De FHC a Lula

Uma dcada de poltica externa (1995-2005)

Paulo Fagundes Vizentini*

Introduo
A poltica externa brasileira conheceu notvel evoluo nos ltimos dez
anos, que compreendem os dois mandatos do presidente Fernando Henrique
Cardoso e a primeira parte do governo Luiz Incio Lula da Silva. Este perodo
teve inicio no auge do modelo neoliberal da globalizao, com a idia de que o
pas deveria se inserir no novo cenrio internacional numa perspectiva de ampla abertura aos fluxos comerciais e financeiros. Mas a isso, seguiram-se a
instabilidade financeira internacional, o colapso da Argentina e os atentados de
11 de setembro de 2001, que ensejaram a guerra ao terrorismo da administrao
Bush. Uma inflexo foi esboada por FHC ao longo do seu segundo mandato,
formulando, ainda que timidamente, uma postura mais crtica em relao
globalizao e a Alca, bem como uma iniciativa de integrao sul-americana.
O governo Lula deu nova dimenso diplomacia brasileira, reforando a atuao internacional do pas, especialmente em relao Amrica do Sul, aos
organismos internacionais e s potncias emergentes do Sul. Neste sentido, o
presente artigo visa analisar esta trajetria em seus fundamentos e perspectivas.

Professor de Histria e Coordenador do Ncleo de Estratgia e Relaes Internacionais

(Nerint) da Ufrgs. Professor Convidado nos cursos de ps-graduao da FAPA. Ps-Doutorado em Relaes Internacionais pela London School of Economics. E-mail: paulovi@ifch.ufrgs.br.

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A diplomacia de Fernando Henrique Cardoso:

o projeto inicial (1995-1998)
Em 1994, o Plano Real permitiu a Fernando Henrique Cardoso uma vitria relativamente fcil sobre o candidato da esquerda, hoje presidente, Luiz
Incio Lula da Silva. FHC retomou o projeto neoliberal de insero no processo de globalizao econmica iniciado por Collor de forma mais bem
articulada e com estabilidade na execuo do processo. Luiz Felipe Lampreia
foi nomeado ministro das Relaes Exteriores e Pedro Malan, ministro da
Fazenda, este ltimo um homem completamente identificado com o programa do FMI e do Banco Mundial, expresso no Consenso de Washington.
O presidente representava o novo poltico dos anos 1990: jovial, contra a
poltica tradicional, poliglota e intelectualizado.
No plano especificamente diplomtico, Fernando Henrique habilmente
esvaziou o Itamaraty de suas funes, uma vez que este rgo representava
um foco de resistncia do projeto nacional-desenvolvimentista. FHC transferiu as atribuies econmicas do MRE para o Ministrio da Economia e, ao
mesmo tempo, assumiu pessoalmente sua dimenso poltica com a introduo
da diplomacia presidencial. As linhas de ao prioritrias foram as seguintes:
avanar no caminho da integrao regional, aprofundando o Mercosul; estmulo estratgia de diversificao de parceiros nas relaes bilaterais; ao
junto s organizaes econmicas multilaterais, em especial OMC, e concentrar esforos para elevar a posio de potncia internacional do Brasil,
tornando-se um membro permanente do Conselho de Segurana da ONU,
usando, para tanto, de argumentos como tamanho territorial, contingente
populacional e seu status na organizao.
O novo presidente, internamente, intensificou o processo de privatizaes das grandes e eficientes empresas pblicas (aeronutica, petroqumica,
siderrgica e telecomunicaes) sem se preocupar com as empresas privadas
e os custos sociais. Adotou tambm o hbito de no se referir ao Brasil como
um pas subdesenvolvido, contudo no se pode desconsiderar que tal condio ultrapassava a questo conceitual, pois a estabilizao monetria foi fundada sobre o endividamento externo e o Plano Real acabou com o histrico
supervit comercial nacional.

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O carter da poltica externa desenvolvida no governo de FHC sinalizava

