TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Informativo de Jurisprudncia sobre Licitaes e Contratos n 75

Sesses: 9 e 10 de agosto de 2011
Este Informativo, elaborado a partir das deliberaes tomadas pelo Tribunal nas sesses de julgamento das
Cmaras e do Plenrio, contm resumos de algumas decises proferidas nas datas acima indicadas, relativas
a licitaes e contratos, e tem por finalidade facilitar o acompanamento, pelo leitor, da jurisprud!ncia do
TC" #uanto aos aspectos relevantes #ue envolvem o tema$ Por esse motivo, a sele%o das decises #ue
constam do Informativo feita pela &ecretaria das &esses, levando em considera%o ao menos um dos
seguintes fatores' ineditismo da delibera%o, discuss%o no colegiado ou reitera%o de entendimento
importante$ (s resumos apresentados no Informativo n%o s%o reposit)rios oficiais de jurisprud!ncia$
SUMRIO
Plenrio
Preg%o para contrata%o de servios' por constituir presun%o relativa, suposta ine*e#uibilidade de proposta
comercial de licitante n%o autori+a imediata desclassifica%o, e*cetuando,se situa%o e*tremas nas #uais a
-dministra%o P.blica se veja diante de preos simb)licos, irris)rios ou de valor +ero$
- n%o aferi%o do perfil dos profissionais indicados em substitui%o aos originalmente integrantes da e#uipe
tcnica apresentada por empresa contratada, a partir de licita%o do tipo tcnica e preo, constitui
irregularidade, sujeitando o responsvel pelo fato /s sanes cab0veis$
1icita%o para a#uisi%o de produtos de merenda escolar'
2 , 3o caso de e*ig!ncia de amostra de produto, devem ser estabelecidos critrios objetivos,
detaladamente especificados, de apresenta%o e avalia%o, bem como de julgamento tcnico e de motiva%o
das decises relativas /s amostras apresentadas4
5 , Em regra, as a#uisies por parte de instituies p.blicas devem ocorrer por itens, sendo #ue no
caso de op%o de a#uisi%o por lotes a composi%o destes deve ter justificativa plaus0vel$
Para fins de configura%o de ilicitude, basta a utili+a%o indevida do benef0cio de desempate previsto no art$
66 da 1ei Complementar 2578599:, destinado / empresa de pe#ueno porte ou microempresa, n%o sendo
necessria a efetiva contrata%o para #ue seja declarada a inidoneidade da empresa$
1icita%o para a#uisi%o de produtos de merenda escolar' argumentos como a limita%o de espao para
estocagem de alimentos ou o pra+o de validade dos produtos perec0veis n%o impedem #ue seja utili+ada a
correta modalidade de licita%o, desde #ue seja reali+ada a elabora%o de cronograma de fornecimento, o
#ual deve integrar o instrumento convocat)rio do certame$
PLENRIO
Prego para contratao de servios: por constituir presuno relativa, suposta inexequibilidade de
proposta coercial de licitante no autori!a iediata desclassi"icao, excetuando#se situao
extreas nas quais a $dinistrao P%blica se ve&a diante de preos sib'licos, irris'rios ou de valor
!ero
;epresenta%o trou*e ao conecimento do Tribunal potenciais irregularidades no edital do Preg%o Eletr<nico
n= >85922, condu+ido pelo ?inistrio da Previd!ncia &ocial @ A?P&B, no #ual objetivou contratar empresa
especiali+ada na presta%o de servios de organi+a%o de eventos, incluindo as atividades de
operacionali+a%o, e*ecu%o, acompanamento e finali+a%o dos mesmos, com abrang!ncia nacional, em
regime de empreitada por preo unitrio$ Para o relator, a controvrsia principal tra+ida aos autos cingiu,se /
regra edital0cia #ue levaria / desclassifica%o das propostas #ue apresentassem desconto superior a 79C do
