Direito Urbanístico Brasileiro - José Afonso Da Silva - 2010

DIREITO URBANSTICO BRASILEIRO
Jos A fonso
da
S ilva
Ia edio: 1982; 2~ edio, Ia tiragem: 1995;

2a edio, 2a tiragem: 1997; 3 -edio: 05.2000;
4a edio: 01.2006; 5~ edio: 01.2008.
ISBN 978-85-7420-991-3
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Editorao Eletrnica
Letra por Letra Studio
Capa
Vnia Lcia Amato
Impresso no Brasil
Printed in Brazil
01.2010
JOS AFONSO DA SILVA
DIREITO URBANSTICO
BRASILEIRO
6a edio,
revista e atualizada
= =MALHEIROS
5 ir= E D IT O R E S
SUMRIO
Informao ao L eito r .................................................................................................................................................................................................................................. 17
T tu lo
I - DOS FUNDAMENTOS DO DIREITO URBANSTICO
Captulo I Do Regime Jurdico da Atividade Urbanstica

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
S.
Questo de ordem......................................... .................... ............................... 19

A cidade e a metrpole ....... ...................... .......................................................19
O conceito de cidade ............... ,..........................v...................................... 24
Urbanizao e urbanificao.......................................:....................................26
O urbanismo .......................................................v............................................ 27
Atividade urbanstica........................................................................................ 31
Natureza da atividade urbanstica.............. ......................................................34
Composio jurdica dos conflitos de interesse urbanstico............................ 34
Captulo IIDo Conceito de Direito Urbanstico
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Formao do direito urbanstico....................................................................... 36

Objeto do direito urbanstico ........ ....................................................................37
Domnio do direito urbanstico.........................................................................39
Posio e natureza do direito urbanstico .........................................................40
Princpios informadores do direito urbanstico ............................................... 44
Institutos e procedimentos do direito urbanstico........................ ....................45
Fatos e atos jurdicos urbansticos....................................................................46
Relaes do direito urbanstico com outras disciplinas jurdicas.................... 47
Definio do direito urbanstico ................................................ ......................49
Captulo IIIDo Direito Urbanstico no Brasil
1.
2.
3.
4.
Generalidades ....................................................................................................50
Evoluo da legislao urbanstica no B rasil...................................................50
Fundamentos constitucionais do direito urbanstico brasileiro ....................... 56
O Estatuto da Cidade e a poltica de desenvolvimento urbano ....................... 58

Captulo I V - Das Normas de Direito Urbanstico
1. Colocao do tema................................................................... ....................... 59

I - DAS PECULIARIDADES DAS NORMAS URBANSTICAS
2. Natureza das normas de direito urbanstico ...................................................60
3. Classes de normas urbansticas....................................................................... 61
4. Competncia para a criao de normas urbansticas...................................... 62
H - DAS NORMAS GERAIS DE DIREITO URBANSTICO
5. Conceito de normas gerais ............ ......:.......................................................64
6. Competncia constitucional para estabelecer normas gerais de direito
urbanstico.........................................................................................................65
7. Contedo possvel das normas gerais de urbanismo............ ;........................65
8. Limites s normas gerais de urbanismo ......................................................... 66
9. O Estatuto da Cidade e as normas gerais de direito urbanstico ....................67
10. Normas urbansticas suplementares............................................................... 68
Captulo VDa Disciplina Urbanstica da Propriedade Urbana
1. Colocao do tema............................................................................................ 69
I - DA PROPRIEDADE EM GERAL
2. Conceito e natureza do direito de propriedade .............................. ............ 70
3. Regime jurdico da propriedade privada ................................ .........................71
4. Funo social da propriedade..........................................................................73
H - DA PROPRIEDADE URBANA
5. Conceito e objeto da propriedade urbana^................................................... 75
6. Funo social da propriedade urbana.............................................................76
7. Regime jurdico da propriedade urbana......................................................... 77
8. Propriedade urbana de interesse pblico........................................................ 78
HI - DO SOLO URBANO
9. Destino urbanstico do solo e direito de construir.......................................... 80
10. Condicionamento urbanstico ao direito de construir .................................... 82
11. Correlao entre a propriedade do terreno e o direito de construir............... 83
12. Municipalizao dos terrenos urbanos........................................................... 84
Ttulo II - DO PLANEJAMENTO URBANSTICO
Captulo I - D o Regime Jurdico do Planejamento Urbanstico
1. Planejamento e Direito ....................................................................................87
2. O planejamento como instituio jurdica...................................................... 88
3. O planejamento urbanstico perante o Direito................................................ 91
4. O planejamento urbanstico como processo de criao de normas
jurdicas............................................................................................................. 92
5. O piano urbanstico como procedimento jurdico.......................................... 93
6. Natureza jurdica dos planos urbansticos ..................................... ................95
SUMRIO
Captulo I I Do Planejamento Urbanstico no Brasil

1,
2.
3,
4.
Funo urbanstica do Municpio e planos diretores............... .......................97

Institucionalizao de um sistema de planejamento urbanstico.................. ...99
Tipologia dos planos urbansticos................................................................ 103
Planejamento urbanstico democrtico...... ................................................... 106
Capitulo IIIDos Planos Urbansticos Federais
I - CONCEPO DE PLANOS URBANSTICOS FEDERAIS

1. Graus de interveno urbanstica e planos urbansticos federais .................. 110
2. Caracterizao e tipos de plano urbanstico federal ..................................... .111
H - PLANO URBANSTICO NACIONAL
3. Qualificao urbanstica de planos de ordenao do territrio nacional..... 111
4. Fundamento constitucional do plano urbanstico nacional ........................... 112
5. Conceito e funo do plano urbanstico nacional .......................................113
6. Contedo do plano urbanstico nacional............... ........................................115
7. Formao e natureza do plano urbanstico nacional ..................................... 117
8. Execuo e efeito do plano urbanstico nacional ...........................................118
IH - PLANOS URBANSTICOS MACRORREGIONAIS
9. Qualificao urbanstica.......... ~......................... ......................................... 119
10. Conceito e funo............................................... ............................................120
11. Contedo ............................................... .........................................................121
12. Formao e natureza.............................................. ......................................... 121
13. Execuo e efeito ........................................................................................ 121
IV - PLANOS URBANSTICOS FEDERAIS SETORIAIS
14. Qualificao e objeto...................................................................................... 122
15. Planos de preservao ambiental....................................................................122
16. Plano de viao................................................................................................123
17. Execuo e efeitos...........................................................................................123
Captulo IV - Dos Planos Urbansticos Estaduais
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Competncia urbanstica dos Estados-membros............................................ 124

Funo do planejamento estadual de desenvolvimento urbano..................... 125
Plano de ordenao do territrio do Estado ...................................................125
Plano urbanstico microrregional...................................................................127
Regionalizao industrial do Estado..............................................................129
Planos urbansticos especiais ......................................................................... 131
Captulo V -D o s Planos Urbansticos Municipais
I - PLANEJAMENTO MUNICIPAL
1. Processo de planejamento municipal ............................................................. 133
2. Instrumentos do planejamento municipal ......................................................134
3. Princpios bsicos do processo de planejamento local.................................. 135
10
4. Plano diretor e processo de planejamento.................... ...............................136

H - PLANO URBANSTICO GERAL
5. Plano diretor..................................... :...........................................................137
6. Funo e objetivos do plano diretor................................ ...............................138
7. Contedo do plano diretor....................................... ....................................... 138
8. Natureza jurdica do plano diretor............................. ........................................ ........141
9. Formulao do plano diretor .........................................................................141
10. Formao da lei do plano diretor........ ........................................................... 144
11. Contedo e eficcia da lei do plano diretor....................................................145
12. Execuo do plano diretor............................................... .............................. 146
m - PLANOS URBANSTICOS EXECUTIVOS
13. O plano de ao do Prefeito ........................................................................... 147
14. Os planos parciais de atuao urbanstica..................................................... 148
IV - PLANOS URBANSTICOS ESPECIAIS
15. Caracterizao .......................................... ................................................. 148
16. Referncia geral e remisso......... .................................................................. 148
17. Relao entre o planejamento econmico-social e o planejamento
urbanstico ...................................................................................................... 148
18. Contedo e base do plano urbanstico desmistificado................................... 149
Captulo VIDo Plano Urbanstico Metropolitano
1.
2.
3.
4.
Ordenao jurdica das urbanizaes contguas..............................................151

Institucionalizao das regies metropolitanas..............................................155
Funes pblicas de interesse comum: naturezae titularidade......................159
O planejamento e o plano metropolitanos ...7................................................. 162
Ttulo BI - DA ORDENAO JURDICO-URBANSTICA DO SOLO
Captulo I - Do Regime Urbanstico do Solo
1.
2.
3.
4.
Noo e objetivos............................................................................................165
Qualificao e classificao urbanstica do solo ......................................... 166
Solo urbano e equipamentos urbanos.............................................................174
Regime da ordenao do solo e suas instituies.........................................176
Captulo II ~ Da Ordenao Jurdica do Sistema Virio
1. Consideraes gerais...................................................................................... 178

I - A FUNO URBANA DE CIRCULAR
2. Direito circulao e sistema virio..............................................................179
3. Conceito e contedo do sistema virio .......................................................181
4. Classificao das vias terrestres ...................................... ............................. 181
D - SISTEMA NACIONAL DE V1AO
5. Sistema virio extra-urbano............................................................................ 184
6. Princpios e diretrizes do sistema nacional de viao ................................... 184
SUMRIO
11
7. Contedo do sistema nacional de viao....................................................... 186

8. Sistema rodovirio nacional...........................................................................187
9. Sistema ferrovirio nacional.......................................................................... 189
10. Estradas pblicas............................................................................................190
11. Estrutura das rodovias...................................................... ............................ 193
12. Proteo da visibilidade e da esttica............................................................ 193
III - SISTEMA VIRIO URBANO
13. Conceito de vias urbanas e de logradouros pblicos .............................196
14. Formao e regime das vias urbanas............. ..............................................200
15. Tipos de vias urbanas e traado urbano................ ......................................... 203
16. Alinhamento e alterao das vias urbanas..... ............................................... 207
17. Nivelamento .................................................................................................. 212
18. Direito geral rua.......................................................................................... 213
19. Uso especial da rua.................................. ...................................................214
20. Direito dos moradores sua rua....... ............................................................ 215
21. O problema da rua particular.... ....................................................................216
IV-ACESSOS, VARIANTES E TRAVESSIAS
22. Conceituao. Formao das travessias ........................................................ 218
23. Regime jurdico das variantes e dos acessos .................................................219
24. Regime jurdico das travessias..... ...................................... ..........................220
25. Faixa non aedificandi das estradas..... ........................................................... 224
V-ORDENAO DOS TRANSPORTES URBANOS '
26. Os transportes urbanos como tema do direito urbanstico ........................... 229
27. Sistema nacional dos transportes urbanos......................................................232
28. Planejamento dos transportes urbanos .......................................................... 233
29. Execuo da poltica dos transportes urbanos................. ..............................233
-Captulo IIIDa Ordenao do Uso e da Ocupao do Solo
1. Questo de ordem........................................................................................... 235
I - DO ZONEAMENTO DE USO DO SOLO
2. Conceito de zoneamento de uso do solo ...................................................236
3. Natureza e objetivos do zoneamento.............................................................238
4. Usos do solo e zonas de uso ............................. .............................................239
5. Categorias de uso .......................................................... ................................242
6. Regime jurdico do zoneamento.... ............................................................... 245
7. Execuo e alterao do zoneamento................ .......................................... 246
8. Zoneamento de transio............................................................................... 247
H - DOS MODELOS DE ASSENTAMENTO URBANO
9. Conceito e objetivos......................................................... ............................ 247
10. Normas de assentamento urbano e direito de construir................................ 248
11. ndices urbansticos.......................................................................................249
12. Dimensionamento dos lotes ..........................................................................249
13. Taxa de ocupao e coeficiente de aproveitamento....................................... 250
14. Recuos ............................................................................................................ 251
15. Gabarito das edificaes................................................ ...............................253
12
m - O PROBLEMA DO SOLO CRIADO

16. Conceito de solo criado ......................................................... .................... 255
17. Solo criado e direito de construir .... ..............................................................258
18. Experincia estrangeira sobre o solo criado.................................................. 259
19. Posio do problema no Brasil: a Carta de Embu ........................................ 261
20. O Estatuto da Cidade: a outorga onerosa do direito de construir..................264
21. Transferncia do direito de construir....... ........;.............................266
IV - DOS ESPAOS NO-EDEFICVEIS
22. Conceito e classificao ....................................-........................................... 267
23. reas non aedificandi..................................................................................... 268
24. Espaos livres....................................................... ......................................... 270
25. reas verdes.................................................... ............................................ 272
26. reas de lazer e recreao.............................................................................. 274
V - DO USO E DO ASSENTAMENTO CONFORMES E NO-CONFORMES
27. Confoimidades e no-conformidades............ ............................................276
28. Conformidades e no-conformidades de uso ..... .......................................... 277
29. Conformidade e desconfoimidade de assentamento.......................*............280
30. Convenes urbansticas particulares e as leis urbansticas..................... .....283
31. Direito intertemporal de uso e assentamento urbano...................................287
32. O problema do direito adquirido ao uso e ao assentamento urbano.............. 291
Captulo IV -D a Ordenao da Paisagem Urbana
1. Conceito, natureza e classificao de seus componentes.............................. 301
I - DO TRAADO URBANO
2. Conceito ........................................................~.............................................. 303
3. Funo esttica................................................................................................303
4. Funo psicolgica..........................................................................................305
ri - DAS REAS VERDES
5. Funo paisagstica das reas verdes e de outras formas de arborizao.... 306
6. Jardins e parques como componentes da paisagem urbana........................... 306
m - DAS FACHADAS ARQUITETNICAS
7. Seu compromisso com a paisagem urbana.................................................... 307
8. Restries ao direito de construir e esttica das construes.......... .............. 307
9. Edifcios pblicos e paisagem urbana............................................ ............... 308
IV - MOBILIRIO URBANO
10. Conceito, caractersticas e classificao.........................................................309
11. Anncios, painis e cartazes........................................................................... 309
12. Elementos de sinalizao urbana.................................................................... 314
13. Elementos aparentes da infra-estrutura urbana ..............................................317
14. Servios de comodidade pblica.................................................................... 317
Captulo V -D o Regime Jurdico da Urbanificao
1.
Ordenao do solo e urbanificao.................................................................319
SUMRIO
13
I - DA URBANIFICAO EM GERAL
2. Conceito e formas de urbanificao ....... ................................................... 320
3. Urbanificao primria e urbanificao secundria....................................... 320
4. Competncia para a disciplina das urbanificaes ........ ...............................321
5. Urbanificao e atividade urbanstica dos particulares .... v.......................... 321
6. Empresas urbanificadoras.................................... .......................................... 324
H - DO PARCELAMENTO URBANSTICO DO SOLO
7. Conceito, institutos e tipos de parcelamento do solo ............................ ,....324
8. Regime gemi do parcelamento urbanstico
...... .............................. 325
9. Arruamento e loteamento......................................................... ....................326
10. Plano de arruamento................................. ..................................................... 329
11. Plano de loteamento ......... ................................. ........................................... 333
12. Modificao dos planos de arruamento e loteamento....... ........................... 337
13. Loteamentos ilegais................ .................................................... .................. 338
14. Desmembramento........................................................................................... 340
15. Desdobro de lote................................................. ........................................... 340
16. Remembramento ou reparcelamento do s o lo ................................................ 341
III
- DOS LOTEAMENTOS FECHADOS
17. Conceito e natureza....................................................................................... 344
18. Regime do desenvolvimento urbano condominial........................................ 346
19. Conflitos de interesse urbanstico ....................... ............................................348
Ttulo IV -D A ORDENAO DE REAS
DE INTERESSE URBANSTICO ESPECIAL
Captulo I - Das reas de Interesse Urbanstico Especial
1. Conceito ..........................................................................................................351
2. Classificao....................................................................................................351
3. Instrumentos de atuao................................................................................. 352
Captulo II - Das reas de Urbanificao Especial
1. Conceito e objeto............................................................................................. 354
I ~ DAS REAS DE RENOVAO URBANA
2. Conceito, objeto e tipos de renovao urbana ............................................ 355
3. Renovao urbana e reparcelamento do s o lo ................................................ 356
4. Meios de atuao .............................................................................................357
5. Procedimento.................................................................................................. 357
6. Renovao urbana e proteo do meio ambiente urbano.............................. 359
II - DAS OPERAES URBANAS E DOS CONSRCIOS IMOBILIRIOS
7. Das operaes urbanas consorciadas.............................................................. 361
8. Do consrcio imobilirio................................................................................ 364
m - DAS REAS DE URBANIFICAO PRIORITRIA E DE
URBANIFICAO RESTRITA
9. Conceito e objeto............................................................................................ 365
14
10. Planos de urbanificao prioritria................................................................ 365

11. Fundamentos da urbanificao prioritria............................... ..................... 366
12. Conceito e objeto de urbanificao restrita ......... ......................................366
IV - DAS REAS PARA FORMAO DE DISTRITOS INDUSTRIAIS
13. Conceito ............................................................ ........................ ....................367
14. Finalidade.......................................................................................................367
15. Desapropriao de reas para a formao de distrito industrial.......... ........368
16. Plano integrado para a formao de ncleos industriais .............................. 370
V - DAS REAS PARA FORMAO DE NCLEOS RESIDENCIAIS
DE RECREIO
17. Natureza urbana desses ncleos.................................................................... 371
18. Regime jurdico-urbanstico desses ncleos .:............................................... 371
19. Plano integrado e os chamados loteamentos fechados ............................. 372
VI - DAS REAS PARA EXECUO DE OBRAS DE GRANDE PORTE
20. Conceito ......................................................... ................... ........................... 373
21. Experincia brasileira.............. ................................ ^................................... 373
Captulo U IRegime Jurdico das Urbanificaes
para a Construo de Casas Populares
1.
2.
Direito moradia.............................................................................. ............ 375

Disciplina das desapropriaes e as bases jurdicas iniciais
das urbanificaes de interesse social ...... ....................................................377
3. Construo do regime jurdico das urbanificaes populares..................... 379
4. Promoo de construo de moradias pelo sistema de mutiro.................. 383
Captulo IV - D a Ordenao Urbanstica para Fins Tursticos
1. Urbanismo e turismo............................................ ....................................... 386
2. Bens de interesse turstico e proteo ambiental................................... .......386
3. reas Especiais de Interesse Turstico ........................................................ 387
4. Locais de Interesse Turstico........................................................................ 388
5. Planos e programas urbansticos com objetivos tursticos.......................... 388
6. Competncia............................................... .................................. -...............389
7. Meios de atuao...........................................................................................389
8. Efeitos da atuao urbanstica para fins tursticos............ ...........................390
Ttulo V- DOS INSTRUMENTOS
DE INTERVENO URBANSTICA
Capitulo I~ D os Instrumentos de Atuao Urbanstica
1. Consideraes gerais.....................................................................................391
I - DAS LIMITAES URBANSTICAS PROPRIEDADE
2. Limitao e funo social da propriedade....................................................392
3. Aspectos e caracteres tradicionais do direito de propriedade ..................... 393
SUMRIO
15
4. Classificao das limitaes ao direito de propriedade.................................393

n - DAS RESTRIES URBANSTICAS PROPRIEDADE
5. Conceito e caracteres...............................,....................................................394
6. Classificao das restries urbansticas propriedade................................394
7. Restries faculdade de fruio da propriedade
...........................395
8. Restries modificabilidade da propriedade ....... .....................................396
9. Restries aienabilidade da propriedade.......... .......................................396
10. Controle das restries................................................................................... 397
11. Limites s restries.......................................................................................397
III - DA SERVIDO URBANSTICA
12. Conceito ......................................................................................................... 398
13. Caracteres da servido urbanstica......... .....;....................................... ........399
14. Instituio................................................... ........................... ........................399
15. Casos de servido urbanstica ........ ........................................... .................. 400
16. Servido militar............................................................................................. 400
17. Hipteses discutveis de servido
.......... ....................402
18. Direito de superfcie urbanstico ................................................................... 403
19. Concesso de direito real de uso ....................................................... ........... 406
IV ~ DAS DESAPROPRIAES URBANSTICAS
20. Desapropriao e atividade urbanstica .............. .........................................407
21. Conceito de desapropriao urbanstica ....................................................408
22. Requisitos e pressupostos das desapropriaes urbansticas .........................410
23. Casos de desapropriao urbanstica ........................................................ ....412
24. Indenizao..................................................................................................... 414
V - DA DESAPROPRIAO URBANSTICA NO BRASIL
25. Fundamentos normativos .......................................................... ....................414
26. Requisitos e casos de desapropriao urbanstica no Brasil..........................417
27. Unidade ou diversidade legislativa?...... ....................................................... 418
28. Princpio da justa distribuio de benefcios e de nus e desapropriao
urbanstica ........ ............................................................................................. 418
29. Proposio......................................................... ............................................420
Captulo II - Do Aproveitamento Adequado Compulsrio
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Fundamento constitucional ........................................................................... 421

Utilizao do solo urbano...............................................................................421
O parcelamento, a edificao e a utilizao compulsrios........................... 422
Imposto sobre a propriedade urbana progressivo no tempo......................... 425
Desapropriao com pagamento em ttulo................................................... 425
Concluso .......................................................................................................427
Captulo III Dos Instrumentos de Controle Urbanstico
1. Generalidades.................................................................................................428
I - DA ORDENAO URBANSTICA DA ATIVIDADE EDILCIA
2. Atividade edilcia .......................................................................................... 429
16
3. Categorias e natureza das normas edilcias...... ....................... .................... 429

4. Formao e contedo da legislao edilcia.................................................. 430
5. Controle da atividade edilcia........ ........................................ ...................... 430
II - DAS AUTORIZAES E DAS LICENAS URBANSTICAS
6. Conceitos e distines................................. .................................... :............431
7. Das autorizaes urbansticas .........................................................................432
8. Das licenas urbansticas em geral................................................................ 434
m - DAS LICENAS EDILCIAS
9. Espcies............................................ :.....1..................................................... 436
10. Conceito de licena para edificar ................................................................437
11. Procedimento para obteno da licena para edificar....................................438
12. Alterao do projeto e substituio da licena...............................................442
13. Da licena para reforma e reconstruo.......................................... ..............443
14. Da licena para demolies............................................................................444
IV - DOS FUNDAMENTOS DAS LICENAS
15. Vigncia e caducidade das licenas............................................................... 444
16. Reviso das licenas.......................................................................................447
17. Anulao das licenas ....................................................................................447
18. Revogao das licenas............. .............................*.......................... >.........447
19. Cassao das licenas.....................................................................................448
20. Efeitos da caducidade das licenas.................................................... ...........448
21. Efeitos da anulao, revogao e cassao das licenas ...............................449
V - DO CONTROLE CONCOMITANTE
22. Noo ....................................... ..................................................................... 449
23. Comunicaes sobre a obra................... ....................................................... 449
24. Fiscalizao ................................................. .................................................449
VI - DO CONTROLE SUCESSIVO
25. Controle sucessivo e controle repressivo ......................................................450
26. Auto de concluso e habite-se ................................................................... 450
27. Auto de vistoria............................................. .................................................451
VD - DOS INSTRUMENTOS DE CONTROLE REPRESSIVO
28. Proteo da legalidade urbanstica.................................................................. 451
29. Dos meios de atuao repressiva....................................................................451
Capitulo TV- Dos Instrumentos de Composio dos Custos Urbansticos
1. Dos custos urbansticos................................................................................. .453
2. Do financiamento do urbanismo ................................................................... 454
3. Da fiscalidade e da extrafiscalidade urbansticas .......................................... 455
Bibliografia
.457
Informao ao Leitor
. Este volume chega sua 6 edio com poucas alteraes em
relao 5~ edio, que j levou em conta o Estatuto da Cidade, conforme
ali se referiu na Informao ao Leitor.
:v
2. Repita-se o que se disse nas edies anteriores: que o livro nas
ceu das pesquisas que empreendemos para as nossas aulas e seminrios
do Curso de Direito Urbanstico em nvel de Ps-Graduao que im
plantamos, em 1976, na Faculdade de Direito da Universidade de So
Paulo. Como dissemos, ento, tivemos muita sorte d contar com um
grupo de alunos do mais alto vlor nesse primeiro Curso, inclusive com
arquitetos e urbanistas na qualidade de alunos especiais. Com alunos de
tal envergadura (muitos hoje so Doutores, Professores Associados e at
Professores Titulares da nossa Faculdade ou da Faculdade de Arquitetura
e Urbanismo da USP ou de outras Faculdades), compreensivos diante
de uma disciplina que ao prprio professor, naquele incio, se revelava
difcil, dispostos a dar sua contribuio efetiva para a pesquisa da matria,
o xito do Curso ficou logo assegurado, de tal sorte que at se aconselhou
sua ampliao, de dois para quatro e depois para seis semestres.
3. Queremos continuar homenageando (in memoriam), neste livro,
este homem digno que foi H e ly L op es M ed rjelles, pelo muito que fez
pelo direito pblico em geral, e em especial pelo direito urbanstico. Mas
queremos pr a seu lado M ig u e l S e a b r a F a g u n d e s, numa homenagem
muito singela sua memria de homem em quem se encarnava, com
toda fora, a dignidade da pessoa humana, que ele cultuou com sim
plicidade e que sempre defendeu para todos, e de modo muito intenso
para os humildes.
4. Dedicamos o livro aos nossos alunos do Curso. E , na impossibi
lidade de enumer-los a todos, deixamos, aqui, nossa homenagem a eles
atravs dos nomes destes que nos ajudaram, como colegas de uma mesma
jornada, no primeiro Curso desenvolvido nos dois semestres de 1976:
A n t n ia R o s a ln a d a C u n h a L o s s o P e d r o s o , A n n a C n d id a d a C u n h a
F e r r a z , A m r ic o S e r v d io , A n t n io C e ls o Di M u n n o C o r r a , A u s t e n
d a S ilv a O liv e ir a , C a ir b a r P e r e ir a d e A r a jo , M a r c o s P e ix o t o M e l l o
G o n a lv e s , C a r l o s A l b e r t o d e A . A n t u n e s (aluno especial), E d u a r d o
18
L o b o B . G u a lla z z i, E lia n e Y a c h o u h A b r o , E u r pe d e s C arvalh o Pim en

t a , J lio G e r a ld o d e A n d r a d e A r a n t e s , L lia n G om es d e M e l o , L u iz
C a r l o s d e T o l e d o , L u c in d a d o A. M e i r e l l e s (a lu n a e s p e c ia l), M a r ia
L u c y B u f f M ig lo r i, M a r ia C l a r a G o z z o li, M a r ile n a R ib e ir o d a S i l
v a B a r b o s a , M ria m L a z a r o t t i, N l s o n G o n a lv e s , O d e t e M e d a u a r ,
O lv ia L o w e n t h a l (a lu n a e s p e c ia l), P a u l o R ic a r d o G ia q u in o (a lu n o
e s p e c ia l), Rui C a r l o s M a c h a d o A lv im , R o d o l f o d e C a m a r g o M a n c u s o ,
Tosmo M u k a i, W a l t e r P iv a R o d r ig u e s e W a ld e c y M a r t in s M ir a n d a .
M a s , a l m d e s s e s , a o lo n g o d o C u r so , t iv e m o s a lu n o s c o m o o u rb a n ista
G u s ta v o N e v e s (P r o fe sso r d a F A U /U S P ), R e b b c a S h e r r e r (P r o fesso r a
da F A U /U S P ), o u rb an ista D o m in g o s A z e v e d o , o a d m in istra tiv ista E u r ic o
d e A n d r a d e A z e v e d o , a c o n s titu c io n a lis ta F e r n a n d a D ia s M e n e z e s d e
A lm e id a (Professora d a F D U S P ), a c o n s titu c io n a lis ta C rm en L c ia
A n t u n e s R o c h a (P r o fe sso r a T itu lar d a P U C /M G ), e m u ito s o u tro s n o m e s
ilu stre s q u e h on raram n o s s a s au las.
So Paulo, dezembro de 2009

JAS
TTULO I
DOS FUNDAMENTOS DO DIREITO URBANSTICO

Captulo I
Do Regime Jurdico da Atividade Urbanstica

L Questo de ordem. 2.-A cidade e a metrpole. 3. O conceito de ci
dade. 4. Urbanizao e urbanificao. 5. O urbanismo. 6. Atividade
urbanstica. 7. Natureza da atividade urbanstica. 8. Composiojurdica
dos conflitos de interesse urbanstico.
1. Questo de ordem
1. O direito urbanstico uma nova disciplina jurdica em franca
evoluo. O qualificativo urbanstico indica a realidade sobre a qual
esse Direito incide: o urbanismo palavra que vem do Latim urbs, que
significa cidade. O conceito de urbanismo , portanto, estreitamente
ligado cidade e s necessidades conexas com o estabelecimento huma
no na cidade.1Por isso, o urbanismo evolui com a cidade. Assim, para
compreend-lo, em todas as suas manifestaes, inclusive na jurdica,
toma-se necessrio, ou, ao menos, conveniente fazer rpido esboo his
trico do fenmeno urbano, para chegarmos urbanizao, que causou
o desenvolvimento do urbanismo e a atividade urbanstica do Poder
Pblico e seu regime.
2. A cidade e a metrpole
2. As primeiras cidades formaram-se por volta do ano 3500 a.C. no
vale compreendido pelo Tigre e o Eufrates. Mas o fenmeno urbano s
1. Cf. talo di Lorenzo, Diritto Urbanstico, p. 3.
20
se manifesta significativamente a partir da primeira metade do sculo

XIX. Assim, podemos dizer que, embora as cidades existam h cerca
de 5.500 anos, a urbanizao constitui fenmeno tipicamente moder
no.2 Sjoberg afirma que so trs os estgios intermedirios das cidades,
desde sua origem at a poca da urbanizao, e relacionam-se com trs
nveis de organizao humana, cada qual caracterizado por seus padres
tecnolgicos, econmicos, sociais e polticos.3
O primeiro estgio o pr-urbcm e se liga sociedade gentlica,
consistente em pequenos grupos homogneos e auto-suficientes, dedica
dos inteiramente busca de alimentao. Podemos acrescentar que esses
pequenos grupos, referidos por Sjoberg, so de base familiar, constituindo
cls ou gentes, cujo processo evolutivo provocaria o aparecimento de
agrupamentos mais complexos, como as frtrias, as tribos e confede
raes de tribos, que, situando-se num espao fsico permanentemente,
gerando excedente da produo de alimentos e condicionando, mais
tarde, a especializao do trabalho com o surgimento da propriedade
privada e de uma classe dirigente, do origem cidade, consoante snte
se de Fustel de Coulanges, que concorda, em essncia, com Morgan.4
Enquanto, porm, tais grupamentos apresentavam organizao simples
de base familiar, no se caracterizavam ainda como cidade, que uma
organizao complexa, com diferenas deposies sociais e econmicas,
especializao de trabalho no-agrcola e diviso de classe.5
O segundo estgio comea com o aparecimento da cidade e cor
responde, no esquema de Sjoberg, sociedade pr-industrial, quando
j se dispunha da metalurgia, do arado e da roda, elementos capazes de
multiplicar a produo e facilitar as distribuies; conta-se tambm com
a palavra escrita. Foi nesse contexto que as primeiras cidades se desen
volveram, como Eridu, Erech, Lagash, Dish, Ur, Uruk (na Sumria);
Daro, Harapp, no vale do Indo (Paquisto); Khontaton (Fara Amenfis
IV), no Egito; Babilnia, na Mesopotmia, com seus jardins suspensos,
seus palcios e templos e seu traado irregular, cercada de muros num
permetro de 40km. Depois: Roma, Atenas, Tebas, modelos de cidades
2. Cf. Gideon Sjoberg, Origem e evoluo das cidades, in Cidades, a Urbanizao
da Humanidade, 2- ed., p. 38; Mario Liverani,L Origine delle Citt, pp. 10 e ss.; J. John
Palen, O Mundo Urbano, pp. 26 e ss.
3. Origem e evoluo das cidades, in Cidades, a Urbanizao da Humanidade,
2* ed., pp. 56 e ss.
4. Cf. Fustel de Coulanges, La CitAntique, p. 143; Lewis H. Morgan, LaSociedad
Primitiva, pp. 21 e ss.; cf. tambm Friedrich Engels, A Origem da Famlia, da Proprie
dade Privada e do Estado, pp. 81 e ss.
5. Cf. Mario Liverani, UOrigine delle Citt, pp. 12 e ss.; Di Franco Ferrarotti e
outros, La Citt come Fenomeno di Classe, pp. 11 e 19 e ss.
DO REGIME JURDICO DA ATIVIDADE URBANSTICA
21
antigas, diferentes das cidades de hoje, porque eram cidades-estados.

Nas Amricas contam-se as cidades dos Maias (Tical, na Guatemala),
dos Astecas (Teotihuacn, no Mxico) e dos Incas (no Peru). A cidade,
ento, era uma ilha urbana no meio de um mar rural.6
O terceiro estgio o da cidade industrial moderna, associada a uma
organizao humana complexa, caracterizada pela educao de massa,
um sistema de classes fluido e um tremendo avano tecnolgico que usa
novas fontes de energia.7
J se fala, contudo, em outro estgio nessa evoluo: no fim da cidade
como contraposta ao campo, numa organizao do territrio, em conse
qncia da difuso dos servios e da tecnologia, que venha a constituir-se
num contnuo urbano-rural ou seja, a cidadeps-industrial, em que o
fornecimento de servios tem primazia sobre a produo e transformao
de alimentos e utenslios, j adverte o fim das cidades.8
3.
No Brasil o fenmeno urbano vincula-se poltica de ocupao e
povoamento da Colnia e sua evoluo lig-se estreitamente aos ciclos
econmicos brasileiros. O sistema inicial de explorao grosseira dos
recursos naturais (pau-brasil) deu origem s primeiras feitorias e alguns
agrupamentos humanos com rudimento de agricultura. Com expedio
colonizadora, Martim Afonso funda So Vicente, dando incio formao
de vilas e povoados, de sorte que, poca d instalao do Govemo Geral
(1549), j haviam sido fundados 16 povoados e vilas no litoral brasileiro,
e Tom de Souza chega e funda a cidade de Salvador.9-10
Na Colnia os ncleos urbanos ou vilarejos resultaram da ao
urbanizadora das autoridades coloniais, no de criao espontnea da
massa; a formao de cidades e vilas sempre um ato de iniciativa oficial.
Essa poltica continuou a ser praticada no Imprio atravs das colnias
militares no interior do pas e de ncleos de colonizao nos Estados.
que os aglomerados urbanos s se desenvolviam espontaneamente
no Litoral, em virtude do tipo de economia prevalecente, voltada para
o comrcio exterior, at o ciclo do caf. Exceo a isso tem-se com a
formao dos ncleos urbanos das zonas mineradoras. Por isso, Oliveira
6. Cf. J. John Palen, O Mundo Urbano, p. 33.
7. Alm de Sjoberg (Origem e evoluo das cidades, in Cidades, a Urbanizao
da Humanidade, 2- ed., pp. 38 e ss.), cf. tambm Urbanismo, in Enciclopdia Universal
Ilustrada Europea-Americana, t 65; J. John Palen, O Mundo Urbano, p. 55; e Mario
Liverani, L 'Origine delle Citt, pp. 25 e ss.
8. Mario Liverani, L 'Origine delle Citt, p. 14.
9. Cf. Nestor Goulart Reis Filho, Contribuio ao Estudo da Evoluo Urbana no
Brasil (1500/1720), pp. 30 e ss.
10. Cf. tambm, sobre a cidade brasileira, interessantes estudos de Murillo Marx,
Cidade Brasileira, 1980, e Cidade no Brasil Terra de Quem?, 1991.
22
Vanna fala na tendncia antiurbanizante do homem colonial,11decorrente

naturalmente do sistema de povoamento e distribuio de terras, pois estas
eram distribudas em sesmarias cuja grandeza orava, em regra, por
trs lguas em quadra, "Esta a estruturao ecolgica sob a qual evoluiu a
nossa populao colonial. Caracterizada pela rarefao e adelgaamento
da massa povoadora, pela disperso dos moradores por uma base territo
rial imensa e inculta, apenas percorrida calcante pede pelo povo-massa
e carecente quase em absoluto de comunicaes espirituais, tinha que
acabar, como acabou, por enformar o homem, criando-lhe um tipo hu
mano adequado a essa disposio dispersiva, individualista e atomstica.
E criou o homo colonialis, amante da solido e do deserto, rstico e antiurbano.12Apoltica da Metrpole era contraditria. Pretendia realizar e
instaurar na Colnia o regime muncipalista pela poltica da fundao de
povoaes e vils, mas realizava uma poltica econmica e povoadora
de distribuio de terra em sesmarias, que isolava o homem.13Procurava
reunir os moradores dispersos, fundando povoaes e vilas, mas, ao
mesmo tempo, os forava disperso e ao centrifugismo, instituindo o
regime de sesmarias vastas e fomentando a constituio autrquica dos
engenhos rurais.14Muitos povoados e ncleos habitacionais existiam
e ainda existem que, no entanto, no podem, a rigor, receber o ttulo de
urbanos, porque no passam de agricultores aldeados}5
Enfim, as cidades brasileiras desenvolveram-se basicamente ao
longo da costa martima sob a influncia da economia voltada para o
exterior.16 Algumas malhas urbanas firmaram-se por influncia da mi
nerao (Minas e Gois), outras sob a influncia da cana-de-acar no
.Nordeste e das vacarias do Sul. A construo de Braslia e a conseqente
mudana da Capital atraram a urbanizao ao interior, sem embargo
de a concentrao industrial no tringulo So Paulo/Rio/Minas refrear
essa atrao.
Na dcada de 40 do sculo passado as cidades brasileiras - nota
Ermnia Maricato ~ eram vistas como a possibilidade de avano e mo
dernidade em relao ao campo, que representava o Brasil arcaico; na
dcada de 90 sua imagem passa a ser associada violncia, poluio,
criana desamparada, trfego catico entre outros inmeros males.
que a evoluo mostrou que, ao lado de intenso crescimento econmico,
11. Instituies Polticas Brasileiras, 3a ed., vol. I, pp. 108 e ss.
12. Oliveira Vianna, Instituies Polticas Brasileiras, 3* ed., vol. I, p. 117.
13. Idera, ibidem, vol. I, p. 121.
14. Idem, ibidem.
15. Oliveira Vianna, Instituies Polticas Brasileiras, 3- ed., vol. I, p. 119.
16. Idem, ibidem.
23
o processo de urbanizao com crescimento da desigualdade resultou

numa indita e gigantesca concentrao espacial da pobreza.17
4.
Resta lembrar que a cidade vem sofrendo profunda transformao
qualitativa, de modo que, hoje, ela no meramente uma verso maior
da cidade tradicional, mas uma nova e diferente forma de assentamen
to humano, a que se d o nome de conurbao, regio (ou rea)
metropolitana, metrpole moderna ou megalpole, que provoca
problemas jurdico-urbansticos especficos, de que se tem que cuidar
tambm especificamente. Essa megalpole,.no Brasil, formou-se por
via de uma ocupao catica do solo urbano; catica, irracional e ilegal.
Foi, de fato, o loteamento ilegal, combinado atoconstruo parcelada
da moradia durante vrios anos, a principal alternativa de habitao pa
ra a populao migrante instalar-se em algumas das principais cidades
brasileiras. Dessa forma foram construdas as imensas periferias de So
Paulo e Rio de Janeiro.18 certo que a Lei Lehman (Lei 6.766/1979)
pretendeu corrigir essa situao, fechando essa alternativa, que era a
nica forma de acesso do trabalhador pobre propriedade urbana, sem
lhe abrir outra possibilidade. Por isso, um dos resultados que se aponta
com a promulgao da lei o crescimento de favelas.19 Mas sequer a
lei contribuiu para produzir lima qualidade ambiental satisfatria. Essa
articulao contraditria entre norma e infrao no espao da metrpole
brasileira gera a cidade oculta, disfarada e dissimulada de que nos
fala Ermnia Maricato,20com a pretenso de fundamentar uma leitura da
metrpole em sua essncia e a leitura circunstanciada do perodo ps1980, quando as manifestaes de violncia criminal evidenciam o que
as camadas dominantes insistiram em esconder: a desastrosa construo
scio-ecolgica, a gigantesca concentrao de misria que resultou de
um processo histrico de ocupao excludente e segregadora do solo
urbano.21
Em meados dos anos 90, a chamada violncia urbana um dos
temas fundamentais que preocupam todas as camadas sociais. O espa
o, o territrio, o ambiente fsico, so partes intrnsecas desse quadro,
embora freqentemente esquecido e ignorado. (...). Mais do que outros
territrios, as metrpoles apresentam com maior evidncia, embora no
com exclusividade, os conflitos e as contradies aqui tratados.22
17. Ermnia Maricato, Metrpole na Periferia do Capitalismo, p. 55.
18. Cf. Ermnia Maricato, Metrpole na Periferia do Capitalismo, p. 47.
19. Idem, ibidem.
20. Metrpole na Periferia do Capitalismo, p. 16.
21. Idem, ibidem.
22. Ermnia Maricato, Metrpole na Periferia do Capitalismo, p. 16.
24
3. O conceito de cidade
5. O que , ento, a cidade? Fixar seu conceito no fcil. Para
chegar-se sua formulao, cumpre lembrar qe nem todo ncleo habi
tacional pode receber o ttulo de urbano. Para que um centro habita
cional seja conceituado como urbano toma-se necessrio preencher, no
mnimo, os seguintes requisitos: (1) densidade demogrfica especfica; (2)
profisses urbanas como comrcio e manufaturas, com suficiente diver
sificao; (3) economia urbana permanente, com relaes especiais com
o meio rural; (4) existncia de camada urbana com produo, consumo
e direitos prprios.23No basta, pois, a existncia de um aglomerado de
casas para configurar-se um ncleo urbano.
6. Mas a surge otra dificuldade para a formulao do conceito de
cidade, porque nem todo ncleo urbano constitui cidade. A Sociolo
gia Urbana que tem tentado firmar conceitos de cidade como uma
situao humana, uma organizao geral da sociedade 24 como
centro de consumo em massa, como fbrica social ou como multi
plicidade dialtica de sistemas,25ou como projeo da sociedade sobre
um local.26Desse ponto de vista, trs concepes podem ser destacadas
relativamente ao conceito de cidade: (a) a concepo demogrfica; (b)
a concepo econmica; (c) a concepo de subsistemas.
O conceito demogrfico e quantitativo de cidade muito difundi
do, pelo qual se considera cidade o aglomerado urbano com determinado
nmero de habitantes: 2.000, em alguns pases; 5.000, em outros; 20.000
para a ONU; 50.000, nos Estados Unidos' da Amrica. a concepo
que orienta a definio oferecida por Sjoberg, para quem a cidade
uma comunidade de dimenses e densidade populacional considerveis,
abrangendo uma variedade de especialistas no-agrcolas, nela includa
a elite culta.27
A concepo econmica de cidade apia-se na doutrina de Max
Weber. Fala-se em cidade nesse sentido quando a populao local
satisfaz a uma parte economicamente essencial de sua demanda diria
no mercado local e, em parte essencial tambm, mediante produtos que
23. Cf. Nestor Goulart Reis Filho, Contribuio ao Estudo da Evoluo Urbana
do Brasil (1500-1720), p. 20, citando Max Weber; mas este no fala de simples ncleos
urbanos, e sim de cidades (cf. Economia y Sociedad, vol. D, pp. 938 e ss.).
24. Cf. Mario Liverani, L 'Origine delle Citt, pp. 9,20 e 21.
25. Cf. Di Franco Ferrarotti e outros, La Citt comme Fenomeno di Classe, pp.
21-23.
26. f. Henri Lefbvre, O Direito Cidade, p. 56; Hermes Ferraz, A Cidade, p. 1.
27. Origem e evoluo das cidades, in Cidades, a Urbanizao da Humanidade,
2- ed., p. 38.
25
os habitantes da localidade e a populao dos arredores produzem ou

adquirem para coloc-los no mercado. Toda cidade nesse sentido que
aqui damos palavra uma localidade de mercado,2^ Partindo da idia
de mercado, JosefFWolff chega sua definio de cidade como forma
de assentamento de populao especialmente apropriada para fomentar
o comrcio, o artesanato e o negcio, o cultivo dos valores espirituais e
o exerccio do poder pblico.29
; -r
A terceira concepo considera a cidade como um conjunto de
subsistemas administrativos, comerciais, industriais e scio-culturais
no sistema nacional geral.30 Como subsistema administrativo, a cidade
a sede de organizaes pblicas que governam no s a cidade, mas
tambm regies maiores que a rodeiam. Como subsistema comercial,
a cidade, centro de populao, assume a posio nodal do comrcio no
sistema nacional; e como subsistema industrial ela o nexo da atividade
industrial do pas. Como subsistema scio-cultural ela atua como um
lugar propcio ao florescimento de instituies educacionais, religiosas e
escolares; o lugar em que se desenvolvem as relaes sociais, os centros
sociais e comunitrios, culturais e recreativos.31Filiada a esta concepo
a concepo da cidade como multiplicidade dialtica de sistemas, de Di
Franco Ferrarotti: sistema eonmico-ecolgico ou produtivo, sistema
poltico, sistema cultural, sistema familiar e sistema simblico. Esses
diferentes sistemas, que, em conjunto, constituem o fenmeno urbano
global, entram necessariamente em coliso uns com os outros e so
precisamente essa coliso, esse desencontro e esse conflito que esto na
base e que tomam possvel o desenvolvimento da cidade.32
7.
Os conceitos demogrfico e econmico no servem para defi
nir as cidades brasileiras, que so conceitos jurdico-polticos, que se
aproximam da concepo das cidades como conjuntos de sistemas. O
centro urbano no Brasil s adquire a categoria de cidade quando seu
28. Max Weber, Economia y Sociedadvol. II, p. 939.
29. El planeamiento urbanstico dei territorio y las normas que garantizan su
efectividad, conforme a la Ley Federal de Ordenacin Urbanstica, in La Ley Federal
Alemana de Ordenacin Urbanstica y los Municpios, p. 12.
30. Mantenho, aqui, a idia de subsistema que do autor referenciado, mas a
mim me parece que o conceito de subsistema inadequado, como inadequado o con
ceito de sistema nacional abrangendo tudo isto , sem indicar sistema de qu, pois
o sistema h de ser sempre sistema de algo, seno o conceito vira uma abstrao sem
sentido. Existem o sistema comercial, o sistema administrativo, o sistema industrial; no
subsistemas. Existe, em verdade, uma teoria dos sistemas, que fala em sistemas mais
amplos e menos amplos ou em elementos dos sistemas, mas que no leva em conta um
conceito de subsistema.
31. Cf. Isis Ragheb, Pautas de crecimiento urbano en el Oriente Medio, in Gerald
Greese, La Ciudaden los Pases en Vias de Desarrollo, pp. 155 e 160.
32. Di Franco Ferrarotti, La Citt comme Fenomeno di Classe, p. 21.
26
territrio se transforma em Municpio. Cidade, no Brasil, um ncleo

urbano qualificado por um conjunto de sistemas poltico-administrativo,
econmico no-agrcola, familiar e simblico como sede do governo
municipal, qualquer que seja sua populao. A caracterstica marcante
da cidade no Brasil consiste no fato de ser um ncleo urbano, sede do
governo municipal.
8. Enfim, do ponto de vista urbanstico, um centro populacional
assume caracterstica de cidade quando possui dois elementos essenciais:
(a) as unidades edilcias ou seja, o conjunto de edificaes em que
os membros da coletividade moram ou desenvolvem suas atividades
produtivas, comerciais, industriais ou intelectuais; (b) os equipamen
tos pblicos - ou seja, os bens pblicos e sociais criados para servir s
unidades edilcias e destinados satisfao das necessidades de que os
habitantes no podem prover-se diretamente e por sua prpria conta (es
tradas, ruas, praas, parques, jardins, canalizao subterrnea, escolas,
igrejas, hospitais, mercados, praas de esportes etc.).33
4. Urbanizao e urbanificao
9. Emprega-se o termo urbanizao para designar o processo pelo
qual a populao urbana cresce em proporo superior populao rural.
No se trata de mero crescimento das cidades, mas de um fenmeno
de concentrao urbana. A sociedade em determinado pas reputa-se
urbanizada quando a populao urbana ultrapassa 50%. Todos os pases
industrializados so altamente urbanizados. Por isso, um dos ndices
apontados pelos economistas para definir um pas desenvolvido est no
seu grau de urbanizao.
10. A urbanizao da Humanidade , portanto, um fenmeno moder
no, fenmeno da sociedade industrializada. A Revoluo Industrial gerou
a urbanizao, transformando os centros urbanos em grandes aglome
rados de fbricas e escritrios permeados de habitaes espremidas e
precrias.34A urbanizao das cidades europias e norte-americanas
funo da industrializao e do desenvolvimento econmico.35 Mas o
fenmeno da urbanizao vem ocorrendo nos pases subdesenvolvidos.
As estatsticas, por exemplo, informam que a populao urbana no
Brasil era de cerca de 32% em 1940, 45% em 1960, mais de 50% em
1970, atingindo 70% na dcada de 80 do sculo passado, revelando ur
33. Cf. Virglio Testa, Disciplina Urbanstica, 7a ed., p. 6.
34. Cf. Jorge Wilhexm, Urbanismo no Subdesenvolvimento, p. 24.
35. Idem, ibidem, pp. 24-25. Cf. CEPAL, Urbanizao na Amrica Latina, in Luiz
Pereira (org.), Urbanizao e Subdesenvolvimento, 2aed., p. 87.
27
banizao crescente, mas urbanizao prematura, que decorreu de fatores

nem sempre desenvolvimentistas, como o xodo rural, por causa da m
condio de vida no campo e da liberao de mo-de-obra em razo da
mecanizao da lvoura ou da transformao de plantaes em campos
de criao de gado.36
11. A urbanizao gera enormes problemas. Deteriora o ambiente
urbano. Provoca a desorganizao social, com carncia de habitao,
desemprego, problemas de higiene e de saneamento bsico. Modifica a
utilizao do solo e transforma a paisagem urbana.
12. A soluo desses problemas obtm-se pela interveno do Poder
Pblico, que procura transformar o meio urbano e criar novas formas
urbanas. D-se, ento, a urbanificao, processo deliberado de correo
da urbanizao, consistente na renovao urbana, que a reurbanizao,
ou na criao artificial de ncleos urbanos, como as cidades novas da
Gr-Bretanha e Braslia. O termo urbanificao foi cunhado por Gaston
Bardetpara designar a aplicao dos princpios ourbanismo, advertindo
que a urbanizao o mal, a urbanificao o remdio.37
5. O urbanismo
13. A urbanizao criou problemas urbanos que precisavam ser cor
rigidos pela urbanificao, mediante a ordenao dos espaos habitveis
- de onde se originou o urbanismo como tcnica e cincia.
No significa isso que regras urbansticas inexistissem nas cidades
antigas e medievais. Sabe-se que Roma, aps o incndio provocado por
Nero, foi objeto de cuidados urbansticos. Previu-s que na reconstruo
da Urbes se criassem ruas e vias largas, que fosse limitada a altura dos
edifcios e que se estabelecessem praas amplas e se guardasse distncia,
em relao ao prdio existente, de at 100 ps.38As cidades do Imprio
tinham traados quadrados ou retangulares entre si e orientados segun
do os quatro pontos cardeais.39 Essas caractersticas mantiveram-se na
Idade Mdia, apesar do esprito antiurbano dessa poca, que importou
em reduzir consideravelmente a populao urbana. Mas foi na Idade
Mdia que comearam a surgir algumas normas jurdicas urbansticas.
Na Renascena houve preocupao com o embelezamento dos palcios
e construes urbanas. Arruamento, estabelecimento de praas, alinha
mento dos edifcios, so exigncias urbansticas que existiram na An
36. Cf. Jorge Wilheim, Urbanismo no Subdesenvolvimento, pp. 28 e ss.
37. L'Urbanisme, p. 5, nota 2.
38. Cf. Enciclopdia Universal Ilustrada Europea-Americana, t. 65, p. 1.336.
39. Chamava-se Decumamis a via Este-Oeste; e Cardo a via Norte-Sul.
28
tigidade Clssica, como na Idade Mdia e mesmo no Brasil Colonial,

quando tambm se iniciou o calamento de vias pblicas. Tratava-se, no
entanto, de um urbanismo primitivo e emprico.
14, Como tcnica e cincia interdisciplinar que , o urbanismo
correlaciona-se com a cidade industrial, como instrumento de correo
dos desequilbrios urbanos, nascidos da urbanizao e agravados com a
chamada exploso urbana do nosso tempo. As tentativas para corrigir
os males da cidade industrial cristalizaram-se em tomo de duas posies
extremas: uma que se opunha cidade existente, propugnando por formas
novas de convivncia social, e postulava refazer tudo desde o comeo;
outra que se propunha a resolver separadamente os problemas, remedian
do isoladamente os inconvenientes, sem lvar em conta as conexes e
sem uma viso global do novo organismo urbano.40
15. A primeira corrente a dos utopistas: Owen, Saint-Simon,
Fourier, Cabet, Godin, que no se limitaram a descrever a cidade ideal
maneira de um Thomas More, de um Campanella e de um Bacon, mas
tentaram p-la em prtica.
Robert Owen (1771 -1858), com seu socialismo utpico, tentou cons
truir cidades para implantao experimental do seu sistema. O plano das
cidades compreendia um grupo de vilas num quadriltero com cerca de
1.000 a 1.500 acres com construes para comportar por volta de 1.200
pessoas. No interior do quadriltero encontram-se os edifcios pblicos,
que se dividem em paralelogramos, havendo construes para cozinha
e refeitrios comuns etc. Esse projeto constituiu o primeiro plano de
urbanismo moderno, estudado em todos os seus componentes, desde os
aspectos poltico-econmicos at o programa de construo e o oramento
financeiro.43 Owen procurou aplicar suas idias na Colnia que ftmdou na
Amrica do Norte com o nome de Nova Harmonia (New Harmony).
Charles Fourier (1772-1837), com sua teoria da harmonia universal
a realizar-se em sete perodos histricos, indicou que ela j comearia
a verificar-se no sexto perodo. Neste a associao humana viveria em
cidades construdas sob o regime que ele chamou de garantia sensi
tiva, sob a beleza e a salubridade. Traou ele o plano de uma cidade
desse perodo, que compreenderia trs recintos: (a) o primeiro conteria
a cidade central; (b) o segundo, os arrabaldes e as grandes fbricas;
(c) o terceiro, as avenidas e os subrbios. Em cada um as construes
adotariam dimenses diferentes, e s poderiam levantar-se mediante
aprovao de uma comisso de edis. Os trs recintos seriam separados
40. Cf. Leonardo Benevolo, Aux Sources de 1'Urbanisme Modeme, p. 6.
41. Cf. Leonardo Benevolo, Aux Sources de 1'Urbanisme Modeme, p. 72. Porme
nores in Franoise Chaoy, El Urbanismo: Utopia y Realidades,, pp. 111 e ss.
29
por valas, relvas e plantaes. Cada casa deveria dispor, entre ptio e
jardins, de tanto terreno vazio quanto o que ocupasse em superfcie
edificada. O espao vazio seria duplo no segundo recinto {arrabaldes)
e triplo no terceiro {subrbios).42 Nesse plano percebem-se idias que
voltaram a aflorar no urbanismo contemporneo: zoneamento, reas ver
des, espaos livres, taxa de ocupao e coeficiente d aproveitamento
do terreno. E no era s. As noes de recuos, afastamentos e gabaritos
foram tambm lanadas por Fourier nesse plano, segundo o qual seria de
no mnimo seis toesas (cada uma mede l,98m) o espao de isolamento
entre dois edifcios, trs para cada ladoou seja, trs no mnimo de recuo
da divisa dos terrenos. Os edifcios no poderiam exceder, em altura, a
largura da rua, que, por seu lado, no poderia ter menos de nove toesas
(17,82m) de largura e teria que ser arborizada pela metade.43 Com isso,
comunidade at ento indiferenciada sucederia um grupo funcional
constitudo racionalmente a Falange; e cidade indiferenciada, um
dispositivo urbano unitrio o Falanstrio.44
Jean-Baptiste Godin (1817-1889) tentou realizar o Falanstrio de
Fourier, no sem modific-lo segundo sua prpria experincia; e teve
algum sucesso, sob o nome de Familistrio.45
tienne Cabet (1788-1856) escreveu um romance utpico, Viagem
a Icria, publicado em 1840, em que descreve um pas imaginrio,
Icria, e sua capital, cara, grande metrpole, e a ordenao das outras
cidades.46 O plano de cara minuciosamente apresentado: uma me
trpole quase circular, dividida em duas partes pelo rio Tair, canalizado
entre dois muros em linha quase reta; no meio da cidade o rio se divide
em dois braos, que se distanciam, se aproximam depois, e finalmente
se renem de novo, seguindo a direo primitiva, de maneira que forma
uma ilha circular bastante grande; esta ilha uma praa central, com
rvores plantadas, em meio da qual se ergue um palcio, que encerra
um vasto e soberbo jardim elevado, em forma de terrao, de cujo centro
surge uma imensa coluna coroada com uma esttua colossal que domina
todos os edifcios. H 70 bairros, mais ou menos iguais; o plano de cada
bairro atende ao seguinte: o que aparece colorido so edifcios pblicos,
escolas, hospcios, templos; os vermelhos, oficinas; os amarelos, grandes
42. Cf. Leonardo Benevolo, Aux Sources de 1'Urbanisme Modeme, p. 82; Franoise
Chaoy, El Urbanismo: Utopia y Realidades, pp. 121 e ss.
43. Cf. Benevolo, Aux Sources de VUrbanisme Modeme, p. 83; F. Chaoy, El Ur
banismo: Utopia y Realidades, p. 123.
44. Benevolo, Aux Sources de VUrbanisme Modeme, p. 84.
45. Idem ibidem, pp. 91 e ss.
46. Cf. Benevolo, Aux Sources de VUrbanisme Modeme, p. 106; F. Chaoy, El
Urbanismo: Utopia y Realidades, p. 152.
30
armazns; os azuis, lugares de reunies; os violetas, os monumentos. As

ruas tambm so planejadas: 16 casas de cada lado com 1 edifcio pblico
no meio e outros 2 nos extremos; as casas so exteriormente parecidas,
dando idia de um s edifcio.47
Tentou-se implantar o plano de Cabet algumas vezes, em Nova Orleans, em Illinois e na Califrnia, por Icarianos, chegando a Nova Icria
a concretizar-se at 1895.48
16. A segunda corrente ligam-se especialistas e funcionrios que
introduzem regulamentos sanitrios e servios administrativos, median
te a utilizao de instrumentos urbansticos tcnicos e jurdicos, que
permitiram realizar transformaes no meio urbano, dando origem
legislao urbanstica m oderna49A essapoca,grande parte das infraestruturas urbanas do solo (mas, estradas, pontes, canais, portos) devia-se
iniciativa privada, mas a evoluo imps ao Estado a prestao desses
servios urbansticos, especialmente no referente aos servios sanit
rios, at a renovao de Paris por obras de Haussmanri, que embelezou
a cidade.50
17. Concebeu-se o urbanismo, inicialmente, como arte de em
belezar a cidade. Esse conceito, porm, evoluiu no sentido social, tanto
quanto evolura o conceito de cidade, que tende a expandir-se alm do
permetro urbano. Assim concebido, o urbanismo uma cincia, uma
tcnica e uma arte ao mesmo tempo, cujo objetivo a organizao do
espao urbano visando ao bem-estar coletivoatravs de uma legislao,
de um planejamento e da execuo de obras pblicas que permitam o
desempenho harmnico e progressivo das funes urbanas elementares:
habitao, trabalho, recreao do corpo e do esprito, circulao no espa
o urbano.51Essa concepo formara-se nos Congressos Internacionais
de Arquitetura Moderna (CIAM), consolidando-se na famosa Carta de
Atenas.52 Segundo o CIAM de 1928, o urbanismo a ordenao dos
lugares e dos locais diversos que devem abrigar o desenvolvimento da
vida material, sentimental e espiritual em todas as suas manifestaes,
individuais ou coletivas. Abarca tanto as aglomeraes urbanas como os
agrupamentos rurais. O urbanismo j no pode estar submetido exclu
47. Cf. F. Chaoy, El Urbanismo: Utopiay Realidades, pp. 152 e ss.; Benevolo, Aux
Sources de VUrbanisme Modeme, pp. 104 e ss.
48. Cf. Benevolo, ux Sources de l Urbanisme Modeme, p. 110.
49. Idem, ibidem, p. 6.
51. C f Antnio Bezerra Baltar, Introduo ao Planejamento Urbano, p. 136.
52. A Carta de Atenas o documento que sintetiza os princpios do urbanismo mo
derno, elaborados no Congresso Internacional de Arquitetura Modema realizado em Atenas
em 1933. Cf. Le Corbusier, Princpios de Urbanismo (La Carta de Atenas), 1973.
31
sivamente s regras de esteticismo gratuito. , por sua essncia mesma,

de ordem funcional. As trs funes fundamentais para cuja realizao
deve velar o urbanismo so: ls) habitar; 2S) trabalhar; 3S) recrear-se.
Seus objetos so: a) a ocupao do solo; b) a organizao da circulao;
c) a legislao.53
Para alcanar esses objetivos, o urbanismo prescreve e impe nor
mas de desenvolvimento, de funcionalidade, de conforto e de esttica
da cidade, e planifica suas adjacncias, racionalizando o uso do solo,
ordenando o traado urbano, coordenando o sistema virio e controlando
as construes que vo compor o agregado humano, a urbe.54
18. Em tais condies, cabe reconhecer que a cidade no uma
entidade com vida prpria, independente e separada do territrio sobre
o qual se levanta. Pelo contrrio, insere-se nele como em um tecido
coerente cuja estruturao e funcionamento resultam inseparveis da
cidade moderna. O objeto do urbanismo amplia-se, desse modo, at in
cluir no somente a cidade, mas todo o territrio, tanto o setor urbano
como o rural. Assim, o urbanismo apresenta-se como a cincia do es
tabelecimento humano, preocupando-se substancialmente com a racional
sistematizao do territrio, como pressuposto essencial e inderrogvel
de uma convivncia s e ordenada dos grupos de indivduos, que nele
transcorre sua prpria existncia.55Ou, em outras palavras, o urbanismo
objetiva a organizao dos espaos habitveis visando realizao da
qualidade de vida humana.
Por isso, parece-nos muito boa a definio que Hely Lopes Meirelles
cunhou para o urbanismo: urbanismo o conjunto de medidas estatais
destinadas a organizar os espaos habitveis, de modo a propiciar melho
res condies de vida ao homem na comunidade.56
6. Atividade urbanstica
19. A atividade urbanstica, assim, consiste na ao destinada a
realizar os fins do urbanismo, ao destinada a aplicar os princpios do
urbanismo. Essa atividade compreende momentos distintos que se acham
entre si ligados e em recproca dependncia.57
53. Cf. Le Corbusier, Princpios de Urbanismo (La Carta de Atenas), pp. 145-146.
54. Cf. Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 16a ed., p. 523.
55. Cf. Virgilio Testa, Disciplina Urbanstica, 7- ed., p. 10; Federico Spantigatti,
Manual de Derecho Urbanstico, p. 28.
56. Direito Municipal Brasileiro, 16a ed., p. 522.
57. Cf. Joseff Wolff, El planeamiento urbanstico dei territorio y las normas que
garantizan su efectividad, conforme a la Ley Federal de Ordenacin Urbanstica, in La
Ley Federal Alemana de Ordenacin Urbanstica y los Municpios, p. 14.3.
32
Esses momentos, segundo Josef Wolff, so: (a) o planejamento; (b)

a poltica do solo; (c) a urbanificao; (d) a ordenao das edificaes.58
Para Jos Lus Gonzlez-Berenguer Urruta a atividade urbanstica se
referir aos seguintes aspectos: o planejamento, o regime do solo, a
execuo das urbanificaes e a interveno no uso do solo e na edi
ficao pelos particulares59o que, em essncia, coincide com aquele.
No discreparemos muito dessas posies, mas achamos que podemos
acrescentar algo a elas, tendo em vista as peculiaridades das normas
urbansticas. Assim, esses momentos ou objetos da atividade urbans
tica podem ser discriminados da seguinte forma: (a) o planejamento ur
banstico; (b) a ordenao do solo; (c) a ordenao urbanstica de reas
de interesse especial; (d) a ordenao urbanstica da atividade edilcia
(e) os instrumentos de interveno urbanstica.
20.
O planejamento ~ como diz Joseff Wolflf o princpio de to
da atividade urbanstica, pois quem impulsiona e exerce essa ao de
ordenao precisa ter conscincia do que quer alcanar com tal influxo.
Deve ter uma idia clara do que seja desejvel para o lugar ou territrio
em questo, mas tambm do que razoavelmente pode lograr com os meios
de que dispe. Essa idia expressa normalmente de forma grfica sobre
um plano que reproduz a rea atingida.61
58. Idem, ibidem, pp. 14-16. O autor emprega o termo urbanizao.
59. Teoria y Prctica dei Planeamiento Urbanstico, 2a ed., p. 9. O autor emprega
o termo urbanizao.
60. Empregamos a expresso atividade edilcia no sentido estrito de atividade de
edificar, de fazer casas e edifcios. A palavra edilcia aparece, pois, na acepo em que
mais comumente empregada em Italiano: ediliziaarte de edificar. Em Portugus costumase us-la em sentido mais amplo, prendendo-a sua etimologia mais prxima: edilcio (do
Latim aedilicius ou aedilitius) vem d aedilis, is, que deu nosso edil, magistrado romano
que cuidava dos problemas da cidade; em verdade, suas funes se ampliaram com o
tempo e desenvolvimento das atividades urbanas. No incio, porm, sua funo primordial
era inspecionar os edifcios pblicos e particulares. H quem pense que edilcio no se
refere a edifcio, portanto no seria correto us-lo na acepo de coisa referente a edifcio,
como estamos fazendo na expresso atividade edilcia. Contudo, cabe observar que sua
etimologia mais remota se liga precisamente a edifcio, como tambm a palavra edil.
Realmente, edifcio vem de aedifcium, ii, que, por sua vez, vem de aedifcare, que promana da combinao aedis +facio (defacere) ao p da letra: fazer residncia, morada ou
habitao. Acontece que aedilis tambm vem de aedis (ou aedes), que significa assento,
base, residncia, morada, habitao, edifcio. Aedilis (edil), portanto, na acepo
primitiva, era o magistrado que cuidava, inspecionava, aedes e estabelecia regras a serem
observadas relativamente aos aedibus; regras, essas, que passaram a ser regulamentos edilcios, no s por serem regras dos edis, mas tambm relativas aos aedibus (edifcios). Por
isso que nos pareceu legtimo o emprego do teimo no sentido indicado.
61. Joseff Wolff, El planeamiento urbanstico dei teiritorio y las normas que garantizan su efectividad, conforme a la Ley Federal de Ordenacin Urbanstica, m La Ley
Federal Alemana de Ordenacin Urbanstica y los Municpios, p. 14.
33
21. Segue-se, como desdobramento e complemento do plano, a or

denao do solo, que, em essncia, revela o contedo fundamental do
planejamento no que tange disciplina do uso e ocupao dos espaos
habitveis. Mas a consecuo desses objetivos no se verifica por obra
e graa de uma srie de medidas particulares. Um complexo estruturado
por tantos e to diversos componentes, como um estabelecimento de
populao de mediana extenso, necessita forosamente de determinadas
instalaes e construes especiais, situadas precisamente no lugar pre
visto pelo plano. Mas os proprietrios de terrenos nem sempre estaro
dispostos a ceder seus lotes para a utilizao que se previu no plano.62
Da a necessidade de formular-se uma poltica do solo, visando a obter
os terrenos necessrios aos fins urbansticos, mesmo contra a vontade
dos proprietrios. Para tanto, a legislao urbanstica de vrios pases
prev procedimentos adequados, como: o controle de mercado de lotes,
o direito especial de preferncia, o reparcelamento de terrenos, a regu
lamentao de divisas, a alienao forada d lotes, a constituio de
reserva municipal de terrenos, a edificao compulsria, a expropriao
para fins urbansticos, a valorizao do solo e o aumento da tributao
territorial sobre lotes edificveis ou no-edificveis. So todos instru
mentos de interveno urbanstica destinados a possibilitar a execuo
do plano e a ordenao do solo.
22. Mas tambm um momento importante da atividade urbanstica
a preservao do meio ambiente natural e cultural, assegurando, de um
lado, condies de vidarespirvel e, de outro, a sobrevivncia de legados
histricos e artsticos e a salvaguarda de belezas naturais para desfrute
e deleite do Homem.63 Ao inverso, em certos casos a ao urbanstica
incide em reas envelhecidas e deterioradas, buscando renov-las com o
mesmo objetivo de criar condies para o desenvolvimento das funes
elementares: habitar, trabalhar, recrear e circular. Tratar-se-, ento, da
ordenao urbanstica de reas de interesse especial (interesse urbans
tico especial, interesse ambiental, interesse histrico-cultural, interesse
turstico etc.).
23. Por fim, cumpre examinar todos os projetos concretos de edifica
o, para verificar se se acham, ou no, em harmonia com o plano e com
as regras de ordenao de uso e ocupao do solo. Trata-se da ordenao
das edificaes, ou ordenao urbanstica da atividade edilcia.64
63. Esse momento da atividade urbanstica, contudo, no ser estudado sistematica
mente neste volume. matria que destacamos dele para constituir livros autnomos, dos
quais o primeiro, Direito Ambiental Constitucional, foi editado em 1994 (atualmente em
8 ed., 2010) e o outro, Ordenao Constitucional da Cultura, foi editado em 2001.
64. Joseff Wolff (El planeamiento urbanstico dei territorio y las normas que garantizan su efectividad, conforme a la Ley Federal de Ordenacin Urbanstica, in La
34
7. Natureza da atividade urbanstica