para a instaurao de novos projetos e parcerias, sem definir claramente o
paradigma estratgico pelo qual estava se orientando. FHC, como ministro
das Relaes Exteriores (outubro de 1992 a maio de 1993), deu incio substituio da nfase na Amrica Latina pela Amrica do Sul, delimitando uma
nova esfera geogrfica da poltica regionalista. Essa diretriz teve uma dimenso prtica muito importante na agenda diplomtica sul-americana e o Mercosul passou a ser o ncleo desta estratgia.
Em 1994, o Mercosul adquiriu personalidade jurdico-institucional como
unio aduaneira para os pases membros e sua vertente poltica passou a buscar
novos parceiros. No perodo 1991-1997, o comrcio intrazona apresentou taxas
aceleradas de crescimento, afirmando a dimenso econmico-comercial do
bloco, mas tambm avanou no carter poltico-estratgico, para aprofundar os
mecanismos de reparos e decises conjuntas (destacando-se a clusula democrtica do bloco, decisiva na consolidao dos regimes democrticos na regio, sobretudo nas crises paraguaias). Todavia, estes aspectos no se completaram, levando, a partir das crises de 1999, ao esgotamento do Mercosul em sua
forma at ento vigente.
Um fator de presso sobre o Mercosul foi a proposta da criao de uma
rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca) e a postura poltica da Argentina
na era Menem/Cavallo, que buscava um alinhamento com os EUA e adotou um
modelo econmico de profundo vis neoliberal, com dolarizao e privatizaes.1 Em Dezembro de 1994, o Brasil aceitou, com relutncia, a proposta de
iniciar negociaes para a criao da Alca, com base na avaliao de que, caso
optasse por obstruir o processo, se encontraria em posio isolada no continente
e confrontando diretamente os EUA. Assim, o posicionamento brasileiro sinalizou para a defesa constante do multilateralismo e nas relaes econmicocomerciais e na defesa dos planos de integrao regional, tentando sempre
ganhar tempo em relao Alca, mas sem opor-se frontalmente a ela. A direo da poltica externa brasileira indicava uma orientao globalista e uma
melhora contnua no relacionamento com os EUA.
Paralelamente, uma srie de contenciosos com este pas foram solucionados, com uma clara demonstrao de limpeza da agenda internacional: adeso
ao TNP (Tratado de No-Proliferao Nuclear), ao Mctr (Regime de Controle de
1

Que, posteriormente, ser responsvel pelo colapso da Argentina.

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Tecnologia de Msseis) e ao Grupo dos Supridores Nucelares (NSG), o que

implicou na aceitao das demandas das grandes potncias. Entretanto, poucos
foram os ganhos com estas polticas no campo estratgico, poltico ou econmico. No cenrio internacional ps-Guerra Fria, a poltica norte-americana apresentou um carter agressivo no setor comercial, o que denotou um balano deficitrio para o Brasil. Alm disso, o processo da Alca sofreu um revs, devido ao
constante insucesso do presidente Clinton em obter a autorizao do Congresso
para acelerar sua implementao (mecanismo conhecido por fast track).
Paralelamente, as relaes bilaterais continuaram a ser marcadas pela busca do multilateralismo, a chamada postura de global trader. O Brasil manteve
seus contatos com a Unio Europia, atravs de negociaes bilaterais e pelo
Mercosul, havendo ainda aproximaes com ndia e Malsia. Ao lado das
crescentes relaes econmicas, desenhou-se a possibilidade do estabelecimento de parcerias estratgicas com China, ndia e Rssia, envolvendo a cooperao nuclear, aeroespacial e o exerccio de uma grande diplomacia voltada para
a estruturao de um sistema internacional multipolar, como forma de contornar uma nova unilateralidade norte-americana. O problema que o Brasil no
cumpriu muito dos itens acordados, ou abandonou seus aliados ao primeiro
sinal de problemas, por exemplo, denunciou, unilateralmente, o acordo de
cooperao tecnolgica com a ndia quando este pas realizou testes atmicos.
Na verdade, o Brasil cumpria apenas os compromissos com os pases do Primeiro Mundo e com os organismos internacionais.
Em 1997, FHC conseguiu aprovar a emenda da reeleio e venceu o pleito
com base no Plano Real e no controle da inflao. Enquanto os produtos expurgados dos ndices inflacionrios subiam (como os consumidos pela classe
mdia), os bens bsicos eram importados a preos baixos, mantendo estvel a
cesta bsica. Contudo, durante a campanha, as dificuldades comearam a se
manifestar: a crise asitica de 1997 e a russa de 1998 criaram uma nova realidade nas finanas mundiais que teve como conseqncia para o pas uma
enorme fuga de capitais, que foi de 50% durante a campanha e, se tivesse ocorrido segundo turno, a reeleio poderia ter sido ameaada. A crise financeira e
a cambial de Janeiro de 1999 e a possibilidade de retrocesso de alguns objetivos alcanados pelo governo na estabilizao monetria, levaram o governo a
desvalorizar o Real como forma de equilibrar as contas. Desta forma, o segundo mandato de FHC se iniciou sob a crise e a necessidade de mudana, com
impactos sobre a diplomacia brasileira.

