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S U M R I O : 1. Introduo; 2. Os planos e sua interface com o cenrio urbano nacional; 3. Referenciais tericos do plano diretor municipal (PDM); 4.
Referenciais tericos do planejamento estratgico municipal (PEM); 5. Concluso.
S U M M A RY : 1. Introduction; 2. The plans and their interface with the
national urban scenario; 3. Theoretical framework of the comprehensive
city plan (PDM); 4. Theoretical framework of the strategic city planning
(PEM); 5. Conclusion.
P A L AV R A S - C H AV E : plano diretor municipal; planejamento estratgico municipal; polticas municipais; gesto municipal; participao cidad.
K E Y W O R D S : comprehensive city plan; strategic city plannning; public
policy; municipal management; community participation.
Este artigo discute de forma terico-conceitual o plano diretor municipal e
o planejamento estratgico municipal, instrumentos de planejamento em
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uso atualmente, que constituem o que se pode chamar de utopias contemporneas para a questo urbana brasileira. Preliminarmente, contextualizando cada um deles num cenrio maior de polticas urbanas. A discusso
fruto de estudos de casos que contaram com a participao dos autores.
O plano diretor, mais comumente entendido pela urbanstica contempornea e pela poltica urbana brasileira, contextualizado por meio das suas
alteraes conceituais e processuais aps o estabelecimento das diretrizes
do Estatuto da Cidade. J o planejamento estratgico abordado numa
viso atual da administrao pblica, ainda compromissada com os interesses da maioria da populao, mas igualmente obrigando-se a adotar
prticas de efetividade at ento restritas ao setor privado. Ressalta-se na
concluso que tais instrumentos ora so valorizados, ora esquecidos na
prtica urbana nacional.
Comprehensive city plan and strategic city planning:
a theoretical conceptual introduction
This paper considers comprehensive and strategic plans important in local
public polices: the first adopted due to a new federal law the second
implemented because of a more methodological choice are currently
used all over Brazil, and both constitute what could be called a
contemporary urban utopia for Brazilian cities. Using case studies, this
article discusses how both instruments are implemented, their potential
and their limitations, and how they could be integrated. The authors
suggest two integration models and one strategic planning method that
confirm the possibility of integration and the importance of community
participation in the process. They conclude that both instruments are
sometimes overrated and others practically ignored by Brazilian urban
policies.
1. Introduo
Na histria recente do planejamento urbano brasileiro observam-se diferentes
tentativas de compreenso e de ordenamento do espao de nossas cidades.
Alternam-se conceitos, mecanismos, legislaes e prioridades. A mudana de
enfoques sobre um mesmo problema, sobretudo aquele que tanto preocupou a
questo urbana nas dcadas recentes, emblemtica, indicando at mesmo
uma mudana referencial no modo de ver a cidade. Utopias urbanas agora
parecem dirigir-se no mais a uma urgente eqidade na apropriao daquilo
que a cidade tem a oferecer e daquilo que constitui o mnimo para a se habi-
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Para o caso dos PEMs, h uma maior liberdade na sua elaborao, permitindo aos tcnicos elaboradores e seus muncipes propor formas de atuao
municipal diferenciadas e com maiores chances de adequabilidade. Conciliar
as potencialidades de diagnstico, de participao popular, de envolvimento
dos diversos agentes sociais e de liberdade propositiva um dos ganhos maiores ao se combinar os princpios de cada uma das duas tipologias de plano.
A prtica do planejamento nos municpios visa corrigir distores administrativas, facilitar a gesto municipal, alterar condies indesejveis para a
comunidade local, remover empecilhos institucionais e assegurar a viabilizao
de propostas estratgicas, objetivos a serem atingidos e aes a serem trabalhadas. O planejamento , de fato, uma das funes clssicas da administrao
cientfica indispensvel ao gestor municipal. Planejar a cidade essencial, o
ponto de partida para uma gesto municipal efetiva diante da mquina pblica, onde a qualidade do planejamento ditar os rumos para uma boa ou m
gesto, com reflexos diretos no bem-estar dos muncipes (Andrade et al., 2005).