24. A atividade urbanstica, como se viu, consiste, em sntese, na
interveno do Poder Pblico com o objetivo de ordenar os espaos ha
bitveis. Trata-se de uma atividade dirigida realizao do triplo obj etivo '
de humanizao, ordenao e harmonizao dos ambientes em que vive
o Homem: o urbano e o rural.65
Uma atividade com tais propsitos s pode ser realizada pelo
Poder Pblico, mediante interveno na propriedade privada e na vida
econmica e social das aglomeraes urbanas (e tambm no campo), a
fim de propiciar aqueles objetivos. Da por que, hoje, se reconhece que
a atividade urbanstica funo pblica. Mas, tambm, por ser uma
atividade do Poder Pblico que interfere com a esfera do interesse par
ticular, visando realizao de interesse da coletividade, deve contar
com autorizaes legais para poder limitar os direitos dos proprietrios
particulares ou para priv-los da propriedade.66Essa atividade deve, pois,
desenvolver-se nos estritos limites jurdicos, e isso decorre do fato de
que toda planificao urbanstica comporta uma disciplina de bens e de
atividades que no pode atuar seno no quadro de uma regulamentao
jurdica, pela delimitao que necessariamente pe propriedade pblica
ou privada, ou, mesmo, por tolher o gozo desta.67
O respeito ao princpio da legalidade constitui exigncia fundamental
para uma gesto democrtica da cidade determinada pelo Estatuto da
Cidade (art 43), que, para tanto, requer outros mecanismos, tais como
rgos colegiados de poltica urbana nos mbitos nacional, estadual e
municipal; debates, audincias e consultas pblicas; conferncias sobre
assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal;
e iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos
de desenvolvimento urbano.
8. Composio jurdica dos conflitos de interesse urbanstico
25. Como acabamos de ver, a atividade urbanstica de natureza
pblica e se exerce constrangendo e limitando interesses privados. Como
Ley Federal Alemana de Ordenacin Urbanstica y los Municpios, p. 16) fala em or
denao da edificao.
65. Cf. Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 16a ed., p. 525.
66. Cf. Joseff Wolff, El planeamiento urbanstico dei territorio y las normas que
garantizan su efectividad, conforme a la Ley Federal de Ordenacin Urbanstica, in La
Ley Federal Alemana de Ordenacin Urbanstica y los Municpios, p. 17.
67. Cf. talo di Lorenzo, Diritto Urbanstico, p. 8.
35
tal, s pode atoar nos quadros do Direito, porque est sujeita ao princpio
da legalidade, de vez que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de
fazer alguma coisa seno em virtude de lei (CF, art. 5a, II). V-se, pois,
que se trata de atividade que h de exercitar-se segundo normas de lei
naquilo em que crie direitos ou imponha obrigaes aos particulares.
26. A atuao urbanstica do Poder Pblico gera conflitos entre o
interesse coletivo ordenao adequada do espao fsico, para o melhor
exerccio das funes sociais da cidade, e os interesses dos proprietrios,
que se concretizam em que seja aproveitvel toda a superfcie de seus
lotes, que desejam edificar todo seu terreno e nele construir o mximo
volume, fundados no esprito de lucro e em uma concepo individualista
da propriedade como direito absoluto. Em conseqncia, o proprietrio
particular sempre se opor a que se limite o volume edificvel de seu
terreno ou a que se dediquem a espaos livres superfcies superiores
quelas que sejam indispensveis para facilitar uma explorao mais
completa do solo de que seja titular, conforme bem realou Rafael
Gomez-Ferrer Morant em sua monografia sobre os problemas jurdicos
das reas verdes e espaos livres.68
27. A composio desses conflitos de interesse urbanstico funo
da lei, e na medida em que a atividade urbanstica se faz mais necessria
e intensa vo surgindo normas jurdicas para regul-la e fundamentar
a interveno no domnio privado. Essas normas, que agora recebem
sistematizao e unidade com a promulgao do Estatuto da Cidade,
institudo pela Lei 10.257, de 10.7.2001, que, em seu conjunto, cons
tituem o que a teoria jurdica denomina de direito urbanstico, em seu
sentido objetivo.
68. Las Zonas Verdes y Espacios Libres como Problema Jurdico, p. 2.
Captulo II
Do Conceito e Direito Urbanstico

1. Formao do direito urbanstico. 2. Objeto do direito urbanstico. 3.
Domnio do direito urbanstico. 4._Posio e natureza do direito urbans
tico. 5. Princpios informadores do direito urbanstico. 6. Institutos e
procedimentos do direito urbanstico. 7. Fatos e atosjurdicos urbansti
cos. 8. Relaes do direito, urbanstico com outras disciplinas jurdicas.
9. Definio do direito urbanstico.
1. Formao do direito urbanstico

1.
O direito urbanstico produto das transformaes sociais que
vm ocorrendo nos ltimos tempos. Sua formao, ainda em processo
de afirmao, decorre da nova funo do Direito, consistente em ofere
cer instrumentos normativos ao Poder Pblico a fim de que possa, com
respeito ao princpio da legalidade, atuar no meio social e no domnio
privado, para ordenar a realidade no interesse da coletividade.1Seu estudo
mal se esboa entre ns,2por isso traz-nos lembrana o ensinamento de
Rubens Gomes de Souza quando dizia que qualquer disciplina jurdica
1. Sobre essa temtica, cf. Orlando Gomes, Direito Econmico e Outros Ensaios,
1975; e, do mesmo Autor, em parceria com Antunes Varella, Direito Econmico, 1977.
2. Esses estudos iniciaram-se com Hely Lopes Meirelles em captulos de seu cls
sico Direito Municipal Brasileiro (1957) e no seu Direito de Construir (1961) e artigos
publicados em revistas especializadas. O primeiro livro da disciplina, no entanto, entre
ns, da lavra de Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Introduo ao Direito Ecolgico e
ao Direito Urbanstico (1975). O EBAM (Instituto Brasileiro de Administrao Municipal)
tambm produziu alguma coisa nesse campo em cursos e conferncias que depois foram
reunidos em volume sob o ttulo de Direito Urbano, com trabalhos de vrios autores;
mas nem todos so caracteristicamente de direito urbanstico. Durante mais de 25 anos
demos um Curso de Ps-Graduao da disciplina na Faculdade de Direito da USP, com
boa freqncia. O Curso, que era de dois semestres, a partir de 1977 foi ampliado para
quatro e depois para seis semestres, incluindo um de Direito Ambiental, outro de Metodo
logia e outro de Direito Urbanstico Comparado, a fim de colher a experincia de outros
ordenamentos jurdicos, que servir para melhor compreender o nosso.
DO CONCEITO DE DIREITO URBANSTICO
37
pode ser estudada sob dois aspectos: o especulativo, que procura, com
base em princpios gerais, as solues possveis para os diversos proble
mas que se apresentam; e o positivo, que examina a soluo efetivamente
adotada em lei para cada problema particular, dentre as vrias solues
indicadas como possveis pelo estudo especulativo.3 Mas, exatamente
por ser uma disciplina jurdica ainda em formao, o mtodo de estudo
do direito urbanstico h de desenvolver-se dialeticamente quase em
sentido contrrio ao apontado pelo pranteado jurista.
2. Efetivamente, a experincia mostra que primeiramente vo surgin
do normas csciplinadoras de uma realidade em desenvolvimento, e, se
essanormatividade especfica se amplia, logo comeam os doutrinadores
a preocupar-se com ela, especulando a seu respeito com base em princ
pios gerais da Cincia Jurdica, na busca da sistematizao do material
existente, e ento, sim - passam a oferecer as solues possveis para
os diversos problemas que se apresentam. Essa sistematizao, no que se
refere ao direito urbanstico, importa a aplicao do processo dialtico,
que sobe da realidade em que suas normas devem atuar para transformla no sentido da realizao da convivncia humana mais adequada nos
espaos habitveis e, depois, desce das normas quela realidade para
ajust-la (tom-la justa) queles fins de convivncia. Trata-se de um
processo cientfico que se envolve da realidade normada e normativa,
com que vai construindo o novo ramo do. Direito.
3. Com isso, manifestam-se os dois aspectos do direito urbanstico
(como de outro ramo jurdico qualquer): (a) o direito urbanstico ob
jetivo, que consiste no conjunto de normas jurdicas reguladoras da
atividade do Poder Pblico destinada a ordenar os espaos habitveis
o que eqivale dizer: conjunto de normas jurdicas reguladoras da
atividade urbanstica; (b) o direito urbanstico como cincia, que busca
o conhecimento sistematizado daquelas normas e princpios reguladores
da atividade urbanstica.
2. Objeto do direito urbanstico

4. As normas urbansticas, entre ns especialmente, ainda no adqui
riram unidade substancial, formando conjunto coerente e sistematizado
legislativamente. Encontram-se dispersas em diversas instituies e ape
nas guardam, entre si, conexo puramente material em funo do objeto
regulado.4Assim, para que possamos identific-las, toma-se necessrio
3. Compndio de Legislao Tributria, 3aed., p. 15.
4. Apropsito da identificao das normas jurdicas segundo um critrio material ou
um critrio substancial, cf. Federico Spantigatti, Manuale di Diritto Urbanstico, p. 11.
38

/
estabelecer com preciso qual esse objeto, que vem a ser o prprio
objeto do direito urbanstico.
5. Como se viu antes, pode-se estudar o direito urbanstico sob dois
aspectos: como conjunto de normas e como cincia cada qual deles
apresentando seu prprio objeto, pois curial que o objeto do direito
urbanstico como norma no o mesmo do direito urbanstico como
cincia.
6. O direito urbanstico objetivo (conjunto de normas) tem por ob
jeto regular a atividade urbanstica, disciplinar a ordenao do territrio.
Visa precipuamente ordenao das cidades como nota Hely Lopes
Meirelles - mas os ses preceitos incidem tambm sobre as reas ru
rais, no vasto campo da ecologia e da proteo ambiental, intimamente
relacionadas com as condies da vida humana em todos os ncleos
populacionais, da cidade e do campo.5
So, pois, normas do direito urbanstico todas as que tenham por
objeto disciplinar o planejamento urbano, o uso e a ocupao do solo
urbano, as reas de interesse especial (como a execuo das urbanifi
caes, o disciplinamento dos bens urbansticos naturais e culturais), a
ordenao urbanstica da atividade edilcia e a utilizao dos instrumentos
de interveno urbanstica.
7. O direito urbanstico como cincia (conhecimento sistematizado
das normas urbansticas) - concebido por Hely Lopes Meirelles como
ramo do direito pblico destinado ao estudo e formulao dos prin
cpios e normas que devem reger os espaos habitveis, no seu conjunto
cidade-campo6 tem objeto diverso daquele apontado para o direito
urbanstico objetivo. Realmente, a Cincia do Direito no tem por objeto
regular realidade alguma, pois no estabelece normas nem regras. Ela
procura conhecer e sistematizar as normas do Direito objetivo. Todas as
normas deste so objeto de estudo sistematizado daquele. E aqui aparece
o vnculo, a conexo, que existe entre o direito urbanstico objetivo e
o direito urbanstico como cincia - ou seja, no fundo, aquele constitui
o objeto de conhecimento deste ltimo. De fato, podemos conceber o
direito urbanstico, do ponto de vista cientfico, como ramo do direito
pblico que tem por objeto expor, interpretar e sistematizar as normas
e princpios reguladores da atividade urbanstica. Seu objeto, portanto,
consiste em expor, interpretar e sistematizar tais normas e princpios;
vale dizer: estabelecer o conhecimento sistematizado sobre essa reali
dade jurdica.
DO CONCEITO DE DIREITO URBANSTICO1
39
3. Domnio do direito urbanstico

8. A questo do domnio cientfico de determinado ramo do Direito
visa a especificar sua diviso nos vrios sub-ramos e subunidades nor
mativas que o integram. Assim, o domnio do direito civil abrange uma
teoria geral e o direito de famlia, o direito das coisas, o direito das obri
gaes e o direito das sucesses, cada qual com especificidade cientfica
bastante precisa. O domnio cientfico do direito constitucional compre
ende o direito constitucional geral, o direito constitucional particular e
o direito constitucional comparado. Os tributaristas costumam indicar
para o direito tributrio o seguinte domnio: direito tributrio material,
direito tributrio formal, direito tributrio constitucional, direito tributrio
penal, direito tributrio internacional.
9. Quanto mais desenvolvido for o ramo do Direito, mais preciso
se toma seu domnio cientfico, com o delineamento especfico dos con
juntos de normas que definem suas instituies, dando margem a divises
internas com a formao de sub-ramos da Cincia Jurdica.
10. Ora, no que tange ao direito urbanstico, cujo carter cientfico
s agora se delineia, ainda muito cedo para definir seu domnio. Ape
sar disso, poderemos descobrir a tendncia formao desse domnio,
vista da especificidade do objeto de suas normas que , como vi
mos, disciplinar a atividade urbanstica. Esta desenvolve-se segundo
momentos especficos, essenciais ordenao dos espaos habitveis
de modo geral, bem como segundo situaes especiais, consideradas
como reas de interesse urbanstico especial. Nisso j se configuram
dois grupos de normas, cuja sistematizao denuncia a formao de um
conjunto de disposies gerais de direito urbanstico, ao lado de outro
conjunto de regras especiais; esses dois conjuntos podero muito bem,
com a evoluo, chegar forma de um direito urbanstico geral e de um
direito urbanstico especial?
Por outro lado, em cada qual desses sub-ramos podemos perceber a
tendncia diviso. Assim, por hiptese, bem possvel que se forme uma
espcie de direito do planejamento urbanstico, direito da ordenao do
solo, direito da urbanificao, direito urbanstico de proteo ambiental
ou direito ambiental* direito urbanstico do turismo etc.
7. Fernando Alves Correia, seguindo a literatura alem, admite que o direito urba
nstico, em sentido amplo, engloba trs setores: o direito do plano, o direito dos solos
urbanos e o direito da construo (cf. O Plano Urbanstico e o Principio da Igualdade,
pp. 51-52). Mas, como veremos adiante, no se pode incluir o direito de construir no
campo do direito urbanstico.
8. Na verdade, o direito ambiental vai adquirindo sua prpria conj&gurao, razo
por que at eliminamos deste volume a parte a ele referente, para formao de um volume
40
11. Sob outra perspectiva, bem sabemos que a atividade urbanstica

um meio de interveno na ordem econmica privada; ento se poderia
vir a falar em direito urbanstico econmico. E, como essa interveno
se realiza mediante a atuao de organismos administrativos, cogitarse-ia de um direito urbanstico administrativo, referente s normas?
administrativas que regulam a atividade dessa natureza, voltada para as
atuaes urbansticas.
12. Tudo isso, como se v, no passa ainda de cogitaes, embora
sejam feitas com base em dados da realidade. necessrio, porm, que
sejam formuladas, pois esse um aspecto importante da formao cien
tfica de um ramo do Direito, porque um dado de sua sistematizao.
4. Posio e natureza do direito urbanstico

13. Diante do que ficou dito, coloca-se, de imediato, a questo da
posio e da natureza do direito urbanstico. Que lugar ocupa ele na
Cincia Jurdica? um ramo autnomo do Direito, ou ainda no passa
de um captulo de outro?
14. H, ainda, forte tendncia em consider-lo como parte do direi
to administrativo. Com efeito, para os adroinistrativistas, em geral, as
normas de direito urbanstico no passam de normas administrativas,
especiais ou no, mas sempre referentes ao poder de polcia.9
15. Essa concepo reducionista, contudo, no leva em considerao
as profundas transformaes operadas no papel do Poder Pblico nessa
matria, como assinala Laubadre, segundo o qual inicialmente essa
especfico sobre a matria (cf. nosso Direito Ambiental Constitucional, 8a ed, 2010). A
indicao de outros sub-ramos, por simples hiptese, no constitui, porm, mera lucubrao
destituda de fundamento. Basta lembrar que a doutrina jurdico-urbanstica j utiliza a
expresso direito de planificao urbana, concebendo-o como Derecho conformador
dei suelo, es decir de lo que es (Sein) a lo que debe ser* (Sollen), de la situacxn real, a
la nueva situacin organizada (cf. Miguel Angel Nunez Ruiz, Ejecucin de los Planes
de Urbanismo, p. 45).
9.
Cf. Virgilio Testa, Disciplina Urbanstica, 7* ed., 1974 a despeito de no ser
suficientemente explcito sobre a natureza do direito urbanstico, denominao que no
utiliza; talo di Lorenzo, Diritto Urbanstico, p. 10; Eduardo Garcia de Enterra e Luciano Parejo Alfonso, Lecciones de Derecho Urbanstico, pp. 49-50; Antonio Carceller
Femndez, Instiiuciones de Derecho Urbanstico, p. 32; Jos Lus Laso Martnez, Derecho
Urbanstico, 11 p. 79; Fernando Alves Correia, O Plano Urbanstico e o Princpio da
Igualdade, p. 53; Henr Jacquot, Droit de VUrbanisme, 2aed., p. 10; Robert Savy, Droit
de VUrbanisme, p. 55; Moreira Neto, Introduo ao Direito Ecolgico e ao Direito Ur
banstico, p. 56 onde expressamente coloca o direito urbanstico como ramo do direito
administrativo, na seguinte definio: o ramo do direito administrativo que impe a
disciplina fsico-social dos espaos habitveis.
DO CONCEITO DE DIREITO URBANSTICO -
41
interveno se limitava polcia das construes com base em normas

que geraram o chamado direito administrativo da construo. Posterior
mente, logo aps a I Guerra Mundial, com a legislao sobre planos de
urbanismo, a interveno do Poder Pblico incide no domnio urbanstico
e cujas normas do origem ao direito administrativo urbanstico, ao lado
do direito administrativo da construo; por muito tempo, contudo, essa
interveno permaneceu dominada por uma concepo que nela descobria
uma simples atuao de polcia e de regulamentao, e mesmo os planos
urbansticos no constituam, em si, seno regulamentao.10
Essa concepoconclui Laubadrefoi progressivamente ultra
passada por aquilo que hoje denominamos urbanismo ativo ou ope
racional. Como tal, entende-se que o Poder Pblico no se contenha
em traar o quadro e definir as regras segundo as quais o urbanismo se
realiza pelos proprietrios, promotores e construtores, mas toma a si
essa realizao, intervindo de maneira ativa. Ele o faz no s em relao
s suas prprias obras (equipamentos coletivos), que constituem j um
poderoso instrumento de ao na matria, e pela ajuda financeira, mas
tambm - e sobretudo esta a modalidade que caracterstica - pelo
papel que assumem atualmente as pessoas pblicas na realizao das ope
raes urbansticas, que se estudaro mais adiante, operaes s quais as
pessoas pblicas prestam seu concurso ativo e de qe se encarregam seja
diretamente, seja por intermdio de organismos concessionrios,.u
Chega-se, assim, quela concepo - j por ns apontada - de que
a atividade urbanstica uma fimo do Poder Pblico, o que importa
nova configurao das normas jurdicas urbansticas, que no podem
mais ser concebidas como simples regras de atuao do poder de polcia,
nem como mero captulo do direito administrativo.
16.
Laubadre no chegou, porm, a definir a posio do direito
urbanstico, embora suas idias paream afast-lo da corrente que o en
tende como parte do direito administrativo, a despeito, ainda, de estar
tratando dele em seu apreciado tratado desta disciplina.
H autores - como Farjat - que o concebem como um ramo es
pecial do direito econmico.12 Jacquignon adverte que, se considerado
como regras que regem as relaes do Estado ou seus representantes e
as pessoas (pblicas ou privadas) proprietrias de terrenos, o direito do
urbanismo (consoante denominao dos franceses) se insere no direito
administrativo. Mas - acrescenta ele por suas implicaes na eco
10. Cf. Andr de Laubadre, Trait Elmentaife de Droit Administratif 6a ed., t.
2, p. 400.
11. Idem, ibidem.
12. Cf. Grard Faijat, Droit conomique, p. 60.
42
nomia da Nao, o urbanismo, no sentido contemporneo do termo, faz

entrar o respectivo direito, de maneira mais precisa, no direito pblico
econmico.13
i
7. V-se, portanto, que os autores, em geral, no se arriscam a con
ceber o direito urbanstico como um ramo autnomo da Cincia Jurdica,
ainda que autonomistas tambm existam com tmida convico.14
Autores h que vem na questo da autonomia dos ramos do Direito
um falso problema.15 Outros apenas o admitem em sentido didtico ou
prtico, no em sentido cientifico. O problema ser realmente falso se
entendermos a autonomia como independncia. Mas, se definirmos
primeiramente o sentido e o contedo da palavra quando empregada em
referncia a determinado ramo do Direito, veremos que se pode afirmar
que tal ramo ou no autnomo.
Inicialmente, convm firmar a regra bsica de que o Direito uma
unidade, ou um conhecimento unificado sobre uma realidade, com m
todo e princpios independentes de outros conhecimentos, ,que tambm
estudam o mesmo material. Qualquer ramo do Direito integra esse
unicum que constitui a ordem jurdica pelo qu no se pode falar que
determinado ramo da Cincia Jurdica possua autonomia jurdica, mas
lcito falar que possua autonomia didtica ou autonomia cientfica: a
primeira justificada pela oportunidade de circunscrever o estudo a um
grupo de normas que apresentam particular homogeneidade relativamente
a seu objeto mas ainda se acham sujeitas a princpios de outro ramo; a
segunda quando, alm da necessidade indicada, verifica-se a formao
de princpios e institutos prprios.
Neste sentido, em que a palavra autonomia significa a atuao
de normas prprias (auto = prprio, a; nomos = norma) dentro do cr
culo maior da ordem jurdica, pode-se dizer que um ramo do Direito
autnomo a respeito dos demais. A autonomia, assim, caracteriza-se
sob dois aspectos: autonomia dogmtica, quando certo ramo ou subdi
viso do Direito apresenta princpios e conceitos prprios; autonomia
estrutural, porque aqueles princpios e conceitos dogmticos inspiram a
elaborao de institutos e figuras jurdicas diferentes das pertencentes a
outros ramos do Direito e no utilizveis por estes - conforme observa
Rubens Gomes de Souza.16Nisso que se configura a chamada auto
13. Louis Jacquignon, Le Droit de VUrbanisme, 5a ed., pp. 5-6.
14. Cf. Antonio CarceDer Ferandez, Instituciones de Derecho Urbanstico, p. 31
- onde se refere a autonomistas que consideram o direito urbanstico um direito especial

- o que, evidentemente, nada diz.
15. Cf. a opinio de Alfredo Augusto Becker, Teoria Geral do Direito Tributrio,.
pp. 27 e ss.
16. Compndio de Legislao Tributria, 3a ed., p. 38.
43
nomia cientfica, que, em verdade, s ser alcanada pela existncia d

normas especficas, razoavelmente desenvolvidas, que regulem condutas
ou relaes conexas ou vinculadas a um objeto especfico, conferindo
homogeneidade ao sistema normativo de que se trata. Vale dizer que s
se ter autonomia cientfica do ramo da Cincia Jurdica que j houver
atingido aquela unidade substancial que mencionamos antes.
Portanto, o problema da autonomia funo do Direito objetivo. Se
este se desenvolveu a ponto de gerar, em tomo de seu objeto especfico,
princpios, conceitos e institutos prprios, ento se admitir que o ramo
do Direito, em tela, adquiriu autonomia cientfica.
18. Diante dessas idias, parece ainda cedo para falar-se em autono
mia cientfica do direito urbanstico, dado que s muito recentemente
suas normas comearam a desenvolver-se em tomo do objeto especfico
que a ordenao dos espaos habitveis ou sistematizao do territ
rio. Talvez por isso que boa parte dos autores os franceses especial
mente no fala em direito urbanstico, mas em direito do urbanismo,
denotando, com isso, que no se trata de um ramo do Direito, mas de
aspectos jurdicos, ou regimejurdico, ou disciplina jurdica, do urbanis
mo. Outros preferem intitular suas obras de Disciplina Urbanstica,17ou
simplesmente Urbanstica e Direito.18A denominao direito urbanstico,
contudo, vai-se impondo;19 e o fato de, em vrios pases, se dedicarem
cursos especiais ao ensino da disciplina, bem como estudos tericos gerais
e monogrficos sobre ela ou aspectos de seu objeto, j permite adiantar
que ela vai adquirindo certa autonomia didtica, estimulada sobretudo
pela existncia de uma lei geral em que se sistematizam suas normas.
19. Mas tambm no parece assistir razo queles que pretendem
consider-lo como simples captulo do direito administrativo, ou ramo
especial do direito econmico. H, certamente, muitos institutos do di
reito administrativo que interferem com a atuao urbanstica do Poder
Pblico; so institutos que servem de instrumentos de interveno ur
17. o ttulo da obra de Virglio Testa, citada antes.
18. Cf. Guido Dngelo, Urbanstica e Diritto, 1969.
19. Cf., por exemplo, na Itlia: talo di Lorenzo, Diritto Urbanstico, 1973; Federico
Spantigatti, Manuale di Diritto Urbanstico, 1969 (cf. tambm a verso espanhola, Manual
de Derecho Urbanstico, 1973); Filippo Salvia e Francesco Teresi, Lineamenti di Diritto
Urbanstico, 2~ ed., 1976.
Derecho Urbanstico tambm a denominao usada pelos autores espanhiscf.,
por exemplo: Ministrio de la Vivienda, Tratado de Derecho Urbanstico, integrado por
vrias monografias; Miguel Angel Nunez Ruiz, Derecho Urbanstico Espanol, 1966;
Antonio Carceller Femndez, Instituciones de Derecho Urbanstico, 1977; merecendo
destaque especial a Revista de Derecho Urbanstico, que se edita na Espanha.
Entre ns, alm da obra de Moreira Neto, citada, a denominao usada por Hely
Lopes Meirelles no seu Direito Municipal Brasileiro (16a ed., p. 525).
44
banstica, como a desapropriao, a servido e regras do poder de polcia.

Outros se ligam ao direito econmico, que ainda no conseguiu firmar-se
autonomamente - pelo qu tambm extemporneo falar que o direito
urbanstico constitui um de seus ramos especiais.
Em verdade, o direito urbanstico no Brasil forma-se de um conjunto
de normas que compreende normas gerais, de competncia legislativa
da Unio (CF, art. 2 4 ,I, e Ia), hoje consubstanciadas no Estatuto da
Cidade (Lei 10.257/2001); normas suplementares de cada Estado (CF,
art. 2 4 ,1, e 2a) de pouca expresso; normas municipais, tambm de
carter suplementar (CF, arts. 30, II e VTH, e 182) - agora, por fora do
Estatuto da Cidade, com mais unidade substancial. Apesar disso ainda
prudente consider-lo como uma disciplina de sntese, ou ramo multidisciplinar do Direito, que aos poucos vai configurando suas prprias
instituies.20
20. certo que as normas que ele sintetiza, visando a regular a
atuao do Poder Pblico na ordenao do territrio ou. dos espaos
habitveis, inserem-se no campodo direito pblico, qualquer que seja
o critrio que se considere: as relaes que estabelecem tm sempre co
mo titular uma pessoa de direito pblico; protegem interesse coletivo;
e so compulsrias.
5. Princpios informadores do direito urbanstico
21. Disciplina ainda em formao, compreensvel que os princpios
do direito urbanstico no se tenham decantado devidamente. Contudo,
j se esboam, de modo bastante expressivo, no Direito Comparado,
sendo de particular significao, neste sentido, a Lei do Solo Espanhola
de 1956,21porque nela se configuram normas-sntese com caractersticas
de princpios tendentes a inspirar o direito urbanstico em geral.
22. Desse tipo, enunciam-se os seguintes, com base na lio de An
tonio Carceller Femndez:22 ( lfi) princpio de que o urbanismo uma
2 0 .0 jurista e raunicipalista argentino Carlos Mouchet, h mais de 40 anos, contes
tando opinio segundo a qual o direito urbanstico seria uma parte do direito municipal
ou do direito administrativo, sustentava que ele 4tende a comportar-se, pelo menos nos
aspectos didticos, como uma nova disciplina, somando elementos do direito constitu
cional, administrativo, municipal, civil e financeiro (Legislao sobre planejamento,
breve estudo comparativo, Revista de Administrao Municipal 65/260).
21. Essa lei, de 12.5.1956, foi alterada pela Lei 19, de 2.5.1975, e substituda pela
Lei B, de 25.7.1990, conforme Texto Refundido pelo Real Decreto Legislativo 1, de
26.6.1992.
22. Instituciones de Derecho Urbanstico, pp. 52-54. No diferem, em essncia, os
princpios enunciados por Jos Lus Laso Martnez, ainda que adite dois a mais: 1) Prin-
45
juno pblica, que fornece ao direito urbanstico sua caracterstica de

instrumento normativo pelo qual o Poder Pblico atua no meio social e
no domnio privado, para ordenar a realidade no interesse coletivo, sem
prejuzo do princpio da legalidade; (2a) princpio da conformao da pro
priedade urbana pelas normas de ordenao urbansticaconexo, alis,
com o anterior; (39) princpio da coeso dinmica das normas urbansticas
(no mencionado no citado autor), cuja eficcia assenta basicamente em
conjuntos normativos (procedimentos), antes que em normas isoladas;
(4e) princpio da afetao das mais-valias ao custo da urbanificao,
segundo o qual os proprietrios dos terrenos devem satisfazer os gastos
da urbanificao, dentro dos limites do benefcio dela decorrente para
eles, como compensao pela melhoria das condies de edificabilidade
que dela deriva para seus lotes; (5a) princpio da justa distribuio dos
benefcios e nus derivados da atuao urbanstica.
Pode-se dizer, hoje, que esses princpios foram acolhidos pelo
Estatuto da Cidade, expressa ou implicitamente, especialmente pelas
diretrizes que constam de seu art. 2.
6. Institutos e procedimentos do direito urbanstico
23. Embora os princpios informadores do direito urbanstico, acima
indicados, ainda caream de elaborao cientfica mais precisa, j pos
svel, no entanto, perceber a formao de certas instituies e institutos
que j delineiam sua estrutura.
24. Assim, o conjunto de normas que configura a ordenao jurdica
dos espaas habitveis d origem a verdadeiras instituies de direito
urbanstico, como: o planejamento urbanstico (traduzido formalmente
em planos urbansticos), o parcelamento do solo urbano ou urbanizvel,
o zoneamento de uso do solo, a ocupao do solo, o reparcelamento. Em
cada uma dessas instituies encontramos institutos jurdico-urbansticos,23como: o arruamento, o loteamento, o desmembramento, a outorga
cipio de la planificacin territorial vinculante; 2) Principio de laparticipacin de los entes

teixitoriales superiores en el control de los actos de aprobacin dei planeamiento, y dei
reconocimiento de las facultades de las Corporaciones Locales en los actos de ejecucin
dei mismo; 3) Principio de la absorcin de las plusvalas generadas por el planeamiento;
4) Principio de la configuracin de los limites naturales dei domnio; 5) Principio de la
solidaridad en los beneficios y cargas derivados de la ejecucin de los Planes; 6) Principio
de la subordinacin jerrquica de los Planes inferiores respecto de los superiores y de
los actos de ejecucin respecto de aqullos; 7) Principio de la participacin pblica en la
formacin dei planeamiento (Derecho Urbanstico, 1.1, pp. 221-222).
23.
Instituto jurdico um conjunto ordenado de normas configurando um todo
coerente em tomo de uma parte especfica de um objeto de um ramo do Direito.
46
onerosa do direito de construir, as operaes urbanas consorciadas, o

direito de superfcie, o direito de preempo, a transferncia do direito
de construir, a regularizao fundiria, os ndices urbansticos (taxa
de ocupao do solo, coeficiente de aproveitamento do solo, recuos,
gabaritos).
25. Por outro lado, h procedimentos prprios do direito urbanstico,
como o do planejamento urbano, o do zoneamento, o do arruamento e o
do loteamento, modos pelos quais se realizam na prtica as instituies
correspondentes.
7. Fatos e atos jurdicos urbansticos
26. A funo urbanstica exercida basicamente por meio de proce
dimentos e operaes fticas ou materiais produtores de efeitos jurdicos.
Raramente produz atos isolados tipicamente urbansticos;, no mais das
vezes so atos administrativos com efeitos urbansticos, como as apro
vaes, autorizaes, interdies e licenas.
Os procedimentos urbansticos, de que j falamos no pargrafo an
terior, constituem uma sucesso ordenada de atos e atividades destinados
a sistematizar os espaos habitveis, como os planos urbansticos gerais,
especiais ou setoriais. A atuao prtica desses procedimentos verificase mediante operaes materiais de execuo - tal, por exemplo, a
operao urbana consorciada, com o qu, em concreto, se efetivam os
efeitos urbansticos pretendidos. Essa mesmo a caracterstica marcante
das normas urbansticas, que denominamos coeso dinmica, como
veremos mais adiante.
Alm disso, ocorrem tambm atos e fatos jurdicos urbansticos.
Atos jurdicos urbansticos so declaraes de vontade que produzem
efeitos jurdicos de nascimento, resguardo, modificao ou de extino
de direitos ligados organizao dos espaos habitveis; enquantofatos
jurdicos urbansticos so atuaes materiais de natureza urbanstica que
no produzem efeito jurdico direto.24
27. Assim, podemos resumir, sem pretenso de classificar, afirman
do que temos: (a) atos urbansticos procedimentais, que so os que se
ordenam num procedimento urbanstico, como os atos integrantes, por
exemplo, de um plano de reurbanizao\ (b) atos urbansticos isolados,
aqueles que no se inserem num procedimento, como um decreto que,
24.. Cf., para a distino entrefatos e atos jurdicos administrativos vlida para
fetos e atos jurdicos urbansticos: AgustnA. Gordillo, El Acto Administrativo, 2aed., pp.
77 e ss.; Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 36aed., pp. 153-154.
47
de acordo com a lei, fixa as zonas de uso ou estabelece os limites da

zona urbana; os atos de aprovao de um plano de arruamento ou de
loteamento; um certificado de uso do solo; um alvar de licena para
construir, o habite-se sendo que os dois ltimos no so apenas ur
bansticos, porque tambm se inserem no campo do direito de construir;
(c) fatos urbansticos operacionais, que so aqueles que, num conjunto
sucessivo, integram as operaes materiais de execuo de procedimento
urbanstico, como os de execuo de um plano de reurbanizao; (d)fatos
urbansticos isolados, como a abertura de uma rua ou seu fechamento, seu
alargamento, seu estreitamento, seu rebaixamento ou sua elevao, com
interferncia no nivelamento ou no alinhamento dos imveis privados.
Uma classificao dos atos urbansticos que poderia ser til seria a
que os agrupasse nestas duas categorias: (a) atos de atuao urbanstica
como so todos os que integram um procedimento urbanstico e outros
como o alinhamento, o nivelamento, a servido de recuo, o tombamento
(este, alis, no deixa de ter caractersticas de procedimento); (b) atos
de controle urbanstico como os de aprovao de urbanificaes, o
certificado ou certido de uso do solo, a licena para urbanizar ou para
construir, o termo de concluso de obras.
Finalmente, podemos lembrar a existncia de atos bilaterais, forma
dos mediante acordo de vontades entre a Administrao Urbanstica e
particulares, conjugando esforos no sentido da realizao de atividades
urbansticas, preferentemente, em certas situaes, tcnica das pres
cries unilaterais, o que d origem ao chamado urbanismo concertado,
que se observa nos sistemas francs25e espanhol,26e que agora o Estatuto
da Cidade tambm alberga, como o caso da outorga onerosa do direito
de construir (arte. 28-31), das operaes urbanas consorciadas (arts.
32-34), da transferncia do direito de construir (art. 35).
8. Relaes do direito urbanstico com outras disciplinas jurdicas

28. O estudo das relaes do direito urbanstico com outras discipli
nas jurdicas reveste-se de muita importncia no caso brasileiro porque,
como dissemos, suas normas, na grande maioria, ainda devem ser
identificadas em instituies jurdicas pertencentes a outros ramos do
Direito.
29. No direito constitucional o direito urbanstico encontra seus
fundamentos, como os demais ramos do Direito. Na Constituio se
25. Cf. Andr Laubadre, Trait lmentaire de Droit Administratif, 6a ed., t. 2,
p. 401.
26. Cf. Antonio Carceller Ferondez, Imtituciones de Derecho Urbanstico, pp.
277 e ss.
48
acham, como j vimos, as normas sobre a poltica do desenvolvimento

urbano, sobre planos diretores, ordenao urbana, parcelamento urbano,
propriedade urbana e sua funo social, imposies constitucionais ur
bansticas (arts. 30, VIII, e 182). A se acha o mandamento de proteo
paisagstica, artstica e histrica (arts. 30, IX, 215 e 216), impositiva de
regime especial propriedade privada. A esto as regras de competncia
que facultam Unio, aos Estados e aos Municpios estabelecer normas
sobre urbanismo (arts. 21, Di, XX e XXI; 2 4 ,1; e 3 0 ,1, II, VIII e IX).
30. No direito administrativo o direito urbanstico vai buscar os
instrumentos fundamentais de sua atuao, como a desapropriao, a
servido, a organizao de entidades executoras do urbanismo. Por outro
lado, o poder de polcia, relevante instituio do direito administrativo,
ainda um meio fundamental para a atuao urbanstica, embora passe 1
ele por um processo de reestudo e de reelaborao cientfica, que tende
a reduzi-lo a expresses bem menos amplas do que certa doutrina lhe
confere. O certo que no direito administrativo se encontram importantes
normas utilizadas no campo urbanstico, a ponto de ainda se sustentarembora sem razo, como vimos - que as normas de direito urbanstico
integram aquele ramo do Direito.
31. Com o direito econmico o direito urbanstico correlaciona-se
intimamente, porque at se pode dizer que ambos assentam no mesmo
fundamento constitucional - qual seja, a autorizao para a interveno
do Poder Pblico no domnio privado e se servem de instrumentos se
melhantes, s vezes at de tcnicas idnticas, como o planejamento.
32. No direito tributrio o direito urbanstico encontra instrumentos
de atuao muito relevantes, recorrendo-se tributao como um dos
meios de forar ou estimular operaes urbansticas pelos particulares no
interesse da coletividade. A Constituio de 1988 considerou a atividade
urbanstica intimamente ligada ao direito conmico, tanto que incluiu
no ttulo da Ordem Econmica o captulo sobre a poltica urbana Essa
aproximao existe, a ponto de alguns doutrinadores, como lembramos
antes, reputarem o direito urbanstico como parte do direito econmico
concepo no aceitvel.
33. No direito civil encontramos muitas normas de direito urbansti
co inseridas entre as de direito de vizinhana e as de direito de construir.
Demais, cabe ao direito civil regular o direito de propriedade, que sofre
profundas transformaes por normas jurdicas urbansticas, como ve
remos mais adiante. Por essas razes que talo di Lorenzo declara que
a normatividade do urbanismo apresenta, em alguns aspectos, notvel
conexo com relaes jurdicas de natureza civilstica.27Por isso, ele de
dica o Captulo II de sua obra aos aspectos civilsticos da urbanstica.
27. Diritto Urbanstico, p. 26.
49
34, O direito de construir tem diversas conexes com o direito

urbanstico. H at concepes, como vimos, que consideram aquele
como parte deste. Mas, como nota Hely Lopes Meirelles, o. direito urba
nstico no se confunde com o direito de construir, nem com o direito
de vizinhana, embora mantenham ntimas conexes, e seus preceitos
muitas vezes se interpenetrem, sem qualquer coliso, visto que protegem
interesses diversos e se embasam em fundamentos diferentes. Realmente,
o direito de construir e o direito de vizinhana so de ordem privada e
disciplinam a construo e seus efeitos nas relaes com terceiros, espe
cialmente com os confinantes, enquanto o direito urbanstico ordena o
espao urbano e as reas rurais que nele interferem, atravs de imposies
de ordem pblica.>expressas em normas de uso e ocupao do solo urbano
ou urbanizvel, ou de proteo ambiental, ou enuncia regras estruturais
e funcionais da edificao urbana coletivamente considerada.28
9, Definio do direito urbanstico

35, Podemos, agora, tentar uma definio do direito urbanstico nos
dois aspectos antes considerados.
36, O direito urbanstico objetivo consiste no conjunto de normas
que tm por objeto organizar os espaos habitveis, de modo a propiciar
melhores condies de vida ao homem na comunidade.29
37, O direito urbanstico como cincia o ramo do direito pblico
que tem por objeto expor, interpretar e sistematizar as normas e princ
pios disciplinadores dos espaos habitveis'
28. Direito Municipal Brasileiro^ 16- ed., p. 526. No mesmo sentido, quanto ao
direito de construir, Laubadre (Trait lmentaire de Droit Administratif 6a ed., 1 2, p.
399): San doute, le droit de la construction, que Fort a tudi au titre prcdent, ne se
confond pas avec celui de Furbanisme, dont on va traiter ici. Le droit de la construction vise
Fimmeuble pris isolment et impose des rgles destines empcher que Famnagement
de cet immeuble ne presente en lui-mme des inconvnients susceptibles de rpercussions
sociales. Le droit de Furbanisme cherche atteindre Fimmeuble quen tant qulment
de Famnagement densemble de la cit. Nesse mesmo sentido: Robert Savy, Droit de
VUrbanisme, p. 55.
29. As definies apresentadas nos manuais da disciplina concernem ao direito
urbanstico objetivo. Cf. Hely Lopes Meirelles (Direito Municipal Brasileiro, 16a ed.,
p. 522): o direito urbanstico, ramo do direito publico destinado ao estudo e formula
o dos princpios e normas que devem reger os espaos habitveis, no seu conjunto
cidad e-ca m p o Robert Savy (Droit de VUrbanisme, p. 54): On entend ici par droit
de Furbanisme Fensemble des rgles, institutions et procdures juridiques permettant
de contrler Futilization et Foccupation de Fespace conformment aux exigences de
Fintrt gnra, tel que les autorits competentes Font defini; Henri Jacquot (Droit de
VUrbanisme, 23ed., pp. 9-10): Le droit de Furbanisme peut tre dfini comme Fensemble
des rgles et institutions tablies en vue dobtenir une affectation de Fespace conforme
aux objectifs damnagement des collectivits publiques.
Captulo III
Do Direito Urbanstico no Brasil

1. Generalidades, 2, Evoluo da legislao urbanstica no Brasil, 3.
Fundamentos constitucionais do direito urbanstico brasileiro. 4. O Es
tatuto da Cidade e a poltica de desenvolvimento urbano.
1. Generalidades
1. As normas urbansticas no Brasil ainda no atingiram como na
Itlia, na Frana, na Espanha, na Alemanha e na Blgica aquela fase
de unidade substancial de que nos fala Spantigatti,1pois ainda se acham
espalhadas em vrios diplomas legais federais, estaduais e municipais.
A Constituio de 1988, no entanto, abriu espao para a realizao dessa
unidade substanciai, como veremos adiante, depois de breve considerao
sobre a evoluo da legislao urbanstica brasileira.
2* Evoluo da legislao urbanstica no Brasil
2. A convivncia urbana pressupe regras especiais, que a ordenem.
Compreende-se que, inicialmente, essas regras tenham surgido com
base nos costumes, e s mais tarde se tomaram regras do Direito le
gislado. Eram regras simples, referentes aos aspectos mais primrios da
1.
Federico Spantigatti (Manuale di Diritto Urbanstico) observa que as matrias
juridicamente estudadas podem ser identificadas sob dois aspectos: ou com um critrio
de carter material, segundo o objeto regulado, ou, ento, com um critrio substancial,
obedecendo unidade de princpios que constitui um instituto. Na histria da Cincia
Jurdica sucede freqentemente que, quando certo problema chama a ateno dos juris
tas, as normas, de incio, s tm, entre si, uma conexo de carter material; em outras
palavras, so normas de institutos diversos que se ocupam de uma mesma matria;
posteriormente, a evoluo progressiva as converte numa unidade substancial e passam
a formar um instituto.
DO DIREITO URBANSTICO NO BRASIL
51
urbanificao, como o arruamento e o alinhamento. Assim tinha que ser,

porque tambm as cidades eram simples. medida que estas ficam mais
complicadas, tambm as normas urbansticas adquirem complexidade,
at chegar formao de unidade institucional, quem sabe at adquirir
autonomia, formando um ramo autnomo do Direito. 3. Regras gerais e simples de direito urbanstico j encontramos no
velho Direito Luso-Brasileiro. As Ordenaes do Reino fixavam princ
pios bsicos e genricos sobre a ordenao das povoaes, como aquele
que determinava que: Aos vereadores pertence ter encargo de todo o
regimento da terra e das obras do Concelho, e de tudo que puderem saber,
e entender, por que a terra e os moradores dela possam bem viver, e nisso
ho de trabalhar. Nisso estaria, ainda, a idia de que as imposies urba
nsticas eram de competncia das autoridades locais. Normas genricas
sobre a esttica das cidades so encontradas nas Ordenaes Filipinas
(L. 1, T. 1, 6,1 3 ,1 4 e 17) e outras sobre as relaes de vizinhana e
direito de construir.
4. Vamos assinalar no perodo colonial apenas algumas regras e
alguns atos de direito urbanstico. Assim, sobre o planejamento urbano,
seria cabvel lembrar a Carta Rgia da criao da Capitania de So Jos
do Rio Negro (Amazonas), de 3.3.1755, que traava o plano da povoao
que deveria servir-lhe de Capital, nos termos seguintes:
%..) determinareis o lugar mais prprio para servir de Praa fazendo
levantar no meio dela o Pelourinho: assinando rea para se edificar uma
Igreja capaz de receber um competente nmero de fregueses quando a
Povoao se aumentar, como tambm as outras reas competentes para
as casas das Vereaes e Audincias, Cadeias, e mais Oficinas pblicas;
fazendo delinear as casas dos moradores por linha reta, de sorte que fi
quem largas e direitas as mas.
Aos oficiais da Cmara que sarem eleitos e aos que lhes sucederem
ficar pertencendo darem gratuitamente os terrenos, que se lhes pedirem
para casas e quintais nos lugares que para isso se houverem delineado s
com a obrigao de que as ditas casas sejam sempre fabricadas na mesma
figura uniforme pela parte exterior, ainda que, na outra parte interior,
as faa cada um conforme lhe parecer para que desta sorte se conserve
sempre a mesma formosura na Vila e nas ruas dela a mesma largura que
se lhes assinar na fundao.
Junto da mesma Vila ficar sempre um Distrito que seja competen
te no s para nele se poderem edificar novas casas na sobredita forma,
mas tambm para logradouros pblicos.2
2.
Revista do Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro LXI/61, apud Nestor
Goulart Reis Filho, Contribuio ao Estudo da Evoluo Urbana do Brasil (1500-1720),
p. 77, nota 174.
52
Merece destaque, nesse plano, a preocupao com a esttica e for

mosura da Vila, o alinhamento, a largura das ruas e a reserva de rea
para a expanso urbana - assunto, este ltimo, de extrema atualidade e
muito descurado entre ns.
Alis, as posturas municipais na Colnia determinavam, alm dos
arruamentos, obrigaes de alinhamento, desapropriaes para ai ficar
a Vila mais enobrecida e a Praa dela.3 Por volta de 1712 a Cmara
Municipal de Vila Rica (Ouro Preto) regulava assuntos urbansticos,
preocupada com arruamento e beleza da cidade, consoante a disposio
da vereao em que resolveram se fizesse tvistoria nas casas sediadas no
bairro de Ouro Preto para que se arruassem de sorte que ficasse Praa su
ficiente por ser de fronte da Igreja para ficar mais vistosa aquela rim.4
Ento - como nota Nestor Goulart Reis Filho o traado das ci
dades e vilas era regular, em forma de xadrez. As ruas adaptavam-se
s condies geogrficas mais favorveis. Valorizavam, por meio de
praas, os pontos de maior interesse para a comodidade. asas de C
mara, Igreja ou Conventos provocavam a preservao de um espao
livre destinado aglomerao da populao, diante da prpria finalidade
desses edifcios.5As ruas eram simples meio de ligao, vias ou linhas
de percurso, ligando os domiclios aos pontos de interesse coletivo ou
um a outro desses pontos.6As praas que constituam os pontos de
ateno e de focalizao urbanstica e a prpria arquitetura de maior apuro
concentrava-se nelas, em seus edifcios principais, oficiais ou religiosos,
ficando a arquitetura particular quase sempre num plano inferior.7 S
mais tarde as ruas adquirem nova importncia, transformando-se, de
caminho que se percorre para atingir os locais de permanncia e ativi
dade comum, em locais de permanncia elas mesmas, de contato, de
discusso, em funo do comrcio e atividades manufatureiras que nelas
vo se instalando; elas e suas casas comeam a ser feitas para serem
vistas pelos que nelas permanecem ou circulam e passam a ser objeto
de cuidados, como as praas.8
A atividade edilcia recebera tratamento normativo genrico nas
Ordenaes Filipinas (L. 1, T. 1, 6, 13, 14 e 17), que obrigavam,
entre outras coisas, a que todo aquele que tivesse casa ruinosa, capaz
3. Cf. Nestor Goulart Reis Filho, Contribuio ao Estudo da Evoluo Urbana do
Brasil (1500-1720), p. 119.
5. Idem, ibidem, p. 130. Cf. tambm Murio Marx, Cidade Brasileira, pp. 43 e ss.
6. Nestor Goulart Reis Filho, Contribuio ao Estudo da Evoluo Urbana do
Brasil (1500-1720), p. 131.
8. Idem, ibidem, pp. 136-137.
53
de deformar a cidade ou vila e de, caindo, causar dano ao vizinho, pro

cedesse sua reedificao, sendo at mesmo obrigado a vend-la a quem
assumisse o encargo de faz-lo, caso se tratasse de pessoa pobre e- sem
recurso para cumprir o preceito.9
Algumas determinaes importantes em matria edilcia foram
tomadas pelas Cmaras Municipais do Brasil Colnia. Assim, por exem
plo, ainda no sculo XVI, a Cmara de So Paulo proibia que se armasse
casa nem alicerasse sem sua permisso, e no incio do sculo seguinte
resolveu que nenhuma pessoa edificasse casa nova, nem abrisse quintal,
sem que pelos Srs. Oficiais se arruasse.10E a Cmara de Vila Rica, em
5.3.1712, considerando que muitos fabricavam ranchos sem sua licena,
no obstante ter posto edital em que se lhes proibia o levant-los sem
aquela licena, ordenou que toda pessoa que levantasse rancho sem dita
licena fosse condenada na postura do Concelho e se lhe mandasse botar
abaixo sua custa.11
5.
Grande parte destas normas perdurou no Imprio, dada a vigncia
das Ordenaes nesse perodo, com modificaes que foram sofrendo
ao longo da Monarquia. A Constituio do Imprio nada disps sobre
o assunto, mas declarou que existiriam Cmaras em cada cidade e vi
la, a que competiria o governo econmico e municipal delas (art. 167),
cujas atribuies seriam decretadas por uma lei regulamentar, que veio
a ser a Lei de 1.10.1828, que atribuiu aos vereadores competncia para
tratar dos bens e obras do Municpio e do govemo econmico e policial
da terra, e do que neste ramo for a prol dos seus habitantes (art. 40),
que faro repor no antigo estado as servides e caminhos pblicos,
no consentindo de maneira alguma que os proprietrios dos prdios
usurpem, tapem, estreitem, ou mudem a seu arbtrio as estradas (art.
41); tero a seu cargo tudo quanto diz respeito polcia, e economia
das povoaes, e seus termos, pelo qu tomaro deliberaes, e provero
por suas posturas sobre os objetos seguintes, de natureza urbanstica:
1) alinhamento, limpeza, iluminao, e desempachamento das ruas,
cais e praas, conservao e reparo de muralhas feitas para segurana
dos edifcios, e prises pblicas, caladas, pontes, fontes, aquedutos,
chafarizes, poos, tanques, e quaisquer outras construes em benefcio
comum dos habitantes, ou para decoro e ornamento das povoaes; 2)
o estabelecimento de cemitrios fora do recinto dos templos; o esgota
9. Cf. Dalmo de Abreu Dallari, As leis municipais e o direito de construir, separata
da Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, ano LXV, 1970.
10. Cf. Nestor Goulart Reis Filho, Contribuio ao Estudo da Evoluo Urbana
do Brasil (1500-1720), p. 119.
11. Idem, ibidem, p. 120. Muitos outros exemplos podem ser colhidos na obra de
Nestor Goulart Reis Filho que temos citado.
54
mento de pntanos, e qualquer estagnao de guas infectas; a economia

e asseio dos currais, e matadouros pblicos, a colocao de curtumes, os
depsitos de imundices, e quanto possa alterar, corromper a salubridade
da atmosfera; (medidas, como se v, de preservao do meio ambiente,
de combate poluio) 3) edifcios ruinosos, escavaes e precipcios
nas vizinhanas das povoaes; (medidas, assim, contra a deteriorao
do solo urbano) 4) vozerias nas ruas em horas de silncio, injrias, e
obscenidades contra a moral pblica\ (em um aspecto, medida contra
a poluio sonora) 5) construes, reparo, e conservao das estradas,
caminhos, plantaes de rvores para preservao de seus limites
comodidade dos viajantes e das que forem teis para a sustentao dos
homens e dos animais.12
Enfim, as Cmaras deliberavam em geral sobre os meios de promo
ver e manter a tranqilidade, segurana, sade e comodidade dos habitan
tes; o asseio, segurana, elegncia e regularidade externa dos edifcios e
ruas das povoaes; e sobre estes objetos formavam suas posturas, que
eram publicadas por editais (art. 71).
6, 0
Ato Adicional Constituio do Imprio, descentralizando o po
der nas Provncias e criando-lhes as respectivas Assemblias Legislativas,
deu-lhes competncia para legislar sobre alguns assuntos de interesse
urbanstico, como: desapropriao por utilidade municipal e provincial;
obras pblicas e estradas no interior do territrio provincial; etc.
7.
Foi, porm, atravs das leis de desapropriao que se delinearam
as primeiras normas jurdicas urbansticas como, alis, aconteceu na
generalidade dos pases. A primeira foi promulgada em 9.9.1826, e
autorizava a desapropriao por utilidade pblica para a execuo de
obras de comodidade geral e decorao pblica. Sobreveio depois a Lei
57, de 16.3.1836, regulando a desapropriao por utilidade municipal ou
provincial para a abertura ou melhoramento de estradas, canais, portos,
aguadas, construes de pontes, ranchos ou servides e comodidades
necessrias ao uso destes objetos, bem como abertura ou melhoramento
de ruas, praas, decoraes, monumentos, aquedutos, fontes e logradou
ros pblicos (art. l s). Logo, em 12.7.1845, nova lei de desapropriaes
por utilidade pblica geral ou do Municpio da Corte foi promulgada,
possibilitando a fundao de povoaes, abertura, alargamento ou pro
longamento de estradas, ruas, praas e canais; a construo de pontes,
fontes, aquedutos, portos, diques, cais e qualquer estabelecimento desti
nado comodidade ou servido pblica; construo ou obras destinadas
a decorao ou salubridade pblica.
Merecem destaque a Lei 816, de 10.7.1855, e seu Regulamento,
baixado pelo Decreto 1.664, de 27.10.1855, destinada aquela a regular
12. Cf. art. 66, 1*. 2a, 3a, 4* e 6a, da citada Lei de 1.10.1828.
55
as desapropriaes para construo de estrada de ferro, porque subordi

nava a desapropriao ao plano de obras, que era vinculativo, no sentido
de que pela simples aprovao das plantas da estrada por decreto se en
tendiam desapropriados todos os prdios e terrenos compreendidos total
ou parcialmente nos planos e plantas. Esse carter vinculativo de planos,
no campo urbanstico, previsto em algumas legislaes europias,
mas ainda suscita discusses quando no estabeleam um prazo para
sua vigncia. O importante, contudo, que as normas da Lei 816/1855
foram paulatinamente sendo estendidas: primeiro, s desapropriaes
por utilidade pblica municipal na Capital Federal (Decreto 602, de
24.7.1890); em seguida, s desapropriaes para a execuo de obras da
competncia da Unio e do Distrito Federal (Lei 1.021, de 26.8.1903; esta
lei autorizou o Governo Federal a expedir regulamento e a consolidar as
disposies vigentes sobre desapropriaeso qu foi feito pelo Decreto
4.956, de 9.9.1903, mandado aplicar s obras dos Estados e Municpios
pelo Decreto-lei 496, de 14.6.1938). Aquela consolidao de 1903 teve
em vista facilitar as obras de renovao urbana do Rio de Janeiro, e a
regra mais importante era a que viera da Lei 816/1855, traduzida no art.
8~do Decreto 4.956/1903, segundo o qual, aprovados os planos e plantas
das obras por decreto do Presidente da Repblica ou do Prefeito (art.
5e), entender-se-iam desapropriados em favor da Unio, ou do Distrito
Federal, ou dos respectivos concessionrios, todos os prdios e terrenos
neles compreendidos, total ou parcialmente, que fossem necessrios
sua execuo. Essa regra no perdurou no sistema das desapropriaes
brasileiras decorrente do Decreto-lei 3.365/1941. Tampouco permaneceu
a regra do art. 13 daquela consolidao, que estatua: Se a desapropriao
tiver por fira a abertura de novas ruas, aos proprietrios iqu aceitarem a
indenizao por acordo ser facultada a aquisio dos terrenos disponveis
nas novas vias de comunicao pelo preo mnimo que fixar o Governo,
independentemente de concorrncia. Normas, ambas, que possibilitaram
a reurbanizao do Rio de Janeiro no incio do sculo passado.
8.
Essas normas, contudo, j foram produzidas na Repblica, cuja
primeira Constituio nada trouxera de interesse para o direito urbansti
co, seno indiretamente, com a possibilidade de desapropriao por
utilidade pblica (art. 72, 17), que fundamentara a validade das leis
mencionadas acima. As Constituies posteriores, at a de 1969, inclu
ram na competncia da Unio a faculdade de estabelecer o plano nacional
de viao frrea e o de estradas de rodagem (art. 5% IX) e asseguraram
a competncia dos Municpios em tudo que respeitasse a seu peculiar
interesse, a compreendendo a funo urbanstica local. Na dcada de
60 do sculo passado houve tentativa de implantar uma poltica urbana
no pas, por influncia da Lei 4.380, de 21.8.1964, que criou o Banco
Nacional da Habitao (BNH), as Sociedades de Crdito Imobilirio e
56
o Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), a qual, em

seu art. Ia, determinava que o Governo Federal, atravs do Ministrio do
Planej mento,formulasse a poltica nacional de habitao e de planeja
mento territorial e deu ao SERFHAU atribuies ligadas ao desenvolvi
mento urbano. Enfim, trouxe ela normas gerais de urbanismo, inclusive a
competncia do BNH para promover e estimular o planejamento local
integrado e as obras e servios de infra-estrutura urbana, com base na
qual ele organizou Programas de Desenvolvimento Urbano com o objeti
vo principal de racionalizar o crescimento das reas urbanas brasileiras.13
O II Plano Nacional de Desenvolvimento reservou o Captulo IX para
fixar as diretrizes e objetivos do desenvolvimento urbano nacional, o
controle da poluio e a preservao do meio ambiente, estimulando a
legislao federal, estadual e municipal sobre essas questes (leis de uso
e ocupao do solo, de combate poluio, de proteo ao patrimnio
histrico e cultural, de parcelamento do solo, de regies metropolitanas),
que examinaremos no lugar prprio.
3. Fundamentos constitucionais do direito urbanstico brasileiro
9. A Constituio de 1988 deu bastante ateno matria urbanstica,
reservando-lhe vrios dispositivos sobre diretrizes d desenvolvimento
urbano (arts. 21, XX, e 182), sobre preservao ambiental (arts. 23, m ,
IV, VI e VII; 24, VII e VIII; e 225), sobre planos urbansticos (arts. 21,
IX; 30, VIII; e 182) e sobre a funo urbanstica da propriedade urbana.
Desses temas daremos notcia, aqui, para destacar os fundamentos cons
titucionais do direito urbanstico. Depois sero aprofundados, quando
formos examinar as instituies especficas que lhes correspondem.
10. O art. 21, IX, da CF d competncia Unio para elaborar e
executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de de
senvolvimento econmico e social. A importncia dessa norma est em
conferir expressa competncia Unio para elaborar e executar planos
urbansticos nacionais e regionais, pois a isso corresponde o conceito de
planos de ordenao do territrio; e, mais, como veremos melhor depois,
acopla estes, no mesmo dispositivo, aos planos de desenvolvimento eco
nmico e social, denotando uma vinculao adequada no nvel federal,
com bons firutos se soubermos extrair da norma toda sua potencialidade
no plano interurbano.
11. J, o planejamento urbanstico local encontra seu fundamento no
art. 30, VU3, da CF. A se reconhece a competncia do Municpio para
promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, median
13. O BNH foi extinto, pelo Decreto-lei 2.291, de 21.11.1986.
57
te planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do

solo urbano. Isso no competncia suplementar, no. E competncia
prpria, exclusiva, que no comporta interferncia nem da Unio, nem
do Estado.
V-se que a finalidade do planejamento local o adequado orde
namento do territrio municipal, com o objetivo de disciplinar o uso,
o parcelamento e a ocupao do solo urbano. O solo qualifica-se como
urbano quando ordenado para cumprir destino urbanstico, especialmente
a edificabilidade e o assentamento de sistema virio. Ess ordenamento
funo do plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, que a Consti
tuio elevou condio de instrumento bsico da poltica de desenvolvi
mento e de expanso urbana (art. 182, l2). Vale dizer, combinando
ambos os dispositivos, que o plano diretor constitui b instrumento pelo
qual se efetiva o processo de planejamento urbanstico local, que obri
gatrio para as cidades com mais de 20.000 habitantes.
12. A propriedade urbana fica, pela Constituio, submetida a esse
processo urbanstico, nos termos de seu art. 182, 2a, que subordinou
o cumprimento de sua funo social s exigncias da ordenao da ci
dade expressas no plano diretor. tambm o plano diretor que define
os critrios da utilizao do solo urbano. Isso decorre do art. 182, 4a,
quando faculta ao Poder Pblico Municipal, mediante lei especfica para
rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do pro
prietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que
promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de
parcelamento ou edificao compulsrios, sobre a propriedade predial
e territorial urbana imposto progressivo no tempo ou desapropriao
com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previa
mente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at 10
anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real
da indenizao e os juros legais.
13. Na verdade, a propriedade urbana pode ser desapropriada como
qualquer outro bem de propriedade privada, mas a Constituio prev dois
tipos de desapropriao para o imvel urbano. Um a desapropriao
comum, que pode ser por utilidade ou necessidade pblica ou por interes
se social, nos termos dos arts. 5% XXIV, e 182, 3a, mediante prvia e
justa indenizao em dinheiro. O outro a desapropriao-sano, que
aquela destinada a punir o no-cumprimento de obrigao ou nus
urbanstico imposto ao proprietrio de terrenos urbanos, nos termos do
comentado art. 182, 4a.
14. O art. 183 da CF institui o usucapio pr-moradia, em favor de
quem possuir como sua rea urbana de at 250m2, por cinco anos, inin
terruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de sua
famlia, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou rural.
58
Usucapio modo de aquisio da propriedade, de maneira que, uma

vez satisfeitos os requisitos previstos, a propriedade adquirida com o
decurso do tempo referido, podendo o interessado requerer ao juiz que
assim o declare por sentena, que servir de ttulo para a matrcula no
Registro Imobilirio. Mas o usucapio pr-moradiano ser reconhecido
ao mesmo possuidor mais de uma vez, nem admissvel em relao a
imvel pblico.
4. O Estatuto da Cidade e a poltica de desenvolvimento urbano

15. O art. 21, XX, da CF de 1988 declara competir Unio instituir
diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitao, sanea
mento bsico e transportes urbanos; enquanto seu art. 182 estabelece
que a poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Pblico
Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir
o bem-estar de seus habitantes.
Nesses dois textos da Constituio encontramos os fundamentos das
duas amplas perspectivas da poltica urbana: uma que tem como objeto
o desenvolvimento adequado do sistema de cidades (planejamento in
terurbano) em nvel nacional ou macrorregional de competncia federal;
e a outra que considera o desenvolvimento urbano no quadro do territrio
municipal (planejamento intra-urbano) de competncia local. De permeio
insere-se a competncia estadual para legislar concorrentemente com
a Unio sobre direito urbanstico (art. 2 4 ,1) o que abre aos Estados,
no mnimo, a possibilidade de estabelecer normas de coordenao dos
planos urbansticos no nvel de suas regies administrativas, alm de sua
expressa competncia para, mediante lei complementar, instituir regies
metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por
agrupamentos de Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o
planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum,
16. A se encontram os fundamentos constitucionais do Estatuto
da Cidade, institudo pela Lei 10.257/2001, que estabelece as diretrizes
gerais da poltica urbana, segundo o previsto nos arts. 21, XX, 182 e 183
da CF. O Estatuto da Cidade, denominao conferida quela lei pelo
pargrafo nico de seu art. l e, estabelece as diretrizes gerais da poltica ur
bana, que tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade e da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da
segurana e do bem-estar dos cidados, bem como o equilbrio ambiental
(Captulo I) - diretrizes, essas, que sero apresentadas e comentadas nos
lugares prprios, ao longo deste volume; o mesmo tratamento ser dado
aos instrumentos da poltica urbana e instituies de direito urbanstico
de que tratam os Captulos II, DI, IV e V do Estatuto.
Captulo IV
Das Normas de Direito Urbanstico

1. Colocao do tema. I - DAS PECULIARIDADES DAS NORMAS
URBANSTICAS: 2. Natureza das normas de direito urbanstico. 3. Clas
ses de normas urbansticas. 4. Competncia para a criao de normas
urbansticas. II-D A S NORMAS GERAIS D DIREITO URBANSTICO:
5. Conceito de normas gerais". 6. Competncia constitucionalpara es
tabelecer normas gerais de direito urbanstico. 7. Contedo possvel das
normas gerais de urbanismo. 8. Limites as Hormas gerais de urbanismo.
9. O Estatuto da Cidade e as normas gerais de direito urbanstico. 10.
Normas urbansticas suplementares.
1. Colocao do tema
I.
Temos falado muito em normas de direito urbanstico, ou,
abreviadamente, em normas urbansticas, que so normas jurdicas de
ordenao dos espaos habitveis. Os aglomerados urbanos so centros
de convivncia. A esta se realiza mais intensamente que no meio rural,
que carece de coeso social. Quem diz convivncia diz regra, pois
no podem as pessoas viver em comum sem que exista, ao menos, um
elenco mnimo de princpios por que se pautem os seus recprocos modos
de agir.1 Ora, a convivncia urbana pressupe regras especiais que a
ordenem. Compreende-se que, inicialmente, essas regras tenham surgido
com base nos costumes, e s mais tarde se tomaram normas de Direito
legislado. Eram regras simples, referentes aos aspectos mais primrios
da urbanificao, como o arruamento e o alinhamento. Assim teria que
ser, porque tambm simples eram os ncleos urbanos. A medida que
estes ficam mais complicados, tambm as normas urbansticas adquirem
complexidade, at chegar formao de unidade substancial, quem sabe
at adquirirem autonomia, formando um ramo autnomo do Direito.
1. Cf. J. Dias Marques, Introduo ao Estudo do Direito, 4a ed., p. 1.
60
2. No vamos, aqui, fazer uma teoria acabada das normas jurdicas

urbansticas. Pretendemos apenas oferecer algumas de suas peculiari
dades, o bastante para denotar a diversidade de estrutura que apresentam
em face das normas jurdicas em geral.
I - D a s P e c u l ia r id a d e s
das
N o r m a s U r b a n st ic a s
2.Natureza das normas de direito urbanstico
3. Sob o ponto de vista dogmtico, as normas urbansticas, por

serem de direito pblico, so compulsrias, cogentes. E so de direito
pblico, como j vimos, precisamente porque regulam (regram, normatizam, impem modo de agir) uma funo pblica que a atividade
urbanstica do Poder Pblico conformando, por outro lado, a conduta
e as propriedades dos particulares a seus ditames. Por no ter atentado
para essa natureza pblica das normas urbansticas que o legislador
do Estatuto da Cidade declarou que so normas de ordem pblica e de
interesse social. As normas de direito pblico so sempre imperativas
e cogentes, como est dito acima, e tambm so de interesse social,
como todo o direito pblico, por serem relevantes para a sociedade. A
expresso normas ou leis de ordem pblica usada especialmente
em relao a certas normas do direito privado, para denotar sua imperatividade e cogncia e, assim, sua inderrogabilidade pela vontade
dos particulares.2
4. Mas as normas urbansticas tm uma caracterstica que no se en
contra em outras normas jurdicas, e que podemos denominar de coeso
dinmica, a fim de exprimir a idia de que a viso esttica da norma
singular e da sua ratio no suficiente para individualizar a essncia do
fenmeno urbanstico - como nota Pierandrea Mazzoni.3
E isso porque continua o autor a norma urbanstica , por sua
natureza, uma disciplina, um modo, um mtodo de transformao da
realidade, de superposio daquilo que ser a realidade do futuro quilo
que a realidade atual.
Poder-se-ia objetar que toda norma que, de qualquer modo, atribui
uma faculdade, ou estabelece um procedimento, disciplina uma trans
formao da realidade jurdica e estabelece os modos, os procedimentos
e as conseqncias da transformao.
2. Sobre o tema, cf. Odete Medauar e Fernanda Dias Menezes de Almeida, Estatuto
da Cidade, Lei 10.257, de 10.7.2001, Comentrios, pp. 15-16.
3. La Propriet-Procedimento: Pianificazione dei Territorio e Disciplina delia
Propriet, p. 17.
DAS NORMAS DE DIREITO URBANSTICO
61
"Mas segundo o mesmo autor a objeo no colhe nesse ponto

por dois motivos distintos.
O primeiro consiste no fato de que tambm as nonnas que discipli
nam uma faculdade no podem ser examinadas na sua caracterstica
esttica, mas os valores que delas emergem podem colher-se s se se
adota uma perspectiva de estudo prevalecentemente dinmica.
O segundo, mais relevante, consiste no fato de que a normatividade
urbanstica impe uma viso dinmica dirigida ao complexo das normas e
dos instrumentos urbansticos e no, como no caso da faculdade jurdica,
norma singular e conseqncia que a mesma produz.4
Por essa razo que denominamos coeso dinmica a essa particu
laridade das normas urbansticas, a fim de denotar que sua eficcia so
mente (ou especialmente) decorre de grupos complexos e coerentes de
normas e tem sentido transformacionista da realidade. que a norma
urbanstica, se tomada isoladamente, no oferece nenhuma imagem de
possvel mudana do real, em relao a determinado bem; ela precisa de
um enquadramento global, numa viso dinmica com outras normas, e
mesmo com todo o sistema de normas urbansticas que, somente no seu
complexo, idneo a fornecer a viso real do tipo e da quantidade de
mudana que, em relao quele bem, pode e deve verificar-se.5
"Isso importa que a prospectiva globalmente dinmica seja es
sencial ao discurso urbanstico, no s, como bvio, sob o perfil
scio-econmico, mas tambm sob o perfil mais estritamente jurdico;
de tal necessidade no parece que a doutrina haja tomado conscincia
concretamente.6
3. Classes de normas urbansticas