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A inflexo da diplomacia de FHC: a crise do modelo (1999-2002)

Assim, todo o cenrio mundial em que o governo baseara sua insero
internacional comeou a se desarticular. O discurso da adeso subordinada
globalizao neoliberal foi substitudo pela crtica globalizao assimtrica. Tambm em 1999, o prprio Mercosul passou por um momento extremamente delicado: observou-se um desequilbrio entre Brasil e Argentina, o
que tambm afetou a relao com os demais membros e os pases associados.
Entre 1998 e 1999, o bloco perdeu a dinmica. Esgotou-se a etapa dos ganhos
fceis com a integrao, caractersticos da fase inicial de expanso de comrcio, em decorrncia da reduo tarifria automtica. A partir deste momento,
o ministro da Economia argentino Domingos Cavallo passou a investir duramente contra o Mercosul e sua Tarifa Externa Comum (TEC), apostando na
integrao hemisfrica proposta pelos EUA, a Alca, que nesta conjuntura era
considerada em ascenso. A Alca e o Mercosul pareciam ser, neste contexto,
opes excludentes. Pouco tempo depois, a Argentina sofreu um colapso
econmico e poltico que evidenciou os problemas deste modelo neoliberal.
Simultaneamente, o Brasil tentava arrastar as negociaes para ganhar tempo,
mas a estratgia protelatria tinha limites, pois o pas tambm negociava na
OMC (Organizao Mundial do Comrcio) e com a Unio Europia (UE).
Diante deste cenrio, afastando-se de seu rumo inicial de abertura pouco
cuidadosa e negociaes sem as devidas compensaes, em seus dois ltimos
anos a diplomacia do presidente FHC desenvolveu uma significativa agenda
para a Amrica do Sul, como forma de articular uma alternativa crise do
Mercosul e manter o processo de integrao. FHC procurou recuperar certa
margem de autonomia frente aos EUA a partir do incio da administrao
Bush. Em uma situao adversa, a diplomacia brasileira resolveu dar um salto
frente.
Especificamente com relao ao Mercosul, deve-se destacar que suas crises resultaram do fato de os governos dos quatro pases-membro, no aproveitarem a situao favorvel de 1991-1997 para lanar polticas efetivas no
campo tecnolgico e macroeconmico para tornar suas empresas competitivas, permitindo, inclusive, a desnacionalizao de ramos estratgicos, cujo
controle seria vital para efetuar-se um salto qualitativo. Alm disso, negligenciaram a importncia da ampliao dos prprios mercados internos que,
se ampliados por reformas sociais, lhes proporcionariam uma economia de

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escala, potencializando o desempenho de suas empresas. Faltou, enfim, um

projeto de desenvolvimento conseqente que fomentasse a produo local.
Porm, estas dificuldades no impediram o seu relanamento na nova fase da
diplomacia brasileira.
Em agosto de 2000, quando muitos acreditavam que qualquer integrao
latino-americana havia perdido sentido e a Alca era a nica soluo, o presidente Fernando Henrique Cardoso convocou a I Reunio de Cpula dos Pases Sul-Americanos, em Braslia. A realizao da Cpula de Braslia foi simultnea ao lanamento do Plano Colmbia, plano de ajuda no combate ao
narcotrfico, oficializado pela Casa Branca em 31 de agosto de 2000. As
iniciativas explicitaram duas tendncias opostas, mas associadas, que vinham
se desenvolvendo na Amrica do Sul. Tratava-se de duas respostas distintas
ao fim da estabilidade poltico-econmica do incio da dcada de 1990, a
norte-americana e a brasileira.
Paradoxalmente, a reao crise do Mercosul centrou-se na ampliao
da integrao para toda a Amrica do Sul, sinalizando a possvel realizao
da idia da Alcsa (rea de Livre Comrcio Sul-Americana) lanada em 1993.
Contudo, devido conjuntura adversa, este encontro histrico esbarrou na
impossibilidade de avanar acordos comerciais, optando por um caminho
alternativo de fortalecimento. Assim, o encontro definiu uma srie de medidas prticas e consensuais, sendo a principal delas a integrao fsica da infra-estrutura dos pases sul-americanos, que historicamente haviam estado de
costas uns para os outros e de frente para o mar. As redes de transporte, telecomunicaes, energia, gasodutos e oleodutos, entre outras, seriam interligadas, gerando condies materiais para a integrao das economias.
Em 2002, realizou-se a II Cpula Sul-Americana em Guayaquil, Equador, dando seqncia ao processo que previa, entre outras coisas, o estabelecimento de uma associao entre os dois grandes projetos de integrao sulamericanos, o Mercosul e a Comunidade Andina. O presidente Fernando
Henrique Cardoso, que discursou em nome dos presentes, criticou a atitude
protecionista dos pases do Primeiro Mundo no campo comercial, expressou
suas dvidas sobre a viabilidade da Alca nas circunstncias ento vigentes e
lamentou a falta de resultado nas negociaes Mercosul-Unio Europia.
Alm de criticar a poltica norte-americana, embora sem se referir formalmente aos EUA, o discurso de Fernando Henrique Cardoso pregou a necessi-

