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Texto para discusso ENAP

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Controle interno e
paradigma gerencial
Sheila Maria Reis Ribeiro*
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Braslia, DF
Julho/1997
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Texto para discusso ENAP
Controle interno e
paradigma gerencial
Sheila Maria Reis Ribeiro*
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Texto para discusso uma publicao da
Escola Nacional de Administrao Pblica
Editora
Vera Lcia Petrucci
Coordenao editorial
Flvio Carneiro Alcoforado
Reviso
Marluce Moreira Salgado
Editorao eletrnica
Maria Marta da Rocha Vasconcelos
ENAP, 1997
RIBEIRO, Sheila Maria Reis
R484C Controle interno e paradigma gerencial
Braslia: ENAP, 1997.
31 f. (Texto para discusso, 17).
1. Controle interno administrao pblica
I. Ttulo II. Srie.
CDD 350.7232
Braslia, DF
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
SAIS rea 2-A
70610-900 Braslia, DF
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E-mail: publicacoes@enap.gov.br
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* Mestre em sociologia pela Universidade de Braslia UnB e Gerente de Projeto da Secretaria
de Articulao Institucional do MARE.
1. Introduo
O interesse no estudo do tema controle surge num contexto de
reforma administrativa com vistas adequar o aparelho do Estado s novas de-
mandas do desenvolvimento econmico e social. O projeto de reforma admi-
nistrativa de iniciativa do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do
Estado tem por base um diagnstico de crise fiscal e de crise do modelo de
administrao burocrtica caracterstico do Estado nacional-desenvolvimen-
tista e interventor, vigente entre os anos 30 e final da dcada de 80 no Brasil.
Tendo cumprido o seu papel no passado, o modelo burocrtico torna-se obso-
leto por seu carter excessivamente formalista e rgido, hierarquizado e pouco
comprometido com resultados. A alternativa a este modelo denominada
administrao gerencial ou administrao por resultados.
A globalizao da economia e a dinmica tecnolgica exigem a
modernizao do aparelho do Estado, a descentralizao de funes e o forta-
lecimento da capacidade de governo para desempenho do seu papel estrat-
gico na promoo do desenvolvimento econmico e social. A coordenao
desse processo requer um Estado forte, gerencialmente competente, com
estruturas geis, capaz de dar respostas s demandas da sociedade.
Acrescenta-se s transformaes de ordem econmica e organiza-
cional o fato de que o advento da democracia e de uma conscincia de cida-
dania ensejaram demandas por participao e transparncia na conduo dos
negcios pblicos. Os exemplos do impeachment de Collor, em 1992, e,
recentemente, as denncias de possveis fontes de corrupo na Comisso do
Oramento, no Congresso Nacional, indicam que a sociedade brasileira avan-
a no sentido do controle social das instituies. Ao mesmo tempo, estes
exemplos colocam em questionamento a eficcia dos instrumentos formais
de controle administrativo.
Controle interno e
paradigma gerencial
Sheila Maria Reis Ribeiro*
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Difunde-se entre ns o conceito de accountability ainda inexistente
na cultura poltica brasileira e na lngua portuguesa o qual projeta a prestao
de contas do gestor para alm dos limites formais da burocracia,
responsabilizando-o perante a sociedade, e pressupondo mecanismos de
salvaguarda da sociedade contra excessos de poder. Pode-se inferir que o
referido conceito ilustra a idia de insuficincia do controle tcnico-formal e a
necessidade de uma cidadania ativa no processo de controle dos recursos
pblicos.
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Neste cenrio de grandes transformaes polticas e econmicas, a
filosofia de controle que deu suporte s organizaes burocrticas mostra-se
superada. O formalismo-legalista, a nfase contbil e a prtica policialesca que
acabaram por limitar o controle avaliao a priori de procedimentos
circunscritos ao mbito da prpria burocracia j no so suficientes para
justificar perante a sociedade o bom ou mau uso dos recursos pblicos. A
sociedade exige responsabilidade dos dirigentes no exerccio da funo pblica
e clama por servios pblicos de qualidade. A sociedade quer resultados.
Diante da crise dos servios pblicos e da escassez de recursos, a
alternativa que se apresenta a inovao gerencial. Tendo em vista que o paradigma
de administrao emergente est centrado no compromisso com o desempenho,
faz-se mister reconceber a prtica do controle no mbito da administrao pblica
federal. Assim, torna-se relevante o conhecimento da rea e a conscincia de que a
referida funo estratgica para o projeto de reforma do Estado.
Considerando o exposto, o presente estudo tem por objetivo fazer um
registro das transformaes em curso no mbito da funo controle, no Brasil,
particularmente no que se refere s mudanas do Sistema de Controle Interno
da administrao pblica federal, desencadeadas a partir de 1994, e destacar os
principais problemas da rea e eventuais conflitos decorrentes da mudana de
paradigma de administrao. Deste modo, o estudo limitar-se- aos aspectos
que qualificam a mudana de filosofia do controle interno, no atendo-se
dimenso operacional ou propriamente tcnica da rea. Com este fim, realiza-
ram-se entrevistas com representantes da Secretaria Federal de Controle
rgo central do sistema e com titulares das secretarias de controle interno
dos ministrios, lideranas sindicais, bem como procedeu-se ao levantamento
de documentos e legislao relativos rea. Serviram ainda como fonte de
dados: livros, textos, jornais e peridicos sobre o tema.
O presente estudo est estruturado em sete captulos, conforme a seguir:
1) O controle como questo cientfica;
2) Tipos de controle;
3) Antecedentes histricos do controle interno;
4) Institucionalizao do controle interno: a lei n
o
4.320/64 e o
decreto-lei n
o
200/67;
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5) Sistema de controle interno de 1979 a 1988;
6) Controle interno ps-1994 e o paradigma gerencial: controle de resultados;
7) Consideraes finais.
2. O controle como questo cientfica
O controle encontra-se entre as funes administrativas clssicas
identificadas por Fayol: planejar, organizar, comandar, coordenar e controlar. O
mesmo integrou o paradigma da administrao cientfica j preconizado por
Taylor, em 1903, quando teve origem a Escola Clssica de Administrao.
Segundo VIEGAS (1996:3), o termo tcnico controle foi transposto, por
analogia, da sociologia para a administrao, tendo em vista a precedncia daquela
cincia sobre esta. Deste modo, o controle administrativo teria sido influenciado
de modo perverso pela viso comportamental e punitiva do controle social, vigen-
te na sociologia. O autor afirma, criticamente, que embora a administrao esteja
inserida no ramo das cincias sociais, tendo como fundamento epistemolgico a
sociologia, no h identidade entre os conceitos. De acordo com a sua interpre-
tao funcionalista, enquanto a sociologia est voltada para o domnio da coeso
social, a administrao insere-se no domnio da ao. Por no se levar em conta
esta distino, o controle administrativo teria assumido uma conotao negativa,
cuja origem est nos fundamentos do controle social. O sentido negativo
expresso quando o controle aparece como sinnimo de fiscalizar, supervisionar,
ou seja, exercer uma ao de controle sobre pessoas. Diferentemente desta
concepo negativa (correo de pessoas), a interpretao positiva aquela que
considera o controle como a capacidade de fazer com que as coisas ocorram
segundo o que foi planejado. Ou seja, a percepo do controle volta-se para a ao
(correo da ao), visando ao alcance dos objetivos.