5. No se tratar, aqui, de fazer uma classificao das normas de
direito urbanstico do ponto de vista da Teoria Geral do Direito, para
saber se so cogentes ou dispositivas, pois, de passagem, j indicamos
que, por princpio, so cogentes, como prprio das normas de direito
pblico em geral.
6. A classificao - puramente indicativa - aqui apresentada ainda
se liga caracterstica enunciada acima, para observar que a coeso di
nmica propicia conjuntos de normas coerentes em funo do objeto ur
4. Pierandrea Mazzoni, La Propriet-Procedimento: Pianificazione dei Territorio
e Disciplina delia Propriet, pp. 17-18.
6. Idem, ibidem.
62
banstico a transformar, que se traduzem nos procedimentos urbansticos

e nas operaes urbansticas que j mencionamos, quando estudamos o
conceito de direito urbanstico. Esses conjuntos formam, por sua vez,
trs complexos de normas urbansticas, que so:
(a) Normas de sistematizao urbanstica que estruturam os ins
trumentos de organizao dos espaos habitveis, e so as pertinentes
(1) ao planejamento urbanstico; (2) ordenao do solo em geral e de
reas de interesse especial;
(b) Normas de interveno urbanstica que se referem delimita
o e limitaes ao direito de propriedade e ao direito de construir;
(c) Normas de controle urbanstico - que so aquelas destinadas a
reger a conduta dos indivduos quanto ao uso do solo, como as que es
tabelecem diretrizes de atividades urbansticas dos particulares, as que
regulam a aprovao de urbanificao, a outorga de certificado ou certido
de uso do solo, a licena para urbanificar ou para edificar.
7.
Sob o enfoque da fonte de sua expresso, as normas urbansticas
so constitucionais e ordinrias. As primeiras so todas aquelas dis
posies da Constituio que tratam de matria urbanstica, e so os arte.
21, XX e XXI; 22, IX; 23, HI, VI e IX; 2 4 ,1, VI e VII, e seus . (que no
contm s matria urbanstica, mas dela tambm cuidam na sua relao
com a competncia para legislar sobre direito urbanstico, referida no
inciso I); 25, 3e; 30, VHI e IX; e 182. As normas ordinrias so as que
integram as leis ordinrias que disciplinam a matria urbanstica, como
exemplo conspcuo o Estatuto da Cidade. A Constituio no previu lei
complementar federal em matria urbanstica, mas refere uma lei com
plementar estadual que ter contedo urbanstico, que aquela indicada
no art. 25, 3a, para a criao de regies metropolitanas, aglomeraes
urbanas e microrregies.
& A Constituio, no entanto, admite outros dois tipos de normas
urbansticas: as normas gerais de direito urbanstico e as normas suple
mentares de direito urbanstico, que decorrem dos arts. 2 4 ,1, e l fi e
2% e 30, II.
4. Competncia para a criao de normas urbansticas
9.
A competncia para a criao das normas jurdicas urbansticas
constituiu um problema de difcil soluo no regime constitucional ante
rior. Mesmo diante da indefinio constitucional de ento, a doutrina,
a partir de exame sistemtico de diversos dispositivos, sustentara que
a matria urbanstica caa na competncia da Unio, dos Estados e dos
Municpios.
63
10. Essa repartio de competncia urbanstica resulta mais precisa

do Texto Supremo de 1988, de sorte que agora se pode afirmar com
propriedade e fiindamento constitucional que Unio compete editar
normas gerais de urbanismo e estabelecer o plano urbanstico nacio
nal e planos urbansticos macrorregionais (arts. 21, XX e XXI, e 24,
I, e l fi); aos Estados cabe dispor sobre normas urbansticas regionais
(normas de ordenao do territrio estadual), suplementares das normas
gerais estabelecidas pela Unio (art. 2 4 ,1, e 2% o plano urbanstico
estadual (plano de ordenao do territrio do Estado) eplanos urbansti
cos regionais (planos de ordenao territorial de regio estabelecida pelo
Estado, que podem ter natureza de planos de coordenao urbanstica
na rea); aos Municpios cabe estabelecer a poltica de desenvolvimento
urbano, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das fu n
es sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art.
182), promover o adequado ordenamento d seu territrio, mediante o
planejamento e o controle do uso, do parcelamento da ocupao do
solo urbano, elaborando e executando, pra tanto, plano diretor (art.
30, VIU). A competncia municipal no meramente suplementar de
normas gerais federais ou de normas estaduais, pois no so criadas com
fundamento no art. 30, II. Trata-se de competncia, prpria que vem do
texto constitucional.
11. Em verdade, as normas urbansticas municipais so as mais
caractersticas, porque nos Municpios que se manifesta a atividade
urbanstica na sua forma mais concreta e dinmica. Por isso, as compe
tncias da Unio e do Estado esbarram na competncia prpria que a
Constituio reservou aos Municpios, embora estes tenham, por outro
lado, que conformar sua atuao urbanstica aos ditames, diretrizes e
objetivos gerais do desenvolvimento urbano estabelecidos pela Unio e
s regras genricas de coordenao expedidas pelo Estado.
12. H setores urbansticos em que a competncia para atuar
comum Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, como no
caso da proteo de obras de valor histrico, artstico e cultural e dos
monumentos, paisagens notveis e stios arqueolgicos, assim como na
proteo do meio ambiente e combate poluio (arts, 23, III, IV e VI,
e 225). Mas nesses setores a Constituio reserva Unio a legislao
de normas gerais (art. 24, VI, VH e VH, e 1), e aos Estados e Distrito
Federal a legislao suplementar (art. 2 4 ,1, e 2a). Aqui, sim, a posio
dos Municpios diversa daquela apontada acima em relao s normas
urbansticas em geral, porque nestes setores a atuao legislativa mu
nicipal suplementar da legislao federal e estadual, com aplicao
do disposto no art. 30, H, e especialmente ao teor especfico do inciso
IX desse artigo, que declara caber ao Municpio promover a proteo
64
do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao

fiscalizadora federal e estadual.
II - D a s N o r m a s G e r a is
de
D ereito U r b a n s t ic o
5. Conceito de normas gerais

13. controvertido o conceito de normas gerais, referidas na
Constituio Federal. Para Rubens Gomes de Souza s ser norma geral
a regra que se aplique igualmente Unio, ao Estado e ao Municpio.7
Carvalho Pinto8 e Aliomar Baleeiro9 sustentam que as normas gerais
ho de apresentar, alm da generalidade da aplicao, a generalidade no
contedo. Geraldo Ataliba compreende-as como leis nacionais, assim
entendidas as que ditam princpios gerais e abstratos prprios da lei
nacional - sem invaso, portanto, das esferas especificas privativas das
leis federais, estaduais e municipais - para prevenir possveis conflitos
ocorrveis nos pontos de atrito previsveis ou nas reas no definidas, no
atribudas explcita ou implicitamente a qualquer pessoa pblica poltica,
pelo instrumento apropriado, que a Constituio,10 Ao ver de Hely
Lopes Meirelles, so normas gerais imposies de carter genrico e
de aplicao indiscriminada em todo o territrio nacional.11
14. Parece-nos falho o conceito de norma geral fundado no crit
rio apenas da generalidade da aplicao, por envolver uma petio de
princpio, pois s aplicvel igualmente Unio, aos Estados e aos
Municpios se for norma geral; quer dizer, primeiro preciso saber se
norma geral para, depois, concluir pela sua aplicao a todas essas esferas.
A combinao do estabelecimento de princpios e diretrizes de a com
o critrio da aplicao encaminha a idia fundamental do conceito, mas
ainda insuficiente, pois indispensvel acrescentar a previsibilidade
constitucional especfica. Por outro lado, por regra, as normas gerais no
7. Normas gerais de direito financeiro, R F 155/21.
8. Normas Gerais de Direito Financeiro, 1949.
9. Normas gerais de direito financeiro, Finanas em Debate, fase. L
10. Normas gerais de direito financeiro e tributrio e autonomia dos Estados e
Municpios, RDP 10/51; e Leis nacionais e leis federais no regime constitucional bra
sileiro, Estudos Jurdicos em Homenagem a Vicente Ro, pp. 1.331 e ss.
11. Direito de Construir, 2a ed., So Paulo, Ed. RT, 1965, p. 107, nota 53 sem
coiTespondncia nas edies posteriores, parecendo que o autor abandonou seu conceito,
tanto que em Finanas Municipais (pp. 62-63) aceita o conceito de Rubens Gomes de
Souza. Ficamos, data venia, com a posio anterior - a nosso ver, bem melhor - que foi
reproduzido no Direito Municipal Brasileiro (cf. 162 ed., p. 532).
65
regulam diretamente situaes fticas, porque se limitam a definir uma

normatividade genrica a ser obedecida pela legislao federal, estadual
e municipal: direito sobre direito, normas que traam diretrizes, balizas,
quadros, atuao legislativa da Unio, dos Estados e dos Municpios.
Normas gerais so, portanto, normas de leis, ordinrias ou complementares, produzidas pelo legislador federal nas hipteses previstas na
Constituio, que estabelecem princpios e diretrizes da ao legislativa
da Unio, dos Estados e dos Municpios.
6. Competncia constitucional para estabelecer

normas gerais de direito urbanstico
15. A pesquisa do conceito de normas gerais necessria exata
mente porque, como dissemos, a Constituio Federal conferiu Unio
a competncia para seu estabelecimento, com observncia obrigatria
por todas as entidades pblicas da Federao. Assim, elas se revelam
como mecanismos limitadores da autonomia dos Estados e Municpios
- razo por que ho que ser compreendidas em sentido estrito. A mesma
razo que orienta o intrprete no sentido de admitir que s so normas
gerais em sentido tcnico de normas que se aplicam Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios aquelas expressamente previstas, como
tais, na Constituio.
16. Em matria urbanstica a Constituio declara que compete
Unio instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive
habitao, saneamento bsico e transportes urbanos (art. 21, XX), bem
como estabelecer princpios e diretrizes para o sistema nacional de
viao (art. 21, XXI). E ainda prev que cabe a ela, concorrentemente
com os Estados e o Distrito Federal, legislar sobre direito urbanstico,
sendo que, no mbito dessa legislao concorrente, sua competncia se
limitar a estabelecer normas gerais (art. 2 4 ,1, e l e). Achamos que a
referncia a diretrizes gerais fixadas em lei, no art. 182, se liga tam
bm competncia indicada nos arts. 21, XX, e 2 4 ,1, e Ia. Quer dizer,
as diretrizes do desenvolvimento urbano, mencionadas no art. 21, XX,
devem ser veiculadas mediante lei federal de normas gerais, de que
cogitam o art. 2 4 ,1, e l s.
7. Contedo possvel das normas gerais de urbanismo
17. A dificuldade de definir com preciso as normas gerais urbans
ticas implica a de fixar seu contedo, embora isso se tome de extrema
necessidade, a fim de que no sirvam de instrumento de invaso federal
66
na esfera de competncia dos Estados e dos Municpios sobre a matria.

Tentaremos dar algumas diretrizes sobre o assunto.
18. Em primeiro lugar, s podem ser consideradas normas gerais
urbansticas aquelas que, expressamente mencionadas na Constituio,
fixem os princpios e diretrizes para o desenvolvimento urbano nacional,
estabeleam conceitos bsicos de sua atuao e indiquem os instrumentos
para sua execuo. O desenvolvimento urbano consiste na ordenada
criao, expanso, renovao e meloria dos ncleos urbanos. No
objeto das normas gerais promover em concreto esse desenvolvimento,
mas apenas apontar o rumo geral a ser seguido, visando a orientar a
adequada distribuio espacial da populao e das atividades econmicas
com vistas estruturao do sistema nacional de cidades e melhoria
da qualidade de vida da populao. Quer dizer, o campo das normas
gerais ser o desenvolvimento interurbano e o mero delineamento para
o desenvolvimento intra-urbano. Aqui seu limite especfico. Avanar
neste ser invadir terreno municipal.
19. Assim, so normas gerais urbansticas as pertinentes utilizao
da propriedade urbana, as referentes ao integrada de organismos
federais, estaduais e municipais e cooperao com a iniciativa privada,
sobre o desenvolvimento urbano, as diretrizes sobre as reas de interesse
especial; as diretrizes sobre o planejamento urbanstico, sobre os instru
mentos de interveno urbanstica, e as bases do regime urbanstico do
solo, minuciosamente desdobradas no art. 2a do Estatuto da Cidade.
8. Limites s normas gerais de urbanismo

20. No campo retro-indicado, as normas s podem ser consideradas
gerais se no invadirem rea de estrita competncia estadual e municipal.
S aquelas que estabeleam os lineamentos do urbanismo brasileiro,
fixando princpios cientficos e diretrizes tcnicas para a ao federal,
estadual e municipal. Lembramos diz Hely Lopes Meirelles que
no cabe Unio subordinar a atividade urbanstica dos Estados-membros e Municpios s suas reparties administrativas, como muito do
agrado do Poder central. O que a Constituio Federal atribui Unio
a faculdade de legislar sobre normas gerais. Legislar editar regras de
conduta; no intervir executivamente nas entidades federadas, impondo
padres estandardizados nos mais mnimos detalhes. O que se reconhece
Unio a possibilidade de estabelecer normas gerais de urbanismo,
vale dizer, imposies de carter genrico e de aplicao indiscriminada
em todo o territrio nacional. Ultrapassando esses lindes a ao federal
67
atentar contra a autonomia estadual e municipal e incorrer em inconstitucionalidade.12

21. As caractersticas das normas gerais sintetizadas por Diogo de
Figueiredo Moreira Neto a partir da doutrina de vrios autores apli
cadas matria urbanstica, sinalizam seu campo, contedo e limites,
quais sejam: (1) estabelecem princpios, diretrizes, linhas mestras e
regras jurdicas gerais; (2) no podem entrar em pormenores ou deta
lhes, nem esgotar o assunto legislado; (3) devem ser regras nacionais,
uniformemente aplicveis a todos os entes pblicos; (4) devem ser regras
uniformes para todas as situaes homogneas; (5) devem referir-se a
questes fundamentais; (6) so limitadas, no sentido de no poderem
violar a autonomia dos Estados (e ainda menos dos Municpios).13
9. O Estatuto da Cidade e as normas gerais de direito urbanstico

22. O Estatuto da Cidade, baixado pela Lei 10.257, de 10.7.2001,
que estabelece diretrizes gerais da poltica urbana, ao regulamentar
os arts. 182 e 183 da CF. Assume ele, assim, as caractersticas de uma
lei geral de direito urbanstico, talvez com certo casusmo exagerado.
Assim mesmo, cumpre ele as fiines supra-indicadas de uma lei geral,
na medida em que institui princpios de direito urbanstico, disciplina di
versas figuras e institutos do direito urbanstico, fornece um instrumental
a ser utilizado na ordenao dos espaos urbanos, com observncia da
proteo ambiental, e a busca de soluo para problemas sociais graves,
como a moradia, o saneamento, que o caos urbano faz incidir, de modo
contundente, sobre as camadas carentes da populao.14 Seu Captulo I
estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana, que tem por objetivo
ordenar as funes sociais da cidade e da propriedade urbana, nos termos
do caput do art. 182 da CF; o Captulo II indica os instrumentos da pol
tica urbana, tais os planos nacionais, regionais e estaduais de ordenao
do territrio e de desenvolvimento urbano e social; o planejamento das
regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies; o plane
jamento municipal (plano diretor, zoneamento etc.); institutos tributrios
e financeiros; institutos jurdicos e polticos; o parcelamento, edificao
ou utilizao compulsria; o IPTU progressivo no tempo; desapropriao
12. Direito de Construir, 2- ed., p. 108. outro texto importante que foi suprimido
nas edies posteriores dessa excelente obra do nclito publicista. Encontra-se, porm,
reproduzido no seu Direito Municipal Brasileiro, 16 ed., p, 532.
13. Competncia Concorrente Limitada (O Problema da Conceituao das Nor
mas Gerais), p. 43.
14. C f. Odete Medauar e Fernanda Dias Menezes de Almeida, Estatuto da Cidade,
Lei 10.257, de 10.7.2001, Comentrios, p. 13.
68
com pagamento em ttulos; usucapio especial de imvel urbano; direito

de superfcie; o direito de preempo; a outorga onerosa do direito de
construir; as operaes urbanas consorciadas; a transferncia do direito
de construir; o Estudo de Impacto de Vizinhana.
10. Normas urbansticas suplementares

23. Normas suplementares e normas gerais so categorias corre
latas no contexto da competncia concorrente. Como estas s devem
estabelecer os lineamentos principiolgicos da matria de competncia
concorrente, quelas incumbe regular os interesses e situaes especficas
referentes matria.
24. No que nos interessa aqui, diz a Constituio que compete
Unio, Estados e Distrito Federal legislar concorrentemente sobre direito
urbanstico; mas, nesse mbito, a competncia da Unio limitar-se- a
estabelecer normas gerais, e aos Estados a legislao suplementar respec
tiva (art. 24, lfi e 2fi), notando-se, ainda, que, inexistindo lei federal
sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa
plena, para atender s suas peculiaridades, mas a supervenincia de lei
federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que
lhe for contrria (art. 24, 3e e 4a).
25. Aos Estados, cabe, pois, estabelecer normas suplementares das
normas gerais federais em direito urbanstico em geral (art. 2 4 ,1, e 2fi)
e nos setores da proteo florestal, conservao da Natureza, defesa do
solo e dos recursos naturais, da proteo do meio ambiente e controle
da poluio (art. 24, VI, e 2^), da proteo ao patrimnio imobilirio
histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico (art. 24, VII e VD3,
e 2e). Esses setores integram o campo do direito urbanstico, com a
observao de que o patrimnio histrico, cultural e artstico s o integra
quando for de natureza imobiliria.
26. Os Municpios tm campo prprio em matria urbanstica, como
j enunciamos. H, porm, setores de competncia comum e concorrente
em que sua atuao tambm suplementar da legislao e da ao federal
e estadual. Assim nos setores que indicamos acima (arts. 23, HI, IV, VI
e VII, e 24, VI, VII e VIU), combinados com o art. 30, H e IX.
2 7. H certa complexidade no tema, que importar dvidas e contro
vrsias que a prtica, certamente, desvanecer, com o tempo.
Captulo V
Da Disciplina Urbanstica da Propriedade Urbana

1. Colocao do tema. I -D A PROPRIEDADE E M GERAL: 2. Conceito
e natureza do "direito de p r o p r ie d a d e 3. Regimejurdico da proprieda
de privada. 4. Funo social da propriedade. II - DA PROPRIEDADE
URBANA: 5. Conceito e objeto da upropriedade urbana. 6. Funo
social da propriedade urbana. 7. Regimejurdico dpropriedade urbana.
8. Propriedade urbana de interesse pblico. IIID O SOLO URBANO: 9.
Destino urbanstico do solo e direito de construir. 10. Condicionamento
urbanstico ao direito de construir. 11. Correlao entre a propriedade
do terreno e o direito de construir. 12. Municiplizao dos terrenos
urbanos.
L Colocao do tema
1. A atividade urbanstica uma fimo do Poder Pblico que se
realiza por meio de procedimentos e normas que importam transformar
a realidade urbana.
interfere, por isso, amplamente com a propriedade privada urba
na, a ponto de a doutrina t~la como um tema de direito urbanstico,1
sugerindo conceitos novos como os de propriedade urbanstica2 ou
propriedade-procedimento.3
2. A esse propsito, expressiva a afirmao de Pedro Escribano
Collado segundo a qual no direito urbanstico possvel determinar os
princpios que dominam o regime jurdico da propriedade urbana, pelo
1. Cf. Pairo Escribano Collado, LaPropiedadPrivada Urbana, 1979; Angel Sustaeta
lustiza, Propiedady Urbanismo, 1978.
2. Cf. Angel Sustaeta lustiza, Propiedady Urbanismo, p. 19.
3. Cf. Pierandrea Mazzoni, La Propriet-Procedimento: Pianificazione dei Territorio
e Disciplina delia Propriet, 1975.
70
qu se pode dizer que o direito de propriedade urbana aparece submetido

funo pblica do urbanismo.4
3. Da por que o tema se impe nossa considerao, a fim de ve
rificarmos sua problemtica em face, especialmente, das disposies
constitucionais.
I - D a P r o p r ie d a d e
em G e r a i.
2. Conceito e natureza do direito de propriedade*

4. O direito de propriedade era tradicionalmente concebido como
uma relao entre uma pessoa e uma coisa, de carter absoluto, natural
e imprescritvel. Verificou-se, mais tarde, o absurdo dessa teoria, em
primeiro lugar porque entre uma pessoa e uma coisa no pode existir
relao jurdica, que s se opera entre pessoas. Um passo adiante, vista
dessa crtica, passou-se a entender o direito de propriedade como uma
relao entre um indivduo (sujeito ativo) e um sujeito passivo universal
integrado por todas as pessoas, o qual tem o dever de respeitar esse direito,
abstraindo-se de viol-lo e assim o direito de propriedade se revela
um modo de imputao jurdica de uma coisa a um sujeito? Mas a se
manifesta uma viso muito parcial do regime jurdico da propriedade:
uma perspectiva muito civilista, que no alcana a complexidade do tema,
que resultante, por isso mesmo, de um complexo de normas jurdicas de
direito pblico e de direito privado, e que pode interessar como relao
jurdica, como situao jurdica e como instituto jurdico.6
5. Demais, o carter absoluto do direito de propriedade, na concep
o da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789
(segundo o qual seu exerccio no estaria limitado seno na medida em
que ficasse assegurado aos demais indivduos o exerccio de seus direi
tos), foi sendo superado pela evoluo, desde a aplicao da teoria do
abuso do direito, do sistema de limitaes negativas e depois tambm
de imposies positivas, deveres e nus, at cliegar-se concepo da
propriedade como funo scial, e ainda do estgio mais avanado da
propriedade socialista.
6. Essa evoluo implicou tambm a superao da concepo da
propriedade como direito natural, pois no se h de confundir o direito
de propriedade sobre um bem, que sempre atual, isto , s existe en
quanto atribudo positivamente a uma pessoa, com a faculdade que tem
4. La Propiead Privada Urbana>p. 162.
5. Cf. Ignacio Burgoa, Las Garantias Individuales, pp. 463 e ss.
6. Cf. Pietro Perfingieri, Introduzione alia Problemtico delia Propriet ", p. 135.
DA DISCIPLINA URBANSTICA DA PROPRIEDADE URBANA
71
todo indivduo de chegar a ser sujeito desse direito, que potencial,7

no sendo a propriedade seno um direito atual, cuja caracterstica a
faculdade de usar, gozar e dispor de bens, fixada na lei.8 o que, alis,
decorre do nosso direito positivo, ao estatuir que a lei assegura ao pro
prietrio o direito de usar, gozar e dispor de seus bens.(CC, art. 1.228).
, assim, o direito positivo, a lei ordinria mesma, que fixa o contedo
desse direito que institucionalmente garantido pela Constituio.
3. Regim e jurdico da propriedade privada
7. Os juristas brasileiros privatistas especialmente, mas tambm
publicistas concebem o regime jurdico da propriedade privada como
subordinado ao direito civil, considerado como direito real fundamental.
Olvidam as regras de direito pblico, especialmente de direito consti
tucional, que igualmente disciplinam a propriedade. S invocam as
normas constitucionais para lembrar que a Constituio garante o direito
de propriedade, que, assim, se toma, em princpio, intocvel, salvo ex
cees estritamente estabelecidas; e quando mencionam o princpio,
tambm constitucional, da funo social s fazem para justificar aquelas
excees limitativas, confundindo-o, ainda, com o poder de polcia tanto que corrente ler-se que a funo social da propriedade consiste
simplesmente no conjunto de condies que se impem ao direito de
propriedade a fim de que seu exerccio no prejudique o interesse social,
mero conjunto de condies limitativas desse direito.
8. Essa , porm, uma perspectiva dominada pela atmosfera civilista,
que no leva em conta as profundas transformaes impostas relao
de propriedade, sujeita?hoje, estreita disciplina de direito pblico, que
tem sua sede fundamental nas normas constitucionais. Pois, em verdade,
o regime jurdico da propriedade tem seu fundamento na Constituio.
Esta garante o direito de propriedade, desde que ela atenda sua funo
social (art. 5-, XX33 e XXffl). Apropria Constituio d conseqncia a
isso quando autoriza a desapropriao, com pagamento mediante ttulos
da dvida pblica, de propriedade que no cumpra sua funo social
(arts. 182, 4e, e 184). Significa isso que o direito civil no disciplina a
propriedade, mas to-somente regula as relaes civis a ela pertinentes.
Assim, s valem no mbito das relaes civis as disposies do Cdigo
Civil que estabelecem as faculdades de usari gozar e dispor de bens
(art. 1.228), a plenitude da propriedade (art. 1.231), o carter exclusivo
e ilimitado da propriedade (art. 1.231) etc.
7. Ignacio Burgoa, Las Garantias Individuales, pp. 465-466, nota 288.
72
9. A doutrina tomara-se de tal modo confusa a respeito do tema,

que acabara por admitir que a propriedade privada se configura sob
dois aspectos: (a) como direito civil subjetivo e (b) como direito pbli
co subjetivo. Essa dicotomia fica superada com a concepo de que o
princpio da funo social (CF, art. 5-, XXIII) um elemento do regime
jurdico da propriedade; , pois, princpio ordenador da propriedade
privada, incide no contedo do direito de propriedade, impe-llie novo
conceito.9 Por isso, a noo de situao jurdica subjetiva (complexa)
tem sido usada para abranger a viso global do instituto, em lugar da
queles dois conceitos fragmentados.10Nela resguarda-se o conjunto de
faculdades do proprietrio dentro da delimitada esfera que a disciplina
constitucional lhe traa.
Nessa conformidade que se pode falar em direito subjetivo priva

do (ou civil) do proprietrio particular, como plo ativo de uma relao
jurdica abstrata, em cujo plo passivo se acham todas as demais pessoas
a que corre o dever de respeitar o exerccio das trs faculdades bsicas
daquele: uso, gozo e disposio (CC, art. 1.228).
Vale dizer, enfim, que as normas do direito privado sobre a proprieda
de privada ho que ser compreendidas de conformidade com a disciplina
que a Constituio lhe impe.
10. A Constituio, alis, consagra a tese - que se desenvolveu
especialmente na doutrina italiana - segundo a qual a propriedade no
constitui uma instituio nica, mas vrias instituies diferenciadas,
em correlao com os diversos tipos de bens e de titulares, de onde ser
cabvel falar no em propriedade, mas em propriedades.11 Agora,
ela foi explcita e precisa. Garante o direito de propriedade em geral
(art. 5S, XXII; garantia de um contedo mnimo essencial, irredutvel
sem indenizao), mas distingue claramente a propriedade urbana (art.
182, 2-) e a propriedade rural (arts. 184,185 e 186), com seus regimes
jurdicos prprios.
11. Em verdade, uma coisa a propriedade pblica, outra a proprie
dade social, e outra a propriedade privada; uma coisa a propriedade
9. Cf. Pedro Escribano Collado, La Propiedad Privada Urbana, pp. 122 e ss.;
Stefano Rodot, Propriet (Diritto vigente), in Novssimo Digesio Italiano, vol. 15, p.
139; Federico Spantigatti, Manuale di Diritto Urbanstico, p. 261.
10. Cf. Pietro Perlingieri, Introduzione alia Problematica delia Propriet , p.
70; Rodot, Propriet (Diritto vigente), in Novssimo Dgesto Italiano, vol. 15, p. 139;
Fiorella D ngelo, lus aedificandi: piani regolatori generali e particolareggiati, in F.
Santoro-Passarelli e outros, Propriet Prvata e Funzione Sociale, p. 135.
11. Cf. Spantigatti, Manuale di Diritto Urbanstico, p. 260; Pietro Perlingieri,
Introduzione alia Problematica delia Propriet, pp. 135-136. A esse propsito su
gestivo o ttulo de famoso artigo de Salvatore Pugliatti, La propriet e le propriet, ou
seja, A propriedade e as propriedades, hoje compilado em seu La Propriet nl Nuovo
Diritto, pp. 145-309.
73
agrcola, outra a industrial; uma a propriedade rural, outra a urbana;

uma a propriedade de bens de consumo, outra a de
de produo;
uma a propriedade de uso pessoal, outra a propriedade/capital.12 Pois,
como alertou Pugliatti, h bastante tempo: ^No estado das concepes
atuais e da disciplina positiva do instituto, no se pode falar de um s tipo,
mas se deve falar de tipos diversos de propriedade, cada um dos quais
assume um aspecto caracterstico.13 Cada qul desses tipos pode estar
sujeito - e por regra estar - a uma disciplina particular, especialmente
porque, em relao a eles, o princpio da funo social atua diversamente,
tendo em vista a destinao do bem objeto da propriedade.14
4. Funo social da propriedade
12. A propriedade atender a sua funo social - diz o art. 5a,
XXIII, da CF para a propriedade em geral. Essa disposio bastava para
que toda forma de propriedade fosse intrinsecamente permeada daquele
princpio constitucional. Mas a Constituio no se limitou a isso: rea
firmou a instituio da propriedade privada e sua funo social como
princpios da ordem econmica (art. 170, II e HI), relativizando, assim,
seu significado. Alm disso, inscreveu o princpio da funo social da
propriedade, com contedo definido em relao s propriedades urbana
e rural, com sanes para o caso de no ser observado (arts. 182, 184
e 186).
13. O princpio da funo social da propriedade tem sido maldefinido na doutrina brasileira, obscurecido, no raro, pela confuso
que dele se faz com os sistemas de limitao da propriedade. No se
confundem, porm. Limitaes dizem respeito ao exerccio do direito,
ao proprietrio; enquanto a funo social interfere com a estrutura do
direito mesmo.15
14. A funcionalizao da propriedade um processo longo. Por
isso que se diz que ela sempre teve uma funo social. Quem mostrou
12. Cf. Perlingieri, Introduzione alia Problematica delia Propriet, p. 136, sem
a extenso do texto.
13. La Propriet nel Nuovo Diritto, p. 149.
14. Cf. Spantigatti, Manuale di Diritto Urbanstico, p. 292.
15. Cf. Karl Renner, Gli Istituti dei Diritto Privato e la Loro Funzione Sociale,
pp. 65-66. Cf. tambm Angel Sustaeta lustiza, Propiedady Urbanismo, pp. 290 e ss.;
Francesco Santoro-Passarelli e outros, Propriet Privata e Funzione Sociale, Pietro
Perlingieri, Propriet Privata e Funzione Sociale, pp. 77 e ss.
M. S. Giannini {Diritto Pubblico dlVEconomia, 1977) mostra os graus de inter
veno na propriedade, fora a desapropriao, que so: 1) le limitazioni amministrative
al diritto di propriet; 2) le imposmoni coattive di diritti reali parziali; 3) la conforma-
74
isso expressamente foi Karl Renner, segundo o qual a funo social da.
propriedade se modifica com as mudanas na relao de produo. 16 E
toda vez que isso ocorreu houve transformao na estrutura interna do
conceito de propriedade, surgindo nova concepo sobre ela, de tal
sorte que, ao estabelecer expressamente que a propriedade atender a sua
funo social, mas especialmente quando o reputou princpio da ordem
econmica (art. 170, H e III), a Constituio no estava simplesmente preordenando fundamentos s limitaes, obrigaes e nus relativamente
propriedade privada, mas adotando um princpio de transformao da
propriedade capitalista, sem socializ-la; um princpio que condiciona a
propriedade como um todo, no apenas seu exerccio, possibilitando ao
legislador entender com os modos de aquisio em geral ou com certos
tipos de propriedade, com seu uso, gozo e disposio. A funo social
- assinala Pedro Escribano Collado introduziu, na esfera interna do
direito de propriedade, um interesse que pode no coincidir com o do
proprietrio e que, em todo caso, estranho ao mesmo, constitui um
princpio ordenador da propriedade privada e fundamento da atribuio
desse direito, de seu reconhecimento e da sua garantia mesma, incidindo
sobre seu prprio contedo.17
15. Com essa concepo que o intrprete tem que entender as
normas constitucionais que fundamentam o regime jurdico da proprie
dade: sua garantia enquanto atende sua funo social, implicando
uma transformao destinada a incidir seja sobre o fundamento mesmo
da atribuio dos poderes ao proprietrio, seja, mais concretamente,
sobre o modo de aquisio, em que o contedo do direito vem positiva
mente determinado; assim que a funo social mesma acaba por posicionar-se como elemento qualificante da situao jurdica considerada,
manifestando-se, conforme as hipteses, seja como condio de exerccio
de faculdades atribudas, seja como obrigao de exercitar determinadas
faculdades de acordo com modalidades preestabelecidas.18 Enfim, a
funo social manifesta-se na prpria configurao estrutural do direito
de propriedade, pondo-se concretamente como elemento qualificante na
predeterminao dos modos de aquisio, gozo e utilizao dos bens.19
Por isso que se conclui que o direito de propriedade no pode mais ser
zione prowedimentale dei bene; 4) la funzionalizzazione dei diritto di propriet. Come
ora diremo, i primi due riguardano specificamente il bene, i secondi due precipuamente
il diritto, o meglio le situazioni soggettivi.
16. Gli Istituti dei Diritto Privato e la Loro Funzione Sociale, pp. 84 e ss.
17. La Propiedad Privada Urbana, pp. 118,122 e 123.
18. FiorellaDAngelo, lus aedificandv. pianiregolatori generali e particolareggiati,
in F. Santoro-Passarelli e outros, Propriet Privata e Funzione Sociale, p. 135. Cf. nosso
Curso de Direito Constitucional Positivo, 33aed., p. 281.
19. Fiorella D ngelo, ob. cit., p. 156.
75
tido como um direito individual. A insero do princpio da funo social,

sem impedir a existncia da instituio, modifica sua natureza.
16.
Mas certo que o princpio da funo social no autoriza supri
mir, por via legislativa, a instituio da propriedade privada. Por outro
lado, em concreto, o princpio tambm no autoriza esvaziar a proprie
dade de seu contedo essencial mnimo, sem indenizao, porque este
est assegurado pela norma de sua garantia.
II - D a P r o p r ie d a d e U r b a n a
5. Conceito e .objeto da propriedade urbana *

1 7 .0
art. 182, 22, da CF menciona expressamente a propriedade
urbana,, inserida no contexto de normas e plaiios urbansticos, vinculan
do sua funo social ordenao da cidade expressa no plano diretor. A
propriedade do solo urbano especialmente considerada, no art. 182,
4a, submetida disciplina do plano urbanstico diretor.
18. Com as normas dos arts. 182 e 183 a CF fundamenta a doutrina
segundo a qual a propriedade urbana formada e condicionada pelo di
reito urbanstico a fim de cumprir sua funo social especfica: realizar
as chamadas funes urbansticas de propiciar habitao (moradia), con
dies adequadas de trabalho, recreao e circulao humana; realizar,
em suma, as funes sociais da cidade (CF, art. 182).
19. A utilizao do solo urbano fica sujeita s determinaes de leis
urbansticas e do plano urbanstico diretor. Isso decorre do disposto no
4a do art. 182 quando faculta ao Poder Pblico Municipal, mediante
lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos da
lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado
ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena,
sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificao compulsrios; II imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no
tempo; EU ~~desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida
pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com pra
zo de resgate de at 10 (dez) anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas,
assegurados o valor real da indenizao e os juros legais. V-se, por a,
que, embora seja um avano, de exeqibilidade praticamente inalcanvel. Raramente se chegar desapropriao prevista no texto.
qualquer outro bem privado, mas a Constituio prev dois tipos de
desapropriao em relao a ela. Um a desapropriao comum, que
pode ser por utilidade ou necessidade pblica ou por interesse social, nos
76
termos dos arts. 5a, XXIV, e 182, 32, mediante prvia e justa indenizao
em dinheiro. O outro a desapropriao-sano, que aquela destinada
a punir o no-cumprimento de imposies constitucionais urbansticas
pelo proprietrio de terrenos urbanos. Seu nome deriva, assim, do fato
de que a privao forada da propriedade, devido ao descumprimento
de deveres ou nus urbansticos, fundados n funo social da proprie
dade urbana, comporta a substituio da indenizao em dinheiro por
indenizao mediante ttulos da dvida pblica, como se estatui no art.
182, 4* m.
6. Funo social da propriedade urbana
21. A Constituio, como acabamos de ver, acolheu a doutrina de
que a propriedade urbana um tpico conceito do direito urbanstico,
na medida em que a este cabe qualificar os bens urbansticos e definir
seu regime jurdico. A qualificao do solo como urbano, porque desti
nado ao exerccio das fimes urbansticas, d a conotao essencial da
propriedade urbana. Esta, diferentemente da propriedade agrcola, re
sultado j da projeo da atividade humana. Est, portanto, impregnada
de valor cultural, no sentido de algo construdo pela projeo do esprito
do Homem. Pois, pelo visto, ela s passa a existir e a definir-se pela
atuao das normas urbansticas.
22. Por isso que, na observao justa de Pedro Escribano Collado,
a funo social da propriedade privada urbana repousa num pressuposto
de primordial importncia, qual seja: o de que a atividade urbanstica
constitui uma funo pblica da Administrao,, que, em conseqncia,
ostenta o poder de determinar a ordenao urbanstica das cidades,
implicando, nisso, a iniciativa privada e os direitos patrimoniais dos
particulares.20
23. E em relao propriedade urbana que a funo social, como
preceito jurdico-constitucional plenamente eficaz, tem seu alcance mais
intenso de atingir o regime de atribuio do direito e o regime de seu
exerccio. Pelo primeiro cumpre um objetivo de legitimao, enquanto
determina uma causa justificadora da qualidade de proprietrio. Pelo se
gundo realiza um objetivo de harmonizao dos interesses sociais e dos
privativos de seu titular, atravs da ordenao do contedo do direito.21
24. Bem expressiva nesse sentido a lio de Spantigatti, tendo em
vista o art. 3- da Constituio Italiana, segundo o qual a funo social da
propriedade urbana constitui um equilbrio entre o interesse privado e
o interesse pblico que orienta a utilizao do bem e predetermina seus
20. La Propiedad Privada Urbana, p. 137.
21. Pedro Escribano Collado, La Propiedad Privada Urbana, p. 137.
77
usos, de sorte que se pode obter, nos modos de vida e nas condies de
moradia dos indivduos, um desenvolvimento pleno da personalidade.
Nesta construo est claro que o interesse do indivduo fica subordinado
ao interesse coletivo por uma boa urbanizao, e que a estrutura interna
do direito de propriedade um aspecto instrumental no respeitante ao
complexo sistema da disciplina urbanstica.22
25. Essas consideraes pem de manifesto o alcance que o princ
pio da funo pblica do urbanismo, pressuposto da funo social
nesse mbito, tem em relao ao direito de propriedade privada: (a) de
um lado, determinando o direito do proprietrio; (b) de outro, fixandolhe o contedo, isto , seu rendimento possvel.23 A determinao do
direito de propriedade urbana fruto dos planos urbansticos (gerais
e especiais) e de outros procedimentos e normas legais, que definem a
qualificao urbanstica para cada parcela de terreno, determinando-se,
assim, o objetivo da propriedade.24Afixao do. contedo do direito de
propriedade urbana isto , das faculdades do proprietrio em relao
edificao dos seus terrenospode produzir-se ope legis ou pelos pla
nos e normas edilcias.25
Em outras palavras - conclumos, com Pedro Escribano Collado
, o direito do proprietrio est submetido a um pressuposto de fa to ,
qualificao urbanstica dos terrenos, cuja fixao da competncia da
Administrao, de natureza varivel, de acordo com as necessidades do
desenvolvimento urbanstico das cidades, cuja apreciao corresponde
tambm Administrao 26
7. Regime jurdico da propriedade urbana
26. As consideraes que acabam de ser feitas j delinearam o re
gime jurdico da propriedade urbana, que todo inspirado no princpio
de sua funo social. Cumpre apenas ressaltar que esse regime fun
damentalmente de direito urbanstico, consoante j dissemos no incio
deste captulo. E o direito urbanstico que determina os princpios que
dominam o regime jurdico da propriedade urbana, pois, como foi visto,
o direito de propriedade urbana est submetido funo pblica do ur
banismo.27
22. Manuale di Diritto Urbanstico, pp. 291-292.
23. Cf., ainda, Pedro Escribano Collado, La Propiedad Privada Urbana, pp. 137-138.
27. C f Pedro Escribano Collado, La Propiedad Privada Urbana, p. 162.
78
27. Porque essa funo opera por meio de procedimentos normativos

(planos, projetos, programas etc.), como j vimos, .que se concebe o
direito de propriedade urbana como um direito planificado (e, tambm,
propriedade-procedimento), porque predeterminado por planos urbans
ticos (e outros procedimentos de urbanificao) que constituem, como
tambm j verificamos, os instrumentos bsicos de atuao urbanstica
do Poder Pblico.28
28. Por outro lado, afirma-se qe o direito de propriedade urbana
um direito causalizado, porque, no mbito do urbanismo, o direito de
propriedade deixou de ser uma situao neutra (se que o seja em algum
setor), para passar a ser dominado por uma srie de objetivos sociais que
encerram um princpio de valor; por isso ele atribudo e reconhecido
de acordo apenas com tais fundamentos, fora dos quais no lhe resta
legitimao.29 O princpio, assim, o de que o direito de propriedade
urbana um instituto que alberga, em seu interior, interesses privativos
de seu titular e interesses pblicos e sociais,30 aqueles subordinados a
estes - ressalvado que, dentro da esfera dos interesses do proprietrio,
a questo que polariza o regime jurdico da propriedade urbana a ga
rantia da existncia de um contedo mnimo, essencial e intocvel, sem
ressarcimento.31
29. O regime jurdico da propriedade urbana tem seu lado civil, co
mo tem seu lado administrativo e tributrio. Aquele, no entanto, s diz
respeito s relaes civis do direito de propriedade, que geram, como
vimos, um direito subjetivo do proprietrio em face das demais pes
soas, que tm o dever de respeitar a situao jurdica subjetiva ativa (de
vantagem) do proprietrio. E nesse mbito que interferem as disposies
sobre a propriedade contidas na legislao civil, inclusive as limitaes
de direito privado.
8. Propriedade urbana de interesse pblico

30. A doutrina vem configurando a categoria dos bens de interesse
pblico, na qual se inserem aqueles bens (pblicos ou particulares) qua
29. Idem, ibidem, pp. 163 e 184.
31. Cf. Pedro Escribano Collado, La Propiedad Privada Urbana, p. 185 de que
apanhamos a essncia da idia de acordo com o sistema brasileiro. O texto integral o
seguinte: Por una parte, dentro de la esfera de los intereses dei propietario, la cuestin
que polariza el rgimen jurdico de la propiedad urbana es a existencia garantizada de
un contenido mnimo, esencial e intocable, al margen dei cual no es posible ya bablar
de propiedad privada.
79
lificados por certos valores em vista dos quais devam ficar subordinados
a uma disciplina jurdica especial, para a consecuo do fim colimado.32
Segundo observa Giuseppe Palma, a locuo bens de interesse pblico
descreve a situao de alguns bens que tm regime prprio em virtude
dos interesses pblicos a serem tutelados, inerente utilidade e a valores
que os bens possuem e que reconhecido de direta relevncia social,
pelo qu a lei os submete a um regime particular (...), que lhes assegure
a funo social especfica em benefcio da coletividade.33 Esse regime
especial comporta vnculos, obrigaes, deveres e nus relativamente
disponibilidade dos bens e possibilidade de interveno de variado
gnero por parte de rgos da Administrao Pblica.34
31. Essa disciplina publicista dos bens privados de interesse pblico
condiciona a atividade e os negcios a eles relativos, sob vrias mo
dalidades, estabelecendo vnculos de destinao, de imodificabilidade
e relativos alienabilidade, com dois objetivos: Controlar a circulao
jurdica desses bens ou controlar-lhes o usoi d onde surgem as duas
categorias de bens de interesse pblico: os de circulao controlada e
os de uso controlado35 se bem que os dis tipos de vnculo podero
coexistir tambm num nico bem.
32. Incluem-se entre os bens de interesse pblico os integrantes do
meio ambiente cultural, que compreende os declarados como de notvel
beleza natural, de valor ou interesse histrico, artstico e arqueolgico,
assim como os constitutivos do meio ambiente natural (incluindo o
patrimnio florestal) cuja qualidade deva ser tutelada em funo da
qualidade de vida. Nessa categoria igualmente se reputam as jazidas,
minas e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica.
H quem considere bens de interesse pblico tambm as reas compreen
didas em planos diretores e em normas urbansticas municipais.36 Entre
ns no parece possvel, ainda, estender tal qualificao a tais reas, at
porque ainda muito incipiente o sistema de planejamento urbanstico,
que permita extrair dos respectivos planos esse efeito.
33. Os bens integrantes do meio ambiente cultural e natural consti
tuem objeto de disciplina urbanstica. Seu regime jurdico (como tambm
das jazidas, minas etc.) decorre de normas constitucionais (arts. 216 e
32. Cf. Gastone Pasini, La Tutela delle Bellezze Naturali, pp. 30 e ss., citando Sandulli, Apunti per lo studio dei beni prvati dinteresse pubblico, in Diritto deli 'Economia,
pp. 163 e ss.; Giuseppe Palma, Beni di Interesse Pubblico e Contenuto delia Propriet,
p p .10-11.
33. Beni di Interesse Pubblico e Contenuto delia Propriet, pp. 9-11.
34. Cf. Gastone Pasini, La Tutela delle Bellezze Naturali, pp. 32-33.
36. C f. Michele Costantino, Contributo alia Teoria delia Propriet, p. 333.
80
225), independentemente da aplicao do princpio da funo social da

propriedade.
H I - D o S olo U rbano
9. Destino urbanstico do solo e direito de construir

34. A qualificao do solo como urbano funo dos planos e nor
mas urbansticos, que lhe fixam o destino urbanstico a que fica vinculado
o proprietrio. O solo passa a ter qualificao urbana quando ordenado
para cumprir destino urbanstico, especialmente a edificabilidade e a
vialidade (de virio)que no so, por natureza, qualidades do solo. Essa
qualificao funo das normas urbansticas que lhe fixam o destino
urbanstico, a que fica vinculado o proprietrio. Esse destino consiste
primordialmente na ordenao do terreno e na sua predeterminao a
uma das funes do urbanismo. Mas a figura do destino urbanstico
dos terrenos no se resume nisso,37 pois, como assinalou Garcia de
Enterra, o destino um instrumento de ordenao da propriedade
que se planifica, atravs de sua natureza vinculante. Isso significa que
a figura por meio da qual se constri o direito de propriedade (...). O
destino cria uma utilidade legal que pode aproveitar ao proprietrio e
que se contrape utilidade natural dos terrenos, identificada com sua
natureza rstica.38
35. Pedro Escribano Collado lembra que, formalmente, o destino do
solo no seno o conjunto de categorias atravs das quais ele adquire
certa utilidade legal, j que sua utilidade natural exclusivamente agr
cola; materialmente, , a um tempo, dita utilidade legal e o tipo de apro
veitamento de que suscetvel no marco concreto em que esto situados
os terrenos. , portanto conclui o instrumento que individualiza as
distintas categorias de solo urbano.39
36. Vale dizer que a destinao urbanstica dos terrenos uma uti
lidade acrescida a eles pelos planos e leis de carter urbanstico. Utilidade
que se especifica em vrias modalidades, conforme o aproveitamento
concreto definido para cada terreno. A utilizao, por conseguinte, do
solo urbano pelos proprietrios depende da predeterminao dada pela
legislao e planos urbansticos. O lote parcela de terreno destinada
37. Cf. Pedro Escribano Collado, La Propiedad Privada Urbana, p. 183.

38. Apud Pedro Escribano Collado, La Propiedad Privada Urbana, p. 138, sem
citar a fonte.
39. Pedro Escribano Collado, La Propiedad Privada Urbana, p. 179.
81
edificao uma das modalidades predeterminadas por via especial

mente dos planos de parcelamento do solo para fins urbanos. G lote ,
conseqentemente, uma criao da atividade urbanstica; surge, pois,
como uma utilidade legal do terreno: a edificabilidade. Veja-se, pois, que
a edificabilidade no algo de natural aos terrenos. O que natural a eles
a produo das chamadas riquezas naturais. A edificabilidade algo que
surge com a ordenao urbanstica do solo. algo novo, acrescido, criado
pelos planos e normas urbansticos, por mais elementares que sejam.
Edificabilidade qualificao legal que se atribui a algum terreno urbano.
Essa qualificao que possibilita ao proprietrio exrcer a faculdade de
construir em terreno urbano. Sem ela a faculdade no existe.
37. Afigura jurdica do destino dos terrenos urbanos e o princpio da
funo social da propriedade condicionam e informam o entendimento
da faculdade que se acha inscrita no art. 1,299 do CC, faculdade que se
habituou denominar direito de construir. Diz esse artigo que o pro
prietrio pode levantar em seu terreno as construes que lhe aprouver,
salvo o direito dos vizinhos e os regulamentos administrativos.
38. Quando se fala em direito de construir - ou, no sentido mais
estrito, em direito de edificar em solo urbano - , o texto do art. 1.299 do
CC ter que ser interpretado, tendo em vista as profundas transformaes
no s da realidade urbana, mas especialmente das normas constitucionais
sobre o regime da propriedade. Sobretudo, no se pode dar expresso
direito de construir, ou direito de edificar, o sentido de um direito
subjetivo que, inabstracto, caiba ao proprietrio do terreno. O que o texto,
m verdade, confere a este uma simples faculdade, que, como qualquer
faculdade, se define - na lio de Paul Roubier - como possibilidade
legal de opo em vista da criao de uma situao jurdica.40
39. Uma observao final, para que no se nos tenham como idea
lista, desligado da realidade que nos cerca: se certo que o destino ur
banstico e a funo social delimitam o direito de propriedade, menos
certo no ser que lhe acrescentam outros valores e outras vantagens
em favor do proprietrio, especialmente numa sociedade capitalista, em
que os detentores do solo perseguem a mxima privatizao da cidade,
no s da propriedade imobiliria, mas tambm das mais-valias que
sua atividade gera, e o planejamento urbanstico, no raro, se converte
fundamentalmente em um instrumento para consolidao de expectativas
e de reordenao das rendas do solo em benefcio das classes mais favo
recidas, com expulso das classes de baixa renda para a periferia.41
40. Droits Subjectifs et Situations Juridiques, p. 163.
41. Cf. Lus Brau, Manuel Heree e Maral Tarrag, Manual Municipal de Urba
nismo, vol. 1, pp. 15, 17 e 18.
82
10. Condicionamento urbanstico ao direito de construir

40. Acabamos de ver que o art. 1.299 do C confere apenas umafa
culdade de construir. Faculdades so - no dizer de Paul Roubier prer
rogativas condicionadas, em princpio, isto , prerrogativas cujo exerccio
subordinado a certas condies fixadas pelo direito objetivo.42 E a
faculdade de construir tambm o , pois o dispositivo citado a confere,
salvo os direitos dos vizinhos e os regulamentos administrativos. Nestes
entram todas as normas urbansticas que, disciplinando a ordenao do
solo urbano, fixando-lhe o destino, condicionam dita faculdade, que j
delimitada pela incidncia do princpio da funo social da propriedade
urbana vista do interesse pblico nsito em toda atividade urbanstica,
consoante j vimos.
41. Acresce que a funo social da propriedade pode fundamentar
destinos diversos para os terrenos, determinando a atividade dos respec
tivos proprietrios e o contedo de seu direito. Com tal fundamento,
lcito determinar, por exemplo, a inedificbilidade absoluta ou relativa
de certos terrenos que, em princpio, seriam edificveis e isto sem de
sapropriao, ainda que possa ocorrer a necessidade de ressarcimento
de prejuzos devidamente comprovados. O que se quer, aqui, salientar
que o direito de propriedade privada no pode superpor-se ao precei
to constitucional da sua funo social, ao ponto de impor a faculdade
de edificar onde o interesse pblico aconselha a inedificabidade. De
outro lado, a determinao urbanstica, traduzida em plano diretor, no
sentido da densificao de alguma rea urbana revela funo social que
se impe propriedade de terrenos vagos, que justifica a imposio de
edificar em certo prazo como, alis, especificamente estatui o art. 182,
4% da CF.
42. Alm dessas possibilidades, cabe ainda referir condicionamentos
urbansticos ao direito de construir, classificados como limitaes ur
bansticas, que consistem em condicionamentos referentes ao uso, de
acordo com leis de zoneamento que predeterminam categorias de usos
admissveis em cada rea (zona residencial, industrial, institucional
etc.); ocupao do terreno, que diz respeito implantao da casa ou
edifcio no lote, visando a favorecer a esttica urbana e assegurar a in
solao, a iluminao e a ventilao dos compartimentos da edificao
e dos imveis vizinhos, mediante a aplicao de ndices urbansticos, a
saber: coeficiente de aproveitamento (relao entre metros quadrados do
lote e rea de edificao nele admissvel), taxa de ocupao (projeo
horizontal da edificao no lote), recuos (afastamentos da edificao das
fronteiras do lote), gabarito (altura e volume edificvel); circulao,
42. Droits Subjectifs et Situations Juridiques, p. 165.
83
mediante fixao de alinhamento e nivelamento; e, finalmente, s carac

tersticas arquitetnicas (estabelecimento de modelos de assentamento
urbano, com aplicao do chamado zoneamento arquitetnico).43
43. Enfim, tendo em mente a funo social da propriedade urbana e
os demais condicionamentos vistos, podemos lembrar lio de Garcia
de Enterra, citada por Pedro Escribano Collado, segundo a qual a pro
priedade urbana se constri com base em trs princpios fundamentais:
a) urbanizar deixou de ser um contedo da propriedade para converterse numa funo pblica. A edificao do solo, como mximo expoente
dessa atividade, uma tarefa exclusivamente assinada aos planos, ou,
em sua falta, prpria lei do solo; (vale dizer, para ns, lei ou leis ur
bansticas) b) o plano determina exaustivamente todos os usos possveis
do solo urbano. O ius aedificandi j no mais uma faculdade livre do
proprietrio, , quanto sua medida concreta, uma estrita determinao
do plano; c) a incidncia do plano sobre a propriedade privada no
mais a de uma limitao que restrinja uma liberdade inicial, posto que
sem plano no h aproveitamento urbano possvel. O plano outorga
positivamente faculdades, no limita uma posio bsica de liberdade
do proprietrio.44
11. Correlao entre a propriedade do terreno e o direito de construir
44. A posio tradicional sustenta que o chamado direito de cons
truir inerente ao direito de propriedade do terreno. O direito de cons
truir constitui uma das faculdades do direito de propriedade, visto que
no uso, gozo e disponibilidade da coisa se compreende a faculdade de
transform-la, edific-la, benefici-la, enfim, com todas as obras que lhe
favoream a utilizao ou lhe aumentem o valor econmico.45Chega-se
a essa formulao com base no direito civil, que reconhece ao proprietrio
o poder legal de usar, gozar e dispor dos seus bens da maneira mais ampla
possvel (CC, art. 1.228) e estabelece que o proprietrio pode levantar em
seu terreno as construes que lhe aprouver, salvo o direito dos vizinhos
e os regulamentos administrativos (CC, art. 1.299).
Na verdade, essa posio no pode prevalecer com amplitude,
conforme deixamos explcito acima, pois sobre tais normas incidem
as normas constitucionais que estabelecem o regime fundamental do
direito de propriedade especialmente o princpio da funo social ,
43. Sobre essa matria, cf. Ttuio m deste livro, onde dela tratamos com mais
pormenores.
44. Pedro Escribano Collado, La Propiedad Privada Urbana, p. 208 (esclarecemos
nos parntesis).
45. Cf. Hely Lopes Meirelles, Direito de Construir, 9a ed., p. 30.
84
que impem novos critrios de compreenso desses dispositivos da lei

civil. Em primeiro lugar vem a idia de que a faculdade de construir
no propriamente inerente ao direito de propriedade do terreno; s
o ser, mesmo no nosso sistema, em relao aos terrenos com destino
urbanstico preordenado edificao, valendo dizer que o direito de
construir nasce com a ordenao urbanstica qalificadora de determinado
terreno como edificvel. Em segundo lugar, perdurar essa inernci,
mesmo em tal caso, se no ocorrer um interesse pblico que, fundado
legitimamente no princpio da funo social da propriedade, declare
inedificvel determinado terreno. A questo do cabimento, ou no, de
indenizao problema que se avergua com base em outros fundamen
tos, especialmente no princpio da igualdade da distribuio dos nus
e dos benefcios da atividade urbanstica. Com essas limitaes que
temos que aceitar, em face do direito positivo brasileiro, a tese de que a
faculdade de construir inerente ao direito de propriedade do terreno^
no mbito urbanstico.
45. A evoluo, contudo, da atividade urbanstica do Poder Pblico
e o surgimento conseqente de uma normatividade jurdico-urbanstica
mais desenvolvida, gerando o direito urbanstico, vm importando em
alterar a correlao entre direito de construir e direito de propriedade,
com profundas mudanas no regime do solo urbano, de sorte que a ati
vidade urbanstica do Poder Pblico - especialmente os planos urbans
ticos - tem efeito constitutivo do direito de construir, que, nesses termos,
no uma emanao d direito de propriedade, mas uma concesso do
Poder Pblico.
46. Pases europeus vm dando passos largos nessa matria. O
princpio da funo social da propriedade urbana e a verificao de que
o destino urbanstico dos terrenos algo criado, especialmente a tese
de que a edificabilidade dos terrenos urbanos uma utilidade legal,
uma qualificao dada pelos planos e normas urbansticos, vm funda
mentando medidas de desincorporao, ou quase-desincorporao, do
direito de construir do direito de propriedade, rompendo com a posio
tradicional de que o direito de construir uma faculdade inerente ao di
reito de propriedade do terreno. Com base nesses princpios que a Lei
Italiana 10, de 28.1.1977, praticamente separou a faculdade de construir
do direito de propriedade do lote, de tal sorte que o proprietrio deste
somente poder edificar nele se ele estiver destinado edificao e se
obtiver a concesso do direito de construir no caso concreto.
12. Municipalizao dos terrenos urbanos

47. Muitos autores defendem a convenincia ou at a necessidade
urbanstica da socializao dos terrenos urbanos. Propugna-se pela trans-
85
ferncia de toda propriedade privada urbana para o domnio pblico;

postula-se, assim, a municipalizao dos terrenos urbanos, por se dar
conta de que impossvel ordenar racionalmente uma cidade moderna,
especialmente as grandes metrpoles, sobre terrenos de propriedade
privada.
48. A apropriao pblica do solo urbano tem sido, efetivamente,
uma tentativa em vrios pases do mundo ocidental, consoante informaes de J. R Gilli.46 Na Frana, segundo narra esse autor, o Partido So
cialista apresentou Assemblia Nacional propostas de municipalizao
do solo urbano. Essa posio, contudo, foi afastada do programa comum
de governo da Esquerda, de 27 .6.1972, que apenas acolheu a idia de
preempo sobre as transaes com terrenos, construdos ou no, no
interior do permetro urbano.47 Esse recuo - ainda na informao de
Gilli explica-se pela posio dos comunistas franceses de ento, que
consideram como <contra-revolucionria, a municipalizao de terrenos,
na medida em que ela tenderia a desviar a capacidade de financiamento
de objetivo prioritrio: a nacionalizao dos meios de produo, a fim
de recuperar bens fundirios que provm em grande parte da poupana
dos trabalhadores.48
49. Essa ltima razo certamente no se d no Brasil, visto que,
aqui, os trabalhadores, na sua ampla maioria, no possuem terrenas.
Ms certo que, nas circunstncias vigentes, a municipalizao s po
deria realizar-se mediante desapropriao o que seria impraticvel
entre ns. Por outro lado, seria a introduo d um elemento de natureza
socialista numa estrutura capitalista - o que gera mais problemas que
soluo, especialmente quando no se trata de socializao de bem de
produo na sua caracterizao mais acentuada, porque, certo, como
disseram os comunistas franceses, tambm aqui, em algum limite ao
menos, os trabalhadores perderiam seus terrenos adquiridos com pou
pana e sacrifcio.
50. Mais adequado, nas circunstncias, seria estabelecer uma pol
tica do solo urbano que propiciasse medidas tais como: (a) apropriao
pblica da mais-valia decorrente da atividade urbanstica em geral; (b)
municipalizao do direito de construir (direito de edificar), pela apropria
o pblica dessa faculdade; (c) estabelecimento do direito de preempo
de compra em favor dos Municpios de terrenos urbanos no momento
de sua alienao (v., infra, Captulo I do Ttulo V, n. 9), a fim de que, na
46. Redefinir le Droit de Proprit, pp. 37 e ss., e Anexo L, sobre o estado da questo
na Alemanha, na Espanha, na Gr-Bretanha e nos Pases Baixos.
86
medida da possibilidade municipal, se v formando o patrimnio pblico

do solo urbano, e conseqente municipalizao paulatina; (d) estabele
cimento do direito de superfcie (v., infira, Captulo I do Ttulo V, n. 18),
para que os Municpios possam, por contrato, outorgar a particulares o
direito de construir sobre terrenos municipais, onde sua edificabilidade for
aconselhvel, vedada, por isso, a privatizao de tais terrenos em certo
sentido j existe essa possibilidade atravs da concesso de uso prevista
no art. 7a do Decreto-lei 271, de 25:2.1967; (e) controle dos valores de
terrenos urbanos, para evitar especulao imobiliria.49
49.
O direito de preempo e o direito de superfcie constam do Projeto de Lei Fe
deral de Desenvolvimento Urbano, em lenta tramitao no Congresso Nacional.
TTULO 11
DO PLANEJAMENTO URBANSTICO
Captulo I
Do Regime Jurdico do Planejamento Urbanstico

1. Planejamento e Direito. 2. O planejamento como instituio jurdica
3. O planejamento urbanstico perante o Direito. 4. O planejamento
urbanstico como processo de criao de normas jurdicas. 5. O plano
urbanstico como procedimento jurdico. 6. Naturezajurdica dos planos
urbansticos.
L Planejamento e Direito
1.
O planejamento, em geral, um processo tcnico instrumentado
para transformar a realidade existente no sentido de objetivos previamente
estabelecidos.1De incio tal processo dependia simplesmente da vontade
do administrador, que poderia utiliz-lo ou no. No era, ento, um pro
cesso juridicamente imposto, mas simples tcnica, de que o administrador
se serviria ou no. Se o usasse, deveria faz-lo mediante atos jurdicos,
que se traduziriam num plano, que o meio pelo qual se instrumentaliza
o processo de planejamento.
1.
O conceito indicado d noo essencial do planejamento, sem necessidade de
outros pormenores. Para tanto, pode-se consultar Bros Roberto Grau, Planejamento
Econmico e Regra Jurdica (1977, tese de concurso Livre-Docncia na Faculdade de
Direito daUSP), desenvolvendo a temtica do planejamento econmico. Em sentido mais
geral, cf. o conceito de Enrique Jard: El planeamiento es el conjunto de operaciones
encaminadas como fin ltimo al trazado de un proyecto, un programa o un esquema en
el que queda predeterminada una actuacin futura, respecto a la convivncia humana,
la preorganizacin de la vida colectiva, de que habla Alomar (El Planeamiento Urba
nstico, p. 49).
88
2. Por outro lado, as transformaes pretendidas, a fim de atingir os

objetivos colimados, importavam constrangimentos aos administrados
e a seus bens, que colocavam o problema da constitucionalidade do
planejamento e, especialmente, do plano que o documenta administra
tiva e juridicamente.
2. O planejam ento como instituio jurdica
3. Atualmente a questo tomou outros rumos e sofreu radical trans
formao, porque o processo de planejamento passou a ser um mecanismo
jurdico por meio do qual o administrador dever executar sua ativida
de governamental na busca da realizao das mudanas necessrias
consecuo do desenvolvimento econmico-social.
4. A institucionalizao do processo de planejamento importou
convert-lo num tema do Direito, e de entidade basicamente tcnica
passou a ser uma instituio jurdica, sem perder suas caractersticas
tcnicas. Mesmo seus aspectos tcnicos acabaram, em grande medida,
juridicizando-se, deixando de ser regras puramente tcnicas para se tomar
normas tcnico-jurdicas.
5 .0
processo de planejamento encontra fundamentos slidos na CF
de 1988, quer quando, no art. 21, DC, reconhece a competncia da Unio
para elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do
territrio e de desenvolvimento econmico e social, quer quando, no
art. 174, Ia, inclui o planejamento entre os instrumentos de atuao
do Estado no domnio econmico, estatuindo que a lei estabelecer as
diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equi
librado, o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e re
gionais de desenvolvimento, ou, ainda, quando, mais especificamente,
atribui aos Municpios competncia para estabelecer o planejamento
e os planos urbansticos para ordenamento do seu territrio (arts. 30,
VIII, e 182).
6.
O planejamento, assim, no mais um processo dependente da
mera vontade dos governantes. uma previso constitucional e uma
proviso legal. Tomou-se imposio jurdica, mediante a obrigao de
elaborar planos, que so os instrumentos consubstanciadores do respec
tivo processo. Importa, aqui, notar que, entre ns, sua natureza est per
feitamente estabelecida pela CF quando, no art. 48, IV, diz que cabe ao
Congresso N acional dispor, com a sano do Presidente da Repblica,
sobre planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvol
vimento. Com isso, os planos adquirem natureza de lei, pois, de fato, so
aprovados por lei, de que ficam fazendo parte integrante.
DO REGIME JURDICO DO PLANEJAMENTO URBANSTICO
89
7. O problema que suscita mais controvrsia na doutrina o da obri

gatoriedade dos planos. A questo coloc-se, aqui, em face do valor jur
dico do plano. Na verdade, um plano econmico contm um programa
e prev que determinados sujeitos venham a assumir certas condutas em
sua execuo. Se essas previses correspondem a comandos que vincu
lam juridicamente tais sujeitos estaremos perante um plano imperativo.
No caso contrrio estaremos perante um plano meramente indicativo.
E no de excluir a hiptese de um plano ser misto, contendo ordens
ao lado de simples indicaes no~injuntivas.2Em outras palavras, a
doutrina reconhece a existncia de dois tipos de planos relativamente
sua obrigatoriedade: o plano imperativo e o plano indicativo. O pri
meiro caracteriza-se no fato de que suas diretrizes so impositivas para
a coletividade, como conjunto de normas obrigatrias de conduta; ao
passo que no segundo esta meramente sugerida pelo Poder Pblico, e,
se bem que oferea estmulos para persuadir ou dissuadir os indivduos
a ajustar-se aos seus ditames, no os impe, e os indivduos so livres
de ajustar-se, ou no, a eles.3 O primeiro consubstancia o planejamento
socialista; o segundo, o planejamento intervencionista.
A Constituio deu soluo expressa a essa questo, declarando que
o planejamento (em verdade, o plano) ser determinante para o setor
pblico e indicativo para o setor privado .
Na realidade, o que ocorre que o plano se considera imperativo,
sempre, para o setor pblico. Por isso, nos pases de economia centrali
zada a imperatividade do plano conseqncia de que as entidades
econmicas so integrantes do setor pblico, no havendo distino
entre economia pblica e economia privada, como se d nos pases de
economia de mercado ou descentralizada. Nestes o plano imperativo
tambm para o setor pblico, mas, como h um setor privado da econo
mia, regido pelo princpio da iniciativa particular, o plano, em relao
a ele, costuma ser indicativo, servindo-se de mecanismos indiretos para
atra-lo ao processo de planejamento.
8. Porque o plano, no seu aspecto indicativo, contm intenes e
sugestes, alguns doutrinadores duvidam de sua ndole jurdica. Ou
tros, no entanto, reconhecem juridicidade a tais procedimentos norma
tivos, parecendo assistir razo a eles, com os fundamentos expostos por
Gordillo, nos termos seguintes: 1) No nosso modo de ver, a juridicidade
de tais normas clara, posto que, em primeiro lugar e pel que respeita
2. C f. Aagusto de Atade, Elementos para um Curso de Direito Administrativo da
Economia, pp. 222-223.