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dade desta associao entre o Mercosul e a Comunidade Andina. Neste contexto, pases como a Colmbia eram refratrios idia, enquanto a Venezuela
desejava uma adeso plena ao Mercosul, o que era invivel individualmente,
pois este pas j pertencia ao outro bloco. Mas, o protecionismo norteamericano e a ausncia de ajuda Argentina, aps o colapso financeiro deste
pas, aliados instabilidade econmica internacional, deram novo impulso a
este projeto.
Concretamente, durante a realizao da 23 Cpula do Mercosul, realizada em Braslia dias 5 e 6 de dezembro, o que foi conseguido foi apenas um
acordo de complementao econmica com a Comunidade Andina e o compromisso de dar continuidade integrao entre os dois blocos. No tocante
especificamente ao Mercosul, foi assinado um acordo facilitando aos cidados a fixao de residncia e a possibilidade de trabalhar nos demais pases
do bloco. As grandes pendncias foram adiadas para 2003, ou seja, para o
novo governo. Assim, o Grand Finale desejado pelo presidente FHC acabou
no se concretizando, mas reafirmou-se o objetivo de levar adiante o projeto
inicial de transformar o Mercosul numa Unio Aduaneira.
De qualquer maneira, o estabelecimento de vnculos entre o Mercosul e a
Comunidade Andina, com vistas formao futura de uma rea de livre comrcio, criou novas perspectivas para a integrao regional e para as negociaes da Alca. A economia brasileira necessita do espao sul-americano
para seu parque industrial, enquanto, por outro lado, busca manter seus vnculos externos mltiplos, quase igualmente distribudos entre o Nafta, a
Unio Europia, a sia oriental e a Amrica do Sul. Para os demais pases da
regio, o Brasil oferece boas perspectivas. Se as promessas so bem mais
modestas que as da Alca, parecem ser bem mais viveis, duradouras e mutuamente vantajosas. Quanto s negociaes da Alca, a posio sul-americana
seria reforada. Por fim, esta iniciativa parecia indicar uma continuidade
desejvel entre as polticas externas do governo que se encerrava e do que se
iniciava no Brasil.
A eleio de Lula transcorreu com grande facilidade, o que evidencia uma
espcie de pacto de continuidade com o governo que se encerrava. Mas a vitria eleitoral do presidente no foi acompanhada pela conquista de estados importantes, e o novo governo no possua maioria parlamentar, obrigando-o a
promover um pacto amplo com outros partidos, o que viria a diluir ainda mais o

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projeto governamental e a deixar as foras de esquerda sem coeso ou orientao. Especificamente em relao diplomacia de FHC, ela foi dirigida, essencialmente, em direo agenda globalizadora, embora certa margem de recuo
tenha sido mantida, especialmente devido integrao regional. Fortes boatos
sobre a inteno do ex-presidente Cardoso de vir a ocupar o cargo de secretrio
geral da ONU ainda esto por se confirmar, mas no seriam infundados e explicariam muitas das atitudes de sua poltica externa.

A poltica externa de Lula (2003-2005): uma agenda afirmativa

A eleio de Lula causou muita apreenso dentro e fora do Brasil a respeito de como seria a atuao do novo governo. Muitos esperavam um comportamento internacional baseado em vises ideolgicas e um presidente despreparado. Mas o que se viu foi uma diplomacia dotada de sentido ttico-estratgico,
de viso de longo alcance, cujos elementos sero aqui analisados. Como vimos,
embora o atual curso da poltica externa brasileira tivesse incio j em meados
do governo FHC, no houve, naquele momento alteraes concretas significativas. O ex-presidente no possua a vontade e a base poltica para uma mudana que ultrapassasse um tmido discurso crtico. A posse de Lula mudou esta
situao e, neste perodo inicial de governo, a poltica externa brasileira tem
conhecido notvel desenvolvimento e protagonismo, superando muitas expectativas.
Para a concretizao dessa estratgia, as relaes internacionais do governo Lula so dotadas de trs dimenses: uma diplomacia econmica, outra poltica e um programa social. A primeira dimenso realista, a segunda de resistncia e afirmao e a terceira propositiva. Trata-se de um projeto amadurecido
por mais de uma dcada, e no uma poltica voluntarista, e est adequada
correlao de foras existente no pas e no mundo.
Em relao ao primeiro aspecto, necessrio manter abertos os canais de
negociao com o Primeiro Mundo, obtendo recursos (investimentos e tecnologia), negociando a dvida externa e sinalizando que o governo deseja cumprir
os compromissos internacionais, sem nenhuma ruptura brusca. A diplomacia
poltica, por sua vez, representa um campo de reafirmao dos interesses nacionais e de um verdadeiro protagonismo nas relaes internacionais, com a
inteno real de desenvolver uma diplomacia ativa e afirmativa, encerrando
uma fase de estagnao e esvaziamento.

