denao de polticas pblicas e privadas que minimize as restri-
es externas e internas com o fortalecimento e a democratizao
de um novo Estado de Bem-Estar social. O novo papel do Estado
e o financiamento do desenvolvimento econmico e social so os
itens centrais do nosso projeto contra a corrente, cujas dificul-
dades de execuo no so escamoteadas ao longo do texto, e so
ainda resumidas nas concluses.
5.2 MUDANAS NAS CONDI ES I NTERNACI ONAI S
O verdadeiro processo de globalizao virtuosa ocorreu no imedi-
ato ps-guerra, quando a hegemonia americana, pautada nas re-
gras de Bretton Woods, permitiu: (i) a reconstruo dos sistemas
industriais da Europa e do Japo; (ii) a industrializao de mui-
tos pases da periferia, impulsionada por seu prprio investimento
produtivo direto; e (iii) o desenvolvimento de economias nacionais
autnomas, apoiadas nas polticas de seu respectivo Estado e ga-
rantidas por compromissos militares nas alianas da Guerra Fria.
As mudanas nas condies internacionais ocorridas no lti-
mo quarto do sculo XX dizem respeito a trs movimentos cen-
trais e interdependentes: a liberalizao financeira e cambial; a
mudana nos padres de concorrncia; a alterao das regras
institucionais do comrcio e do investimento todos eles con-
ducentes instabilidade financeira e ao aumento da desigualdade
econmica e social.
5.2.1 Li ber al i zao f i nancei r a e cambi al
A desregulamentao e a liberalizao dos mercados finan-
ceiros e cambiais iniciaram-se antes da ruptura do sistema de
Bretton Woods e contriburam para a sua derrocada. A partir de
meados dos anos 1960 comearam a aparecer os primeiros sinto-
mas de desorganizao desse arranjo virtuoso.
No que respeita aos sistemas monetrios e financeiros, os
fenmenos mais importantes na etapa de dissoluo do consenso
keynesiano foram, sem dvida, os que se seguem.
(A) A subida do patamar inflacionrio, que tornou insusten-
tveis os limites impostos s taxas de juros.
(B) A criao do euromercado e das praas off-shore, estimu-
ladas pelo excesso de dlares produzido pelo dficit crescente
do balano de pagamentos dos Estados Unidos e, posteriormen-
te, pela reciclagem dos petrodlares.
(C) E, finalmente, a substituio das taxas fixas de cmbio
por um regime de taxas flutuantes, a partir de 1973. Os defenso-
res das taxas flutuantes proclamavam perseguir um duplo objetivo:
permitir um realinhamento das paridades e dar maior liberdade s
polticas monetrias domsticas (metas no alcanadas at a data).
J entre o fim dos anos 1960 e o incio dos 1970, as tenses
entre a regulamentao dos sistemas nacionais e o surgimento de
um espao desregulamentado de criao de emprstimos (e de-
psitos), num ambiente de inflao ascendente, haviam acarreta-
do mudanas nas formas de concorrncia bancria e provocado
uma onda de inovaes financeiras.
A captura dos devedores do terceiro mundo uma das di-
menses importantes dessa primeira etapa de internacionalizao
do capital financeiro. Ela se inicia na segunda metade da dcada
de 1960 e se intensifica depois do primeiro choque do petrleo e
da introduo do regime de taxas de cmbio flutuantes.
Na dcada de 1970, num ambiente de crescente liberalizao
dos movimentos de capitais e de instabilidade das taxas de cm-
bio e de juros os governos dos pases centrais deram continuidade
s polticas anticclicas, com sua nfase na sustentao do cresci-
mento da renda e do emprego e sua averso deflao de ativos.
Essa combinao e a assincronia cclica das economias centrais
levaram a maior instabilidade entre as taxas de cmbio e de juros,
impulsionando, com isso, uma segunda onda de inovaes, de
desregulamentao, de expanso dos instrumentos de hedgee
de crescimento dos mercados de emisso e negociao direta de
ttulos de dvida.
O declnio do chamado consenso keynesiano culminou com
o choque monetrio provocado pela subida das taxas de juros ame-
ricanas, em outubro de 1979. Importante para a revitalizao da
finana de mercado foi o papel desempenhado, no incio dos anos
1980, pela ampliao do endividamento pblico americano, de
maior qualidade, fenmeno crucial para socorrer as carteiras e con-
ter o colapso dos bancos envolvidos com a crise da dvida do tercei-
ro mundo. As dvidas pblicas dos Estados Unidos e da Europa
cresceram rapidamente na dcada de 1980, engordadas pelas taxas
elevadas de juros. O crescimento endgeno do endividamento
pblico foi acompanhado de maior dependncia dos governos em
relao aos mercados financeiros internacionalizados.
A partir de ento, de forma indita na histria da internacio-
nalizao capitalista os Estados Unidos passaram da posio de
maiores credores de maiores devedores do mundo tanto do
ponto de vista interno quanto do externo. Usaram o peso de sua
dvida para sustentar a supremacia do dlar como moeda central
do mercado financeiro mundial, e foraram a liberalizao dos
sistemas financeiros de outros pases, sobretudo na sia e na Amrica
Latina. Durante mais de vinte anos manejaram com grande agili-
dade a sua poltica monetria, convertendo-a numa mquina de
suco de liquidez e de capitais para sustentar o crescimento de
sua economia. O ltimo ciclo americano comprovou a eficcia e o
poder dessa forma de integrao financeira, na medida em que
propiciou uma espetacular expanso do crdito produo e ao
consumo, permitindo, assim, a alavancagem financeira que pro-
porcionou elevados ganhos especulativos e patrimoniais. Esse modo
assimtrico de funcionamento da economia capitalista central no
tem precedentes, ainda que seus primeiros sinais de vida possam
ser encontrados nas desordens financeiras dos anos 1920. Nesse
perodo, e ao contrrio de hoje, os Estados Unidos eram os maiores
credores do mundo.
5.2.2 Mudanas na est r at gi a de concor r nci a:
concent r ao e cent r al i zao do capi t al
As transformaes financeiras foram acompanhadas de mu-
danas na estratgia global da concorrncia entre as empresas
dominantes, que teve implicaes sobre a natureza e a direo do
IDE e do progresso tcnico, e levou a uma concentrao do poder
capitalista mundial surpreendente no fim do sculo XX [Chesnais,
1997]. A tendncia do IDE, desde o ps-guerra at a crise da dvi-
da externa do comeo dos anos 1980, tinha sido a de expandir o
investimento de natureza produtiva, sobretudo na indstria
manufatureira. A distribuio espacial foi abrangente, o que per-
mitiu a generalizao da Segunda Revoluo Industrial em mui-
tos pases da periferia os chamados Newly I ndustrialized
Countries (NI C).
Ao longo das duas ltimas dcadas, o processo de concor-
rncia encaminhou-se para a formao de joint venturesque im-
plicavam cooperao e alianas estratgicas entre grandes empre-
sas, e produziu uma nova onda de progresso tcnico com difuso
rpida nos anos 1980. A rivalidade comercial local estava sendo
ultrapassada pela estratgia de multiplantas, levada a cabo em es-
paos que permitiram a expanso virtuosa do investimento e do
comrcio. A rivalidade entre capitais foi acompanhada pelos Esta-
dos nacionais dos pases centrais, que apoiavam as suas empresas
nas ondas sucessivas de investimento e de modernizao tecnolgica.
Do ponto de vista espacial, a sia converteu-se num dos
principais locusda concorrncia e da difuso acelerada do pro-
gresso tcnico nos anos 1980 (o Japo e a primeira gerao de
tigres asiticos). A liderana no IDE mundial coube ao Japo, que
foi seguido por alguns pases europeus, os quais tentaram tam-
bm transnacionalizar o espao americano. A partir do endaka e
da desvalorizao do dlar, na segunda metade dos anos 1980,
inicia-se uma nova etapa. Os Estados Unidos, alm de continua-
rem sendo os maiores receptores de capitais globais, tornaram-se
progressivamente os maiores investidores na sia (os tigres de se-
gunda gerao e a China). No que diz respeito ao espao latino-
americano, o Brasil e os demais pases da regio ficaram de fora
por conta da crise da dvida externa da dcada de 1980. O Mxi-
co foi o primeiro pas da Amrica Latina a retomar o IDE america-
no, estimulado pelo acordo de investimentos do North American
Free Trade Agreement (NAFTA). A partir de meados dos anos 1990,
o Brasil foi, depois da China, o segundo maior receptor de capi-
tais da periferia.
A mudana de natureza das inverses diretas, com predomi-
nncia de fuses e de aquisies de empresas, iniciou-se nos Esta-
dos Unidos na dcada de 1980. Estendeu-se aos demais pases
nos anos 1990, acompanhada de uma grande expanso do inves-
timento de portflio e da formao de megacorporaes. Essa ace-
lerao da centralizao de capital, apoiada na valorizao global
das bolsas, ocorreu com maior intensidade na segunda metade
dos anos 1990. Tratou-se essencialmente de um movimento de
natureza patrimonial e de valorizao fictcia, que deu lugar a
dois processos simultneos: a fuso de empresas e o fechamento e
deslocalizao de plantas. Esse ltimo estgio da evoluo da es-
trutura da concorrncia mundial, portanto, no foi favorvel
criao de capacidade produtiva e muito menos ao emprego.
Depois de reafirmarem sua hegemonia nas esferas financeira
e militar, na dcada de 1980 [Tavares e Fiori, 1997], os Estados
Unidos conseguiram liderar as transformaes mundiais em cur-
so e ocupar, na dcada de 1990, uma posio de destaque no
crescimento econmico entre os pases da Organizao de Coo-
perao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). Na medida em
que tiveram sua capacidade financeira reforada pelo resto do
mundo puderam multiplicar os esforos de investimento em
mltiplas direes. Com os gastos militares e os gastos em novas
tecnologias de informao propiciaram os avanos da chamada
nova economia. Os efeitos dos aumentos da riqueza financeira
foram capazes de financiar um incrvel e prolongado boomde con-
sumo e investimento da velha economia. Esse boomapoiou-se
tambm na expanso sem precedentes do endividamento interno
das empresas e das famlias, e na expanso do endividamento ex-
terno para financiar o crescente dficit em conta-corrente do ba-
lano de pagamentos. Esse ciclo de crescimento americano che-
gou ao fim. Embora no tenha beneficiado as demais economias
da OCDE em particular o Japo que ficou prostrado durante a
dcada foi capaz de perturb-las na fase recessiva. Na dcada de
1990, a interdependncia das economias no se afirma mais, como
no ps-guerra, num crculo virtuoso de crescimento e de empre-
go, mas surte um efeito de realimentao perverso na fase depressiva
e de deflao de ativos, sobretudo para os pases perifricos.
5.2.3 Mudanas nas r egr as i nt er naci onai s
Os novos padres de concorrncia e do IDE levaram a uma
profunda alterao das regras internacionais do comrcio e do
investimento. Depois da Rodada Uruguai e da criao da Orga-
nizao Mundial do Comrcio (OMC), as economias nacionais fo-
ram obrigadas a proceder a uma nova regulao comercial do in-
vestimento, dos servios e da propriedade intelectual. Esse tipo
de enquadramento facilita as prticas monopolistas das grandes
empresas internacionais, ao mesmo tempo em que no impede o
protecionismo e a regulao nacional das grandes potncias.
As regras da OMC sobre antidumping, subsdios e medidas
compensatrias, agricultura, txteis e propriedade intelectual
no tm qualquer outra razo econmica, a no ser osinteresses
deumconjunto limitado degrupospoderososnospasesindustri-
alizados. difcil vislumbrar as vantagens destas regras para
os pases em desenvolvimento... [Dani Rodrik, 2001].
No mesmo sentido, Jeffrey Frenkel e Nouriel Roubini afirmam:
Na Rodada Uruguai, os pases em desenvolvimento foram
compelidos a aprovar leis de propriedade intelectual, cujas
clusulas, qualquer que seja a sua justificativa econmica,
beneficiam as grandes empresas dos pases ricos. Ao mesmo
tempo, as medidas antidumpingesto em alta. Mas nada
tm a ver com prticas predatrias. Elas suprimem a con-
corrncia em vez de defender a liberdade de comrcio
[Frenkel e Roubini, 2000].
Os objetivos formais e apresentados como benficos liber-
dade de comrcio e difuso do progresso tcnico por meio do
IDE escondem, na realidade, o contrrio, ou seja: um aumento
brutal da centralizao do capital, da concentrao da riqueza e
do progresso tcnico. Os maiores receptores de investimentos di-
retos foram os prprios Estados Unidos. Suas grandes empresas e
bancos, tanto nacionais como multinacionais, foram os protago-
nistas principais do processo de fuses e de aquisies, e adquiri-
ram dimenses gigantescas e enorme poder monopolista em ma-
tria de comrcio e de controle da propriedade intelectual.
A desregulao dos movimentos de capitais e do comrcio
provocou desequilbrios de balanos de pagamentos, nos pases
em desenvolvimento, e crises cambiais generalizadas. A especula-
o financeira e cambial que acompanhou o movimento de
liberalizao levou fragilizao da estrutura bancria em muitos
pases, da Inglaterra ao Japo, passando pelos pases perifricos da
sia e da Amrica Latina. As crises financeiras e cambiais na peri-
feria foram monitoradas pelo FMI e pelo Tesouro americano.