oramento elaborado pelo ?inistrio da Previd!ncia &ocial$ Consoante o relator, ap)s revis%o do arcabouo
legal das normas regentes do assunto, n%o averia nenum dispositivo #ue autori+aria o estabelecimento de
critrio de aceitabilidade de preo m0nimo para o caso de servios comuns$ Todavia, a Instru%o 3ormativa
n= 58599D da &ecretaria de 1og0stica e Tecnologia da Informa%o do ?inistrio do Planejamento, (ramento
e Eest%o AI38&1TI n= 58599DB trataria da #uest%o em seu art$ 5>, a #ual deveria, ent%o, ser interpretada a
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Informativo de Jurisprudncia sobre Licitaes e Contratos n 75
partir dos dispositivos legais de refer!ncia Ainc$ F do art$ 69, G 7= do art$ 66 e inc$ II do art$ 6D, todos da 1ei
D$:::82>>7B$ 3esse #uadro, consignou #ue, apesar de o G H= do art$ 5> da I38&1TI n= 58599D dar
possibilidade de desclassifica%o imediata de propostas a partir da ocorr!ncia das condies l estabelecidas,
Iem licitao para contratao de servios comuns, como o caso, a Lei de Licitaes no define critrios
objetivos para aferio da exequibilidade das propostas. Caberia, ent%o, ao administrador p.blico e*ercer
tal tarefa com cautela, Isob pena de eliminar propostas exequveis que primeira vista se mostrem inviveis,
em descompasso com a busca pela proposta mais vantajosa e, por consequ!ncia, com o princpio da
economicidadeJ$ -ssim, e*ceto em situaes e*tremas nas #uais a institui%o contratante se veja diante de
preos simb)licos, irris)rios ou de valor +ero, a teor do G 7= do art$ 66 da 1ei D$:::82>>7, a norma n%o teria
outorgado / comiss%o julgadora, ou ao pregoeiro, poder para desclassificar propostas, sem estar
demonstrada, no procedimento licitat)rio, a incompatibilidade entre os custos dos insumos do proponente e
os custos de mercado, bem como entre os seus coeficientes de produtividade e os necessrios / e*ecu%o do
objeto$ Kestacou, ainda, #ue Iembora a Lei no defina par"metro do que seja irris#rio ou simb#lico, cabe
ao intrprete firmar tal ju$o no caso concreto, em ateno ao princpio da ra$oabilidadeJ, sendo certo #ue
Iuma proposta nessa condio % de apresentar preos deveras destoantes da realidade, em respeito
pr#pria adjetivao utili$ada pela norma, no se podendo afastar, de plano, por exemplo, propostas cujos
preos representem pouco menos de &'( do valor orado pela )dministraoJ$ -ssim, a despeito das
disposies constantes do G H= do art$ 5> da I38&1TI n= 58599D, propostas supostamente ine*e#u0veis n%o
poderiam ser desclassificadas de maneira imediata, e*cetuando,se as situaes e*tremas previstas no G 7= do
art$ 66 da 1ei D$:::82>>7 Apreos simb)licos, irris)rios ou de valor +eroB$ Por conseguinte, alm de outras
irregularidades, por conta da ado%o indevida de critrio de desclassifica%o de propostas de vrias licitantes,
as #uais n%o teriam tido se#uer oportunidade para tentar evidenciar a factibilidade de suas propostas, votou o
relator pela proced!ncia da representa%o e por #ue se determinasse ao ?P&, com rela%o ao Preg%o
Eletr<nico n= >85992, a ado%o de medidas com vistas / sua anula%o, em face dos v0cios de legalidade
apurados, sem preju0+o, ainda, de se determinar ao )rg%o medidas corretivas para suas futuras licitaes$ 3os
termos do voto do relator, o Plenrio manifestou sua anu!ncia$ Precedentes citados' -c)rd%os n
os
HH>8599>,
da 2L Cmara, :>M8599: e 7:78599M, ambos do Plenrio$ Acrdo n. 2068/2011-Plenrio, TC-
015.709/2011-6, rel. Min. Auu!"o #$rde!, 10.08.2011.