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O governo Lula devolveu ao Itamaraty a posio estratgica que anteriormente ocupara na formulao e execuo da poltica exterior do Brasil,
pois, no governo anterior, FHC dominara a parte poltica (diplomacia presidencial), e o ministro Malan, a agenda econmica internacional, restando ao
Ministrio das Relaes Exteriores apenas a parte tcnico-burocrtica das
negociaes e o recebimento das crticas. A nomeao do Embaixador Celso
Amorim para o Ministrio das Relaes Exteriores, diplomata de carreira,
que j foi Chanceler durante o governo Itamar Franco, constituiu um sinal de
que a poltica externa manteria seus rumos.
Finalmente, o projeto interno do governo Lula tambm tem um significativo impacto internacional na medida em que suas propostas sociais vo ao
encontro da agenda que busca corrigir as distores criadas pela globalizao,
centrada apenas em comrcio e investimentos livres. A campanha de combate
fome, representa o elemento simblico que sinaliza a construo de um
modelo scio-econmico alternativo, respondendo crise da globalizao
neoliberal. Medidas anunciadas como a revalorizao do mercado domstico
e da capacidade de poupana interna, de uma economia de produo e de
combate aos fatores internos que debilitam uma ao internacional mais qualificada (como desigualdade social, desemprego, criminalidade, fraqueza e
desordem administrativa e caos fiscal), so evidncias da construo de tal
projeto. As polticas sociais, energticas, urbanas, fundirias e produtivas
representam uma vontade poltica neste sentido. Paralelamente, o carisma do
presidente, parece haver sintetizado em sua figura franca e simples as caractersticas que o mundo admira no Brasil. Isso tem permitido que Lula desenvolva uma intensa agenda internacional como porta-voz deste projeto.
O Brasil age com otimismo e vontade poltica, criando constantemente
fatos na rea internacional. Anteriormente tnhamos uma baixa auto-estima,
pois os governos Collor e Cardoso viam o pas como atrasado em relao aos
ajustes demandados pelos pases ricos. Agora, ao contrrio, o pas se considera protagonista de mesmo nvel, com capacidade de negociao e portador de
um projeto que pode, inclusive, contribuir para inserir a agenda social na
globalizao. Em lugar de vagos discursos contestatrios e de uma obedincia prtica, o pas tem proposto medidas e concretizado as que esto ao seu
alcance. Sim, porque havia uma margem de manobra, embora limitada, que
poderia, mas no foi aproveitada nos anos 90. A nfase da era FHC foi invertida, o que implica uma inflexo significativa em termos de poltica externa.

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Em termos prticos, o governo brasileiro suplantou a passividade do anterior e buscou alianas fora do hemisfrio como forma de ampliar seu poder
de influncia no mbito internacional a partir da mencionada postura ativa e
pragmtica. Como principal prioridade da agenda percebe-se a reconstruo
do Mercosul e a integrao sul-americana, criando um espao para a liderana brasileira. Alm disso, a solidariedade com a frica tambm central, pois
associa princpios ticos e interesse nacional. A inteno de aprofundar as
relaes (e estabelecer uma parceria estratgica) com potncias emergentes
como China, ndia, Rssia e frica do Sul, entre outras, ao lado do estabelecimento de uma associao entre o Mercosul e a Unio Europia e da valorizao das organizaes internacionais (especialmente a ONU), ao lado das
vantagens econmicas que propicia, sinalizam a inteno de contribuir para o
estabelecimento de um sistema internacional multipolar. Dessa forma, o princpio de democratizao das relaes internacionais foi invocado explicitamente.
Todas essas iniciativas apontam para a tentativa de criar um equilbrio
em relao ao que permanece sendo, em funo da globalizao, a principal
dimenso de insero internacional: as relaes com as grandes potncias
(especialmente os EUA) e com o capital estrangeiro. Sem fugir a essa realidade, iniciou-se a construo de um espao maior de barganha e de uma
alternativa global, com o Brasil dando uma contribuio proporcional ao seu
peso internacional. Na prtica, isto significou que o Itamaraty, em lugar de
concentrar-se na tentativa de cooperao com pases em relao aos quais
somos secundrios e a mercados grandes, mas saturados, buscou os espaos
no ocupados, exercitando uma diplomacia high profile. Com essas credenciais, o presidente brasileiro abriu a Assemblia Geral da ONU em Nova Iorque, evento que teve uma participao recorde de lderes em 2003.
Uma das primeiras aes foi na Venezuela, quando o Brasil encaminhou
ajuda ao pas vizinho que enfrentava uma greve geral de quase dois meses
mantida pela oposio contra o governo do presidente Hugo Chvez. Alm
disso, props a criao de um Grupo de Pases Amigos da Venezuela, em
apoio mediao da OEA (o grupo incluiu Brasil, EUA, Chile, Mxico,
Portugal e Espanha). A proposta brasileira gerou crticas da oposio daquele
pas e certo desconforto por parte dos EUA. Washington foi surpreendida
pela agilidade da diplomacia brasileira e procurou assumir a iniciativa como
forma de minimizar a emergente liderana sul-americana do Brasil.