A situao generalizada de fragilidade bancria, por conta da
alavancagem excessiva nos mercados financeiros, deu lugar a no-
vas regras prudenciais, consubstanciadas na evoluo do Acordo
da Basilia, sob os auspcios do BIS. Aqui tambm a tentativa de
superviso e regulao das instituies financeiras vem resultando
incua, quando no contraproducente, dado o alto grau de exposi-
o e de risco dos grandes bancos privados [Akyz e Cornfort, 1999].
Esses vetores fundamentais de mudana no ambiente e nas
formas da concorrncia capitalista incentivaram as tentativas de
formao de blocos de comrcio, de investimento e de moeda.
O Mercado Comum do Cone Sul (MERCOSUL) e, sobretudo, o
ASEAN, so predominantemente reas de livre-comrcio. J o North
American Free Trade Agreement (NAFTA), esse tem como ncleo
central um acordo de proteo de investimentos. Finalmente, a
Unio Europia percorreu os trs estgios, culminando com o Acor-
do de Maastrich. A mais recente tentativa nas Amricas est em
fase de negociaes, sob a inspirao dos Estados Unidos. Trata-se
da rea Livre-Comrcio das Amricas (ALCA), cujo cronograma de
implantao pode ser acelerado, com prejuzos para a maioria dos
pases da Amrica do Sul, particularmente para o Brasil.
Os processos de transformao do capitalismo anteriormen-
te descritos so, em geral, ignorados quando se pretende designar
a mudana ocorrida nas ltimas dcadas, mediante a expresso
vazia de globalizao. Os seus resultados negativos tm sido as-
sinalados pelos crticos de esquerda, que costumam acentuar as
suas caractersticas mais perversas: a deslocalizao da produo,
a destruio de empregos e uma diminuio geral da capacidade
de desenvolvimento sustentado nos pases da periferia. Nas ver-
ses apologticas, em contrapartida, fica pouco claro se os Esta-
dos Unidos foram ou no os inspiradores e comandantes da
implementao das regras da globalizao, bem como os seus prin-
cipais beneficirios. No por acaso, a economia estadunidense
apresentou, nas ltimas duas dcadas, uma performancede cres-
cimento invejvel em comparao com a de seus parceiros da OCDE.
As novas regras naturalmente no se aplicam ao seu fautor, mas
sim aos supostos concorrentes, em particular os perifricos, e
produzem instabilidade e estagnao na maioria dos pases.
A chamada globalizao foi, na verdade, um processo de expanso
concentrada da economia mundial, que levou a uma situao
assi mtri ca na qual so poucos os benefi ci ri os, mui tos os
perdedores e um s que manda.
5.3 BRASI L: ABERTURA FI NANCEI RA,
ESTABI LI ZAO E DESAJUSTE ESTRUTURAL
No incio da dcada de 1980, a crise da dvida externa produziu
o primeiro impacto negativo na economia brasileira. Foram dez
anos de tentativas de ajustamentos ortodoxo e heterodoxo, que
resultaram na reduo e na instabilidade das taxas de crescimen-
to, assim como na superacelerao inflacionria. Nos anos 1990,
mediante a liberalizao financeira, e depois de dez anos de escas-
sez de financiamento externo, o Brasil volta a ser receptor de capi-
tais antes mesmo de alcanar a estabilizao.
O Brasil acompanha a tendncia que se vai tornando domi-
nante em escala mundial e, na segunda metade da dcada, passa
a receber predominantemente Investimento Direto Estrangeiro
destinado a fuses e a aquisies, sobretudo na privatizao dos
servios de utilidade pblica e no setor bancrio.
5.3.1 Aber t ur a f i nancei r a e est abi l i zao
No possvel entender a natureza e o sucesso assim como
os problemas dos programas de estabilizao da primeira meta-
de dos anos 1990 nos pases latino-americanos e, finalmente, no
Brasil sem levar em conta a consolidao do predomnio da nova
finana ocorrida na dcada anterior, e principalmente sem consi-
derar a etapa do ciclo financeiro global em que nascem os chama-
dos mercados emergentes.
O trao comum dos programas de estabilizao de segunda
gerao foi a utilizao, com maior ou menor rigidez, do com-
promisso de se manter a taxa de cmbio nominal como ncora do
processo de desinflao. Naturalmente, a credibilidade da ncora
cambial teria sido menos ampla e eficaz estivessem os pases num
estgio menos avanado do processo de substituio monetria e,
em alguns casos, de dolarizao e, principalmente, no contas-
sem eles com expressivas reservas em divisa estrangeira, acumuladas
antes da, ou concomitantemente , deflagrao das estratgias
desinflacionrias.
Independentemente da situao macroeconmica dos pa-
ses receptores, o incio dos anos 1990 foi caracterizado pela res-
taurao dos fluxos de capitais privados para os pases da Amrica
Latina, depois do longo perodo de estiagem que se seguiu crise
da dvida dos anos 1980. Apesar da retrica reformista que escol-
tou e ainda acompanha o retorno dos capitais privados s praas
latino-americanas, a verdade que se tratou apenas, pelo menos
no primeiro momento, do tradicional e conhecido money chasing
yield , como bem o professor Hyman Minsky caracterizou esse
fenmeno [Minsky, 1986].
O fator decisivo para a transformao do Brasil, como tam-
bm de outros pases latino-americanos, de exportador para re-
ceptor lquido de recursos financeiros foi sem dvida a deflao
da riqueza mobiliria e imobiliria observada j no fim de 1989
nos mercados globalizados. Essa profunda recesso financial-led
exigiu grande lassido das polticas monetrias dos pases cen-
trais, no sentido de tornar possvel a digesto dos desequilbrios
correntes patrimoniais de empresas, de bancos e de famlias en-
volvidos com o exuberante surto de valorizao de ativos que se
seguiu interveno salvadora do Fed, em 1987.
Ao estado quase depressivo dos mercados de qualidade, e
situao de sobreliquidez causada por um perodo prolongado de
taxas de juros muito baixas, juntou-se um quadro favorvel en-
trada de capitais nos mercados emergentes. Esses dispunham de
estoques de aes depreciados, de governos fortemente endividados,
com empresas pblicas privatizveisdistribudas por vrios seto-
res da economia, alm das perspectivas de valorizao das taxas de
cmbio e da manuteno de taxas de juros reais elevadas em
dlar, mesmo depois da estabilizao.
O Brasil e outros grandes pases latino-americanos, at en-
to submetidos s condies de ajustamento impostas pela crise
da dvida externa, foram literalmente capturados pelo processo
de globalizao financeira da dcada de 1990. Todos eles executa-
ram seus programas de estabilizao de acordo com as normas
dos mercados financeiros liberalizados, cuja regra bsica das esta-
bilizaes com abertura financeira a da criao de uma oferta de
ativos atraentes que possam ser encampados pelo movimento ge-
ral de concentrao e de centralizao do capital em escala mun-
dial. Nesse rol estavam includos ttulos da dvida pblica, em
geral curtos e de elevada liquidez; aes de empresas em processo
de privatizao; bnus e papis comerciais de empresas e de ban-
cos de boa reputao; e posteriormente foram includas aes de-
preciadas de empresas privadas, especialmente daquelas mais afe-
tadas pela abertura econmica e pela valorizao cambial.
Diante da inconversibilidade das moedas recm-estabiliza-
das esses ativos precisam prometer elevados ganhos de capital e/
ou embutir prmios de risco em suas taxas de retorno. Cria-se,
assim, uma situao na qual a rpida desinflao acompanhada
por uma queda muito mais lenta das taxas nominais de juros. As
taxas reais no podem ser reduzidas abaixo de determinados limi-
tes estabelecidos pelos spreadsexigidos pelos investidores estran-
geiros para adquirir e manter, em carteira, um ativo denominado
em moeda inconversvel.
Nos portfli os dos grandes i nvesti dores dos mercados
globalizados, os ativos oferecidos pelas economias com histrias
monetrias turbulentas so, naturalmente, os de maior risco, e,
portanto, aqueles que se candidatam em primeiro lugar a movi-
mentos de liquidao no caso de mudanas no ciclo financeiro
mundial. Independentemente do que possa ocorrer com o ciclo
financeiro, os mercados emergentes tambm esto, em geral, mais
sujei tos s alteraes nas opi ni es dos mercados quanto
sustentabilidade dos respectivos regimes cambiais. Isso significa
que os seus processos de estabilizao macroeconmica so
indubitavelmente vulnerveis, em proporo direta ao grau de
dependncia do ingresso de recursos externos (dficit em conta-
corrente), e vulnerveis tambm a problemas de inconsistncia
dinmica [Coutinho e Belluzzo, 1996].
5.3.2 Aber t ur a e desaj ust e est r ut ur al
As aberturas comercial e financeira desenharam para o Brasil
um quadro macroeconmico cuja principal caracterstica o apa-
recimento sobretudo a partir da segunda metade da dcada de
1990 de um crescente desequilbrio externo, no apenas na
balana comercial mas tambm na balana de servios. Por outro
lado, em um ambiente de liberalizao financeira as flutuaes de
juros e de cmbio, que acompanham o movimento de capitais,
determinam uma trajetria macroeconmica de stop and go, em
que o crescimento periodicamente interrompido.
O dficit de transaes correntes no corresponde, primor-
dialmente, nesses regimes de abertura financeira, absoro de pou-
pana externa. Isso significa que a transferncia de recursos reais
meramente residual, e a taxa de investimento interno no se eleva.
fcil compreender por que, diante da incerteza quanto ao rumo
dos preos-chavesda economia, juros e cmbio, o horizonte tem-
poral das decises de investimento encurta-se dramaticamente.
Em perodos de intensa mobilidade de capitais, a entrada
de recursos permite um miniciclo de consumo e uma tendncia
sobrevalorizao cambial. J a ameaa de fuga, essa provoca auto-
maticamente uma presso sobre a moeda local e a subida da taxa de
juros. No por acaso as polticas monetria, cambial e fiscal tm
sido superativas, embora no no sentido keynesiano clssico. A ins-
tabilidade dessas polticas macroeconmicas permanentemente
submetidas s tenses que derivam das avaliaes dos agentes nos
mercados financeiros e de capitais no permite a execuo de
polticas de crescimento. Evidentemente, a estrita dependncia dos
humores e os julgamentos dos mercados financeiros internacionais
impedem qualquer poltica verdadeiramente ativa de produo e
de investimento, porquanto so precrias as informaes adequadas
para a tomada de decises empresariais na esfera do investimento.
No comeo dos anos 1990 iniciaram-se desajustesestruturais
que impem restries ao crescimento mais elevado e sustentado.
As polticas de abertura comercial tiveram como resposta um in-
tenso processo de reestruturao produtiva, particularmente na
indstria, que no elevou a sua competitividade sistmica e cujos
aumentos de produtividade se devem ao desemprego em massa e
aos ajustes microeconmicos das empresas lderes.
Os empresrios lanaram mo de todas as tcnicas conheci-
das: downsizing, fl exi bi l i zao dos contratos de trabal ho,
terceirizao das atividades ancilares e de apoio produo des-
de os servios de limpeza e comercializao at os trabalhos
tecnolgicos e de engenharia de produo. Finalmente, decidi-
ram o fechamento de linhas de produo consideradas no com-
petitivas e a especializao em produtos de menor valor agregado.
Esse ti po de restruturao i ndustri al i nclui u modi fi caes
tecnolgicas nas plantas, sobretudo nas empresas de material de
transporte e eletroeletrnicos, que vo desde a informatizao dos
processos de controle at a automao industrial, que no so
generalizveis a toda indstria. Essa modernizao restringida
em condies de sobrevalorizao cambial e de completa ausncia
de polticas industriais ativas implicou um aumento brutal da
importao de bens de capital e o abandono da nossa prpria
indstria de equipamentos. Simultaneamente, ocorreu tambm
a especializao de linhas de produo na indstria de insumos
pesados, sobretudo na qumica, o que resultou igualmente no
aumento do coeficiente importado. Essa alta dependncia das
importaes passou a ser estrutural, e manifesta-se na produo
corrente, mesmo em condies de baixo crescimento.
Na verdade, a dcada de 1990 caracteri za-se por uma
desindustrializao, entendida como a reduo do coeficiente de
valor agregado interno sobre o Valor Bruto da Produo e como a
liquidao de postos de trabalho mais de 1,5 milho durante a
dcada na indstria manufatureira [Mattoso, 1999]. Rompidos
os nexos interindustriais das principais cadeias de produo, hoje
a estrutura industrial brasileira pode ser comparada a uma nebu-
losa em que se sobressaem algumas grandes e mdias empresas
em cada setor, com parte da estrutura de apoio globalizada. Elas
sobreviveram respondendo s mudanas macroeconmicas e s
novas condies da concorrncia internacional graas moder-
nizao e especializao, bem como ao acesso ao crdito pblico
e internacional. Assim possvel entender por que a modernizao
empresarial dos anos 1990 levou ao enfraquecimento estrutural da
indstria manufatureira.
O prprio agrobusiness no qual o Brasil tem vantagens cls-
sicas comparativas reagiu crise provocada pelas mudanas in-
ternacionais e pela poltica de estabilizao de meados da dcada.