$ no a"erio do per"il dos pro"issionais indicados e substituio aos originalente integrantes da
equipe t(cnica apresentada por epresa contratada, a partir de licitao do tipo t(cnica e preo,
constitui irregularidade, su&eitando o responsvel pelo "ato )s sanes cab*veis
Em auditoria reali+ada na &uperintend!ncia ;egional do Kepartamento 3acional de Infraestrutura Terrestre
no Estado de &%o Paulo @ AKnit8&PB, com intuito de verificar empreendimentos de infraestrutura ferroviria
e*ecutados em 599>, em especial a obra de constru%o do contorno e ptio ferrovirio de Tut)ia @
-rara#uara8&P, a unidade tcnica do Tribunal apontou como sendo irregular a substitui%o de profissionais da
e#uipe da empresa contratada a partir da concorr!ncia 2:28599D, do tipo tcnica e preo, destinada /
contrata%o de servios de gest%o ambiental para implanta%o das obras, sem observncia dos critrios
estipulados no edital$ ( responsvel ouvido pelo fato alegou, em s0ntese, Ique o tempo decorrido entre a
proposta tcnica da contratada e o incio dos servios levou a que os profissionais da equipe ori*inal
assumissem outros compromissos, dada a demanda do mercado por tcnicos qualificados, e que os
substitutos possuam experi!ncia e qualificao compatveis com as dos substitudos, alm de atenderam os
requisitos do editalJ, o #ue foi rebatido pela unidade tcnica incumbida da instru%o do feito, a #ual
demonstrou #ue a pontua%o destes seria inferior / da e#uipe original$ 3o voto, o relator observou #ue, sem
adentrar no e*ame dos perfis dos profissionais contratados em substitui%o aos primeiros, a argumenta%o do
responsvel n%o elidiu o fato de #ue n%o foi feita a aferi%o dos curr0culos dos novos profissionais, nos
termos previstos no edital, o #ue j caracteri+aria, em sua opini%o, a irregularidade da conduta$ Entretanto,
aditou #ue a gravidade da ocorr!ncia seria ampliada ao se constatar #ue se tratava de licita%o do tipo tcnica
e preo, Ina qual a tcnica tin%a peso elevado e na qual a empresa contratada sa*rou+se vencedora do
certame, apesar de no ter cotado o menor preo, em virtude de sua proposta tcnica, que inclua a
qualificao de sua equipeJ$ Por isso, votou pela rejei%o das justificativas apresentadas pelo responsvel,
com aplica%o de multa a este, sem preju0+o de se determinar ao Knit8&P #ue regulari+e a situa%o dos
profissionais substitu0dos, no #ue foi acompanado pelo Plenrio$ Acrdo n. 2091/2011-Plenrio, TC-
018.910/2009-0, rel. Min. Aroldo Cedr$%, 10.08.2011.