3. Cf. Agustn A . Gordillo, Derecho Administrativo de la Economia, p. 423; Fer
nando Garrido Falia, Problemtica Jurdica de los Planes de Desarrollo Econmico,
pp. 95 e ss.
90
Administrao, seu carter ainda que relativamente discricionrio de

todos os modos obrigatrio; de outra maneira haveria que negar carter
jurdico a toda lei que outorgasse faculdades mais ou menos amplas
Administrao, o que carece de sentido; 2) em segundo lugar e no que
tange aos particulares, o enunciado indicativo do plano tem alcance de
ser o fundamento legal da ao que ditos indivduos vo empreender e
dos benefcios que vo receber, pelo qu dar lugar a relaes jurdicas
criadoras de direitos e impositivas. de obrigaes, alm de estar em
relao instrumental a respeito das previses ou objetivos do plano, e
em relao de coordenao com as demais medidas de outra natureza
que este estabelea; 3) em terceiro lugar, esse enunciado indicativo tem
tambm o alcance, a nosso juzo, de comprometer a responsabilidade
da Administrao se esta no cumpre seus compromissos diante dos
particulares que voluntariamente decidiram acolher o plano. Em outras
palavras, se um particular ajustar livremente sua conduta ao plano,
impulsionado pelos meios de persuaso que o mesmo contm, e logo
esses meios no so concretizados, evidente que o indivduo poder,
com fundamento legal nas previses e afirmaes do plano, reclamar o
cumprimento de tais postulados ou, em sua falta, exigir a reparao do
prejuzo que se lhe ocasionou. Claro est que, para isso, ser necessrio
que do plano surja claramente quem est contemplado na norma, quais
so os benefcios a conceder e como se concedero, pois na ausncia
de tal previso no existir uma conduta concretamente regulada que o
indivduo possa exigir como direito subjetivo.4
Garrido Falia, depois de muitos esclarecimentos especficos neces
srios compreenso dos contornos jurdicos do tema, chega concluso
geral - semelhante de Gordillo segundo a qual a planificao de tipo
indicativo se realiza atravs de uma ao administrativa de fomento, na
qual os benefcios e estmulos que se oferecem ao setor privado cons
tituem a contraprestao t e obrigaes que os particulares assumem,
ao aceitar livremente tais benefcios.5
9.
Sob a promessa de especificaes ulteriores a respeito do plane
jamento urbanstico, cabe, a<jui, ainda, fazer algumas observaes a res
peito daquelas colocaes. E preciso que fique bem claro que a adeso
voluntria s indicaes do plano no gera, s por si, direito subjetivo
aos benefcios e estmulos prometidos. Pois para tanto necessrio que
o engajamento do interessado se verifique em termos de conformao e
cumprimento de requisitos estipulados a tal fim, de tal sorte que o Poder
Pblico possa exigir tambm o implemento da parte daquele. Portanto, s
em situaes muito especficas e muito concretas pode surgir o direito do
4. Aspectos jurdicos dei pan, Revista de Cincias Jurdicas 12/63 e ss.
5. Problemtica Jurdica de los Planes de Desarrollo Econmico, p. 111.
91
particular de auferir os benefcios e estmulos prometidos no plano. Em

caso algum, contudo, lhe corre o direito subjetivo execuo do plano
nos termos propostos, pois so da natureza de todo plano sua flexibilida
de e sua revisibilidade, de sorte que ningum ter direito adquirido aos
benefcios e estmulos especficos, nem sua execuo. Se a alterao
do plano ou sua no-execuo por razes de convenincia e interesse
pblico gerarem prejuzo ao interessado, o mximo que se pode exigir
(ocorrendo os pressupostos concretos para tanto) sua composio
pecuniria. Se a ao for concertada, a relao jurdica se reger nos
termos convencionados.
Por outro lado, se certo que o plano indicativo no obriga o setor
privado, tambm certo, como uma nota de sua ndole juridica: (Ia) que
a liberdade de atuao do empresariado privado fica, em termos globais,
condicionada atuao governamental planejada; (2e) que o setor pri
vado no pode atuar deliberadamente contra os objetivos do plano; (3a)
que, naquelas hipteses em que a atividade depende de autorizao ou
licena, a Administrao poder ter em cohta os objetivos, previses e
requisitos estabelecidos, para outorgar, ou no, a autorizao ou licena,
pois, em tais casos, sua concesso ou denegao se converte em matria
regrada.6
3. O planejamento urbanstico perante o Direito

10.
As idias acima expostas j nos orientam a respeito do planeja
mento urbanstico perante o Direito. Sendo ele um aspecto do sistema
geral de planejamento, estar sujeito queles princpios jurdicos enuncia
dos nos tpicos anteriores. Todavia, h diferenas que justificam um
tratamento especial de sua problemtica. Basta dizer que, nele, j no
se configura, com nitidez, aquela distino do plano em imperativo e
indicativo. O que, em regra, se verifica que os planos urbansticos
podem ser gerais ou especiais (particularizados ou pormenorizados), e
aqueles so menos vinculantes em relao aos particulares, porque so
de carter mais normativo e dependentes de instrumentos ulteriores de
concreo, enquanto os outros vinculam mais concretamente a atividade
dos particulares, mesmo nos regimes de economia de mercado. que,
aqui, no se trata de interveno no domnio econmico propriamente
dito, mas no domnio mais restrito do direito de propriedade, a respeito
do qual a ordem constitucional permite a interferncia imperativa do
Poder Pblico por meio da atuao da atividade urbanstica.
6.
Cf., a esse propsito, Fernando Garrido Falia, Problemtica Jurdica de los Planes
de Desarrollo Econmico, pp. 97-98.
92
Em vez de planos imperativos e planos indicativos, fala-se, preferentemente, no campo urbanstico, em planos gerais, ouplanos prepara
dores, e em planos vinculantes, planos especiais, planos particularizados, planos de urbanizao ou planos de edificao. Todos so, porm,
imperativos nos limites de sua normatividade, e todos so vinculantes
em certo sentido, vista de seus destinatrios mais imediatos.
Os planos gerais ou preparadores e tambm os planos de coordena
o estabelecem uma normatividade mais abstrata e genrica, razo por
que so vinculantes mais diretamente pra as autoridades e rgos in
cumbidos do exerccio da atividade urbanstica, J os planos especiais,
particularizados etc. so de natureza mais executiva, pelo qu contm
normas concretas de atuao urbanstica, vinculantes para todos: Admi
nistrao $ particulares?
4. O planejamento urbanstico
como processo de criao de normas jurdicas
IX,
O processo de planejamento urbanstico adquire sentido jurdico
quando se traduz em planos urbansticos. Estes so, pois, os instrumen
tos formais que consubstanciam e materializam as determinaes e os
objetivos previstos naquele. Enquanto no traduzido em planos aprovados
por lei (entre ns), o processo de planejamento no passa de propostas
tcnicas e, s vezes, simplesmente administrativas, mas no tem ainda
dimenso jurdica. Por isso, enquanto simples processo, o planejamento
no opera transformao da realidade existente, no surte efeitos ino
vadores da realidade urbana. Estes s se manifestam quando o processo
de planejamento elabora o plano ou planos correspondentes, com o qu,
ento, ingressa no ordenamento jurdico por seu carter confonnador ou
inovativo como observa Nunez Ruiz, para quem a obra criadora dos
planos consiste na inovao ou conformao da realidade urbana, con
siderada esta do ponto de vista da vida social.8 Por isso que o mesmo
autor pde afirmar que o direito da planificao (urbanstica) o direito
conformador do soloisto , da situao real nova situao organizada
- sendo, nesse sentido, um direito inovador e dinmico: classifica juri
dicamente o solo de acordo com as necessidades funcionais do processo
7. C f. Otto Kimmirnch, La legislacin reguladora dei planeamiento urbano y rural
en Ia Repblica Federal de Alemania, in J. F. Garoer (org.), Derecho de la Planificacin
Territorial en la Europa Occidental, p. 33; Jos M artin Blanco, Los Planes Directores
Territorialesde Coordinacinen laNuevaLey delSulo, pp. 70 e ss.; Giuseppe Spadaccini,
Urbanstica, Edilizia, Espropriazioni negli Ordinamenti Statale e Regionale, pp. 9 e ss.
8. Ejecucin de los Planes de Urbanismo, p. 38.
93
urbano, assinala proibies, limitaes e deveres ou nus.9 Concluindo:

La potestad planificadora, la ms moderna en el orden cronolgico de
las potestades administrativas, es la potestad conforinadora dei contenido
o estructura dei derecho de propiedad sobre el suelo, y puede afirmarse
que es inovativa en cuanto al uso o destino y en cuanto al ejercicio o
aprovechamiento dei mismo.10
Talvez apenas se deva dizer, em funo do ordenamento brasileiro
(onde os planos dependem de lei para surtir efeitos jurdicos), que o po
der de planejar no puramente administrativo.
12.
Por essas razes que iniciamos este captulo com a noo
de que o planejam ento um processo tcnico instrumentado para
transformar a realidade existente no sentido de objetivos previamente
estabelecidosnoo que se aplica ao planejamento em geral, e, portanto,
tambm ao planejamento urbanstico. Acrescentamos que o processo de
planejamento se instrumenta mediante elaborao do plano ou planos.
Na medida em que esse processo tende a consubstanciar-se em planos
que permite afirmar que o planejamento urbanstico no um simples
fenmeno tcnico, mas um verdadeiro processo de criao de normas
jurdicas, que ocorre em duas fases: uma preparatria, que se manifesta
em planos gerais normativos; e outra vinculante, que se realiza mediante
planos de atuao concreta, de natureza executiva - como nota Joseff
Wolff, em terminologia adequada ao sistema de planejamento urbanstico
alemo.13
5. O plano urbanstico como procedim ento jurdico
13s consideraes expendidas acima indicam que o plano urba
nstico no constitui simples conjunto de relatrios, mapas e plantas
tcnicas, configurando um acontecer unicamente tcnico.12Compenetran
do-se da realidade a ser transformada e das operaes de transformao
que consubstanciam o processo de planejamento, sob pena de ser mera
abstrao sem sentido, o plano urbanstico adquire, ele prprio, por
contaminao necessariamente dialtica, as caractersticas de um pro
cedimento jurdico dinmico, ao mesmo tempo normativo e ativo, no
sentido de que os anteprojetos elaborados por tcnicos e especialistas ad
9. Nufiez Ruiz, Ejecucin de los Planes de Urbanismo, p. 45.
10. Idem, ibidem.
11. Cf. El planeamiento urbanstico dei territrio y las normas que garantizan
su efectividad, conforme a la Ley Federal de Ordenacin Urbana, in La Ley Federal
Alemana de Ordenacin Urbanstica y los Municpios, p. 28.
12. C f Joseff Wolff, idem, ibidem.
94
quirem a categoria de diretrizes para a poltica do solo e sua edificao,13

ao mesmo tempo em que, em seus desdobramentos, se manifesta como
conjunto de atos e fundamentos para a produo de atos de atuao
urbanstica concreta.
14.
vista disso, correto dizer - como o fez Joseff Wolff - que
a planificao urbanstica um acontecimento que tem seqelas de
funda repercusso e impe sensveis limitaes aos direitos de proprie
dade sobre o solo. Sobre a base que ela cria, podem chegar a produzir-se
ingerncias que calam muito fundo na esfera do direito de propriedade.
Demais, a planificao geral de ordenao urbana impe, ao desenvolvi
mento do lugar, uns objetivos que so de importncia para todos aqueles
que nele residem, abrindo oportunidades de evoluo mesmo para os
particulares. Mas sua execuo pode ter tambm efeitos obstativos ou
restritivos em relao a seus projetos e propsitos.14Mais do que isso,
at a tendncia da legislao e da doutrina urbansticas. Assim, na
Espanha, como vimos, citando Nunez Ruiz,15 o direito do planejamento
o direito conformador do solo, direito inovador e dinmico, que clas
sifica juridicamente o solo de acordo com as necessidades funcionais
do processo urbano, assinala proibies, limitaes e deveres ou nus.
Na Itlia, com a Lei 10, de 28.1.1977, chega-se a um efeito ainda mais
incisivo, firmando o princpio de que no existe uma rea naturalmen
te edificvel; por conseguinte, o territrio das comunas desprovidas de
instrumento urbanstico se encontra numa condio inicial de substancial
inedificabilidade; a edificabilidade do solo no , pois, compreendida,
ab origine, no direito de propriedade; assim, para obter a possibilidade
de edificao preciso que a Administrao Pblica exprima uma de
terminao de vontade em forma de plano regulador geral, de programa
de edificao, de programa plurianual de atuao e, enfim, da concesso
para edificar; por isso que se pode dizer, com Achille Cutrera (cuja
lio estamos resumindo), que os vrios atos emanados da comuna no
exerccio do poder de planificao territorial tm efeito constitutivo
do direito de edificar.16
25.
No Direito Brasileiro ainda no se chegou a tanto. Mas as consi
deraes feitas acima bem mostram que os planos urbansticos cons
tituem conjuntos de normas e atos operativos que caracterizam aquele
15. Ejecucin de los Planes de Urbanismo, p. 45.
16. Concessione edilizia popolare ed edilizia convenzionata nella legge sui suoli,
in Riccardo Bajno e outros, LaNuova Legge sui Suoli: Argomenti e Problemi, pp. 73 e ss.
No mesmo sentido: Alberto Predieri, La Legge 28 Gennaio 1977 n. 10 sulla Edificabili
dei Suoli, pp. 57 e ss.
95
princpio de coeso dinmica ou coeso dialtica que d a essncia das

normas urbansticas,17consoante expusemos noutro lugar. Baldado ser,
portanto, qualquer intento de compreender a estrutura normativa dos pla
nos urbansticos com base na concepo clssica que procura conhecer
as normas jurdicas em sua estrutura interna, isolando umas das outras;
essa concepo esttico-atomstico-abstrata no pode penetrar o sentido
das normas do plano, cujos efeitos saem, como feixes, do conjunto, para
modelar o futuro colimado, mediante transformaes do existente.
6. Natureza jurdica dos planos urbansticos

16. A definio da natureza jurdica dos planos urbansticos
problema controvertido no Direito Comparado. Sua soluo h de levar
em conta os vrios tipos de planos, j que uns so de carter mais nor
mativo, mais programtico, que outros, que so mais concretos, mais
executivos.
17. O prottipo do plano urbanstico o plano diretor municipal, que
se chamaplano regolatore generale na Itlia; plan general de ordenacin
na Espanha; schma directeur d amngement et d *urbanisme na Frana;
plan gnral d 'amnagement na Blgica; q Flchennutzungsplan (plano
de utilizao de superfcie) na Alemanha. Em tomo da natureza jurdica
desse plano que, mutatis mutandis, corresponde ao plano diretor municipal brasileiro lavram-se controvrsias, que podem ser agrupadas em
trs direes: (a) a que o concebe como ato administrativo, seja como
simples ato administrativo, ou como ato administrativo geral, ou como
ato administrativo geral de contedo programtico e no normativo, ou,
ainda, como ato administrativo geral quando no aprovado por lei; (b)
a que o tem como ato normativo, seja com valor de norma objetiva de
lei, ou como ato normativo de natureza regulamentar, ou como ato geral
produtor de normas jurdicas gerais, ou ato-fonte de direito objetivo; (c)
a que o entende como ato em parte normativo e em parte administrativo,
seja como um misto de ato geral e regulamentar, seja como uma figura
intermediria entre a norma regulamentar e o ato administrativo, seja
como norma-ato.18
18. Alm desses planos gerais, o Direito Estrangeiro conhece planos
parciais, planos particularizados, planos especiais, planos de edificao,
17. Cf. M iguel Angel Nunez Ruiz, Ejecucin de los Planes de Urbanismo, pp. 37
e ss. onde concebe o plano como norma-ato.
18. C f. Jos M artin Blanco, Los Planes Directores Terriioriales de Coordinacin en
la Nueva Ley dei Suelo, pp. 65-66 em cujo resumo nos baseamos; cf. tambm Antonio
Carceller Femndez, Instituciones de Derecho Urbanstico, p. 100; Federico Spantigatti,
Manuale di Diritto Urbanstico, pp. 95 e ss.
96
de loteamento, de alinhamento etc., que a doutrina concebe como atos ad

ministrativos, vista de seus efeitos concretos e executivos daqueles.
19. No Brasil todo plano urbanstico h de ser aprovado por lei.
Pode-se suscitar, aqui, o problema que se coloca no modelo francs do
planejamento econmico, qual seja, de saber se h confuso ou diferen
ciao entre o plano e a lei que o aprova. Constituem uma unidade ju
rdica ou so coisas diferentes o plano urbanstico do sistema brasileiro
e a lei que o aprova?19O plano tem tambm a natureza de ato legislativo,
como a lei que o aprova? Ou no passar de proposies tcnicas e ad
ministrativas, a que a lei aprovadora confere eficcia jurdica?
A lei, no caso, no constitui simples ato de aprovao de proposi
es tcnicas e administrativas. Configura um articulado que revela as
diretrizes normativas do plano e d eficcia jurdica s regras concretas
que ele contm. Por isso, a nosso ver, o plano passa a integrar o contedo
da lei, formando, assim, com esta, uma unidade legislativa. Em sentido
formal, portanto, os planos urbansticos no Brasil tm natureza de lei, e
tambm o tm no sentido material, pois, como j vimos, so conformadores, transformadores e inovadores da situao existente, integrando o
ordenamento jurdico que modificam, embora neles se encontrem tambm
regras concretas de natureza administrativa, especialmente quando sejam
de eficcia e aplicabilidade imediatas e executivas.
20. E no poderia ser diferente, pois os planos urbansticos importam
inovao de grande profundidade no ordenamento jurdico, como temos
observado, impondo obrigaes e constrangimentos e gerando direitos,
que, no sistema brasileiro, somente se compreendem mediante lei. Como
bem assinalou Hely Lopes Meirelles: A planificao, como intuitivo,
impe limites ao uso da propriedade particular e ao exerccio de atividades
individuais, consideradas no plano diretor como necessrias ao bem-estar
social e ao desenvolvimento racional e ordenado da rea planificada. Tais
restries podem provir no s da lei que aprova o plano, como das nor
mas subseqentes e complementares de sua atuao.20Em nota, o autor
esclareceu que j admitira, em trabalhos anteriores, que o plano diretor
pudesse ser aprovado por decreto do prefeito, mas estudos posteriores o
levaram convico de que tal plano s pode ser posto em atuao por
lei municipal, por no ser ele da competncia individual do prefeito, mas
da competncia institucional do Municpio (Prefeito e Cmara).
19. Sobre essa problemtica, cf. Fernando Garrido Falia, Problemtica Jurdica de
los Planes de Desarrollo Econmico, pp. 78 e ss.
20. Direito de Construir, 2a ed., p. 113; tambm Direito Municipal Brasileiro, 3ed., p. 6 1 4 -o texto citado foi suprimido nas edies posteriores de ambos os livros, mas
a necessidade de lei para aprovao do plano diretor ressaltado pelo autor, no Direito
Municipal Brasileiro, 16a ed., p. 551.
Captulo II
Do Planejamento Urbanstico no Brasil

1. Funo urbanstica do Municpio e planos diretores. 2. Institucio
nalizao de um sistema de planejamento urbanstico. 3. Tipologia dos
planos urbansticos. 4. Planejamento urbanstico democrtico.
1. Funo urbanstica do Municpio e planos diretores

1, A funo urbanstica, em sua atuao mais concreta e eficaz,
como temos dito, exercida no nvel municipal. Foi a que nasceram os
planos de desenvolvimento urbano, em form de planos diretores, que
estabeleciam regras para o desenvolvimento fsico das cidades, vilas
e Outros ncleos urbanos do Municpio. A concepo do plano diretor
evoluiu, passando pelas etapas seguintes:
(1) Inicialmente, preocupava-se com o desenho da cidade; sua ela
borao significava a aprovao de um traado das ruas e o estabeleci
mento dos lugares onde os edifcios pblicos deveriam decorar a cidade;
o valor fundamental a realizar e a preservar era o da esttica urbana.
(2) Depois, dedicava-se a estabelecer a distribuio das edificaes
no territrio, atendendo a funes econmicas e arquitetnicas.
(3) Mais tarde desenvolveu-se a concepo do plano diretor de de
senvolvimento integrado como instrumento do processo de planejamento
municipal destinado a alcanar objetivos integrados nos campos fsico,
econmico, social e administrativo.
(4) Atualmente, com a Constituio de 1988, assume o plano diretor
a funo de instrumento bsico da poltica urbana do Municpio, que tem
por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade e garantir o bem-estar da comunidade local (art. 182).
2. Passou-se, assim, de uma concepo esttica para uma concep
o dinmica, deixando de ser a sistematizao do que j existe para
98
transformar-se na sistematizao do desenvolvimento futuro.1Mas o

planejamento urbanstico evoluiu ainda em outro sentido. Era, antes,
sistematizao de reas urbanas, preocupando-se com o interior das
cidades. Agora deve abranger todo o territrio municipal cidade e
campo, rea urbana e rural, como elementos indissociveis e integrativos
da unidade constitucional primria que o Municpio.2
3.
Verificou-se, contudo, que o planejamento urbanstico local
insuficiente para resolver a problemtica urbana. Na medida mesma em
que a idia de urbanismo se amplia para abranger a sistematizao !do
territrio, tambm se apresenta a exigncia de que a dimenso espacial
se incorpore ao planejamento no nvel nacional, com o qu estariam
em jogo decises em duas amplas frentes, uma delas voltada para a
rede urbana nacional, como um todo, a ser alvo de polticas de ocupa
o territorial, e a outra voltada para as prprias cidades como lugares
onde as atividades setoriais, principalmente levando-se em conta a sua
proximidade fsica, se tomam interdependentes,3
A concepo de uma poltica urbana nacional foi por primeira vez
suscitada, entre ns, em seminrio realizado em 1963 no Hotel Quitandinha, que props, entre suas concluses, uma reforma urbana, a ser
executada por uma superintendncia federal reforma que constitura,
tambm, um dos focos do Plano Trienal do Govemo Goulart, de autoria
de Celso Furtado, ento Ministro do Planejamento.4 Essa poltica - qual
voltaremos mais adiante - parte (ou dever ser) de uma poltica de de
senvolvimento econmico e social, porquanto, como nota Jean Remy:
Dispor de uma rede urbana adequada um dos problemas impor
tantes pelos quais deve zelar uma poltica ciosa do crescimento das
capacidades produtivas de uma economia e de melhoria do bem-estar
das populaes.5
Da as duas amplas perspectivas bsicas do planejamento do desen
volvimento urbano: uma que tenha como objeto o desenvolvimento
adequado da rede urbana (planejamento interurbano) no nvel nacional,
regional e estadual; outra que considere o desenvolvimento urbano no
quadro do territrio municipal (planejamento intra-urbano, ou, talvez,
ainda melhor, intramunicipal), no nvel local.
1. Cf. Federico Spantigatti, Manuale di Diritto Urbanstico, p. 19; na verso es
panhola, Manual de Derecho Urbanstico, p. 392. C f. I^ely Lopes M eirelles, Direito de Construir, 9- ed., p. 115.
3. Antnio Octvio Cintra e Paulo Roberto Haddad (orgs.), Dilemas do Planejamento
Urbano e Regional no Brasil, pp. 181-182.
5. La Filie: Phnomne Economique. Questions Economiques, Sociales et Politiques, p. 215.
DO PLANEJAMENTO URBANSTICO NO BRASIL
99
2, Institucionalizao de um sistema de planejamento urbanstico

4. A experincia do planejamento urbanstico no Brasil ainda no
surtiu efeitos satisfatrios.
Os Municpios sempre tiveram competncia para elaborar planos
urbansticos e implant-los. Poucos, no entanto, estabeleceram um pro
cesso de planejamento permanente. Muitos fatores contribuem para
dificultar a implantao desse processo, tais como carncia de meios
tcnicos de sustentao, de recursos financeiros e de recursos humanos,
bem assim certo temor do Prefeito e da Cmara de que o processo de
planejamento substitua sua capacidade de deciso poltica e de comando
administrativo.
'
'
5. Por outro lado, muito recente a preocupao com a instituciona
lizao de um sistema de planejamento urbanstico abrangente daqueles
dois aspectos lembrados acimao interurbano e intra-urbano - visando
a realizar uma poltica urbana global. /
O Sistema Nacional de Planejamento Local Integrado, que foi
uma tentativa do SERFHAU,6no atendia quela exigncia, porque no
passava de um andar numa grande construo:7 Mesmo nesse nvel a
contribuio do SERFHAU, em termos de efetividade, foi muito peque
na, e hoje pode-se reconhecer fracassada, tanto quanto outras tentativas
como as do CEPAM em So Palo sem embargo do enorme esforo
dessas entidades no sentido de promover a criao de uma mentalidade
planej adora de nvel local no pas. H vrias causas para esse fracasso,8
mas estamos convencidos de que a concepo oplano diretor de desen
volvimento integrado e at sua exigncia nas leis estaduais de organizao
dos Municpios foram razes principais desse fracasso. Sua exigncia
de que o plano diretor devesse integrar os setores econmico, social,
6 .O SERFHAU (Servio Federal de Habitao e Urbanismo), de natureza autrqui
ca, foi criado pelo art. 54 da Lei 4.380, de 21.8.1964, com a atribuio bsica de elaborar
e coordenar a poltica nacional de planejamento local integrado. Na verdade, a proposta
daquele Sistema foi do EPEA (depois IPEA Instituto de Planejamento Econmico
e Social; e agora Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, com a mesma sigla IPEA,
conforme o art. 12 da Lei 8.029/1990, que deu nova redao ao art. 190 do Decreto-lei
200/1967), que o SERFHAU, hoje extinto, procurou seguir.
7. Cf. Antnio Octvio Cintra e Paulo Roberto Haddad (orgs.), Dilemas do Pla
nejamento Urbano e Regional no Brasil, p. 209.
8. Cf. indicaes nesse sentido em Antnio Octvio Cintra e Paulo Roberto Haddad
(orgs.), Dilemas do Planejamento Urbano e Regional no Brasil, pp. 208 e ss.; v. observa
es crticas de Luiz Carlos Costa, Aspectos poltico-administrativos do planejamento
urbano, in Ana Helena Pompeu de Toledo e Marly Cavalcanti (orgs.), Planejamento
Urbano em Debate, pp. 79 e ss.; igualmente, nesse mesmo volume, pp. 103 e ss., Celso
100
fsico-territorial e institucional sofisticou o processo de planejamento

urbanstico municipal, onde faltava tradio planejadora que pudesse
servir de suporte implantao de um tipo de plano mais sofisticado.
Complicou ainda mais o fato de ter-s dado demasiada nfase ao
aspecto econmico do plano, tangido pela ento preocupao nacional
de reunir todos os esforos no sentido darealizao do desenvolvimento
nacional. A nfase, assim, no contedo econmico do plano diretor de
desenvolvimento integrado desviou as Municipalidades de sua funo
urbanstica precpua, que consiste na implantao de um processo de
planejamento urbanstico tpico, caracterizado pela ordenao dos es
paos habitveis. Teria sido mais profcuo se se houvesse procurado
aperfeioar os ainda incipientes instrumentos relativos aos aspectos fsico-territoriais do planejamento local, porque a se estaria no campo da
competncia municipal. Ora, os Municpios no tinham e no tm com
petncia alguma em matria econmica para realizar um planejamento
econmico eficaz. A faceta mais importante que os Municpios podem
desenvolver nesse campo constitui ainda um aspecto mais tipicamente
de ordenao do solo que de planejamento econmico. Referimo-nos ao
aspecto econmico do uso do solo urbano, pois o plano h de projetar, a
longo prazo, a necessidade do solo para fins residenciais, para mas e para
espaos livres, para atender demanda da populao crescente, segundo
previses estabelecidas. H que prever tambm solo para uso industrial
e comercial, em face do interesse e de projees do desenvolvimento da
industrializao e do comrcio; especialmente deve organizar ncleos
industriais, reservando reas para tanto. H de estabelecer o zoneamento
econmico da cidade, ou seja, determinar as zonas em que se devem de
senvolver as atividades econmicas e as residenciais e institucionais.
Assim, o aspecto econmico do plano, nos limites da competncia
municipal, j decorre dessa organizao territorial do Municpio, sem
necessidade da nfase que se lhe deu na concepo referida. O mesmo
se poderia dizer do aspecto social, vinculado ordenao do solo, como
veremos no captulo relativo ao planejamento urbanstico municipal.
Isso no impediria que o Municpio, dentro de suas possibilidades,
estabelecesse planos especiais para atender a outros aspectos sociais que
no sejam de sua exclusiva competncia.
Monteiro Lamparelli, Metodologia do planejamento urbano. Expressivo, alis, a esse
respeito o documento produzido na Escola de Engenharia de So Carlos da USP, sob a
orientao geral de Eurico de Andrade Azevedo, Avaliao do Planejamento Municipal
no Estado de So Paulo: Relatrio FinalApresentado FAPESPFundao de Amparo
Pesquisa do Estado de So Paulo, 1976.
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101
6. A concepo do SERFHAU sobre o planejamento urbano integra

do continha mais dois componentes que teriam que conduzi-lo a fracasso
certo. O primeiro foi a pretenso de implementar um sistema de planeja
mento local integrado por uma entidade federal, a que faltava competncia
impositiva para que fosse o processo efetivado em cada Municpio; por
isso, s poderia conseguir a implementao por via indutiva e persuasiva - nem sempre eficaz, porque nem sempre politicamente atraente s
Administraes Municipais dotadas de autonomia. O segundo consistiu
em procurar desenvolver uma metodologia de planejamento local que
integrasse os aspectos econmicos e sociais cidade, vista como um
organismo autrquico, isto , as ligaes com outras cidades e regies
praticamente no eram levadas em considerao como corretamente
observa Hamilton C. Tolosa, que ressalta que, tratando-se de uma
economia aberta, onde essas ligaes externas assumem importncia
preponderante no desempenho da economia local, tal atitude necessa
riamente conduz a srias distores na ^locao de recursos.9
Assim, a preocupao dos tcnicos pela adoo e implantao da
concepo do plano diretor de desenvolvimento integrado parece-nos
responsvel pelo quase-fracasso do planejamento urbanstico, entre
ns. No dispondo de competncia mais ampla; nem de tcnica para a
realizao de concepo to sofisticada e exigente, por um lado, mas
de viso distorcida, na medida em que propunha integrao econmica
sem estruturar um sistema de planejamento regional de coordenao
dos planos urbanos inseridos na regio, ao menos no que se referisse
aos aspectos econmicos, os Municpios acabaram no implantando
nem mesmo o plano urbanstico de ordenao territorial que integrava
e integra sua competncia.
7. No se extraia das consideraes supra a concluso de que con
cebemos um planejamento urbanstico desvinculado do planejamento
econmico e social. O que queremos expressar que essa integrao
horizontal, no nvel municipal, estar sempre fadada ao fracasso, por
carncia de competncia dos Municpios em matria econmica nos
limites pretendidos. Essa integrao dos aspectos fsico-temtoriais com
os econmicos e sociais s cobrar xito se se estruturar num sistema
de planejamento urbano global, em que tambm os aspectos fsico-territoriais se integrem com o econmico em sentido vertical-horizontal,
ou seja, desde que o planejamento econmico e social realizado no nvel
nacional estabelea diretrizes do desenvolvimento urbano (interurbano
- ou seja, da rede urbana nacional), como aspecto da poltica de cres
9.
Poltica urbana e redistribuio de renda, in Ana Helena Pompeu de Toledo e
Marly Cavalcanti (orgs.), Planejamento Urbano em Debate, pp. 41-42.
102
cimento econmico e da melhoria da qualidade de vida das populaes; a

essas diretrizes, integradas na poltica econmica do desenvolvimento, se
vincularia a poltica urbana no nvel regional e estadual como aspecto da
programao econmica nos mesmos nveis; finalmente, a elas estariam
integrados os planos urbansticos locais, mais concretamente destinados
ordenao do territrio para o cumprimento das funes urbansticas
elementares (habitar, trabalhar, recrear e circular) ou, como diz a
Constituio, destinados a ordenar o pleno desenvolvimento das funes
sociais da cidade (art. 182).
O aspecto econmico do sistema dever ser mais intenso em nvel
nacional, tomando-se menor nos escales inferiores at o nvel local;
em contrapartida, o aspecto da ordenao fsico-territorial h de ser mais
concreto e eficaz no nvel local e mais geral nos escales superiores, at
o de simples diretrizes em nvel nacional.
8.
A carncia de uma poltica urbana nacional e de um sistema de
planejamento urbano estrutural constituiu outro fator do fracasso da
concepo do plano diretor de desenvolvimento integrado e, por conse
guinte, do planejamento urbanstico entre ns.
Em verdade, no faltaram tentativas srias no sentido da institu
cionalizao do sistema de planejamento urbano no Brasil. Antnio
Octvio Cintra resume as preocupaes nesse sentido, lembrando que j
o Plano Decenal, preparado sob a presidncia de Castello Branco, conti
nha numerosas diretrizes para a poltica urbana nacional, assim como o
Plano de Desenvolvimento Estratgico do Governo Costa e Silva.10 E
conclui com estas palavras, que indicam as bases do sistema concebido:
Conquanto se reconhecesse a necessidade de elaborao de outros es
tudos e pesquisas, parecia haver base slida para erigir a poltica urbana
nacional, construo hierrquica de planos territoriais com amplitudes
diversas, indo dos arcabouos maiores dos planos nacionais e macrorregionais at os mais limitados dos planos microrregionais e locais.
Estabeleceram-se objetivos tanto ao nvel da rede de centros urbanos,
hierarquicamente organizados com base em estudos anteriores ou em
andamento, quanto ao nvel dos prprios centros urbanos, considerados
unidades de planejamento. Em relao ao primeiro nvel, foram traadas
diferentes linhas de ao para as cidades de cada escalo da hierarquia
urbana, com vistas a: tirar proveito das economias de escala das reas
metropolitanas para acelerar o desenvolvimento nacional; distribuir esse
desenvolvimento, tomando-o territorialmente mais equilibrado, atravs
de investimentos nos plos microrregionais; e, finalmente, reduzir a
10.
In Antnio Octvio Cintra e Paulo Roberto Haddad (orgs.), Dilemas do Plane
jamento Urbano e Regional no Brasil, p. 205.
103
presso migratria sobre os grandes centros, atravs de investimentos

em plos de equilbrio, em cada Estado. Ao nvel urbano, props-se um
sistema de planejamento local integrado, para tomar mais racionais os
investimentos no desenvolvimento urbano. Os problemas intra-urbanos,
tais como a baixa densidade, o crescimento desordenado, a especulao
imobiliria, o alto custo das estruturas urbanas, foram apontados, e
props-se a modernizao das instituies locais. Portanto, justifica-se
a aplicao de uma poltica nacional, relativa ao planejamento urbano,
no campo dos investimentos pblicos e privados.11
Essa institucionalizao no se concretizou, de sorte que o planeja
mento urbanstico no se desenvolveu satisfatoriamente, havendo neces
sidade de retomar as pesquisas e reelaborar propostas viveis.
3. Tipologia dos planos urbansticos

9. Um sistema de planejamento urbanstico estrutural, na forma su
gerida acima, comporta a construo hierrquica de planos de ordenao
territorial com amplitudes diversas, indo dos arcabouos maiores dos
planos nacionais e macrorregionais at os mais limitados dos planos
microrregionais e locais, como observou Antnio Octvio Cintra,12 de
tal sorte que os nacionais estabeleam s diretrizes e objetivos gerais
d desenvolvimento da rede urbana no territrio nacional em funo do
plano nacional de desenvolvimento econmico-social; os macrorregio
nais desceriam aos aspectos mais particularizados das regies em funo
do planejamento econmico-social regional; os planos estaduais e os
microrregionais dentro de cada Estado, observadas aquelas diretrizes
e objetivos, seriam planos de coordenao urbanstica; e, finalmente,
cada Municpio faria seu plano urbanstico (plano diretor), segundo
suas necessidades e convenincias, respeitados s diretrizes e objetivos
econmicos e sociais fixados nos planos de nvel superior.
10. Esse sistema propiciar o surgimento de uma tipologia de planos
urbansticos, de que a legislao urbanstica comparada nos subministra
exemplos expressivos. A Constituio de 1988 (arts. 21, IX e XX; 24,
I, e l 2; 30, VTII; e 182) oferece base normativa para uma poltica de
desenvolvimento urbano. Podemos, ento, pensar na possibilidade de
elaborao de planos nacionais, estaduais e municipais, tal como mos
tra o seguinte esquema, cujo contedo desenvolveremos nos captulos
subseqentes:
11. Idem, ibidem.
12. Idem, ibidem.
104
Federais
PLANOS
URBANSTICOS
- Nacionais: estabelecem as diretrizes e objetivos

gerais do desenvolvimento urbano (da rede urbana)
- M acrorregionais: sob a responsabilidade das
superintendncias do desenvolvimento das re
gies geoeconmicas do pas
- Setoriais: ordenao territorial especial (plano de
viao, plano de defesa do meio ambiente etc.)
- Gerais: de ordenao do territrio estadual, res
peitadas as diretrizes federais
- Setoriais: defesa do meio ambiente, plano de viaao estadual, respeitados diretrizes e princpios
do plano nacional de viao (CF, art. 21, XXI)
- Microrregionais: com valor de planos de coorde
nao no mbito de cada regio administrativa
estadual
- Gerais: planos diretores
- Parciais: zoneamento, alinhamento, melhoramen
tos urbanos etc.
- Especiais: distritos industriais, renovao uibana,
etc.
11. Com base na Constituio de 1988, j se pode falar na implanta

o de um sistema de planos estruturais, porque ela fundamenta a
construo de um sistema de planos urbansticos hierarquicamente
vinculados, de modo que os de nvel superior sirvam de normas gerais
e diretrizes para os inferiores, enquanto estes concretizem, no plano
prtico e efetivo, as transformaes da realidade urbana, em vista de
objetivos predeterminados. A questo estar em que a lei federal de
desenvolvimento urbano busque instituir regras de aplicao das normas
constitucionais que assegurem o equilbrio das trs esferas governamen
tais autnomas que compem nossa Federao.
12. De fato, como reclamamos na l edio deste livro, a Constitui
o, agora, estabelece que compete Unio legislar sobre normas gerais
de direito urbanstico (art. 24, I, e l e), elaborar e executar planos
nacional e regional (macrorregionais) de ordenao do territrio (art.
21, IX - o mesmo dizer: planos nacionais e regionais de urbanismo).
Nessa competncia apenas se inclui o planejamento do desenvolvimento
da rede urbana ou do sistema de cidades em nvel nacional ou macrorregional em funo de uma poltica do desenvolvimento econmico, da
defesa do meio ambiente natural e cultural, do saneamento bsico, do
direcionamento do povoamento e colonizao do territrio nacional e
macrorregional, de cidades de determinada dimenso (cidades mdias,
por exemplo).
105
Essa competncia da Unio no lhe permite atuar no campo estrita

mente estadual, a no. ser em convnio ou por solicitao do Estado. A
este reservada expressamente a competncia para legislar suplementarmente sobre direito urbanstico (CF, art. 2 4 ,1, e 2-) e, assim, tambm
para estabelecer diretrizes gerais de ordenao do seu territrio, inclusive
por via de planos estaduais ou regionais de urbanismo sobre: (a) o es
tabelecimento de regies de uso industrial; (b) a delimitao de reas
supramunicipais que se considere necessrio submeter a determinadas
limitaes e a uma adequada proteo ou a melhoramentos, tais como
tutela do meio ambiente natural (planos estaduais ou microrregionais de
combate poluio, de proteo florestal, de preservao dos mananciais
que sejam do domnio estadual - CF, art. 2 6 ,1), tutela do meio ambien
te cultural (proteo do patrimnio histrico, paisagstico, artstico e
arqueolgico do Estado), melhoria das reas de interesse turstico em
nvel estadual ou regional; (c) indicao e localizao de infra-estruturas
bsicas supramunicipais: linhas de comunicao terrestre, martima e
area, saneamento bsico, fornecimento de energia e outras anlogas,
para conseguir-se o modelo urbanstico do territrio estadual ou microrregional.13Claro est que essa atuao ordenadora do territrio estadual ou
microrregional intra-estadual h de observar as diretrizes gerais do plano
de ordenao nacional ou macrorregional (sempre supra-estadual).
Nem os planos nacionais ou macrorregionais nem os estaduais ou
microrregionais podero invadir a competncia reservada aos Municpios
para promover o adequado ordenamento de seu territrio, mediante o
planejamento e o controle do uso, do parcelamento e da ocupao do
solo urbano, e para elaborar e executar seu plano diretor (CF, arts. 30,
V m , e 182) embora quanto ao parcelamento, como veremos, reste
uma margem de competncia federal no seu aspecto civil. Mas as de
terminaes daqueles planos s excepcionalmente sero vinculativas em
nvel pessoal; sero, porm, vinculativas, enquanto normas e diretrizes
gerais, para as Administraes no nvel descendente at o local.
Os planos macrorregionais, que sero destinados a ordenar o terri
trio de regies geoeconmicas ~ inteiras ou em parte, mas sempre
supra-estaduais , tero tambm a misso de coordenao dos planos
urbansticos dos Estados envolvidos, em funo especialmente do desen
volvimento econmico e social da rea, para a realizao do bem-estar da
populao. E os planos microrregionais, que sero destinados a ordenar
o territrio de regies administrativas do Estado, tero a mesma funo
de coordenao de planos urbansticos municipais, respeitada sempre a
autonomia local naquilo que for de interesse tipicamente intra-urbano
13.
Cf., sobre esse assunto, Miguel Angel Nunez Ruiz, Ejecucin de los Planes de
Urbanismo, p. 50.
106
(intramunicipal). Os planos metropolitanos, possveis ainda em face do

disposto no art. 25, 32, da CF, conforme lei complementar estadual, j
exercem essa funo, num sentido evidentemente mais dominador, dado
que nas regies metropolitanas ocorre um tipo de interesse (o metropo
litano) que ultrapassa o nvel puramente local, inclusive no que tange a
aspectos fundamentais do uso do solo intra-urbano, porque, no caso, se
d uma urbanizao contnua, em princpio.
4. Planejamento urbanstico democrtico
13. O planejamento urbanstico, em nvel municipal especialmen
te, ocasiona custos sociais muito grandes, pelos condicionamentos e
limitaes que impe atividade e aos bens dos particulares. Esses
custos so, no entanto, amplamente justificados pelos fins coletivos
colimados. Deve-se, contudo, procurar uma metodologia que busque
realizar o mximo de satisfao do interesse coletivo com o mnimo de
sacrifcio para os indivduos. A relao custo/benefcio deve ser sempre
uma preocupao do planejador, que precisa perseguir, sem descanso, o
mximo benefcio com o mnimo custo de toda espcie.
14. O primeiro problema metodolgico que se coloca o de que
se ter que implantar processos de planejamento urbanstico de carter
permanente, e no produzir simples planos, que nada significam, se no
forem expresso instrumental daqueles. Por outro lado, sem embargo do
que dissemos antes sobre as distores da concepo do planejamento
local integrado, certo que o planejamento urbanstico, para ser eficaz, h
de ter em conta o planejamento geral das atividades da entidade pblica
interessada. No que se refere ao planejamento municipal, j escrevemos
antes que: O desenvolvimento integrado da comunidade local s se
obter mediante o planejamento de todas as atividades da Administrao
Municipal, visando execuo de obras e servios que atendam efetiva
mente s necessidades da populao.14E, ento, lembrvamos tambm,
com base em Friedmann, que o planejamento, para atingir seus objetivos,
ter que atender a certos critrios fundamentais, como:
I Aceitabilidade. Os planos devem ser politicamente aceitveis,
pois, no regime democrtico, os planos tm, forosamente, que ser sub
metidos ao Legislativo, composto de polticos, para aprovao final;
portanto, devem ter a probabilidade de ser aprovados, mas os planos no
devem e nem podem ser polticos, isto , visando satisfao poltica dos
membros do Legislativo; seu fundamento h de ser sempre o de atender
s necessidades prioritrias da comunidade.
14. Cf. nosso Manual do Vereador, 5a ed., p. 177.
107
II Exeqibilidade. Os planos devem ser passveis de execuo.

Um plano deve ser feito para ser efetivamente executado. Nisto, desde
logo, manifestar-se- a sinceridade do planejador. Umplan que no po
de ser posto em execuo no plano, sonho, como diz Friedmann, ou
engodo, diremos ns. Segundo o mesmo Friedmann (.Introduo ao Pla
nejamento Regional, p. 15, FGV), para que um plano seja bom, seu autor
deve levar em conta os seguintes fatores, quando de sua elaborao:
1) custo do plano em termos de: (a) dinheiro; (b) material exigido,
em quantidades reais; (c) mo-de-obra exigida, inclusive necessidades
de mo-de-obra especializada;
2) recursos institucionais disponveis para pr o plano em execuo,
sobretudo quanto a: a) educao e propaganda; b) zoneamento da terra
em termos de sua utilizao; c) aquisio de terras e outros imveis (ou
desapropriaes de imveis); d) ajustes contratuais;;i
3) condies que limitam o alcance do planejamento e de sua
execuo, tais como: a) principais elementos imprevisveis que podem
influir no plano, como, por exemplo, uma guerra; b) certos aspectos da
vida e da Natureza que ainda no podem ser modificados que tambm
podem influir no plano - exemplo: clima; c) condies de aceitabilidade,
responsabilidade e viabilidade dos planos.
HI Viabilidade. Os planos devem "ser economicamente viveis',
deve-se extrair o mximo com p mnimo de dispndio possvel; o pla
nejador deve ter sempre presente qu, no plano, s devem poupar os
recursos, de modo a que no se empregue mais que o necessrio para
atingir os seus objetivos. Para isso, segundo Friedmann, o planejador
dever formular (e responder) as seguintes questes:
1. Haver um modo de chegar ao mesmo resultado por meios me
nos dispendiosos?
2. Poder esse dinheiro ser utilizado em algum outro projeto que
prometa maiores resultados?
3. Terei fornecido os meios e modos de pr e manter em execuo
o projeto?
4. Ter este projeto seus prprios meios de subsistncia?
5. Estimular este projeto, por si mesmo, outras atividades, sem
qualquer outro subsdio adicional?
IV Sensibilidade. Os planos devem ser sensveis s aspiraes
populares. So bons os planos quando levam em conta o bem-estar do
povo, quando so sensveis s necessidades e aspiraes deste. Alis, o
objetivo primordial de qualquer plano de governo sempre a satisfao
das necessidades do povo.
V Dimenso. Os planos devem estruturar-se segundo critrio de
quantificao. Tudo deve ser calculado e medido em termos de tempo,
108
espao e volume. Todo plano cobre certo perodo limitado de tempo;

quando iniciar e quando terminar; o que se pretende alcanar com a
execuo do plano, a longo, mdio e curto prazo? Todo plano cobre certa
rea geogrfica, mesmo quando seja feito por funo: todo o Municpio,
um distrito, um bairro; tem, pois, que levar em conta a realidade fsica,
as circunstncias do meio; trate ele de colonizao, transporte, sade,
energia eltrica, educao, indstria e comrcio, deve harmonizar os
diversos projetos nele compreendidos.com o ambiente natural e humano,
relacionando uns aos outros, organicamente, no espao (Friedmann).
Todo plano envolve o dispndio de recursos; h, pois, que verificar quanto
se vai gastar. Mas todo plano visa a atingir objetivos: objetivos gerais
e objetivos especficos. Por exemplo: elevar o nvel cultural do povo;
alfabetizar crianas em idade escolar; extirpar as causas da mortalidade
infantil; iluminar as povoaes; pr gua e esgotos na cidade; asfaltar suas
ruas; obter o escoamento da produo. Em cada plano, esses objetivos
ho de ser quantificados para certo tempo - exemplo: alfabetizar todas
as crianas, ou 1.000,2.000,50%, 80% etc.; construir 50km de estradas;
asfaltar 10 ruas do bairro tal; etc.15
15.
Quando se diz que os planos so bons quando levam em conta
o bem-estar do povo, quando so sensveis s necessidades e aspiraes
deste, preciso que se esclarea que tal sensibilidade h de ser captada
por via democrtica, e no idealizada autoritariamente, como comum
nos tecnocratas e nos salvadores do bem comum subjetivamente
projetado.
Merece afirmar, com destaque, que s o planejamento urbanstico
democrtico realizar aqueles princpios indicados acima. Esse tipo de
planejamento busca realizar-se com base no consentimento popular. En
tende que o povo dever participar, a fim de que seja legtimo. Concepo
bem sintetizada por Lubomir Ficinski nos termos seguintes:
O novo tipo de planejamento - uma nova fase ser de contedo
humano e democrtico. um completo engano pensar que a Democra
cia atrapalha o planejamento, mesmo porque, se esta antinomia fosse
verdadeira, seria correto eliminar, imediatamente, o planejamento. Ao
contrrio, o planejamento uma forma de organizar a Democracia e de
exprimi-la. O que devemos dizer, de forma clara e tranqila, que este
tipo de planejamento toma o partido da maioria da populao da cidade
e a defende - alis, por isso ele democrtico.
Sendo democrtico, ele se coloca contra presses ilegtimas ou
erradas em relao ao crescimento e direo da cidade. Mas ainda
15.
Sobre o tema, sem as especificaes urbansticas do texto, cf. John Friedmann,
Introduo ao Planejamento Regional, pp. 15 e ss.; e nosso Manual do Vereador, 5aed.,
pp. 177-179.
109
assim busca cont-las e orient-las adequadamente e no elimin-las

de vez, pois um planejamento que reconhece algumas circunstncias
bsicas da vida urbana.
Acrescenta, depois, que preciso estar ouvindo constantemente as
gentes, para determinar o que elas querem e o que sentem. E conclui que
a democracia no planejamento apresenta uma vantagem inigualvel: ao
mesmo tempo em que o progresso menos rpido, um pouco mais lento,
permite tambm que os erros cometidos sejam menos duradouros, e que
outro resultado, nunca negligencivelno planejamento democrtico,
que a discusso pblica gera o apoio se o plano bom, evidentemente
e esse apoio pblico garante sua execuo.16
Esses princpios, que j constavam de edies anteriores deste
volume, so agora exigncias da Constituio, que, no referente ao pla
nejamento municipal, declara que a Lei Orgnica do Municpio ter que
assegurar a cooperao das associaes representativas, alm de prever a
iniciativa popular de lei de interesse especfico do Municpio, da cidade
ou de bairros, atravs de manifestao de, pelo menos, 5% do eleitorado
(art. 29, X e XI). A Lei Orgnica do Municpio de So Paulo vai alm na
democratizao do planejamento local. No se limita mera cooperao
das associaes representativas (no fundo das quais se esconde certo
corporativismo), porque prev a participao dos cidados, conforme
se l no 3S do seu art. 143: assegurada a participao direta dos
cidados, em todas as fases do planejamento municipal, na forma da lei,
atravs das suas instncias de representao, entidades e instrumentos
de participao popular ainda que a haja certa contradio, ao falar
em participao direta atravs de instncias de representao.17 Parti
cipao que o Estatuto da Cidade tomou obrigatria por via de debates,
audincias e consultas pblicas, ou por iniciativa popular de projetos de
lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano (art.
43, II e IV).
16. Cf. Uma nova atitude ao planejar as cidades, entrevista na Folha de S. Paulo,
ed. de 14.5.1978, p. 40, 3a Caderno. Sobre o mesmo tema, cf. Jorge Wilheim, O Subs
tantivo e o Adjetivo, pp. 46 e ss.
17. Cf., apenas como exemplo, as Leis Orgnicas de Salvador (art. 80), de Belm
(art 133), de Belo Horizonte (art 24) etc.
C aptulom
Dos Planos Urbansticos Federais

I-C O N C E P O D E PLANOS URBANSTICOS FEDERAIS: . Graus
de interveno urbanstica eplanos urbansticosfederais. 2. Caracteriza
o e tipos de plano urbanstico federal. II PLANO URBANSTICO
NACIONAL: 3. Qualificao urbanstica de planos d e ordenao do
territrio nacional. 4. Fundamento constitucional do plno urbanstico
nacional. 5. Conceito efuno do plano urbanstico nacional7. 6. Con
tedo do plano urbanstico nacional. 7. Formao e natureza do plano
urbanstico nacional 8. Execuo e efeito do plano urbanstico nacional.
III-PLAN O S URBANSTICOS MACRORREGIONAIS: 9. Qualificao
urbanstica. 10. Conceito efuno. 11. Contedo. 12. Formao e natu
reza 13. Execuo e efeito. IV -P L A N O S URBANSTICOS FEDERAIS
SETORIAIS: 14. Qualificao e objeto. 15. Planos de preservao
ambiental. 16. Plano de viao. 17. Execuo e efeitos.
I - C o ncepo
de
P l a n o s U r b a n s t ic o s F e d e r a is
7. Graus de interveno urbanstica

e planos urbansticos federais
1. A disciplina urbanstica dever atuar mediante trs graus de
interveno fundamentais que, por sucessivas aproximaes, determi
nam a configurao futura dos espaos habitveis: (a) como diretrizes
e orientao geral e coordenao macrorregional, agiro os planos
urbansticosfederais; (b) como programao urbanstica e coordenao
microrregional, elaborar-se-o os planos urbansticos estaduais; (c) como
instrumento urbanstico para as realizaes concretas, implantar-se-o
planos urbansticos municipais.
2. O grau mais geral de interveno urbanstica ocorre no mbito
federal, mediante planos urbansticos que o Governo Federal dever
elaborar.
DOS PLANOS URBANSTICOS FEDERAIS
111
2. Caracterizao e tipos de plano urbanstico federal

3.
O que aqui se denomina plano urbanstico federal no revela
uma categoria concebida segundo seu contedo. O que queremos caracte
rizar com tal denominao no passa de planos de ordenao territorial
que o Governo Federal deve elaborar e executar vista da competnciadever consubstanciada no art. 21, IX, da CF. Vale dizer: a caracterizao
federal de um plano urbanstico decorre simplesmente da competncia
para sua elaborao e execuo.
4> A Unio (Governo Federal) tem competncia para estabelecer
trs tipos de planos urbansticos (planos de ordenao territorial): (a) o
plano urbanstico nacional', (b) os planos urbansticos macrorregionais
(regionais, segundo a Constituio); e () os planos urbansticos seto
riais, dos quais cuidaremos nas trs sees subseqentes.
II
- P la n o U r b a n s tic o N a c io n a l
3. Qualificao urbanstica de planos de ordenao

do territrio nacional
5.
A denominao deste plano varia bastante. Era plano nacional de
urbanismo na Espanha, nos termos dos arts. 6a e 7~ da Lei do Solo; passou
a chamar-se plano nacional de ordenao territorial por determinao da
Lei 19/1975, e assim se mantm nos termos do art. 66 do Texto Refundido da Lei sobre o Regime do Solo e Ordenao Urbana - Lei 8/1990.
No Brasil hbito dar-se o nome de plano nacional de desenvolvimento
urbano ao instrumento destinado a implementar a poltica nacional de
desenvolvimento urbano. Mas a Constituio, agora, como vimos, fala
em planos de ordenao territorial. A Constituio Federal emprega as
expresses: (a) planos nacional e regionais de ordenao do territrio,
para a Unio (art. 21, IX); (b) plano diretor, para os Municpios (art.
182). No menciona planos urbansticos para os Estados, embora reco
nhea a eles competncia (concorrente) em direito urbanstico (art. 24,1).
O Estatuto da Cidade mais completo, pois prev entre os instrumentos
da poltica urbana: (a) planos nacionais e regionais de ordenao do
territrio e de desenvolvimento econmico e social; (b) planos estaduais
de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social;
(c) planos metropolitanos, em termos que veremos; (d) plano diretor
municipal (arts. 4% I-HI, e 39-42). Mas o Estatuto nada mais estabelece
sobre os planos urbansticos nacionais, regionais ou metropolitano. S
cuida do planejamento e do plano diretor municipal.
112
6. Essa terminologia no precisa ser criticada, porque, em essncia,

revela o objeto dos planos, e at se pode dizer que se harmoniza com
a expresso poltica de desenvolvimento urbano, que se acha no art.
182 da CF. Mas certo que ela no caracteriza com a devida preciso a
qualificao urbanstica dos planos. Mas, se todos so instrumentos de
ordenao do territrio, nisso se manifesta seu sentido urbanstico.
7. A doutrina, contudo, no pacfica no qualificar como urbansti
cos os planos nacionais de ordenao do territrio. Antonio Carceller
Femndez um dos que recusam natureza urbanstica ao plano nacional
(espanhol) de ordenao territorial. Trata-se, segundo ele, de um plano
que se integra ou se confunde com a planificao do desenvolvimento
econmico e social; reconhece ser plano de ordenao territorial, porque
seu objeto consiste em determinar as grandes diretrizes de ordenao
do territrio; mas lhe nega qualificao urbanstica, porque, para ele, o
planejamento urbanstico propriamente dito comea com o plano geral
municipal (na Espanha, correspondente ao nosso plano diretor municipal),
que define os elementos fundamentais da estrutura geral adotada para
a ordenao urbanstica do territrio.1
& A denominao que vimos empregando j denuncia nossa posio:
plano urbanstico nacional - que revela tratar-se de plano que visa a
aplicar nacionalmente os princpios do urbanismo, com o objetivo de
definir a orientao geral da organizao urbana do territrio nacional.
Desde que entendemos o urbanismo no sentido amplo de conjunto de
medidas estatais destinadas a organizar os espaos habitveis, de modo
a propiciar melhores condies de vida ao Homem na comunidade
- de acordo com Hely Lopes Meirelles2 ~ no seriamos coerentes se
recusssemos essa qualificao aos planos de ordenao do territrio
nacional, que precisamente buscam estabelecer as diretrizes gerais para
a organizao dos espaos habitveis, para o desenvolvimento urbano
do pas.
Isso no importa desconhecer que o planejamento urbanstico mais
caracterstico, mais eficaz e mais concreto efetivamente o que se realiza
no mbito municipal como, alis, temos reiteradamente afirmado.
4. Fundamento constitucional do plano urbanstico nacional

9.
Assim, pelo visto, o fundamento constitucional para elaborar e
executar o plano urbanstico nacional est no j citado art. 21, DC, on
1. Antonio Carceller Femndez, Instituciones de Derecho Urbanstico, pp. 107-108.
2. Direito Municipal Brasileiro, 16a ed., p. 522. Alis, nessa obra (pp. 531 e ss.),
Hely Lopes Meirelles manteve a denominao plano nacional de urbanismo (que cor-
113
de se confere Unio a competncia para elaborar e executar o plano

nacional de ordenao territorial, assim como o plano nacional de
desenvolvimento econmico e social (v. tambm art. 174; Estatuto da
Cidade, art. 4a, I). Surge a questo de saber se ele deve constituir um
plano especfico de urbanismo, ou se se apresentar como parte do plano
nacional de desenvolvimento econmico e social. :
A nosso ver, tanto pode ser um plano urbanstico, em si e s por
si, quanto constituir parte integrante do plano de desenvolvimento em
geral. O ltimo mtodo, que foi adotado pelo Ef PND (Lei 6.151, de
4.12.1974) e tambm pelo DI PND (1980-1985), parece cumprir melhor
uma das caractersticas bsicas de um plano urbanstico nacional, que
a de vincular os objetivos urbansticos s previses da planificao
econmica e social do pas. Mesmo que se elabore o plano urbanstico
em forma autnoma, formalmente, o certo que ter que integrar-se no
planejamento econmico e social; ou, quando nada, h de conjugar-se
com os objetivos gerais deste. A Constituio no obriga que o plano
de ordenao do territrio (plano urbanstico) seja prte do plano de
desenvolvimento econmico e social, mas induza vinculao entre am
bos quando, naquele mesmo dispositivo (art. 21, IX), se refere a ambos,
conjugadamente.
5. Conceito e fu no do plano urbanstico nacional
1 0 .0 plano urbanstico nacional constituir o conjunto de diretrizes
gerais destinadas a instrumentalizar a poltica nacional do desenvolvi
mento urbano, ou conjunto coerente de medidas destinadas a estabelecer
a orientao geral da ordenao territorial do pas em funo do bemestar da populao.
O conceito de planejamento nacional - segundo observa Hans
Mausbach abarca todas as reflexes e medidas destinadas ao ordena
mento de vastas zonas relativamente ao aproveitamento do solo. Este
conceito lato de um plano geral de ordenamento urbanstico adquiriu
importncia apenas a partir do momento em que o desenvolvimento
industrial suscitou nos pases profundas modificaes da estrutura eco
nmica e demogrfica.3
11.
Esse conceito harmoniza-se com os propsitos enunciados nos
arts. 21, XX, e 24, l s, da CF, que do competncia Unio apenas
para estabelecer diretrizes sobre o desenvolvimento urbano e estabelecer
responde a plano urbanstico nacional), que j empregara em estudos anteriores (cf.,
por exemplo, Limitaes urbansticas ao uso da propriedade, RT 281/13).
3. Urbanismo Contemporneo, p. 9.
114
normas gerais de direito urbanstico. Assim, pois, os planos de ordenao

territorial federal ho tambm que ser apresentados sob forma de diretri
zes gerais de desenvolvimento, definindo objetivos e polticas globais,
regionais e setoriais. O superado IIPND consubstanciou essa orientao
quando estabeleceu que a poltica urbana a ser executada estava con
cebida e instrumentada na definio de orientao e estabelecimento de
mecanismos operativos para que a estrutura urbana acompanhasse a
estratgia de desenvolvimento e a poltica de ocupao do espao inte
rior, cabendo, assim, definir, em sentido geral, a estrutura urbana que
se deseja estabelecer, nacionalmente, concebida em funo dos objetivos
e programas de desenvolvimento nacional e regional, visando a situar a
cidade dentro do planejamento do plo econmico em que se encontra,
definindo sua funo econmica e social e, s ento, passando a definir-se
sua configurao fsico-urbanstica, enfoque esse que, freqentemente,
significar reorientar as linhas mestras de expanso da cidade, geogra
ficamente, soluo que, a longo prazo, se afigura mais racional e menos
dispendiosa do que as simples solues de engenharia que tomem como
um dado as atuais tendncias de evoluo, mecanicamente.4Adotava-se,
pois, a correta concepo de Jean Remy,5 segundo a qual a cidade uma
condio estrutural de organizao do sistema econmico, condio cuja
importncia cresce com as etapas do desenvolvimento, porquanto dispor
de uma rede urbana adequada um dos problemas importantes pelos quais
deve zelar uma poltica ciosa do crescimento das capacidades produtivas
de uma economia e da melhoria do bem-estar das populaes.
12.
Da sobressaem as duas funes bsicas do plano urbanstico
nacional: (1-) de diretriz e coordenao, a fim de assegurar unidade
atividade de planejamento urbanstico nos vrios nveis territoriais,
identificando as linhas fundamentais da ordenao do territrio nacio
nal, com relao s articulaes territoriais de relevncia gerl, para a
consecuo do desenvolvimento harmnico dos assentamentos humanos,
a tutela paisagstica, ambiental e ecolgica e a defesa e conservao do
solo; (2-) de articular essas grandes diretrizes da ordenao do territrio
nacional com a ordenao econmica e social do pas, para a realizao
do bem-estar da populao em geral.6
4. Cf. II Plano Nacional de Desenvolvimento, Captulo IX, aprovado pela Lei 6.151,
de 4.12.1964. Cf. tambm III PND, Captulo V, Seo 2.
5. La Ville: Phnomne conomique. Ouestions conomiques, Sociales et Politiques, p. 215.
6. Cf., em relao ao plano nacional de ordenao territorial espanhol, Antonio
Carceller Femndez, Instituciones de Derecho Urbanstico, p. 109; Enrique Jard, El Pla
neamiento Urbanstico, p. 129; Jos Lus Gonzlez-Berenguer Urruta, Teoriay Prctica
dei Planeamiento Urbanstico, 2a ed., p. 90; Miguel Angel Nunez Ruiz, Ejecucin de los
Planes de Urbanismo, p. 18.
115
6. Contedo do plan urbanstico nacional

13. O contedo de um plano urbanstico nacional, cmo de qual
quer outro, no pode ser fixado a priori. H de decorrer de diagnstico
do sistema urbano brasileiro no momento da elaborao do plano e das
perspectivas que se apresentam ao planejador. Nossa experincia nesse
campo praticamente nenhuma. O nico exemplo destacado que tivemos
foi o do Captulo IX do XIPND, que se esgotou com o trmino de seu
prazo de vigncia (1975-1979); o III PND, que vigorou em 1980-1985,
no teve significao na matria, e sequer teve execuo.
Assim mesmo possvel cogitar do contedo de um plano urbansti
co nacional, que, no mnimo, compreender: (\) o diagnstico bsico; (2)
a estratgia geral; (3) a estratgia especfica; (4) relatrios e mapas.
14. O diagnstico bsico compreender duas partes: (a) a anlise
retrospectiva da situao urbana existente; (b) anlise projetiva.
A anlise retrospectiva procurar identificar os principais problemas
no sistema urbano brasileiro, suas causas, bem como as necessidades
mais urgentes do setor. A, ento, se constatar desequilbrio no processo
de urbanizao do pas. De um lado, um processo de metropolizao
prematura; de outro, excessiva pulverizao de pequenas cidades, sem
nmero adequado de cidades mdias que d razovel equilbrio ao con
junto; processo que gerou grandes distores na distribuio espacial
das cidades, dominantemente litorneas. Da decorre que a disponibi
lidade de equipamentos urbanos tambm se distribui desigualmente no
pas, e a distribuio dos recursos a supri-los, tambm desigual, tende a
agravar as disparidades existentes. A excessiva concentrao urbana So
Paulo/Rio de Janeiro acarreta srios problemas de congestionamento,
supeipopulao e poluio, em detrimento da qualidade de vida e do
equilbrio social.7
Anlises desse tipo, constantes da 1* edio deste livro, ainda v
lidas em seus aspectos essenciais, levaram os tcnicos a interpretar o
sistema urbano de forma a identificar quatro reas ou subsistemas de
interveno urbanstica em nvel nacional', (a) reas ou subsistemas
de conteno, representadas pelas regies metropolitanas de So Paulo
e Rio de Janeiro; (b) reas ou subsistemas de disciplina ou controle,
passveis de controle global e disciplina de seu crescimento, tais como
as das metrpoles regionais: Porto Alegre, Belo Horizonte, Curitiba,
Campinas, Santos e Braslia, e as regies metropolitanas do Nordeste e
do Norte que apresentam ritmo de crescimento bastante desenvolvido:
Recife, Salvador, Fortaleza e Belm; (c) reas ou subsistemas de dina1. So dados exemplificativos dos superados n e DI PND, vlidos nessa perspectiva.
116
mizao, que so aquelas que devem receber o maior impulso da poltica

nacional de desenvolvimento urbano, na busca do equilbrio do sistema
urbano brasileiro, como as que recebem o impacto da descentralizao
espontnea do ncleo central (reas urbanizadas nas regies Sudeste e
Sul), as metrpoles regionais nordestinas e cidades mdias do CentroOeste; (d) reas ou subsistemas de promoo, compreendendo: (d.l)
reas perifricas, onde a urbanizao decorre de programas especiais
de desenvolvimento; (d.2) reas tursticas cidades barrocas de Minas
Gerais, Rodovia Rio-Santos, cidades antigas e Litoral do Nordeste; (d.3)
reas estagnadas ou decadentes, onde a urbanizao frgil e o prprio
subdesenvolvimento no permite configurar rede urbana capaz de dar
suporte ao processo de desenvolvimento: interior do Nordeste, Vale do
Ribeira em So Paulo etc.8
A anlise projetiva, j implcita nas consideraes acima, procurar
salientar os meios necessrios a utilizar para solucionar aqueles proble
mas existentes, de acordo com diretrizes gerais do plano nacional de de
senvolvimento econmico e social. Indicar as solues planejadas e os
objetivos a atingir; estruturar programas e projetos destinados a alcanar
esses objetivos. Ento, verificar-se-, por exemplo, a necessidade de
promover uma melhor estruturao do sistema urbano, com vista maior
eficcia das funes exercidas pelas cidades e elevao dos padres de
urbanizao e da qualidade de vida, devendo-se, para tanto: (I) identificar
as funes que devem ser cumpridas pelas metrpoles nacionais (Rio e
So Paulo) e as que devem ser desempenhadas pelas metrpoles regionais
(Porto Alegre, Curitiba, Belo Horizonte, Campinas, Santos, Salvador,
Recife, Fortaleza e Belm); (2) definir plos secundrios imprescindveis
a uma poltica de descentralizao, de mbito nacional ou regional, com
adequado aproveitamento das vantagens da aglomerao existente, seja
de ordem econmica, social ou poltica.9
15.
A estratgia geral10 consiste na ordenao dos meios e aes
necessrios consecuo dos objetivos gerais do planejamento urbans
tico nacional vista do levantamento feito no diagnstico bsico do
8. O texto baseia-se no livro do EPEA, Poltica Nacional de Desenvolvimento Ur
bano: Estudos e Proposies Alternativas, pp. 65-71, e no II PND. O DI PND menos
interessante.
9. Cf. II PND, Captulo IX, que, alm daquelas diretrizes gerais apontadas no texto,
inclua tambm a de implantar as nove regies metropolitanas institudas pelas Leis
Complementares 14/1973 e 20/1974, que j se cumpriu. Mas a Constituio de 1988
trouxe novidades nesse setor, porque passou para os Estados a competncia antes,
federal - para instituir regies metropolitanas (art. 24, 3a).
10. Estratgia, como se sabe, termo militar que a tecnoburocracia, com base na
doutrina da segurana nacional da Escola Superior de Guerra, estendeu a todos os campos
(cf. Manual Bsico da Escola Superior de Guerra, MB-75, pp. 91 e ss.).
117
sistema urbano. Tendo em conta os exemplos dados acima, com base no

plano urbanstico nacional embutido no ento II PND, a estratgia geral,
para este, objetivava: (a) a desconcentrao intra-regional do sistema
urbano dominante na regio Sudeste, evitando crescimento excessivo
das grandes aglomeraes urbanas de So Paulo e do Rio; (b) a dinamizao da base econmica das metrpoles regionais do sistema urbano
do Nordeste e o reforo das atividades produtivas e dos equipamentos
sociais dos plos urbanos interiorizados; (c) a promoo da urbanizao
nas reas de ocupao recente ou no consolidadas das regies Norte
e Centro-Oeste e a organizao do desenvolvimento das metrpoles
regionais em formao (Goinia, "Vitria, Florianpolis etc.) e da regio
geoeconmica de Braslia.11
16. As estratgias especificas constituem desdobramento das
diretrizes gerais, visando a conseguir objetivos especficos no nvel de
macroxregies, referentes regio Norte, regio Nordeste, regio
Centro-Oeste, regio Sudeste e regio Sul, deslindo, para umas,
a dinamizao das funes urbanas, a ordenao da ocupao da orla
martima, o disciplinamento e a promoo de adequado processo de
urbanizao das cidades litorneas; para outras, a descentralizao do
processo produtivo-industrial, conjugada com a conteno do crescimento
das grandes aglomeraes urbanas, etc. Enfim, so estratgias regionais
que ho de levar em conta a realidade de cada regio geoeconmica
(macrorregio), por isso que seus objetivos melhor se coadunam no
planejamento regional, de sorte que o plano nacional no deve seno dar
indicaes gerais sobre isso, a menos que ele prprio no seja seno um
conjunto de planos regionais traduzidos numa unidade documental.
17. Esse contedo substancial do plano urbanstico nacional, exem
plificado acima com base na situao existente e de acordo com o ento II
PND, varivel, porque, na medida em que executado, nova realidade
se manifesta e novos contedos se antepem ao planejador. Por isso
que o planejamento urbanstico h de ser um processo contnuo. Alm
disso, compem o plano urbanstico relatrios e mapas, como contedo
form al, os quais retratam em forma grfica e objetiva a situao urbana
existente e a imagem futura, as projees futuras, que se pretende alcanar
com a execuo do plano.
7. Formao e natureza do plano urbanstico nacional

18. Seja como plano autnomo, seja como captulo integrado no
plano nacional de desenvolvimento econmico e social, o plano urbans
11. Cf. H PND, Captulo JX.
118
tico nacional forma-se mediante processo complexo constitudo de duas

fases: uma administrativa e outra legislativa.
19. A elaborao administrativa consiste na implementao do pro
cesso de planejamento urbanstico, mediante o levantamento da situao
existente, o estabelecimento das diretrizes gerais do desenvolvimento
urbano pretendido, a fixao dos objetivos gerais a serem atingidos, a
indicao de prioridades a serem consideradas, a indicao de recursos
financeiros, tcnicos e humanos necessrios s aes planejadas, a pre
parao de relatrios, mapas, quadros, grficos e indicadores da situao
diagnosticada e da situao projetada e, finalmente, o preparo do projeto
de lei do plano, a ser, com os demais elementos deste, subnietido ao
Congresso Nacional. Falta, porm, uma lei que discipline os aspectos
administrativos do processo de planejamento nacional, pois o Ato Com
plementar 43/1969, que dispunha sobre a matria, foi revogado.
20. O processo legislativo do plano urbanstico nacional no est
sujeito a regras especiais, como ocorria no sistema do. revogado At
Complementar 43/1969. Mas certo que os planos urbansticos federais
(nacionais, regionais e setoriais) ho de ser aprovados por lei, por fora
do que dispe o art. 48, IV, da CF; e, no havendo regra especial sobre a
formao dessa lei, fica ela sujeita s mesmas exigncias constitucionais
de elaborao das leis ordinrias.
21. Tem, porm, aplicao o disposto no art. 165, 4, da CF, se
gundo o qual os planos e programas nacionais, regionais e setoriais nela
previstos sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e
apreciados pelo Congresso Nacional, reafirmando-se neste final a na
tureza legal dos planos.
8. Execuo e efeito do plano urbanstico nacional

22. O plano urbanstico nacional, como plano de diretrizes, de
orientao e de objetivos gerais do desenvolvimento da rede urbana
do pas, tem efeitos sobretudo normativos, que, por si, no vinculam
os particulares. Orienta, porm, a atuao dos rgos e das entidades
administrativas federais, estaduais e municipais no desempenho de
suas atividades urbansticas. Em setores mais especficos, contudo, a
vinculao mais estreita e atinge mesmo a atuao de particulares,
como poder ocorrer relativamente a programas de combate poluio,
na defesa do meio ambiente em geral e nos de zoneamento e localizao
industrial. Em geral, esses aspectos mais especficos so objeto de planos
especiais e setoriais, ou, quando previstos no plano geral, dependem de
legislao executiva.