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necessrio enfatizar que o Brasil possui relaes intensas e amistosas

com a Venezuela, independente de que governo esteja no poder em qualquer
um dos dois pases. Acordos sobre controle de fronteira, complementao
econmica, integrao das redes de transporte e de energia foram estabelecidos entre Caracas e Braslia j em 1994, durante os governos Itamar Franco e
Rafael Caldera (Protocolo La Guzmania). Vale lembrar que, h mais ou menos dois anos, quando da greve dos petroleiros e da ocupao de refinarias, o
ex-presidente FHC enviou o exrcito para manter os servios funcionando.
Desta forma, a ajuda brasileira no representa nenhum tipo de solidariedade
esquerdista ou intromisso em assuntos internos de outro pas, como argumentou a oposio venezuelana, pois atende solicitao de um governo
democraticamente eleito e est em conformidade com o direito internacional.
Ao Brasil no interessava o caos poltico ou econmico em suas fronteiras
(como j acontece em relao ao conflito na Colmbia), com um colapso da
economia venezuelana ou uma guerra civil, que poderiam vir a ocorrer. Muito menos a quebra das regras constitucionais e a deposio de um governo
eleito, o que j foi evitado com sucesso em mais de uma oportunidade pelo
Mercosul em relao ao Paraguai.
Analisando a integrao sul-americana e do Mercosul definidas como a
principal prioridade, oferece-se aos vizinhos uma parceria necessria para
retomar o crescimento da economia, condio indispensvel para que a integrao deixe de ser virtual, e para a possibilidade de uma ao estratgica no
plano global que reverta marginalizao crescente que a regio est sofrendo. Apenas a integrao regional poder garantir governabilidade e desenvolvimento para toda a Amrica do Sul e ser um instrumento indispensvel nas
negociaes da Alca.
Em retrospecto, a construo deste espao sul-americano foi articulado
durante o ano de 2003. A realizao da XVII Reunio do Grupo do Rio, realizada em Cuzco, e a posse do presidente argentino Nstor Kirchner, que
ocorreram na ltima semana de maio, representaram acontecimentos convergentes que sinalizam o retorno da diplomacia e da integrao sul-americanas.
O Grupo do Rio foi estabelecido em dezembro de 1986, como um Mecanismo Permanente de Consulta e Concertao Poltica, reunindo os membros do
Grupo de Contadora (Mxico, Venezuela, Colmbia e Panam) e do Grupo
de Apoio Contadora (Brasil, Argentina, Peru e Uruguai), tentando propiciar
aos pases latino-americanos um espao de atuao autnoma nas relaes

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internacionais. A XVII reunio do Grupo foi importante, pois incorporou ao

mecanismo diplomtico o impacto da presena de um novo governo no Brasil
e, dias depois, na Argentina.
Esta nova realidade permitiu reforar a poltica lanada pelos pases sulamericanos de desenvolver a infra-estrutura fsica (transporte, comunicao e
energia), como forma de relanar o processo de integrao. O presidente
Toledo, do Peru, props que os credores internacionais dos pases da regio
destinassem 20% do servio da dvida s obras de infra-estrutura. O Brasil do
presidente Lula, por seu turno, d iniciativa uma importncia estratgica
aprofundando qualitativamente a poltica esboada pelo governo FHC em seu
final. Assim, o Bndes j iniciou o financiamento de obras visando integrao fsica sul-americana e o assessor Marco Aurlio Garcia revelou que o
governo pretende duplicar os recursos para o programa, bem como buscar
apoio do BID e outros organismos financiadores.
J o presidente Kirchner, revelou a vontade argentina de mudar a poltica
econmica que o pas desenvolveu nos ltimos quatorze anos, abandonando o
neoliberalismo e buscando um modelo baseado em investimentos pblicos e
combate pobreza. No plano internacional, o novo presidente manifestou a
inteno de estabelecer uma aliana estratgica com o Brasil, resgatar o Mercosul e cooperar ativamente para a integrao sul-americana. Chama ateno
que o novo governo argentino evoluiu das relaciones carnales de Menem
com os EUA para uma atitude de eqidistncia, fazendo com que a Casa
Branca comece a se preocupar com o surgimento de um plo autnomo Brasil-Argentina.
Desta forma, o que se observa o retorno da Amrica do Sul ao protagonismo diplomtico e ao processo de integrao, com a afirmao paralela de
agendas internas de desenvolvimento econmico e social. A atuao diplomtica sul-americana, alm disso, no se refere apenas ao plano regional, mas
a uma atuao concertada de mbito mundial. Em resumo, a anunciada associao do Peru ao Mercosul, a campanha por apoio dos pases andinos associao da Comunidade Andina de Naes ao Mercosul e o avano concreto
das medidas visando integrao da infra-estrutura fsica dos pases sulamericanos criaram um clima novo na regio. Novos governos assumiram o
poder com posies internacionais comuns s da diplomacia brasileira, outros
alteram sensivelmente suas agendas, convergindo com a do Itamaraty. Mes-