Mediante uma concentrao econmica em termos tecnolgicos
e de escala , as empresas que sobraram puderam enfrentar o
aumento da oferta mundial, a escalada dos protecionismos norte-
americano e europeu e a queda de preos. O setor agrcola no
conseguiu, porm, alcanar os volumes de produo, e sobretudo
os de exportao necessrios elevao da capacidade para impor-
tar e continuar barateando a cesta bsica de alimentos.
A indstria manufatureira e o agrobusinessforam, em mdia,
claramente superavitrios, em matria de comrcio exterior, por
vinte anos, de 1974 a 1994. O dficit comercial brasileiro era
praticamente energtico. A partir da atual gesto macroeconmica,
particularmente no perodo de sobrevalorizao cambial, o supe-
rvit comercial do setor agrcola caiu e no foi capaz de contraba-
lanar o enorme dficit da indstria manufatureira.
Ao contrrio do esperado, a forte desvalorizao de janeiro
de 1999 no cumpriu at agora o papel de eliminar o dficit
comercial manufatureiro, o que, mais uma vez, revela que o
desequilbrio estrutural se mantm. Em primeiro lugar, nossas
exportaes de manufaturas cresceram sobretudo para as reas de
menor dinamismo, em particular para a Amrica Latina. Em se-
gundo lugar, o coeficiente de importaes aumentou em geral e,
de maneira espetacular, os coeficientes de metalmecnica e de
eletroeletrnicos (US$ 17 bilhes de importaes, em 1999;
US$ 21 bilhes, em 2000; e estimativa de US$ 23 bilhes em
2001). A privatizao das empresas de infra-estrutura contribuiu
enormemente para agravar a situao, j que quando as metas de
expanso foram atingidas no foram satisfeitos os requisitos espe-
rados de produo nacional de equipamentos.
Consolidaram-se, no fim dos anos 1990, o pequeno dina-
mismo e a baixa densidade tecnolgica da pauta de exportaes
brasileira: s 41% de nossas exportaes cresceram em um ritmo
igual ou superior ao das exportaes mundiais, e apenas 21%
dessas exportaes so de produtos de mdia/alta intensidade
tecnolgica. Por outro lado, e como resultado do incremento do
IDE, dirigido sobretudo privatizao dos setores de telecomuni-
caes e de energia, verificou-se um aumento do coeficiente de
importaes sem contrapartida compensatria do incremento de
exportaes dos segmentos comercializveis desnacionalizados.
Aparentemente, o IDE continua se dirigindo, como no passado,
explorao do mercado interno [Miranda, 2000].
Ao contrrio, porm, de perodos anteriores em que o in-
vestimento se destinava, simultaneamente, a setores de bens de
consumo e de bens de capital , a modernizao brasileira dos
anos 1990 determinou o surgimento de uma estrutura industrial
descontnua e atrasada, cuja mera reativao no permite enfrentar
as atuais condies da produo e da concorrncia internacionais.
A falta de poltica industrial do Brasil contrasta com a dos
tigres asiticos e a da China. A estratgia chinesa, por exemplo,
favoreceu a ampliao e a criao de capacidade ao acoplar a ex-
panso simultnea e em bases tecnologicamente avanadas
dos setores metalmecnico, eletroeletrnico e de telecomunica-
es. A China, um mercado de massas gigantesco, vem propondo
joint venturespara pacotes de investimento em todos os setores,
com a mais moderna tecnologia internalizada.
J no Brasil, as grandes corporaes multinacionais lidera-
ram, em dcadas passadas, a expanso dos setores de material de
transporte e eltrico, e s mais tarde o Estado veio a comandar
diretamente a constituio do sistema de telecomunicaes, apoi-
ando o setor produtor de equipamentos. Com a privatizao
desordenada, no entanto, nem os estmulos nem os compromissos
assumidos nas concesses para a produo de equipamentos de nova
tecnologia tiveram resposta adequada por parte dos produtores es-
trangeiros aqui localizados, envolvidos que estavam numa concor-
rncia acirrada nos seus mercados de origem e em escala mundial.
O Brasil fez um ajustamento de sua estrutura produtiva,
sem perspectiva de ampliao rpida de seu mercado interno.
A internalizao das novas tecnologias no se deu por intermdio
da expanso e modernizao do setor de bens de capital, e sim
mediante o aumento do coeficiente de importaes. Como na-
tural, os resultados em ambos os pases, no que respeita ao cresci-
mento do PIB e das exportaes, foram muito diferentes. Na Chi-
na, observa-se o crescimento conjunto do PIB e das exportaes.
No Brasil, a expanso da economia amplia o desequilbrio da ba-
lana comercial.
5.3.3 A f r agi l i dade f i nancei r a do set or pbl i co
Do ponto de vista fiscal, os dados da ltima dcada mos-
tram quatro tendncias importantes e aparentemente contradit-
rias: um aumento da carga fiscal de 22% para 30% do PIB; uma
elevao da dvida pblica mobiliria (de cerca de 20%, em 1994,
para cerca de 50% do PIB, hoje); uma reduo do gasto pblico
produtivo; e uma expanso insuficiente dos gastos sociais, que
mal recuperaram os nveis dos anos 1980. Em compensao, as
despesas com juros cresceram rapidamente e alcanaram 8% do
PIB no ano 2000. Na verdade, o gasto pblico econmico e social
como proporo do PIB caiu, com uma carga tributria muito
maior, a qual incide sobretudo na base da sociedade e na classe
mdia assalariada. Vale dizer, a poltica fiscal foi nitidamente re-
gressiva e os sucessivos ajustes fiscais nem sequer permitiram po-
lticas compensatrias para atender situao de desemprego e
de carncia social.
Tais tendncias exprimem o aumento da fragilidade finan-
ceira e fiscal do setor pblico decorrente da abertura financeira
externa e da correspondente poltica cambial. H uma ligao
perversa entre poltica fiscal e poltica monetria, que permane-
ce deliberadamente oculta, quando no invertida, nas explica-
es oficiais.
Nas fases de entrada lquida de capitais, ocorre a concomitante
expanso do passivo externo e das reservas do Banco Central
(BACEN), cuja poltica de esterilizao monetria conduz ao cresci-
mento da dvida pblica interna. Na fase de sada lquida, as reser-
vas tendem a diminuir e os juros, a subir, o que encarece o servio
da dvida. Essa situao se verifica tanto no regime de cmbio fixo
quanto no regime de cmbio flutuante. Em ambos os casos o Ban-
co Central obrigado a comprar e a vender dlares, numa tentativa
de manter uma proporo razovel entre reservas pblicas e priva-
das. O montante relativamente elevado de reservas que o Banco
Central deve manter para aparentar uma situao de solvncia
um dos sintomas da impossibilidade de adoo da flutuao cam-
bial pura. Como os ttulos de riqueza, em reais, e os denominados
em dlares so substitutos muito imperfeitos, o mercado financei-
ro mantm a arbitragem entre juros internos e externos atento ao
risco cambial, de liquidez e de solvncia , o que impede a conver-
gncia das taxas e exige a administrao do cmbio.
Ao contrrio do que diz a teoria convencional, ou seja, que o
cmbio flutuante daria maior autonomia s polticas monetria e
fiscal, tal autonomia no se verifica em pases que tm elevado
endividamento externo e que no conseguem reduzir de forma
significativa o dficit em conta-corrente. Nessas condies, o cm-
bio flutuante no elimina o risco cambial e o BACEN se v sempre
obrigado a sujar as flutuaes. As tendncias apreciao ou
depreciao do real dependem, a curto prazo, e em condies de
abertura financeira, do fluxo e refluxo de capitais internacionais e
do maior ou menor descasamento de ativos e passivos, em dlar,
dos bancos, de empresas e de rentistas sediados no Brasil. Por sua
vez, a relao dvida/PIB adotada como meta junto ao Fundo
Monetrio Internacional varia com as taxas de juros e de cm-
bio que determinam, em primeira instncia, a valorizao ou des-
valorizao de nossa dvida pblica em reais e em dlares. Trata-
se, portanto, de uma relao voltil, cuja tentativa de reduo,
convertida em meta junto ao FMI, torna draconiana a execuo da
poltica fiscal. Sua reduo, com juros altos, crescimento baixo e
elevada necessidade de financiamento externo, exige sempre
supervits primrios fiscais elevados e o encolhimento relativo,
quando no absoluto, dos gastos sociais.
Assim, pode-se dizer que a regressividade distributiva da
poltica fiscal tanto do lado da receita quanto do da despesa
foi agravada pela poltica monetria. Essa no s esteriliza a polti-
ca fiscal como tambm transfere parcelas crescentes de juros para os
rentistas, piorando inexoravelmente a distribuio da renda nacio-
nal. Assim, em vez de encaminhar-se pelas aspiraes e lutas econ-
micas e sociais da dcada de 1980, o atual Estado brasileiro conver-
teu-se em um Estado do mal-estar social. As polticas de ajuste
agregaram aos 40% da populao que vive em estado de pobreza
estrutural milhes de desempregados abertos e de novos pobres.
Alm dos sucessivos ajustes fiscais, o governo, seguindo as
recomendaes dos organismos internacionais, a partir de 1995
deu incio a um programa de reformas que desmantelaram a bu-
rocracia pblica e os direitos sociais consagrados na Constituio
de 1988. A reforma administrativa e a da Previdncia Social fo-
ram as que tiveram o maior impacto na drstica reduo do em-
prego e da massa de salrios do setor pblico. As sucessivas mu-
danas da legislao destruram direitos trabalhistas e a unicidade
do conceito de seguridade social, desbaratando, assim, suas fon-
tes de financiamento. A alocao integral das contribuies soci-
ais destinadas constitucionalmente Seguridade Previdncia,
Sade e Assistncia Social no est mais garantida pelas novas
prticas oramentrias. Da arrecadao federal das contribuies
sociais (cerca de R$ 95 bilhes em 1999), pelo menos R$ 20
bilhes foram desviados pelo Tesouro para produzir os supervits
fiscais exigidos pelo Fundo Monetrio Internacional.
Ao longo dos ltimos anos o governo federal descentralizou
arbitrariamente os encargos financeiros e sociais sem atentar para
as assimetrias da arrecadao, e por fim jogou o peso da poltica
monetria sobre o conjunto do setor pblico, subindo dramati-
camente a carga da dvida pblica e dos juros. As renegociaes
levadas a cabo nos anos 1990 puniram os governos subnacionais
e engendraram uma brutal transferncia e centralizao de recur-
sos na Unio.
Em resumo, fazer uma poltica fiscal autnoma e digna de
um setor pblico moderno, capaz de sustentar e de estimular a
renda, o emprego e a universalizao das polticas pblicas, in-
compatvel com a abertura financeira e com as regras do FMI .
Essas obrigam a uma cobertura fiscal crescente para os endivida-
mentos pblico e privado, externo e interno, o que repe conti-
nuamente a fragilidade financeira do setor pblico. para man-
ter essa situao inalterada que os epgonos do neoliberalismo
vm reclamando insistentemente a independncia do Banco
Central. Essa seria, diga-se, a coroao da arquitetura do Esta-
do de mal-estar social.
5.4 UM PROJETO ALTERNATI VO DE DESENVOLVI MENTO
Antes de entrar na discusso de um novo projeto de desenvolvi-
mento, convm lembrar a ideologia oficial sobre a matria, bas-
tante difundida nos principais veculos formadores de opinio.
No auge do prestgio, a vulgata neoliberal lanou furioso ataque
industrializao brasileira. As crticas concentravam-se na de-
nncia de uma suposta tendncia autarquia, ineficincia e
falta de competitividade externa, tudo isso cevado sombra
munificente do Estado. Os detratores diziam que esses males
eram congnitos ao processo de substituio de importaes.
bom notar que h muito os crticos de esquerda haviam apon-
tado a exausto do chamado modelo de substituio de impor-
taes, sublinhando, alis, alguns desafios importantes que es-
tavam presentes, em meados da dcada de 1970, e continuam
presentes no incio do sculo XXI.
(A) A cri ao dos i nstrumentos e das i nsti tui es de
mobilizao de poupanas voluntrias, particularmente para su-
portar o financiamento de longo prazo.
(B) A reest rut urao compet i t i va e a moderni zao
organizacional da grande empresa de capital nacional e de suas
relaes com o Estado.
(C) A constituio do que Fernando Fanjzylber (1987) cha-
mava de ncleo endgeno de inovao tecnolgica.
(D) A reforma fiscal que ampliasse a base tributria e, sobre-
tudo, alterasse a estrutura do gasto de modo que permitisse o
aumento das transferncias sociais como proporo do PIB, com o
propsito de aproximar o Brasil dos pases que caminharam na
direo do Estado do Bem-Estar.
Em vez de seguir essa linha de ao, que combateria os ma-
les do modelo passado, a estratgia de desenvolvimento do Pla-
no Real apoiou-se em cinco pressupostos.
(A) A estabilidade de preos criaria condies para o cl-
culo econmico de longo prazo, o que estimularia o investimen-
to privado.
(B) A abertura comercial (e a valorizao cambial) imporia
disciplina competitiva aos produtores domsticos, forando-os a
realizar ganhos substanciais de produtividade.