I I I - P l a n o s U r b a n s t ic o s M
119
a c r o r r e g io n a is
9. Qualificao urbanstica
23. A Constituio Federal prev a competncia da Unio para
elaborar e executar planos regionais de ordenao territorial (art, 21,
IX). A se acha, pois, o fundamento constitucional para o estabelecimento
e a execuo do que temos chamado de planos urbansticos macrorre
gionais, porquanto so planos supra-estaduais, abrangentes, em regra,
de rea geogrfica correspondente a uma regio geoeconmica, sob
controle de uma superintendncia de planejamento regional SUDENE
(extinta), SUDAM, SUDESUL ou SUDECO.12A metodologia utilizada
tem sido tambm a de cuidar dos aspectos urbansticos da regio como
um captulo do plano diretor da superintendncia competente, que um
plano de desenvolvimento geral para a rea. Ata-se especialmente por
meio de orientao, coordenao e financiamento do planejamento ur
banstico local.13Para o cumprimento dessa funo em mbito regional,
foram transferidas para aquelas superintendncias regionais de desen
volvimento as funes de acompanhamento dos. planos, programas e
projetos urbansticos locais,14para o qu, nelas, se criaram departamentos
de planejamento local integrado, destinados a prestar assistncia tcnica
e financeira aos respectivos Municpios para a implantao de processo
de planejamento urbanstico.
24. Isso mostra que ainda no podemos afirmar a existncia de
verdadeiro planejamento urbanstico macrorregional, porque, salvo em
aspectos setoriais como no do saneamento bsico , no se tem, em
rigor, um sistema de ordenao do territrio nesse nvel. No se est
fazendo macro-urbanismo em nvel regional nem mesmo como aspecto
acessrio do desenvolvimento econmico e social.
25. H, no entanto, um problema metodolgico que devemos erguer
aqui, qual seja: o de que um plano nacional, a rigor, no passa de um
conjunto de planos regionais. Talvez, nessa perspectiva, seja at lcito
dizer que o plano urbanstico nacional se constitui de um conjunto de
12. SUDENE (Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste), criada pela Lei
3.692/1959; SUDAM (Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia), criada pela
Lei 5.173/1966; SUDECO (Superintendncia do Desenvolvimento do Centro-Oeste),
criada pela Lei 5.365/1967; SUDESUL (Superintendncia do Desenvolvimento do Sul),
criada pelo Decreto-lei 301/1967. Pode-se lembrar, ainda, a SUVALE (Superintendncia
do Vale do So Francisco), criada pelo Decreto-lei 292/1967.
13. Cf. Affonso A. P. Fortuna, O esforo governamental de planejamento urbano,
Revista de Administrao Municipal 129/43 e ss.
120
planos urbansticos macrorregionais, ou que estes so elementos daquele.

De fato, a existncia de elementos regionais no processo de planejamento
nacional uma metodologia no raramente adotada, e at tem merecido
estudos especializados.15E bem verdade que isso correto, apenas quanto
aos aspectos gerais e comuns a todas as regies. H, porm, situaes
que podem requerer um plano urbanstico para uma regio determinada
que no se encaixe, por sua especificidade, na viso geral de um plano
nacional. Ento, o plano regional tem sua prpria funo autnoma.
10. Conceito e fun o
26. Plano urbanstico macrorregional o instrumento do processo
de ordenao territorial destinado a orientar a ocupao urbana do solo
no nvel das macrorregies.
27. Sua funo bsica ser, ainda, a de orientar oureorientar, no nvel
macrorregional e de acordo com as diretrizes do plano nacional, sistema
de cidades na conformidade com o desenvolvimento geral da regio. Por
meio dele se coordenar o planejamento mais tipicamente urbano com
o planejamento regional, porque parece correto o entendimento de que
a correo de distores no nosso processo de urbanizao depende
fundamentalmente de uma adequada interao do planejamento urbano
com o planejamento regional e destes com os critrios de localizao
que resultam da interveno governamental no processo de industriali
zao.16Dar-se-ia aos planos urbansticos macrorregionais uma funo
semelhante dos planos diretores territoriais de coordenao, institudos
na Espanha pela Lei do Regime do Solo (art. 68), que tm por objeto
estabelecer as exigncias do desenvolvimento regional, as diretrizes para
a ordenao do territrio, o marco fsico em que ho de desenvolver-se
as previses do plano e o modelo territorial em que h de integrar-se o
planejamento que o atinge.17
15. Cf. Antnio Octvio Cintra e Paulo Roberto Haddad (orgs.), Dilemas do Pla
nejamento Urbano e Regional do Brasil, cujo Captulo II, sob o ttulo O Elemento
Regional no Processo de Planejamento do Brasil, avalia essa experincia.
16. Cf. Josef Barat (org.), Poltica de Desenvolvimento Urbano: Aspectos Metro
politanos e Locais, p. 12.
17. Cf. Antonio Carceller Femndez, Instituciones de Derecho Urbanstico, p.
110. No mesmo sentido so o piano territoriale de coordinamento e o piano territoriale
comprensoriale, do sistema italiano (cf. Giuseppe Spadaccini, Urbanstica, Edilizia, Espropriazioni negli Ordinamenti Statale e Regionali, pp. 9 e ss; e Fortunato Pagano, La
Legge Urbanstica Lombarda, pp. 34 e ss.: Se sotto un profilo forraale i piani territoriali
comprensoriali costituiscono una semplice articolazione dei piano territoriale regionale,
sotto un profilo sostanziale essi, in base alia legge regionale, come di tutta evidenza,
vengono a costtuire lo strumento di pianificazione urbanstica intermedia che per decenni,
al di fuori delia legge, si tentato di promovere p. 43).
121
11. Contedo
28.
Tratando-se de planos federais para regies amplas e interesta
duais, os planos urbansticos macrorregionais ho de ter um contedo de
organizao territorial geral, mais de coordenao regional das diretrizes
e objetivos do plano nacional que de interveno urbanstica concreta.
Seu contedo substancial dever manifestar-se mediante determinaes
do teor seguinte: (a) esquema para a distribuio geogrfica dos usos
e atividades a que deve destinar-se prioritariamente o solo afetado; (b)
medidas de proteo para a conservao do solo, dos demais recursos
naturais e para a defesa, melhoramento, desenvolvimento e renovao do
meio ambiente natural e do patrimnio histrico-artstico; (c) indica
o e localizao das infra-estruturas bsicas relativas s comunicaes
terrestres, martimas e areas, o abastecimento de gua, saneamento,
fornecimento de energia e outras anlogas.48
12. Formao e natureza
29. Os planos urbansticos macrorregionais formam-se do mesmo
modo e mediante o mesmo procedimento adotado para a formao do
pano urbanstico nacional. Sero elaborados pelo Poder Executivo e apre
sentados ao Congresso Nacional, para aprovao como lei ordinria.
Tm, como se v, natureza de lei, embora possam ser complemen
tados por decretos e outras normas inferiores ditadas pela entidade que
os implementa.
13. Execuo e efeito
30. Por sua prpria funo e contedo, v-se que se trata de planos
de carter normativo, que se impem observncia dos organismos ad
ministrativos regionais, estaduais e locais. Tm, pois, primordialmente,
efeito diretivo e indutivo. Por isso tambm sua execuo se realiza por
via de estmulos, assistncia tcnica e financeira.
31. Essa pequena fora impositiva a Estados e Municpios deve-se
especialmente ao fato de que ainda no se estruturou devidamente um
sistema de planejamento urbanstico macrorregional. Pois certo que a
Constituio fundamentaria uma imperatividade mais estreita em relao
aos Estados e aos Municpios nos limites daquela normatividade genrica
18.
Esse contedo geral o que se reconhece ao plano diretor territorial de coor
denao da Espanha (cf. Antonio Carceller Femndez, instituciones de Derecho Ur
banstico, p. 113).
122
que assinalamos para o contedo desses planos. E, nesse sentido, eles

poderiam desempenhar funo coordenadora bem mais eficaz do que
ocorre presentemente, sem prejuzo da funo assistencial e estimuladora
do planejamento urbanstico local, que seria ainda de maior alcance.
I V - P lanos U r bansticos F ederais S etoriais
14. Qualificao e objeto

32. Considera-se de natureza urbanstica qualquer plano que conte
nha disposies e determinaes que importem sistematizar ou ordenar
o territrio para o exerccio das funes de habitar, trabalhar, recrear e
circular.
33. J verificamos acima que essa ordenao territorial, em mbito
nacional, consiste no estabelecimento de planos urbansticos de diretrizes
e objetivos gerais orientadores ou reorientadores da rede urbana ou de
assentamentos humanos. Mas h aspectos setoriais em que a atuao da
Unio mais concreta, porque se trata de matria de sua alada, como
exemplo sua competncia - expressamente estabelecida na Constituio
Federalpara estabelecer o plano nacional de viao e para estabelecer
e executarplanos nacionais de sade, no que se incluem planos de defesa
do meio ambiente.
15. Planos de preservao am biental
34. Em outros volumes aprofundamos o tema da tutela jurdica do
meio ambiente, considerando-o sob dois ngulos: o do meio ambiente
natural e o do meio ambiente culturalP Aqui, portanto, somente quere
mos destacar que a preservao ambiental, mediante controle e combate
da poluio, assunto de competncia federal, estadual e municipal.
35. Os planos de preservao ambiental podem (e devem) ser es
tabelecidos pela Unio, inserindo-se, assim, na qualificao de planos
urbansticos setoriais federais. A primeira preocupao sistematizada,
planejada, nesse sentido constituiu as diretrizes includas no Captulo IX
do II PND, como um aspecto da poltica do desenvolvimento urbano. A
partir da tomaram-se vrias providncias legislativas e administrativas
visando proteo ambiental, especialmente pela instituio da poltica
nacional de meio ambiente e do sistema nacional do meio ambiente pela
19.
Cf. nossos Direito Ambiental Constitucional, 8- ed, 2010 e Ordenao Cons
titucional da Cultura (2001).
123
Lei 6.938, de 31.8.1981, e a produo de ampla legislao especial de

proteo ambiental, federal, estadual e municipal.
16. Plano de viao
36.
A Constituio de 1988 no prev a competncia da Unio para
elaborar plano nacional de viao, como constava das Constituies an
teriores, desde a de 1934. A regra anterior foi substituda por outra, mais
apropriada num sistema federativo. Agora, s cabe Unio estabelecer
princpios e diretrizes para o sistema nacional de viao - o que ser
objeto de nossa considerao mais aprofundada no Ttulo m . Mas se
pode adiantar que o objetivo dessa competncia consiste em permitir o
estabelecimento da infra-estrutura de um sistema virio integrado, as
sim como as bases para planos globais de transporte que atendam, pelo
menor custo, s necessidades do pas, sob o mltiplo aspecto econmicopoltico-militar, como enunciava a Lei 5.917/1973. Fundamenta-se na
concepo de um sistema nacional de transportes unificado como diretriz
bsica para os diversos planejamentos no setor, visando sempre a uma
coordenao racional entre os sistemas federal, estaduais e municipais
no que entronca com os objetivos urbansticos mis concretos para har
monizar o sistema virio local com o estadual e federal, o que j se liga
ao contedo do prprio plano urbanstico municipal.
3 7. Resta, no entanto, a competncia da Unio para elaborar os pla
nos federais de viao: rodovirio, ferrovirio etc!
17. Execuo e efeitos
38. A execuo dos planos urbansticos setoriais depende muito de
sua natureza. Os que tm por objeto a preservao do meio ambiente
realizam-se por meio de legislao especial e da interveno do Poder
Pblico na atividade poluidora, para obrigar a seu combate ou controle,
podendo chegar-se at interdio da atividade.
39. A execuo de plano de viao efetiva-se por meio de operaes
materiais de construo da infra-estrutura necessria consecuo dos ob
jetivos de cada projeto que vai sendo estruturado. O meio de interveno
mais comum a desapropriao de reas onde sero construdas as obras
e a contratao de firmas para sua execuo.
40. Os efeitos so, como se nota, vinculativos, inclusive para parti
culares, que ficam sujeitos s restries impostas pelo Poder Pblico,
sem indenizao, salvo quando ocorra desapropriao.
Captulo IV
Dos Planos Urbansticos Estaduais

1. Competncia urbanstica dos Estados-membros. 2. Funo do plane
jam ento estadual de desenvolvimento urbano. 3. Plano de ordenao do
territrio do Estado. 4. Plano urbanstico microrregional. 5 Regiona
lizao industrial do Estado. 6. Planos urbansticos especiais.
1. Competncia urbanstica dos Estados-membros

1. A competncia dos Estados em matria urbanstica fi objeto de
controvrsia em face do sistema constitucional anterior, porque nele no
se encontrava referncia ao urbanismo. Assim mesmo, reconhecemos
a eles, ento, a possibilidade de atuar nesse campo por via direta, ela
borando seus planos gerais e regionais de desenvolvimento ~ no que se
inseria a ordenao do seu territrio.
2. A Constituio vigente eliminou a discusso, ao lhes atribuir
competncia concorrente com a Unio para legislar sobre direito urbans
tico - o que significa, nos termos do art. 2 4 ,1, e seus , que lhes cabe
dispor suplementarmente sobre a matria, conforme j vimos pormeno
rizadamente antes (Ttulo X, Captulo IV, ns. 4 e 9). Abre-se aos Estados,
a, no mnimo, a possibilidade de estabelecer normas de coordenao
dos planos urbansticos no nvel de suas regies, alm de sua expressa
competncia para estabelecer regies metropolitanas (art. 25, 3a).
No padece mais dvida de que os Estados dispem de competncia
para estabelecer planos urbansticos, conforme expressamente consta
do art. 4a, I, do Estatuto da Cidade. Os limites dessa competncia o
que se tentar indicar em seguida, pois, apesar de se Uies reconhecer
expressamente competncia em matria urbanstica, continuaram eles
sujeitos a limites institucionais inafastveis. O primeiro a obedincia
norma geral federal que dispuser sobre o assunto. O segundo, mais
concreto e traumtico, est na competncia municipal, que no subor-
DOS PLANOS URBANSTICOS ESTADUAIS
125
dinada e nem mesmo suplementar competncia estadual no que tange

ordenao do solo urbano.
2. Funo do planejamento estadual de desenvolvimento urbano

3. A funo do planejamento estadual de desenvolvimento urbano
h de consistir na consecuo de objetivos gerais ou microrregionais,
conseqentes a um conjunto de diretrizes e aes interurbanas, que con
duzam a uma ordenao da rede urbana no territrio do Estado ou da
microrregio que sirva de base atividade plnejadora.
4. Vale dizer que no ser adequado ao Estado o exerccio de funo
urbanstica de efeito direto e concreto intra-urbano, salvo nas regies
metropolitanas e aglomeraes urbanas e ein alguns outros setores mui
to especiais. A poltica urbana dos Estados-membros, portanto, dever
desempenhar um papel estratgico na promoo do desenvolvimento
harmnico de todo o territrio e responder aos estmulos e exigncias
do desenvolvimento estadual e nacional. Deve, ainda, possibilitar um
quadro de vida que permita ao Homem usufruir de todos os benefcios
da vida urbana e envolver cidados e instituies no processo de de
senvolvimento urbano e regional, uma vez que a. conduo do trabalho
urbano tarefa comum a todos.1Dever ser ainda um elo entre o mximo
de promoo do desenvolvimento econmico e social e urbano nacional
e o mximo de planejamento fsico-territorial dos Municpios, a fim de,
conjugando os dois elementos em seus extremos institucionais, contri
buir decisivamente para a realizao daquele sentido vertical-horizontal
de um planejamento urbanstico estrutural, que deixamos expresso no
Captulo II deste Ttulo.
5. O sistema agora vigente d aos Estados possibilidade jurdica de
atuar com eficcia na execuo de tal funo, com a definio da compe
tncia estadual na matria, que lhes confere um campo supramunicipal
de ordenao territorial, que aos Municpios cabe observar como normas
gerais de atuao e coordenao no nvel geral e microrregional (ou
regional intra-estadual).
3. Plano de ordenao do territrio do Estado

6. Dentro dos limites que cabem aos Estados na matria, cabe-lhes
a competncia para administrar, sistematizar e ordenar seu territrio,
1.
A propsito, cf. Governo do Estado de So Paulo, Poltica de Desenvolvimento
Urbano e Regional, trabalho elaborado pela SEP/XPEA-CNPU, p. 6, com referncia s
diretrizes gerais da poltica de desenvolvimento urbano e regional para o Estado de So
Paulo.
126
conforme estatudo no Estatuto da Cidade (art. 4a, I) que, no entanto,

no desenvolve o tema, nem deveria, pois a cidade assunto municipal.
Isso implica a possibilidade de expedio de lei que defina as diretri
zes e os instrumentos da ordenao do territrio estadual ordenao,
essa, que consistir na realizao de uma poltica de desenvolvimento
da rede urbana que ter por objetivos fundamentais promover aquelas
funes urbansticas lembradas no item anterior. Os Estados cumpriro
as diretrizes de ordenao do seu territrio, mediante interveno direta
naquilo que seja de sua competncia e mediante articulao com os
Municpios e incentivos iniciativa privada, objetivando: I - a coorde
nao do desenvolvimento urbano em nvel estadual e regional; II - o
estabelecimento de critrios de assentamento urbano de relevncia regio
nal, como a criao de novos ncleos populacionais e a regionalizao
industrial; m ~ a delimitao de reas supramunicipais que se considere
necessrio submeter a determinadas limitaes ou a uma adequada pro
teo ou melhoramento, visando tutela do meio ambiente, como a pro
teo florestal, a preservao dos mananciais e das margens das guas
pblicas; IV - a tutela do meio ambiente cultural, como a proteo do
patrimnio histrico, paisagstico, artstico, arqueolgico, etnolgico
e turstico do Estado; V - a indicao e localizao de infra-estruturas
bsicas supramunicipais e a definio da rede viria extra-urbana.
7. O Estado dever promover as intervenes e as aes referidas
acima por meio de planos de ordenao territorial, do condicionamento
da propriedade sua funo social, da regionalizao coordenada dos
servios e obras estaduais, da tributao, da articulao com os Munic
pios visando a estimular e coordenar seus planos urbansticos em funo
da organizao territorial e regional e do incentivo e estmulos indutores
das atividades privadas.
8. Do planejamento de ordenao territorial microrregional e espe
cial (ou setorial) cuidaremos nos itens subseqentes. Aqui, mencionare
mos as bases do plano geral da ordenao do territrio dos Estados,
que dever formular, a partir de estudos da situao urbana concreta, o
seguinte contedo, que h de ser aprovado por lei: I os objetivos es
tratgicos do desenvolvimento da rede urbana estadual e sua relao com
o ambiente rural; II - as diretrizes gerais da organizao do territrio do
Estado em correlao com os programas estaduais de desenvolvimento
econmico e social e com as diretrizes urbansticas contidas no plano
ou planos federais; D I-a s diretrizes de regionalizao e do zoneamento
industrial supramunicipal; IV as diretrizes das principais vias de co
municao estaduais e regionais extra-urbanas; V as diretrizes para
a coordenao dos planos de ordenao regionais (microrregionais) e
especiais, bem como os meios de articulao com os Municpios, visando
adequao de seus planos e leis urbansticas s diretrizes estaduais;
127
VI - a definio do quadro de referncia territorial dos investimentos

estaduais e sua articulao regional; VH a definio de reas de inte
resse urbanstico especial.
9. Tudo que se est dizendo claro est depende de lei que dis
cipline a elaborao do plano. Ta lei, em princpio, ter que definir o
procedimento de formao do plano estadual de ordenao territorial,
que, sendo (ou devendo ser) a expresso de um processo permanente de
planejamento, no precisar indicar prazo de durao, mas ficar sujeito
a reviso peridica, na forma prevista na lei que o instituir.
4. Plano urbanstico microrregional
10. No h dvida alguma quanto competncia dos Estados para
organizarem seus territrios em espaos regionais {microrregionais, olha
dos de um prisma nacional), pois isso hoje est expressamente previsto
no art. 25, 3~, da CF ou seja: os Estados, mediante lei complemen
tar, podero instituir microrregies, constitudas por agrupamentos de
Municpios limtrofes, para integrar a organizao, o planejamento e a
execuo de funes pblicas de interesse comum. So as chamadas
"regies administrativas.
11. O espao microrregional constitui o mbito mais propcio
atuao urbanstica do Estado-membro. Josef Barat acha, mesmo, que a
atuao governamental sobre o sistema de cidades deve ser complemen
tar e integrada quela que se d no plano da unidade urbana ou no plano
microrregional. So, com efeito, duas perspectivas que se completam
na anlise do desenvolvimento urbano e na sua derivao normativa em
termos de planejamento.2 Logo, adverte que a correo de distores
no nosso processo de urbanizao depende fundamentalmente de uma
adequada interao do planejamento urbano com o planejamento regional
e destes com os critrios de localizao que resultam da interveno
governamental no processo de industrializao.3
12. Alguns Estados - como o de So Paulo - traduzem essa idia
em norma constitucional, dispondo que o Estado, visando a promover o
planejamento regional, a organizao e execuo das funes pblicas
de interesse comum, criar, para cada unidade regional, um conselho
de carter normativo e deliberativo, assegurada a participao dos Mu
nicpios (art. 154), e que estes devero compatibilizar, no que couber,
seus planos e programas s diretrizes e objetivos estabelecidos nos pla
2. Josef Barat (org.), Poltica de Desenvolvimento Urbano: Aspectos Metropolita
nos e Locais, p. 10.
128
nos e programas estaduais, regionais e setoriais de ordenao territorial.

Mas acrescenta que o Estado, no que couber, compatibilizar os planos
e programas estaduais, regionais e setoriais de desenvolvimento com o
plano diretor dos Municpios e as prioridades da populao local (art.
155). A Constituio de Minas tambm prev a institucionalizao de
autarquias territoriais de desenvolvimento, a que competir coordenar a
elaborao dos planos, programas e projetos permanentes de desenvol
vimento integrado da regio (art. 51), assim como estabelece a compe
tncia do Estado para participar do processo de execuo das diretrizes
dos planos diretores, no por sua interferncia em assunto local, mas
pela articulao dos servios a cargo do Estado e de suas entidades de
administrao indireta, no mbito urbano, com os Municpios, visando
a harmonizar a execuo das diretrizes do respectivo plano diretor,
em favor do objetivo comum de ordenar o pleno desenvolvimento das
funes sociais da cidade e de garantir o bem-estar de seus habitantes
(art. 244). Na Bahia as aes estaduais nos Municpios devero estar
de acordo com as diretrizes definidas pelos respectivos planos diretores
(Constituio Baiana, art. 168).4
13.
Os planos microrregionais de ordenao territorial, como forma
de plano urbanstico estadual, devero ter por objeto definir o modelo
do desenvolvimento urbano na microrregio planejada, em funo das
diretrizes do plano estadual (geral) de ordenao territorial, se j estiver
vigente, e do desenvolvimento econmico e social prescrito para a rea.
Para consecuo desse objetivo geral, os planos observadas, evidente
mente, as situaes concretas e as necessidades de cada microrregio
- contero: I - prescries globais sobre o desenvolvimento microrre
gional com base em parmetros temporais e quantitativos estabelecidos
em harmonia com a programao econmica e social da rea; II cri
trios gerais de assentamento urbano de relevncia regional, de acordo
com as diretrizes definidas pela lei e pela poltica de desenvolvimento
urbano e regional do Estado; m - critrios e vnculos para a tutela do
patrimnio histrico, paisagstico, artstico, arqueolgico, etnolgico
e turstico da microrregio, quando cabvel; IV - delimitao e regras
indicativas de controle do uso do solo de reas supramunicipais que se
considere necessrio submeter a restries especiais ou a uma adequada
proteo ou melhoramento visando tutela do meio ambiente natural,
com vista proteo florestal, formao de parques e reservas naturais
4.
Cf., ainda, sobre integrao Tegional e articulao de planos e programas esta
duais e municipais, as Constituies do Cear, arts. 43 e 44; do Par, arts. 30, m , e 236;
do Esprito Santos, arts. 232 e 236; do Rio Grande do Sul, art. 177; do Mato Grosso do
Sul, arts. 213 e 214; de Rondnia, art. 158; da Paraba, art. 186. Algumas Constituies
Estaduais so mais minuciosas, talvez indo, mesmo, alm da competncia estadual; outras
como a das Alagoas nada trazem sobre o tema.
129
e ambientais, preservao dos mananciais em geral, das vrzeas e das

margens de guas pblicas de interesse regional, observadas a legislao
federal pertinente e a competncia municipal na matria; V indicao e
localizao de infra-estruturas bsicas de carter regional e definio da
rede viria e dos transportes ao nvel da rea considerada; V Iindicao
dos instrumentos jurdico-institucionais necessrios implantao e
execuo do plano; VII definio das diretrizes a serem observadas na
execuo de obras e servios pblicos estaduais na rea; VHI medidas
para a adequao da estrutura urbanstica existente ao modelo territorial
proposto e para a coordenao dos planos urbansticos especiais e mu
nicipais compreendidos na microrregio.
o
14. Tais planos sero preparados pelo rgo de planejamento e de
ao urbanstica do Estado, procurando articular sua ao com a dos Mu
nicpios da rea de cada plano, visando a obter a compatibilizao de seus
planos (diretores) urbansticos com os objetivos do.plano microrregional.
Depois de preparados, sero submetidos ao Legislativo Estadual como
projeto de lei, para a competente elaborao legislativa. Na execuo
dos planos microrregionais devero ser empenhados os rgos das res
pectivas regies administrativas5 e, se possvel, com a participao dos
rgos dos governos municipais.
5. Regionalizao industrial do Estado
15. A regionalizao industrial consiste no processo de localiza
o de estabelecimentos industriais, mediante seu direcionamento, seu
ordenamento e o controle de seu assentamento o que envolve dois
problemas jurdicos relevantes: um ligado iniciativa privada, quanto
escolha do local de instalao dos estabelecimentos; outro relativo
competncia para disciplinar a matria.
16. Quanto ao primeiro problema, de notar que, embora a Constitui
o Federal assegure a liberdade de iniciativa como um dos fundamentos
da ordem econmica, tambm exato que inclui entre os princpios desta
a juno social da propriedade, que envolve igualmente a propriedade
empresarial. Por essa razo, os empreendimentos industriais ficam con
dicionados ao princpio da funo social da propriedade. E a disciplina
da regionalizao industrial constitui um aspecto desse condicionamento,
no como forma de interveno na ordem econmica e social, mas como
exerccio da atividade urbanstica que , como foi visto tantas vezes,
uma funo do Poder Pblico.
5.
Sobre o tema, cf. Ada Pellegrini Grinover e Darci Fernandes Pimentel, Regies
administrativas intra-estaduais: proposta de administrao descentralizada, Revista da
Procuradoria-Geral do Estado de So Paulo 8/47.
130
17. Saber a quem cabe o poder urbanstico para disciplinar a mat

ria j ingressar no segundo problema jurdico mencionado no n. 15,
supra.
A atuao indutiva pode ser levada a cabo por qualquer das trs
esferas de governo Unio, Estados e Municpios , quer mediante in
centivos fiscais e financeiros, quer mediante outros estmulos que possam
ser oferecidos, no sentido de atrair a iniciativa privada e estabelecer onde
se deseja a localizao industrial, ou visando a desestimul-la a procurar
locais no destinados ao uso industrial.
A ao restritiva, no que tange localizao industrial dentro do
permetro urbano, pertence ao Municpio. O Estado, mesmo em face
da ordenao constitucional vigente, no dispe de meio jurdico para
determinar a localizao industrial por via direta, no mbito urbano,
contra a indicao municipal. Neste particular, o que o Estado pode
fazer traar diretrizes gerais ao direcionamento, ao ordenamento e ao
controle do assentamento industrial em nvel supramunicipal, obtendo-se
dos Municpios envolvidos, mediante convnio, assistncia e incentivos,
a adequao de seus planos diretores e de suas leis de uso do solo aos
objetivos pretendidos.
Resta saber se o Estado tem poderes de proibir, por via direta, a
localizao industrial em algum Municpio. Parece que no lhe cabem
poderes para declarar que, em determinado Municpio, no se admite
a instalao de estabelecimentos industriais. Mas, dentro de um plano
de regionalizao industrial que fixe objetivos de interesse pblico, de
carter supramunicipal, parece-nos ser possvel ao Estado impor restri
es localizao industrial, desde que o plano seja aprovado por lei
que incorpore essas diretrizes e objetivos e no contrarie diretrizes de lei
federal. A ao do Estado, nesse caso, no se exercer constrangendo a
competncia municipal, mas condicionando a iniciativa particular, que
ficar sujeita obteno de licena estadual para instalao e funciona
mento de empreendimentos industriais na rea supramunicipal demar
cada pelo plano, pois que ao Estado se reconhece competncia comum
com os Municpios para conceder licena ou autorizar a abertura e
funcionamento de estabelecimentos industriais, comerciais e simila
res, especialmente tendo em vista a proteo ambiental e o combate
poluio em qualquer de suas formas, a exigncia de Estudo de Impacto
Ambiental, a construo de moradias e a melhoria das condies ha
bitacionais e de saneamento bsico, a promoo da integrao social dos
setores desfavorecidos e tambm o controle de uso do solo (CF, arte. 23,
VI, IX e X, e 225, IV).
O sistema de licenciamento, contudo, no poder ser previsto em
decreto. H que ser regulado em lei, e pode ser a lei do plano, que defina
seu regime jurdico, assim como os requisitos para sua outorga.
131
18. Diante do exposto, temos: ( l s) no tem eficcia a lei estadual de

determinao de localizao industrial onde o Municpio a proba; (2a) o
Estado, segundo diretrizes e objetivos regionais estabelecidos no plano,
poder restringir a localizao de indstrias (mesmo onde o Municpio
a admita), mediante controle dirigido iniciativa privada.
Para a consecuo desses objetivos, o Estado poder lanar mo
dos seguintes instrumentos:
(Ia) Visando a direcionar o assentamento industrial, segundo a
localizao objetivada: (a) obteno, dos Municpios, da adequao de
suas leis de uso do solo para fins industriais naquele sentido; (b) criao
de distritos industriais nas reas em que deseje o desenvolvimento in
dustrial, subordinados a regras que expea; (c) incentivos e outros meios
indiretos (construo de vias, instalao de infra-estrutura adequada) a
fim de atrair a iniciativa privada para a rea, desde que os Municpios
envolvidos no vedem localizao industrial nela; (d) sendo fora do pe
rmetro urbano, entendimento com o INCRA, mediante convnio, para
que somente aprove desmembramento e loteamento de imveis rurais
para industrializao nos termos do art. 61 da Lei 4.504, de 30.11.1964,
e dos arts. 14, 94 e 95 do Decreto federal 59.428, de 27.10.1966, aps
manifestao favorvel do rgo estadual competente; (e) ainda fora
do permetro urbano, entendimento com os Municpios envolvidos no
sentido de promulgarem leis que definam zona de expanso urbana ou
urbanizvel para o uso industrial nas reas indicadas no plano de regio
nalizao industrial.
(2a) Quanto s restries localizao: (a) exigncia, por lei, de
licena estadual para abertura do estabelecimento industrial - licena que
no ser liberada se a rea no for suscetvel de localizao industrial;
(b) obteno, dos Municpios envolvidos, de proibio de localizao
industrial em reas assim definidas no plano; (c) entendimento com o
INCRA para que no aprove projeto de desmembramento de imveis
rurais nem de loteamento rural nas reas em que indicado como no ca
bvel o uso industrial; (d) estabelecimento de convnio com o Conselho
de Desenvolvimento Industrial visando a conceder, ou no, incentivo
industrializao na regio, conforme parecer prvio do rgo estadual
competente.
6. Planos urbansticos especiais
19. O planejamento urbanstico dos Estados poder referir-se or
denao de setores especiais, mediante a elaborao de planos especiais
de ordenao territorial, destinados organizao de reas e locais de in
teresse turstico, sistematizao de vias de comunicao extra-urbanas,
132
proteo florestal e de mananciais, ao saneamento das populaes, de

relevncia supramunicipal, conservao e valorizao do patrimnio
histrico, paisagstico, arqueolgico e etnolgico, regionalizao
industrial, nos termos vistos acima, conservao do meio rural em
determinados lugares, observada a legislao federal, e a qualquer outra
finalidade dentro da competncia urbanstica estadual.
Captulo V
Dos Planos Urbansticos Municipais

I - PLANEJAMENTO MUNICIPAL: 1. Processo de planejam ento
municipal. 2. Instrumentos do planejamento municipal. 3. Princpios
bsicos do processo de planejamento local. 4. Plano diretor e processo
de planejamento. II-P L A N O URBANSTICO GERAL: 5. Plano diretor.
6. Funo e objetivos do plano diretor. 7. Contedo do plano diretor. 8.
Natureza jurdica do plano diretor. 9. Formulao do plano diretor. 10.
Formao da lei do plano diretor. 11. Contedo e eficcia da lei do plano
diretor. 12. Execuo do plan diretor. I I I - PLANOS URBANSTICOS
EXECUTIVOS: 13. O plano de ao do Prefeito. 14. Os planos parciais
de atuao urbanstica. IV - PLANOS URBANSTICOS ESPECIAIS:
15. Caracterizao. 16. Referncia geral e remisso. 17. Relao entre
o planejamento econmico-social e o planejamento urbanstico. 18.
Contedo e base do plano urbanstico desmistificado.
I - P l a n e ja m e n t o M
u n ic p a i ,
1. Processo de planejamento municipal

1. Muitas leis orgnicas dos Municpios exigem que estes organizem
sua Administrao e exeram suas atividades com base num processo de
planejamento permanente, descentralizado e participativo, como instru
mento de democratizao da gesto da cidade, de estruturao da ao
do Executivo e orientao da ao dos particulares.1
2. Considera-se processo de planejamento a definio de objetivos
determinados em funo da realidade local e da manifestao da popula
o, a preparao dos meios para atingi-los, o controle de sua aplicao
e a avaliao dos resultados obtidos.
1.
Cf. As Leis Orgnicas dos Municpios de So Paulo (art. 143), Salvador (art.
71), Teresina (art. 159), Belo Horizonte (arts. 184 e 185), Porto Alegre (art. 208), So
Bemaxdo do Campo (art 121). No temos acesso a todas as leis orgnicas dos Munici-
134
2. Instrumentos do planejamento municipal

5.
As leis orgnicas municipais diferem quando enumeram os instru
mentos do planejamento m unicipal Umas como a do Municpio de So
Paulo - declaram que o processo de planejamento se integra do plano
diretor, do plano plurianual e dos planos setoriais, regionais, locais e
especficos (art. 144). Outras como a de Teresina - mencionam um
plano de desenvolvimento integrado, plano diretor de desenvolvimento
urbano, plano plurianual, lei de diretrizes oramentrias e oramento
anual (art. 162). Distingue-se, a, entre o plano de desenvolvimento
integrado e o plano diretor de desenvolvimento urbano aquele co
mo plano geral do Governo Municipal e este como mero plano diretor
urbano. Ao lado deles ainda aparece o plano plurianual, como plano fi
nanceiro que integra o sistema oramentrio do Municpio. Semelhante
a discriminao dada pela Lei Orgnica do Municpio de Pompu ao
declarar que o planejamento das atividades do Governo Municipal ser
feito por meio de elaborao e manuteno atualizada, entre outros,
dos seguintes instrumentos: I plano diretor; n plano de governo;
III lei de diretrizes oramentrias; IV oramento anual; V plano
plurianual (art. 124).2 O Estatuto da Cidade acolhe, em essncia, esses
instrumentos (art. 40, 1Q).
4.
Em suma, o processo de planejamento permanente do Municpio
realiza-se pela elaborao, manuteno atualizada e execuo de: I - um
plano de desenvolvimento municipal, que o plano de governo, pelo
qual cada prefeito definir as prioridades e objetivos de seu governo em
fimo da realidade local; II - os planos regionais, setoriais e especiais,
que couberem; USo plano diretor, como instrumento bsico da poltica
de desenvolvimento urbano, e os demais planos urbansticos (particula
res, parciais, especiais ou setoriais) exigidos pela realidade local; IV.o
plano plurianual, que define, em consonncia com o plano de governo e
o plano diretor, as diretrizes, objetivos e metas da Administrao Muni
cipal; V - a lei de diretrizes oramentrias, que, incluindo as despesas
de capital para o exerccio financeiro subseqente, definir, em termos
financeiros, as metas e as prioridades do governo local, orientar a elapios das Capitais, mas o que se pode adiantar que a matria tratada de modo muito
varivel por elas, e algumas so mesmo confusas, sem distinguir entre desenvolvimento
do Municpio e desenvolvimento urbano.
2.
Essa Lei Orgnica de um Municpio pequeno no Oeste de Minas das que
conhecemos - a que melhor disciplina a matria, de maneira enxuta e precisa, separando
bem a poltica geral do Municpio, objeto do planejamento permanente (arts. 121-126),
da poltica urbana que tem como instrumento principal o plano diretor (arts. 168-172).
Curiosa, no entanto, a identidade de disposies entre essa Lei Orgnica, na matria,
de Teresina/PI.
DOS PLANOS URBANSTICOS MUNICIPAIS
135
boraao do oramento anual e dispor sobre as alteraes na legislao

tributria, se tais alteraes houverem que ser feitas; VI - o oramento
anual. Todos esses planos devero ser compatveis entre si e seguir as
polticas gerais e setoriais segundo as quais o Municpio organiza sua
ao, como acertadamente exigem as Leis Orgnicas de So Paulo (art.
144, 2a) e de Pompu (art. 125) e o Estatuto da Cidade (art. 40, l fl).
3. Princpios bsicos do processo de planejamento local

5.
Um processo de planejamento permanente adequado realidade
do Municpio requer a observncia de alguns princpios bsicos, tais
como:
: ,
I - O processo de planejamento mais importante que o plano.
Essa regra significa que um plano, para ter sentido, h de ser resultado
do processo de planejamento. O planejamento, como mtodo, deve ser
utilizado em todos os setores das atividades da Prefeitura* em todo seu
campo funcional, pois importante para o Municpio que a Prefeitura
passe a agir de maneira planejada nos servios que presta, nos investi
mentos que aplica, na forma de influir sobre o desenvolvimento municipal
ou de gerir os recursos pblicos. mais importante que isso ocorra mes
mo a partir de um plano sumrio do que existir um plano tecnicamente
perfeito que permanea na gaveta, isto , sem influir efetivamente nas
atividades da Prefeitura.
II - O processo de planejamento deve elaborar planos estritamente
adequados- realidade do Municpio. Ou seja: o findamental que os
planos sejam exatamente adequados realidade do Municpio, que cor
respondam aos problemas efetivamente sentidos pela populao e queles
que existem objetivamente, ainda que no estejam bem conscientes na
comunidade. Deve-se evitar que os planos sejam feitos de forma aca
dmica, isto , segundo um modelo terico rgido, que satisfaam aos
tcnicos que o elaboraram mas no se coadunem exatamente realidade
do Municpio, ou aos anseios da populao.
m - O s planos devem ser exeqveis, isto , passveis de ser efeti
vamente realizados pela Prefeitura, traduzindo eficincia e eficcia na
utilizao dos recursos financeiros, tcnicos e humanos disponveis.
IV
O nvel de profundidade dos estudos deve ser apenas o
necessrio para orientar a ao da Municipalidade. Valendo dizer que
o conhecimento da realidade ir se aprofundando por aproximaes
sucessivas de um plano a outro. Assim, no se deve onerar o custo da
elaborao dos planos com pesquisas e anlise nos setores e nos nveis
de profundidade que no sejam exigidos para informar as decises neles
136
assumidas e a fixao dos programas de ao. Deve-se rejeitar qualquer

rol terico de estudos elaborados independentemente das condies reais
do Municpio.3
V Complementaridade e integrao de polticas, planos e progra
mas setoriais, como meios de harmonizao das realidades rurais e
urbanas do Municpio e de realizao de um desenvolvimento local
integrado.
VI - Respeito e adequao realidade regional>alm da local, e
consonncia com os planos e programas estaduais e federais existentes,
a fim de atender aos princpios do planejamento estrutural.
VII Democracia e acesso s informaes disponveis, de modo a
assegurar a participao direta do povo e a cooperao t e associaes
representativas em todas as fases do planejamento municipal (CF, art.
29,X). Para tanto, o Poder Executivo publicar os programas e projetos
integrantes dos planos, para conhecimento da comunidade.
6. Enfim, aceitabilidade, exeqibilidade, viabilidade e sensibilidade
so, consoante j vimos antes, os caracteres de um bom plano. E s um
planejamento democrtico realizar esses princpios.
4. Plano diretor e processo de planejamento

7. O plano diretor, que um plano urbanstico geral, constitui par
te integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano
plurianual, as diretrizes oramentrias e o oramento anual incorporar
as diretrizes e as prioridades nele contidas. Advirta-se, contudo, que isso
no toma o plano diretor dependente dos planos de desenvolvimento do
Municpio, no sentido de que necessrio que estes sejam elaborados
para que aquele tambm o seja. No, no isso, pois o planejamento
urbanstico h que realizar-se com a elaborao do respectivo plano
diretor nas cidades de mais de 20.000 habitantes mesmo quando no
haja um processo de planejamento geral permanente. A rigor, tambm,
o planejamento urbanstico no um substituto do processo geral de
planejamento local, embora algumas leis orgnicas municipais o tomem
nesse sentido, como a de Fortaleza, cujo art. 157 estatui que o Munic
pio elaborar seu plano diretor de desenvolvimento urbano integrado,
considerando a habitao, o trabalho e a recreao como atividades
essenciais vida coletiva, abrangendo em conjunto os aspectos: (a)
econmico, que dever inscrever disposies sobre o desenvolvimento
econmico e a integrao da economia municipal regional; (b) social,
3.
Sobre o tema, cf. Clementina de Ambrosis, Planejamento municipal, conforme
nota publicada no Boletim do Interior 15/8.
137
que dever conter normas de promoo social da comunidade e criao

de condies de bem-estar da populao; (c)fsico-espacial, que dever
conter disposies sobre o sistema virio bsico da cidade, o zoneamento
ambiental, rede de equipamentos e servios locais; (d) administrativo,
que dever consignar normas de organizao institucional que possibili
tem a permanente planificao das atividades pblicas municipais e sua
integrao aos planos estaduais e nacionais. Mantm-se, como se nota,
a velha e fracassada metodologia do plano diretor de desenvolvimento
integrado, com a contradio, ainda, de cham-lo de plano diretor de
desenvolvimento urbano integrado, quando, nos aspectos econmico,
social e administrativo, estar voltado para todo o Municpio, e no s
para seu setor urbano. No quer dizer que o Municpio no deva ter um
plano de desenvolvimento econmico e social. Deve t-lo, at porque este
uma exigncia do Estatuto da Cidade, como um elemento do planeja
mento municipal (art. 4a, III, h); mas no mais como parte integrante
de um PPDI, pois o plano diretor que, como visto, tambm integra o
processo de planejamento municipal independente daquele.
II - P l a n o U r b a n s t ic o G e r a l
5. Plano diretor
& O plano diretor , nos termos da Constituio e do Estatuto da
Cidade, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expan
so urbana.4 obrigatrio para cidades com mais de 20.000 habitantes,
integrantes' de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas e de reas
de interesse turstico, onde o Poder Pblico Municipal pretenda utilizar
os instrumentos do parcelamento, edificao e utilizao compulsrios
ou inseridos na rea de influncia de empreendimentos ou atividades
com significativo impacto ambiental de mbito regional. plcmo, porque
4.
preciso ento que se entenda que o piano diretor, muito mais do que instrumento
tcnico e/ou mtodo de organizao territorial, o processo sociopoltico pelo qual se
determina e se preenche o contedo para o exerccio dos direitos individuais de proprie
dade imobiliria urbana. O plano diretor, portanto, no se reduz mera lei reguladora do
uso, parcelamento e ocupao do solo urbano, mas tambm, e sobretudo, deve ser uma
lei fundiria essencial, responsvel pela garantia das funes sociais da cidade para a
totalidade do territrio municipal (cf. Edsio Fernandes, Estatuto da Cidade: razo de
descrena ou de otimismo? Adicionando complexidades reflexo sobre a efetividade
da lei, em FDUA-Frum de Direito Urbano e Ambiental 47, set.-out./20G9, p. 22). O
texto do autor merece considerao no geral. Entendo aquele processo sociopoltico pelo
qual se determina e se preenche o contedo para o exerccio dos direitos individuais de
propriedade imobiliria urbana no sentido de que um processo que indica o contedo
da funo da propriedade urbana (CF, art. 182, Ia e 2S). O autor, que professor de
138
estabelece os objetivos a serem atingidos, o prazo em que estes devem

ser alcanados (ainda que, sendo plano geral, no precise fixar prazo, no
que tange s diretrizes bsicas), as atividades a serem executadas e quem
deve execut-las. diretor, porque fixa as diretrizes do desenvolvimento
urbano do Municpio.
6. Funo e objetivos do plano diretor

9. O plano diretor, como instrumento de atuao da funo urbans
tica dos Municpios, constitui um plano geral e global que tem, portanto,
por funo sistematizar o desenvolvimento fsico, econmico e social do
territrio municipal, visando ao bem-estar da comunidade local.
.
10. Seus objetivos so gerais e especficos. So gerais: promover a
ordenao dos espaos habitveis do Municpio. Poderamos, alis, enun
ciar ainda de modo mais geral esses objetivos do plano, dizendo que seu
objetivo geral o de instrumentar uma estratgia de mudana no sentido
de obter a melhoria da qualidade de vida da comunidade local.
11. Os objetivos especficos dependem da realidade que se quer
transformar. Traduzem-se em objetivos concretos de cada um dos projetos
que integram o plano, tal como reurbanizao de um bairro, alargamento
de determinada via pblica, construo de vias expressas, intensificao
da industrializao de rea determinada, construo de casas populares,
construo de rede de esgoto, saneamento de determinada rea, retificao
de um rio e urbanificao de suas margens, zoneamento, arruamento,
loteamento etc.
7. Contedo do plano diretor

12. O aspecto fsico refere-se ordenao do solo municipal. E,
sem dvida, o aspecto fundamental do plano diretor, dado que nele que
se manifesta o fundamental da competncia dos Municpios no sistema
constitucional brasileiro. a, tambm, que se realiza a funo urbanstica
essencial dos Municpios. O planejamento territorial, em que se traduz o
planejamento urbanstico municipal, visa a transformar a organizao do
solo no sentido da melhoria da qualidade de vida da populao local.
O contedo do plano, neste particular como nos outros, depende,
evidentemente, da realidade a ser transformada e dos objetivos que a co~
limada transformao exige. Para orientar-nos quanto indicao desse
Direito Urbanstico, tem produzido bons artigos sobre a matria, especialmente em an
lise o Estatuto da Cidade (alm do citado, cf. tambm na mesma FDUA 42, pp. 48 ss.,
Poltica urbana na Constituio Federal de 1988. Direito e poltica urbana na Amrica
Latina: mudana de paradigma e procedibilidades de ao).
139
contedo, cumpre lembrar que os elementos constitutivos de qualquer

aglomerado humano so os edifcios privados, nos quais habita a po
pulao ou se desenvolve uma atividade produtiva, e os equipamentos
pblicos, que tomam possvel a satisfao de todas as exigncias que
no poderiam ser atendidas pelos indivduos por si ss e que asseguram
populao as mais variadas formas de assistncia.5.Em relao a isso,
o piano dever resolver dois problemas: (a) o problema de localiza
es, referente aos equipamentos pblicos; (b) o problema das divises
em zonas, referente aos edifcios privados. Os dois problemas - se
gundo nota Spantigatti engendram questes jurdicas diversas, pois
as primeiras exigem o estabelecimento dos instrumentos para prever
e executar planos de obras pblicas e se desenvolvem no mbito do
regime jurdico da desapropriao. Quanto s segundas, o problema o
de fixar os limites e determinar o mbito das faculdades dos indivduos
privados, e move-se no mbito da funo social e das limitaes jurdi
cas da propriedade urbana.6Assim que o plano diretor, alm do mais,
dever conter disposies sobre a delimitao das reas urbanas onde
podero ser aplicados: (a) o parcelamento, a edificao ou a utilizao
compulsrios, considerando a existncia de infira-estrutura e de demanda
de uso; (b) o direito de preempo; (c) o direito de construir acima do
coeficiente bsico; (d) a possibilidade de alterao de uso do solo; (e)
operaes consorciadas.
Para resolver tais problemas, o plano h de conter disposies sobre
os trs sistemas gerais vias, zoneamento, espaos verdes.7 Conter,
enfim, normas e diretrizes sobre: o sistema virio do Municpio (da zona
urbana, urbanzvel e de expanso urbana e da zona rural), que envolve,
portanto, o 'arruamento, a previso de estradas municipais e o loteamen
to (o parcelamento do solo); o sistema de zoneamento, que abrange o
estabelecimento de zonas de uso do solo e os modelos de assentamento
urbano (regras sobre ocupao do solo urbano), inclusive de renovao
urbana; o sistem a de recreao e revitalizao, com estabelecimento de
reas verdes, desportivas, assim como reas de preservao e revitali
zao de setores histricos, paisagsticos e ambientais.
Cabe, porm, considerar uma faceta urbanstica ligada ao aspecto
econmico do plano diretor, qual seja: o aspecto econmico do uso do
solo urbano. O plano h de projetar a longo prazo a necessidade de solo
para fins residenciais, para ruas e para espaos livres, a fim de atender
demanda da populao crescente, segundo previses estabelecidas. H
5. Cf. Virglio Testa, Disciplina Urbanstica, 7a ed., p. 57.
6. Cf. Federico Spantigatti, Manual de Derecho Urbanstico, p. 122.
7. Cf. Luiz de Anhaia Mello, O que um Plano Diretor, conferncia proferida no
Taubat Country Club (Taubat), 23.6.1956.
140
que prever tambm o solo destinado a uso industrial e comercial, em face

do interesse e projees do desenvolvimento da industrializao e do
comrcio; especialmente, deve organizar ncleos industriais, reservando
rea para tanto, se assim for aconselhvel em face da realidade local.
13.
O aspecto social relevante em urbanismo. Este configura um
dos meios de buscar a melhoria da qualidade de vida da populao,
atravs das transformaes que se impem aos espaos habitveis. Entra
no campo de seus objetivos oferecer populao servios de educao,
sade e saneamento bsico, habitao, bem-estar social, lazer, recreao,
cultura e esporte. A ordenao do solo importa j criar as condies ne
cessrias instituio de equipamentos e prestao dos servios sociais
e estabelecer os meios para que a populao possa auferi-los. Assim,
por exemplo, o gozo do lazer demanda tempo e espao. necessrio
que a ordenao do solo preveja espaos livres destinados ao passeio,
reas destinadas s atividades ldicas. tambm necessrio que os des
tinatrios desses servios disponham de tempo para goz-los; por isso,
na ordenao do solo, convm procurar diminuir as distncias entre o
trabalho e a moradia, a fim de sobrar tempo para o lazer e a recreao,
alm do destinado produo, ao sono e alimentao. E certo como
anota Jorge Wilheim ~ que o conceito de recreao como tempo livre
fica particularmente precrio em pases subdesenvolvidos em que a
existncia do segundo emprego, ocupando o chamado tempo livre5de
um chefe de famlia mal-remunerado, inviabiliza qualquer recreao.
Em algumas regies, a carncia de empregos, agravada pelo aumento de
populao e pela elevada taxa de urbanizao, empresta outro sentido
expresso tempo livre: para um desempregado, todo o tempo livre,
sem que isso tenha a ver com lazer ou recreao.8Realmente, num pas
em que cerca de 30% das pessoas ativas (cerca de 25 milhes)9 ganham
um salrio mnimo ou menos, e este perde substncia de ano para ano,
com a perda de seu valor real - que diminui medida que aumenta seu
valor nominal10 dificilmente essa faixa da populao pode auferir as
vantagens dos equipamentos de lazer ou recreao e, mesmo, de outros
equipamentos sociais.
1 4 .0 aspecto administrativo-institucional do plano diretor funda
mental para a atuao urbanstica do Municpio. O plano deve prever
os meios institucionais necessrios sua implementao, execuo,
continuidade e reviso. O processo de planejamento h de ser cont
nuo; por isso, o plano, como seu instrumento fundamental, h de estar
8. Urbanismo no Subdesenvolvimento, p. 97. Sobre o lazer no planejamento urba
nstico, cf. Ethel Bauzer Medeiros, O Lazer no Planejamento Urbano, 2a ed., 1975.
9. EBGE, Brasil em Sntese, dados de 2003.
10. Cf. Jorge Wilheim, Urbanismo no Subdesenvolvimento, pp. 86-87.
141
sempre aperfeioando-se. Ele uma arma de ao que se desenvolve

e aperfeioa paralelamente ao prprio desenvolvimento do organismo
vivo chamado cidade. O plano no , por isso mesmo, um documento
rgido. Ele se compe de um rgo elaborador, de um documento-base
(plano diretor propriamente dito), o qual se apresenta sob a forma grfica
(plantas e relatrios) e sob a forma jurdica (leis e regulamentos).11 O
plano h que prever as mudanas institucionais, organizatrias e jurdicas
necessrias ao seu funcionamento. Deve prever a institucionalizao do
rgo de planejamento local, o preparo de funcionrios locais para sua
elaborao, reviso, implementao e execuo, pois tais atividades no
podem ser realizadas por tcnicos de fora do Municpio planejado; deve
propor as alteraes nas leis existentes visando a adequ-las ao processo
de planejamento, preparando os anteprojetos de leis indispensveis sua
implementao e execuo, bem como os regulamentos e outros atos
jurdicos aconselhveis. Muitas das disposies do plano demandaro
desenvolvimento ulterior, mediante leis especiais ou trabalhos de exe
cuo que sero objeto de planos especiais, parciais e executivos. Assim
so as disposies sobre renovao urbana de bairros envelhecidos, as
de execuo de novas redes virias, as sobre redes de equipamentos
urbanos (gua, gs, eletricidade, esgoto) e os plans sobre determinados
servios: criao de distritos industriais, estabelecimento de conjuntos
de casas populares etc.
8. Natureza jurdica do plano diretor

15. Os planos urbansticos so aprovados por lei. E uma exigncia
do princpio da legalidade no sistema brasileiro, que no admite que se
crie obrigao e se imponha constrangimento seno em virtude de lei
(CF, art. 5o, Et; Estatuto da Cidade, art. 40). Quanto ao plano diretor,
a prpria Constituio Federal que exige sua aprovao pela Cmara
Municipal, e as leis orgnicas dos Municpios, em geral, estatuem que
ele deve ser aprovado pelo voto qualificado de dois teros dos membros
daquela o que lhe atribui certa rigidez. Assim, os elementos do plano
ficam fazendo parte integrante dessa lei, transformando-se, pois, em
normas jurdicas.
9. Formulao do plano diretor
16. O plano diretor, em seu aspecto tcnico, um documento de
base que se apresenta sob a forma grfica, compreendendo relatrio,
11.
p. 123.
Cf. Jorge Wilheim, So Paulo, Metrpole 65 (Subsdio para seu Plano Diretor),
142
mapas e quadros, que consubstanciam o retrato da situao existente e

as projees da situao futura, transformada. A formulao desse docu
mento uma tarefa tcnica multidisciplinar. Embora predominem, aqui,
os aspectos tcnicos, revela-se ainda como um procedimento jurdico,
dadas as exigncias legais que impem a ele a observncia de determina
das regras de conduta.
17.
A elaborao do plano da competncia do Executivo Municipal,
por intermdio dos rgos de planejamento da Prefeitura. Deve-se ter
em vista que o plano no o planejamento; sua elaborao um mo
mento do processo contnuo deste. Envolve lenta preparao, que exige
metodologia adequada. Jorge Wilheim aponta um roteiro de 10 passos
que empregara, na sua atividade profissional, na preparao de propostas
de planos diretores.12 Parece-nos que esses 10 passos se contm nas
seguintes etapas para a elaborao do plano diretor.
I - Estudos preliminares, que avaliam de forma sumria a situao
e os problemas de desenvolvimento do Municpio e estabelecem as
caractersticas e o nvel de profundidade dos estudos subseqentes; es
tabelecem, assim, a poltica de planejamento municipal.
II - Diagnstico, que pesquisa e analisa em profundidade os proble
mas de desenvolvimento selecionados na etapa anterior, identifica as
variveis que devem ser consideradas para as solues desses problemas
e prev suas perspectivas de evoluo.
IHPlano de diretrizes, que estabelece uma poltica para as solues
dos problemas escolhidos e fixa objetivos e diretrizes da organizao
territorial.
IV
Instrumentao do plano, que compreende a elaborao dos
instrumentos de atuao, de acordo com as diretrizes estabelecidas, e
identifica as medidas capazes de atingir os objetivos escolhidos.
12.
O Substantivo e o Adjetivo, pp. 182 e ss. Em sntese, so os seguintes os lOpassos
propostos: (Ia) apreenso do conhecimento existente sobre a situao encontrada, no que
diz respeito a atualizao, abrangncia, confiabilidade e profundidade; (2a) leitura da
cidade, para identificao de suas estruturas bsicas e caracterizao dos subsistemas tpicos
dos diversos grupos sociais e etrios; (32) lanamento de hipteses e alternativas, mediante o
estabelecimento de um diagnstico integrado e deprognsticos; (4!) investigaes, mediante
pesquisas do campo, por entrevistas, levantamentos diretos, censos, operaes de consulta
pblica ou amostragens; (5a) proposio do segundo objeto possvel (conceito desejvel de
vida urbana; alternativas de estruturas possveis ou desejveis; demandas, servios, reas);
(6)plano de estrutura, representado pela planta da cidade proposta; (7a) documentos nor
mativos de conduo: legislao de uso do solo e de loteamentos; lei de proteo paisagem;
reformas administrativas; cdigos tributrios e de edificaes; oramento-programa e outras
formas de alocao de recursos financeiros; (8C) operaes de induo, mediante estmulos
de variada natureza; (92) formao de quadros; (10a) continuidade do processo: Para que
a finalidade ltima do plano se realize preciso que ele efetivamente tenha provocado um
processo permanente da aplicao de suas recomendaes, realimentao de informaes
e revises peridicas (Jorge Wilheim, O Substantivo e o Adjetivo, p. 185).
143
18.
O diagnstico determinar: (1) os problemas existentes na rea
a ser transformada, abrangendo-os no nvel dos objetivos, ou seja, re
ferentes aos bens ou servios que a entidade pblica se prope a colocar
disposio da comunidade local, assim como os problemas no nvel
dos meios, ou seja, concernentes estrutura institucional do Municpio
e sua adequao orgnico-administrativa para o cumprimento dos ob
jetivos; (2) as necessidades a atender, que so identificadas na anlise
dos problemas existentes, procurando indicar as aes que devem ser
empreendidas para seu atendimento segundo uma escala de prioridade
que se estabelea; (3) os tipos de atuao a desenvolver para atender s
necessidades identificadas e, assim, resolver ps problemas existentes de
acordo com os objetivos estabelecidos.13
O diagnstico corresponde a uma anlise da situao visando a
coligir dados informativos para estabelecer as diretrizes das mudanas
que se quer empreender, buscando responder - sempre que possvel,
quantificadamente - s seguintes perguntas: (a) Quais so os problemas
existentes? (b) Quais so as necessidades atender? (c) Que tipos de
atuao devem ser desenvolvidos?
Para dar respostas a essas indagaes, o diagnstico compreender
duas partes: a primeira consiste numa anlise retrospectiva da situao
existente, em que se procurar identificar os principais problemas e
suas causas; a segunda configurar uma anlise projetiva, em que sero
salientados os meios necessrios a utilizar para a soluo daqueles pro
blemas verificados, de acordo com as diretrizes gerais estabelecidas e
com vistas ao atendimento das necessidades constatadas.14
Para tanto insuficiente o mtodo de desenvolvimento histrico,
to do agrado dos planejadores municipais, que se preocupam com o
levantamento do passado da cidade, esquecendo-se de propor transfor
maes; tambm insuficiente o mtodo do mapeamento cadastral, em
que o plano, para compreender a cidade, elabora uma srie de mapas
(de uso do solo, de rea construda, de reas verdes existentes etc.);
igualmente, no basta o mtodo da quantificao universal, pelo qual
se quantifica tudo, mede-se tudo, organizam-se todos os nmeros pos
sveis em quadros, tabelas, curvas e diagramas. Todos esses mtodos so
teis, e alguns indispensveis, como instrumentos destinados a dar uma
imagem da cidade. Mas importante usar o mtodo da leitura direta das
estruturas urbanas, percorrendo mas, observando, entrevistando etc.15A
combinao equilibrada dos mtodos dar sempre bons resultados para
13. Cf. nosso Oramento-Programa no Brasil, pp. 65-66, e bibliografia ali citada.
15. Adotamos, aqui, como se nota, a lio de Jorge Wilheim (O Substantivo e o
Adjetivo, pp. 60 e ss.) sobre tais mtodos.
144
o conhecimento da estrutura urbana16existente e a projeo do modelo

que se quer obter com as transformaes planejadas.
19. O plano de diretrizes visa a estabelecer o conjunto de orientao
a ser seguida na soluo dos problemas identificados. Diretrizes gerais
consistem na determinao dos rumos que a entidade pretende trilhar
em cada rea especfica, em face da situao levantada, cujo objetivo
dar-lhe atendimento. Consiste no estabelecimento de metas a serem
atingidas, bem como na seleo dos meios para atingi-las. O trabalho de
fixao do plano de diretrizes apia-se no diagnstico.
20. A instrumentao do plano consiste na elaborao dos instru
mentos de atuao, de acordo com as diretrizes estabelecidas, e identifi
ca as medidas capazes de atingir os objetivos previstos. Trata-se do
plano propriamente dito, compreendendo relatrio, mapas, quadros,
propostas de transformao e tudo que a realidade existente aconselhar,
como previso de recursos tcnicos, humanos e financeiros necessrios
implementao e execuo do plano a curto, mdio e longo prazos.
Durante esse processo de elaborao do plano diretor, ainda no mbito
do Poder Executivo Municipal, que o Estatuto da Cidade exige que
sejam promovidos audincias pblicas e debates com a participao da
populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da
comunidade (associaes de bairros, de arquitetos, de engenheiros, de
meio ambiente e similares) e que seja garantido o acesso de qualquer
interessado aos documentos e informaes produzidos, alm da publici
dade destes (Estatuto da Cidade, art. 40, 4a).
10. Formao da lei do plano diretor
21. Entre os instrumentos que integram a elaborao do plano dire
tor encontra-se o projeto de lei a ser submetido Cmara Municipal,
para sua aprovao. A iniciativa dessa lei pertence ao Prefeito, sob cuja
orientao se prepara o plano.
22. O processo de elaborao dessa lei segue as regras do processo
legislativo estabelecido na lei orgnica dos Municpios, mas aqui tam
bm se h de garantir aquela participao da populao e de associaes
representativas dos vrios segmentos da comunidade, como visto acima
em relao ao Poder Executivo (Estatuto da Cidade, art. 40, 4e).
16.
Por estrutura urbana compreende-se a disposio geral no territrio dos ele
mentos caractersticos das atividades urbanas, cuja escala ou importncia so essenciais ao
funcionamento do conjunto como um todo orgnico. Em outras palavras, a estrutura deve
mostrar esquematicamente o inter-relacionamento das principais funes urbanas, expresso
em termos de localizao, tipo e intensidade de uso das reas disponveis (cf. Prefeitura
Municipal de So Paulo, Plano Urbanstico Bsico de So Paulo, vol. 2, p. 5).
145
23. Apresentado o projeto Cmara, com todos os documentos do

plano, o Presidente desta o remeter s comisses competentes, para
estudo e parecer.
24. No h proibio de emendas. Claro tambm que o projeto do
plano diretor pode ser aprovado, com ou sem emendas, ou rejeitado.
No , porm, de boa prtica rejeit-lo in toum, ano ser que os estudos
tcnicos revelem sua absoluta inaceitabilidade, sua inexeqibilidade ou
sua inviabilidade econmica, e no haja meio de aperfeio-lo. Confor
me j dissemos certa vez: Se o plano deixar algo a desejar, importa aos
Vereadores procurar seu aperfeioamento, antes que sacrific-lo de vez.
Aperfeioar os projetos misso do legislador, mormente quando con
tm instrumento to importante para o crescimento e desenvolvimento
ordenado da comunidade. Rejeit-los, pura e simplesmente, se uma
faculdade do Legislativo, nem sempre se revela uma medida satisfa
tria e conveniente.17Por outro lado, devem ser evitadas emendas que
o desfigurem, lhe quebrem a coerncia ou o tornem inexeqvel, ou de
mera satisfao de interesse individual ou em detrimento do interesse
pblico.
11. Contedo e eficcia da lei do plano diretor
25. O contedo da lei do plano corresponde, em princpio, ao con
tedo do prprio plano. Cuidar da fixao dos objetivos e diretrizes
bsicas. Estabelecer as normas ordenadoras e disciplinadoras pertinen
tes ao planejamento territorial. Definir as reas urbanas, urbanizveis e
de expanso urbana. Dispor sobre a ordenao do solo, estabelecendo
as regras fundamentais do uso do solo, incluindo o parcelamento, o zo
neamento, o sistema de circulao enfim, sobre aqueles trs sistemas
antes indicados: sistema virio, sistema de zoneamento e sistema de
lazer e recreao.
26. Tais normas j podem conter em si todos os elementos para
sua eficcia e aplicao imediata, com o qu os efeitos do plano se
manifestaro diretamente vinculantes para os rgos pblicos e para
os particulares. Mas em alguns casos a lei do plano pode deixar certas
disposies para atuao ulterior, mediante leis especiais - por exem
plo, sobre uso do solo, edificaes. Pode tambm estabelecer as normas
fundamentais (as diretrizes), remetendo a regulamento os pormenores
de sua aplicao, como comum verificar-se no que tange s normas de
zoneamento. O plano diretor pode ser apenas geral, ficando sua atuao
dependendo de planos especiais, setoriais e plano executivo. Mas certo
17. Cf. nosso Manual do Vereador, 5 ed., p. 176.
146
que a lei do plano eficaz nos limites de suas determinaes, importando

efeitos desde logo vinculantes para os rgos pblicos e para os particu
lares, que ficam sujeitos s suas normas. Assim, so nulos os atos munici
pais contrrios s normas do plano. As limitaes propriedade privada
operam imediatamente, quer quanto s obrigaes de no-fazer, como a
regra non aedificandi, referentes s reas declaradas no-edificveis, quer
quanto s obrigaes de fazer, como a definio de rea em que o Poder
Pblico Municipal, mediante lei especfica, poder exigir, nos termos de
lei federal, que o proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado
ou no utilizado promova seu adequado aproveitamento, sob pena de
parcelamento ou edificao compulsrios (CF, art. 182, 4~).
27. A eficcia da lei do plano s opera, evidentemente, a partir de
sua entrada em vigor. Problema srio, contudo, pode manifestar-se na
pendncia da sua elaborao. vista das alteraes que ele promete efe
tivar na realidade existente, os. proprietrios, tendo em vista assegurar
direitos, podem tentar atuar no sentido contrrio ao previstoo que criar
dificuldade para a execuo do futuro plano. Entre ns nada h a fazer
para salvaguardar o interesse pblico assim ameaado, pois, enquanto no
aprovado o plano, os particulares estaro exercendo direito reconhecido
pela legislao vigente. Diante de tal situao, as legislaes da Itlia,
da Frana, da Alemanha e mesmo da Espanha introduziram as medidas
de salvaguarda, que possibilitam autoridade pblica, observados
certos requisitos, suspender toda outorga de licena para construir ou
urbanificar quando reconhea que os pedidos estejam em contraste com
o plano em preparo.
12. Execuo do plano diretor
28. A principal virtude de qualquer plano est na sua exeqibilidade
e viabilidade. Um plano que no seja exeqvel pior que a falta de pla
no, porque gera custos sem resultados.
29. A execuo material do plano diretor efetiva-se atravs da aplica
o da respectiva lei, o que pode exigir a expedio de leis especiais, de
regulamentos previstos ou necessrios, bem como de planos executivos,
planos especiais e planos parciais, nele exigidos.
30. Os instrumentos de execuo, segundo Spantigatti, so de duas
categorias - os que entendem com mecanismos de controle e os que en
tendem com mecanismos de substituio e do origem a quatro tipos:
controle por parte do Poder Pblico e controle por parte dos particulares;
substituio de titularidade nas atribuies dos Poderes Pblicos e subs
tituio de titularidade nos direitos privados.18
18. Manual de Derecho Urbanstico>pp. 295 e ss.
147
31. A licena de obras e o habite-se so os instrumentos de controle

pblico mais importantes, porque impedem a construo e o uso de im
veis em contraste com as determinaes do plano. O direito subjetivo e o
interesse legtimo de particulares, destinatrios das normas urbansticas
do plano, constituem os estmulos do controle particular, mediante aes
de anulao ou de impedimento de atos contrrios a essas normas.
32. A substituio do Municpio no exerccio das atribuies urbans
ticas no aceitvel no Brasil, porque falece competncia Unio e aos
Estados para tanto, mesmo em face da Constituio de 1988.
33. A substituio de titulares de direito privado prtica comum na
atuao urbanstica. Realiza-se por meio da desapropriao, da ocupao
temporria, do direito de preferncia (ainda no reconhecido entre ns,
salvo sobre o patrimnio histrico, artstico paisagstico), da execuo
das obras de urbanificao compulsria pelo Poder Pblico, quando o
obrigado no o fizer.
III - P lano s U rbanstico s E xecutivos
13. O plano de ao do Prefeito