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mo a Colmbia, com a proposta brasileira de mediar a devoluo de refns

em poder das Farc, parecem comear a ver o Brasil com outros olhos, e apenas o Chile persegue seu caminho afastado de seus vizinhos. Da mesma forma, as negociaes com a Unio Europia voltaram a dar ao pas uma dimenso multilateral e global em suas relaes internacionais.
Outro marco da nova poltica externa foi a participao do presidente
Lula na reunio do G7, em Evian, na Frana. O presidente, em nome da
Amrica do Sul, apresentou seu plano de combate fome e a proposta de
converter 20% do servio da dvida em recursos para financiar obras de infraestrutura e relanar o desenvolvimento, alm das habituais crticas ao protecionismo praticado pelos pases ricos. Mas, como era de se esperar, o encontro reservado dos membros do Grupo pouca ateno deu a esta agenda (apesar dos elogios em pblico), concentrando-se na condenao ao terrorismo e
na tentativa de encontrar caminhos para relanar a estagnada economia mundial. Nem isto, entretanto, foi conseguido, pois permaneceram os problemas
ligados agricultura e os temas do meio ambiente no foram debatidos, pois
o presidente Bush rumou para o Oriente Mdio.
Neste contexto o Brasil, para manter o protagonismo alcanado e contornar o pouco caso dos pases ricos para com as necessidades e reivindicaes
do Terceiro Mundo, manteve contatos de alto nvel e conseguiu criar o Grupo
dos 3 (G-3), com a ndia e a frica do Sul. Os chanceleres Celso Amorim,
Yashwant Sinh e Nkosazana Dlamini-Zuma anunciaram que o Grupo promover a cooperao trilateral, a liberalizao comercial recproca e a unificao e fortalecimento de posies nos foros multilaterais. As negociaes
envolvero o Mercosul, a Unio Aduaneira da frica Austral e, possivelmente, a Saarc (rea de Cooperao Regional da sia Meridional). Os trs pases
manifestaram, igualmente, o desejo de atrair a Rssia e a China para o Grupo
em um segundo momento, transformando-o em G-5.2 A criao do G-3 constituiu uma iniciativa oportuna, no momento em que os pases do Sul necessitam se mobilizar em defesa dos seus interesses e para alterar a atual agenda
mundial.

Se isto ocorresse, o Grupo aglutinaria quase metade da populao mundial e considervel

parcela da produo do planeta, podendo influir significativamente nas negociaes multilaterais.

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Um exemplo adicional do contnuo poder de mobilizao da diplomacia

do governo brasileiro foi a construo de outra aliana de geometria varivel, o G-20, que atuou de maneira eficiente na reunio da OMC em Cancun,
que foi precedida por uma chamada telefnica do presidente Bush a Lula, o
que revelador. Cordial, mas contestadora, a diplomacia brasileira estabeleceu sua rede com os pases em desenvolvimento afetados pelo protecionismo
e pelos subsdios agrcolas do Primeiro Mundo. O chamado G-22 despertou a
ira dos pases ricos e fez a insatisfao do Sul ser ouvida, em meio ao encerramento espetacular do encontro. Assim, a tendncia a de que uma constelao sul-americana e de outras importantes potncias (no exatamente um
bloco) venha a engrossar o apoio ao chamado eixo da paz (Paris-BerlimMoscou), como forma de moderar a postura norte-americana nas relaes
internacionais, simultaneamente contribuindo para a construo de um mundo multipolar regido pelo sistema das Naes Unidas.
Outras iniciativas a serem destacadas foram s visitas de Lula aos pases
rabes do Oriente Mdio, como Lbia e Sria, e a aproximao com a frica.
A viagem que o presidente realizou na primeira semana de novembro, visitando So Tom e Prncipe, Angola, Moambique, Nambia e frica do Sul,
cobriu os pases de lngua portuguesa da frica austral e dois dos principais
parceiros brasileiros da regio, cumprindo a promessa. A visita foi importante
no apenas para as relaes do Brasil com a frica, mas, sobretudo, para o
estabelecimento de uma associao institucionalizada entre o Mercosul e a
Sadc (Coordenao para o Desenvolvimento da frica Austral), a rea de
integrao nucleada pela frica do Sul, na parte meridional do continente.3

Concluses
Somados todos estes acontecimentos tem impactos nas relaes do Brasil
com os EUA e, certamente, nas negociaes da Alca. Atualmente a Alca
atravessa um momento decisivo e os presidentes Lula e Bush tem mantido
encontros de alto nvel, assim como contatos permanentes entre as diplomacias dos dois pases. Estes contatos revelam certa margem de manobra pela
parte brasileira, e o reconhecimento de um papel de liderana na Amrica do
Sul e na grande diplomacia.
3

Que tambm faz parte do G3 e mais articulaes multilaterais da diplomacia brasileira.