tambm premente a preocupao com o comportamento das finanas municipais, que estabelecem relaes entre receitas, despesas, investimentos e
endividamentos (Santos e Ribeiro, 2004). Por outro lado, no podem ser esquecidas as variveis socioambientais das cidades, que enfatizam a
sustentabilidade urbana, o cenrio de diversidade social que caracteriza as
cidades e a importncia de se priorizar a funo social da propriedade. Considerando que tais questes podem ser mais significativas em um municpio que
em outro, reproduzindo particularidades, evidente que a metodologia de
elaborao de um plano que no se vincule a determinaes programticas e
jurdicas conta com mais chances de sucesso. Sob essa perspectiva, o PEM
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crescente valorizao dos PEMS, este artigo sugere uma discusso a respeito
de uma possvel integrao entre eles. As bases empricas dela repousam nas
experincias acadmicas e profissionais dos autores em PDMs tal qual mais
comumente entendido pela urbanstica contempornea e pela poltica urbana
brasileira que procura implementar as diretrizes do Estatuto da Cidade e em
iniciativas de planejamento estratgico aplicado gesto urbana e municipal.
O objetivo deste artigo discutir a formatao de cada um desses instrumentos, seus potenciais e suas limitaes.
Na seqncia, uma sntese do cenrio urbano sobre o qual deve ser trabalhado o
PDM e o PEM, as bases terico-referenciais de cada um desses dois instrumentos
de planejamento e, por ltimo, uma discusso sobre a aplicao deles.
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instituies acadmicas. A maior ou menor participao da equipe de governo local implica uma maior ou menor viabilidade de implementao de
um plano, seja ele um PDM ou um PEM.
3. A despeito da reduo do quadro de funcionrios nas prefeituras, a equipe
responsvel pelo planejamento, que far a interface com a equipe de consultores ou de acadmicos, tem agora mais capacidade e um maior volume
de informaes, na maioria informatizadas. Tal fato, garante um diferencial positivo para a elaborao de um plano.
4. Os recursos financeiros disponveis para a elaborao de planos e, o que
mais complexo, para sua implementao, nos ltimos 10 anos, foram reduzidos. sabido que esse fato sempre foi recorrente nas administraes pblicas brasileiras, porm parece ter ficado mais evidente nos ltimos anos.
Se tal fenmeno parece ter apenas aspectos negativos, vale lembrar que
implica tambm uma maior competncia de gesto por parte das administraes pblicas, assim como uma busca por maior efetividade nas suas
aes. Alm disso, tal fato tem levado a uma busca incessante por parceiros
externos ao poder municipal. Tal fato mais ostensivo no caso do desenvolvimento de PEMs, que valorizam a participao do setor produtivo privado
e conseqentemente dos cidados de forma mais ampla.
5. A participao da comunidade agora obrigatria. Se antes da aprovao do
Estatuto da Cidade a participao da comunidade era importante, agora ela
obrigatria e se efetiva, com a realizao de um plano diretor. De um modo
geral, tem-se observado uma mdia de duas a trs audincias pblicas quando
realizado um plano diretor e, o que talvez seja ainda mais importante, seu
desenvolvimento deve contar com grande publicizao de suas aes e proposies. No caso de um planejamento estratgico, a despeito dele no contar
com exigncia legal de participao comunitria, acredita-se que , tambm,
um dos aspectos mais importantes de seu desenvolvimento, j que se fundamenta no consenso do maior nmero possvel de parceiros.
A questo da participao comunitria tem implicado no apenas a imposio de um carter necessariamente democrtico ao planejamento, mas tambm uma mudana na maneira de se trabalhar. Ampliam-se no apenas os
agentes envolvidos no processo de planejamento, mas, igualmente, os temas de interesse. Geralmente, os planos diretores trabalhados em perodo
anterior aos anos 1980 e 1990 reduziam suas anlises a setoriais de uso do
solo, saneamento, sistema virio, transporte, habitao, sade e educao
(esses dois ltimos, somente em termos da espacializao da rede). Atualmente, alm destes, o plano diretor se obriga a trabalhar com novos temas
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O PDM, ainda que formulado com um forte propsito participativo, constitui um documento
tcnico, caracterizado pelo entendimento da equipe responsvel pela sua elaborao.