. 34. Convm que o plano diretor no seja muito minucioso. Dever
ter a feio de um plano geral, que estabelea as diretrizes da ordenao
municipal, deixando os aspectos de atuao concreta para os planos exe
cutivos. Todavia, no h de ser to geral que no surta efeitos imediatos;
se no, possvel correr o risco de, no se preparando plano executivo,
tomar-se incuo.
35.
Um desses instrumentos executivos o plano de ao do
Prefeito. No que ele seja, em si, um plano tipicamente urbanstico na
sistemtica atual; mas, como vimos, ele constitui um dos instrumentos
do planejamento municipal. por meio dele que cada Prefeito, ao
ser eleito, define sua ao governamental, sem quebra do processo de
planejamento implantado e, portanto, com observncia das diretrizes
consubstanciadas no plano diretor. Vale dizer: cada Prefeito, se quiser
exercer uma ao planejada, definir os programas que deseja executar
dentro das diretrizes traadase aqui que se vinculam ao planejamento
local em cada exerccio a lei de diretrizes oramentrias, o oramentoprograma anual e o oramento plurianual, referidos em vrias leis org
nicas municipais como instrumentos do planejamento municipal. Esses
instrumentos, coordenados com o piano diretor, na verdade, fncionam
tambm como instrumentos de execuo deste.
148
14. Os planos parciais de atuao urbanstica

36. O plano diretor plano geral e global, destinado a estabelecer
as diretrizes e normas fundamentais para a ordenao territorial do Mu
nicpio. Nele prprio j devem ser previstas situaes particulares de
atuao urbanstica que aconselhem a elaborao de planos adequados
que desenvolvam apenas partes da previso geral daquele. Assim, pos
svel pensar em planos de alinhamento, planos de zoneamento, planos
de execuo do sistema virio planejado.
37. Vale dizer: os planos parciais constituem meios de execuo do
plano diretor. So, pois, planos executivos deste, tanto quanto o plano de
ao do Prefeito. A diferena est em que este visa mais atuao dos
aspectos econmicos e sociais, enquanto aqueles so voltados para os
aspectos tipicamente urbansticos da organizao fsico-territorial.
IV
- P lanos U rbansticos E speciais
15. Caracterizao
38. Mais adiante veremos que a ordenao do solo poder ser de
carter geral de que instrumento o plano urbanstico geral (plano
diretor) ou de carter especial ditada por situaes especiais que
aconselhem medidas especificas de planejamento. Os objetivos especiais
a serem alcanados que imporo a necessidade de planos especiais, em
cada situao, a fim de realiz-los.
16. Referncia geral e remisso
39. Assim podem ser considerados os planos de implantao de
distritos industriais, os planos de renovao urbana, os planos de urba
nificao prioritria etc. - a respeito dos quais voltaremos mais minucio
samente no Ttulo IV.
17. Relao entre o planejamento econmico-social
e o planejamento urbanstico
40. No precisamos repetir o que j ficou dito ou seja, que nossa
crtica concepo do plano diretor de desenvolvimento integrado no
quer dizer que concebemos um planejamento urbanstico desvinculado
do planejamento econmico e social. O que sustentamos que essa vinculao no pode ser feita no nvel horizontal, como se props, na esfera
municipal. Planejamento econmico e social e planejamento urbanstico
so dois aspectos do planejamento global. A pretenso de integr-los
entre si - ou, na verdade, de integrar o planejamento urbanstico no
149
planejamento econmico e social - que nos parece ter gerado uma

distoro, em prejuzo do desenvolvimento urbano harmonioso.
41.
Parece-nos que, nesse particular, assiste inteira razo a Manuel
L. da Costa Lobo quando, procurando estabelecer a relao entre os
dois tipos de planejamento, mostra que h distines - metodolgicas,
inclusive - que aconselham dar-lhes tratamento separado sem, no entan
to, desvincul-los entre si. Eis como apresenta o problema: Seja-me
permitido relembrar, ainda, como bem sabido de todos, que a prtica
do planejamento urbanstico, atividade diferenciada pelos seus mtodos
de trabalho, perodos de previso, continuidade de ao e processos de
relao com a realidade, carece, porm, de estar perfeitamente integrada
no que chamaremos o planejamento global, cpula de coordenao de
todas as atividades que s Administraes caiba dirigir, fomentar ou,
simplesmente, auscultar de forma vigilante. assim que, no planeja
mento integral, correntemente se distinguem duas ,facetas com suas
particularidades prprias - o planejamento scio-econmico e o planeja
mento fsico ou planejamento urbanstico: Estas duas facetas, se, por
um lado, permitem encarar como acertada a constituio de equipes
e rgos separados relativos a cada uma das especialidades, tambm,
exatamente porque so duas facetas duma mesma perspectiva, implicam
uma apertada e eficiente conjugao de estudos e esforos, em tempo
oportuno, em que o setorismo e a deslealdade so de denunciar e pron
tamente extirpar, sempre que necessrio.19O autor ilustra sua lio com
a seguinte figura:
Planejamento
. Global
Global
18. Contedo e base do plano urbanstico desmistificado

42.
A tcnica do planejamento urbanstico e dos respectivos pla
nos muito mais simples que a sofisticao uniformizante, para todo
19.
Manuel L. da Costa Lobo, Da Esquematizao Realidade nos Planejamentos
Urbansticos, pp. 7-8.
150
o pas, do plano diretor de desenvolvimento integrado. Reconhece-se,

hoje, que o Municpio onde o planejamento urbanstico alcanou xito
efetivo foi o de Curitiba. L se implantou um processo permanente de
planejamento urbanstico de bases simples e democrticas, elaborando-se
plano diretor de carter puramente urbanstico, para orientao e con
trole do desenvolvimento integrado do Municpio, visando a propiciar
melhores condies para o desenvolvimento integrado e harmnico e o
bem-estar social da comunidade, bem como da regio metropolitana de
Curitiba.20 Fixaram-se as diretrizes bsicas do plano relativas ao sis
tema virio, ao zoneamento, ao loteamento, renovao urbana, pre
servao e revitalizao dos setores histrico-tradicionais, edificao,
aos servios pblicos e equipamentos comunitriose nada mais, como
se v do plano diretor aprovado pela Lei 2.828, de 31.7.1966, que teve
continuidade, sob a orientao e superviso do Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano de Curitiba (IPPUC).
43. O contedo e as bases do plano urbanstico desmistificado no
passaro realmente do estabelecimento de diretrizes bsicas da ordena
ofisico-territorial do Municpio, acompanhadas do conjunto de mapas
e plantas correspondentes relativamente aos trs sistemas j por ns
referidos: sistema virio, sistema de zoneamento e sistema de lazer e re
creao tudo segundo a realidade local e os objetivos estabelecidos.
44. Talvez fosse o caso de retomar o caminho abandonado, que via
no planejamento urbanstico municipal um processo que se desenvol
via em trs etapas, sucessivamente interdependentes: (1~) pr-plano,
ou plano preliminar; (2) plano diretor geral; (3) planos executivos,
inclusive planos parciais e planos especiais ou setoriais (Estatuto da
Cidade, art. 4-, III, g), aproveitando-se a experincia metodolgica
adquirida nestes ltimos anos.
45. Os aspectos econm icos, quando cabveis, realizar-se-o
simplesmente na ordenao do solo. Fora disso, constituiro, juntamente
com os sociais, objeto dos planos de ao governamental do Prefeito,
de sorte que a viso do planejamento global do Municpio incluir essas
duas facetas: a do planejamento urbanstico e a do planejamento econ
mico e social, com sua metodologia prpria e seus objetivos peculiares.
preciso no olvidar que o planejamento urbanstico pode prosperar
sem um sofisticado planejamento econmico e social, porque nele, sem
sair dele, j existem componentes sociais e efeitos econmicos bastantes
para que o desenvolvimento urbano/rural do Municpio se realize harmonicamente. Mas o contrrio no se d, pois o planejamento econmico
e social, em si, no contm, necessariamente, o urbanstico.
20. Cf. art. l s da Lei 2.828, de 31.7.1966.
Captulo VI
Do Plano Urbanstico Metropolitano

1. Ordenaojurdica das urbanizaes contguas. 2. Institucionalizao
das regies metropolitanas. 3. Funes pblicas de interesse comum:
natureza e titularidade. 4. O planejamento e o plano metropolitanos.
1. Ordenao jurdica das urbanizaes contguas

1, No cabe, aqui, um estudo aprofundado do fenmeno metropoli
tano e sua institucionalizao no Brasil, a respeito dos quais j foram
produzidos estudos de grande valor.1
Toma-se, no entanto, indispensvel tecer algumas consideraes so
bre ele, a fim de ser fixado entendimento terico que oriente a problem
tica do planejamento urbanstico metropolitano e do respectivo plano.
2. O desenvolvimento industrial gerou a grande cidade dos nossos
dias, cujo crescimento acelerado amplia a Urbanizao de reas prximas,
interligando ncleos vizinhos, subordinados a Administraes autno
mas diversas. Essa continuidade urbana, que abrange vrios ncleos
subordinados a Municpios diferentes, gera problemas especficos que
demandam soluo uniforme e comum. Mesmo sem essa continuidade
urbana surgem situaes urbanas contguas, polarizadas ou no por um
ncleo principal, que requerem organizao jurdica especial que pro
picie tratamento urbanstico adequado ao aperfeioamento da qualidade
de vida de todo o assentamento humano da rea.
1.
Cf. Adilson Abreu Dallari, Subsdios para a criao imediata de entidades me
tropolitanas, RDP 12/309, e O uso do solo metropolitano, RDP 14/285; Alaor Caff
Alves, A competncia municipal e o planejamento metropolitano, RDP 14/292; Redistribuio de rendas tributrias em regio metropolitana*Revista da Procuradoria-Geral
do Estado de So Paulo 10/379; e Planejamento Metropolitano e Autonomia Municipal
yioDireito Brasileiro; Enrico de Andrade Azevedo, Instituio de regies metropolitanas
no Brasil, RDP 21191; Instituio e administrao das regies metropolitanas, Revista
de Administrao Municipal 129/5; e A regio metropolitana no Brasil e seu regime
152
S. Esse fenmeno, que resulta da expanso urbana, constitui uma

realidade ftica, sociolgica, e se transforma, entre ns, em entidades
jurdicas, como regies metropolitanas, aglomeraes urbanas ou microrregies, quando institudas por lei complementar estadual, na forma
prevista no art. 25, 3-, da CF.
4. As regies metropolitanas j eram previstas na Constituio de
1967/1969, que atribua Unio competncia para institu-las por lei
complementar com Municpios que fossem parte de uma mesma comu
nidade scio-econmica. Com base nessa previso constitucional foi pro
mulgada a Lei Complementar 14/1973, criando as regies metropolitanas
de So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba,
Belm e Fortaleza; e pela Lei Complementar 20, de 10.7.1974, a do Rio
de Janeiro. A Unio, na verdade, as instituiu, mas no tomou mais, pra
ticamente, conhecimento delas. Os Estados que ficaram responsveis
por sua estruturao e funcionamento, criando empresas ou autarquias
para dar-lhes efetividade.
5. Agora, a Constituio atribui aos Estados a competncia, mediante
lei complementar, no s para instituir regies metropolitanas, mas tam
bm para instituir aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas
por agrupamentos de Municpios limtrofes, para integrar a organizao,
o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum
(art. 25, 3a).
6. Sobre as microrregies j nos pronunciamos antes.As aglomera
es urbanas ainda no tiveram organizao legal que permita um estudo
mais aprofundado dessa nova forma de institucionalizao urbana. nico
problema que se apresenta agora a distino entre regies metropojurdico, in O Desafio Metropolitano (Srie: Documentos-1), 1976; Eros Roberto Grau,
Regies Metropolitanas, Regime Jurdico, 1974; Anlise, crtica e implementao da
legislao metropolitana, Revista Brasileira de Estudos Polticos 40/25; e Regies
metropolitanas: uma necessria reviso de concepes, RT 521/11.
ARevista Brasileira de Estudos Polticos dedicou seun. 40 (janeiro/l975) s regies
metropolitanas, com artigos de Raul Machado Horta (Direito constitucional brasileiro e
as regies metropolitanas); Eros Roberto Grau (artigo cit. supra); Mauro Barcelos Filho
(O controle do uso do solo metropolitano); Srgio Tostes (Problemas tributrios da
regio metropolitana); Gilson de Assis Dayrell (Problemas institucionais na implantao
da regio metropolitana de Belo Horizonte).
O volume O Desafio Metropolitano, j citado, alm do texto de Eurico de Andra
de Azevedo, traz, ainda: Roberto Cerqueira Csar (As megalpoles); Lcio Gregori
(Planejamento integrado); Marino Pazzaglini Filho (O desempenho do sistema de
planejamento e administrao metropolitana); Srgio Zaratin (Aspectos da problemtica
do uso do solo na Grande So Paulo) entre outros.
V., ainda: Srgio Feiraz, As regies metropolitanas no Direito Brasileiro, RDP
37-38/19; Paulo B. de Arajo Lima, As regies metropolitanas e seus aspectos institu
cionais, RDA 129/11.
DO PLANO URBANSTICO METROPOLITANO
153
litanas, aglomeraes urbanas e microrregies. Uma palavra a respeito

dessa distino se faz necessria, a fim de que possamos tratar das regies
metropolitanas expurgadas de confuses, embora desde j seja possvel
afirmar que muitas das consideraes feitas sobre elas tambm valero
para as aglomeraes urbanas.
7.
Num primeiro momento propusemos a seguinte caracterizao
das trs formas:
Regio metropolitana constitui-se de um conjunto de Municpios
cujas sedes se unem com certa continuidade urbana em tomo de um
Municpio. Microrregies formam-se de grupos de Municpios lim
trofes com certa homogeneidade e problemas administrativos comuns,
cujas sedes no sejam unidas por continuidade urbana. Aglomeraes
urbanas carecem de conceituao, mas de logo se percebe que se trata
de reas urbanas sem um plo de atrao urbana, quer tais reas sejam
das cidades-sedes dos Municpios, como na Baixada Santista, ou no.2
As Constituies Estaduais nem sempre foram, tambm, muito precisas
na caracterizao dessas entidades. A de So Paulo assim as conside
rou, no art. 153:1 - regio metropolitana o agrupamento de Municpios
limtrofes que assuma destacada expresso nacional, em razo de elevada
densidade demogrfica, significativa conurbao de funes urbanas
e regionais com alto grau de diversidade, especializao e integrao
scio-econmica, exigindo planejamento integrado e ao conjunta
permanente dos entes pblicos nela atuantes; II - aglomerao urbana
o agrupamento de Municpios limtrofes que apresente relao de in
tegrao funcional de natureza econmico-social e urbanizao contnua
entre dois ou mais Municpios ou manifesta tendncia nesse sentido, que
exija planejamento integrado e recomende ao coordenada dos entes
pblicos nela atuantes; Edmicrorregio o agrupamento de Municpios
limtrofes que apresente, entre, si, relaes de interao funcional de
natureza fsico-territodal, econmico-social e administrativa, exigindo
planejamento integrado com vistas a criar condies adequadas para o
desenvolvimento e integrao regional.
A Constituio do Esprito Santo procurou dar uma distino, mas
acabou introduzindo no conceito de regio metropolitana tambm o de
aglomerao. Contudo, pode ter utilidade conhec-la, quando conside
ra, no art. 2 1 6 :1 ~ regio metropolitana o agrupamento de Municpios
limtrofes que apresentem cumulativamente grande porte e expressiva
densidade demogrfica, intensas relaes de natureza econmica e social,
elevado grau de urbanizao contnua entre dois ou mais Municpios,
tendo a presena ou de uma aglomerao urbana, ou de uma cidadeplo, ou da Capital do Estado, que comande e estruture a integrao
2. Cf. nosso Curso de Direito Constitucional Positivo, 33a ed., pp. 664-665,
154
regional, caracterizando-se como rea de influncia sobre outras re

gies do Estado ou do Pas; II aglomerao urbana o agrupamento de
Municpios limtrofes que apresentem intensas relaes de integrao
funcional de natureza econmica e social, multiplicidade de ofertas de
bens e servios que atendam prpria regio ou, eventualmente, a ou
tras regies estaduais, formando, ou com tendncia a formar, reas de
urbanizao contnua entre dois ou mais Municpios; H Imicrorregio
o agrupamento de Municpios limtrofes que apresentem, entre si, ou
com a cidade-plo regional, relao funcional de natureza econmica,
social ou fsico-territorial, com oferta de bens e servios que atendam
preponderantemente a seu prprio mbito.
Outras Constituies Estaduais no chegam a tentar uma diferencia
o, ou transcrevem o texto da Constituio Federal (art. 25, 3a), como
a do Estado do Par (art. 50, 2a), ou apenas acrescentam mecanismos
(recursos financeiros, compensao financeira), sem discriminar uma
forma das outras (Constituies dos Estados da Paraba, arts. 24-29, e
do Rio Grande do Sul, arts. 16-18). A de Minas desce a pormenores de
organizao, exigindo a presena de requisitos para a instituio das
entidades, definindo casuisticamente o conceito de funes pblicas
de interesse comum. Distingue a regio metropolitana da aglomerao
urbana pela forma de organizao, prevendo para a primeira uma assem
blia metropolitana, e pelas fimes pblicas de interesse comum, que
descreve especificamente para cada uma (arts. 42-50).
8.
A diferena entre as microrregies e as duas outras no difcil,
porque no se trata de problema urbano. Mas as dificuldades de estre
mar as regies metropolitanas das aglomeraes urbanas revelam a
inconvenincia da previso constitucional de duas instituies pra um
fenmeno urbano essencialmente idntico. Ora, a idia de destacada
expresso nacional, elevada densidade demogrfica e significativa
conurbao e de funes urbanas e regionais com alto grau de diversida
de para caracterizar as regies metropolitanas na Constituio do Estado
de So Paulo vale para a realidade desse Estado, no para os demais. Os
requisitos diferenciadores da regio metropolitana constantes da Consti
tuio do Esprito Santo - grande porte e expressiva densidade demogr
fica, intensas relaes de natureza econmica e social, elevado grau de
urbanizao contnua entre dois ou mais Municpios, tendo a presena
ou de uma aglomerao urbana, ou de uma cidade-plo, ou da Capital
do Estado, cumulados so irreais para esse mesmo Estado, que no
tem qualquer conurbao urbana que preencha cumulativamente aquelas
exigncias. Na verdade, s So Paulo que se apresenta com realidades
urbanas capazes de gerar as duas formas de instituies, mantendo como
regio metropolitana a Grande So Paulo e criando como aglomeraes
urbanas outras urbanizaes contnuas (Campinas, Baixada Santista).
155
9. Destaque deve ser feito para o Cear, cuja Constituio no s

fez uma distino bem plausvel entre aquelas entidades, como as situou
como instrumentos de descentralizao e integrao municipal. Com
efeito, seu art. 43 estatui que a conformao municipalista se exprime
pela convergncia de dois processos articulados: descentralizao e
integrao. Pela descentralizao afirma-se a individualidade poltica
do Municpio, compreendendo auto-organizao e utogovemo. Pela
integrao regional realiza-se a aglutinao de Municpios limtrofes,
identificados por afinidades geoeconmicas, scio-eonmicas e scioculturais, para superar os desequilbrios internos e os efeitos inibitrios
do desenvolvimento harmnico em todo espao territorial cearense,
com as discriminaes seguintes: (a) regio metropolitana, formada pelos
Municpios adjacentes a Fortaleza atingidos pelos efeitos da conurba
o por onde se v que a se atende quela idia de um conjunto de
cidades sob a influncia de outra maior; (b) microrregies, integrando
os Municpios em comuns peculiaridades fisiogrficas e scio-culturais;
(c) aglomerados urbanos, definidos por agrupamentos de Municpios
limtrofes que possuam funo pblica de interesse comum.
Depois disso, a Constituio cearense no se preocupou mais com
as aglomeraes urbanas, certamente em funo de uma realidade onde
elas no se manifestam. Cuidou, mais minuciosamente, da estrutura das
regies metropolitanas e das microrregies, para as quais prev dois r
gos regionais: (a) o Conselho Deliberativo, composto do Presidente das
Cmaras Municipais e dois Vereadores, de Deputados mais votados no
contexto regional, de representante de sindicatos e de outras organizaes
sociais; (b) o Conselho Diretor, composto dos Prefeitos dos Municpios
aglutinados. Pode-se criticar essa organizao, que tem bastante seme
lhana com os dois Conselhos previstos na Lei Complementar 14/1973:
Conselho Consultivo e Conselho Deliberativo.
10. Aqui, s trataremos das regies metropolitanas, porque no h
institucionalizao de aglomerao urbana e porque das microrregies
j cuidamos no captulo referente ao planejamento urbano estadual.
2. Institucionalizao das regies metropolitanas

11. A regio metropolitana no Brasil , portanto, um conceito
jurdico, j que assim se reputar a conurbao instituda nos termos do
art. 25, 3G, da CF. Isso no exclui, claro est antes, pressupe a
existncia do fenmeno como fato econmico, social, urbanstico.3Mas,
3.
Cf. Alaor Caff Alves, Planejamento Metropolitano e Autonomia Municipal no
Direito Brasileiro, p. 154: O fenmeno metropolitano se manifesta sob mltiplos as-
156
sob esses aspectos, o fenmeno inorgnico, emprico, problemtico, ao

passo que, definido juridicamente, toma forma, persegue organizao,
institucionaliza-se. No a Constituio que a realiza, por si. Apenas
possibilita sua criao. D as bases para seu estabelecimento, quando,
no citado art. 25, 3, estatui que os Estados podero, mediante lei
complementar, instituir regies metropolitanas, (...) constitudas por
agrupamentos de Municpios limtrofes;
Os tomistas encontram nesse dispositivo bom enunciado para a
aplicao da doutrina das quatro causas, dizendo que a causa eficiente
das regies metropolitanas s pode ser o Estado, porque s este pode
estabelec-las; a causa form al ser a lei complementar, porque esta a
form a legal, nica, que a Unio est autorizada a utilizar para estabelecer
as regies metropolitanas; a causa material manifesta-se nos elementos
de que se constituem as regies metropolitanas, ou seja: um conjunto de
Municpios (dois ou mais) integrantes do mesmo agrupamento limtrofe;
a causa final, que se realiza na finalidade para a qual as regies sero
estabelecidas: a execuo defunes pblicas de interesse comum. Claro
que essas quatro causas no explicam as regies metropolitanas. No
caracterizam seno os pressupostos formais de sua institucionalizao.
Tanto verdade que da no deflui nem sintoma de conurbao ou de
reas congestionadas de ncleos urbanos razoavelmente expandidos
que se reconhea como indispensvel para que se tenha uma .regio
metropolitana.
12.
O direito urbanstico no se satisfaz com esse formalismo que
encobre a realidade que fundamenta o estabelecimento das regies me
tropolitanas, cujos elementos estruturais no ho de ser apenas a existn
cia de um conjunto de Municpios limtrofes, porque isso no lhes d
qualquer conotao especfica, peculiar; no as distingue de outro tipo
de regio, como as aglomeraes urbanas e as microrregies. O que d
a essncia ao conceito de regio metropolitana, o que justifica, o que
legitima sua definio por lei complementar estadual, precisamente
o fenmeno da conurbao, ou seja: a existncia de ncleos urbanos
contguos, contnuos ou no} subordinados a mais de um Municpio, sob
a influncia de um Municpio-plo. A Constituio, ao falar em regies
constitudas de Municpios, quer apenas dizer que as reas urbanizadas
que integram a regio metropolitana ho de estar subordinadas a mais de
pectos, especialmente sob os aspectos econmico, social, urbanstico, poltico e jurdico.
A realidade da metrpole uma s, porm, no plano do conhecimento que se tem dela,
pode ser caracterizada parcialmente, conforme o enfoque pelo qual seja considerada.
E, logo na p. 156, conclui que a regio metropolitana tem uma realidade jurdica que
reflui substancialmente sobre as demais realidades (econmica, social, urbanstica etc.),
conformando-as tambm, sem, contudo, subtrair-lhes as singularidades.
157
um Municpio; vale dizer: no haver regio metropolitana sem a par

ticipao de mais de um Municpio. No basta para o estabelecimento de
uma regio metropolitana, entre ns, que a cidade seja grande, complexa,
e se estenda, tentacular e absorventemente, pelos subrbios ou arredores,
passando as populaes respectivas a ter necessidades comuns e de reso
lues essenciais vida ordenada e progressiva da comunidade urbana,
se essa realidade se contiver no territrio de um nico Municpio. Foi
para denotar a essncia do fenmeno que definimos, certa vez, a regio
metropolitana como um conjunto de cidades prximas, polarizadas por
uma cidade maior, sem necessidade de verificao de continuidade urba
na* E que o conceito de cidade no sistema brasileiro, como j vimos,
corresponde ao ncleo urbano bsico, principal, do Municpio, porque
sua sede e lhe d o nome. Portanto, falar em conjunto de cidades
envolver um conjunto de Municpios por .seu elemento caracterizador,
ao mesmo tempo em que se explicita o verdadeiro elemento estrutural,
material, da regio metropolitana, que no texto constitucional aparece
precisamente na utilizao da expresso regies metropolitanas, que
se refere, como j observamos, a uma espcie de conurbao (realidade
ftica, antolgica, essncia conceituai) reconhecida pelo Direito, no
sistema brasileiro.
.
13 Essa compreenso do fenmeno indispensvel para a soluo
de questes que tm afligido a doutrina. Mas s interessa tratar, aqui,
da titularidade do chamado interesse metropolitano e da competncia
para a elaborao do plano metropolitano, que envolvem tambm a da
sua natureza e posio - questes que sero examinadas sucessivamente
nos itens seguintes. Agora, no entanto, convm ressaltar uma conseqn
cia daquele entendimento: a de que as regies metropolitanas no se
contundem com as microrregies ou regies intra-estaduais, que so
regies espaciais definidas para fins administrativos, que tambm pres
supem a existncia de um agrupamento de Municpios limtrofes com
interesses comuns. A regio metropolitana mais que isso; sua essncia,
pelo visto, no est nesses elementos, mas na comunidade integrada
em um espao fortemente urbanizado pelo qu ela se apresenta como
4.
Cf. nosso Curso de Direito Constitucional Positivo, 4aed., p. 160, sem preocupa
o de conceituar, mas apenas de destacar seus componentes essenciais: A regio me
tropolitana seria um conjunto de cidades prximas, pertencentes mesma comunidade
scio-econmica, polarizadas por uma cidade maior, sem necessidade da verificao de
continuidade urbana conceito no reproduzido nas edies posteriores (cf. 33a ed., p.
665). Para outros conceitos de regio metropolitana segundo o regime da Constituio
de 1969, cf., ainda: Alaor CaT, Planejamento. Metropolitano e Autonomia Municipal
no Direito Brasileiro, p. 159; Eros Roberto Grau, Regies Metropolitanas, Regime
Jurdico, pp. 25-26; Srgio Feiraz, "As regies metropolitanas no Direito Brasileiro,
RDP 37-38/19.
158
regio urbana, e no puramente territorial. Por isso, manifesta-se como

uma comunidade de interesse urbanstico especial. E verdade que essas
caractersticas bsicas se encontram tambm nas aglomeraes urbanas,
que a Constituio de 1988 reconheceu como entidades passveis de
organizao jurdica; mas, como antes se disse, a idia de conjuntos de
cidades polarizadas por uma cidade maior traz a nota distintiva, como
examinaremos depois.
14. Essa realidade urbanstica especial, que constitui o substrato
e fundamento das regies metropolitanas, foi muito bem captada pela
justificativa que acompanhou a proposta de emenda constitucional de
autoria do ento senador Eurico Rezende, de que se originou o 10 do
art. 157 da Constituio do Brasil de 1967, traduzido no art. 164 da EC
1/1969. In verbis: As regies metropolitanas constituem hoje em dia
uma realidade urbanstica que no pode ser desconhecida das Adminis
traes modernas, nem omitida no planejamento regional. Por regies
metropolitanas entendem-se aqueles Municpios que gravitem em tomo
da grande cidade, formando com esta uma unidade scio-econmica,
com recprocas implicaes nos seus servios urbanos e interurbanos.
Assim sendo, tais servios deixam de ser de exclusivo interesse local,
por vinculados estarem a toda comunidade metropolitana. Passam a
constituir a tessitura intermunicipl daquelas localidades, e, por isso
mesmo, devem ser planejados e executados em conjunto por uma Ad
ministrao unificada e autnoma, mantida po r todos os Municpios da
regio, na proporo de seus recursos, e, se estes forem insuficientes, ho
de ser complementados pelo Estado e at mesmo pela Unio, porque os
seus benefcios tambm se estendem aos Governos Estadual e Federal.
Eis por que a Emenda prope um reconhecimento constitucional dessa
realidade, possibilitando a unificao dos servios intermunicipais de
regies metropolitanas, subveno estadual e federal, se necessrio,
para o pleno atendimento da imensa populao que se concentra nessas
regies5 (grifamos).
15. A Lei Complementar 14/1973, que estabeleceu as regies
metropolitanas de So Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife,
Salvador, Curitiba, Belm e Fortaleza6e regulou a norma constitucional,
acabou deformando seu sentido, atribuindo encargos e competncia aos
Estados-membros indevidamente, gerando um sistema de organizao
5. Cf. in Raul Machado Horta, Direito constitucional brasileiro e as regies metro
politanas, Revista Brasileira de Estudos Polticos 40/13; Eros Roberto Grau, Regies
metropolitanas: uma necessria reviso de concepes, RT 521/28; Eurpedes Carvalho
Pimenta, O Municpio Brasileiro: Evoluo e Crise, p. 175.
6. A essas, a Lei Complementar 20/1974 acrescentou a regio metropolitana do
Rio de Janeiro.
159
administrativa metropolitana ineficaz, a ponto de os Estados tentarem

suprir as deficincias com a criao de entidades paralelas (empresa
pblica, autarquia) incompreensveis luz do dispositivo do art. 164 da
CF de 1969, cuja inaceitabilidade poltica responde pelas resistncias
e conflitos que emperraram a viabilidade da instituio. Essas regies
metropolitanas perduram, em face da Constituio vigente, at que os
Estados disponham de outro modo pela lei complementar prevista no
art. 25, 32.
5. Funes pblicas de interesse comum: natureza e titularidade
16.
Aquelas deformaes repercutem negativamente na compreenso
da natureza e da titularidade das funes pblicas de interesse comum,
em razo das quais se institucionalizam as regies metropolitanas. Os
autores, em geral, sustentam que, deixando de ser de natureza local,
teriam que ser concebidas como estaduais, pelo qu as regies me
tropolitanas seriam entidades estaduais, confimdindo-as com as regies
intra-estaduais da que tambm aos Estados competiria a elaborao
do plano metropolitano.7 A literatura existente sobre o tema no pode
mais ser invocada, porque elaborada em funo dos conceitos de ser
vios comuns e comunidade scio-econmica do sistema anterior
(CF de 1969, art. 164), eno de funes pblicas d interesse comum,
do sistema vigente (CF d 1988, art. 25, 3a) - embora no haja uma
diferena essencial, mas quantitativa, na medida em que a clusula atual
parece ser mais ampla e mais abrangente, talvez at justificando uma
nova postura sobre o tema. Contudo, citaremos essa literatura, porque
ainda pode ter validade no que tange titularidade daquelas funes tanto
quanto o tinha para os servios comuns, mas sempre com a ressalva de
que possvel que os autores mencionados no mantenham a mesma
posio em face do novo texto. Valham as citaes como homenagem,
ao menos, aos desbravadores do tema. Assim que Alaor Caff Alves
acha que essa titularidade no pode ser imputada exclusivamente a uma
nica entidade poltico-administrativa. Juridicamente - acrescenta ele - ,
portanto, no se reconhece o interesse metropolitano seno como parcela
dos respectivos interesses das unidades poltico-administrativas envol
vidas na promoo e execuo dos servios comuns. Da a conotao
especfica includa na idia de servio comum, (hoje, funes pblicas
de interesse comum) em termos de cooperao mtua entre os nveis de
7.
Cf. Eros Roberto Grau, Regies Metropolitanas, Regime Jurdico, pp. 121 e ss.
e 161 e ss.; Eurico de Andrade Azevedo, A regio metropolitana no Brasil e seu regime
jurdico, O Desafio Metropolitano, p. 18; Srgio Ferraz, As regies metropolitanas no
Direito Brasileiro, RDP 37- 38/ 23 .
160
governo, considerados horizontal (entre Municpios da mesma regio) e

verticalmente (entre Unio, Estado e Municpios).8 uma postura que
no podia ser aceita no sistema anterior, como procuramos demonstrar
na l edio deste livro. Mas tambm parecia inaceitvel a que, revendo
posio anterior, adotara Eros Roberto Grau, ao dizer que os Municpios
sero os titulares do interesse metropolitano9 - ainda que, a nosso ver,
ele roasse, com muita freqncia, a verdadeira posio do problema na
poca, ao falar em interesse interlocal, ao recusar a identificao das
regies metropolitanas s regies intra-estaduais, ao distinguir regies
de servio e de desenvolvimento e, finalmente, ao chegar, mesmo, para
o sistema ento vigente, ao enunciado adequado da questo: da com
petncia intermunicipal o exerccio das funes atinentes ao interesse
metropolitano.10
17.
A posio de Alaor Caff no poderia, ento, ser aceita, porque
no se compadecia com a ratio legis do texto constitucional, que, ao fa
lar em realizao de servios comuns, coligara estes a um referencial,
Municpios - pelo qu se tratava de servios comuns dos Municpios
constitudos em regio metropolitana, e no servios comuns das entida
des poltico-administrativas (Unio, Estado e Municpios), a serem
executados na regio metropolitana. Nisso, alis, a Lei Complementar
14/1973 no trateou o sentido da norma constitucional, pois reputou de
interesse metropolitano os servios comuns aos Municpios que integram
a regio - quais sejam, os assim enumerados no art. 5a: I - planejamento
integrado do desenvolvimento econmico e social; II - saneamento b
sico, notadamente abastecimento de gua e rede de esgotos e servio de
limpeza pblica; III - uso do solo metropolitano; IV -transportes e siste
ma virio; V - produo e distribuio de gs combustvel canalizado; VI
aproveitamento dos recursos hdricos e controle da poluio ambiental,
na forma que dispuser a lei federal; VH outros servios includos na
rea de competncia do Conselho Deliberativo por lei federal.
A relao que ainda prevalece bem demonstra que se tratava de
servios de peculiar interesse local, salvo o aproveitamento dos recursos
hdricos e o controle da poluio ambiental, que eram e so de com
petncia comum (CF, art. 23).
Constituda a regio metropolitana, esses servios, no que sejam
comuns aos Municpios que a integram, perdem as caractersticas de
servios locais de peculiar interesse municipal, para se tomarem de in
teresse metropolitano.
8. Planejamento Metropolitano e Autonomia Municipal no Direito Brasileiro, pp.
164-165. Claro que, agora, a referncia Unio j no tem cabimento.
9. Regies metropolitanas: uma necessria reviso de concepes, R T 521/30.
10. Idem, RT 521/33 (Concluses, item 37).
161
Assim, por exemplo explicamos certa feita se em um ncleo

urbano isolado os servios de transportes, sistema virio, saneamento b
sico, uso do solo, produo e distribuio de gs combustvel canalizado,
aproveitamento dos recursos hdricos e controle de poluio ambiental,
planejamento integrado do desenvolvimento econmico e social, entre
outros, caracterizam servios locais de peculiar interesse municipal e
ho de ser prestados pelo respectivo Municpio, em uma rea ou regio
metropolitana eles desbordam dessa caracterizao, porque ultrapassam
o interesse puramente local e municipal, e incluem-se entre o interesse
comum a todos, e, assim, ho de conceituar-se como de interesse me
tropolitano
18.
Agora, a Constituio fala em organizao, planejamento e
execuo de funes pblicas de interesse comum. E, como tudo isso
institudo por lei complementar estadual, nada tendo mais a Unio
a ver com o problema, bem se pode aceitar o entendimento que Alaor
Caff Alves dava para a titularidade dos servios comuns. Ou seja: a
titularidade no pode ser imputada a qualquer das entidades em si, mas
ao Estado e aos Municpios envolvidos, no em termos de cooperao
mtua entre esses nveis de governo, como propugnava aquele autor salvo, claro est, onde a Constituio Estadual, como no Rio Grande do
Sul (art. 16, Ia), prev a participao municipal segundo sua vontade de
associar-se numa regio metropolitana, mediante aprovao da Cmara
Municipal. No nos parece, em princpio, que se trate de cooperao,
porque a lei complementar estadual, ao instituir a regio metropolitana,
implica a definio das funes pblicas de interesse comum. Comum
a quem? Funes pblicas de interesse comum a Estado e Municpio na
regio metropolitana e essa parece-nos a fundamental alterao que
a atual formulao constitucional implica. E cabe lei complementar
estadual definir essas funes pblicas de interesse comum. Mas essa
definio tem limites, pois entre elas, evidentemente, no podem estar
as de estrito interesse local, as que no tm dimenso metropolitana, que
continuam integrando a autonomia dos Municpios integrantes; nem as
do Estado que no sejam tambm de estrito interesse metropolitano. A
Constituio de Minas (art. 43) enumerou as que considerou ser dessa
natureza: I transporte intermunicipal e sistema virio de mbito me
tropolitano; II - segurana pblica; m - saneamento bsico, notadamente
abastecimento de gua, destinao de esgoto sanitrio e coleta de lixo
urbano, drenagem pluvial e controle de vetores; IV uso do solo me
tropolitano; V aproveitamento dos recursos hdricos; VI produo e
distribuio de gs canalizado; VII cartografia e informaes bsicas;
W I preservao e proteo do meio ambiente e combate poluio;
11. Nosso Curso de Direito Constitucional Positivo, 4a ed.5pp. 184-185.
162
IX - habitao; X planejamento integrado do desenvolvimento scioeconmico; XI outras, definidas em lei complementar.

Pode-se notar que essa relao pouco difere se que difere da
relao dos servios comuns do sistema da Lei Complementar 14/1973.
Arrolam-se, a, poucas funes pblicas estaduais, como a segurana
pblica, o transporte intermunicipal. Outra caracterstica do sistema
mineiro que a Constituio determinou' que a execuo das funes
pblicas de interesse comum competir ao Estado e aos Municpios da
regio metropolitana, na forma da lei complementar (art. 44, pargrafo
nico). Claro, alm do mais, que, dentro da regio metropolitana, o
Estado continuar a ter os servios de sua competncia prpria (policia
mento, justia, estradas de rodagem intermunicipais, ferrovias etc.),
assim como a Unio continuar com os seus (telecomunicaes, polcia
federal, servio postal, servios de energia eltrica, administrao de
portos e aeroportos etc.).
4. O planejamento e o plano metropolitanos

19. A Lei Complementar 14/1973 inclui entre os servios comuns
de interesse metropolitano o planejamento integrado do desenvolvimento
econmico e social da regio metropolitana. Foi criticado esse disposi
tivo, por se entender que planejamento no servio, mas instrumento
de ordenao e execuo de servios e obras. Essa crtica, de pouca con
sistncia ento, tem, agora, menos razo de ser, pois, se o planejamento
no servio, certamente uma funo pblica. E sua titularidade de
pende do que dispuserem a Constituio do Estado ou a lei complementar
estadual. A Constituio de Minas, porque d institucionalizao formal
regio metropolitana, prevendo uma assemblia metropolitana, a esta
atribui competncia para elaborar o plano diretor metropolitano (art. 43,
pargrafo nico).
20. A crtica mais sria que dirigimos ao texto da Lei Complementar
14/1973, vlida agora em relao ao texto da Constituio Mineira, a
previso de um planejamento do desenvolvimento econmico e social.
Ora, este realmente nada tem a ver com os servios comuns enumerados
naquela lei federal, nem com as funes enumeradas na Carta Mineira,
pois tais funes se ligam ao desenvolvimento urbanstico, ordenao
da comunidade metropolitana,, e no propriamente ao desenvolvimento
econmico e social conquanto sociais tambm o sejam, integrando o
conceito de funes sociais da cidade. O planejamento do desenvolvi
mento econmico e social no estritamente servio local ou interlocal.
Constitui um processo de transformao que cabe basicamente Unio
e aos Estados, que no ficam privados dessa competncia na regio me
163
tropolitana. O que o texto da lei complementar (que orienta a matria

at que se produzam nos Estados as leis complementares prprias) quer
significar que o planejamento de desenvolvimento metropolitano inte
grado servio comum ou, agora, funo pblica de interesse comum
de Estado e Municpios. Mas esse planejamento e o respectivo plano
se destinam apenas a ordenar e executar aquelas funes pblicas de
interesse metropolitano.
21. Como elas so basicamente de natureza urbanstica, pode-se
concluir, sem maior indagao, que o plano metropolitano tambm de
natureza urbanstica,12plano de ordenao urbana, para melhor carac
teriz-lo, a fim de afastar uma idia que sempre se insinua na doutrina,
segundo a qual se trata de planejamento e plano regionais o que o Es
tatuto da Cidade (art. 4a, II) definitivamente resolve, ao conceber como
um dos instrumentos da poltica urbana o planejamento metropolitano
(e tambm das aglomeraes urbanas e das microrregies).
22. Fica tambm resolvido, com base nos pressupostos indicados, o
problema da competncia para a elaborao do plano, que da entidade
metropolitana. Agora, legtimo declarar que a competncia pertence,
em princpio, Assemblia Legislativa do Estado, salvo situao como
a de Minas, cuja Constituio, tambm legitimamente, previu uma
assemblia metropolitana, a que conferiu essa competncia. A do Rio
Grande do Sul no criou um rgo, mas determina que haver um rgo
de carter deliberativo, com atribuies fixadas em lei complementar,
composto pelos Prefeitos e Presidentes das Cmaras de Vereadores dos
Municpios que as integrarem e bem pode ser que a esse rgo se d a
competncia para elaborar o plano diretor metropolitano. A Constituio
do Cear reconhece a competncia da Assemblia Legislativa, mas atribui
ao Conselho Deliberativo da regio metropolitana (que ser apenas a de
Fortaleza) e das microrregies a competncia para formular proposies
sobre os planejamentos, programas e definies de prioridades nos es
cales intermunicipais e estaduais (art. 43, 2~, I, b), e seu Conselho
Diretor ainda reserva mais poderes, primeiro conferindo-lhe a funo de
acompanhar a execuo das medidas de interesse comum dos Munic
pios regionalmente integrados; segundo porque o 3a do citado artigo
confere a esse rgo uma espcie de veto, ao estatuir que as medidas que
acarretarem compromissos das microrregies ou regies metropolitanas
demandam seu assentimento ou rejeio, s podendo ser sobrepujado
seu ato por manifestao plebiscitaria por maioria absoluta.
23. Apesar disso, o plano metropolitano poder exercerjunes re
levantes. Achamos aceitveis as funes seguintes, indicadas por Alaor
12.
Para Alaor Caff Alves um plano urbanstico com caractersticas especiais
(Planejamento Metropolitano e Autonomia Municipal no Direito Brasileiro, p. 190).
164
Caff Alves: (a) constitui a base inspiradora e legal para a elaborao

dos planos de nvel inferior, de carter setorial, das subunidades territo
riais e dos planos diretores municipais; (b) trata-se de um plano com
preensivo que estabelece um modelo territorial que reflete a localizao
das atividades econmicas e sociais dentro de uma rea geogrfica,
prevendo, por conseqncia, as infra-estruturas e os equipamentos ur
banos necessrios; (c) exerce o papel de ponto de referncia bsica
para a coordenao da execuo dos servios comuns, sendo tambm
utilizado como um indispensvel instrumento de sincronizao dos pla
nos e programas setoriais e municipais.13
Relativamente aos Municpios - conclui o autor , o que nos in
teressa de modo especial, a funo do plano metropolitano pode assumir
trs aspectos: a) o de fixar as diretrizes de nvel regional, em relao s
quais devem os planos municipais ajustar-se; b) o de coordenar a ati
vidade planificadora urbanstica dos Municpios integrantes da regio
metropolitana, para evitar contradies, interferncias ou superposies,
induzindo, especialmente, a compatibilizao e harmonizao dos ml
tiplos planos locais entre si; e c) o de orientar o planejamento local com
propostas ou opes genricas que, em sua utilizao alternativa, podem
ser de observncia meramente facultativa, guardando, entretanto, as
grandes linhas estratgicas de acatamento obrigatrio.14
13. Planejamento Metropolitano e Autonomia Municipal no Direito Brasileiro,

p. 208.
14. Idem, p. 209.
TTULO III
DA ORDENAO JURDICO-URBANSTICA
DO SOLO
Captulo I
Do Regime Urbanstico do Solo

1. Noo e objetivos. 2. Qualijicao e classificao urbanstica do
solo. 3. Solo urbano e equipamentos urbanos. 4. Regime da ordenao
do solo e suas instituies.
1. Noo e objetivos
1. O regime urbanstico do solo constitudo por um conjunto
de normas, instituies e institutos que disciplinam sua utilizao no
exerccio das funes de habitar, trabalhar, circular e recrear. Trata-se
da formulao jurdica da poltica do solo, que constitui requisito essen
cial e parte integrante do moderno urbanismo, consoante concluso do
Congresso de Cidades Alems, realizado em dezembro/l957, in verbis:
Para alcanar os objetivos e metas do urbanismo moderno necessrio
contar com uma poltica do solo que se inspire num justo equilbrio en
tre o direito de propriedade imobiliria, constitucionalmente garantido,
e o dever que, por sua funo social, recai sobre ela e que tem idntico
fundamento constitucional.1
2. A finalidade do regime urbanstico do solo consiste, como se v,
em assegurar sua utilizao conforme a funo social da propriedade,
compreendendo - como anota Antonio Carceller Femndez - os seguintes
1.
Cf. Willi Bonezek, La ordenacin de! suelo, in Joseff Wolff e outros, La Ley
Federal Alemana de Ordenacin Urbanstica y los Municpios, p. 126.
166
fundamentos: a) procurar que o solo seja utilizado em congruncia com

a utilidade pblica e a funo social da propriedade; b) impedir a desigual
distribuio dos benefcios e nus do planejamento entr os proprietrios
afetados e impor ajusta distribuio dos mesmos; c) regular o mercado
de terrenos como garantia da subordinao natural dos mesmos aos fins
da edificao e da habitao econmica; d) afetar o aumento de valor do
solo originado pelo planejamento ao pagamento dos gastos de urbani
zao; e) assegurar o uso racional do solo quanto manuteno de uma
densidade adequada ao bem-estar da populao; f) adquirir terrenos e
construes para constituir patrimnio de solo.2
Nem todas essas funes do regime urbanstico do solo se encontram
suficientemente desenvolvidas entre ns/ Mas o sistema constitucional
permite que evoluam at o ponto de salvaguardar eficientemente o inte
resse coletivo no que tange qualidade de vida humana.
3. Em sntese, pode-se afirmar com integral validade para o Brasil
que constituem objetivos do regime urbanstico do solo: I assegurar a
reserva dos espaos necessrios, em localizaes adequadas, destinados
ao desenvolvimento das atividades urbanas; IIassegurar a concentrao
equilibrada de atividades e de pessoas no territrio municipal, mediante
controle de uso e do aproveitamento do solo; HI estimular e orientar
o desenvolvimento urbano.3
2. Qualificao e classificao urbanstica do solo
4. A expresso qualificao urbanstica do solo designa a situao
jurdica de determinado espao territorial que o preordena ao exerccio
das funes sociais da cidade.4 Por classificao urbanstica do solo
entendem-se as diferentes categorias, grupos ou graus de urbanizao
referentemente a uma mesma qualidade do solo.5 Enfim, com o termo
qualificao entenderemos a ao de atribuir uma qualidade e a qua
lidade mesma; por classificao, as diversas categorias, grupos e graus
dentro de uma mesma qualidade.6
2. Instituciones de Derecho Urbanstico, p. 204.
3. Cf. Lei 7.805, de 1.11.1972, do Municpio de So Paulo, art. Ia.
4. Fernando Romero Saura preocupou-se com o tema em monografia de grande
valor: La Calificacin Urbanstica dei Suelo (1975).
5. Cf. Fernando Romero Saura, La Calificacin Urbanstica dei Suelo, p. 141.
6. Idem, ibidem, p. 141. Citando Mile, Fernando Romero Saura declara que la
cualidad es un modo de ser juridicamente definido de una persona, de una cosa, de una
relacin jurdica, de los cuales el ordenamiento hace otros tantos presupuestos para la
aplieacin de disposiciones generales o particulares a la persona, a la cosa, a la relacin:
as en este sentido se habla de la calidad de ciudadano, de cosa inmueble, de relacin
obgatoria etc. (p. 142).
DO REGIME URBANSTICO DO SOLO
167
5. importante compreender a qualificao urbanstica do solo,

porque ela pressuposto do seu regime. fcil, assim, entender que a
qualidade jurdica de uma coisa ou objeto corresponde ao seu modo de
ser juridicamente, o que funo do direito positivo. Este que define
a qualificao jurdica do objeto de que se cogita. No. que respeita ao
solo, o instrumento jurdico que configura sua qualificao urbanstica
o plano urbanstico, segundo regras e princpios estabelecidos na lei. Mas
certo que mesmo onde o planejamento urbanstico no atingiu inda
desenvolvimento mais eficaz como entre ns sempre se encontram
na legislao normas que orientam a formulao do conceito de qua
lificao urbanstica do solo.
6. A maior dificuldade para estabelecer esse conceito reside no s
na deficincia da legislao urbanstica, mas, especialmente, na existncia
de disposies legais que o definam vista de interesses diversos.
A questo, em certo sentido, j se colocava nas discusses de direito
civil a respeito da distino entre imvel rural e imvel urbano. A falta de
lei que os discriminasse, a doutrina procurou fixar o critrio diferencial
na chamada teoria da destinao: se o imvel era destinado simples
moradia, ao comrcio ou indstria, qualificava-se como urbano; se
agricultura ou pecuria, tinha-se como rural ou rstico.7 Outros, no
entanto, buscavam a diferenciao no critrio da situao do imvel:
urbano o que estivesse situado dentro do permetro urbano; rural o que
estivesse fora do permetro urbano.8
O Cdigo Tributrio Nacional, para os efeitos tributrios, adotou
o critrio da situao ou localizao, reputando como urbano o imvel
localizado na zona urbana; rural seria, pois, o que estivesse fora dessa
zona (art. 32). Logo veio o Decreto-lei 57, de 18.11.1966, e confundiu
outra vez o problema, ao acolher o critrio da destinao, definindo
como imvel rural inclusive o localizado na zona urbana desde que,
comprovadamente, fosse utilizado em explorao extrativa vegetal,
agrcola, pecuria ou agroindustrial, incidindo, assim, sobre o mesmo o
ITR (imposto territorial rural) e demais tributos com o mesmo cobrados
(art. 15). A Lei 5.868, de 12.12.1972, tomou essa idia ainda mais clara
quando estipulou que se considerava imvel rural aquele que se destinasse
explorao agrcola, pecuria, extrativa vegetal ou agroindustrial e
que, independentemente de sua localizao, tivesse rea superior a um
hectare (art. 6a).
Essa qualificao tributria dos imveis urbanos pode auxiliar
na perquirio da qualificao urbanstica do solo, mas insuficiente,
7. Cf. Paulo Torminn Borges, Institutos Bsicos do Direito Agrrio, pp. 53 e ss.,
onde se refere ao problema.
168
porquanto seus objetivos so diversos e mais especficos. O correto se

ria que a qualificao tributria fosse uma decorrncia da qualificao
urbanstica da propriedade imobiliria, que, por seu lado, deveria defiuir
da qualificao urbanstica do solo, a fim de que se harmonizassem os
interesses tributrios com os urbansticos, de tal sorte que o tributo urbano
ou de efeito urbano constitusse instrumento auxiliar da atividade urba
nstica do Poder Pblico* O imvel tem qualificao urbanstica porque
o solo respectivo assim se qualifica, Por isso, no podemos apegar-nos
qualificao tributria do imvel urbano para chegarmos qualificao
urbanstica do solo. Mas temos que reconhecer que o Cdigo Tributrio
Nacional que fornece a base legal mais coerente para definirmos essa
qualificao, e nela se tm baseado algumas leis de zoneamento. Alm
do Cdigo Tributrio Nacional, o Decreto-lei 271, de 28.2 . 1967, oferecia
conceituao de zona urbana, mas em desarmonia com a daquele, a
qual ficou superada pela supervenincia da Lei 6 .766, de 19. 12. 1979,
sobre parcelamento urbano, cujo art. 3e reconheceu a competncia da lei
municipal para definir zonas urbanas e de expanso urbana.
7. A teoria da vocao ou da destinao do solo, e no sua localiza
o ou situao, que orienta a definio de sua qualificao. E que a
localizao dos terrenos consiste numa delimitao da rea vista, preci
samente, de sua vocao ou destinao urbanstica; ao contrrio, portanto,
da qualificao da propriedade urbana, j que esta ser tal justamente
porque situada, localizada, em solo qualificado como urbano.
Com base no critrio da vocao, a primeira qualificao do solo
permite a distino do territrio municipal em zona rural o. zona urbana.
Alm disso, o Cdigo Tributrio Nacional admite considerar como ur
banas reas urbanizveis, ou de expanso urbana.
8. Define-se como zona urbana, segundo aquele Cdigo, a que tenha
sido delimitada por lei municipal, desde que possua pelo menos dois dos
seguintes equipamentos mantidos pelo Poder Pblico: I meio-fio ou
calamento, com canalizao de guas pluviais; H - abastecimento d
gua; III - sistema de esgotos sanitrios; IV rede de iluminao p
blica, com ou sem posteamento para distribuio domiciliar; V - escola
primria ou posto de sade a uma distncia mxima de 3km do imvel
considerado.9
J o Decreto-lei 271/ 1967, que dispunha sobre loteamento urbano,
considerava zona urbana a de edificao contnua das povoaes, as
partes adjacentes e as reas que, a critrio dos Municpios, possivelmen
te viessem a ser ocupadas por edificaes contnuas dentro dos 10 anos
9. Lembre-se que o Cdigo est preocupado com o problema tributrio, relativa
mente ao imvel (terreno urbano ou construo). Por isso que o inciso toma este como
referncia - o que pouco vale para as preocupaes urbansticas.
169
subseqentes (art. Ia, 3a). Trata-se, como se nota, de conceito menos

amplo que o do Cdigo Tributrio Nacional, se recordarmos que este
permite reputar urbanas tambm as reas urbanizveis e as de expanso
urbana, nos termos do seu art. 32, 2a, in verbis: A lei municipal pode
considerar urbanas as reas urbanizveis, ou de expanso urbana, cons
tantes de loteamentos aprovados pelos rgos competentes, destinados
habitao, indstria ou ao comrcio, mesmo que localizados fora das
zonas definidas nos termos do pargrafo anterior.
Teramos, assim, com base nessas normas, a possibilidade de quali
ficar o solo em: solo rural, solo urbano, so b urbanizvel e solo de ex
panso urbanapois no nos parece que o Cdigo Tributrio Nacional
empregue como sinnimas as expresses reas urbanizveis e reas
de expanso urbana, porquanto a alternativa (ou) est separada da
primeira expresso por vrgula, o que denota no uma ligao de sinonmia, mas de separao de sentido, significando que a lei municipal
pode considerar urbanas as reas urbanizveis, bem como as reas
de expanso urbana, at porque nem todas s reas urbanizveis entram
no conceito de reas de expanso urbana, do ponto de vista urbansti
co pelo menos. Hely Lopes Meirelles, estudando a matria vista das
normas do Cdigo Tributrio Nacional, conclui que no nosso regime
municipal s h lugar para zona urbana, zona de expanso urbana e
zona rural; a primeira caracteriza-se pela existncia de edificaes e
equipamentos pblicos destinados a habitao, comrcio, indstria ou
utilizao institucional; a segunda define-se como a rea reservada para
o crescimento da cidade ou vila; a terceira identifica-se pela sua desti
nao agrcola, pastoril ou extrativa, geralmente a cargo da iniciativa
particular.10 Parece, assim, que reputa sinnimas as expresses rea
urbanizvel e rea de expanso urbana, daquele Cdigo (art. 32,
2a). Assim tambm procedeu a Lei de Uso e Ocupao do Solo de Belo
Horizonte,11 que s cuidou daquelas trs zonas, a partir da delimitao
do permetro urbano ou do Municpio.
Para essa lei o permetro urbano do Municpio compreende a zona
urbana e a zona de expanso urbanaP Define como urbana a que
possua pelo menos dois daqueles equipamentos indicados no art. 32,
l fi, do CTN (art. 3-, l fi); como de expanso urbana a parte no urba
nizada dentro do permetro urbano (art. 3a, 2a); e como rural a zona
compreendida entre o permetro urbano e os limites do Municpio (art.
15). V-se que essa lei limitou ainda mais a concepo do Cdigo Tribu
10. Direito Municipal Brasileiro, 16* ed., p. 80.
11. Lei 2.662, de 29.11.1976.
12. O texto fala em rea urbana e rea de expanso urbana, em vez de zona
urbana e zona de expanso urbana.
170
trio Nacional, j de si insuficiente para a formulao da qualificao

urbanstica do solo.
9.
De fato, os interesses urbansticos e o sentido amplo do concei
to moderno de urbanismo sugerem qualificao urbanstica do solo
mais abrangente, sem prejuzo do interesse tributrio do Municpio
relativamente determinao da zona urbana como, alis, delineia
Hely Lopes Meirelles em outra parte do seu livro clssico, in verbis: A
delimitao da zona urbana ou permetro urbano deve ser feita por lei
municipal, tanto para fins urbansticos como para efeitos tributrios. No
primeiro caso a competncia privativa e irretirvel do Municpio, ca
bendo lei urbanstica estabelecer os requisitos que daro rea condio
de urbana ou urbanizvel, e, atendidos esses requisitos, a lei especial
delimitar o permetro urbano, as reas de expanso urbana e os ncleos
em urbanizao. No segundo caso (efeitos tributrios) a lei definidora da
zona urbana dever atender aos requisitos do Cdigo Tributrio Nacional
(art. 32, l fi e 2a), estabelecidos para fins meramente fiscais, como
demonstramos precedentemente (Captulo V, item 3.1.1.1).13
O Cdigo Tributrio Nacional, como j observamos, est preocupa
do, ao estabelecer os conceitos de zona urbana, urbanizvel e de
expanso urbana, com o imvel objeto de tributao; por isso que s
admite considerar urbanas reas urbanizveis, ou de expanso urbana,
as constantes de loteamentos aprovados pelos rgos competentes, des
tinados habitao, indstria e ao comrcio. Ora, do ponto de vista
urbanstico essas limitaes so inaceitveis. O Municpio pode e tal
vez at deva - estabelecer zonas de expanso urbana, bem como zonas
urbanizveis, antes e independentemente de qualquer loteamento, por
que este s deve ser possvel nas zonas j definidas como de destinao
urbanstica; e no o contrrio, como ocorre na concepo do Cdigo
Tributrio Nacional, que inverte os termos do problema. Por outro lado,
zonas urbanizveis existem que no se destinam habitao, indstria
e ao comrcio - como so, por exemplo, as reas destinadas ao sistema
virio do Municpio, do Estado e da Unio. Assim, as reas constantes
de plano de viao, j desapropriadas ou no, so reas (zonas) urba
nizveis, porque destinadas ao beneficiamento (urbanificao) para o
exerccio de uma funo urbana: a circulao. Este solo, planejado
para uma funo urbana, recebe, assim, qualificao urbanstica. E esse
um exemplo, entre muitos outros que se podem dar, de distino dos
conceitos de zona urbanizvel e zona de expanso urbana. Esta
ltima, que tambm urbanizvel, deve conservar-se para exprimir o
conceito de reas reservadas junto dos ncleos urbanos, para atender ao
seu crescimento futuro; reas que, a critrio dos Municpios, venham a
171
ser usadas e ocupadas para fins urbanos, predispostas, pois, a receber os

futuros loteamentos, bem ao contrrio do que diz o Cdigo Tributrio
Nacional. Os loteamentos seguem a configurao urbanstica da zona.
No so os loteamentos que do qualificao urbanstica ao solo. Esta
que prius em relao queles, porque s o solo planejado para funes
urbanas deve ser objeto de loteamento. Fora disso desordem urbanstica,
permitir o crescimento desordenado das cidades, vilas e povoaes.
Ainda cumpre lembrar que o solo destinado a realizar a funo
urbana de recreao tambm solo urbanstico, sem que se tenha, em
todos os casos, uma zona urbanizvel no sentido de zona destinada a
operaes de beneficiamento de urbanificao. Assim, por exemplo, os
lugares (inclusive no meio rural) dotados de particular beleza paisagstica,
desde que tombados como tais, passam a ter qualificao urbanstica,
de sorte que precisamos considerar como solo urbanstico tambm o de
reas de interesse urbanstico especial.
10. Para fins urbansticos no poderemos considerar todos esses
solos (ou zonas, ou reas) como solos urbanos ou zonas urbanas, como
o permite o Cdigo Tributrio Nacional, para os efeitos tributrios. A
distino necessria, porque h peculiaridades jurdicas que precisam
ser levadas em conta.
Temos, pois, como solo de qualificao urbanstica: o solo urbano,
o solo de expanso urbana, o solo urbanizvel e o solo de interesse ur
banstico especial, aos quais correspondem a zona urbana, contida no
permetro urbano, a zona de expanso urbana, a zona urbanizvel e a
zona (ou rea) de interesse urbanstico especial pelo qu tanto vale
falar em solo ou zona para indicar a qualificao urbanstica cogitada.
11. Cabe lei municipal delimitar o permetro da zona urbana. O
Cdigo Tributrio Nacional fala que cabe aos Municpios delimitar a zona
urbana. A tradio cunhou o conceito de permetro urbano, que o direito
positivo consagrou,14 como linha divisria que delimita a zona urbana
14.
As leis orgnicas de Municpios contm disposio declarando competir
Cmara Municipal, com a sano do Prefeito, determinar o permetro urbano (cf. Acre,
art. 24, Xffl; Bahia, art. 55, XVII; Cear, art. 44, XVHI; Esprito Santo, art. 27, XDC;
Pernambuco, art. 28, XIU; Rio Grande do Norte, art. 10, X; Santa Catarina, art 8fi, XDC;
So Paulo, art. 24, XIII; Sergipe, art 55, XVDl). A de Alagoas fala em delimitao das
reas urbanas e suburbanas (art. 82, VI); a do Piau, em delimitao de rea urbana, ape
nas (art. 35, XVI); a do Rio de Janeiro, em delimitao de zona urbana (art. 60, XVI).
Muitas delas mencionam delimitao do permetro urbano da cidade e vilas; outras tantas
acrescentam a restritiva observadas as leis federais ou o Cdigo Tributrio Nacional
e a lei de loteamento. Outras no destacam a competncia para delimitar o permetro
urbano - o que irrelevante, porquanto ela j est nsita na competncia urbanstica dos
Municpios, decorrente da organizao de seus servios e de tudo quanto respeite a seu
peculiar interesse.
172
das cidades, vilas e povoados. O permetro urbano abrange a rea de

edificao contnua bem como as reas adjacentes que contenham pelo
menos dois daqueles equipamentos indicados no a rt 32, l e, do CTN.
Esse conceito atende, assim, aos interesses urbansticos e tributrios.
imprescindvel, contudo, firmar a tese de que, no interior do pe
rmetro urbano, todo o solo e toda a zona qualificam-se como urbanos
do ponto de vista urbanstico, no sendo corretocomo fez a Lei de Uso
e Ocupao do Solo de Belo Horizonte incluir dentro dele tambm o
solo ou zona de expanso urbana. que a fixao do permetro urbano
j confere ao respectivo solo a qualificao urbanstica, de sorte que se
supe que todo ele est vocacionado a preencher todas as funes urba
nas, observadas as diretrizes do plano diretor e as limitaes ao direito
de construir. Dessa qualificao decorrem tambm outras conseqncias
importantes, como, por exemplo, a de qualificar como vias urbanas as
que se contenham dentro do permetro.
certo que o permetro urbano, no conceito exposto, pode conter
reas ainda no urbanificadas, mas seu solo j est definitivamente vo
cacionado a fins urbansticos.
12.
Zona de expanso urbana a destinada ao crescimento ordena
do das cidades, vilas e povoados, contguas ou no ao permetro urbano,
abrangendo as reas previstas para ocupao urbana num perodo deter
minado com base nas taxas de crescimento populacional, nos programas
de urbanificao ou de investimentos ou em projetos de natureza especial;
a que se reserva para receber novas edificaes e equipamentos urba
nos, no normal crescimento das cidades e vilas - no dizer de Hely Lopes
Meirelles, que conclui, com a viso jurdica habitual: Essas zonas, ainda
que na rea rural, devem ser desde logo delimitadas pelo Municpio e
submetidas s restries urbansticas do Plano Diretor e s normas do
Cdigo de Obras para as suas edificaes e traado urbano. Intil seria
aguardar-se a converso dessas zonas em reas urbanizadas para, depois,
sujeit-las aos regulamentos edilcios e s regras urbansticas que condi
cionam a formao da cidade. O Municpio deve orientar e preservar o
desenvolvimento de seus aglomerados urbanos a fim de obter, no futuro,
cidades, vilas e bairros funcionais e humanos, com todos os requisitos que
propiciam segurana, esttica e conforto aos habitantes. Isto se consegue
pela antecipao das exigncias urbansticas para as zonas de expanso
urbana, que so as matrizes das futuras cidades.15
Concebemos a zona de expanso urbana num sentido um pouco
mais restrito. Assim s compreendemos a rea contgua ou no ao pe~
173
rmetro urbano, do lado de fora, mas sempre prxima dele, como rea
preordenada a comportar o crescimento (a expanso) da cidade, vila ou
povoaes. No inclumos nesse conceito as demais zonas urbanizveis,
que no sejam predispostas a constituir futura unidade de vizinhana de
uma aglomerao urbana j existente. Para ns, s ser zona de expan
so urbana rea delimitada fora do permetro urbano, como um prolon
gamento potencial deste e destinada a nele se incluir com a ocupao
decorrente do crescimento populacional. Ao contrrio do que dispe a
Lei de Uso e Ocupao do Solo de Belo Horizonte,16 entendemos que
a zona de expanso urbana h de situar-se, portanto, fora do permetro
urbano17- e, conseqentemente, sempre estar em zona ainda tida como
rural. Mas, claro - como bem assinalou Hely Lopes Meirelles no texto
citado acima - o Municpio no precisa aguardar seu parcelamento para
defini-la e submet-la aos regulamentos urbansticos e edilcios. A po
sio correta consiste em delimitar a zona.de expanso urbana, a fim de
ordenar o crescimento do ncleo urbano existente, e s depois permitir
seu parcelamento para seu uso e ocupao urbanstica na forma prevista
em planos diretores ou planos especiais de urbanificao.
A delimitao de zona de expanso urbana faz-se tambm por lei
municipal, com o qu o respectivo solo receber qualificao urbanstica,
por tomar-se solo programado para as funes urbanas. O Municpio tem
competncia para tanto, antes de qualquer loteamento, sem embargo de
o Cdigo Tributrio Nacional (art. 32, 22) declarar que ele s poder
considerar como urbanas zonas de expanso Urbana quando houver
loteamentos aprovados pela autoridade competente, que o INCRA.
Isso tem valor apenas para efeitos fiscais. Para fins urbansticos o oposto
que ter de ocorrer: primeiro delimita-se a zona, depois permite-se o
parcelamento.
13.
Zona urbanizvel, a nosso sentir, qualquer rea programada
para o exerccio de uma ou mais das funes urbanas elementares, fora
do permetro urbano e de expanso urbana. Assim sero as reas des
tinadas urbanificao especial para ncleo residencial de recreio,18para
sistema virio extra-urbano (fora do permetro urbano ou de expanso
16. Essa concepo extraiu-se do art. 1% 3a, do Decreto-lei 271/1967, que no foi
muito claro no indicar as zonas de expanso urbana, ao entend-las como um aspecto da
zona urbana, para fins de loteamento, enquanto o art. 32, 2a, do CTN as admite locali
zadas fora ou no da zona prevista como urbana no seu R
17. Foi nesse sentido tambm que Hely Lopes Meirelles concebeu a zona (rea)
de expanso urbana em seu Direito de Construir2- ed., p. 126, nota 83, ao dizer que a
que se destina a receber as novas edificaes fora do permetro urbano, mas resultantes
do crescimento normal e previsto da cidade ou vila.
18. Cf. Lei do Municpio de So Paulo 8.328, de 2.12.1972, art. 19.
174
urbana), para formao de ncleos junto a obras de grande porte,19 ou

mesmo ncleos de colonizao.20
Aqui, a competncia no s municipal. Estados e Unio comparti
lham da possibilidade de estabelecer zonas urbanizveis. Todos devem
faz-lo mediante plano, programa ou projeto especial de preparo da rea
para os fins cogitados, atuando-se normalmente por meio de desapro
priao da rea para a execuo do empreendimento.
14. Zonas de interesse urbanstico especial so as que, por suas ca
ractersticas peculiares, requeiram tratamento urbanstico especfico, quer
modificando a situao urbanstica existente, quer criando qualificao
urbanstica originria, como so, por exemplo,, aquelas reas que, por
suas especiais caractersticas paisagsticas, ambientais etc., atraem para si
as correntes tursticas, dando origem a um novo fenmeno sociolgico.21
Assim tambm as reas programadas para proteo cultural (histrica,
artstica e arqueolgica) e as destinadas tutela de mananciais, ao lazer
e ao turismo em geral. Em muitos desses casos estaremos diante de ver
dadeira considerao urbanstica de solo rural, como assinala Fernando
Romero Saura.22 Em todas essas reas o respectivo solo assume qualifi
cao urbanstica, com as conseqncias jurdicas da defluentes.
3. Solo urbano e equipamentos urbanos