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+icitao para aquisio de produtos de erenda escolar: 1 # ,o caso de exig-ncia de aostra de
produto, deve ser estabelecidos crit(rios ob&etivos, detal.adaente especi"icados, de apresentao e
avaliao, be coo de &ulgaento t(cnico e de otivao das decises relativas )s aostras
apresentadas
Por intermdio de representa%o, o Tribunal tratou de poss0veis irregularidades ocorridas na condu%o do
Preg%o M285929, reali+ado pela Prefeitura de ?anaus, no -ma+onas, cujo objeto consistiu no registro de
preos para eventual a#uisi%o de g!neros aliment0cios, em lotes, da merenda escolar, para atendimento /
rede municipal de ensino$ 3a etapa processual anterior, o Tribunal determinara cautelarmente / Prefeitura de
?anaus #ue se abstivesse de reali+ar novas a#uisies, com recursos federais, de produtos constantes da -ta
de ;egistro de Preos 22822, decorrente do certame e*aminado, bem como n%o permitisse novas adeses /
mencionada -ta, at #ue o Tribunal deliberasse definitivamente sobre a matria Aver informativo :7B$ 3esse
#uadro, ao empreender novo e*ame, o relator voltou a cuidar da #uest%o relacionada / aus!ncia de critrios
tcnicos e objetivos de avalia%o das amostras$ Para ele, em lina com o decidido #uando da prola%o do
julgado anterior A-c)rd%o n$= 25>285922,PlenrioB, teria ocorrido falta de transpar!ncia dos procedimentos
adotados para elimina%o de certas amostras, sendo #ue, no curso da licita%o, em determinadas situaes,
foi mencionado apenas #ue o produto n%o atenderia ao especificado no edital ou #ue avia diverg!ncia na
#ualidade, sem especificar as falas$ - aus!ncia de motiva%o nas decises da comiss%o avaliadora das
amostras, de acordo com o relator, Itol%eu a possibilidade de apresentao de recursos pelos participantesJ$
Kestacou, ainda, n%o ter sido identificada #ual#uer refer!ncia aos critrios de apresenta%o das amostras, aos
parmetros tcnicos de aferi%o dos produtos, como aspectos visuais, formas de acondicionamento e limites
de varia%o aceitveis, aja vista a utili+a%o de termos imprecisos para fundamentar as anlises, tais como,
com rela%o a certos produtos, Ipesando apro*imadamenteJ e Ino m0nimoJ$ 3outro giro, o relator consignou
em seu voto ter acontecido a desclassifica%o de produtos fundamentada apenas na #ualidade impr)pria para
o consumo ou na aus!ncia de acondicionamento e refrigera%o corretos$ Todavia, n%o teriam sido apontadas
#uais as caracter0sticas do produto encontravam,se divergentes e #ue supostamente averiam sido
determinadas pela institui%o contratante, evidenciando, de novo, a aus!ncia de transpar!ncia na anlise das
amostras$ Contudo, considerando #ue as falas nos critrios de avalia%o das amostras n%o teriam sido
constatadas em todas as desclassificaes e #ue o encaminamento final a ser conferido ao processo seria
pela anula%o da ata de registro de preos, tendo em conta a gama de outros fatos irregulares verificados,
considerou suficiente dar ci!ncia / Prefeitura de ?anaus das irregularidades relativas /s amostras, para #ue,
em futuros editais de licitaes, #uando do estabelecimento de tal e*ig!ncia, sejam estabelecidos critrios
objetivos, detaladamente especificados, de apresenta%o e avalia%o de amostras, bem como de julgamento
tcnico e de motiva%o das decises, apresentando voto nesse sentido, #ue foi acolido pelo Plenrio$
Precedentes citados' -c)rd%os n
os
22:D8599> e 2H258599>, ambos do Plenrio$ Acrdo n. 2077/2011-
Plenrio, TC-00&.8'5/2011-5, rel. Min.-(u)!". Auu!"o (*er+$n C$,$lc$n"i, 10.08.2011.