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res, envolvendo de forma ativa os diversos atores sociais do espao trabalhado. formalizado para articular polticas federais, estaduais e municipais para
produzir resultados no municpio e gerar qualidade de vida adequada aos seus
muncipes. um projeto urbano global que considera as mltiplas temticas
municipais e valoriza a forma participativa e contnua de pensar o municpio
no presente e no futuro (Rezende e Castor, 2006).
Segundo Pfeiffer (2000) o PEM um instrumento de gerenciamento
que, como qualquer outro, tem um nico propsito: tornar a gesto de uma
cidade mais eficiente. O enfoque estratgico no desenvolvimento local diminui as indecises e favorece as transformaes econmicas, sociais e polticas
para tratar com coerncia a multiplicidade de iniciativas sobre o municpio,
buscando um consenso entre os mltiplos atores (inclusive o governo) na
seleo de um futuro desejvel e factvel (Llona et al., 2003). Para Lopes (1998)
o PEM tem como objetivo principal a coordenao dos vrios nveis e funes
estratgicas de uma cidade em um projeto global, considerando a misso, as
estratgias, o oramento e o controle dos objetivos das aes municipais. Motta
(2004), por sua vez, reitera que o planejamento da cidade uma forma de
aprendizado sobre as demandas e necessidades externas e a capacidade de
resposta da administrao municipal para revelar expectativas e referncias
de valor, essenciais a um grupo de trabalho.
Inmeras situaes podem levar uma cidade a formular um planejamento
estratgico. Um exemplo a necessidade de criar um consenso sobre um modelo
de futuro da cidade de acordo com as mudanas que so produzidas ao redor da
mesma, de dar respostas s crises, recesso dos setores bsicos da economia
territorial e, tambm, de perseguir uma maior coeso e integrao territorial.
Essas so as situaes que podem facilitar a gesto estratgica das cidades.
Os conceitos advindos do planejamento empresarial, assim compreendidos pela Harvard Business School, podem ser adotados pelos governos locais
em razo de as cidades estarem submetidas s mesmas condies e desafios
que as empresas (Arantes et al., 2000). O PEM surge como uma ferramenta
para afrontar a problemtica urbana e possibilitar agir sobre as populaes e
os territrios; a desigualdade, pobreza e informalidade; as infra-estruturas urbanas e de mobilidade; o espao pblico; a competitividade e a nova economia
da cidade e seu relacionamento com a gesto urbana; a sustentabilidade; e,
finalmente, sobre a construo de um projeto de cidade. A partir da construo de um consenso o PEM converte-se num processo permanente de desenvolvimento (Cideu, 2004).
Antes de iniciar a elaborao de um projeto de PEM em uma cidade
necessrio dedicar tempo a sua organizao, onde podem ser trabalhadas as
seguintes atividades: definio da metodologia do projeto; constituio da
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5. Concluso
Na poltica urbana nacional, instrumentos de planejamento ora so valorizados, ora so esquecidos por planejadores e gestores municipais na prtica urRAP
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com a participao dos autores, observou-se que esse desafio inegvel. Tambm inquestionvel que esses instrumentos podem se tornar inexorveis instrumentos de gesto das cidades.
Em relao s contribuies deste artigo, elas esto direcionadas para o
meio acadmico e para as cidades que desejam questionar sua gesto e seus
planejamentos. Destacam-se como exemplos a serem explorados alguns aspectos do cenrio urbano brasileiro que influenciam a elaborao e aplicao do
plano e planejamento aqui discutidos, para motivar outros estudos tericos.
A discusso tambm pode facilitar pesquisas aplicadas em outras cidades para entender e sugerir alternativas para os seus desafios emergentes de
planejamento e de gesto que envolvem seus muncipes, servidores municipais, gestores locais e demais interessados na cidade e nos municpios vizinhos.
Para as cidades, esta discusso pode contribuir com a integrao e as
relaes entre o PDM e o PEM, permitindo um entendimento mais abrangente
desses dois instrumentos similares.
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