(C) As privatizaes e o investimento estrangeiro removeri-
am gargalos de oferta na indstria e na infra-estrutura, reduziri-
am custos e melhorariam a eficincia.
(D) A liberalizao cambial, associada previsibilidade quanto
evoluo da taxa real de cmbio, atrairia poupana externa em
escala suficiente para complementar o esforo de investimento
domstico e para financiar o dficit em conta-corrente.
(E) O desbordamento da renda e da riqueza, promovido pelo
novo dinamismo incitado pelos mercados e pela ao focalizada
das polticas sociais, seria a forma mais eficiente de reduzir a desi-
gualdade e de eliminar a pobreza [Franco, 2000].
Do ponto de vista do desenvolvimento, o resultado dessa
empreitada liberal foi, para dizer pouco, desapontador. A perda
do controle nacional sobre as empresas e os bancos desarticulou
os mecanismos de governana e de coordenao estratgica da
economia brasileira. O setor produtivo estatal num pas perif-
rico e de industrializao tardia funcionava como um provedor
de externalidades positivas para o setor privado.
(A) O investimento pblico (sobretudo nas reas de energia
e transportes) corria na frente da demanda corrente.
(B) As empresas do governo ofereciam insumos generaliza-
dos em condies e preos adequados.
(C) As estatais comeavam a se tranformar ainda de forma
incipiente em centros de inovao tecnolgica.
Depois da privatizao e da desnacionalizao, algumas coi-
sas comeam a ficar claras.
(A) O aumento expressivo e a indexao das tarifas e dos
preos das empresas privatizadas.
(B) O investimento em infra-estrutura correndo atrs da de-
manda e gerando pontos de estrangulamento.
(C) As grandes empresas exportaram os seus departamen-
tos de P&D e os escritrios de engenharia reduziram dramatica-
mente seus quadros.
(D) E iniciativas importantes, como o Centro de Pesquisas
da TELEBRS, foram praticamente desativadas.
No mundo de hoje, o acirramento da concorrncia entre as
grandes empresas internacionais vem ocorrendo com o apoio dos
respecti vos Estados naci onai s. O propsi to da competi o
monopolista assegurar diversificao espacial adequada da base
produtiva e acesso livre a mercados. Na estratgia atual da grande
empresa internacional, nem sempre, ou quase nunca, esses dois
objetivos so alcanados em uma mesma economia nacional peri-
frica. At mesmo os estudiosos mais conservadores reconhecem a
existncia de economias de escala e de escopo, de economias ex-
ternas, de estratgias de ocupao e diversificao dos mercados,
de conglomerao e de acordos de cooperao. Nesse jogo s en-
tra quem tem cacife tecnolgico, poder financeiro e amparo pol-
tico dos Estados nacionais.
No Brasil neoliberal, predominaram a falta de coordenao
das polticas pblicas, a interveno pontual para atender reivin-
dicaes imediatistas do setor privado e a tentativa de escolher os
vencedores num processo de privatizao catico. Esse tipo de
atuao conduziu a miniciclos de consumo, de investimento e de
exportaes que esbarraram tanto em restries internas (de de-
manda, crdito e de capacidade de produo) quanto externas
(dficit de transaes correntes em torno de 4,3% do PIB), e tor-
nou o crescimento insustentvel.
A fortssima entrada de investimento privado estrangeiro,
para privatizao e aquisio de empresas privadas, provocou um
alto grau de desnacionalizao da economia e dos corresponden-
tes padres de consumo e de produo. A entrada de IDE, se bem
permitiu financiar o desequilbrio em conta-corrente, agravou os
requerimentos de importao da produo corrente e do investi-
mento, e aumentou a remessa de lucros, vale dizer: realimentou o
desequilbrio externo potencial (ou estrutural).
Diante disso, parte essencial de mudana no modelo de
desenvolvimento brasileiro a definio de um novo padro de in-
terveno do Estado na economia. Esse deve ser capaz de absorver
defensivamente os choques externos, e de empreender positivamen-
te, e de modo coordenado, as modificaes estruturais e as priori-
dades sociais requeridas pelo novo modelo de desenvolvimento.
5.4.1 O novo est i l o de desenvol vi ment o
e o papel do Est ado
Um padro de crescimento sustentado que pretenda distri-
buir a renda e promover o bem-estar social no pode deixar de ter
como eixo a expanso da capacidade de produo de bens pbli-
cos de uso universal e de bens bsicos de consumo popular.
A produo de bens e servios e a distribuio de renda so duas
faces de um mesmo processo de desenvolvimento numa socieda-
de mercantil. Sem uma poltica de produo e emprego condi-
zente com o bem-estar social no possvel fazer distribuio de
renda de forma duradoura. Distribuir renda no significa, por-
tanto, um ataque focalizado pobreza, com polticas do tipo das
recomendadas pelo Banco Mundial: polticaspobrespara ospobres
[Soares, 2000].
A mudana de eixo do desenvolvimento estimular ativida-
des produtivas, cujo impacto direto sobre as importaes seja
mnimo. Esse tipo de poltica prioritria no dispensa, porm, o
enfrentamento das restries externas atualmente em curso, as
quais exigem uma poltica ativa de substituio de importaes e
de promoo de exportaes. Paradoxalmente, essa tarefa central
de eliminar a restrio externa estrutural caberia preferencialmente
ao setor privado multinacional, ou seja, quele que mais vem con-
tribuindo para os desequilbrios externos. Sem uma poltica ativa
junto aos setores internacionalizados a vulnerabilidade externa
tender a se aprofundar.
Cabe aqui reconhecer que qualquer projeto de longo alcance
de modificao da estrutura socioeconmica do pas deve partir
da constatao de trs importantes restries: primeira, as trans-
formaes j ocorridas na esfera capitalista relativas estrutura de
produo e de concorrncia; segunda, a atual situao de precarie-
dade do Estado como promotor do desenvolvimento; e, terceira,
a existncia de vasta parcela da populao que sobrevive na
informalidade das relaes de produo, embora obtenha seus
meios de vida nas relaes mercantis, quer sejam elas legais, quer
sejam ilegais. Esse triplo constrangimento desnacionalizao,
desestruturao do Estado e anomia social implica, para ser
corrigido a longo prazo, a necessidade de se recriar uma nova
capacidade de coordenao das polticas pblicas, com o fortale-
cimento e a democratizao do Estado. A curto prazo, tratar-se-
ia, sobretudo, de mudar a orientao da atual poltica econmica,
remontando e pondo sob controle pblico e nacional os ncleos
estratgicos do Estado. O Banco Central, o Tesouro, o BNDES, o
Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal teriam de ser
reorientados de forma que permitissem a execuo de polticas
produtivas de crdito e sociais, as quais beneficiem o conjunto da
populao com nfase nos socialmente mais desprotegidos.
Um crescimento sustentado, que permita mudar os padres
de produo e a distribuio de renda, implicar a necessidade de
se definirem novas formas de coordenao pblica e privada que
minimizem as restries externas. A experincia asitica dos pa-
ses em desenvolvimento, mesmo a mais recente, mostra que a
interveno estatal decisiva para induzir as empresas dos setores
mais dinmicos e de alta tecnologia em particular os liderados
por empresas multinacionais a realizar investimentos que bus-
quem maior equilbrio nos seus balanos setoriais de divisas, de
modo que no pressione o balano de pagamentos e evite a reite-
rao da restrio externa ao crescimento.
Do ponto de vi sta da coernci a e da compati bi li dade
macrossetorial, interna e externa, do novo projeto de desenvolvi-
mento, dever-se-ia considerar a possibilidade de se implementarem
cmaras setoriais mistas, nas quais fossem acordadas metas glo-
bais de produo, de emprego, de salrios e de produtividade,
alm de metas de importaes e de exportaes. Essas medidas de
coordenao setorial e macroeconmica no pressupem a supres-
so da concorrncia e do antagonismo de interesses. No se trata,
portanto, de um pacto social que elimine a separao entre tra-
balhadores e empresrios, produtores e consumidores, capital
nacional e internacional. Trata-se de uma tentativa de construo
de um horizonte de decises privadas e pblicas compatveis en-
tre si e com a retomada do crescimento sustentado.
Diante das tendncias atuais do capitalismo de forte con-
centrao social e espacial de renda e riqueza, a situao social s
ser modificada se ocorrer uma forte reorientao das prioridades
do investimento, do crdito e do gasto pblico. Alm disso, para
enfrentar seriamente a questo social o novo padro de interven-
o do Estado deve levar em conta algumas questes centrais. S
a ao direta do Estado pode viabilizar certas atividades e setores
cuja existncia esteja bloqueada pela operao pura e simples dos
mecanismos e dos sinais de mercado, particularmente numa eco-
nomia em que h um elevado desemprego, mesmo da mo-de-
obra mais qualificada. As polticas do Estado devem reconhecer o
papel estabilizador, em termos socioeconmicos, das pequenas e
mdias empresas, e promover o seu desenvolvimento mediante a
adoo de polticas permanentes de crdito, fiscais e tecnolgicas.
As polticas pblicas devem apoiar as organizaes sociais para a
formao de uma economia solidria de auto-organizao dos tra-
balhadores, sobretudo a daqueles que se tornaram e se tornaro
redundantes para a economia capitalista contempornea.
Esses pontos que do sentido econmico e social a um
programa de desenvolvimento que vise melhoria distributiva.
Para a sua execuo, tornar-se-ia necessria uma estratgia de pro-
duo de bens e servios de consumo popular, com prioridades,
procedimentos e metas claramente definidos. Por exemplo, esco-
lher a produo de alimentos e a habitao popular significa uti-
lizar mecanismos de financiamento acoplados coordenao de
incentivos ao investimento produtivo. Significa tambm ter em
mente uma poltica de abastecimento, de reforma agrria e de
reforma urbana. A universalizao das polticas sociais, embora se
destine em ltima instncia a ampliar os direitos de cidadania,
representa, em termos econmicos, uma das principais fontes de
renda e de emprego das classes mais desfavorecidas. Como tal, o
aumento do gasto fiscal nesses setores prioritrio. No por aca-
so, o gasto fiscal em polticas pblicas universais tornou-se o cerne
do Estado de Bem-Estar moderno.
A oferta de servios de infra-estrutura vem sofrendo srios pro-
blemas depois das privatizaes. Alm dos j mencionados aumen-
tos abusivos, em termos reais, das tarifas, os contratos de concesso
esto se revelando incapazes de promover um crescimento adequa-
do da capacidade instalada. Essa situao, como natural, prejudi-
ca a eficincia sistmica e a competitividade dos grandes setores
produtivos, em particular num pas da dimenso do Brasil. Para as
atividades privatizadas de infra-estrutura, cabe tornar efetivo o pa-
pel independente e transparente das agncias pblicas reguladoras,
garantindo, sobretudo, o planejamento antecipado da expanso da
capacidade e a vigilncia explcita sobre os contratos das concessio-
nrias. Caso isso no ocorra, o crescimento esbarrar numa restri-
o interna representada pela escassez dos servios de energia, de
transporte e de telecomunicaes, ou numa restrio externa por
comprometimento excessivo com gastos de divisas.
O sistema de cincia e tecnologia erguido ao longo das lti-
mas dcadas e apoiado, sobretudo, no gasto pblico e na ao das
empresas estatais sofreu um desmonte que preciso reverter. No
se trata de tentar reproduzir os modismos da Nova Economia,
mas sim de criar condies para a absoro, a adaptao e a gerao
de progresso tcnico, de forma que d sustentao ampla ao melhor
uso dos recursos internos. Trata-se, na verdade, de permitir uma
verdadeira e ampla modernizao: desde o resgate do nosso setor de
bens de capital e da universidade at o uso difundido e democrati-
zado das novas tcnicas de comunicao e informao.
5.4.2 O f i nanci ament o do desenvol vi ment o
econmi co e soci al
O financiamento de um novo estilo de desenvolvimento que
privilegie o crescimento sustentado e a distribuio de renda re-
quer modificaes profundas nas instituies fiscais, creditcias e
de seguridade social.
Do ponto de vista fiscal, no se trata somente de melhorar a
capacidade de operao da mquina fiscalizadora, como o caso
da quebra do sigilo bancrio. A maior eficcia do sistema fiscal,
para os fins colimados, exige tambm uma reforma tributria de
carter progressivo e, sobretudo, modificaes substantivas na
composio do gasto e na gesto oramentria. Nesse ltimo as-
pecto, trata-se de uma lei de responsabilidade fiscal, de natureza
muito distinta da atual, que obrigaria o governo e o Congresso a
respeitarem as prioridades oramentrias que definiram conjun-
tamente. Ou seja, na composio do gasto e na sua realizao,
muito mais do que nas metas de supervit fiscal primrio, que
est a verdadeira responsabilidade fiscal.
Um Estado que arrecada mais de 30% do PIB e gasta menos de
20% para atender populao e infra-estrutura, despendendo
com o pagamento dos rentistas mais do que com as polticas sociais,
um Estado irresponsvel perante a sua populao. Nesse senti-
do, o governo gasta muito e mal, se comparado com o de outros
pases. Caso as relaes entre a dependncia financeira externa e o
rentismo domstico no sejam rompidas a nica forma de sair do
Estado do mal-estar social mediante um aumento da carga tri-
butria que recaia sobre os mais ricos.