Do ponto de vista das cincias jurdicas, o controle fundamenta-se nas
normas do direito administrativo, no captulo que dispe sobre os princpios
bsicos que regem a administrao pblica, quais sejam: legalidade, moralidade,
impessoalidade e publicidade. Destes princpios, decorrem os deveres do admi-
nistrador: a) dever de eficincia; b) dever de probidade; e finalmente, c) dever
de prestar contas.
O dever de prestar contas decorrncia natural da administrao como encargo de
gesto de bens e interesses alheios (...) No caso do administrador pblico, esse dever
ainda mais se alteia, porque a gesto se refere aos bens e interesses da coletividade e
assume o carter de um mnus pblico, isto , de um encargo para com a
comunidade. (...) A prestao de contas no se refere apenas aos dinheiros pblicos,
gesto financeira, mas a todos os atos de governo e de administrao. (...) O dever de
prestar contas alcana no s administradores de entidades e rgos pblicos como,
tambm, os entes paraestatais e at particulares que recebam subvenes estatais para
aplicao determinada (CF, art.70 e pargrafo nico). (MEIRELES: 1993, 92-93).
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A revoluo cientfico-tecnolgica, que tem impulso no ps-guerra e se
intensifica a partir da dcada de 70, determinou a ruptura do paradigma mecani-
cista de administrao cientfica, e tem submetido a questionamento muitas das
pretenses positivistas das cincias normativas. O ritmo acelerado do desenvol-
vimento tecnolgico exige uma nova perspectiva de abordagem do funciona-
mento das organizaes, sejam elas de natureza privada ou pblica.
O paradigma de administrao ps-taylorista baseia-se em princpios de
gerncia que rompem com processos de trabalho alicerados em estruturas
especializadas, rgidas e hierarquizadas, com a tradicional diviso entre trabalho
intelectual e trabalho manual. Estes foram os elementos estruturantes que de-
ram suporte burocracia weberiana (mecanicista). A nova revoluo tecnol-
gica entra em contradio com a mecanizao rgida, e os meios de controle e
correo reclamam inovaes cientficas e tcnicas radicais.
A revoluo informacional contrape lgica mecanicista, sistemas flexveis, auto-
regulados, tendo por base o princpio orgnico (...) Em oposio ao princpio mecnico
da continuidade (regularidade invarivel), o princpio da automao [num estgio cuja
base tcnica distinta da que caracterizou a revoluo industrial] implica, com efeito, a
flexibilidade, ou dito de outra maneira, a capacidade de a mquina no apenas corrigir-
se a si mesma, mas, simultaneamente, adaptar-se a demandas variveis, mudando a sua
programao.(LOJKINE: 1995, 79-82).
A dinmica das tecnologias da informao impe a superao de con-
cepes formais de planejamento e de ao sistmica que no levam em conta
noes de risco, contradio, indeterminao e, sobretudo, a criatividade da
organizao como fatores de incremento de valor.
Considerando que o conceito de controle est, ainda, predominantemen-
te influenciado pela perspectiva mecanicista de cincia, quer da sociologia, quer
da administrao, quer do direito positivo como correo de desvios pessoais,
comportamentais ou de cursos de ao possivel afirmar-se a existncia de
um vasto campo de pesquisa a explorar sobre o papel do controle em organi-
zaes condicionadas dinmica tecnolgica. Ressalta-se em particular o caso
das organizaes pblicas sujeitas no s s inovaes cientficas e tcnicas,
mas tambm dinmica poltica da sociedade.
3. Tipos de controle
Ao falar-se em controle, importante destacar os tipos de controle exis-
tentes na literatura relativa administrao pblica e, sobretudo, perceber a fre-
qente distino que feita entre controle administrativo e controle poltico.
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Sob o ponto de vista administrativo, define-se controle como a faculdade
de vigilncia, orientao e correo que um Poder, rgo ou autoridade exerce
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sobre a conduta funcional do outro. Os tipos e formas de controle variam segundo
o Poder. Assim, se tem: a) o controle administrativo, ou Executivo, dos atos da
prpria Administrao; b) o controle Legislativo sobre determinados atos e
agentes do Executivo; e c) o controle Judicirio ou a correo dos atos ilegais de
qualquer dos Poderes, quando lesivos de direito individual ou do patrimnio
pblico. Estes controles, conforme o seu fundamento, sero hierrquicos ou
finalsticos; consoante a localizao do rgo que os realizam podem ser internos
ou externos; segundo o momento em que so feitos, consideram-se prvios,
concomitantes ou subseqentes ou, por outras palavras, preventivos, sucessivos
ou corretivos. E, finalmente, quanto ao aspecto controlado, podem ser de lega-
lidade ou de mrito (MEIRELLES: 1981, 638-639).
Tomando como referncia Meirelles, ARAJO (1993: 4) diferencia
quatro tipos de controle:
a) controle poltico exercido pelo Poder Legislativo, por meio da
instituio de comisses de inqurito, e mediante formas distintas de
controle social;
b) controle administrativo destina-se ao conhecimento
pormenorizado da legalidade dos atos do Poder Executivo, sendo exercido
pelos rgos do Sistema de Controle Interno e em auxlio ao Controle
Externo, representado pelo Tribunal de Contas da Unio;
c) controle de contas exercido pelo Tribunal de Contas da Unio,
denominado Controle Externo. Como rgo eminentemente tcnico e de-
corrente da delegao de competncia do Poder Legislativo, o TCU visa dar
pareceres e informaes que possam subsidiar o efetivo controle poltico
pelo Congresso Nacional; e finalmente
d) controle judicirio que tem por funo coibir abusos das normas
de conduta e das prticas dolosas contra o patrimnio pblico, enquadradas
no Cdigo Penal.
Segundo PISCITELLI (1988:33) podem-se distingir quatro enfoques
essenciais de um sistema de controle na administrao pblica:
1) a reviso, a verificao das operaes sob o aspecto eminentemente
contbil, formal e legal;
2) a eficincia, que concerne aos meios empregados, aos recursos
utilizados para a consecuo dos objetivos;
3) a eficcia, a verificao do produto, dos programas, dos fins perseguidos; e
4) a avaliao dos resultados, o julgamento da prpria administrao.
Na perspectiva do autor, o controle interno o mesmo pode ser dito a
respeito do controle externo tem-se reduzido predominantemente ao primeiro
enfoque e apenas tangencialmente aos dois subseqentes. O segundo depende do
aperfeioamento e adequao da contabilidade pblica. A falta de um sistema de
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contabilidade de custos impede a fixao de medidas de desempenho. O xito do
terceiro requer o acompanhamento fsico-financeiro das atividades e projetos,
com a realizao do anterior. Todavia o quarto, a avaliao dos resultados, na sua
concepo, o mais complexo, dado que envolve o questionamento dos objetivos
e diretrizes definidos e no apenas o seu cumprimento devendo se constituir
numa prerrogativa do Congresso Nacional, como rgo de controle poltico.
De acordo com Dallari, considerando-se o controle de legalidade como
simples exame da conformidade com a lei, e o controle de mrito como a verifi-
cao da convenincia, oportunidade, praticidade, eficincia, economia, etc., a
Constituio federal de 1988 determinou como atribuio do controle externo o
controle da legalidade, enquanto a atribuio do controle interno abrange tanto o
controle de mrito quanto o de legalidade. (DALLARI apud PISCITELLI (1988: 35)
Para efeito deste estudo, abordamos o controle administrativo,
particularmente no que diz respeito ao controle interno da administrao
pblica federal.
4. Antecedentes histricos do controle interno
Um breve retorno na histria da administrao pblica brasileira mostra que
o controle interno surge no processo de evoluo do controle das contas pblicas.