+icitao para aquisio de produtos de erenda escolar: 2 # / regra, as aquisies por parte de
instituies p%blicas deve ocorrer por itens, sendo que no caso de opo de aquisio por lotes a
coposio destes deve ter &usti"icativa plaus*vel
-inda na representa%o #ue tratou de poss0veis irregularidades ocorridas na condu%o do Preg%o M285929,
analisou,se a escola, por parte da Prefeitura de ?anaus, de a#uisi%o dos produtos por lotes e n%o por itens,
em aparente desacordo com o art$ 2H, inciso IN, da 1ei D$:::82>>7, bem como com a &.mula TC" 56M$ -
adjudica%o dos bens, divididos em grandes lotes, j tina sido e*aminada na ocasi%o da prola%o do julgado
anterior A-c)rd%o n$= 25>285922,Plenrio , ver informativo :7B, tendo sido considerada irregular por diversas
ra+es, tendo o relator destacado, na presente etapa processual, #ue o problema n%o teria sido a a#uisi%o, em
si, dos produtos divididos por lotes, mas sim a composi%o destes, os #uais previram volumosas #uantidades
de produtos, envolvendo elevados montantes$ Ilustrou destacando dois lotes #ue previam, respectivamente,
as #uantidades de 5$699$999 Adois miles e #uatrocentas milB toneladas de produtos e >5H$999 Anovecentos
e vinte e cinco milB toneladas de g!neros aliment0cios e alcanaram mais de 29 miles de reais, cada um$
3o caso concreto, de modo a garantir a competitividade do certame e a obten%o da proposta mais vantajosa
/ -dministra%o, averia, no ponto de vista do relator, #ue se ter uma defini%o de n.mero maior de lotes,
contendo menos produtos e #uantidades em cada um$ Ke outra parte, caso a defini%o dos lotes trou*esse
produtos com caracter0sticas mais pr)*imas, poderia, concomitantemente, atender aos anseios da prefeitura e
cumprir,se com ordenamento jur0dico relacionado ao assunto$ Citando decis%o anterior do Tribunal, realou
o relator a necessidade de se determinar / Prefeitura de ?anaus #ue, em suas futuras licitaes, caso opte
pela licita%o em lotes, procedesse / anlise mais detida #uanto / real necessidade e / conveni!ncia de se
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agrupar itens, de modo a evitar a reuni%o em mesmo lote de produtos #ue poderiam ser licitados
isoladamente ou compondo lote distinto, com vistas a possibilitar maior competitividade no certame e
obten%o de proposta mais vantajosa para a administra%o, fa+endo constar nos autos o estudo #ue demonstre
a vantajosidade desse modo de contrata%o$ Entendeu o relator, ainda, embora tenam sido observadas
defici!ncias na composi%o dos lotes, n%o ser o caso de aplicar multa aos responsveis, sendo a determina%o
/ prefeitura o bastante para a corre%o das falas na pr)*ima licita%o, apresentando voto nesse sentido, #ue
foi acolido pelo Plenrio$ Precedente citado' -c)rd%o n
o
7D>285922do Plenrio$Acrdo n. 2077/2011-
Plenrio, TC-00&.8'5/2011-5, rel. Min.-(u)!". Auu!"o (*er+$n C$,$lc$n"i, 10.08.2011.
Para "ins de con"igurao de ilicitude, basta a utili!ao indevida do bene"*cio de desepate previsto
no art0 11 da +ei 2opleentar 12342005, destinado ) epresa de pequeno porte ou icroepresa,
no sendo necessria a e"etiva contratao para que se&a declarada a inidoneidade da epresa
Por meio de processo de representa%o, o TC" identificou no &istema Integrado de -dministra%o de
&ervios Eerais @ A&iasgB e no Portal de Compras do Eoverno Oederal @ AComprasnetB #ue diversas empresas
de pe#ueno porte @ AEPPB e microempresas @ A?EB teriam se utili+ado indevidamente do benef0cio do
critrio preferencial de desempate em licitaes p.blicas, fi*ado pelo art$ 66 da 1ei Complementar n=
2578599:, dado #ue apresentavam receita bruta anual superior ao permitido em lei para o en#uadramento em
tal categoria$ -o averiguar os fatos, a unidade tcnica responsvel pelo feito apontou #ue uma dessas
empresas apresentou faturamento superior ao m*imo permitido em lei para en#uadramento como ?E ou
EPP por tr!s anos seguidos, utili+ando,se do benef0cio da prefer!ncia de desempate em DH oportunidades$
Em sua oitiva, a empresa beneficiada alegou, dentre outros argumentos, #ue n%o fora demonstrado, nos
autos, a utili+a%o efetiva do benef0cio do lance de desempate, Iuma ve$ que no constam informaes de
contrataes entabuladas pela empresaJ$ Consoante o relator, todavia, Ia sociedade empresria lanou mo
do privil*io de desempate em ,- .oitenta e cinco/ oportunidades, tendo sido identificados 0 .quatro/
certames em que a empresa utili$ou+se do lance de desempate para vencer o torneio licitat#rio, o que indica
fraude licitao, nos termos do art. 1' da Lei n. ,.22234115J$ -lm disso, ainda para o relator, Ia
concreti$ao de avenas ulteriores decorrentes das disputas irrelevante, pois basta verificar a ocorr!ncia
de utili$ao indevida do benefcio preferencial do empate, %aja vista que a empresa usou a benesse le*al
para sa*rar+se vencedora de certames p6blicos, para fins de confi*urao da ilicitude em exameJ$ Por
conseguinte, prop<s, e o Tribunal acoleu, #ue a empresa #ue utili+ou indevidamente o benef0cio do
desempate fosse declarada inid<nea para participar de licita%o na -dministra%o P.blica Oederal pelo pra+o
de um ano, ante a conduta fraudulenta percebida$ Acrdo n. 2101/2011, TC-019.5&'/2010-7, rel. Min.-
(u)!". M$rco! -e+.uerer Co!"$, 10.08.2011.