Entre os programas universais financiados fiscalmente que
precisariam ser aperfeioados e ampliados esto, evidentemente,
os de sade, os de saneamento, os de assistncia social e os de
educao. Para as demais atividades, como habitao, infra-estru-
tura, cincia e tecnologia, possvel reestruturar os fundos pbli-
cos e de seguridade dos trabalhadores. Caberia tambm revitalizar
e reorientar o papel dos bancos pblicos como financiadores do
desenvolvimento econmico e social, com uma gesto democrati-
zada e transparente, diferente da atual, seguindo as prioridades
da nova agenda de crescimento com distribuio de renda.
Para a constituio de uma economia solidria, o crdito
fundamental. recomendvel, portanto, incentivar e desbloquear
as instituies de crdito popular e cooperativo. Para tanto, as
atuais restries ao crdito cooperativo e aos depsitos populares
em bancos do povo deveriam ser eliminadas. O seguro de depsi-
to teria de ser estendido aos bancos populares e cooperativos, sob
pena de no se ter fundingsuficiente para o financiamento de
atividades no favorecidas pelo mercado. Sem esse ncleo de ins-
tituies financeiras no possvel ampliar a economia solidria.
A nova estrutura de financiamento proposta daria conta de
quatro tipos de atividades: uma propriamente fiscal, fundada na
arrecadao tributria; outra pblica baseada nas instituies de
seguridade social e nas instituies de crdito pblico; uma de
economia popular; e finalmente, a clssica atividade privada, cujas
instituies e regimes de crdito precisam ser repensados. Dada a
velocidade da desnacionalizao e da concentrao do setor ban-
crio privado, seria essencial reavaliar em particular o papel dos
multibancos. A regulamentao e a operao do crdito para as
empresas e para o consumo tero de ser objeto de polticas inter-
nas, uma vez que a mera aplicao das normas da Basilia no
garante a solvncia nem a diminuio do risco bancrio.
Do ponto de vista regional, notria a concentrao do crdi-
to e do financiamento nas regies mais desenvolvidas, uma vez que
os bancos estaduais liquidados, o Banco do Nordeste e o Banco da
Amaznia esto permanentemente sob crticas. importante re-
pensar o sistema regional de bancos de desenvolvimento sob pena
de o prprio BNDES no encontrar agentes repassadores. Alternativa-
mente, poderia ser proposta a criao de uma carteira de desenvolvi-
mento do Banco do Brasil, dada a sua maior cobertura regional.
As atividades e as empresas consideradas prioritrias para
um programa de desenvolvimento nacional deveriam ter, como
efetivamente j tm, condies favorecidas de crdito. A questo
est muito mais na seleo dos projetos e nos mecanismos de
favorecimento do que na oferta de recursos. Numa economia to
desnacionalizada, uma questo crucial definir se o segmento
multinacional deve ter acesso ao crdito das instituies pblicas
e dos fundos populares ou se deve, no perodo de transio do
balano de pagamentos, ser estimulado a tomar dinheiro fora.
Dada a situao de estrangulamento externo, que provavelmente
no se resolver to cedo, as empresas estrangeiras, cujo peso na
produo e no comrcio decisivo, deveriam dar sua contribui-
o ao equilbrio do balano global de divisas do setor privado.
Esse equilbrio s possvel de ser alcanado via reinvestimento
de lucros, graduao tecnolgica do investimento, estratgias geis
de substituio de importaes e aumento das exportaes.
5.5 CONCLUSES CONTRA A CORRENTE
Em primeiro lugar, preciso deixar claro que estamos nos referin-
do a uma economia capitalista perifrica e totalmente injusta, o
que significa dizer subdesenvolvida. As novas condies interna-
cionais e suas regras no so favorveis quando no inteiramente
hostis adoo das polticas aqui sugeridas. Trata-se, portanto,
de um projeto contra a corrente, o qual s ser vivel com uma
mudana substantiva na correlao de foras polticas e sociais
internas. Isso poder se dar em razo de uma crise no centro
hegemnico e/ou por um estilhaamento da base de sustentao
da estrutura do poder poltico que vem comandando o pas nas
ltimas dcadas.
No crvel que o modelo atual tenha flego para se susten-
tar e produzir mudanas significativas no bem-estar social. Nosso
diagnstico o de que qualquer projeo das atuais tendncias
das variveis macroeconmicas (particularmente, as relaes en-
tre crescimento do PIB e balano de pagamentos), combinada com
a situao estrutural j descrita, aponta para um desempenho
medocre e ao mesmo tempo instvel da economia. Medocre no
que se refere ao comportamento dos setores agrcola, industrial e
de infra-estrutura. Instvel no que diz respeito ao stop and go das
polticas macroeconmicas diante das condies impostas pelo
movimento internacional de capitais.
Nossa proposta parte das transformaes j ocorridas tanto no
que tange desnacionalizao de setores importantes da economia
quanto no que diz respeito s dificuldades de se retomar a experi-
ncia desenvolvimentista, largamente apoiada no setor produtivo
estatal. Nossa constatao fundamental a de que o atual arranjo
poltico-econmico to ou mais incapaz, que o anterior, de dar
conta dos problemas sociais. Na verdade ele agregou, s questes
estruturais do subemprego e da pobreza, uma situao de desem-
prego aberto e de excluso social de uma parcela da populao an-
tes includa. So os novos pobres da classe mdia e da classe oper-
ria, e os novos marginais tecnificados da violncia metropolitana.
A inverso dessa situao requer uma interveno mais forte,
abrangente e contnua do Estado nacional e das instncias pbli-
cas subnacionais, qualquer que seja a organizao dos movimen-
tos sociais e da assim chamada sociedade civil. Esses podem ser
decisivos para mudar a correlao de foras, mas no podem substi-
tuir a necessidade de construo de um Estado do Bem-Estar, mes-
mo em verso perifrica. Mas o progresso social s pode ser alcana-
do com um novo padro de produo, de investimento e de gasto
pblico. De nada adianta distribuir a renda nominalmente sem
que ela esteja ancorada na expanso dos setores de consumo popu-
lar de alimentos e de habitao, particularmente e nos bens
pblicos de uso universal, cuja expanso permita o atendimento
das necessidades bsicas e a expanso do emprego.
No subestimamos as dificuldades de uma mudana de es-
tilo de desenvolvimento. Estamos cientes dos obstculos repre-
sentados pelos beneficirios da atual concentrao de renda, de
riqueza e de poder, que, com todas as foras, tentaro resistir
mudana, como sempre o fizeram. Nesse sentido, nossa proposta,
apesar de moderada, possui, diante das caractersticas da sociedade
brasileira, um sentido mais radical do que as aparncias permi-
tem perceber.
Mas bom lembrar que, mesmo diante das condies hostis
criadas pela poltica econmica, governos subnacionais foram ca-
pazes de administrar com eficincia situaes de restrio, envol-
vendo, ao mesmo tempo, uma intensa participao popular na
discusso da alocao de recursos fiscais limitados. Alm disso, o
mundo conta com alguns exemplos de economias perifricas, de
todos os tamanhos e regimes polticos, as quais no se submete-
ram s regras de enquadramento dos organismos internacionais e
de suas polticas neoliberais. Essas vm sofrendo fortes ataques e
continuamente perdendo prestgio nos foros internacionais, e so
retoricamente substitudas por uma preferncia pelas polticas
sociais. Examinada mais de perto, a preferncia pelos pobres do
FMI e do Banco Mundial uma forma de preservar as polticas
neoliberais, mediante um tratamento focalizado de seus efeitos.
Depois de muitas reunies e ameaas, no propuseram seria-
mente qualquer reforma da arquitetura financeira internacional.
Teremos, assim, de nos contentar em reformar a nossa. Tampouco
diminuram as restries comerciais impostas pelos pases ricos.
Teremos de responder como os desenvolvidos o fazem com
formas de proteo alternativas da economia nacional. No que
tange ao progresso tcnico em setores vitais, como o farmacuti-
co, o de telecomunicaes e o de informtica, estaramos obriga-
dos a empregar as mesmas polticas adotadas pelos asiticos no
passado, e no a seguir risca as normas sobre a propriedade
intelectual que a OMC vem tentando impor a todos os pases.
Para mudar o padro de desenvolvimento necessrio com-
binar resistncia s polticas da nova ordem global e capacidade
de transformao nacional, a qual seja impulsionada tanto pelas
foras populares quanto por um Estado que reequilibre os inte-
resses em jogo.
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CAP TULO 6
O BRASI L NA PRI MEI RA DCADA DO
SCULO XXI PERSPECTI VAS DO
DESENVOLVI MENTO COM ESTABI LI DADE*
6.1 I NTRODUO
O presente texto aborda a questo do crescimento da economia
brasileira em uma perspectiva de mdio e longo prazo. Dirige-se
aos problemas que condicionaro a consolidao e a sustentao,
nos prximos muitos anos, da retomada da atividade econmica,
do investimento e do emprego, entre outros fatores, sem os quais
no ser possvel a reduo de nossas enormes disparidades sociais,
em particular no que diz respeito reduo das formas extremas de
pobreza e de nossa excessiva desigualdade na distribuio da renda.
Em outras palavras, a pergunta : como conciliar, na prti-
ca, e no apenas no discurso, os trs grandes objetivos deste go-
verno e da sociedade brasileira?a saber; (i) eficincia produtiva
da qual depende o desenvolvimento econmico sustentado, com
estabilidade ; (ii) liberdades individuais e justia para todos no
quadro de um consolidado Estado democrtico de direito; e
(iii) reduo sustentada da pobreza e da desigualdade.
* Este artigo baseia-se em notaselaboradaspara a sesso de abertura do XII
FrumNacional (Frumdo Ano 2000) do Instituto Nacional deAltosEstudos,
realizado no Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social, em
15 de maio de 2000.
A meu juzo, essa tarefa depende de avanos em trs reas
macroeconmicas, em duas microeconmicas e em seis reas es-
truturais, em torno das quais organizo o texto. Todas essas onze
reas sempre fizeram parte da agenda ps-hiperinflao,
1
na qual
estamos empenhados desde que a hiperinflao foi derrotada com
o lanamento da Unidade Real de Valor (URV), em 1
o
de maro de
1994, na gesto de Fernando Henrique Cardoso como ministro
da Fazenda.
6.2 TRS QUESTES MACROECONMI CAS
FUNDAMENTAIS
A primeira questo macroeconmica fundamental era, , e continua-
r sendo, por algum tempo, a questo fiscal nos trs nveis de
governo. A despeito de inenarrveis dificuldades, fizemos avanos
expressivos nessa rea ao longo dos ltimos anos, depois que o fim
da hiperinflao mostrou claramente a natureza dos desequilbrios
estruturais das contas pblicas no pas, as quais eram mascaradas
pela inflao alta, crnica e crescente. Mais importante do que
isso , a meu ver, o processo no concludo de mudana do
regimefiscal brasileiro (que o que permitir a consolidao desse
desempenho nos prximos anos), expresso nas mudanas consti-
tucionais e infraconstitucionais em que estivemos empenhados
nesses ltimos anos, e expresso tambm na aprovao, pelo Con-
1
Fao referncia expresso agenda ps-hiperinflao e no agenda ps-
estabilizao, porque essa segunda expresso extremamente enganosa. Na
verdade, um equvoco cometido por algunsanalistase polticosno fim do
primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso foi exata-
mente o de supor que a estabilidade havia sido definitivamente alcanada,
que estava incorporada em carter permanente ao patrimnio histrico, cul-
tural e gentico do pas e, portanto, a agenda nacional poderia e deveria
tratar de outrasquestesmaisrelevantes, j que o problema da estabilizao
havia sido resolvido no primeiro mandato. Ver asminhasintervenes, no
FrumNacional deAltosEstudosdo Banco Nacional do Desenvolvimento
EconmicoeSocial, em 1998 e em 1999, a respeito desses temas.
gresso Nacional, das reformas da administrao pblica, da refor-
ma do regime geral da Previdncia Social (com a aprovao do
fator previdencirio, com a desvinculao das receitas da Unio, e
com este marco histrico que foi a aprovao da Lei de Responsa-
bilidade Fiscal). Continuamos empenhados na aprovao da re-
forma tributria, unificando as atuais 27 legislaes estaduais do
ICMS em uma nica legislao nacional e lidando de forma gra-
dual com o chamado problema da cumulatividade das con-
tribuies sociais. O equacionamento da questo das contas p-
blicas a questo macroeconmica fundamental do pas para este
e para os futuros governos.