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As manifestaes do presidente Bush de que no estaria disposto a retirar

os gigantescos subsdios agrcolas agricultura americana e o protecionismo
a produtos como o ao, devia-se proximidade da eleio em 2004, bem
como a medidas unilaterais destinadas a defender a economia americana.
Subsdios, barreiras no-tarifrias, patentes, compras governamentais e outros
itens seriam encaminhados para a OMC, e Bush teria uma sigla para exibir ao
eleitorado americano. Na reunio da Alca, realizada em Port of Spain, os
EUA deixaram claras estas posies. Porm, para os pases do Mercosul, e o
Brasil em particular, estes temas so fundamentais. E, da mesma forma, h
questes na Alca que no lhes interessam, o que dificulta o processo.
Igualmente, o processo dificultado por outras questes estruturais de hegemonia norte-americana, como o custo de suas decises referentes Guerra
do Iraque. Com isso, a Casa Branca, frente s crescentes dificuldades nas negociaes da Alca, necessita contar com o apoio brasileiro. Contudo, a Alca foi
estabelecida no incio de 2005, e dificilmente o ser no formato proposto anteriormente, mas talvez uma Mini Alca ou Alca Light, que englobaria apenas
temas comerciais. Concretamente, a reativao das economias americana e
brasileira parece ser o objetivo imediato, como forma de facilitar o comrcio.
O grande problema que, sem o apoio do Brasil, a Alca no ser implementada, pois os EUA j tm acesso s economias dos demais pases, que so de
dimenses menores que a brasileira.
O governo Lula, por sua vez, comeou a negociar mais firmemente, visando defender os interesses econmicos brasileiros. Como global trader, o pas
deseja manter suas relaes com vrias reas do mundo, priorizando o Mercosul e a integrao sul-americana. Depois de reverter s expectativas americanas
de que o governo teria polticas esquerdistas, Lula passou a ser admirado em
Washington. Mas preciso observar que a diplomacia do Brasil, ao contrariar
alguns desgnios da potncia hegemnica e ressaltar sua autonomia, criou uma
razovel margem de manobra. Assim, chamou ateno para suas reivindicaes
scio-econmicas e para as obras de infra-estrutura com os vizinhos. Por outro
lado, para enfrentar este inevitvel e difcil dilogo entre opostos, a diplomacia
brasileira preparou-se adequadamente, atravs de seu fortalecimento no mundo
e na Amrica do Sul.
Dessa forma, a diplomacia se apresenta como o campo mais bem sucedido
do atual governo, com o pas recuperando uma ao de grande intensidade e
alcance planetrio, digna da quinta nao mais populosa e extensa e da dcima

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economia do mundo. Este protagonismo junto ao Terceiro Mundo e a diversificao dos vnculos com o Primeiro Mundo do tambm ao pas certo cacife
para intensificar a campanha pela obteno de um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU reformado. Ironicamente, hoje o Brasil tem melhor dilogo com Washington e uma diplomacia mais respeitada, com capacidade de negociao.
Enfim, em termos de poltica externa, o Brasil alcanou resultados positivos nestes primeiros dois anos e meio de governo Lula, com uma diplomacia
prpria, adequada era da globalizao, e com um projeto de desenvolvimento
para o pas, que ainda se encontra bloqueado pela poltica econmica liberal
ortodoxa do ministro Palocci e pela falta de uma correlao de foras favorvel
no plano interno. Ajustes internos e esquemas externos foram realizados para
tanto, mas variveis internacionais so importantes, pois o pas depende ainda
de um mundo muito instvel para que este projeto d resultados positivos. Sem
um crescimento que gere empregos no conseguir consolidar os avanos logrados na rea sul-americana, base de nossa insero internacional. A razo de
a poltica externa ser frente mais ousada do governo Lula reside no fato dela
estar sendo dirigida pelo Itamaraty, que recuperou seu espao e conta com o
apoio de segmentos dentro do governo preocupados com a questo nacional,
como o Bndes e as Foras Armadas.

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Recebido em 14 de junho de 2005 e aprovado em 20 de julho de 2005