+icitao para aquisio de produtos de erenda escolar: arguentos coo a liitao de espao
para estocage de alientos ou o pra!o de validade dos produtos perec*veis no ipede que se&a
utili!ada a correta odalidade de licitao, desde que se&a reali!ada a elaborao de cronograa de
"orneciento, o qual deve integrar o instruento convocat'rio do certae
Ken.ncia noticiou ao Tribunal poss0veis irregularidades na gest%o de recursos federais despendidos pelo
?unic0pio de ?aus8-? / conta de diversos Programas, dentre eles, o 3acional de ?erenda Escolar @
AP3-EB$ -p)s o e*ame dos fatos, a unidade tcnica concluiu #ue averia irregularidade nas a#uisies de
merenda escolar nos anos de 599> e 5929, consistente na reali+a%o de licitaes sob as modalidades convite
e tomada de preos, #uando deveria ter reali+ado concorr!ncia, em ra+%o dos valores totais envolvidos$ Teria,
ocorrido, portanto, fracionamento indevido de despesa, na opini%o da unidade tcnica, #ue cegou a essa
conclus%o ap)s e*aminar argumentos do responsvel no sentido de #ue a reali+a%o de diversas licitaes
deveu,se, alm de outros motivos, I dificuldade de estoca*em dos alimentos adquiridos, bem assim
necessidade de observ"ncia do pra$o de validade dos produtos perecveis, que, se comprados em uma 6nica
licitao, certamente resultariam em perdas no decurso do ano letivoJ$ ( relator, ao concordar com os
e*ames da unidade tcnica, destacou, em sua proposta, Ia soma dos valores das aquisies de merenda
escolar reali$adas pelo 7unicpio de 7aus3)7 indica a adoo da concorr!ncia como modalidade
licitat#ria, e no de convite ou tomada de preos, conforme aconteceuJ$ -inda consoante o relator, Ia
limitao de espao para estoca*em de alimentos e a necessidade de observ"ncia dos pra$os de validade
poderiam ser facilmente contornadas mediante a elaborao de um crono*rama de fornecimento, o qual
deveria inte*rar o instrumento convocat#rio da licitao$ Por conseguinte, considerou #ue a utili+a%o de
modalidade licitat)ria distinta de concorr!ncia prejudicara a obten%o de proposta mais vantajosa /
administra%o municipal, tendo em conta #ue a compra fracionada dos alimentos afastara a possibilidade de
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ganos provenientes de economia de escala$ Prop<s o relator, ent%o, a rejei%o das justificativas do
responsvel, sem preju0+o de encaminar sugest%o de #ue le fosse aplicado multa, tendo em face a
irregularidade ocorrida, o #ue foi aprovado pelo Plenrio$ Acrdo n. 2109/2011, TC-011.886/2010-2, rel.
Min.-(u)!". Andr/ 0u1! de C$r,$l*o, 10.08.2011.
2l$)or$3o4 (ecre"$ri$ d$!
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Con"$"o4 in6o7uri!8"cu.o,.)r
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