A segunda questo macroeconmica fundamental o problema
do balano de pagamentos. Aqui, no temos dvida de que a
desvalorizao real da moeda nacional, observada aps janeiro de
1999, representou um grande estmulo no apenas produo
exportvel brasileira como tambm produo domstica efici-
entemente competitiva com importaes. A balana comercial
brasileira passou de um dficit de 6,6 bilhes de dlares, em 1998,
para um supervit, em 2001, de cerca de 1,5 bilho de dlares,
em um acrscimo de valor acima de 8 bilhes de dlares apesar de
uma drstica deteriorao dos termos de troca (os preos de pe-
trleo aumentaram mais de 80% no perodo e houve queda de
preos de muitas commoditiesexportadas pelo pas). O dficit em
conta-corrente declinou de mais de 33 bilhes de dlares, em
1998, para uma mdia de 24,3 bilhes de dlares entre 1999 e
2001, sendo amplamente financiado, nesse trinio, por Investi-
mento Direto Estrangeiro expresso de confiana no pas e em
seu futuro. As exportaes brasileiras cresceram 10% em janeiro/
outubro de 2001, em comparao com as do perodo equivalen-
te de 2000. As exportaes de manufaturados cresceram 3,3%
com a mesma base de comparao. Residem aqui, contudo, os
grandes desafios para o futuro: como aumentar a cultura exporta-
dora do pas e a competitividade da produo nacional, tanto na
disputa por mercados externos quanto na disputa pelo mercado
domstico, com importaes potenciais?
A terceira questo macroeconmica fundamental diz respeito
necessidade de aumento da poupana privada domstica mediante
a criao de instrumentos financeiros que permitam decises de
poupana e de investimento de mdio e de longo prazo. Esse
processo j est em curso, ao que cabe dizer que s possvel
tratar com seriedade dessa questo em economias que contam
com taxas de inflao civilizadas, dado inflaes altas, crnicas e
crescentes ou excessivamente volteis encurtarem, por definio,
o horizonte de tempo em que decises de poupana e de inves-
timento so tomadas.
importante lembrar, mais um vez, que as trs questes
ou os desequilbrios macroeconmicas fundamentais esto
indissociavelmente ligadas. Um dficit do balano de pagamen-
tos em conta-corrente uma expresso de um excesso de investi-
mento sobre poupana interna disponvel. A poupana interna
tem dois componentes: poupana privada e poupana pblica.
Quando no se deseja reduzir o investimento privado e o pbli-
co, a poupana agregada precisa aumentar, isto , a poupana
privada precisa aumentar e a despoupana, ou poupana negativa,
ou dficit pblico consolidado, precisa ser reduzida. Esse era, , e
continuar sendo o desafio macroeconmico bsico ao longo dos
prximos anos, para que seja possvel a consolidao de um pro-
cesso sustentado de desenvolvimento econmico e social do pas
no sculo XXI. Infelizmente, e apesar de condies necessrias, a
resoluo dessas questes macroeconmicas no so condies
suficientes, como procuraremos explicar a seguir ao tratar das
questes microeconmicas e das questes estruturais.
6.3 DUAS QUESTES MI CROECONMI CAS BSI CAS
A primeira questo microeconmica bsica diz respeito necessida-
de de aumento da eficincia operacional do Estado, nos trs n-
veis de governo e, em particular, no que diz respeito qualidade
do gasto pblico e eficincia no uso de recursos pblicos escas-
sos, especialmente nas reas sociais e nas atividades regulatrias,
bem como no uso da transparncia e no combate fraude,
corrupo e ao desperdcio. A populao brasileira, a meu ver,
exigir cada vez mais e com razo maior correlao entre os
impostos que paga e a quantidade e qualidade dos servios pbli-
cos que recebe em contrapartida.
A segunda questo microeconmica fundamental tem a ver com
o setor privado, no qual sero cada vez mais importantes a produ-
tividade, a reduo de custos, a eficincia gerencial e administra-
tiva, a competitividade com produtos importados ou potencial-
mente importveis, e a incorporao, a produtos e a processos de
produo, de novas tecnologias e de desenvolvimentos cientficos,
em particular nas reas de informtica e de telecomunicaes.
Avanos consolidados, e absolutamente fundamentais, em
termos de aumento de eficincia, tanto no setor pblico quanto
no set or pri vado, dependem no s dos t rs probl emas
macroeconmicos antes mencionados como tambm de avanos
nas seis reas estruturais tratadas a seguir.
6.4 SEI S DESAFI OS ESTRUTURAI S
6.4.1 A i nf r a- est r ut ur a l og st i ca bsi ca
Refiro-me aqui s infra-estruturas (fsica e virtual) em ter-
mos de energia, transportes e telecomunicaes. Vantagens com-
petitivas no mundo moderno dependem, crucialmente, no ape-
nas do estoque de ativos acumulados no passado, via investimen-
tos pblicos e privados, como tambm da eficincia com que os
novos investimentos rompem pontos de estrangulamento exis-
tentes, incorporam novas tecnologias e, principalmente, permi-
tem a integrao nacional e regional dessas redes infra-estru-
turais em uma cadeia logstica que contribua para a elevao da
produtividade mdia da economia.
O Programa Plurianual de Ao (PPA), de 2000-2003, tem
exatamente esses objetivos, assim como seu antecessor (o Avana
Brasil 1996-1999) os tinha. H ainda muito que fazer, mas a
ordenao das prioridades para o investimento pblico (e a alocao
dos recursos oramentrias adequados) das inevitveis parcerias en-
tre os setores pblico e privado, bem como a sinalizao das opor-
tunidades de investimentos que se abrem ao investimento inteira-
mente privado, constituem parte integrante da concepo do PPA.
Dados o avano do processo de privatizaes, at o momen-
to, e a necessidade de sua continuidade, assumiro importncia
crescente no Brasil o desempenho das agncias reguladoras nas
reas de petrleo, de energia eltrica, de telecomunicaes, de
transportes, de gua e de portos, e, por ltimo, mas no menos
importante, a busca de maior eficincia na atividade de regulao
da concorrnci a e da preservao da compet i o e do
monitoramento de atividades de oligoplios e de atos de concen-
trao e de conduta na economia brasileira.
6.4.2 A i nf r a- est r ut ur a humana
O principal ativo de que dispe um pas qualquer que
seja o pas sua prpria populao. O investimento (eficaz) na
educao, na formao, na qualificao e no treinamento de seu
chamado capital humano aquele de mais alta taxa social de
retorno a mdio e a longo prazo que um pas pode fazer.
A observao anterior bvia, mas por vezes o bvio deve ser
reiterado. Ela vale para o ambiente familiar dos primeiros anos de
vida, para a educao pr-escolar, para a educao fundamental e
mdia, para as formaes universitria e ps-universitria, para o
investimento em cincia e em tecnologia, para as escolas tcnicas;
em suma: para tudo aquilo que significa aumentar as capacidades
adaptativas de brasileiros de diferente idade s vertiginosas mu-
danas do mundo contemporneo.
O Brasil vem investindo nessas reas como nunca o fez no
passado. Est perto de ter todas as suas crianas de 7 a 14 anos na
escola (96%), alcanando, assim, o objetivo de universalidade do
ensino fundamental. A prioridade dada ao ensino fundamental
nos ltimos cinco anos contribuiu para um grande aumento de
matrculas no ensino mdio. Entre 1994 e 1999 o aumento foi de
57%. Na educao superior o aumento de matrculas foi de 28%
entre 1994 e 1998, maior do que nos quatorze anos anteriores.
A taxa de analfabetismo, nesse perodo, relativa faixa etria de
15 a 19 anos, declinou de 12% para 6%. Os dados da ltima
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD 1999) mos-
tram inequvocos sinais de melhoria da maioria dos indicadores
sociais no Brasil, em particular na rea educacional. claro que
estamos pior do que gostaramos, e ainda longe de onde queremos
e podemos chegar principalmente em termos de qualidade ,
mas seguramente estamos melhor do que estvamos.
Investir em pessoas no apenas investir em educao. Sig-
nifica tambm investir em sade, rea relacionada, porque um
povo mais educado, ou seja, mais informado, um povo mais
bem preparado para as aes preventivas, individuais e coletivas
que reduzem a magnitude das aes curativas em termos de servi-
os de sade. Essas duas reas interligadas, e mais as outras reas
sociais, representam 68% do total do oramento de custeio e in-
vestimento do governo central na proposta oramentria para o
exerccio de 2002. Em termos reais, o governo Fernando Henrique
Cardoso exibe os mais elevados volumes de recursos destinados a
essas reas do que qualquer governo anterior.
Os recursos destinados cultura, cincia e tecnologia
constituem parte integrante desse processo de investimento, em
gente, que vai contribuir para definir entre outras coisas o
Brasil e o brasileiro do sculo XXI.
O fato de haver muito por fazer, e de os desafios serem enor-
mes, no deve e no pode nos desanimar e tampouco nos deixar
esquecer que o resto do mundo continua a evoluir independente-
mente de nossas decises.
6.4.3 A i nf r a- est r ut ur a pol t i co- i nst i t uci onal
Uma lio que as tentativas de acelerar, de sustentar ou de
consolidar o desenvolvimento econmico e social na segunda
metade do sculo XX ensinou-nos a todos no Brasil e alhures
que as instituies, e seu funcionamento, desempenham um
papel absolutamente crucial. A estabilidade, no que diz respeito
s relaes entre os poderes; a prevalncia da ruleof law; a existn-
cia de partidos polticos com capacidade de forjar novas lideran-
as polticas, de negociar conflitos e de articular interesses; e o
exerccio da cidadania por parte da maioria so, para citar apenas
alguns exemplos, caractersticas dos pases que mais consolida-
ram seus processos de desenvolvimento econmico e social.
H, por certo, algumas experincias em que isso foi alcana-
do e sustentando no contexto de Estados no democrticos de
direito, mas a evidncia expressiva de que so os Estados demo-
crticos de direito que asseguram um regime de liberdades indivi-
duais que tiveram, tm, e provavelmente tero o melhor desempe-
nho quando se considera a dimenso humana do processo.
No Brasil, passadas quase duas dcadas do fim do regime
militar, essa infra-estrutura poltico-institucional ainda est em
construo. Ainda discutimos a reforma poltica, a legislao elei-
toral e o futuro quadro partidrio. Ainda discutimos a reforma do
Judicirio. Ainda h incerteza e debate pblico sobre o papel e o
funcionamento do novo Ministrio Pblico, no sobre sua im-
portncia, que inquestionvel.
O processo de construo de uma infra-estrutura poltico-
institucional robusta, que permita, obviamente, o exerccio da
poltica como competio pelo poder, mas no quadro de um sis-
tema de regras negociado e acordado e, portanto, mais estvel e
previsvel, demandou o trabalho de geraes ali onde foi alcana-
do. O Brasil, nessa dimenso infra-estrutural, ainda um pas
em construo. O fato de termos assegurado a vigncia de um
Estado democrtico de direito foi uma enorme conquista, mas
em relao a seu efetivo funcionamento ainda h muito por fazer.
6.4.4 A i nf r a- est r ut ur a admi ni st r at i v a e j ur di ca
No existe pas desenvolvido que no tenha um servio p-
blico formado por funcionrios de carreira, estveis nas carreiras
de Estado que no podem ser todas, remunerados adequada-
mente, motivados por seu trabalho, com perspectivas de progres-
so funcional, dedicados ao interesse pblico e defesa do errio,
orgulhosos de seu trabalho como servidores pblicos, reconheci-
dos por seus superiores, pela sociedade e pela opinio pblica por
seu desempenho, com formao profissional apropriada e com
claro sentido da necessidade de padres ticos de conduta em
suas atividades.
Qualquer pas desenvolvido ou em desenvolvimento ne-
cessita de uma elite burocrtica com as caractersticas antes men-
cionadas, que assegure memria institucional, continuidade, trans-
misso, entre geraes, de experincias, de vivncias e de conheci-
mentos derivados desse saber de experincia, feito que comple-
mento indispensvel a uma slida formao profissional.
O Brasil tem ncleos de servidores pblicos com essas carac-
tersticas em algumas instituies pblicas e em alguns minist-
rios e secretarias, mas a preservao de massas crticas absoluta-
mente fundamental. Com freqncia, esforos de constituio de
equipes, que demandam anos para que se formem e trabalhem de
forma coesa, com lideranas de viso mais ampla, desfazem-se em
curto espao de tempo por variadas razes, a um custo elevado
para o pas.
O processo de reforma da administrao pblica no Brasil
est longe de ser concludo, e demandar ainda muitos anos.
A capacidade de atrair e de reter uma parte expressiva dos
melhores de cada gerao para o servio pblico continuar a ser
um grande desafio para os prximos anos. Disso depende o ne-
cessrio aumento da eficincia operacional do Estado anterior-
mente mencionada.
Situei a infra-estrutura jurdica com a infra-estrutura
administrativa porquanto a administrao da justia, ou a forma,
a qualidade, e a eficincia com as quais funcionam o Judicirio so
cada vez mais reconhecidas como um indicador-chave do estgio
de desenvolvimento sociocultural e institucional de um pas.
Com efeito, existe uma clara interao entre a eficincia na
chamada gesto da coisa pblica, por parte do Executivo, e a efi-
cincia, a presteza e a qualidade das decises judiciais que afetam
o trabalho do Executivo.
Ambas as eficincias so indispensveis, assim como o o
Legislativo. Todos conhecemos o princpio da soberania entre os
trs Poderes. Todos conhecemos o pri ncpi o da harmoni a
entre os trs Poderes. A soberania uma questo clara, definida e
incontroversa. A harmonia, pelo contrrio, exige ateno a postu-
ras, a procedimentos, a julgamentos, e, principalmente, busca de
harmonia no como um fim em si mesmo mas como um meio para
que objetivos mais amplos possam ser alcanados. Na introduo a
estas notas sugeri trs objetivos indissociveis (eficincia produtiva,
liberdades individuais e maior eqidade) para o funcionamento
efetivo de uma infra-estrutura administrativa e jurdica que se situe
altura das necessidades do Brasil no sculo XXI.