De acordo com ARAJO (1993), o controle das contas pblicas remonta
ao Brasil-Colnia, com as primeiras aes disciplinares relativas ao tombamento
de bens pblicos, arrecadao de dzimos, ao registro de receita e despesa;
exigncias de prestao de contas anuais por parte dos provedores das capitanias
hereditrias e aplicao de penalidades em casos de falta. Neste perodo,
registram-se experincias pioneiras de criao de instncias para apreciao das
contas pblicas tais como: o embrio de um Tribunal de Contas, no Nordeste,
ocupado pelos holandeses, com a funo de fiscalizar as contas pblicas da admi-
nistrao, a servio da Companhia das ndias Ocidentais; no Cdigo Pombalino de
1761, aparece a criao de uma corte de constrasteao financeira; a Carta Rgia
de 1764 determina a implantao de juntas da Fazenda no Rio de Janeiro e nas
Capitanias; com a chegada da famlia real, cria-se o Errio Rgio e o Conselho de
Fazenda, cujas funes eram, respectivamente, as de coordenar e de controlar
todos os dados referentes ao patrimnio e aos fundos pblicos.
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No Brasil-Imprio, com a Proclamao da Independncia, foi institudo o
Tesouro Nacional, com caractersticas de Tribunal. Teoricamente, a partir de
ento, foram dados os primeiros passos no sentido de controlar a gesto gover-
namental por meio de oramentos pblicos e de balanos gerais.
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Em 1831, foi
criado o Tribunal do Tesouro Pblico Nacional, agrupando as atividades fiscaliza-
doras do Tesouro Nacional e do Conselho da Fazenda, competindo-lhe a adminis-
trao da despesa e da receita pblicas, da contabilidade e dos bens nacionais, o
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recebimento das prestaes de contas anuais de todas as reparties e a anlise dos
emprstimos e da legislao fazendria. Seu poder estendia-se, ainda, inspeo das
reparties fiscais, bem como demisso de funcionrios no-idneos.
A reforma administrativa de 1850, por meio do decreto n
o
736, confir-
mou a competncia do Tribunal do Tesouro Pblico Nacional sobre a suprema
administrao da Fazenda, sendo integrado por um presidente (ministro da
Fazenda), e quatro conselheiros: diretor-geral das rendas pblicas, diretor-geral
da despesa pblica, diretor-geral da contabilidade e procurador-fiscal do
Tesouro. De acordo com ARAJO (1993), Ewald Sizenando Pinheiro constata
neste fato o embrio do controle interno no Brasil.
Em 1858, o Tribunal do Tesouro teve ampliada sua competncia com a
criao de uma Diretoria de Tomada de Contas. J em 1878, afirmava -se a
impotncia da referida diretoria diante do ministro da Fazenda, de quem depen-
dia e a quem obedecia.
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Com a Proclamao da Repblica (1889) e o fortalecimento institucio-
nal das atividades legislativas, o controle das contas pblicas sofreu transforma-
es. Novas concepes foram inseridas na atividade relativa ao controle de
contas. , pois, neste perodo que se cria o Tribunal de Contas da Unio,
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cujas
competncias eram o exame, reviso e julgamento de todas as operaes rela-
cionadas com a receita e a despesa da Unio. A fiscalizao era feita por meio
do mecanismo de registro prvio. Competia-lhe, ainda, liquidar as contas de
receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de sua apresentao ao
Congresso Nacional.
Destaca-se a nfase corretiva do controle, naquela poca influenciado
pelas idias positivistas tpicas do contexto scio-poltico que marcou a
formao da Repblica. O texto da Exposio de Motivos que acompanhou o
decreto explicita as razes que levaram criao do Tribunal de Contas:
a) tornar o oramento uma instituio inviolvel e soberana em sua
misso de prover s necessidades pblicas, mediante o menor sacrifcio dos
contribuintes;
b) fazer desta lei das leis uma fora da Nao, um sistema sbio, econ-
mico, escudado contra todos os desvios, todas as vontades, todos os poderes
que ousarem perturbar-lhe o curso normal;
c) instalar no Pas o hbito da fiel execuo do oramento;
d) suprir o ento vigente sistema de contabilidade oramentria, defei-
tuoso no seu mecanismo e fraco na sua execuo (ARAJO: 1993, 23-24).
Com o advento da Revoluo de 1930 e o fechamento do Congresso
Nacional, no houve prestao de contas pelo Executivo por um perodo de trs
anos.
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O Tribunal de Contas somente foi revitalizado com a Constituio federal
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de 1934, onde aparece como rgo de cooperao nas atividades governamentais.
O registro prvio de despesa foi reabilitado e estabeleceu-se a prtica da presta-
o de contas anuais do Presidente da Repblica, preliminarmente ao seu envio ao
Legislativo.
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A partir de 1935, o tribunal passou a responder consultas de minis-
tros de Estado, acerca da legislao oramentria, contbil e financeira e a expe-
dir instrues dentro de sua rea de atuao (levantamento e tomada de contas).
Na vigncia do Estado Novo, com a Constituio de 1937, alguns
contratos passaram a prescindir de registro junto ao Tribunal, com despesas
de tipo: representao, excurso, hospedagens, etc. Alguns rgos foram
sendo gradativamente dispensados do registro prvio de despesas, p.ex. o
Departamento de Correios e Telgrafos, passando-se deste modo prtica do
controle a posteriori
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(ARAJO: 1993, 56).
Em 1946, com a redemocratizao do Pas, restabelece-se a autonomia
do Tribunal de Contas. Houve progressos no controle de contas. As tomadas de
contas podiam ser realizadas em qualquer tempo, nos casos de comprovado
desvio. Foram criadas delegaes do tribunal em todos os estados da Federao,
junto s delegacias fiscais, cuja competncia era o exame, emisso e parecer
das contas para julgamento pela Corte. Em 1949, a Lei Orgnica n
o
830/49
incluiu, entre as atribuies do tribunal, a fiscalizao da receita.
No obstante os progressos verificados, a prestao de contas limitava-
se ao aspecto formal: apresentao de comprovantes de gastos efetuados, sem a
comprovao da efetiva realizao das despesas. Acrescenta-se a isso a institu-
cionalizao da prescrio de contas, mecanismo utilizado nos casos em que os
processos de prestao de contas no fossem formalizados em tempo hbil.
5. A institucionalizao do controle interno:
A lei n
o
4.320/64 e o decreto-lei n
o
200/67
A partir da dcada de 60, com a ampliao das funes do Estado e o
conseqente crescimento de sua estrutura expanso da administrao indireta
tornaram-se pouco efetivos os mecanismos existentes de acompanhamento da
administrao financeira e oramentria. Com o fim de tornar o controle mais
efetivo, e evitando a transformao do controle externo numa mega-estrutura,
criou-se a funo controle interno. Em decorrncia, foram desligados da alada
do Tribunal de Contas a partir de ento, denominado Tribunal de Contas da
Unio
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o registro prvio das despesas e o sistema de delegao de controle
junto aos rgos da administrao pblica, sem prejuzo da competncia daquela
Corte. Deste modo, prevaleceram os princpios da racionalizao administrativa
e da economia processual (ALENCAR: 1990, 60).