15. Solo urbano, como visto, o da zona urbana, o delimitado pelo
permetro urbano. Verificamos antes, tambm, que se trata de uma das
qualificaes urbansticas do solo, que no se confunde com classificao
urbanstica do solo, j que esta consiste nas diferentes categorias, gru
pos ou graus de urbanizao referentes a uma mesma qualidade.23 Da
que o solo urbano uma qualidade urbanstica do solo que comporta
classificao.
16. Antes, com base em Testa, dissemos que uma zona de assenta
mento urbano se constitui de dois elementos essenciais: (a) as unidades
edilcias ~~ou seja, as edificaes nas quais os membros da coletividade
urbana moram ou desenvolvem sua atividade produtiva ou intelectual;
(b) os equipamentos pblicos ou seja, as obras criadas para servir s
19. Um exemplo tpico do ncleo urbano de Ilha Solteira, formado para construo
da usina hidreltrica ali.
20. No entram a as colonizaes agrcolas.
21. Cf. Fernando Romero Saura, La Calificacin Urbanstica dei Suelo, p. 264.
22. Idem, ibidem.
23. Cf. 4, supra, com base em Fernando Romero Saura, La Calificacin Urba
nstica dei Suelo, p. 141.
175
unidades edilcias e destinadas satisfao das necessidades de que os

habitantes no podem prover-se diretamente, por sua prpria conta (es
tradas, ruas, praas, jardins, canalizaes subterrneas, escolas, hospitais,
mercados, equipamentos de transportes coletivos, edifcios pblicos,
equipamentos esportivos etc.).24
O
solo em que esses dois conjuntos se realizam plenamente solo
urbanstico em seu sentido mais intenso, que solo urbano, o solo
configurado pela zona urbana, o solo interior do permetro urbano.
A doutrina, ainda que sem oferecer conceituao precisa, denomi
na equipamentos urbanos (ou equipamentos urbansticos) a esses
elementos que entretecem o solo urbano o as zons de assentamentos
urbanos. Os equipamentos urbanos constituem, assim, os elementos ur
bansticos estruturais,25 porquanto su articulao contribui para deter
minar a configurao dos assentamentos urbanos,26individualizando-lhes
a estrutura, pois precisamente se compreende como estrutura urbana a
disposio geral no territrio dos elementos caractersticos das atividades
urbanas, cuja escala ou importncia so essenciais ao funcionamento do
conjunto como um todo orgnico. Em outras palavras, a estrutura deve
mostrar esquematicamente o inter-relacionamento das principais funes
urbanas, expresso em termos de localizao, tipo e intensidade de uso
das reas disponveis.27
17.
Equipamento urbano expresso genrica que compreende
toda obra ou servio, pblico ou de utilidade pblica, bem como privado,
que permitam a plena realizao da vida deUma comunidade, tais como:
redes de gua, telefone, esgoto, edifcios em geral, praas etc..28 Num
primeiro momento possvel fazer uma classificao dos equipamentos
urbanos em dois grupos: equipamentos urbanos privados e equipamentos
urbanos pblicos. Aqueles compreendendo as edificaes privadas para
residncia, indstria e comrcio; os outros incluindo edifcios pblicos,
vias pblicas, bens de utilidade pblica e sociais. Mas muito comum
falar-se em equipamentos urbanos sociais (ou apenas equipamentos
sociais), ou equipamentos comunitrios (assim, por exemplo, o De
creto 11.106, de 28.6.1974, do Municpio de So Paulo, que regulamenta
a Lei de Zoneamento Paulistana, declara que reas institucionais so
parcelas de terreno reservadas edificao de equipamentos comunitrios
24. Cf. Virglio Testa, Disciplina Urbanstica, 1~ ed., p. 6.
25. Cf. Vmcen20 Columbo, La Ricerca Urbanstica, p. 229.
26. Idem, ibidem.
27. Cf. Prefeitura Municipal de So Paulo, Plano Urbanstico Bsico de So Paulo
(anteprojeto), vol. 2, p. 5.
28. Cf. Lei 5.042, de 31.3.1976, de Santo Andr, art. 6*, XI. Cf. tambm a Lei
6.766/1979, art. 5-, pargrafo nico.
176
art. 2-, XXI - e considera como usos institucionais: educao, cultura,

culto, lazer, promoo social - art. 59, 1-; cf. tambm Lei 8.328, de
2.12.1975, do mesmo Municpio, art. l e, b). H tambm referncias
a equipamentos de utilidade pblica (canalizaes e redes de guas,
esgoto, telefone, eletricidade) e equipamentos de logradouros pblicos
(chamados mobilirio urbano: placas, sinalizaes etc.).
Se quisermos ter em mente todas essas especificaes, teramos que
os equipamentos urbanos se constituem de: (a) equipamentos privados
- edificaes residenciais, industriais e comerciais; (b) equipamentos
pblicos {stricto sensu) edifcios pblicos, vias e praas pblicas;
(c) equipamentos de utilidade pblica canalizaes e redes de gua,
esgotos, telefone, eletricidade e iluminao pblica; (d) equipamentos
de logradouros pblicos placas, numerao, abrigos, cabinas, muros,
gradis, bancos, fontes, esculturas ornamentais, recipientes para detritos,
caixas de correio, relgios, extintores, dispositivos de comunicao
visual para publicidade e propaganda; (e) equipamentos sociais ou co
munitrios centros e locais de educao, sade, lazer, esporte, religio
e culto e promoo social.
18. Solo urbano, como se v, solo equipado com esses elementos
urbansticos estruturais. Poder-se-ia, assim, dizer que o solo urbano se
classifica em funo desses vrios equipamentos. Mas no h de ser
assim, porque isso importaria minudncias desnecessrias, porquanto
ocorre a acumulao de equipamentos sobre o mesmo solo como, por
exemplo, o que recebe equipamento pblico (mas e praas) e equipamen
to de utilidade pblica (rede de guas, esgotos etc.). Alm do qu vrios
destes equipamentos podem no estar presentes em todo o solo urbano.
Por isso, este deve classificar-se em fijno de seu destino essencial e
imprescindvel para a existncia de assentamentos urbanos. Fernando
Romero Saura, com base na Lei do Solo Espanhola, indica que o solo
urbano se classifica em: a) viales dedicados a calles y plazas; b) parques
yjardines; c) de edificacin pblica; d) de edificacin privada.29
Temos para ns que seria suficiente classific-lo em: (a) solo des
tinado ao sistema virio; (b) solo destinado s edificaes (privadas: re
sidncias, indstria e comrcio; e pblicas); (c) solo destinado s atividades
de recreao (reas verdes, jardins, parques, praas de esporte etc.).
4. Regime da ordenao do solo e suas instituies

19. A ordenao do solo assunto basicamente de peculiar interesse
do Municpio, embora Unio e aos Estados se reserve tambm com29. La Calificacin Urbanstica dei Suelo, p. 120.
177
petnciapara atuar nesse campo em setores especiais, consoante j vimos

ao cuidar do planejamento urbanstico. A ordenao do solo caracterizase como um conjunto de medidas destinadas a realizar o contedo do
plano urbanstico. Consiste fundamentalmente, pois, na sistematizao
do solo municipal e implica uma srie de medidas, quer voluntrias,
quer impostas pela lei, destinadas consecuo de determinados obje
tivos urbansticos, por meio das quais se modificam ou alteram certas
relaes dominiais sobre os terrenos ou se configuram, de modo diverso,
as propriedades imveis, do ponto de vista econmico ou jurdico, para
os efeitos de sua edificao.30
20.
O regime jurdico da ordenao do solo, como foi visto, desen
volve um conjunto de normas em tomo de cada uma daquelas medidas,
que a configuram, dando, assim, origem a verdadeiras instituies de
direito urbanstico, como: o zoneamento de uso do solo, a ocupao do
solo, o parcelamento do solo, com os institutos do arruamento e do lo
teamento, o sistema virio, alm das instituies integrantes da ordenao
especial do solo, que veremos no ttulo seguinte.
30.
Cf. Willi Bonezek, La ordenacin dei suelo, in JoseffWolff e outros, La Ley
Federal Alemana de Ordenacin Urbansticay los Municpios, p. 126.
Captulo II
Da Ordenao Jurdica do Sistema Virio

1. Consideraes gerais. I - A FUNO URBANA DE CIRCULAR: 2.
Direito circulao e sistema virio. 3. Conceito e contedo do sistema
virio . 4. Classificao das vias terrestres. I I SISTEMA NACIONAL
D E VIAO: 5. Sistema Virio extra-urbano. 6. Princpios e diretrizes
do sistema nacional de viao. 7. Contedo do sistema nacional de via
o. 8. Sistema rodovirio nacional 9. Sistema ferrovirio nacional.
10. Estradas pblicas. 11. Estrutura das rodovias. 12. Proteo da vi
sibilidade e da esttica. III-SISTEMA VIRIO URBANO: 13. Conceito
de vias urbanas e de logradouros pblicos , 14. Formao e regime
das vias urbanas. 15. Tipos de vias urbanas e traado urbano. 16. Ali
nhamento e alterao das vias urbanas. 17. Nivelamento. 18. Direito
geral rua. 19. Uso especial da rua. 20. Direito dos moradores sua
rua. 21. O problema da rua particular. I V ACESSOS, VARIANTES E
TRAVESSIAS: 22. Conceituao. Formao das travessias. 23. Regime
jurdico das variantes e dos acessos. 24. Regime jurdico das travessias.
25. Faixa non aedificandV' das estradas. V ORDENAO DOS
TRANSPORTES URBANOS: 26. Os transportes urbanos como tema do
direito urbanstico. 27. Sistema nacional dos transportes urbanos. 28.
Planejamento dos transportes urbanos. 29. Execuo da poltica dos
transportes urbanos.
1. Consideraes gerais
1. Este captulo destina-se a estudar a ordenaojurdica do sistema
virio considerado do ponto de vista urbanstico. O sistema virio, seja
o urbano, seja o extra-urbano, constitui condio necessria ao exerccio
da funo urbana de circular - inclusive de circulao econmica, sem
deixar de ser meio de comunicao. Por outro lado, no sistema virio
distinguem-se dois aspectos que devem ser examinados separadamen
te: o aspecto esttico, referente infra-estrutura viria, que abrange as
redes correspondentes s modalidades de transporte considerado e suas
instalaes; e o aspecto dinmico, respeitante estrutura operacional,
que abrange o conjunto de meios e atividades estatais, exercidos em cada
DA ORDENAO JURDICA DO SISTEMA VIRIO
179
modalidade de transporte, necessrios e suficientes ao uso adequado da

injBra-estratura viria. Em suma, o aspecto esttico refere-se krede viria;
e o dinmico, aos transportes.
2. Nas consideraes acima o leitor descobre o programa a ser
considerado neste captulo, que est dividido em cinco sees, visando
a discutir os pressupostos do sistema virio, o sistema nacional de via
o definindo o que, nele, de natureza urbanstica o que no o
sistema virio urbano, o problema das entradas e travessiasquesto que
confronta vias urbanas e no-urbanas ~ e, finalmente, o regime jurdico
dos transportes urbanos.
I A F u n o U r b a n a
de
C ir c u l a r
2. Direito circulao e sistema virio

3. Temos visto que uma das funes da atividade urbanstica do
Poder Pblico consiste em criar condies circulao. No se com
preenderia aglomerado urbano sem meios regulares de circulao.
Seriam impensveis assentamentos urbanos sem vias de circulao. Por
isso, justa a afirmativa de que o sistema virio forma a estrutura da
cidade, constituindo, talvez, seu mais importante elemento. Este sistema
determina, em grande parte, a facilidade, a convenincia e a segurana
com que o povo se locomove atravs da cidade; estabelece o tamanho
das quadras; constitui um canal para luz e ar, bem como para instalaes
das redes areas e subterrneas. Nenhum outro elemento da composio
material da cidade to permanente quanto suas mas.1
4. O sistema virio o meio pelo qual se realiza o direito circula
o, que a manifestao mais caracterstica do direito de locomoo,
direito de ir e vir e tambm de fica r (estacionar, parar), assegurado na
Constituio Federal.2Pedro Escribano Collado, em excelente monografia
sobre as vias urbanas, coloca muito bem o problema, nas seguintes pa
lavras: De maneira ampla, e do ponto de vista do usurio, pode definir-se
o direito de circulao como a faculdade, enquanto perdure a afetao
da via, de deslocar-se atravs dela de um lugar para outro do ncleo ur
bano. Enquanto se tratar de um bem afetado, a utilizao no constituir
1. Cf. Associao Internacional de Administradores Municipais, Planejamento
Urbano,-p. 128.
2 .0 art. 5fl, II, da CF, quando diz que ningum ser obrigado a fazer ou a deixar de
fazer alguma coisa seno em virtude de lei, ao mesmo tempo em que enuncia o princpio
da legalidade, consubstancia tambm a liberdade geral de ao, isto , de atuao, e,
pois, de locomoo; liberdade, essa, que est especificamente garantida no mesmo art.
5S, XV e LXVffl.
180
uma mera possibilidade, mas um poder legal exercitvel erga omnes.

Em conseqncia, a Administrao no poder impedir, nem geral nem
singularmente, o trnsito de pessoas de maneira estvel, a menos que
desafete a via, j que, de outro modo, se produziria uma transformao
da afetao por meio de uma simples atividade de polcia.3 Isso quer
dizer acrescenta, em nota que, independentemente do meio atravs
do qual se circula por uma via pblica, o transeunte ter um direito de
passagem e de deslocamento por ela, por constituir esta forma de deslo
camento a manifestao primria e elementar do direito de uso de uma
via afetada. Em conseqncia, a menos que circunstncias excepcionais
o obriguem (a runa iminente de um edifcio), a Administrao no
poder legalmente impedir esta utilizao, sempre deixando a salvo os
direitos dos confinantes.4 Da concluir-se, com base na doutrina e na
jurisprudncia do Conselho de Estado Francs, que possvel definir
a circulao pblica mediante trs elementos: 1) um conjunto annimo
e indeterminado de usurios que atuam iure proprio em virtude de um
poder legal conferido; 2) uma atividade ordenadora da Administrao
Pblica titular da via afetada; 3) uma via afetada ao uso pblico.5
A atividade ordenadora da via pela Administrao ocorre num duplo
sentido: na criao (ou autorizao da criao) da rede viria necessria
ao exerccio da funo e do direito de circulao e na regulamentao
do uso da mesma. Reconhece-se Administrao uma faculdade geral
para regulamentar a circulao, que se define como a competncia que
determina os meios, atravs dos quais se exercita o direito de circular em
cada via urbana, e as normas que regulam a circulao reconhecida.6
5.
Mais adiante desceremos a pormenores sobre o contedo e o al
cance do direito via urbana. Agora, cabe dizer que as regras acima tm
aplicao tambm s vias extra-urbanas, s estradas, com possibilidade
de restries maiores, dada sua destinao especial, pelo qu em relao
a elas se aplica com mais rigor o princpio de que cabe Administrao
o poder de determinar, para cada via e em cada caso, o meio ou veculo
autorizado a circular,7 permitida a discriminao de uso, como bem es
3. Las Vias Urbanas (Concepto y Rgimen de Uso), p. 358.
4. Idem, ibidem, nota 22. Jurisprudncia: Qualquer cidado tem direito pblico
subjetivo de transitar por estradas pblicas municipais, e, conseqentemente, o direito de
exigir da Administrao Municipal que se abstenha de perturbar-lhe ou impedir-lhe livre
trnsito por via que, de longa data, vem sendo usada pelo povo (TASP, rei. Juiz Alcides
FaroJ. 16.4.1952, JR7T203/412).
5. Cf. Pedro Escribano Collado, Las Vias Urbanas (Conceptoy Rgimen de Uso),
p. 359.
6. Idem, ibidem.
7. Pedro Escribano Collado, Las Vias Urbanas (Concepto y Rgimen de Uso), p.
371. Cabe Unio legislar privativamente sobre trnsito (CF, art. 22, XXI). A Unio
181
clarece Hely Lopes Meirelles, quando ensina: Estradas h que, embora

de domnio pblico, so reservadas a determinadas utilizaes ou a certos
tipos de veculos, tendo em vista sua destinao ou seu revestimento;
noutras o uso pago, mediante tarifa de pedgio ou rodgio; noutras
o trnsito condicionado a horrio ou a tonelagem mxima, o que as
toma verdadeiros instrumentos administrativos, de uso especial, sem a
generalidade das utilizaes do passado que as caracterizam como bens
de uso comum de todos res communes omnium.8
3. Conceito e contedo do sistema virio

6. Sistema virio, em sentido amplo, o conjunto das redes, meios
e atividades de comunicao terrestres, aquticos e areos que permitem
o deslocamento de pessoas e coisas de um ponto a outro do territrio
nacional, estadual e municipal.
'
7. Compreende, assim, todo o sistema de viao nacional extra-urbano (ou interurbano) e urbano (ou intra-urbano), constitudo do sistema
virio nacional - rodovirio, ferrovirio, porturio, hidrovirio e aerovirio e o sistema virio urbano em cada cidade, 'vila ou povoao.
& S as vias terrestres interessam ao direito urbanstico, e dentre
elas especialmente as rodovias e, de maneira ainda mais tpica, o sistema
virio urbano. Por isso, no entraro em nossas cogitaes os problemas
virios aquticos ou areos, a no ser no referente s suas instalaes de
repercusso urbanstica (portos, aeroportos), pelas limitaes urbansticas
que impem.
9.
O conceito urbanstico de sistema virio , portanto, reduz-se a
seu aspecto terrestre, e consiste na ordenao do espao para o exerccio
da Juno de circular.
4. Classificao das vias terrestres

10 Vias terrestres urbanas e rurais so, segundo o Cdigo de
Trnsito Brasileiro, as mas, as avenidas, os logradouros, os caminhos,
as passagens, as estradas e rodovias e, ainda, para seus efeitos, so
consideradas vias terrestres as praias abertas circulao pblica e as
exerceu sua competncia primeiro pela promulgao do Cdigo Nacional de Trnsito
(Lei 5.108, de 21.9.1966) e do respectivo Regulamento, aprovado pelo Decreto 62.127,
de 16.1.1968. Agora pelo Cdigo de Trnsito Brasileiro, Lei 9.503, de 23.9.1997, que
substituiu aquele, o qual define as normas gerais de circulao nas vias terrestres no
Captulo m , que importam diretrizes da regulamentao das vias de circulao.
8. Direito Administrativo Brasileiro, 36 ed., pp. 586-587.
182
vias internas pertencentes aos condomnios constitudos por unidades

autnomas (art. 2a e seu pargrafo nico). Esse Cdigo no corrigiu o
defeito que apontamos no anterior, mantendo includos os logradouros
como espcie autnoma de via terrestre o que no correto, porque, a
despeito da indefinio desse termo, bem se sabe que ele compreende,
j por si, algumas das outras vias enumeradas, bem como outras reas
pblicas urbanas, que no so vias de circulao, como veremos mais
adiante.
Afora isso, v-se que o texto s menciona vias pblicas urbanas e
rurais. Devemos, no entanto, partir da considerao de que as vias ter
restres podem ser classificadas sob duplo-ponto de vista: (a) quanto
situao urbanstica; (b) quanto natureza jurdica.
11. Quanto situao urbanstica, as vias terrestres so urbanas
ou extra-urbanas. As ruas, as avenidas, por exemplo, so vias urbanas.
As estradas e os caminhos so vias extra-urbanas. Aquelas situam-se
no permetro urbano ou de rea urbanizada. Estes outras esto fora do
permetro urbano ou de rea urbanizada, conforme discutiremos mais
adiante, porque dedicaremos a Seo II ao sistema virio extra-urbano
e a Seo III ao sistema virio urbano.
Agora, cumpre explicar a distino entre os termos via, estrada
(e caminho) e rua (e avenida). O termo via gnero e indica
todo espao a percorrer para ir de um lugar a outro; enquanto o termo
estrada individualiza especificamente uma via destinada ao trnsito
e, para tanto, criada pelo homem fora do permetro urbano ou de rea
urbanizada? A estrada no Brasil uma via extra-urbana - portanto, via
no ladeada de edifcios - , ao passo que a rua (e avenida) via urbana,
alinhando-se com as edificaes ou predisposta a isso, dentro do per
metro urbano ou de rea urbanizada.
12. Quanto natureza jurdica, as vias so pblicas ou privadas,
tal como j se definiam no Direito Romano, que ainda acrescentava as
vias vicinais: Viarum quaedam publicae sunt, quaedamprivatae, quaedam vicinales.10
9. Cf. Luciano Orusa, Le Strade Pubbliche, vol. I, Propriet e classificazioni p.
123, em cujo texto no consta a restritiva fora do permetro urbano ou de rea urbanizada,
necessria no Brasil para distinguir, como visto, a rua de estrada.
10. Cf. Luciano Orusa, Le Strade Pubbliche, vol. I, pp. 14-15. Ulpiano, D. 43, 8,
22: Viarum quaedam publicae sunt, quaedam privatae, quaedam vicinales. Publicas vias
dicimus quas Graeci regias, nostri praetorias, alii consulares vias appellant. Privatae sunt,
quas agrarias quidam dicunt. Vicinales sunt viae, quae in vicis sunt, vel quae in vicos
ducunt: has quoque publicas esse quidam dicunt; quod ita verum est, si non ex collatione
privatorum hoc iter constitutum est. Aliter atque si ex collatione privatorum reficiatur:
nam si ex collatione privatorum reficiatur, non utique privata est: refectio enim idcirco
de communi fit, quia usum utilitatemque communem habet.
183
Os romanos apoiaram o conceito jurdico de estradas pblicas

em dois critrios: na propriedade do solo e no uso a que se destinavam.
Tinham, pois, como pblicas as estradas (vias) de propriedade pblica,
assim consideradas as construdas em solo pblico, as estradas sujeitas
ao uso pblico, mesmo quando situadas em solo privado.11
Deixando para tratamento ulterior as vias urbanas, podemos dizer
que a doutrina moderna no discrepa muito dos romanos na determina
o do conceito jurdico de estrada pblica, como se v do seguinte
trecho de Luciano Orusa: Os critrios jurdicos que possam presidir
distino entre estradas pblicas e estradas privadas so baseados ou
na pertena do solo, ou no uso a que as mesmas se destinam.12Acres
centa que, no respeitante ao primeiro elemento de caracterizao, so
pblicas exclusivamente as estradas que pertencem a entidades pblicas
territoriais e sejam destinadas ao uso pblico bem como as que, sem
serem de propriedade pblica, so de uso pblico. As demais so sim
plesmente privadas, constitudas para a utilizao comum e exclusiva de
determinados proprietrios, e cujo uso, limitado apenas aos participantes
da comunho incidental dali derivada, exercidojure proprietatis, e no
jure servitu tis.13
.s
^
Com base nessa concepo, chega-se concluso de que o critrio
que fundamenta a distino das estradas em pblicas e privadas o
uso a que se destinam. Segundo tal princpio adita o autor citado
que se resolve, em substncia, na preeminente relevncia reconhecida
ao elemento funcional, so estradas pblicas no somente aquelas que
por direito de propriedade pertencem ao Estado, s Provncias e s Co
munas (e, hoje, s regies) e so destinadas ao uso pblico (estradas
pblicas propriamente ditas), mas tambm aquelas que, mesmo estando
em propriedade particular, so gravadas de uma servido de uso pblico.
Tm-se, assim, estradas pblicas quoad proprietatem e quoad usum, e
estradas pblicas somente quoad usum}A
11. Cf. Luciano Orusa, Le Strade Pubbliche, vol. I, pp. 15-16. Ulpiano, D. 43, 8,
21: Viam publicam eam dicimus, cuius etiam solum publicum est: non enim sicuti in
privata via, ita et in publica accipimus; viae privatae solum alienum est, ius tantum eundi
et agendi nobis competit: viae autem publicae solum publicum est, relictum ad directum
certis finibus latitudins ab eo, qui ius publicandi Jbabuit, ut eapublice iretur, commearetur;
Ulpiano, D, 43,8,23: Privatae viae dupliciter accipi possunt, vel hae, quae sunt in agris,
quibus imposita est servitus, ut ad agram alterius ducant, vel hae, quae ad agros ducunt,
per quas omnibus commeare liceat, in quas exitur de via consulari, et sic post illam excipit
via, vel iter vel actus ad villam ducens. Has ergo, quae post consularem excipiunt in villas,
vel in alias colonias ducentes, putem etiam ipsas publicas esse.
12. Le Strade Pubbliche, vol. I, p. 123.
13. Idem, pp. 123,126 e 127.
14. Luciano Orusa, Le Strade Pubbliche, vol. I, p. 126.
184
13. As linhas mestras dessa doutrina servem ao sistema jurdico bra

sileiro, cabendo apenas, por enquanto, dizer que, a rigor, entre ns no
se pode falar em estradas privadas, porque com tal natureza somente
existiro caminhos dentro das propriedades privadas, sujeitos a servido
de passagem forada at a via pblica, nascente ou porto, regulada pelo
direito privado (CC, art. 1.285). Quanto s estradas pblicas no nosso
sistema, reservaremos a elas espao mais largo no n. 10, adiante.
II -
S is t e m a N a c io n a l
de
V ia o
5. Sistem a virio extra-urbano

14. Lembramos, antes, que as vias extra-urbanas so as que se si
tuam fora do permetro urbano ou de rea urbanizada. So as estradas e
os caminhos no ladeados por edificaes. Os caminhos no se integram
em sistema; so vias de circulao que se foram formando ao sabor das
necessidades agrrias; tm natureza vicinal J as estradas constituem vias
de circulao mais elaboradas, construdas para conduzir de um lugar a
outro, destinadas mais circulao de veculos e tambm de montaria
animal, e menos para pedestres.
15. As estradas, mormente as destinadas circulao de veculos,
so vias que integram sistemas, e constituem o elemento esttico, a infraestrutura, do sistema virio extra-urbano. Essa situao urbanstica do
sistema virio denota que ele decorre da atuao das entidades estatais
Unio, Estados e Municpios, conforme o mbito de suas competncias.
Diferentemente se d com o sistema virio urbano, que se subordina
competncia municipal.
6. Princpios e diretrizes do sistema nacional de viao
1 6 .0
sistema virio extra-urbano traduz-se, em termos gerais, no
sistema nacional de viao, construdo, estruturado e ordenado de acordo
com princpios e diretrizes estabelecidos pela Unio, nos termos do art.
21, XXI, da CF de 1988.
17.
Essa Constituio no mencionou especificamente a competncia
da Unio para estabelecer o plano nacional de viao, como exprimira
o art. 8%X3, da CF de 1969. Isso tem importncia, porque, se no sis
tema revogado cabia Unio estabelecer um plano de viao impositivo
tambm a Estados e Municpios, a Constituio vigente j no a auto
riza a tanto, ficando cada qual das entidades federativas com autonomia
para elaborar e executar os respectivos planos de viao, com a sujeio
185
apenas aos princpios e diretrizes do sistema nacional de viao. Esses

princpios e diretrizes constam da Lei federal 5.917, de 10.9.1973,15que
tem como: I objetivo essencial permitir o estabelecimento da infraestrutura de um sistema virio integrado, assim como as bases para planos
globais de transporte que atendam, pelo menor custo, s necessidades
do pas, sob o mltiplo aspecto econmico-social-poltico-militar (art.
2a); II princpios e diretrizes, de interesse urbanstico, aplicveis a
todo o sistema nacional de viao (art. 3a): (a) a concepo de um sis
tema nacional de transporte unificado dever ser a diretriz bsica para
os diversos planejamentos no setor, visando sempre a uma coordenao
racional entre os sistemas federal, estaduais e municipais, bem como
entre todas as modalidades de transportes; (b) os planos diretores e os
estudos de viabilidade tcnico-econmica devem visar seleo de al
ternativas mais eficientes, levando-se em conta possveis combinaes
de duas ou mais modalidades de transporte devidamente coordenadas e
o escalonamento de prioridades para a soluo escolhida; (c) preferncia
ao aproveitamento da capacidade ociosa dos sistemas existentes para,
em etapas subseqentes, cuidar-se de sua expanso; (d) a execuo das
obras referentes ao sistema nacional de viao dever ser realizada em
fimo da existncia prvia de estudos econmicos, que se ajustem
s peculiaridades locais, que justifiquem sua prioridade, e de projetos
de engenharia final; (e) os sistemas metropolitanos e municipais dos
transportes urbanos devero ser organizados segundo planos diretores
e projetos especficos, de forma a assegurar a coordenao entre seus
componentes principais, a saber: o sistema virio, transportes pblicos,
portos e aeroportos, trfego e elementos de conjugao visando sua
maior eficincia, assim como a compatibilizao com os planos de
desenvolvimento urbano, de forma a obter uma circulao eficiente de
passageiros e cargas, garantindo ao transporte terrestre, martimo e areo
possibilidade de expanso, sem prejuzo da racionalidade na localizao
das atividades econmicas e das habitaes (art. 3%m, com a redao
dadapelaLei 6.261, de 14.11.1975).
Aqui, como se nota, procura-se conjugar sistema extra-urbano e
sistema urbano.
15.
Essa lei est em vigor com vrias alteraes, que no afetam seus princpios e
diretrizes, porque, no geral, se referem incluso de trechos de rodovias ou mudanas
de traados de rodovias, pelas leis, 6.261/975, 6.346/1976, 6.406/1977, 6.504/1977,
6.555/1978, 6.574/1978, 6.630/1979, 6.648/1979, 6.671/1979, 6.682/1979, 6.776/1980,
6.933/1981, 6.976/1981,7.003/1982, 7.436/1985, 7.581/1986, 7.588/1986, 9.060/1995,
9.078/1995, 9.830/1999, 9.852/1999, 10.030/2000, 10.031/2000, 10.540/2002,
10.606/2002, 10.680/2003, 10.739/2003, 10.789/2003, 10.960/2004, 11.003/2004 e
11.122/2005.
A Lei 6.261/1975 introduziu regras de princpios, como referiremos no texto.
186
7. Contedo do sistema nacional de viao

18. O conceito de sistema nacional de viao bastante amplo,
pois previso constitucional da competncia da Unio para estabelecer
os princpios e diretrizes do sistema nacional de viao no significa
apenas competncia para estabelecer o sistema federal de viao. O
qualificativo nacional d margem a uma interpretao ampliativa do
texto, como fizera a citada Lei 5.917/1973, segundo a qual o sistema
nacional de viao constitudo pelo conjunto dos sistemas nacionais:
rodovirio, ferrovirio, porturio, hidrovirio, aerovirio e de transportes
urbanos, e compreende: a) infra-estrutura viria, que abrange as redes
correspondentes s modalidades de transporte citadas, inclusive suas
instalaes acessrias e complementares; b) estrutura operacional,
compreendendo o conjunto de meios e atividades estatais, diretamente
exercidos em cada modalidade de transporte e que so necessrios e
suficientes ao uso adequado da infra-estrutura mencionada na alnea
anterior (Anexo lei, item 1, subitem 1.2).
o que reafirma a Lei 10.233/2000, com o seguinte conceito: O
sistema nacional de viao - SNV constitudo pela infra-estrutura
viria e pela estrutura operacional dos diferentes meios de transporte de
pessoas e bens, sob jurisdio da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios.
O primeiro (infra-estrutura viria) o aspecto esttico, e o segundo
(estrutura operacional) o aspecto dinmico, j referidos nas Consi
deraes Gerais deste captulo.
19. Quando o texto fala em conjunto dos sistemas nacionais, quer
referir-se no apenas a cada sistema pertinente a cada uma das modali
dades de transporte enumeradas em seguida, mas tambm a cada um
dos sistemas virios das entidades estatais, que ho de atender aos
objetivos, princpios e normas fundamentais definidos nos arts. 2 e 3
da Lei 5.917/1973, tanto que o art. 10 dessa lei estabeleceu que os Es
tados, Territrios, Distrito Federal e Municpios elaboraro e revero os
seus planos virios com a finalidade de obter-se adequada articulao e
compatibilidade entre seus sistemas virios, e destes, com os sistemas
federais de viao,
20. Da temos que o sistema nacional de viao compreende o sis
tema virio federal, os sistemas virios estaduais e os sistemas virios
municipais extra-urbanos, os quais contm os sistemas pertinentes a
cada modalidade de transporte (terrestre, aqutico, aeronutico). Mas,
como j dissemos, ao direito urbanstico no interessa considerar seno
os sistemas rodovirio e ferrovirio.
187
8. Sistem a rodovirio nacional

21.
O sistema rodovirio nacional, nos termos da Lei 5.917/1973
(Anexo, item 2, subitem 2.1.0), constitudo pelo conjunto dos sistemas
rodoviriosfederal, estaduais e municipais. Mas as rodovias consideradas
no plano nacional de viao, constante daquela lei,16 so apenas as que
integram o sistema rodovirio federal, as quais devem satisfazer, pelo
menos, a uma das seguintes condies: (a) ligar a Capital Federal a uma
ou mais Capitais de Estados ou Territrios ou a pontos importantes da
orla ocenica ou fronteira terrestre; (b) ligar entre si dois ou mais dos
seguintes pontos, inclusive da mesma natureza: Capital Estadual; ponto
importante da orla ocenica; ponto da fronteira terrestre; (c) ligar em
pontos adequados duas ou mais rodovias federais; (d) permitir o aces
so: a instalaes federais de importncia, tais como parques nacionais,
estabelecimentos industriais e organizaes militares; a estncias hidrominerais, a cidades tombadas pelo Instituto do Patrimnio Histrico e
Artstico Nacional e pontos de atrao turstica notoriamente conhecidos
e explorados; aos principais terminais martimos e fluviais e aerdromos,
constantes do plano nacional d viao; (e) permitir conexes de carter
internacional.
Do ponto de vista da orientao geogrfica geral, as rodovias fede
rais so classificadas nas seguintes categorias:
(a) Rodovias radiais as que partem da Capital Federal, em qual
quer direo, para lig-la s Capitais Estaduais ou a pontos perifricos
importantes do pas.
(b) Rodovias longitudinais ~~ as que se orientam na direo geral
Norte-Sul.
(c) Rodovias transversais as que se orientam na direo geral
Leste-Oeste.
(d) Rodovias diagonais as que se orientam nas direes gerais
Nordeste-Sudoeste e Noroeste-Sudeste.
(e) Ligaes - as que, em qualquer direo e no se enquadrando
nas categorias precedentes, ligam pontos importantes de duas ou mais
rodovias federais, ou que permitem o acesso a instalaes federais de
importncia, a ponto de fronteira, a estncias hidrominerais, a cidades
tombadas pelo Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, a
pontos de atrao turstica, ou aos principais terminais martimos, fluviais,
ferrovirios ou aerovirios, constantes do plano nacional de viao.
16.
Nos termos da Constituio vigente, seria inconstitucional constar da lei federal
qualquer elemento concreto dos sistemas virios estaduais e municipais.
188
As designaes das rodovias federais so feitas da seguinte fonna:

( l ) o smbolo BR (de BRasil) indica qualquer rodovia federal; (2) ao
smbolo, separado por um trao, segue-se um nmero de trs algarismos,
assim constitudo: (a) o primeiro algarismo indicar a categoria da ro
dovia, isto : 0 (zero)para as radiais; 1 (um )para as longitudinais; 2
(dois) - para as transversais; 3 (trs) - para as diagonais; 4 (quatro) - para
as ligaes; (b) os dois outros algarismos indicaro aposio da rodovia
relativamente a Braslia e aos limites extremos do pas (N, S, L, O, NO,
SO, NE e SE), de acordo com a metodologia e sistemtica estabelecidas
pelo antigo Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (hoje, De
partamento Nacional de Infra-Estrutura de Transporte ~ DNIT).17
22. Os planos rodovirios dos Estados, Territrios e do Distrito Fe
deral sero elaborados e implementados com observncia dos princpios
e diretrizes estabelecidos na Lei 5.917/1973. Mas no nos parece que,
em face da Constituio vigente, tenha cabimento o disposto nos seus
arts. 11 e 12 quando determinam que os planos estaduais e do Distrito
Federal sejam submetidos apreciao do Departamento Nacional de Es
tradas de Rodagem (hoje DNIT), e os municipais aos rgos rodovirios
estaduais. Tambm j no vigem mais os dispositivos daquela lei que
estabeleciam regras para a entrega das parcelas do imposto nico sobre
lubrificantes e combustveis lquidos e gasosos, simplesmente porque
ele no existe mais.
23. O fato de no se aplicarem mais a Estados, Distrito Federal
e Municpios as normas da citada lei no significa que no deva ser
perseguida a compatibilizao dos planos rodovirios dos Estados, dos
Territrios, do Distrito Federal e dos Municpios ao plano nacional de
viao, pois essa compatibilizao constitui uma diretriz fimdamental
do sistema nacional de viao, que h que ser observada por aquelas
entidades da Federao.
Cumpre, contudo, observar que os Municpios tm dois sistemas
virios: o extra-urbano, composto de estradas, e o urbano, integrado pior
ruas. Este ltimo no se subordina, no seu aspecto esttico (conjunto da
rede viria urbana), s regras da Lei 5.917/1973; mas est subordinado
a elas no que tange ao sistema de transportes urbanos, por fora da Lei
6.261, de 14.11.1975, como veremos no lugar prprio.
17.
O sistema rodovirio do Estado de So Paulo, tomando como centro a Capital,
desenvolveu-se, primeiramente, atravs de estradas radiais no sentido das divisas do Es
tado; mais tarde foram sendo construdas estradas interligando estas, dispostas em forma
de arcos de crculo, tendo como centro a Capital, que so as estradas transversais. As
estradas da rede viria do Estado de So Paulo so denotadas com o smbolo SP seguido
de nmeros indicativos do grau formado pelo ngulo do traado da estrada com a linha
Norte-Sul passando pela Capital do Estado. Por exemplo, a Via Anhangera tem prefixo
SP-330, o que indica tratar-se de uma radial que forma um ngulo de aproximadamente
330 com a linha Norte-Sul passando pela Capital.
189
24. Cabe, ainda, considerar as disposies dos 2- e 32 do art. 12

da Lei 5.917/1973, que prevem a possibilidade de elaborao de planos
rodovirios vicinais pelos rgos rodovirios estaduais, de comum acordo
com os Municpios interessados, desde que no haja incompatibilidade
com os planos rodovirios municipais, estaduais e o plano nacional de
viao, ainda que reconheam que, basicamente, a competncia exe
cutiva e poltico-administrativa das rodovias vicinais intermunicipais,
no consideradas rodovias estaduais, caber aos respectivos Municpios
em que se situarem. So normas destitudas de sentido, pois no pode
uma lei ordinria definir competncia das entidades federativas. Mas
tambm no geram problemas de inconstitucionalidade, porquanto so
puramente enunciativas e facultativas.
9. Sistem a ferrovirio nacional
25. No cabe, aqui, seno referncia muito ligeira sobre o sistema
ferrovirio, de pouco interesse urbanstico.
O
sistema ferrovirio nacional constitudo pelo conjunto das
ferrovias do pas e compreende: (a) infra-estrutura ferroviria, que
abrange as redes ou linhas sob jurisdio federal, estadual e particular,
incluindo suas instalaes acessrias e complementares; (b) estrutura
operacional, abrangendo o conjunto das atividades e meios estatais de
trfego e administrao, inclusive fiscalizao, que possibilitem o uso
adequado das ferrovias.
26. A classificao das ferrovias do plano nacional de viao, de
acordo com a orientao geogrfica, a mesma das rodovias, isto :
ferrovias radiais, ferrovias longitudinais, ferrovias transversais, ferro
vias diagonais e ferrovias de ligao (Lei 5.917/1973, Anexo, item 3,
subitem 3.2.1.0).
27. A rigor, s o Estado de So Paulo tem um sistema ferrovirio
estadual. No h Municpio que o possua, j que o sistema de bondes
foi eliminado das cidades brasileiras em geral, e s mais recentemente
comeou a desenvolver-se um sistema de Metr, j em funcionamen
to nas Cidade de So Paulo e no Rio de Janeiro e em implantao em
vrias outras capitais.
28. A importncia urbanstica das ferrovias est no fato de funciona
rem como meio de transporte urbano e extra-urbano. Sua infra-estrutura
(via sobre trilhos) interfere consideravelmente na estrutura urbana, por
que de sua prpria natureza penetrar nos ncleos urbanos, servindo-os
e atravessando-os, com a criao de problemas urbansticos de vrios
matizes, como a reserva de rea dotada de segurana por onde devam
passar os trilhos, numa espcie de uso exclusivo do solo, e os graves
190
inconvenientes das passagens de nvel ou a construo de passagens

subterrneas ou elevadas (viadutos) para evit-los.
10. Estradas pblicas
29. Dissemos antes que as estradas so, por princpio, pblicas, quer
porque sejam de propriedade pblica, quer porque sejam destinadas ao
uso pblico, ainda quando forem de propriedade privada - o que, a rigor,
inexiste, como tambm vimos (n. 4, supra), salvo algumas ferrovias.
Deixando, contudo, de lado estas excees, podemos deter-nos, de agora
em diante, somente nas rodovias.
30. O sistema rodovirio nacional, portanto, constitui-se s de
estradas pblicas, pois a ordenao jurdica brasileira inclui as estradas
(como as ruas e praas) entre os bens pblicos de uso comum do povo
(CC, art. 99, I). So, pois, bens pertencentes s pessoas jurdicas de
direito pblico interno (CC, art. 98), mesmo quando sejam construdas
por autarquias (Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transporte
- DNTT, Departamento Nacional de Estradas de Rodagem DNER ou
Departamento Estadual de Estradas de Rodagem ~ DER, ou entidade
semelhante nos Municpios, se houver) ou empresa de economia mista
(Desenvolvimento Rodovirio S/A DERSA, em So Paulo), porque
estas so simples executoras dos planos rodovirios ou concessionrias
das estradas, que ficam sob sua administrao. Mas o proprietrio delas
ser a entidade por conta da qual tenham sido planejadas e construdas,
que podem ser a Unio, os Estados ou os Municpios, porque, como
foi visto ao cuidarmos do sistema nacional de viao, este um tipo
de prestao que entra na competncia dessas entidades no mbito do
correspondente territrio (nacional, estadual ou municipal) de onde a
primeira classificao das estradas pblicas brasileiras, do ponto de viste
de seu titular, emfederais, estaduais e municipais, admitindo-se tambm
as vicinais intermunicipais estaduais, e, de preferncia, de propriedade
comum dos Municpios interessados.
As estradas pblicas so, por princpio, construdas em solo pblico
e pertencem entidade que as tenha construdo. O modo de aquisio
dessas reas qualquer dos previstos em Direito para a aquisio da pro
priedade, com particularidades decorrentes do regime de direito pblico
a que esto sujeitas. Como assinala Hely Lopes Meirelles: Tais reas
ou so originariamente do Poder Pblico que as utiliza com a rodovia,
ou lhe so transferidas por qualquer dos meios comuns de alienao
(compra e venda, doao, permuta, desapropriao), ou so integradas
no domnio pblico, excepcionalmente, por simples destinao, que as
toma iireivindicveis por seus primitivos proprietrios. Esta transferncia
por destinao opera-se pelo s fato da transformao da propriedade
191
privada em via pblica sem oportuna oposio do particular, indepen

dentemente, para tanto, de qualquer transcrio ou formalidade admi
nistrativa. Isto, todavia, no impede que o particular despojado de suas
terras obtenha ajusta indenizao do dano causado pelo Poder Pblico
por essa desapropriao indireta Nem sempre ocorre a caracterstica
da desapropriao indireta, porque a publicizao da via, no raro, se d
pelo uso pblico constante sem oposio do proprietrio, numa espcie,
assim, de posse de uso pblico, de tal sorte que se verifica uma trans
formao no regime jurdico da via que se toma irreversvel; e, ento,
sequer cabvel indenizao, porque a situao jurdica consubstancia
verdadeira prescrio aquisitiva. Talvez se caracterizasse, aqui, aquela
idia de usucapio pelo uso pblico da estrada e, por conseguinte, da
rea em que se situa, discutida por Pedro Escribano Collado em relao
s vias urbanas,19 que examinaremos quando destas nos ocuparmos.
31.
Lembramos, acima, que o art. 9 9 ,1, do CC inclui as estradas
entre os bens pblicos de uso comum do povo. Essa natureza das estradas
pressupe a possibilidade de livre circulao de qualquer um do povo,
qualquer que seja o meio de que se utilize. J discutimos no n. 2 deste
captulo o direito circulao. AH, porm, vimos que se reconhece
Administrao uma faculdade geral para regulamentar a circulao, de
terminando, para cada via e em cada caso, o meio ou veculo permitido
a circular.
0 direito positivo brasileiro expressamente prev essa regulamenta
o quando, no art. 2a do Cdigo de Trnsito Brasileiro (Lei 9.503/1997),
preceitua que as estradas e rodovias tero seu uso regulamentado pelo
rgo ou entidade com circunscrio sobre elas, de acordo com as pe
culiaridades e as circunstncias especiais.
Claro est que a Administrao, para o exerccio de seu poder de
regulamentao da circulao nas estradas (e nas vias pblicas em ge
ral), precisaria procurar um critrio racional, mediante a classificao
delas em funo de sua utilizao; e o Cdigo de Trnsito Brasileiro o
fez no art. 63, distinguindo-as em urbanas e rurais, agrupando-as, sob
esse ponto de vista, em:
1 Vias urbanas (a) vias de trnsito rpido (como as auto-es~
tradas), que so aquelas caracterizadas por bloqueios que permitam
trnsito livre, sem intersees e com acessos especiais;20(b) vias arteriais
(mais adequadamente, em lugar de vias preferenciais, do Cdigo an
18. Direito Administrativo Brasileiro, 36a ed., p. 587.
20. Vias de trnsito rpido extra-urbanas so as auto-estradas; se forem urbanas
sero vias expressas. Auto-estradas, segundo definio da Lei Francesa de 18.4.1955,
192
terior), aquelas que definem a estrutura do tecido virio urbano, ligando

bairros ao centro ou, mesmo, demarcando a via principal de um bairro;
(c) vias coletoras (melhor que secundrias, do Cdigo revogado), as des
tinadas a interceptar, coletar e distribuir o trfego que tenha necessidade
de entrar nas vias de trnsito rpido ou arteriais, ou delas sair; so vias
que se articulam com as de trnsito rpido ou com as arteriais; (d).vias
locais, as destinadas apenas ao acesso de reas restritas.
II
- Vias rurais - (a) rodovias; as de trnsito de veculos em geral
de duas ou mais pistas, podendo ser, ou no, auto-estradas; (b) estradas,
podem ser estradas de rodagem em geral com uma pista apenas.
vista da destinao especial (ou utilizao especial) que se reserva
s estradas (e mesmo s vias urbanas de hoje) que Hely Lopes Meirelles
percebeu que a realidade ultrapassou a regra do art. 99,1, do CC, dizendo
que as estradas se tomaram verdadeiros instrumentos administrativos,
de uso especial, sem a generalidade das utilizaes do passado que as
caracterizam como bens de uso comum de todos res communes om~
nium .21 Essa nova realidade, como visto, est reconhecida pelas normas
do Cdigo de Trnsito Brasileiro. Mas parece-nos que, de um modo geral,
ainda continuam bens pblicos de uso comum do povo, observadas as
condies estabelecidas na regulamentao. Porm, certo que uma
auto-estrada, ou uma via expressa, j se caracteriza como irm via de uso
sujeito a regime especial. No diremos que sejam bens pblicos de uso
especial, porque estes so os aplicados a servio ou estabelecimento fedeso voies routires destination spciale, sans croisements, accessibles seulement en
des points amnags cet effet et essentiellement rserves aux vehicules propulsion
mcanique (apud Luciano Orusa, Le Strade Pubbliche, vol. I, p. 58).
21.
Direito Administrativo Brasileiro, 36aed,, pp. 586-587. Jurisprudncia: A estrada
pblica um bem de uso comum do povo, e, no sendo dominial, segundo a classificao
do Cdigo Civil (de 1916) (art 66), no se deve indagar da origem de seu ttulo, quer por
desapropriao, quer por qualquer outro modo de aquisio, sendo certo, tambm, que os
bens de uso comum do povo, como os mares, rios, estradas, ruas e praas, no se registram
nos Registros Imobilirios. ilegal o ato do Prefeito que, sem prvia autorizao da Cmara
Municipal, fecha estrada municipal ou modifica o seu traado. Qualquer cidado tem o direito
pblico subjetivo de transitar por estrada pblica municipal e, conseqentemente, o direito
de exigir da Administrao Municipal que se abstenha de perturbar-lhe ou impedir-lhe livre
trnsito por via que, de longa data, vem sendo usada pelo povo (TASP, 2aC., rei. Juiz Alcides
Faro, j. 16.4.1952, RT 203/412); Via, no oficializada, aberta em terreno particular - Ao
reivindicatria procedentePerdas e danos includos na condenao. E procedente a reivindi
cao de terreno particular, apossado pela Municipalidade, transformado em via pblica, e de
que ela declara nos autos no mais necessitar o caso que a Municipalidade se apossara do
terreno dos autores, transformara-o em via pblica, entregando-a ao trnsito do povo, e depois
se manifestara no sentido de dele no necessitar mais; da por que o acrdo decidiu que a
restituio do terreno aos autores se impunha, e com ela a indenizao dos prejuzos havidos
com a impossibilidade de dele usar, desde seu apossamento pela r at sua restituio (TJSP,
rei. Des. Paulo Colombo, j. 10.5.1943, RT 148/214).
193
ral, estadual ou municipalisto , bens empregados pela Administrao

Pblica, destinados ao uso administrativo da entidade a que pertencem
(CC, art. 99, II). E no essa a destinao das vias de regime especial,
porque elas continuam ainda destinadas ao uso do povo.
Talvez se pudesse distinguir as duas situaes subdividindo os bens
pblicos de uso do povo em duas categorias: (a) bens de uso comum do
povo; (b) bens de uso especial do povo.
11. Estrutura das rodovias
32. As estradas de rodagem modernass rodovias compem-se
de diversos elementos. As mais simples compreendem, no mnimo, pista
de rolamento, que o leito carrovel da estrada, com duas faixas de
trnsito e, a i n d a , de acostamento de cada lado da pista de rolamento.
As mais complexas, especialmente as auto-estradas, compem-se de duas
pistas de rolamento, com duas ou mais faixas de trnsito cada uma, e
faixa de acostamento do lado externo; as pistas de rolamento so separa
das por canteiro central com largura que pode variar at 15m e faixa de
segurana de ambos os lados, de tal sorte que a pista de rolamento fica
entre essa faixa de segurana interna e a faixa de acostamento externa,
e junto desta, de cada lado, corre uma fa ixa arborizada, faixa para alar
gamento, de domnio especial da entidade construtora da estrada. Esta
rea, ocupada pela estrada e pela faixa lateral de domnio especial, mede
de 50 a lOOm de largura. Os terrenos marginais, em distncia prevista
na legislao, ficam sujeitos ainda a limitaes quanto ao direito de
construir, formando uma faixa non aedificandi, da qual trataremos
quando formos estudar os problemas das travessias, pois, ainda que se
trate de tema relativo rodovia em geral, em relao quelas que surte
discusso mais acirrada.
12. Proteo da visibilidade e da esttica
33. A faixa marginal das estradas de rodagem, alm da restrio non
aedificandi, fica tambm sujeita a restries de proteo de visibilidade
e esttica, pois as estradas, especialmente as auto-estradas, assim tam
bm as grandes artrias urbanas, devem no somente permitir circular
facilmente com toda segurana mas, ainda, ser esteticamente aprazveis
e contribuir para o embelezamento do meio ambiente.22
22.
G. D . Love, Recherches actueiles aux Etats-Unis surles routes et 1environnement
urbain, in OCDE, Les Routes et 1Envirormment Urbain (Compte renu du Symposium
sur les Routes et VEnvironement Urbain qui s est tenu au Ministre des Travaux Publics
Madrid les 14, 15 et 16 octobre 1974), p. 16.
194
O valor visual das rodovias tomou-se um dos fatores importantes a

serem tidos em conta no momento da elaborao do respectivo projeto e
de sua execuo. A tcnica vem at desenvolvendo critrios apropriados
para medir a interceptao visual (Vintrusion visuell), que corresponde
ao desvalor visual.
O ndice Bowers fomece uma medida objetiva da interceptao
visual. Ele mede o quociente do ngulo slido subentendido pelo objeto
considerado, ao nvel do olho do observador, pelo conjunto do campo
de viso hemisfrica.23
Nos Estados Unidos da Amrica a Administrao Federal de AutoEstrada (Federal Highway Administration) providenciou a elaborao
de um manual tcnico de trabalho de engenharia que fomece aos admi
nistradores e aos engenheiros mtodos e tcnicas para bem compreender
os conceitos estticos e aplic-los na construo das rodovias.24A qua
lidade visual dever constituir, ao lado da segurana e dos custos, um
dos critrios de escolha do itinerrio definitivo de uma rodovia.25 Pois,
se se quer que a estrada seja agradvel, esttica, moderna.e segura,
preciso estabelecer, muito cedo, os critrios e os objetivos estticos, e
assegurar-se de que sero respeitados, por conseqncia.26
34.
Tendo em vista esses princpios, os organismos especializados
firmaram, j, alguns objetivos referentes esttica e qualidade visual
das rodovias, tais como: (a) estabelecer as caractersticas do ambiente
visual; (b) permitir ao automobilista admirar as belas paisagens e os
pontos caractersticos que possa encontrar no curso de sua viagem; (c)
a paisagem jamais deve ser uma fonte de confuso ou de distrao do
condutor; (d) o aspecto visual deve ser suficientemente variado, a fim
de tomar a tarefa de dirigir mais enriquecida e mais gratificante; (e) pro
curar, na construo das estradas, paisagem e recursos que suscitem um
conjunto bem determinado de seqncias visuais, permitindo criar uma
composio harmoniosa e estruturada. E que - adverte-seuma estrada
bem concebida deve permitir ao usurio sentir e apreciar os aspectos
dinmicos da paisagem que ele atravessa.27
23. Cf. L. H. Watkms e R. F. F. Dawson, Intrusion visuelle des routes et de la circulation, in OCDE, Les Routes etVEnvironnment Urbain (Compte rendu du Symposium
sur les Routes et VEnvironement Urbain qui s est tenu au Ministre des Travaux Publics
24. Cf. L. Hombeck e L. Golden, Valeurs visuelles pour Fappreciation des rou
tes, in OCDE, Les Routes et l 'Environnment Urbain (Compte rendu du Symposium sur
les Routes et VEnvironement Urbain qui s'est tenu au Ministre des Travaux Publics
26. Idem, ibidem.
27. Cf. L. Hombeck e L. Golden, Valeurs visuelles pour Fappreciation des rou
tes, in OCDE, Les Routes et VEnvironnment Urbain (Compte rendu du Symposium sur
195
35. Por isso que, alm do ambiente natural, que fomece viso
agradvel e esttica, h de se cuidar para que no se intrometam na pai
sagem elementos artificiais que gerem poluio visual e prejudiquem a
beleza existente e o panorama. A legislao rodoviria de So Paulo no
descurou do assunto. Primeiro, proibiu terminantemente a colocao de
anncios dentro da faixa de domnio pblico das estradas de rodagem,
salvo os indicativos de trnsito e segurana. Segundo, permitiu a coloca
o de anncios em terrenos adjacentes s estradas de rodagem somente
mediante autorizao do DER, atendimento s condies estabelecidas
em regulamento, relativas distncia, localizao, ao efeito esttico,
visibilidade, perspectiva panormica, segurana d circulao e ao
pagamento da taxa pertinente (Decreto-lei 13.626/1943, art. 8a).
O Regulamento referido, hoje em vigor, o Decreto 13.290, de
23*2.1979. Seu art. 9a veda a colocao de anncios: (1) ao longo de tre
chos de estradas consideradas de excepcional valor paisagstico, de acor
do com listagem baixada pelo DER; (2) ao longo de estradas construdas
com recursos da Administrao centralizada ou descentralizada do Estado
que possuam pistas de rolamento separadas por canteiro central ou por
defensas. Nisso, esse decreto mais ampliativo que os Decretos 30.118,
de 13.11.1957, e 11 *853, de 4.7.1978, por ele revogados. Mas estes davam
tratamento mais rigoroso e mais abrangente matria, ao disporem que
a instalao de anncios ou seu deslocamento em terrenos adjacentes
faixa de domnio do DER somente seriam autorizados quando no pre
judicassem a visibilidade, a harmonia panormica, o interesse turstico
ou, ainda, o quadro visual do motorista; e, ademais, o anncio admitido
teria que apresentar aspecto esttico, proibido expressamente: (a) erigir
ou pintar qualquer anncio, painel ou obra de fins publicitrios que
possam trazer confuso com marcos quilomtricos, sinais semafricos e
demais avisos ou sinais de trnsito colocados ao longo das estradas; (b)
o uso, no texto dos anncios, de palavras, smbolos e formas de sinais
com cores e inscries de uso privativo da sinalizao de trnsito, que
possam provocar confuso, sobressalto ou interpretao ambgua aos
condutores de veculos; (c) o uso dos parapeitos ou corrimos de pontes,
muros ou quaisquer obras das estradas para pintar qualquer espcie de
propaganda.
36. Por outro lado, tendo em vista a proteo visual do ambiente,
determina-se que os anncios no podero ser colocados a menos de
300m de locais paisagsticos, monumentos, florestas pblicas. E, em
proteo da segurana, no podero ser colocados a menos de 150m dos
entroncamentos rodovirios, cruzamentos com rodovias ou ferrovias,
les Routes et VEnvironement Urbain qui s 'est tenu au Ministre des Travaux Publics
196
tneis, pontes, viadutos, curvas ou outros pontos crticos, nem a menos

de 200m uns dos outros.
Afora isso, ainda se estabelece que os anncios sero colocados a
uma distncia mnima de 15m das cercas existentes ou, na falta destas,
da faixa de domnio prevista para a rodovia. Assim, a faixa de 15m,
considerada non aedificandi, segundo a legislao paulista, est tambm
sujeita restrio relativa colocao de anncios.
As consideraes acima mostram que a legislao rodoviria - espe
cialmente a paulista ~ procurou atender ao essencial das recomendaes,
objetivos e princpios indicados acima, atinentes qualidade visual,
esttica, harmonia panormica, ao interesse turstico, ao quadro visual
do motorista, alm da segurana.
I I I - S is t e m a V i r io U r b a n o
13. Conceito de vias urbanas19e de "logradouros pblicos *

3 7 .0
conceito jurdico de Vias urbanas determina-se primeiramen
te em funo do permetro da zona urbana, que j estudamos. Elas so
espaos bloqueados por edificao, muros ou mesmo cercas, destinados
ao exerccio da funo de circular nos ncleos urbanos. Sua caracterstica
bsica est precisamente na predisposio para receber assentamento da
populao em suas margens. Pode-se dizer, pois, que via urbana toda
via de circulao compreendida dentro do permetro urbano ou dentro
de zona urbanizada.2S
38.
Pedro Escribano Collado - que, pelo visto, dedicou estudo apro
fundado ao regime jurdico das vias urbanas - fundamenta o conceito
jurdico delas em trs critrios: (a) o permetro urbano, para indicar que
elas se situam dentro dele, como marco geogrfico onde a via urbana
nasce, desenvolve-se, multiplica-se quantitativa e qualitativamente e, em
todo momento, presta uma srie de funes fundamentais; (b) ncleo de
servios pblicos essenciais, pois cada via cumpre uma srie de servios
para com os habitantes assentados ao longo d seu traado e em geral
com todo aquele que a use; (c) a suscetibilidade de receber edificaes,
28.
Cf., a propsito, Pedro Escribano ColladoLas Vias Urbanas (Concepto y R
gimen de Uso), p. 31 que oferece o seguinte conceito: Calle o va urbana es toda va
pblica comprendida dentro dei casco de las poblaciones, entendindose portal el conjunto
de edificacin agrupada, sin que existan en ello soluciones de continuidad mayores de
500m\ Por a se v que o conceito que oferecemos, ainda que neste inspirado, no lhe
corresponde exatamente, especialmente por causa da distino que existe entre o conceito
de casco urbano espanhol e o de permetro urbano brasileiro.
197
pois a idia de uma populao assentada ao longo do traado de uma

via de comunicao domina e condiciona a existncia e configurao
das vias urbanas, por isso que seu nascimento real se produz quando
tenham sido cumpridos os requisitos de urbanificao exigidos, e, uma
vez que isso tenha ocorrido, terrenos confinantes adquirem a categoria
de lotes edificveis, zona suscetvel de receber edificaes conforme
com as normas municipais.29
39.
A legislao urbanstica no Brasil define a via urbana, conside
rada via de circulao, como o espao destinado circulao de vecu
los ou de pedestres,30 ou como todo logradouro pblico destinado
circulao de veculos ou de pedestres.31
A expresso logradouro pblico encontradia na legislao
brasileira sem conceituao precisa. Muitas vezes entra em enunciado
de conceitos urbansticos importantes, a despeito de sua impreciso - o
que comunica vaguidade a tais enunciados. Veja-se, por exemplo, a
conceituao de alinhamento na Lei sobre Parcelamento, Uso e Ocu
pao do Solo do Municpio de So Paulo: a linha divisria entre o
terreno de propriedade particular e o logradouro pblico.32 Sente-se que
a expresso est, a, no sentido de rua, praa ou jardim pblico, que a
sua acepo correntia.
Logradouro vem de lograr e significa o que ou pode ser lo
grado ou frudo por algum, da tambm rua, praa ou jardim de uso
publico.33 Logradouro diz Daniel de Carvalho si exprimir todos
os lugares destinados ao uso comum dos muncipes u especialmente
a rea no-edificada das povoaes, destinada servido pblica, tais
como os baldios, rossios, matos maninhos para passagens, criaes,
tirada de lenha ou madeira e outras utilidades dos habitantes.34Logra
douro pblico, segundo definio da Lei de Uso e Ocupao do Solo
do Municpio de Embu, a denominao genrica de qualquer via,
rua, avenida, alameda, praa, cul de sac, largo, travessa, beco, jardim,
ladeira, parque, viaduto, ponte, galeria, rodovia, estrada ou caminho.35
29. Pedro Escribano Collado, Las Vias Urbanas (Concepto y Rgimen de Uso), pp. 28
e 31-35.
30. Cf. Lei 9.413, de 30.12.1981, do Municpio de So Paulo, art 1%V3H; Lei 1.095, de
4.1.1978, do Municpio de Campos do Jordo, ait 1-, 4a, VUL
31. Cf. Lei 726, de 20.6.1978, do Municpio de Embu, art 3a, IV.
32. Cf. Lei 7.805/1972, art. 2a, IV.
33. Cf. Caldas Aulete, Dicionrio Contemporneo da Lngua Portuguesa, verbete
Logradouro.
34. Concesso de terras devolutas, in Pareceres, p. 102 - onde transcreve lio de Tei
xeira de Freitas, Consolidao, vol. 1H, Rio de Janeiro, Forense, p. 450, nota 39 do art 61.
35. Lei 726, de 20.6.1978.
198
aceitvel essa conceituao ampla desde que se acrescente, ao final,

a expresso de uso comum ou especial do povo. Ento, verifica-se
que as vias urbanas so espcies de logradouros pblicos e recebem
denominaes diversas entre ns: rua, avenida, alameda, praa, largo,
travessa, beco, ladeira.
40.
Rua a via pblica ladeada direita e esquerda de casas, pa
redes ou muros no interior das povoaes, u predisposta a isso.36 Ruas
so vias de comunicao, linhas de percurso de deslocamento dentro dos
ncleos urbanos.37 O termo refere-se, especialmente, via de circulao
de uma nica faixa ou pista de rolamento, sem canteiro central, destituda
de ornamentao. Mas tambm empregado em sentido genrico, pois
quando se fala nas ruas de uma cidade est-se mencionando o conjunto
das vias urbanas, sem distino.
Avenida era uma via direta, larga, orlada de rvores especialmente
em canteiros centrais, que se destinava a passeios dos habitantes noitinha ou s tardes dos dias santos e feriados e domingos que, significava
fazer a avenida, isto , passear despreocupadamente, recreativamente,
na avenida, num lazer de ir-e-vir sossegado. Isso acabou nas grandes
cidades. Mas o tipo de via ornamentada, com duas ou mais pistas de
rolamento e canteiros ajardinados e arborizados no centro, ainda a
caracterstica da avenida.
Alameda, primitivamente, era a designao de rua orlada de lamos;
por extenso, passou-se a nomear rua orlada de outras rvores.38A dife
rena em relao avenida est em que a alameda orlada de rvores
nas laterais, de sorte que o leito da via fica entre o arvoredo disposto
simetricamente, com suas ramagens tendendo a cobrir a via. Por isso, em
regra, a alameda via estreita com uma nica faixa de rolamento, e via
secundria ou de carter local. A avenida, ao contrrio, tende a ser via
prolongada, arterial, estrutural. A alameda Baro de Limeira em So Paulo
nada tem de alameda e aproxima-se da avenida. As alamedas Santos,
36. Caldas Aulete (Dicionrio Contemporneo da Lngua Portuguesa, verbete
Rua) denota um sentido rural do termo: Caminho livre orlado de rvores nos jardins e
hortas, espao entre renques e entre canteiros. E nas lavouras fala-se em rua de milho,
espao entre a fileira de ps de milho.
37. Cf. Nestor Goulart Reis Filho, Contribuio ao Estudo da Evoluo Urbana do
Brasil (1500-1720), p. 131: As ruas, nas povoaes mais antigas do Brasil, eram enten
didas quase exclusivamente como meio de ligao, vias ou linhas de percurso, ligando os
domiclios aos pontos de interesse coletivo ou um a outro desses pontos. Nos centros
urbanos menores as ruas desenvolviam-se em tomo das praas onde se acomodavam
as casas de Cmara e as igrejas paroquiais. Mais tarde passam a ser tambm locais de
permanncia, de contato e discusso (p. 136).
Alameda.
199
Ja etc., que integram o Jardim Paulistano na Capital Paulista, tambm

no passam de simples ruas, porque carecem do arvoredo ornamental
daquele tipo de via.
Travessa rua estreita e curta que atravessa o meio do quarteiro,
ligando duas outras vias.
Beco rua estreita, sem passeio, sem edificao que se abra para
ela, de pouca prestana para a circulao ordinria.
Ladeira rua com acentuada declividade, inadequada para circula
o ordinria. Presta-se para ligaes entre duas outras vias, para trnsito
de pedestres, nos quarteires prolongados, a fim de evitar longos percur
sos a p, quando se necessita passar de uma rua a outra, paralela.
41.
Praa, em termos urbansticos, o logradouro pblico constitu
do de rea arredondada, quadrada etc. com arborizao e ajardinamento
central, cortada de vias ou alamedas para circulao de pedestres, con
tornada por vias de circulao de veculos geralmente decorrentes de
prolongamento de ruas, se a praa quadrada ou retangular, ou destina
das a receber a corrente de trnsito provinda das ruas que acabam nela,
quando a praa redonda ou arredondada. cercada, do lado externo das
vias de circulao de veculos, por edificaes, enquanto do lado interno
dessas vias fica a rea de lazer, passeio e descanso. A praa, em si, no
via de circulao, mas compreende vias dessa natureza, como visto.
Ela um complexo de vias de circulao e reas de lazer. Na verdade,
a finalidade das praas no a circulao, mas as atividades e funes
mais solenes, as reunies religiosas, cvicas, polticas e recreativas e
atividades de comrcio, como feiras e mercados.39 Da os dois sentidos
correlatos, praa como mercado, como conjunto de comerciantes de uma
cidade, e a rea onde o comrcio se realizava, onde o povo permanecia
para realizar os negcios. Era tambm o local pblico onde estacionavam
os carros de aluguel da tambm a designao de carro de praa para
significar o carro de aluguel. Praa, enfim, local de permanncia, de
reunio, onde basicamente se exercita o direito fundamental de reunio
previsto na Constituio Federal (art. 5-, XVI), ainda que esse direito
se exercite tambm nas ruas e avenidas. A funo da praa no tanto a
circulao, mas a permanncia, o lazer e atividades cvico-religiosas. Por
essa razo que em sua rea interna s se admite edificao institucional,
como igreja, frum, cmaras legislativas, palcios governamentais e se
melhantes. Tem tambm a funo de embelezamento da cidade, por seus
aspectos ornamentais, tanto que sempre foi da tradio construrem-se,
nas margens das praas, edifcios mais representativos. E o que observa
39.
Cf. Nestor Goulart Reis Filho, Contribuio ao Estudo da Evoluo Urbana do
Brasil (1500-1720), p. 133. Em um sentido no-urbanstico, cf. o interessante opsculo
de Nlson Saldanha, O Jardim e a Praa, 1986.
200
Nestor Goulart Reis Filho, com as seguintes palavras, vlidas tambm

para as praas de hoje em sua significao geral: As praas constituam
os pontos de ateno e de focalizao urbanstica e a prpria arquitetura
de maior apuro concentrava-se nelas, com seus edifcios principais,
oficiais ou religiosos, ficando a arquiteturaparticular quase sempre num
plano inferior.40
Largo uma praa despida de omatos e ajardinamento mais requin
tado. uma praa aberta em que no se distinguem as vias de circulao,
nem se presta para lazer e descanso. Destina-se mais aos encontros de
carter negociai.
14. Formao e regime das vias urbanas