6.4.5 A i nf r a- est r ut ur a de i nt er medi ao f i nancei r a
e de mer cado de capi t ai s
No h pas desenvolvido que no tenha, ao longo do tem-
po, construdo uma estrutura de intermediao financeira que
permita a captao de poupana e a sua alocao nas vrias alter-
nativas de investimento e de financiamento da atividade econ-
mica. A eficiente intermediao entre poupadores e investidores,
no quadro de um sistema e de uma cultura de crdito consoli-
dada, hoje condio indispensvel ao desenvolvimento econ-
mico sustentado.
A observao anterior pode parecer uma obviedade, mas o
bvio no era reconhecido como tal at relativamente pouco tem-
po atrs, tambm no Brasil, onde por dcadas prevaleceu a noo
de poupana forada, de financiamento inflacionrio, de crditos
subsidiados via instituies financeiras pblicas e de investimen-
to de empresas pblicas e do gasto pblico como os verdadeiros
motores do desenvolvimento.
O fim da hiperinflao e as taxas mais civilizadas de inflao,
que marcaram a segunda metade dos anos 1990, exibiram com
clareza certas fragilidades estruturais do sistema de intermediao
financeira no Brasil, expondo a situao de um nmero no des-
prezvel de bancos pblicos e privados, os quais s tinham condi-
es de sobreviver no contexto de um processo inflacionrio cr-
nico que permitisse que suas receitas inflacionrias chegassem,
em alguns casos, a mais de um tero de suas receitas totais.
O processo de reestruturao do sistema financeiro brasilei-
ro vem tendo lugar desde 1994/1995. O PROER
2
evitou uma crise
bancria de grandes propores, e o PROES
3
vem permitindo redu-
zir a presena de bancos comerciais estaduais no sistema, o qu, em
conjunto com outras medidas, vem fortalecendo as instituies fi-
nanceiras federais. Adicionalmente, a presena de bancos estran-
geiros contribuiu para aumentar a competio, a eficincia e a qua-
lidade do sistema bancrio brasileiro, que hoje um dos melhores
dentre os de pases em desenvolvimento. A melhoria das atividades
de superviso bancria e de funes regulatrias por parte do Banco
Central reconhecida internacionalmente, assim como o governo
reconhece o quanto h por fazer nessas reas.
2
Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema
Financeiro Nacional.
3
Programa de Incentivo Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade
Bancria.
inegvel que, como notam analistas competentes, o crdi-
to esteja se expandindo em volume (partindo de nveis muito
baixos) e se tornando relativamente mais barato (partindo de n-
veis muito altos). O fato que o Brasil tem uma baixssima relao
entre crdito e PIB (cerca de 30%) em relao mdia dos chama-
dos pases emergentes (cerca de 60%) e, particularmente, em rela-
o s economias desenvolvidas (cerca de 140%). Em outras pala-
vras: h um amplo espao para expanso do crdito no Brasil
medida que se reduzem as taxas de juros e os requerimentos de
compulsrios no Banco Central e, muito especialmente, consolida-
se a percepo de que o pas est sendo capaz de equacionar seus
problemas macroeconmicos, microeconmicos e estruturais.
O desenvolvimento do mercado de capitais a reduo do
custo de capital para empresas, a proteo dos minoritrios, a pul-
verizao de aes para um nmero crescente de investidores
parte integrante desse processo mais amplo, ao qual importante
assegurar continuidade e consolidao ao longo dos prximos anos.
6.4.6 A i nf r a- est r ut ur a soci al
A palavra infra-estrutura talvez no seja aqui a ideal, mas
isso no relevante. O que importa notar que essa a rea
mais complexa, mais controversa e mais sujeita a legtimas dife-
renas de opinio, no tanto sobre os objetivos a se alcanarem
mas sobretudo quanto aos meios mais eficazes e mais adequados
para atingir os fins desejados e tambm quanto ao tempo ne-
cessrio para alcan-los.
A meu ver, a questo no a de uma competio destinada a
identificar quem so os mais capazes de fazer os mais indignados
discursos contra a fome, a misria, a pobreza, a opresso, a injusti-
a, a violncia, a excluso, a impunidade, a fraude, a corrupo e
outras mazelas. Isso fcil e qualquer um capaz de fazer. A ques-
to de como lidar, na prtica, por meio de polticas pblicas e
de atividades da sociedade civil, com essas mazelas, com o obje-
tivo de, se no elimin-las, pelo menos reduzir ao mximo a sua
presena na sociedade brasileira. Nenhuma pessoa, nenhum par-
tido, nenhuma organizao tem o monoplio da verdade nessa
matria particularmente aqueles que por delegao autoconferida
se comportam como se o tivessem. No o tm assim como no tm
o monoplio dos padres ticos de conduta requeridos para, entre
outras, a construo de uma sociedade menos desigual que a nossa.
Dito isso, gostaria de mencionar aqueles que considero os
quatro aspectos relevantes para a caracterizao do que chamei de
infra-estrutura social de um pas:
Primeiro, o grau de conscincia social do passado, no senti-
do de que ser membro de uma comunidade humana se situar
em relao a seu passado ainda que apenas para rejeit-lo ,
conhecendo-o, agregaria Hobsbawm.
4
esse autor que nota, acer-
tadamente, que o passado uma dimenso permanente da cons-
cincia humana, um componente inevitavelmente presente em
instituies, em valores e em padres de uma sociedade. Ali onde
no existe qualquer sentido de passado raramente existe sentido
de futuro. Uma nao digna desse nome precisa encontrar, nos
elementos constitutivos de seu passado, as bases em que possa
fundar sua auto-estima, seu senso de identidade cultural e a ca-
pacidade de pensar seu futuro. Em outras palavras, uma socieda-
de precisa saber contar sua prpria histria: de onde procede,
onde est e para onde pensa que est indo ou poder ir no futuro.
A falta de uma memria constantemente reavivada e reorganizada
pode emudecer uma coletividade, tirando-lhe a capacidade de
expressar sua viso do prprio futuro.
O segundo aspecto definidor da infra-estrutura social de um
pas representado pelas condies de vida de seus habitantes,
expresso que, para mim, desdobra-se em duas dimenses: uma
4
Ver Eric Hobsbawm, The Social Function of the Past, Past and Present,
n
o
55, maio de 1972.
possvel de mensurao, outra menos tangvel. Uma diz respeito
taxa de incluso da populao no mercado de consumo e taxa de
acesso da populao a servios pblicos. A outra dimenso diz
respeito amplitude do espao para o exerccio da cidadania e
taxa de incluso que efetivamente existe, para esse exerccio, para
a maioria. Os dados sobre a primeira dimenso esto coletados
nas estatsticas da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios,
do IBGE. A ltima disponvel (1999) mostra que houve avanos
expressivos na dcada de 1990. As informaes sobre a segunda
dimenso so mais de natureza qualitativa e, parcialmente, quan-
titativa, e envolvem legtimas diferenas de julgamento sobre a
extenso do progresso feito. Mas que esse vem tendo lugar isso
inegvel: no Brasil, nunca tantos se expressaram tanto, sobre tan-
tos assuntos, e de forma to livre, como nesta virada de sculo.
O terceiro aspecto definidor da situao de uma infra-es-
trutura social diz respeito ao grau de conhecimento emprico
sobre o nvel (e a qualidade e a composio) do gasto pblico e,
particularmente, do grau de maturidade poltica e de racionalidade
econmica do debate pblico sobre essas questes.
Depois de quase trs dcadas de inflao alta, crnica e cres-
cente, que nos levaram hiperinflao em 1993/1994, a obten-
o de taxas civilizadas de inflao na segunda metade dos anos
1990 vem permitindo um debate pblico mais maduro e racio-
nal sobre essas questes relacionadas ao gasto social e a seu finan-
ciamento. H, contudo, ainda muito que avanar para chegarmos
aos termos em que esse debate colocado h muito em pases
que foram capazes de definir um terreno comum para esta discus-
so: a existncia de restries oramentrias e de necessidade de
assegurar a solvncia intertemporal do setor pblico.
No Brasil, infelizmente ainda existem, e so muito os vocais,
aquel es que consi deram que a preservao da estabi l i dade
macroeconmica e o respeito restrio oramentria e solvncia
do setor pblico constituem perversos desgnios neoliberais que
nos so impostos do exterior e, portanto, devem ser combatidos
por meio do discurso poltico-ideolgico e da mobilizao popular.
Ainda no est consolidada, entre ns, a noo, corriqueira
no mundo desenvolvido e em vrios pases em desenvolvimento,
de que a preservao da inflao sob o controle e a responsabilida-
de fiscal, por exemplo, interessa maioria e, portanto, constitui
obrigao bsica de qualquer administrao minimamente res-
ponsvel pela gesto da chamada coisa pblica.
O reconhecimento, com todas as suas implicaes prticas,
permitiria, a meu ver, um debate mais efetivo sobre o gasto social
do setor pblico, sobre as formas de seu financiamento, sobre sua
qualidade e sua composio, e sobre sua progressividade ou
regressividade.
Esse reconhecimento permitiria que a sociedade discutisse
as implicaes das legtimas demandas por maiores gastos pbli-
cos na rea social (na qual o Brasil gasta 21% do seu PIB e quase
dois teros do oramento de custeio e investimento do governo
central) em termos de suas implicaes para a necessidade de fon-
tespara essa desejada expanso, as quais so apenas duas: impos-
tos/contribuies e aumento da dvida pblica (estou supondo
que no se deseja trazer de volta o imposto inflacionrio como
mecanismo de financiamento).
Tal reconhecimento permitiria tambm um debate pblico
mais maduro e racional sobre a qualidade do gasto pblico na
rea social (ou sobre a eficincia com que so utilizados recursos
pblicos escassos); sobre as possibilidades de reestruturao do
gasto pblico para privilegiar os programas mais efetivos e mais
progressivos, reduzindo-se, com isso, os gastos nos programas me-
nos eficazes e/ou mais regressivos do ponto de vista social. Essas
discusses ainda engatinham no Brasil, dada a experincia anterior
de se considerar todas as demandas como aditivas, de se tentar
atend-las com programadas expanses nominais de gastos que
eram sistematicamente reduzidas em termos reais pela inflao
crescente. No existindo inflao elevada, no mais possvel sim-
plesmente adicionar as demandas por expanso de gastos na rea
social e julgar possvel atend-las todas sem maiores conseqncias.
Como j foi observado inmeras vezes pelo ministro Martus
Tavares, o mrito de uma despesa no traz automaticamente con-
sigo a sua forma de financiamento.
O quarto e ltimo aspecto (que gostaria de abordar nesta bre-
ve seo sobre a infra-estrutura social do pas) , sem dvida, o mais
relevante, e diz respeito extenso da pobreza absoluta e s expres-
sivas disparidades na distribuio da renda e da riqueza no pas.
No que se refere s formas extremas de pobreza absoluta, as
estimativas do Banco Mundial definem nvel de indigncia como
o nmero de pessoas que vivem com uma renda igual ou inferior
a um dlar norte-americano por dia. Segundo o Banco Mundial,
em 1998 existiam 1 bilho e 200 milhes de pessoas vivendo
nessas condies no mundo em desenvolvimento e ex-socialista.
Desse total, cerca de 90% (isto , 1 bilho e 90 milhes) estavam
na frica e na sia, e 6,4%, na Amrica Latina e no Caribe (isto ,
78,2 milhes de pessoas, representando cerca de 15,6% da po-
pulao total da regio, dos quais 28 milhes estariam no Brasil e
representariam 18,2% da populao).
Embora o Brasil no tenha uma definio oficial da linha de
pobreza extrema ou da indigncia , estimativas do IPEA, baseadas
em um tero do salrio-mnimo como renda domiciliar per capita,
chegam a um percentual da ordem de 20% da populao em
1999, bastante prximo das estimativas do Banco Mundial.
grave, muito grave! Mas, e diferena de certos pases
em desenvolvimento, especialmente na frica, onde a tarefa de
erradicao de formas extremas de pobreza assume propores
sobre-humanas, no Brasil a misso de reduzir de forma expressiva
a indigncia est a nosso alcance, desde que no tenhamos a iluso
coletiva de que possvel faz-lo em um par de anos ou em apenas
um mandato presidencial.
Com efeito, os pases membros da ONU assumiram formal-
mente o compromisso (Conferncia de Copenhagen, 1995) de
reduzir pelo menos metade, at 2015, o nmero de pessoas que
vivem em condies extremas de pobreza. O Brasil tem possibili-
dades de atingir esse objetivo bem antes dessa data. Primeira-
mente porque o percentual de cerca de 20% da populao indi-
gente, em 1999, que, sem dvida, muito elevado, o era mais
ainda em 1983 (29%). Portanto, houve melhora, e no piora, da
situao nesse intervalo de quinze anos. Em segundo lugar, muito
importante notar que no estado brasileiro cujo indicador era o
melhor nessa rea o nvel de indigncia era de apenas 7,7% (em
1999), enquanto no estado em pior situao esse percentual che-
gava a 46,5%. Como costuma ocorrer com freqncia no Brasil, a
mdia nacional encobre tanto quanto revela. Em terceiro lugar,
projees preliminares do IPEA sugerem claramente a possibilida-
de de que o Brasil possa ter reduzido, em cerca de 40%, o nvel
de indigncia, de 1999 at o fim da dcada se asseguradas a
continuidade e a tendncia hoje observadas tanto nas polticas
pblicas quanto na sociedade civil.