A lei n
o
4.320, de 17 de maro de 1964, que estatui normas gerais de
Direito financeiro para a elaborao e controle dos oramentos e balanos da
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Unio, dos estados, dos municpios e do Distrito Federal, apresenta pela primeira vez
as expresses controles interno e externo, com suas respectivas funes definidas:
Do Controle da Execuo Oramentria
Captulo I
Disposies Gerais
Art. 75 O controle da execuo oramentria compreender:
I a legalidade dos atos de que resultem a arrecadao da receita ou a realizao da
despesa, o nascimento ou a extino de direitos e obrigaes;
II a fidelidade funcional dos agentes da administrao responsveis por bens e
valores pblicos; e
III o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetrios e em
termos de realizao de obras e prestao de servios.
Captulo II
Do Controle Interno
Art. 76 O Poder Executivo exercer os trs tipos de controle a que se
refere o artigo 75, sem prejuzo das atribuies do Tribunal de Contas da Unio ou
rgo equivalente.
Captulo III
Do Controle Externo
Art. 81 O controle da execuo oramentria, pelo poder Legislativo, ter por
objetivo verificar a probidade da Administrao, a guarda e legal emprego dos dinheiros
pblicos e o cumprimento da Lei do Oramento(MACHADO JR. & REIS: 1995, 139-146).
Nota-se que, quando da especificao de atribuies, no foi prevista
qualquer vinculao entre controle externo e controle interno, prevalecendo o
regime do Cdigo de Contabilidade da Unio de 1922, at ento vigente. Somente
mais tarde, com a Constituio de 1967, Artigo 71-I, relaciona-se como uma das
atribuies do controle interno a de criar condies indispensveis para a
eficcia do controle externo(ALENCAR: 1990, 5).
A referida lei previu como atribuio do controle interno a prtica de
verificao prvia, concomitante e subseqente da legalidade dos atos de execu-
o oramentria. A verificao prvia ou a adoo do controle a priori
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signi-
ficou, em termos prticos, uma transformao da tradicional sistemtica do
registro prvio, anteriormente executada pelo Tribunal de Contas.
Posteriormente, a reforma administrativa implantada pelo decreto-lei n
o
200/67 determinou a criao do Sistema de Controle Interno pelo Poder
Executivo, com vistas:
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a) criar as condies para eficcia do controle externo, conforme j
mencionado;
b) acompanhar a execuo de programas de trabalho e do oramento; e
c) acompanhar os resultados alcanados pelos administradores e
verificar a execuo dos contratos.
O decreto n
o
61.386/67 instituiu as inspetorias-gerais de finanas no
mbito dos ministrios civis, dos rgos da Presidncia da Repblica e minis-
trios militares, com a atribuio de desempenhar as funes de auditoria e
controle em geral. Integradas aos sistemas de administrao financeira, contabi-
lidade e auditoria, como rgos setoriais, as inspetorias gerais tinham como
objetivo assessorar os ministrios do Estado. Sem prejuzo de sua subordinao
s estruturas s quais se integravam, as mesmas estavam sujeitas orientao
normativa, superviso tcnica e fiscalizao especfica da Inspetoria Geral
de Finanas do Ministrio da Fazenda.
De acordo com PISCITELLI (1988:16), o decreto-lei n
o
200/67 ao insti-
tuir o Sistema de Controle Interno no definiu explicitamente o sentido da
funo controle, tendo reduzido o seu alcance ao associar a palavra controle ao
termo financeiro.
Por outro lado, a reforma administrativa de 1967 ao instituir o controle
como um dos princpios fundamentais que passaram a reger a administrao
federal o fez de modo a refletir a racionalidade do Estado empresrio: o
trabalho administrativo ser racionalizado mediante simplificao de processos
e supresso de controles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo
custo seja evidentemente superior ao risco(Cf. Art.14, Captulo V, do decreto-
lei n
o
200/67).
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6. Sistema de controle interno de 1979 a 1988
Entre 1964 e 1967 perodo marcado pelo regime autoritrio conso-
lidou-se o Sistema de Controle Interno. A partir de 1979, o mesmo passou por
vrias mudanas em termos de estrutura e funcionamento.
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Com a Constituio
federal de 1988 e a consolidao da democracia no Pas, amplia-se o seu alcan-
ce, e o controle interno cresce em importncia.
6.1. A subordinao do controle interno Secretaria do Tesouro
Nacional STN
Em 1979, por meio do decreto n
o
84.362/79, as Inspetorias Gerais de
Finanas foram substitudas pelas Secretarias Setorias de Controle Interno
CISETs. A Secretaria Central de Controle Interno Secin passou a ser o rgo
normativo central consolidador das atividades de administrao financeira,
contabilidade e auditoria vinculado Secretaria de Planejamento da Presidncia
da Repblica Seplan/PR. Secin couberam com exclusividade as atividades de
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auditoria de toda a administrao pblica federal. Em cada capital foi criada uma
Delegacia Regional de Contabilidade e Finanas Decof, subordinada Secin e
responsvel pela execuo oramentria, financeira e patrimonial da Unio, com
exceo do Distrito Federal.
Introduziu-se o acompanhamento fsico-financeiro de projetos de ativi-
dades a cargo de unidades descentralizadas.
Em 1985, o decreto n
o
91.150/85 transferiu a Secin para o Ministrio
da Fazenda.
Em 1986, o decreto n
o
92.452/86 extingiu a Secin e suas atribuies
foram transferidas para a ento criada Secretaria do Tesouro Nacional STN,
que passou a ser o rgo central do sistema. Com a referida mudana, as
atividades de auditoria, antes centralizadas na Secin, foram descentralizadas,
passando a serem executadas preferencialmente pelos rgos setoriais dos
ministrios. As autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de
economia mista no foram formalmente includas no Sistema de Controle
Interno do Poder Executivo. Coube s Secretarias de Controle Interno dos
ministrios o exame das contas dos dirigentes da administrao indireta. As
delegacias regionais de contabilidade e finanas passaram a denominar-se
delegacias do Tesouro nacional em todo pas. Aps esta reforma, o controle
interno passou, ainda, por sucessivas modificaes de estrutura.
A subordinao do Controle Interno Secretaria do Tesouro Nacional
STN manteve a funo controle circunscrita aos aspectos contbil e financeiro.
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Registra-se, ainda, que a descentralizao das atividades de auditoria ocorreu sem
a devida coordenao, em prejuzo das aes do Sistema de Controle Interno.
No havia viso propriamente de controle(Cf. Entrevista, 04/12/96).
Em 1987, o governo federal expediu o decreto n
o
95.076, de 22/10/87,
criando os cargos de Analista de Finanas e Controle e de Tcnico de Finanas e
Controle, integrantes da Carreira de Finanas e Controle do Ministrio da Fazen-
da. O decreto determinou a transposio para a carreira de todos os servidores em
exerccio no Departamento do Tesouro Nacional e nas Secretarias de Controle
Interno dos ministrios. Os mesmos passaram a ser subordinados diretamente ao
Ministrio da Fazenda. A criao da carreira embora em condies no ideais,
dado que integraram-na pessoas com qualificaes profissionais distintas, con-
forme Entrevistas de 10/12 e 11/12 foi positiva e permitiu que mais tarde fosse
se definindo um perfil profissional para a rea.
6.2. O controle e a Constituio federal de 1988
A Constituio federal de 1988 consolidou o processo de redemocra-
tizao do Pas, iniciado com a transio democrtica a partir de 1985. Sem
entrar no mrito das reformas administrativas efetivadas neste perodo, pode-se
afirmar que o momento mostrou-se favorvel ao fortalecimento da funo
15
controle, tendo em vista a liberdade de participao da sociedade e a emergn-
cia do discurso sobre direitos de cidadania, transparncia administrativa e
controle social das instituies.