A questo relevante, portanto, a discusso pblica sobre as
polticas dos trs nveis de governo, esobre as inmeras atividades
da sociedade civil voltadas para esse que deveria ser um objetivo
nacional. O centro dessa discusso deveria ser a questo do foco,
isto , saber se as polticas pblicas na rea social esto focadas, ou
seja, voltadas para atingir os verdadeiramente pobres do pas, e no
para o atendimento relativamente preferencial aos no-pobres.
A reduo da pobreza extrema haver de contribuir para a
reduo dos ndices agregados de concentrao de renda no pas.
Contudo, o debate sobre desigualdade continuar e impor-
tante que seja assim. O debate seria mais efetivo na busca por
minorar o problema se no se reduzisse a um indicador apenas,
como, por exemplo, evoluo dos coeficientes de Gini (medida
agregada da concentrao), mas procurasse partir das perguntas
do tipo das formuladas por Amartya Sen em seu excelente Desi-
gualdade Reexaminada,
5
em particular da pergunta central: quan-
do falamos da necessidade de igualdade, devemos no s relacion-
la inevitvel diversidade humana mas tambm pergunta: de
que igualdade estamos falando (renda, riqueza, liberdade, direi-
tos, oportunidades, acesso, necessidades, capacidades, etc.)?Em
outras palavras, existe uma multiplicidade de variveis em termos
das quais a idia-fora de igualdade pode e deve ser avaliada. Como
conseqncia, existem variadas polticas para lidar com esses dife-
rentes significados da palavra igualdade.
O que parece certo que essas polticas especficas so neces-
srias no sentido de que a estabilidade macroeconmica, a infla-
o baixa e o crescimento forte e sustentado embora absoluta-
mente indispensveis constituem, por si s, condies necessrias
mas no suficientes para a reduo da pobreza com vistas na sua
erradicao, e tampouco para a reduo das inmeras formas de
desigualdade contra as quais o Brasil ter de continuar lutando
nestas primeiras dcadas do sculo XXI.
6.5 OBSERVAES FI NAI S
Est claramente ao nosso alcance uma taxa de crescimento do PIB
de 2,3% no binio 2001-2002. Se essa taxa mdia de crescimen-
to para o perodo efetivamente se materializar, nos dez anos en-
cerrados em 2002, vale dizer, na dcada que cobre o perodo
1993-2002, a economia brasileira ter crescido, em termos reais,
cerca de 35%. Esse no um resultado desprezvel para um pas
que partiu de um processo hiperinflacionrio e enfrentou trs cri-
5
Ver Amartya Sen, InequalityReexamined, Harvard University Press, 1992.
H edio em espanhol Nuevo Examen deIa Desigualdad, Madri, Alianza
Editorial, 1995. Obra indispensvel para osseriamente interessadosno tema.
ses internacionais no perodo. Vale registrar que nos dez anos an-
teriores (1983-1992) a economia brasileira cresceu a uma mdia
anual de apenas 2,0% em termos reais.
Entretanto, deveramos estar olhando bem mais adiante, para
a primeira dcada do sculo XXI, pelo menos. A possibilidade de
crescermos e podemos faz-lo a taxas mais elevadas, seminfla-
o e com continuado e mais rpido processo de melhora das
condies de vida da maioria da populao objetivo ltimo de
qualquer poltica econmica digna desse nome , depende de
nossa capacidade como governo ecomo sociedade, isto , como
nao de avanarmos no encaminhamento duradouro das ques-
tes macroeconmicas, microeconmicas e estruturais menciona-
das nas sees anteriores.
A respeito do significado da palavra ns, nesse contexto,
gostaria de citar as observaes do ex-governador Cristovam
Buarque, escritas no incio dos anos 1990, em meio crise em
que se debatia o pas:
O entendimento da crise exige trs novos enfoques. Primeiro,
analisar a sociedade brasileira como uma unidade. Ainda que
dividida em classes e opinies, quando a opinio de um grupo
prevalece sobre os demais porque o conjunto da sociedade
foi incapaz de oferecer, ou de fazer prevalecer outra alternativa.
Quando um grupo impe seus interesses porque os demais,
que tentavam construir outra alternativa, no tinham a pro-
posta para o momento, no representavam os interesses da
poca, no dispunham das armas necessrias ou no tiveram
competncia. Em qualquer dos casos, foi a sociedade, como
um todo, que escolheu o caminho seguido.
Continua o ex-governador:
Segundo, no h como encontrar um novo caminho para a
sociedade sem uma conscincia de globalidade para o Pas.
A diviso nas classes tradicionais no reflete a diviso que
ocorre na sociedade e, por isso, no serve como instrumento
metodolgico para entender e formular alternativa para o
futuro. H trabalhadores que esto em situao privilegia-
da, e certos capitalistas estariam melhor com uma proposta
social alternativa. Com a apartao construda no Brasil, os
interesses dos trabalhadores do setor moderno no so os
mesmos que tem a populao excluda e pobre.
Terceiro, e ltimo, escreve o ex-governador:
A anlise das decises que levaram ao desastre socioeconmico
brasileiro no pode limitar-se ao setor econmico. E a
conceituao do ns abrange no apenas toda a sociedade
atual, mas tambm a perspectiva histrica, incorporando as
geraes. Os nossos erros englobam aqueles cometidos em
geraes anteriores.
6
J notei
7
que cada gerao rel, reescreve e reinterpreta o
passado luz das exigncias do sempre fugidio momento presen-
te e de seus sonhos e esperanas para o futuro. Esses sonhos e
esperanas, quer se materializem, quer no, constituem, na bela
expresso de Jorge Luiz Borges, a memria do futuro.
Vale lembrar aqui trecho de admirvel discurso de um brasi-
leiro ilustre, Francisco Clementino de San Tiago Dantas, pro-
6
Ver Cristovam Buarque, A Revoluo nasPrioridades, So Paulo, Paz eTerra,
1994, p. 18-19. A respeito da ltima frase da extensa citao do ex-governa-
dor, vale registrar a observao daquele que hoje considerado um dosmaio-
res historiadores brasileiros, Evaldo Cabral de Melo, que, em palestra no
Itamaraty, teria notado que enquanto no resto do mundo se critica um
governo por aquilo que fez ou deixou de fazer durante a vigncia de seu
mandato, no Brasil h uma tendncia a responsabilizar uma administrao
por tudo o que aconteceu no pas nos ltimos quinhentos anos.
7
Frum do Instituto Nacional de AltosEstudosdo Banco Nacional do De-
senvolvimento Econmico e Social de 1998.
nunciado em outubro de 1963.
8
Nessa quadra difcil da vida na-
cional, San Tiago afirmava e explicava por que o Brasil precisava
de um novo sonho (sonho que tivesse novo centro de gravidade e
equilbrio) e, simultaneamente, de uma nova aliana (aliana que
teria de ser mais inclusiva do ponto de vista social).
Mas importante notar, dizia San Tiago corretamente, que
sem o sonho (isto , sem a viso do futuro) alianas podem no
passar de conluios, conspiraes, agitaes estreis e sem sentido,
cujo oportunismo se esgota com o tempo. Sem as foras da alian-
a que o sustentem, porm, o sonho pode ser apenas devaneio,
iluso, aspirao efmera e vaga, condenada a dissipar-se como
bruma luz do sol, sem ter adquirido consistncia na realidade.
O sonho, pelo menos o que anima muitos de minha gera-
o, e de geraes seguintes que conosco interagem, um sonho
uno, indivisvel, embora a aliana que lhe d sustentao possa
alterar-se. indivisvel no sentido de que sem a estabilidade
macroeconmica no teremos condies mnimas para crescer de
forma sustentada, a mdio e a longo prazo, para consolidar defi-
nitivamente nossas instituies democrticas e muito menos para
avanar de forma consistente, duradoura e efetiva, isto , de for-
ma no demaggica e no charlat contra a injustia social que
ainda nos humilha e envergonha perante o resto do mundo, a
qual deveria humilhar e envergonhar parte de nossas ditas elites
diante delas mesmas.
Obviamente, o desafio de realizar esse sonho monumental
para qualquer pas, em particular para um pas como o nosso, que
traz como herana pesada e sombria trs sculos e meio de escravi-
do, quase tanto de submisso Coroa portuguesa, dcadas de regi-
mes centralizadores e autoritrios, dcadas de cultura inflacionria,
8
Ver Francisco Clementino de San Tiago Dantas, discurso de 1963, reprodu-
zido na revista ParceriasEstratgicas, junho/1997, v. 11, n
o
03, Centro de
Estudos Estratgicos, p. 75-84.
dcadas, para no dizer sculos, de escassa ateno com a educa-
o bsica de seu povo, com a sua incorporao cidadania, e
com o mercado.
Mas o fato que na dcada de 1990 o Brasil mudou, o
Brasil est mudando e o Brasil continuar a mudar apesar e, pa-
radoxalmente, por causa de nossos inmeros e inegveis proble-
mas, j que no temos alternativas seno tentar equacion-los.
Contudo, existem no Brasil inmeras vises e interpretaes
distintas sobre a identificao dos problemas relevantes, sobre suas
inter-relaes e, principalmente, sobre as formas mais apropriadas,
desejveis ou efetivas de com eles lidar. Essas legtimas diferenas de
opinio com freqncia se expressam de modo conflitivo como parte
de um processo muito mais amplo que a tradicional viso de polti-
ca como competio pelo poder, com nfase nos processos eleitorais.
Na verdade, os conflitos em uma sociedade de massas, que
procura organizar-se como uma efetiva democracia pluralista em
um pas marcado por profunda heterogeneidade estrutural e por
disparidades sociais e regionais, podem ser vistos de duas manei-
ras bsicas: a primeira, negativa, a de lhes conferir capacidade
de gerar um tal nvel de instabilidade poltica que possa chegar a
comprometer o desenvolvimento econmico e social do pas. Essa
uma possibilidade, mas prefiro acreditar, e trabalhar, para a se-
gunda maneira bsica de ver os inmeros conflitos que se desdo-
bram continuamente entre ns: como algo que pode, eventual-
mente, contribuir para a progressiva consolidaode nossa demo-
cracia antes que para o seu enfraquecimento.
A base para essa esperana foi apresentada com clareza por
meu amigo e mestre Albert Hirschman:
O conflito , de fato, uma caracterstica da sociedade de
mercado pluralista que se evidencia com notvel persistn-
cia. Ele a contrapartida natural do progresso tcnico e da
conseqente criao de nova riqueza, atributos estes que
conferem justa fama sociedade de mercado. Os conflitos
derivam de desigualdades e declnios setoriais ou regionais
recm-surgidos; essas desigualdades e declnios so precisa-
mente a contrapartida de vrios desenvolvimentos dinmicos
em outras partes da economia. Em sociedades com liberdade
de expresso e associao, as preocupaes com esses assuntos
tendem a mobilizar as pessoas que so imediatamente atingi-
das e tambm cidados suscetveis a sentimentos de justia
social compartilhados de modo mais ou menos geral. Esses
dois grupos fazem reivindicaes por aes e reformas correti-
vas, engajam-se em discusses e negociaes baseadas tanto
no interesse prprio como na legtima preocupao com o
bem comum. O segredo da vitalidade da sociedade de merca-
do pluralista e de sua capacidade de renovao pode estar
nessa conjuno e na sucessiva erupo de problemas e crises.
A sociedade, assim, produz uma dieta regular de conflitos
que precisam ser resolvidos e que ela aprende a administrar.
Correspondentemente, a razo fundamental para a deteriora-
o e perda de vitalidade de certas sociedades pode residir no
xito que tiveram na supresso do conflito social declarado.
9
Como esses conflitos ocorrem com considervel freqncia,
assumem grande variedade de formas, so predominantemente
do tipo divisvel e, portanto, prestam-se a solues conciliatrias
e arte de negociao, sem jamais representar solues definiti-
vas, nota Hirschman que uma sociedade que conta com uma pr-
tica significativa de lidar com esses conflitos, adquirida ao longo
de um perodo prolongado, pode, por meio desse processo, ir
consolidando suas instituies democrticas, ampliando liberda-
des, aumentando a eficincia e reduzindo desigualdades.
No nada fcil. Nunca o foi e nunca o ser. Mas no deixa
de ser um belo e esperanoso sonho para o sculo que se inicia.
9
Ver Albert 0. Hirschman em Auto Subverso, So Paulo, Companhia das
Letras, 1996, p. 271-272.
COMPOSTO EM
AGARAMOND 11,5/ 14,5 (TEXTO)
FRUTI GER 47 LI GHT (TABELAS)
IMPRESSO EM PAPEL
TOP PRI NT 90G/ M
2
( MI OLO)
CARTO SUPREMO 250G/ M
2
( CAPA)
BRASLIA, 2002

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