A Carta Constitucional disps claramente que todos os Poderes
governamentais mantero, de forma integrada, o Sistema de Controle Interno.
Embora cada Poder tenha o seu prprio controle interno, o sistema dever ser
coordenado pelo Executivo.
O controle tornou-se universal, abrangendo todos os atos da administra-
o, quer se trate da receita ou da despesa. O sistema de controle adotou a indi-
viduao j contemplada no decreto-lei n
o
200/67 ou seja, alm da sua abran-
gncia universal, o controle recai sobre cada agente da administrao, desde que
seja responsvel por bens e valores pblicos (MACHADO Jr. & REIS: 1995, 137).
A Constituio prev, tambm, que os responsveis pelo controle
interno ao tomarem cincia de irregularidades devem denunci-las junto ao
Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria. Do
mesmo modo, registra-se o avano da Constituio, no sentido do controle
social ao prever que qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindi-
cato parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades perante
o Tribunal.
Em termos gerais, so notrios os avanos do controle na Constituio
federal de 1988: ampliao da abrangncia do controle, incluso do controle
social e avaliao do cumprimento das metas do governo, conforme dispe a
Carta Constitucional:
Art. 74 - Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma
integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos
programas de governo e dos oramentos da Unio.
Entretanto, do ponto de vista da concepo filosfica que orienta as aes
do controle, registra-se a inexistncia de um salto de qualidade. Ainda que no o
explicite, a Constituio ratifica a nfase na contabilidade gerencial e financeira,
posto que a fiscalizao feita a partir de informaes contbeis. Embora desde
que na lei n
o
4.320/64 esteja previsto o controle do cumprimento do programa de
trabalho e de realizao de obras e prestao de servios, no se atendo ao controle
meramente legalstico e, ainda, tendo acrescentado a verificao do cumprimento
do programa de trabalho, estabelecido em termos fsico-financeiros na prtica,
este tipo de controle no evoluiu, at o momento, e a maioria dos rgos de contro-
le no Brasil restringem-se ao controle jurdico e contbil-financeiro (MACHADO Jr.
& REIS: 1995: 137-138).
16
7. Controle interno ps-1994 e o paradigma
gerencial: controle de resultados
7.1. A criao da Secretaria Federal de Controle SFC
Mudanas de ordem poltica, econmica e institucional, desencadea-
das a partir dos anos 80, contriburam para a gradativa reestruturao do Con-
trole Interno, tendo culminado, em 1994, com a reformulao do Sistema. O
novo Controle Interno do Poder Executivo tem como marco a edio da me-
dida provisria n
o
480, de 27 de abril de 1994. A partir de ento, o Sistema de
Controle Interno do Executivo passou a ser integrado pela Secretaria Federal
de Controle SFC, pela Secretaria do Tesouro Nacional STN, por um con-
selho consultivo e pelos rgos setoriais com subordinao tcnica. O Minis-
trio da Fazenda funciona como rgo central do sistema.
Distinguindo-se as aes de finanas das aes de controle, a Secretaria
Federal de ControleSFC tem como atribuio a avaliao da gesto pblica e o
acompanhamento dos programas de governo; enquanto a Secretaria do Tesouro
Nacional responde tcnica e normativamente pelos sistemas de Programao
Financeira e Contabilidade, e pelo controle financeiro que garante o equilbrio e
a transparncia dos gastos pblicos.
15
A subordinao das CISETs antes integradas estrutura dos minis-
trios ento criada Secretaria Federal de Controle SFC possibilitou a
coordenao das aes de controle, dando condies para a promoo do
aperfeioamento da funo. A mudana garantiu a independncia e a sistemati-
zao das aes de controle e a difuso de uma nova filosofia na qual os minis-
tros passam de chefes a clientes (Cf. Relatrio de gesto da Secretaria Federal
de Controle, 1995: A Nova Filosofia do Controle Interno, p. 5).
Constituem atribuies da SFC, em consonncia com o art.74 da Cons-
tituio federal: a) o acompanhamento, a fiscalizao e a avaliao dos resul-
tados da execuo dos oramentos da Unio, dos programas de governo, e da
gesto dos administradores pblicos; b) a realizao de auditorias nos sistemas
contbil, financeiro, de pessoal e de execuo oramentria. A Secretaria tam-
bm apia o Controle Externo e procede superviso ministerial, mediante
assessoramento aos ministros de Estado. Dentre suas atribuies, inclui-se,
ainda, o estmulo sociedade civil para participao no acompanhamento e
fiscalizao dos programas executados com recursos federais.
16
Ressalta-se que a partir de 1994, alm de separadas as atividades de
controle (controle de gesto) das atividades de finanas (controle de finanas),
buscou-se implementar a nova filosofia do controle, tendo por base a crtica do
modelo legalista, policialesco e meramente formal, responsvel dentre outros
fatores pela viso negativa e pelas resistncias em relao atuao do controle
interno. Como alternativa ao controle formal, props-se o controle preventivo.
17
7.2. Controle preventivo e administrao gerencial
De acordo com gestores e representantes do Sistema de Controle
Interno, a postura preventiva (ao preventiva), desenvolvida j em 1994, vem
ao encontro do que prope, a partir de 1995, o governo Fernando Henrique
Cardoso, no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, de iniciativa do
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Ou seja, a substi-
tuio do modelo de administrao burocrtica, baseada no formalismo, na
hierarquia, no excesso de normas, na rigidez de procedimentos e no pressu-
posto da desconfiana (em relao ao administrador), cuja nfase o controle
a priori dos procedimentos, pelo paradigma de administrao gerencial,
baseada no controle a posteriori ou de resultados.
De acordo com o diagnstico contido no Plano Diretor, o modelo
burocrtico relaciona-se com o controle rgido dos processos (...) Os ins-
trumentos de superviso e acompanhamento so pouco criativos, sendo
deste modo insuficientes para caminhar passo a passo com a mudana tecno-
lgica e atender necessidade de repensar e propor novos objetivos e mto-
dos de forma gil, em menor tempo, e a um custo mais baixo. Alm disso, o
sistema carece de mecanismos auto-reguladores e refratrio s inovaes.
Sua capacidade de resposta aos novos e constantes estmulos limitada, fato
que o torna arcaico e ineficiente.(Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado: 1995, 49). A administrao gerencial, ao contrrio, flexvel,
criativa, permevel s inovaes, est orientada para a obteno de resulta-
dos, possui indicadores de desempenho, baseia-se na autonomia da gesto e
no controle a posteriori ou de resultados. A mesma caracteriza-se pela
eficincia e qualidade dos servios.
Segundo esta perspectiva, a reforma administrativa de 1967 foi um
marco na tentativa de superao da rigidez burocrtica, podendo ser considerada
como o primeiro momento da administrao gerencial no Brasil. O decreto-lei
n
o
200/67 instituiu a descentralizao funcional, por meio da qual realizou-se a
transferncia de atividades para autarquias, fundaes, empresas pblicas e
sociedades de economia mista, com o fim de obter maior dinamismo operacio-
nal. A referida reforma promoveu, ainda, a racionalizao administrativa ao
instituir as funes planejamento e oramento, e ao difundir como princpios
gerais de ao: desconcentrao, coordenao e controle, competncia e infor-
mao no processo decisrio.
Outras tentativas mais voltadas para a simplificao de procedimentos
podem ser encontradas em 1970, com a criao da Secretaria de Modernizao
Semor e em 1981, com o Programa Nacional de Desburocratizao PrND.
Contudo, o projeto de reforma administrativa de 1995 insere-se num contexto
amplo de reforma do Estado, e visa superao do paradigma burocrtico
enquanto concepo de organizao e de gesto.
18
Tomando como referncia a crtica estrutura burocrtica, as aes da
Secretaria Federal de Controle em 1995 pautaram-se por uma filosofia que se
aproxima do discurso do Plano Diretor: Vivemos um perodo de reformulao
do Estado, onde se busca romper com estruturas meramente burocrticas, bem
como repensar o prprio papel do Estado que, deixando de ser um ente mera-
mente legalista, procura resultados mediante indicadores previamente estabe-
lecidos. (...) A postura preventiva permitiu uma mudana nos mtodos do con-
trole. A Secretaria Federal de Controle agora visa s aes desenvolvidas pelo
Estado, atravs do acompanhamento dos programas de governo e das gestes
dos administradores. As atividades esto voltadas para a orientao e no mais
para a punio. O controle preventivo, orientador e voltado para a aferio de
resultados vem se mostrando como a maneira mais produtiva de tratar a coisa
pblica (Cf. Relatrio de Gesto da Secretaria Federal de Controle 1995:
A Nova Filosofia do Controle Interno, p. 9-10).
A postura preventiva (ao preventiva) visa ao assessoramento do
gestor ministros e ministrios clientes do Controle Interno. Busca-se a
integrao do ciclo planejamento, oramento, finanas e controle, com a
finalidade de dar suporte administrao federal por meio da busca do melhor
controle do gasto, usando mecanismos de eficincia, eficcia, efetividade e
economicidade. As auditorias so vistas como instrumentos de maior alcance
medida que no se restringem aos aspectos estritamente legais, transfor-
mando-se em procedimentos auxiliares na mudana de critrios de gasto, e
no apenas se constituindo em indicadores de erro. O novo enfoque prioriza a
qualidade do gasto e abre a discusso sobre os resultados objetivos da gesto
de recursos pblicos.
Segundo declarao do secretrio federal de controle, Domingos Poubel,
nos ltimos 30 anos, o controle interno dedicou-se a verificar a parte legal e
formal dos gastos. A preocupao centrava-se no cumprimento das normas pelo
administrador. No havia discusso sobre os resultados ou objetivos da gesto de
recursos pblicos. At hoje, no existem metas claras na maioria dos rgos
pblicos. O oramento da Unio especializou-se na forma, nmeros, e no em
resultados. At porque no existem indicadores de desempenho que revelem se os
rgos do governo cumpriram ou no suas metas. Perdemos na verdade a viso
gerencial do processo. Este quadro precisa ser revertido. necessrio que as
reas de planejamento e oramento definam o que uma gerncia eficaz. Isto est
previsto na reforma administrativa, principalmente na utilizao do Contrato de
Gesto (Opinio.Tema Revista do Serpro n
o
127. Braslia, mai/jun. 1996).
Em princpio, parece haver uma convergncia entre a postura preventiva j
em experimentao pelos rgos do Sistema de Controle Interno
17
e os objetivos
do governo de implantar a administrao gerencial ou de resultados. A Secretaria
de Controle Interno tem participado ativamente do processo de modernizao da
19
gesto, integrada discusso dos projetos de criao das Agncias Executivas e
das Organizaes Sociais,
18
em particular no que diz respeito ao controle via
contratos de gesto desses novos entes jurdicos, criados com a descentrali-
zao a ser levada a cabo pela reforma administrativa.
Entretanto, considerando-se a hiptese de existncia, por um lado, de
uma convergncia entre a nova filosofia do Sistema de Controle Interno, imple-
mentada a partir de 1994, e o que prope o Plano Diretor da Reforma, em 1995
flexibilizao/simplificao de normas e de estruturas, controle de resulta-
dos, avaliao da gesto baseada em indicadores de desempenho e, por outro
lado, de diferenas conceituais e de dificuldades para implementao da nova
filosofia de gesto e de controle, procedeu-se a entrevistas com representantes
do Sistema de Controle Interno,
19
com vistas identificar obstculos a serem
superados para a mudana. Os dados so apresentados a seguir.
Considerando-se a nova filosofia preventiva, do ponto de vista dos
representantes do Controle Interno, o que necessrio mudar para se alcanar o
controle por resultados?
Quadro: Sntese dos dados qualitativos coletados em entrevistas com
representantes do sistema de controle interno 2
o
semestre de 1996
1 Estrangulamentos do Sistema de Controle Interno
Em nvel sistmico
falta de clareza quanto finalidade do Controle Interno
falta de cultura poltica que respalde a importncia institucional do controle
predomnio da viso policialesca, punitiva, externa e internamente
rea, no obstante a mudana de filosofia
distanciamento das polticas governamentais
carncia de instrumentos adequados de planejamento e oramento (metas)
falta de uma estratgia adequada de articulao interinstitucional
problemas na interlocuo com o governo
Em nvel organizacional
provisoriedade do Sistema (Medida Provisria n
o
480/94, 25
a
edio
em 10.05.96)
inadequao da estrutura quanto aos aspectos funcionais
falta de clareza quanto s diretrizes emanadas do rgo central
grau de autonomia dos gestores
20
Em nvel profissional
no obstante a melhoria advinda com a promoo regular de concursos,
faltam profissionais qualificados
predomnio da formao contbil, em detrimento de outras reas de
conhecimento (administrao, direito)
rotatividade de pessoal
deficincia de treinamento face demanda
Em nvel material
precariedade da estrutura fsica
precariedade de recursos tecnolgicos
Em nvel de postura
dificuldade de internalizao da nova filosofia do Controle Interno
controle voltado para resultados ainda formal e legalista
sobrevivncia da postura policialesca
Em nvel cognitivo
falta de clareza conceitual
falta de clareza na identificao de funes de auditoria e de fiscalizao
deficincias na produo de informaes gerenciais
2 Estrangulamentos da administrao pblica
predomnio da vertente formalista
rigidez burocrtica
excesso de regulamentao, rigidez de normas e normas de complexa
interpretao (ambigidades)
permeabilidade ao clientelismo
cultura patrimonial
pouca experincia de controle social
resistncia a formas de controle em geral
O quadro demonstra a existncia de obstculos que vo desde a viso
negativa do controle como funo administrativa, o carter provisrio da
organizao do Sistema de Controle Interno, e dificuldades de ordem fsica
e tecnolgica at deficincias cognitivas que dizem respeito s imprecises
conceituais na abordagem do controle de resultados.
21
Um aspecto relevante a destacar a associao entre limitaes do
controle e limitaes do ciclo planejamento e oramento. O controle de resul-
tados deve refletir a inovao destes instrumentos. A inexistncia de metas
predeterminadas compromete a constituio de indicadores de desempenho
que, por sua vez, constituem os parmetros do controle de resultados.
O excesso de regulamentao e a ambigidade da legislao so aponta-
dos como obstculos ao controle de resultados, assim como a cultura patrimo-
nial ainda vigente, em grande parte responsvel pela resistncia s formas de
controle em geral.
A inovao do controle interno no pode ser considerada isoladamente da
inovao da administrao pblica. Outro ponto a destacar a concepo segundo
a qual mecanismos de controle interno e controle social no so excludentes. Ao
contrrio, o controle social constitui importante instrumento para a garantia da
efetividade do controle interno e, por assim dizer, do controle de resultados.
8. Consideraes finais
A ttulo de concluso, ressalta-se que a evoluo do Controle Interno no
pode ser compreendida sem uma viso de conjunto, que leve em conta a dinmica
de evoluo da administrao pblica, e particularmente, das funes de plane-
jamento e oramento.
No obstante os avanos, em termos da filosofia preventiva, observados
com a mudana do Sistema de Controle Interno a partir de 1994, a ruptura com
o controle policialesco (punitivo) deve refletir uma transformao mais abran-
gente da estrutura e da cultura burocrticas ainda presentes no Estado brasileiro
e objeto do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.
A reforma administrativa, no Brasil, no um fenmeno isolado. Fato-
res de ordem econmica, poltica e tecnolgica condicionam, simultaneamente,
a busca da eficincia, efetividade e transparncia na conduo dos negcios
pblicos. A dimenso econmica fora a eficincia; a dimenso poltica cobra a
efetividade e a transparncia; a dimenso tecnolgica possibilita a transparncia
e a qualidade dos servios.
O controle de resultados depende da conjugao destes fatores. Quer na
linguagem do controle preventivo ou corretivo (mecanicista), quer na linguagem
do paradigma gerencial (flexvel), necessrio um esforo de conceituao e
de adequao institucional, que no pode prescindir de uma reflexo mais
profunda sobre o papel do controle nas organizaes pblicas, em contexto
democrtico e de revoluo tecnolgica.
22
Notas
1
CAMPOS (1990: 42) ao tratar do tema accountability faz uma anlise dos
elementos que caracterizam a sociedade brasileira e, portanto, aparecem
como traos da administrao pblica, deste modo explicando a ausncia de
accountability entre ns: a) na dimenso da sociedade debilidade das
instituies, baixo nvel de organizao da sociedade civil, baixo nvel de
expectativa quanto atuao do governo, baixo nvel de participao; b) na
dimenso da burocracia falta de transparncia, baixo nvel de preocupao
com o desempenho, marcada orientao para os meios e procedimentos,
tendncia exagerada para regras e normas e desrespeito pelo seu cumpri-
mento (formalismo). Diante destas caractersticas poltico-culturais, a
autora destaca a insuficincia dos mecanismos burocrticos de controle e
afirma a importncia do controle social.
2
Um dos princpios que fundamentam a organizao burocrtica a tradicio-
nal dicotomia entre poltica e administrao. Como funo administrativa, o
controle via de regra abordado sob o aspecto tcnico-formal. De acordo
com Max Weber socilogo que explicou historicamente o desenvolvi-
mento da moderna burocracia como forma de dominao racional-legal,
baseada na tcnica racional cincia e poltica so excludentes. Esta viso
foi criticada por muitos autores no campo da epistemologia do conheci-
mento e das cincias sociais. A este respeito, ver a crtica de Oszlak, Oscar
(1982), aplicada ao campo das polticas pblicas, sobre a tradicional dicoto-
mia entre poltica e administrao.
3
Segundo Argenor de Roure, o Conselho da Fazenda foi o embrio do
Tribunal de Contas. Com a instituio do controle sobre o Poder Central,
lanaram-se as bases para a fiscalizao das finanas pblicas no Brasil
(Argenor de Roure apud VALRIO: 1993).
4
A primeira Lei Oramentria no Brasil data de 14 de novembro de 1827. A
mesma destinava-se apenas Corte e Provncia do Rio de Janeiro. Antes
desta medida, o Imprio regia-se pelas leis financeiras coloniais, fato que
contribua para o descontrole e faltas. O primeiro oramento para todo o
Imprio data de 15 de dezembro de 1830 e abrangia o exerccio de 1831/
1832 (Ibid. p.16).
5
Remontam quela poca as presses por uma estrutura de controle das contas
pblicas independente do Tesouro nacional, a qual funcionaria simultanea-
23
mente com o Ministrio da Fazenda e com o Tesouro, tendo por funo
auxiliar o Parlamento. Nos anos de 1850, foi reconhecido pelo prprio
governo imperial a necessidade de criao de um rgo controlador mais
soberano.
6
Criado em 7 de novembro de 1890, por inspirao de Rui Barbosa, institudo
pelo Decreto n
o
9.666-A.
7
Durante o regime autoritrio de Vargas, o Tribunal de Contas perdeu a
atribuio de realizar registro prvio de despesas. O referido registro passou
a ser feito no ms subseqente despesa. Em 30 de dezembro de 1930, foi
baixado o decreto n
o
19.549, dispensando a realizao de concorrncia e a
celebrao de contratos para compras e servios. Tal dispositivo s fora
revogado em 26 de outubro de 1932 (ARAJO: 1993, 52).
8
At 1911, o Tribunal fazia uma avaliao financeira do Pas e a enviava ao
Parlamento. A partir de ento, o Executivo passou a fazer sua prpria auto-
avaliao, remetendo-a para parecer prvio da Corte, antes do envio ao
Legislativo. Esta prtica foi consolidada pela Constituio federal de 1934.
Por fora do decreto legislativo n
o
12, de 28/02/34, a Controladoria Central
da Repblica organizava as contas do governo antes de envi-las ao Tribunal
de Contas.
9
Observa-se no discurso atual de reforma administrativa uma crtica nfase
no controle a priori de procedimentos e o incentivo adoo do controle a
posteriori, ou de resultados. Considerando-se a precedncia da prtica do
controle a posteriori no mbito da administrao pblica com relao ao
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1995 e, sobretudo, a
existncia de crticas quanto eficcia (temporal) deste procedimento do
ponto de vista da melhoria da gesto, importante a reflexo sobre o tema,
com vistas perceber possveis diferenas entre o conceito de controle a
posteriori j consolidado no Direito Administrativo, e a idia do controle a
posteriori ou de resultados difundida pelo referido Plano.
10
Conforme disps a Emenda Constitucional n
o
1 de 17 de outubro de 1969.
11
Ressalta-se o salto de qualidade observado com a institucionalizao das trs
formas de verificao prvia, concomitante e subseqente pela lei n
o
4.320/64, quando comparadas prtica anterior.
12
VIEGAS (1996:4), usando a distino entre as conotaes positiva e negativa
do controle, afirma que o decreto-lei n
o
200/67 assumiu a posio positiva
do controle ao proibir controles inibidores de ao e definir as condies
para sua existncia: ausncia de formalismo e custo compatvel com o risco.
Distanciando-se da abordagem formal relativa ao controle e adotando uma
perspectiva histrica e crtica sobre o processo de expanso do Estado,
MARTINS (1985) mostra como a autonomizaode agncias governamentais
proporcionada pela reforma administrativa de 1967, particularmente no
24
contexto de crescimento do setor produtivo estatal, engendrou contradies
do ponto de vista do controle administrativo. O decreto-lei n
o
200/67 ao
submeter as empresas pblicas e sociedades de economia mista superviso
ministerial consagrou a contradio, representada no fato de apresentarem,
simultaneamente, a natureza de empresa pblica e de empresa capitalista.
Distinguindo na estrutura do Estado o setor governo e o setor produtivo, o
autor argumenta que a experincia internacional demonstra como o controle
das empresas pblicas sempre resultou ineficaz. No caso brasileiro, algumas
empresas nasceram em condies polticas tais que lhes foi assegurada,
desde sua origem, ampla autonomia. Em alguns casos, a autonomia foi
legitimada sob o smbolo da segurana nacional. Deste modo, haveria um
descompasso em termos dos instrumentos operacionais entre a mquina
governamental e as empresas governamentais, entre o status do burocrata do
setor governo e o do executivo da empresa estatal, revelando um descom-
passo institucional que resulta do prprio modo de expanso do Estado.
13
Vide Anexo I Legislao relativa ao controle interno, referente ao
perodo de 1964 a 1988.
14
Ao falar-se em evoluo do controle interno, no se deve perder de vista o
desenvolvimento institucional da prpria administrao pblica. Deste ponto
de vista, as anlises histricas sobre a criao e evoluo do controle
externo e interno diferenciam-se de anlises sobre a burocracia que buscam
identificar no apenas a sua existncia formal, mas a eficcia e efetividade
desses instrumentos. GOUVA (1994:196), analisando a evoluo do sistema
financeiro nacional e, particularmente,ao referir-se organizao e funcio-
namento das finanas pblicas no Brasil at 1986, registra o que define
como primitivismo institucional, caracterizado no s pela falta de instru-
mentos de controle dentro do governo, como tambm por parte da socie-
dade. At meados da dcada de 80, a rea de finanas estava em completa
desorganizao estrutural, inexistindo instrumentos adequados de planeja-
mento, execuo e controle financeiro. O oramento da Unio no inclua
todas as operaes de conta do Tesouro, no se submetendo, tampouco, ao
Congresso Nacional. A desvinculao entre planejamento e oramento era
total, ficando o primeiro ligado s ingerncias polticas e o segundo sem as
caractersticas de instrumento de implementao e verificao da ao pla-
nejada. A reorganizao das finanas pblicas ocorre num contexto de
presses por ajuste, decorrentes da crise econmica. Neste momento,
amplia-se a conscincia da necessidade de organizao e de produo de
informaes gerenciais. A criao da Secretaria do Tesouro Nacional STN,
em 1986, o corolrio deste processo de estruturao institucional. Por sua
vez, o controle foi centralizado em nvel da STN.
15
Fazem parte da estrutura da Secretaria Federal de Controle: Unidade Central;
Delegacias Federais de Controle-DFC (unidades regionais), as Secretarias de
25
Controle Interno dos ministrios (unidades seccionais); Corregedoria-Geral
do Sistema de Controle Interno. As unidades de controle interno dos
ministrios militares (4), a CISET/PR e a CISET/MRE no integram esta
estrutura, embora como rgos setoriais estejam tecnicamente subordinadas
ao sistema.
16
A este respeito, registra-se a experincia inovadora no mbito da CISET/
MEC. O Ministrio da Educao procedeu descentralizao dos recursos
do FNDE para o Programa de Merenda Escolar. Com o auxlio dos meios de
comunicao de massa, as populaes locais so informadas da liberao de
recursos e estimuladas a acompanhar a aplicao ou no desses recursos. Em
caso negativo, devem comunicar aos rgos competentes.
17
Conforme dados do relatrio de gesto de 1995, a Secretaria Federal de
Controle comeou a utilizar-se de sistemticas que auxiliam no
direcionamento dos processos e atividades, a fim de melhor cumprir suas
atribuies. Deste modo, foi implementada uma viso de gerncia por
resultados, na qual o trabalho por metas e a Gratificao de Desempenho e
Produtividade foram utilizados como instrumentos.
18
O Projeto Agncias Executivas visa modernizao da gesto de entidades
que executam atividades exclusivas de Estado. O Projeto Organizaes
Sociais visa constituio de entidades pblicas no-estatais que passaro a
gerenciar servios no-exclusivos de Estado. A estratgia para transferncia
das atividades do Estado para estas entidades definida pelo Programa
Nacional de Publicizao.
19
O grupo selecionado para entrevista no se contituiu metodologicamente a
partir de uma amostra estatstica. A seleo foi realizada com base nos
seguintes critrios qualitativos: viso estratgica da rea; tempo de atividade;
participao no histrico da carreira; atuao em projetos relevantes. Com
base nestes critrios foram entrevistados trs membros da Secretaria
Federal de Controle; seis gestores dentre as 16 CISETS existentes; oito
integrantes da carreira e uma liderana sindical.
26
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SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE. Relatrio de gesto 1995 A nova filosofia
do controle interno.
TEMA REVISTA DO Serpro. Ano XI, n 127, mai/jun. 1996.
LOJKINE, J. A Revoluo informacional. So Paulo: Cortez, 1995.316 p.
MARTINS, L. Estado capitalista e burocracia no Brasil ps-64. Rio de Janeiro:
Paz e Terra, 1985.
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Anexo I
Resumo da legislao relativa ao
controle interno
1 - Lei n
o
4.320, de 17 de maro de 1964, estatui normais gerais de direito
financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio,
dos estados, dos municpios e do Distrito Federal.
2 - Decreto-lei n
o
200 de 25 de fevereiro de 1967,dispe sobre a organizao
da administrao federal. Estabelece diretrizes para a reforma administrativa
e d outras providncias (arts. 22 e 23).
3 - Decreto n
o
92.452, de 10 de maro de 1986, cria, no Ministrio da Fazenda,
a Secretaria do Tesouro Nacional (STN); extingue a Secretaria Central de
Controle Interno (Secin) e d outras providncias.
4 - Decreto n
o
93.214, de 03 de setembro de 1986, altera o decreto n
o
92.452,
de 10 de maro de 1986, que cria a Secretaria do Tesouro Nacional, e d
outras providncias.
5 - Decreto n
o
93.872, de 23 de dezembro de 1986, dispe sobre a unificao
dos recursos de caixa do Tesouro nacional, atualiza e consolida a legislao
pertinente e d outras providncias.
6 - Decreto n
o
93.874, de 23 de dezembro de 1986,dispe sobre os Sistemas de
Administrao Financeira, Contabilidade e Auditoria e de Programao
Financeira, organiza o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo e d
outras providncias.
7 - Decreto n
o
96.774, de 26 de setembro de 1988, altera o Decreto n
o
93.874,
de 23 de dezembro de 1986.
8 - Portaria n
o
320, de 28 de setembro de 1988, do Ministro da Fazenda, aprova
28
o Regimento Interno da Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
9 - Constituio federal de 1988 (arts. 74 e 75).
10- Portaria n
o
549, de 17 de outubro de 1988, do Secretrio do Tesouro
Nacional, dispe sobre a composio das Delegacias do Tesouro Nacional
DTNs.
11- Portaria n
o
3.306, de 25 de novembro de 1988, do Ministro do Trabalho,
aprova o Regimento Interno da Secretaria de Controle Interno do Ministrio
do Trabalho.
12- Lei n
o
8.490, de 19 de novembro de 1992, cria a Secretaria Central de
Controle Interno, no Ministrio da Fazenda.
13- Medida Provisria n
o
480, de 27 de abril de 1994, altera a denominao da
Secretaria Central de Controle Interno para Secretaria Federal de Controle;
14- Medida Provisria n
o
783, de 18 de novembro de 1994, as Secretarias de
Controle Interno passam a integrar a Secretaria Federal de Controle.
15- Medida Provisria n
o
813, de 01 de janeiro de 1995, dispe sobre a
estrutura bsica do Ministrio da Fazenda e revoga a lei n
o
8.490/92.
16- Medida Provisria n
o
1.390, de 11 de abril de 1996, organiza e disciplina os
Sistemas de Controle Interno e de Planejamento e de Oramento do Poder
Executivo, e d outras providncias.
Observao: 24 de abril de 1996, data da ltima legislao referente ao
Controle Interno, conforme dados da SEMOR/MARE, coletados em agosto de 1996.