42. A formao da rede viria urbana constitui objetivo bsico do
plano urbanstico municipal, conforme vimos (Ttulo II, Captulo V).
Valem para o sistema brasileiro estas palavras de Pedro Escribano Col
lado: A atividade municipal de planificao da rede viria afeta primor
dialmente as vias que vo ficar como propriedade da Administrao e,
em conseqncia, destinadas ao uso pblico da coletividade. Tal fato se
referir tanto quelas urbanizaes devidas iniciativa privada como,
naturalmente, pblica, especificando-se, em cada caso, os destinados
a tais vias.41
Criam-se vias pblicas urbanas por trs processos fundamental
mente, quais sejam: (a) pela execuo de plano de arruamento mediante
o parcelamento do solo em quadras por meio de abertura de vias de
circulao; (b) pela abertura de rua isolada em execuo de obras de
ampliao do sistema virio; (c) pela oficializao de via particular.
43. O arruamento como parcelamento do solo em quadras geral
mente executado por particulares, mediante plano de armamento e lotea
mento de gleba de terreno, atendidas as diretrizes preestabelecidas pela
Municipalidade e sujeito sua aprovao. Uma vez inscrito o plano no
Registro Imobilirio competente, as vias de comunicao (e os espaos
livres) dele constantes se tomaro inalienveis, passando a integrar o
domnio pblico municipal como bens de uso do povo42 - matria que
40. Contribuio ao Estudo da Evoluo Urbcma do Brasil (1500-1720), p. 132
- que ainda acrescenta: Em princpio em frente s igrejas, onde a populao se reunia
aps os ofcios religiosos, abriam-se largos, capazes de acomod-la, e freqentemente se
desenvolvia o comrcio, que aproveitava essas reuuies (p. 133).
41. Las Vias Urbanas (Conceptoy Rgimen de Uso), p. 155.
42. Cf. Lei 6.766, de 19.12.1979, art. 22, aperfeioando texto que j constava do
Decreto-lei 58, de 10.12.1937, art. 32.
DA ORDENAO JURDICADO SISTEMA VIRIO
201
examinaremos mais devagar no momento em que formos estudar o re

gime jurdico do parcelamento do solo.
44. A abertura de rua isolada processa-se pela execuo de projeto
de obras pblicas de criao de novas vias de circulao ou prolonga
mento t e existentes. Em ta situao, a via dever ser construda em
terreno de propriedade da Municipalidade, executora do projeto - o que,
por si s, j confere natureza pblica via resultante.
45. A oficializao de via particular o meio pelo qual a Prefeitura
aceita, declara ou reconhece como oficial uma via particular de uso p
blico. A legislao urbanstica costuma definir a via de circulao como
o espao destinado circulao de veculos ou pedestres, sendo que:
(a) via particular a via de propriedade privada, ainda que aberta ao
uso pblico; (b) via oficial a via de uso pblico, aceita, declarada ou
reconhecida como oficial pela Prefeitura.43 Teremos que examinar, logo
mais, o problema da rua particular, mas podemos adiantar que no sistema
vigente no se pode admitir rua particular; as que ainda houver ou sero
resultantes de sistemas passados e ultrapassados, ou provenientes de vias
internas em propriedades particulares, que o interesse pblico requer
sejam integradas no sistema virio urbano por meio da oficializao.
46. Assim, por princpio, o sistema virio urbano compe-se de vias
pblicas de uso comum ou especial do povo. Valendo, aqui, para as vias
urbanas, as consideraes que tecemos em relao s estradas pblicas,
com a considerao de que so de propriedade dos Municpios, cuja
titularidade a Administrao Municipal adquire por um dos seguintes
modos: (a) execuo de obras pblicas de arruamento ou simples
abertura de rua isolada, mediante a aquisio do respectivo terreno por
desapropriao ou qualquer outra forma prevista em Direito (compra,
aceitao de doao, prmuta); (b) inscrio de loteamento privado, que
importa inalienabilidade das vias de circulao nele previstas, que passam
a integrar o domnio pblico municipal como bem de uso do povo; (c)
oficializao de via particular, mediante aquisio da rea nos casos de
vias internas situadas em propriedade privada, pois a simples oficiali
zao de uma via aberta dentro de terreno particular, por obra tambm
particular, no a toma pblica, de uso comum do povo, sem observncia
das normas legais que regem a perda da propriedade privada.44
43. Cf. Lei 7.805/1972, de So Paulo, axt. 2a, I; Lei 726/1978, de Embu, art. 3a, IV;
Lei 1.095/1978, de Campos do Jordo, art. Ia, 4a, VIU.
44. S nesse sentido pode-se aceitar como correta a tese do acrdo do TASP in
RD 69/228 (rei. Juiz Ferreira de Oliveira, j. 5.4.1961): A rua particular no se toma
pblica, de uso comum do povo, sem observncia das normas legais que regem a perda
da propriedade privada. Alis, est explcito no corpo do acrdo que se trata de via
construda em terreno particularpor obra de particular. E trata-se de rua particular destinada
202
Se a rua for aberta por obra pblica ser pblica, ainda que tenha
sido construda em terreno particular, pois, ento, o fato caracterizar
desapropriao indireta. Se as vias foram abertas em loteamento irregular
ou clandestino, elas se tomaro bens de uso comum do povo p or desti
nao, decorrente de ato de vontade do loteador, como ainda examina
remos com mais pormenores adiante.
Pedro Escribano Collado menciona otro modo de aquisio de uma
via urbana pela Municipalidade: o usucapio pelo uso pblico na via,
nos termos seguintes: A coletividade sujeito ativo porquanto atua com
a convico de que exercita um direito que inerente sua condio de
cidadania. Pouco importa, a esse fim, que a via em questo esteja situada
geograficamente de tal forma que tome improvvel sua utilizao por um
nmero considervel de indivduos. O autenticamente relevante que o
uso se exera uti eives pelo conjunto dos indivduos.45
Esse modo de aquisio, ainda que pudesse ser considerado legtimo
entre ns (o que duvidoso), seria destitudo de aplicao prtica, por
que em seu lugar admissvel a integrao da rua no domnio pblico
por simples destinao, que a toma irreivindicvel por seus primitivos
proprietrios 46
47.
As vias urbanas pblicas, como bens pblicos de uso do povo,
so inalienveis, enquanto conservarem a sua qualificao, na forma
que a lei determinar (CC, art. 100). O princpio de que mantm a inalienabilidade enquanto permanecerem afetadas ao uso comum do povo.
Uma deciso do Conselho Superior da Magistratura do TJSP firmou, em
1961, a tese de que: Aprovada a planta do loteamento, e inscrito este,
tomam-se inalienveis por qualquer ttulo as vias de comunicao, praas
e espaos livres. No pode, portanto, a Municipalidade transformar uma
praa, destinada ao uso comum do povo, em propriedade sua, para do-la
a uma entidade particular 47
A forma como a situao se apresentara realmente tomava ilegti
ma a conduta da Municipalidade, pois, mal o loteamento fora inscrito,
j pretendeu transformar a rea em bem patrimonial para, em seguida,
do-la a uma entidade desportiva particular. Parece que, no caso, muito
sinteticamente apresentado no acrdo, ocorrera verdadeiro desvio de
finalidade, alm da falta de motivo de interesse pblico que justificasse
a servir exclusivamente aos moradores dos prdios pertencentes s autoras e integrantes
da Vila Economizadora, aberta antes de 1930, portanto antes da Lei de Loteamentos, que
dera nova configurao jurdica ao problema.
46. Vale para as vias urbanas a lio a esse respeito de Hely Lopes Meirelles sobre a pro
priedade de reas de rodovias {Direito Administrativo Brasileiro, 36aed., pp. 586-587).
47. Cf. RT 318/285.
203
a medida, e no est indicado se a medida fora tomada por prescrio

de lei.
O que certo que a via urbana pblica assim como as praas ,
como tal, ser inalienvel, impenhorvel e imprescritvel. Tomar-se-
alienvel se deixar de ser via urbana ou praa, pela desqualificao jurdi
ca ou desafetao com o qu a rea respectiva passar qualificao
de bem patrimonial e se sujeitar ao seu regime jurdico, tomando-se
alienvel nos termos da legislao que regula a alienao de bens pbli
cos, que, no mnimo, exige autorizao legislativa, prvia avaliao e
concorrncia, salvo as excees quanto a esta; claro que, assim mesmo,
h que se levar em considerao o interesse dos usurios, moradores ou
no da rua. Vale dizer: a rua s pode ser desafetada da sua qualificao
de bem de uso comum do povo mediante lei municipal, que somente
ser legtima se a rua perder, de fato, sua utilizao pblica, por ter-se
tomado desabitada e perdido seu sentido de via de circulao pblica.
Sem esses pressupostos de fato, qualquer pessoa do povo pode impugnar
a desafetao, porque lhe ocorre o direito subjetivo de transitar pela via e,
conseqentemente, o direito de exigir da Municipalidade que se abstenha
de perturbar-lhe ou impedir-lhe o livre trnsito por via que venha sendo
usada regularmente pelo povo, pois a livre circulao em via existente
manifestao do direito fundamental de ir, vir e ficar, em situao mais
rigorosa ainda que aquela que j referimos, antes em relao estrada
pblica, dada a vocao urbanstica da via urbana, sempre predisposta
ao interesse do povo, e, particularmente, de seus moradores - tema que
examinaremos depois.
15. Tipos de vias urbanas e traado urbano

48. O sistema virio urbano compreende vias de variados tipos,
conforme suas caractersticas e destinao, como j vimos com base no
Cdigo de Trnsito Brasileiro (n. 10, supra, 31): vias de trnsito r
pido, vias arteriais, vias coletoras e vias locais; fala-se tambm em vias
preferenciais e vias secundrias, de acordo com sua utilizao.
49. Do ponto de vista urbanstico, cabe ao Municpio classificar suas
vias urbanas. Por regra, a classificao feita em funo da natureza da
circulao a que se destinam, considerando as vias de circulao apenas
de veculos, vias de circulao mista (veculos e pedestres) e vias de
circulao s de pedestres.
50. As vias de circulao apenas de veculos, que existem to-somente nas cidades maiores, so as vias expressas, destinadas ao escoa
mento rpido de trnsito; so as vias de trnsito rpido, da classificao
204
do Cdigo de Trnsito Brasileiro, caracterizadas por bloqueios que per

mitam trnsito livre, sem interseo e com acessos especiais, correndo
aos lados vias secundrias de colete e distribuio do trfego que tenha
necessidade de entrar na via expressa ou dela sair, bem como destinadas
ao acesso s edificaes lindeiras, que no se admitem junto da pista de
rolamento daquela.
As vias expressas compem-se de trs- tipos de vias conjugadas:48
(a) a autopista, que a via especial de trnsito direto, dividida em duas
faixas de rolamento, cada uma delas transitvel em uma s mo de di
reo, separadas por canteiro central contnuo, isto , sem corte que pos
sibilite retomo dentro das faixas, com bloqueios externos, e cada uma das
faixas de rolamento acessvel exclusivamente em lugares especialmente
determinados para tanto e com cruzamento a baixo ou alto nvel, sem
edificaes em suas margens; (b) via lateral de ambos os lados, de natu
reza local e auxiliar, situada, pois, nos flancos da autopista, para servio
das propriedades confinantes e reas adjacentes; (c) vias de acesso ou
coletoras, que enlaam a autopista com o resto da rede viria.
51. A s vias de circulao mista so de trs tipos: (a) as vias arteriais,
que so, em regra, as grandes avenidas, de aprecivel largura, entre 25
a 36 ou 40m, com passeios laterais de cerca de 2,50m e canteiro central
de uns 3m; so vias estruturais que orientam as principais correntes de
trfego dentro do permetro urbano; (b) as vias principais, destinadas
a canalizar o trfego de um ponto a outro da cidade, ligando centro a
bairro, ou dois bairros; so vias que alimentam e coletam o trfego t e
vias estruturais e organizam as unidades de vizinhana; sua largura varia
aproximadamente entre 18 e 25m, com faixa carrovel de cerca de 14m
e passeios laterais de cerca de 2m, sem canteiro central; (c) as vias secun
drias so as que, partindo das principais (e tambm das arteriais, no
raro), coletam e distribuem o trfego interno das unidades de vizinhana;
nesse sentido, so vias locais, porque se situam dentro de uma unidade
de vizinhana; tm largura aproximada de 12m, com passeios laterais e
sem canteiro central, com leito carrovel de 7 a 8m.
52. As vias para circulao s de pedestres so como o nome in
dica ~ destinadas ao trnsito de pessoas a p apenas, proibido inclusive
o estacionamento de veculos. Sua largura varia entre 5 a 8m. So curtas.
Seu comprimento corresponde mais ou menos a 20 vezes sua largura.
Sem passeio, por desnecessrio, porque seu leito exerce precisamente
essa funo. No do acesso a lotes, por regra, porque so travessas de
interior de quarteires.
48.
Cf. Miguel Angel Beraitz, Problemas Jurdicos dei Urbanismo, p. 96 cuja
lio aproveitamos em sua essncia no texto.
205
53. Viaspanorm icasprevistas, por exemplo, na Lei de Diretrizes

do Sistema Virio de Campos do Jordo49 so aquelas que levam aos
pontos de interesse paisagstico e a equipamentos tursticos. Devero
orientar-se, sempre que possvel, pela meia-encosta ou espiges. Apre
sentaro, sempre que possvel, alargamentos da faixa de acostamento a
uma distncia mdia de 200m um do outro, o qual, dada a sua funo
de mirante ou rea de estar, dever orientar-se no sentido de permitir
visualizao dos pontos de interesse paisagstico, com largura mnima
de 3m a partir do alinhamento dos lotes e rea mnima de 30m2.
54. A disposio e a relao das vias de circulao do origem aos
sistemas de traado urbano, que podem apresentar-se com vrias carac
tersticas.50 Predominaram na Antigidade Clssica os traados quadriculares e retangulares, que influenciam at hoje os traados urbanos.
As cidades romanas apresentavam aqueles traados, divididos, porm,
em quatro partes por duas vias estruturais perpendiculares entre si e
orientadas segundo os quatro pontos cardeais: a via no sentido E-O era
o decumano, medindo uns 12m, e a via N-S era o cardo, com cerca de
m, no fim das quais estavam as portas de acesso cidade. No centro
estava o pretrio, residncia do cnsul, e compreendia o foro.51
Muitas cidadescomo So Paulo - cresceram ao sabor das circuns
tncias, segundo influncia da evoluo econmica, de sorte que seu
traado varia de acordo com elas: irregulares no centro e bairros centrais,
mais organizadas em bairros mais modernos, caprichadas esteticamente
em outras partes. O que precisa ser observado que o traado de uma
cidade h de guardar estreita relao com sua economia urbana, expres
sando com-o mximo de preciso o gnero de vida da cidade.52
O urbanista deve esforar-se por harmonizar a esttica com as ne
cessidades da higiene e da circulao, e preocupar-se em atender, ou ao
menos prever, os inumerveis servios que uma cidade traz consigo.53
Afora tipos irregulares, podemos lembrar que a disposio das vias
do sistema virio possibilita o surgimento dos seguintes tipos de traado
urbano:
49. Cf. Lei 1.094, de 4.1.1978, art. 82. A descrio das vias panormicas de Campos
do Jordo, que tem uma topografia, entre suas trs unidades de vizinhana, bem apropriada
para esses tipos de vias urbanas.
50. Sobre o tema, cf. Enciclopdia Universal Ilustrada Europeo Americana, t. 65,
pp. 1.332 e ss.; Associao Internacional de Administradores Municipais, Planejamento
Urbano, pp. 134 e ss.
51. Cf. Enciclopdia Universal Ilustrada Europeo Americana, t. 65, p. 1.336.
52. Idem, p. 1.338.
53. Idem, ibidem.
206
(1) Tipo em xadrezcaracterizado por vias que se cortam em ngulos

retos (da chamar-se tambm ortogonal), formando quadras quadradas,
que geram lotes de profundidade muito grande, com desperdcio de ter
renos, encorajando a construo de residncias nos fundos.
(2) Tipo em grelha com vias que tambm se cortam em ngulos
retos, mas com lados desiguais, formando quadras retangulares, fceis
de subdividir em lotes tambm retangulares* adequados construo de
residncias; considerado, porm, montono do ponto de vista esttico.
(3) Tipo em grelhas superpostas (que poderamos chamar belo-horizontino, porque o traado do centro de Belo Horizonte) caracteri
zado pelo fato de as avenidas formarem grelhas entre si, dando origem
a grandes quadras retangulares, que so cortadas em diagonal pelas ruas
que entre si formam tambm grelhas e quadras retangulares, de sorte que
o conjunto d origem a quadras triangulares; com isso, surgem muitos
lotes de esquina com ngulo agudo e cruzamentos de no mnimo quatro
vias com oito esquinas daquele formato, muito propensas a acidentes
de veculo; uma variao o tipo ortogonal com diagonais partindo do
centro.
(4) Tipo radioconcntrico (teia-de-aranha) caracterizado por
artrias radiais que se desenvolvem a partir do centro da cidade, como
os raios de uma roda, s vezes cortadas por avenidas circulares, como
parece ser o de Goinia, dando origem a quadras irregulares em form a
de trapzio com curvaturas em dois lados; o traado radioconcntrico
de ordenao circular ou em zonas concntricas, em forma de anis, ao
redor de um centro.54
(5) Tipo em leque que apresenta um traado radial parcial e ade
quado s povoaes costeiras ou a terrenos em anfiteatros.55
Os traados urbanos, regulares ou irregulares, ressalvadas formaes
empricas, correspondem a duas escolas de urbanismo. A primeira parte
do princpio concreto de que as composies de arte urbana devem ser
metdicas e regulares (Escola Clssica); a segunda parte do princpio
oposto, e no admite seno composies livres e pinturescas. A batalha
dos sistemas, ou luta entre as duas Escolas, no permite dar franca pre
ferncia a um tipo ou outro, pois em ambos se pode chegar a solues
artsticas. Ao tratar dos tipos de rua e seu traado em reta ou curva, assina
laremos exemplos de efeitos estticos com uma ou outra disposio. Em
muitos casos haver que optar por um critrio misto, ou seja, combinao
das duas Escolas, atendendo a consideraes prticas.56
54. Cf. Diccionario Enciclopdico Uteha, t. X, p. 519.
207
Uma cuidadosa disposio das praas no traado urbano oferecer

excelente efeito esttico, quer porque sejam por si ornamentais, quer
porque quebram a monotonia de um traado regular. As praas devem
ter formas muito variadas, para melhor contribuir para a esttica urbana,
alm de suas funes principais, que j anotamos.
16. Alinhamento e alterao das vias urbanas

55. O traado das vias urbanas envolve o confronto entre o domnio
pblico, que as caracteriza, e o domnio privado dos lotes, edificados ou
no, que confinam com elas. A delimitao entre esses dois domnios
funo urbanstica, que compreende a faculdade de estabelecer o traado
do sistema virio bem como a de fixar a linha divisria entre o terreno
de propriedade particular e o logradouro pblico delimitao, essa,
que se caracteriza pelo alinhamento .57 Vale dizer que alinhamento no
significa, como s vezes se pensa, a ordenao ds edifcios em linha
reta. Define-se como a linha divisria entre o terreno de propriedade
particular e o logradouro pblico.58
56. O alinhamento cumpre duas funes principais: (a) servir de
meio de delimitao e deslinde entre a propriedade privada e os logra
douros pblicos; (b) servir de instrumento adequado para provocar uma
transformao no traado das vias pblicas.59Constitui, assim, um meio
de atuao urbanstica do Poder Pblico, que cabe aos Municpios no
pertinente aos logradouros pblicos urbanos e Administrao titular
das vias extra-urbanas. O particular no tem a faculdade de estabelecer
alinhamento, ainda que seja titular de uma yia.
5 7 .0
alinhamento opera-se em duas fases: estabelecimento do plano
de alinhamento, que uma espcie de plano urbanstico especial, que
depende de lei; e atos de alinhamento individual, de cada propriedade,
emitidos por meio de alvar no momento da edificao.60
57. o conceito que as leis urbansticas do do alinhamento. Cf. Lei 7.805/1972,
de So Paulo, art. 2ffl, IV; Lei 5.042, de 31.3.1976, de Santo Andr, art. 2,1.
58. Cf. L. Jacquignon, Le Droit de VUrbanisme, 5a ed., p. 103: Lalignement se
dfinit comme tant prcisment la limite trace entre les fonds publics (domaine public)
et les fonds privs (proprit prive).
59. Cf. Pedro Escribano Collado, Las Vias Urbanas (Concepto y Rgimen de Uso),
p. 259; L. Jacquignon, Le Droit de VUrbanisme, 5- ed., p. 104: La]ignement a un double aspect: prciser Ptendue respective entre fonds publics et fonds privs; modifier la
consistance du domaine public.
60. Cf. Alcino Pinto Falco, Do direito indenizao, como evoluo no conflito
entre o princpio da liberdade de construir e as restries administrativas, Revista de
Direito do Ministrio Pblico do Estado da Guanabara 15/21 e ss.
208
Os atos individuais de alinhamento so, em verdade, atos de execu

o e aplicao parcial do plano de alinhamento.61 Este configura o tra
ado das vias, praas e outros logradouros pblicos e sua delimitao
em relao aos terrenos, edificados ou no. O plano de alinhamento pode
apresentar-se como um plano autnomo ou como parte integrante de outro
plano ou projeto urbanstico. No primeiro caso que ele se apresenta
como um instrumento de transformao dos logradouros pblicos ins
trumento que modifica a consistncia do domnio pblico, para usarmos
a expresso de Jacquignon62, e, ento, colocam-se problemas jurdicos
importantes, que analisaremos logo mais. No segundo caso ele menos
ntido, porque estar embutido em outro plano ou projeto.
Assim, o projeto de abertura de uma nova ma j traz, em si, o plano
de alinhamento da futura via, marcando a a linha divisria dela com as
propriedades confinantes - o que se concretizar com a desapropriao
da rea delimitada no projeto. Se se tratar de plano de parcelamento
urbanstico do solo, o plano de alinhamento resultar do plano de arma
mento integrante daquele, de tal sorte que ser correto admitir que o
plano de alinhamento se reputar aprovado com a aprovao do plano
de arruamento pela Prefeitura, cuja inscrio no Registro Imobilirio
concretiza a alterao da relao dominial, com o tomar inalienveis as
reas delimitadas para aquele efeito e com sua conseqente integrao
no domnio pblico municipal, na qualidade de bem de uso comum do
povo.
Tratando-se, contudo, de parcelamento clandestino ou irregular, sur
gem alguns problemas jurdicos, porque h de haver, a, um armamento
construdo no interesse do loteador, destinando, por vontade prpria e em
compensao do seu exclusivo interesse, as vias e demais espaos livres
utilizao pblica - com o qu se priva e se despoja da propriedade
deles, uma vez postos venda e vendidos os lotes para fins de edificao.
Ora, nessa situao no pode invocar seu domnio privado sobre essas
reas, porque um dos modos de perder o domnio afet-lo ao interesse
da coletividade, especialmente em auferimento de vantagens econmicas
que da decorrem. Ento, parece-nos lcito que a Municipalidade, que
titular dos interesses urbansticos municipais e responsvel pela manu
teno, conservao e proteo das vias de circulao e demais espaos
livres abertos ao uso pblico, proceda delimitao desses logradouros
em relao aos lotes, mediante a aprovao de um plano de alinhamento
de toda a rea parcelada, fixando-se, assim, o domnio pblico daqueles
pp. 259 e 299; L. Jacquignon, Le Droit de VUrbanisme, 5a ed., p. 104.
62. Le Droit de VUrbanisme, 5Sed., p. 104.
209
logradouros, que, como se disse acima, j no so mais do domnio do

incorporador clandestino e fraudulento.
58. O plano de alinhamento, visando a modificar a consistncia do
domnio pblico pela transformao das vias de circulao, provoca dois
procedimentos: (a) o alargamento do logradouro pblico, pelo qual se
desloca o alinhamento para dentro dos terrenos de propriedade privada
marginais, delimitando faixa destinada a incorporar-se ao domnio p
blico; (b) o estreitamento do logradouro, pelo qual se estabelece dentro
do logradouro novo alinhamento, desafetando-se d uso comum do povo
uma faixa, que passar a ser do domnio patrimonial da Administrao
interessada - com o qu se verifica a existncia de dois alinhamentos: um
delimitando um bem pblico de uso do povo e um bem pblico patrimo
nial; outro delimitando este ltimo e os terrenos particulares lindeiros,
valendo como divisa entre duas propriedades, j que alinhamento
conceito vinculado a bem pblico de uso do povo, no sendo instrumento
de fixao de divisa de bem pblico dominial, mas, no caso, permanece
com suas caractersticas.63
Qualquer dos procedimentos apontados provoca alterao na rela
o dos proprietrios lindeiros do logradouro pblico modificado com
o novo alinhamento, o que d margem a amplas discusses sobre os
direitos daqueles.
59. O plano de alinhamento destinado a promover o alargamento
do logradouro pblico atinge os terrenos fronteirios, edificados ou
no-edificados, criando, em relao faixa afetada, uma restrio de inedificabidade (faixa non aedificandi), que a doutrina denomina servido
de recuo, porque, at sua efetiva incorporao no domnio pblico, se
caracterizar como um recuo dentro da propriedade privada, sem direito
de construir, a servio da ampliao do domnio pblico.
As construes existentes nos terrenos atingidos passam a ser con
sideradas no-conformes; mas uma no-conformidade tolerada, sujeita
s restries prprias do regime jurdico dessa situao, tais como proi
bio de ampliaes que agravem a desconformidade, obedincia ao
novo alinhamento e regras de ocupao do solo no caso de demolio e
reedificao, admissocontudo, e to-somentede reformas essenciais
segurana e higiene.
Os terrenos no-edificados podero receber edificao, observado o
novo alinhamento, alm das demais exigncias de ocupao do solo.
63.
A diferena de regime jurdico importante. A divisa entre o logradouro pblico
(bem de uso comum do povo) e os terrenos confrontantes realiza-se por via do alinha
mento, que ato unilateral da Administrao. A divisa entre o bem pblico patrimonial
e a propriedade privada no pode ser unilateral. Ter que ser realizada mediante acordo
ou por via judicial.
210
V-se, da, que nas parcelas atingidas pelo alinhamento no se admite

construo nova alguma, porque ficam sujeitas limitao non aedifi
candi>dita servido de recuo, que no se reputa incorporada, ainda, ao
domnio pblico, nem mesmo quanto aos terrenos nus e no-fechados,
como se d no sistema francs.64 Entre ns a transferncia delas para
o domnio pblico somente ocorrer pela desapropriao, precedida
da competente declarao de utilidade pblica, pois o alinhamento, no
nosso sistema, sequer tem esse efeito, embora, de iure condendo, seja
razovel vir a t-lo; ou por outra forma de aquisio admitida em Direito.
Enquanto no houver a incorporao, a faixa ficar gravada com a dita
servido de recuo, sujeitando-se s restries non aedificandi.
Trata-se de restrio geral; e, portanto; no gera, por princpio, di
reito a indenizao, mesmo porque a limitao atinge apenas o direito
de construir na rea, que pode ser utilizada para outros fins econmicos
- estacionamento, por exemplo.
Podem, no entanto, surgir situaes peculiares, em relao a deter
minadas propriedades atingidas, que imponham Administrao a obri
gao de desapropriar, desde logo, a faixa afetada. E que um projeto de
alargamento atinge as propriedades nem sempre de modo igual. Umas
podem ser mais afetadas que outras. Assim mesmo, a situao comporte
soluo diversa conforme haja, ou no, construo nos terrenos.
Existindo construes, indaga-se se a Administrao pode submeter
servido de recuo os imveis atingidos por um novo traado da via urba
na a que do frente quando o alargamento previsto alcana uma superfcie
considervel do imvel, e, em conseqncia, esperar sua demolio
para, s ento, desapropriar os terrenos sem edifcio algum.65A soluo
para o sistema brasileiro parece-nos ser a mesma cabvel na Espanha em
casos da espcie, segundo a qual, qualquer que seja a parte afetada dos
imveis fronteirios pelo alargamento, ficam eles submetidos servido
de recuo.66Mas a Administrao, no momento de concretizar a operao
de alargamento, ter que desapropriar a totalidade do imvel (terreno e
edificao) quando se tratar de alargamento que produza a incorporao
de sua totalidade via pblica - situao a que se equipara a do imvel
em que, no sujeito incorporao total, a parte livre de expropriao
no constitua lote edificvel, seja por sua pequena dimenso, seja por
qualquer outra razo no imputvel ao proprietrio.67
64. Cf. L. Jacquignon, Le Droit de VUrbanisme, 5- ed., p. 104 - onde anota que,
pelo largissement, les terrains nus et non cios peuvent tre incorpores au domaine public sans emploi de Texpropriation pour cause dutilit publique.
65. Cf. Pedro Escribano Collado, Las Vias Urbanas (Conceptoy Rgimen de Uso),
p. 315.
66. Idem, ibidem.
67. No mesmo sentido a lio de Pedro Escribano Collado, Las Vias Urbanas
(Concepto y Rgimen de Uso), p. 316.
211
Tratando-se de terreno no-construdo atingido pelo plano de ali

nhamento na situao lembrada acima, seu proprietrio pode pleitear a
efetivao da desapropriao ou sua aquisio por outro meio, desde o
momento em que pretenda edificar sobre ele, pois quando o particular
manifestar seu desejo de edificar sobre terrenos afetados por um plano
de alargamento da via contgua ter que pedir a competente licena
Administrao Municipal, que, ento, lhe dever fixar, em ato individual,
o novo alinhamento, indicando-lhe a linha oficial a prtir da qual poder
construir.68 Ora, se o alargamento vai ocupar a totalidade do terreno ou
parte substancial que lhe retire a edificabilidade, individualizao do
alinhamento importar subtrair a substncia da propriedade, deixando,
assim, de ser uma restrio non aedificandi genrica, para se constituir
numa proibio individual do direito de construir - que, desse modo, se
tomar indenizvel, impondo-se, assim, a desapropriao imediata, sob
pena de se caracterizar a expropriao indireta.
60.
O plano de alinhamento visando a operar o estreitamento do
logradouro cria uma ou duas faixas desafetadas do so comum do povo,
que, transformadas em bem dominial do Municpio, ficam em frente das
propriedades particulares lindeiras. Da decorre o direito de preferncia
dos proprietrios fronteirios para adquiri-las ha correspondncia das
respectivas testadas. Em princpio, a alienao para eles parece ser a nica
soluo jurdica adequada, porque a franja de terreno interposta entre as
propriedades particulares e o logradouro pblico cria vrios problemas
para os proprietrios e a Administrao interessada. Segundo Hely Lopes
Meirelles, ter o particular direito investidura na rea remanescente e
fronteiria de seu lote, at atingir o novo alinhamento.69
Seja como for, aquela faixa de terreno no pode ser fechada, prque
sobre ela recai um direito de uso e de trnsito dos proprietrios confinantes.
Problema mais srio ocorrer se o estreitamento for ao ponto de
suprimir a via pblica, porque, ento, se retirar dos proprietrios lin
deiros o direito subjetivo a que ela continue a passar junto frente de
sua propriedade. Tem-se entendido que nesse caso h prejuzo jurdico
e econmico indenizvel, devido ao aniquilamento do valor econmico
do imvel, provocado pelo seu isolamento total.70 Essa situao s pode
verificar-se mediante especial autorizao da Cmara Municipal, dado
que a acontece uma desafetao total da via pblica, que depende de
69. Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 16a ed., pp. 447 e 558: V.,
ainda: Miguel Angel Beraitz, Problemas Jurdicos dei Urbanismo, pp. 93-94; Pedro
Escribano Collado, Las Vias Urbanas (Concepto y Rgimen de Uso), pp. 330 e ss.
70. Cf. Miguel Angel Beraitz, Problemas Jurdicos dei Urbanismo, p. 94.
212
lei; e incumbe, mais, observar que, mesmo totalmente desafetada do

uso pblico, a via no pode ser fechada, porque retiraria a passagem dos
proprietrios fronteirios. E tudo isso acaba demonstrando que esse tipo
de procedimento no poder ocorrer, na medida em que tolhe direitos
subjetivos.
61. O ato individual de alinhamento constitui, ao mesmo tempo,
um instrumento de concretizao (execuo, aplicao) do plano de
alinhamento e um instrumento de controle urbanstico, destinado a veri
ficar se o administrado estar cumprindo os requisitos urbansticos de
ocupao do solo, observando o alinhamento e respeitando o domnio
pblico, pois, em absoluto, no se admite edificao trrea avanando
alm do alinhamento; excepcionalmente permitem-se salincias, em ba
lano, com relao ao alinhamento, a determinada altura e a certo limite
no plano horizontal, quando formem molduras ou motivos arquitetnicos
e no constituam rea de piso, ou quando constituam marquise sobre o
passeio at certo limite, ou, ainda, quando, nas edificaes de esquina,
seus pavimentos superiores avancem, em balano, apenas sobre o canto
chanfrado.71
O ato individual de alinhamento expedido mediante alvar, que
dever ser requerido pelo proprietrio, juntando planta do terreno em
escala conveniente, na qual venham cotadas as testadas e a profundida
de mdia do lote, bem como indicadas a situao referente esquina de
logradouro oficial ou reconhecido mais prximo e a elevao do muro
ou gradil.72
Tratando-se de construo nova, de reconstruo ou de reforma, o
alvar de alinhamento ser expedido conjuntamente com o de constru
o, reconstruo ou reforma.73
17. Nivelamento
62. O nivelamento tambm ato de direito urbanstico pelo qual a
Administrao fixa de maneira unilateral o nvel das vias pblicas em re
lao s propriedades lindeiras.74 a fixao da cota correspondente aos
diversos pontos caractersticos da via urbana, a ser observada por todas
as construes nos seus limites com o domnio pblico (alinhamento) 75
71. Essas normas so estabelecidas aos cdigos de obras ou de edificaes. Mas o
atual de So Paulo no o faz.
72. Cf. Cdigo de Obras e Edificaes de So Paulo (Lei 11.228, de 25.7.1992,
Anexo I, itens 3.4.1 e 3.4.2).
73. Idem, art. 512.
74. Cf. L. Jacquignon, Le Droit de VUrbanisme, 5 ed., p. 105.
75. Cf. Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 16aed., pp. 447 e 558.
213
Trata-se, em verdade, de um complemento de alinhamento. Como este,

opera-se tambm em dois momentos: pelo plano de nivelamento e pelo
nivelamento individual, este expedido por meio de alvar nas mesmas
condies do alinhamento.
63. O nivelamento imposio urbanstica que se.imputa aos que
constroem, independentemente de indenizao pelas obras e servios
que tiverem que realizar para a concordncia do terreno com o nvel da
rua como nota Hely Lopes Meirelles.76
Se o proprietrio lindeiro, ao construir, obedeceu ao nvel determina
do, a modificao ulterior, por convenincia ou necessidade pblica,
que o prejudicar seriamente dever ser suportada pela Administrao,
mediante composio dos danos. Se o nivelamento foi desatendido pela
edificao, poder a Prefeitura exigir sua demolio, para que no fique
prejudicado o perfil da via pblica.77
18. Direito geral rua

64. As vias urbanas so bens de uso comum do povo, nos termos
do art. 9 9 ,1, do CC. So espaos preordenados ao cumprimento da fun
o urbana de circular, que manifestao do direito fundamental de
locomoo, consoante j examinamos antes. certo que a realidade dos
nossos dias vai gerando vias de uso especial do povo, como as vias ex
pressas, sujeitas a um regime jurdico especial, mas que no desnatura
sua funo bsica, que servir de canal de circulao, de comunicao
e de infra-estrutura urbana pelo qu tambm a, observado o regime
especial, ocorre aquele direito.
65. Esse direito estende-se de modo geral a todos os logradouros
pblicos, que so bens de uso comum ou especial do povo. Certo que
uns so mais adequados circulao, como as ruas, avenidas, estradas,
caminhos; outros destinados permanncia, ao descanso, ao lazer, como
as praas, os jardins e as reas verdes pblicas.
Ressalvadas, pois, as restries de trnsito e as demais limitaes de
interesse comum, ningum poder ser impedido do direito de transitar e
permanecer neles. Nesse permanecer inserem-se o direito de reunio
76. Idem, ibidem.
77. Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 16a ed., pp. 447 e 558.
Jurisprudncia: A Municipalidade responde pelo prejuzo causado a particular, com
a obstruo de garagem, ocorrida com a elevao do nvel da rua (TJSP, RT 455/81);
Rua Rebaixamento de nvel com prejuzo de construes particulares - Condenao
da Prefeitura a compor os danos causados Aplicao do art 159 do Cdigo Civil (de
1916)" (TJSP, RT 156/688). No mesmo sentido: RT 229/130, mas com fundamento no
art. 194 da CF de 1946, correspondente ao art. 37, 6a, da vigente.
214
sem armas, previsto no art. 59, XVI, da CF, bem como o de estacionar
veculos, desde que no haja proibio expressa nos termos da legislao
do trnsito.78
66.
A Administrao - claro est - tem o poder de estabelecer a re
gulamentao do uso dos logradouros pblicos, inclusive, certamente,
das vias urbanas, pelo qual pode determinar o tipo de circulao de ca
da via, a imposio de limitaes e proibies circulao de veculos,
o controle prvio de determinados tipos de circulao, a imposio de
requisitos para circular a determindas categorias de veculos, a proi
bio de circulao de determinados animais, a imposio de sanes
aos contraventores das normas estabelecidas, a vigilncia permanente
por seus prprios agentes.79 Essas imposies e restries so de com
petncia das autoridades municipais e das autoridades de trnsito, que
podem ser estaduais.
6 7. H, porm, limites a esse poder regulamentar da Administrao,
que precisamente se situam no respeito ao direito de todos ao uso do
bem, segundo sua destinao especfica. Como nota Pedr Escribano
Collado - de cujo ensinamento nos temos servido, aqui, amplamente
a doutrina francesa reconhece um trplice limite aos poderes da Admi
nistrao, formulados desde Rousseau, consistente no respeito s liber
dades individuais, e claramente a mais elementar de todas, a liberdade
de ir e vir, que se confunde precisamente com o fato de circular atravs
das vias pblicas, ao princpio de igualdade de todos os administrados
e, por ltimo, ao princpio da liberdade de comrcio e da indstria e ao
direito de propriedade80 (grifamos).
19. Uso especial da rua
68.
As vias urbanas podem, excepcionalmente, ser dadas ao uso
especial de particulares, mediante autorizao ou permisso, conforme
o caso. Qualquer que seja, porm, o modo por que se outorgue o uso
especial de uma rua, o ato ter sempre natureza precria, ainda quando
seja remunerado (CC, art. 103). Por isso mesmo que se tem decidido
que os bens pblicos de uso comum do povo no so objeto de posse
de particular, mas de simples deteno,81 pois a posse cria em favor do
possuidor direito sua manuteno ou reintegrao - o que incompat
78. Cf., amplamente, Pedro Escribano Collado, Las Vias Urbanas (Concepto y
Rgimen de Uso), pp. 353 e ss.
pp. 368-369.
81. Acrdo do TJMG, rei. Des. Cunha Peixoto, j. 1.10.1959, RDA 69/231.
215
vel com a precariedade e a discricionariedade do ato de autorizao ou

de permisso.
69. Em princpio, tambm, no se atribui a ocupao d via urbana
com exclusividade a determinadas pessoas. Confere-se o uso especial
de maneira permanente, embora precrio, to-s para o exerccio de
atividades que, por si, no impedem nem perturbam o uso normal da
via pblica pelo povo. Quando a atividade colimada necessite da via
com exclusividade ou com perturbao de seu uso comum pelo povo,
a autorizao h de ser temporria, bem curta, como nas competies
desportivas.
Especialmente para estas, o Cdigo de Trnsito Brasileiro (Lei
9.503/1997) reserva disposies especficas, in verbis: Art. 67. As pro
vas e competies desportivas, inclusive seus ensaios, em vias abertas
circulao, s podero realizar-se mediante prvia permisso da auto
ridade competente de trnsito com circunscrio sobre a via e depende
ro de: I - autorizao expressa da respectiva federao desportiva ou
de entidades estaduais a ela filiadas; II ~~cauo ou fiana para cobrir
possveis danos materiais via; HI - contrato de seguro contra riscos
e acidentes em favor de terceiros; IV - prvio recolhimento do valor
correspondente aos custos operacionais em que o rgo ou entidade
permissionria incorrer (grifamos).
Criticamos o Cdigo anterior porque cometia a impropriedade de
exigir prvia licena para o caso (art. 18); o Cdigo vigente continua
com a impropriedade, s que, agora, exigindo prvia perm issoporque
o caso de autorizao; no de licena, nem de permisso.
20, Direito dos moradores sua rua
70. Os moradores de determinada rua tm o mesmo direito subjeti
vo ao seu uso, como bem de uso comum do povo. Mas ao lado desse
direito de uso comum a doutrina reala a existncia de um uso especial
e distinto cabvel a eles, usufruturios, ocupantes a qualquer ttulo de
imveis fronteirios via pblica.82
Esse uso especial consiste: (a) no acesso aos imveis, mediante a
abertura de portas sobre a via pblica; (b) na utilizao tambm para o
despejo de guas pluviais e servidas em sua propriedade; (c) na abertu
ra, sobre a via, de suas janelas para receber luz e ar; (d) na exibio de
suas atividades e mercadorias com vitrinas que reclamem a ateno dos
216
pedestres que transitem pelo logradouro e parem para ver e observar,

respeitadas as normas peculiares.83
Para tanto que existem normas que regulam a adequada implanta
o do edifcio no lote, visando a assegurar a insolao, a iluminao e
a ventilao dos logradouros, dos compartimentos d prpria edificao
e dos imveis vizinhos.
71. No h dvida - diz Beraitz - de que esse tipo de usurio tem,
enquanto proprietrio, usufruturio ou ocupante do imvel fronteirio
com a via pblica, uma situao jurdica particular que o diferencia do
usurio comum, qualidade que tambm lhe cabe.84
Qual a natureza jurdica da situao dos proprietrios confrontantes
com a via pblica?
Sustentou-se que era um direito de propriedade ou de co-propriedade
sobre o domnio pblico em geral; depois entendeu-se que se tratava de
uma servido real ou pessoal; mais tarde afirmou-se que se tratava de uma
conveno tcita sob a garantia da f pblica. Todas essas teses foram
descartadas, no se reconhecendo tambm fundamento de Jze, de
acordo com a qual os confrontantes de uma rua pblica, como da orla
do mar, no que respeita ao direito de acesso, de vista, de despejo de gua
etc., no so mais que usurios do servio pblico. No tm direito
verdadeiro, nem real, nem pessoal. Sua situao a de todos os usurios
de um servio pblico.85
72. Beraitz, aps expor inmeras opinies, chega a afirmativa que
nos parece correta, segundo a qual:
O proprietrio do fundo lindeiro com a via pblica possui um ver
dadeiro direito subjetivo incolumidade de seu patrimnio que integra
a estabilidade econmica da relao existente entre seu imvel e a ma,
a estrada etc., pela qual tem acesso ao exterior.
Quando essa relao se altera, seu patrimnio sofre uma leso que
o afeta, e surge, ento, para ele, uma ao mediante a qual pode reclamar
jurisdicionalmente que se lhe indenize o dano sofrido.86
o que temos afirmado no correr desta obra.
21. O problema da rua particular

73. Vrias vezes j adiantamos referncia ao problema da rua parti
cular, que aquela que ainda no foi aceita, declarada ou reconhecida
83. Idem, ibidem.
84. Idem, ibidem.
85. Cf. Gastou Jze, Nature juridique du droit des riverains sur les dpendences
du domaine public, in Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et
a Vtranger, pp. 90 e 91, cit. por Miguel Angel Beraitz, Problemas Jurdicos dei Ur
banismo >p. 76, nota 146.
86. Problemas Jurdicos dei Urbanismo, p. 86.
217
como oficial e, assim, incorporada ao domnio pblico de uso comum do

povo. A Lei sobre Parcelamento, Uso e Ocupao do Solo do Municpio
de So Paulo, entre outras, faz referncia via particular, que a via
de propriedade privada, ainda que aberta ao uso pblico (Lei 9.413, de
30.12.1981, art. l* ,V in ,b).
Em verdade, o sistema vigente de parcelamento do solo para fins.
urbanos, com base na Lei 6.766, de 19.12.1979, no admite a existncia
de ruas particulares, pois as normas de urbanificao (parcelamento do
solo, arruamento e loteamento) no permitem a formao de ruas par
ticulares, eis que o arruamento constitui uma exigncia do parcelamento
de terrenos, e as vias, formadas com ele, se transferem para o domnio
pblico municipal com a inscrio do parcelamento, que, por isso, gera
a inalienabilidade dessas vias e demais espaos livres.
74. O certo, porm, que ainda encontramos exemplos de ruas
particulares, que, s vezes, so at fechadas com correntes, resqucio de
regime jurdico anterior ao Decreto-lei 58/1937. No Direito Estrangeiro
- e especialmente na Espanha o problema amplamente discutido e
a doutrina, em essncia, entende que as ruas particulares, sendo passa
gens obrigatrias de todos os proprietrios adquirentes de parcelas, ao se
converterem em uso coletivo e leito de continuadas e constantes relaes
sociais, transformam-se, pela prpria natureza das coisas, em bem de uso
pblico, de onde resulta que as ruas de natureza jurdico-privadas esto
afetadas ao uso pblico.87
75. No Brasil essa soluo parece impor-se mesmo nos casos de
loteamento clandestino ou irregular (no inscrito), conforme j adianta
mos em outro lugar. No tem sentido continuarmos apegados ao forma
lismo jurdico para no conceber como pblicas as vias de circulao
desses procedimentos parcelrios do solo s porque o loteamento no
foi aprovado pela Prefeitura ou no foi inscrito no Registro Imobilirio.
Ora, desde que tenham sido vendidos os lotes, ou boa parte deles, e a
situao se apresente irreversvel, no h por que recusar o efeito pro
posto. Pois, na verdade, como j anotamos antes, o loteador, clandestino
ou irregular, ao parcelar sua gleba e destinar o sistema de arruamento
utilizao pblica, procede no seu exclusivo interesse, por um lado, e,
por outro, por vontade prpria, motivada precisamente por aquele inte
resse, desfaz-se da propriedade daquelas reas, priva-se dessa proprie
dade, despoja-se desse seu direito em favor da coletividade, porque s
assim poder auferir os benefcios decorrentes das relaes sociais que
o arruamento gera para seu loteamento. Em compensao pela perda da
87.
Cf. Rafael Nasarre Alastraey, Las Urbanizaciones Particulares, pp. 104 e ss.
Sobre o tema, v. tambm Pedro Escribano Collado, Las Vias Urbanas (Concepto y R
gimen de Uso), pp. 213 e ss.
218
propriedade das reas destinadas a vias, recebe as vantagens econmicas

prprias do empreendimento, que sem tais vias seria invivel. Essa situa
o caracteriza um meio normal de perda da propriedade, por interesse
e vontade prpria, em favor da coletividade. Por isso, a consolidao
dessa situao jurdica requer apenas o reconhecimentoe conseqente
oficializao das vias, mediante o estabelecimento do respectivo plano
de alinhamento, pelo qual se corrigiro as distores existentes.
76. Enfim, o sistema brasileiro no permite mais a formao de rua
particular, como ficou demonstrado acima e como muito bem demonstrou
Hely Lopes Meirelles, com sua habitual preciso, in verbis: 4CNo so
admissveis o arruamento privado ou mesmo a rua particular em zona
urbana, porque todo o sistema virio de utia cidade de uso comum do
povo, o que afasta a possibilidade jurdica de vias urbanas particulares. O
que pode haver, embora no previsto em lei, a instituio do chamado
loteamentofechado, que a forma de parcelamento do solo submetida Lei
6.766/1979, com a aprovao da Prefeitura Municipal, que outorga o uso
das vias de circulao e praas mediante concesso ou permisso. Ou, ainda,
vias internas em propriedade particular, no qual foi instituda uma forma de
condomnio relacionada com casas que constituem unidades autnomas ao
lado das fraes ideais nas reas comuns, tudo objeto de registro no Registro
de Imveis.88Mas se tais vias forem reconhecidas e oficializadas pela Pre
feitura deixaro de ser particulares, passando a bens de uso comum do povo
(mas, avenidas, praas etc.), abertas ao trnsito indiscriminado de qualquer
pessoa ou veculo, nas condies pblicas estabelecidas para o local.
Reconhecem-se, tambm, vias particulares de circulao de pedes
tres ou mesmo de veculos nos conjuntos habitacionais de interesse so
cial, consoante regulamentao da legislao do Municpio de So Paulo
(Decreto 14.025, de 19.12.1976, art. 20, 3, M
j\ k e 1).
IV -A
c e sso s ,
V a r ia n t e s
T r a v essia s
22. Conceituao. Formao das travessias

77. Acessos, variantes e travessias so situaes virias pelas quais
as estradas de rodagem penetram no meio urbano. Os acessos e as va
riantes constituem meios pelos quais as estradas de rodagem federais
ou estaduais se ligam ao sistema virio urbano, porque so os meios de
entrar nos centros povoados e deles sair. Como diz o art. 2fi do Decretolei 13.626, de 21.10.1943, do Estado de So Paulo: As ligaes entre
os centros povoados e as estradas de rodagem estaduais sero feitas por
meio de variantes ou de ramais de acesso (grifamos).
219
A diferena entre umas e outros est em que as variantes so ro

dovias secundrias que saem da estrada, atravessam os ncleos urbanos e
retomam noutro ponto avia principal, enquanto o acesso simplesmente
uma via de entrada no ncleo urbano.
78. A travessia um fenmeno virio perturbador do sistema virio
urbano. Consiste no fato de uma estrada federal ou estadual atravessar
o permetro urbano. Caracteriza-se pela penetrao no meio urbano,
apenas como passagem, de uma via extra-urbana. Na formao de seu
conceito intervm dois elementos: h de se tratar de uma estrada de
rodagem, federal ou estadual; h de atravessar, em algum momento, o
permetro urbano.89
Essa situao pode ocorrer de trs maneiras: (a) a estrada de roda
gem, como tal, no como simples variante, ingressa no permetro urbano
e o atravessa servindo-se de vias urbanas existentes; (b) a estrada de
rodagem, tambm como tal, penetra no permetro urbano e o atravessa
sem alterao de suas caractersticas, isto , com continuidade prpria;
(c) a estrada de rodagem, que passava fora do permetro urbano, foi, pos
teriormente, envolvida por este em conseqncia da expanso urbana.
A tpica travessia s se verifica no segundo caso, que se forma pela
penetrao da via extra-urbana no permetro urbano para, como rodovia,
atravess-lo. O terceiro caso um fenmeno de envolvimento da via
extra-urbana pela expanso do permetro urbano, em conseqncia de
inelutvel atrao que as vias de comunicao exercem sobre os assen
tamentos humanos. No primeiro caso a estrada no atravessa o permetro
urbano na qualidade de rodovia, mas como via urbana.
23. Regime jurdico das variantes e dos acessos

79. As variantes e os acessos podem ser construdos pelo Municpio
interessado ou pelo Estado. Em princpio, a Unio no constri acesso
s cidades, pois o plano nacional de viao apenas prev a construo
de vias de acesso a instalaes federais de importncia, tais como par
ques nacionais, estabelecimentos industriais e organizaes militares; a
estncias hidrominerais, a cidades tombadas pelo EPHAN e pontos de
atrao turstica notoriamente conhecidos e explorados; aos principais
terminais martimos e fluviais e aerdromos, constantes do mesmo plano.
Em regra, portanto, ela no constri tambm variantes para ligao da
rodovia federal com as cidades.
A questo das variantes e dos acessos no se coloca em face das
estradas do Municpio porque estas tm por funo bsica ligar ncleos
89.
Cf. Pedro Escribano ColladoLas Vias Urbanas (ConceptoyRgimen de Uso),
p. 55 sobre o conceito de travessia, segundo o sistema espanhol.
220
urbanos no territrio municipal, sendo, pois, de sua natureza entrarem

neles e deles sarem.
80. Qualquer que seja, porm, a entidade que tenha construdo a
variante ou o acesso, o certo que, ao ingressar no permetro urbano,
perde sua condio de rodovia e assume a natureza de via urbana (rua,
avenida etc.),90 de que titular a Municipalidade, para todos os efeitos
jurdicos.
H situaes peculiares que convm ter em mente, porque no ca
racterizam propriamente nem variante, nem acesso em sentido prprio,
mas simples entrada, que se produz quando uma via estadual ou federal
liga duas Capitais (Rio/So Paulo; So Paulo/Belo Horizonte; Rio/Salva
dor), como lhe peculiar. Se a rodovia entra por via existente, claro que
esta no sofre alterao em sua natureza jurdica; continuar via urbana
sob jurisdio municipal. O mais comum, no entanto ~ especialmente em
relao s rodovias federais , que elas cheguem at o limite da zona
urbana, de onde uma via urbana conduz o trfego para dentro da cidade,
mas o crescimento da rea edificada, com a ampliao do permetro
urbano, acaba envolvendo-a, com o qu gera o fenmeno da entrada,
de sorte que fica um trecho de rodovia inserido no meio urbano, que,
desse modo, no perde sua condio de rodovia, permanecendo sob a
propriedade e jurisdio da entidade titular at que, por qualquer acerto
com o Municpio, passe para a jurisdio ,deste soluo que deveria
ser sempre procurada, para evitar situaes conflitivas decorrentes da
dupla posio da via.
24. Regime jurdico das travessias
81. Para nos colocarmos corretamente em relao ao regime jurdico
das travessias, cumpre lembrar as caractersticas do fenmeno e de sua
formao, que enunciamos atrs. Como introduo ao tema, recorramos
mais uma vez magnfica monografia de Pedro Escribano Collado, em
um trecho cuja base jurdica corresponde ao sistema brasileiro: Na
delimitao do conceito de travessia oferece especial importncia ter
presente que a via constitua uma rodovia, quer dizer, que se trate de
uma via interurbana. A travessia pressupe, portanto, que a rodovia
no o deixe de ser ao passar na povoao. Sucede muito amide que,
ampliando desmedidamente o conceito de travessia, se chega a incluir
90.
Cf. acrdo da 4a C. Civil do TJSP, rei. Des. Mediei Filho, RJTJSP 17/71;
igualmente, RJTJSP 43/76. Decises que acolhem lio de Hely Lopes Meirelles, Di
reito Administrativo Brasileiro, 36a ed., p. 588, pertinente s travessias, mas com inteira
aplicao s hipteses de variante e acesso, at com maior razo.
221
dentro de seu mbito vias que no tm a natureza de estrada, mas, apesar

disso, recebem normalmente o trfego interurbano (extra-urbano). H
que ficar esclarecido que, nesses casos, no se pode falar em vias que
constituam travessias, em forma de rodovias, pelas povoaes, j que
a via, em questo, uma via urbana que apresente aptido para receber
trfego extra-urbano e conduzi-lo otimamente atravs do ncleo urbano,
o que a afasta da categoria de rodovia, fundamentalmente por: a) estar
localizada dentro de um ncleo populacional; b) estar destinada ao uso
e circulao urbanos, sem prejuzo de receber um uso mais amplo.91
82. A partir dessas consideraes iniciais, podemos firmar a tese de
que perde a qualificao de rodovia a estrada que atravessa o permetro
urbano servindo-se de via urbana existente, pois a natureza desta nunca
pode ser absorvida por aquela, uma vez que se acha na situao urbans
tica que lhe peculiar e conceituai. Por conseguinte, descaracterizandose o sentido de rodovia, o trecho situado no permetro urbano fica
subordinado ao regime das vias pblicas urbanas.
Por outro lado, tambm podemos firmar uma concluso a respeito
do trecho de rodovia que, inicialmente cortando por fora do permetro
urbano, venha a ser envolvido por este em razo da expanso da rea
urbanizada. Esse envolvimento ulterior da rodovia no descaracteriza
sua natureza nem seu regime jurdico, pelo qu continuar como estrada
de rodagem, com as limitaes e regras prprias das vias extra-urbanas,
at que, por qualquer acerto, se transfira ao Municpio interessado sua
jurisdio - com o qu se converter em via urbana, com todos os efeitos
jurdicos de sua nova configurao.
83. Resta, pois, apenas, a situao tpica de travessia, que se d
quando a rodovia construda tambm no permetro urbano para atravess-lo como estrada de rodagem. A discusso de seu regime jurdico
requer que recordemos alguns princpios bsicos, tais como: (a) a via
de comunicao existente no interior dos ncleos urbanos (critrio geo
grfico) tem como misso primordial servir de meio de comunicao
interna nas cidades (critrio funcional); (b) constitudo o permetro urbano
de um ncleo populacional assentado dentro de um marco geogrfico
determinado, a via urbana constitui o meio material imprescindvel de
fazer chegar quela os servios indispensveis para sua subsistncia e
desenvolvimento; (c) a delimitao do permetro urbano deve atribuir a
natureza urbana s vias de comunicao construdas no seu interior;92(d)
deve-se procurar, por todos os meios possveis, separar o trfego urbano
do extra-urbano, pelo qu deve ser evitada a travessia, seja na sua forma
92. Pedro Escribano Collado, Las Vias Urbanas (Concepto y Rgimen de Uso),
pp. 54-55.
222
tpica, seja na outra, que ainda pior; (e) da ser certo que a travessia
um ncleo de problemas, mais que um benefcio para a circulao dentro
do permetro urbano;93(0 no interior do permetro urbano, por outro lado,
o interesse da comunicao no um interesse de carter nem estadual,
nem nacional, mas de carter municipal; (g) tl fato parece evidente,
j que as estradas estaduais ou federais no satisfazem interesse nem
regional, nem nacional, em sua travessia atravs de ncleos urbanos; (h)
ou, para sermos mais exatos: no satisfazem qualquer tipo de interesse,
porque so mais um elemento perturbador e gerador de situao conflitiva
que um fator de propiciamento de benefcio;94 (i) ademais, no se pode
perder de vista que o sistema virio dentro do permetro urbano caracte
riza assunto de peculiar interesse local, qu de exclusiva competncia
municipal; (j) alis, dentro da zona urbana, toda atividade urbanstica
cabe ao Municpio; (1) da, ainda, por que toda obra que deva realizarse nessa zona depende de aprovao municipal, para a verificao do
atendimento das exigncias do plano urbanstico e, de modo especial,
do plano virio da cidade.
A lei paulista (Decreto-lei 13.626/1943) procura atender a alguns
daqueles princpios, ao estatuir que os traados das estradas de rodagem
estaduais evitaro a travessia dos centros povoados (art. 1). E completa,
no pargrafo nico do art. 2fi, que o DER providenciar a supresso,
paulatinamente, dos trajetos de travessias atualmente existentes. A pr
tica tambm vem atendendo, quanto possvel, a esse princpio, no s
pelo Estado de So Paulo, mas tambm por outros Estados e pela Unio,
mesmo quando no haja lei que o preveja.
Se, apesar disso, o Estado ou a Unio entenderem de construir
uma travessia (estrada dentro do permetro urbano), necessitaro de
aprovao da Prefeitura Municipal para a realizao da obra, porque
ningum - nem essas entidadespode abrir via pblica na zona urbana
sem aprovao municipal. E de notar que a aprovao, pura e simples
mente, no afasta a competncia municipal para regular o uso do solo
na faixa confinante com a rodovia, salvo se esta se caracterizar com
94. Muitos desses princpios decoirem do ordenamento constitucional brasileiro,
na medida em que reconhece a autonomia dos Municpios. Alguns esto enunciados em
Pedro Escribano ColladoLas Vias Urbanas (Concepto y Rgimen de Uso), pp. 54 e ss.
que, em essncia, so adequados ao sistema brasileiro integralmente ou com pequena
adaptao formal, que, ento, fizemos. Os inconvenientes das travessias foram apontadas
por Leila Maria Junqueira de Mendona em parecer sobre Acessos rodovirios
in
Boletim Administrativo do DER/SP 85/41, Suplemento Jurdico , e so: (a) poeira levan
tada ao longo das ruas pelos veculos em trnsito; (b) perda de tempo e maior consumo
de combustveis; (c) insegurana dos pedestres; (d) estragos no calamento das ruas, uma
vez que o trfego das rodovias mais pesado; (e) embarao ao trnsito. Cf. tambm Colin
D. Bucbanan, El Trfico en las Ciudades, p. 43.
223
auto-estrada do tipo fechado. S assim que se pode admitir que a es

trada, estadual ou federal, construda dentro do permetro urbano (onde
j no seja via urbana) continuar com tal natureza, e, por conseguinte,
sujeita ao regime jurdico previsto na legislao da entidade que a tenha
construdo, inclusive quanto sua titularidade. Se no se obtiver a apro
vao municipal, a construo da estrada ser busiva. Se penetrar no
permetro urbano sem autorizao municipal, a Municipalidade poder
impugnar, inclusive judicialmente, a obra.
Se a estrada ocupar via urbana, mesmo reconstruda para adequ-la
a essa funo, no ter o efeito de modificar a natureza urbana da via,
ainda que se tenha obtido licena do Municpio para tanto. A via con
tinuar rua ou avenida, com seu regime jurdico peculiar, apenas com
predisposio a receber tambm trfego extra-urbano.
As travessias construdas sem obedincia ao requisito da autorizao,
aps aprovao do respectivo projeto como de prtica corrente ,
ento, sim, perdem sua condio de estradas de rodagem, para, como
via pblica comum, se submeter s peculiares disposies da cidade,
vigorando, to-somente, as restries fixadas pelo Municpio no exerccio
de competncia exclusiva em setor de seu peculiar interesse.95
Acima, ressalvamos a situao das auto-estradas do tipo fechado,
que tambm precisam ter aprovada sua construo no permetro urbano
se se quiser que fiquem sujeitas ao regime peculiar de via extra-urbana,
inclusive quanto titularidade. A ressalva feita prende-s apenas ao
problema das restries de uso do solo que as bordeje, como no referente
faixa non aedificandi, de que trataremos com pormenor no prximo
item. Agora,, queremos apenas estabelecer uma regra geral, que, se fosse
atendida, poderia evitar situao conflitiva, to da essncia das traves
sias. que, no caso de auto-estrada bloqueada, a aprovao da travessia
pelo Municpio implica aprovao de toda sua estrutura, decorrente de
seu regime especial, a qual inclui limitaes que devero persistir em
sua passagem dentro do permetro urbano, tal como uma via expressa
urbana. Apenas se ter que providenciar a construo de vias laterais
auxiliares, bem como os acessos pertinentes e cabveis, que a tcnica
aconselhar. As vias auxiliares, sejam construdas pelo Municpio ou pela
entidade que construiu a travessia, sero sempre tidas como vias urbanas,
com seu regime peculiar de via auxiliar de via expressa. Com isso fica
satisfeita a exigncia de faixa de segurana em relao auto-estrada
(via expressa).
95.
Cf. acrdo do TJSP, rei. Des. Newton Hermano.j. 12.12.1972, RJTJSP 24/121.
No mesmo sentido: acrdos do mesmo TJSP na mesma Revista, vols. 17/137, 23/115,
38/68,41/69 e 43/61. A jurisprudncia no faz a distino que estamos fazendo no texto,
porque no se tem cogitado da necessidade de aprovao da obra pelo Municpio.
224
Tratando-se, porm, de travessia correspondente a rodovia comum,

sua aprovao pelo Municpio somente envolver a obrigao mu
nicipal de reserva de faixa non aedificandi se expressamente a entidade
construtora daquela solicitar tambm essa restrio e isso for autoriza
do pela Cmara Municipal. Mas o problema da faixa non aedificandi
merece tratamento mais amplo em separado, pelo qu lhe reservamos
o item seguinte, situado nesta seo sobre travessias, ainda que seja de
carter geral, porquanto em relao a elas que o tema tem suscitado
controvrsia mais acentuada.
25. Faixa non aedificandi das estradas
84. Ao examinarmos anteriormente (n. 11) a estrutura das estradas
modernas, destacamos que os terrenos a elas marginais, em distncia
prevista na legislao, ficam sujeitos a restries quanto ao direito de
construir, formando \xm sifaixa non aedificandi
85. A legislao federal, contudo, no era expressa na fixao dessa
faixa, mas o art. 4% n i, da Lei 6.766/1979 imps ao loteador a obri
gao de reservar, ao longo das reas de domnio pblico das rodovias,
ferrovias e dutos, uma faixa non aedificandi de 15m de cada lado, salvo
maiores exigncias da legislao especfica. Essa legislao especfica
ainda no existe, de sorte que no h tambm restrio, fora das hipteses
de loteamento, e isso lamentvel, porque a restrio se impe, para
outras formas de edificaes, como medida de segurana e higiene das
edificaes, pois que, se levantadas muito prximas do leito carrovel,
ficariam expostas aos perigos do trnsito, poeira e fumaa dos ve
culos, alm de prejudicar a visibilidade e a esttica, no desprezveis nas
modernas rodovias.96
O sistema rodovirio do Estado de So Paulo, atento a isso, desde
1943 conta com norma expressa estabelecendo a faixa non aedificandi em
suas estradas. Trata-se do art. 7 do Decreto-lei 13.626, de 21.10.1943,
in verbis:
N enhuma construo poder ser feita a menos de 15m (quinze
metros) do limite das estradas de rodagem estaduais.
Os 15m contam-se do alinhamento da estrada; e por alinhamento
da estrada entende-se a linha divisria de toda a rea de propriedade
pblica com as propriedades privadas lindeiras (ou mesmo pblicas de
natureza patrimonial). Quer dizer, os 15m no so contados dos limites
da estrada em si, mas da linha divisria da faixa de alargamento, da
96. Cf. Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 36ed., p. 587.
225
faixa de domnio especial da entidade que construiu a estrada, da faixa

arborizada de domnio pblico, referida antes.
Talvez no seja adequado reservar uma metragem uniforme para
essa faixa non aedificandi, qualquer que seja a categoria de estrada. O
mais lgico seria estabelecer faixas variveis em funo da largura e
importncia da estrada, como faz a Itlia, que, classificando as rodovias
em quatro tipos - A (auto-estradas), B (estradas de trfego elevado,
de grande comunicao), C (estradas de importncia mdia) e D
(estradas de interesse local)
estipula as distncias mnimas para a
edificao: 60m para as de tipo A, 40m para as de tipo B, 30m para
as de tipo C e 20m para as de tipo D.97 Essas medidas, contudo,
no comeam de uma faixa externa da estrada, como entre ns, mas da
prpria borda da estrada, isto , do ciglio delia strada.
86.
A faixa non aedificandi constitui restrio geral de interesse
coletivo faculdade de construir; e, como tal, no indenizvel, nem
impede o proprietrio de utilizar essa faixa para fins agrcolas ou pas
toris; o que no pode nela construir - como assinala Hely Lopes
Meirelles.99 A legitimidade dessa restrio, onde seja prevista em lei,
no padece de qualquer dvida. A controvrsia surge intensa quanto a
saber se a restrio s valer na zona rural, cessando quando a estrada
penetrar no permetro da zona urbana, ou se perdurar por toda a ex
tenso da estrada, pouco importando a zona em que se situe. Os rgos
rodovirios, por suas Procuradorias e Assessorias Jurdicas, sustentam a
97. Cf. Lei Urbanstica de 17.8.1942, art. 41-septies, com redao dada pelo art.
19 da Lei 765, de 6.8.1967: 1. Fuori dei permetro dei centri abitati debbono osservarsi
nela edificazione distanze minime a protezione dei nastro stradale, misurate e partire dal
ciglio delia sxada. 2. Dette distanze vengono stabilite con decreto dei Ministro per i LL.
PP. di concerto con i Ministri per i Trasporti e per PIntemo, entro sei mesi dalla entrata
in vigore delia presente legge, in rapporto alia natura strade ed alia classificazione delle
strade stesse, escluse le strade vicinai e di bonifica. Isso foi atendido pelo Decreto
1.404, de 1.4.1968, cujo art. 3a ofereceu a classificao referida no texto, enquanto o art.
4a estabelecia as distncias indicadas.
98. Apropria legislao d a definio de ciglio delia strada nos termos do referido
Decreto 1.404/1968: Si definisce ciglio delia strada la linea di limite delia sede o piattaforma stradale compreendente tutte le sedi viabili, sia veicolari che pedonali, ivi incluse
le banchine od alxe struture laterali alie predette sedi quando queste siano transiabili
(parapetti, argmelle e simili). La misurazione delle distanze andr dunque fatta dal filo
estemo delle opere che delimitano la strada, siano esse banchine o cunette, muri direcinzione, transerme o gard-rails (cf. talo di Lorenzo, Diritto Urbanstico, p. 445).
99. Direito Administrativo Brasileiro, 36a ed., p. 587. Jurisprudncia: No so
indenizveis as faixas de segurana estabelecidas margem das rodovias; trata-se de
uma limitao administrativa, de uma restrio geral e de interesse coletivo (TJSP, rei.
Des. A. Mdici Filho, j. 13.12.1961, RDA 75/196). Mas. nela tambm no podem ser
colocados cartazes e outros instrumentos de publicidade sem observncia de normas
estabelecidas.
22 6
tese de que a restrio non aedificandi prevalece tambm no permetro

urbano, com argumentos que no convencem, como se v deste trecho
de parecer do ento Assessor Jurdico da DERSAem So Paulo, Orlando
Carlos Gandolfo, aps dizer que as estradas pblicas pertencem Unio,
ao Estado-membro e ao Municpio: Disso resulta que, dizendo a faixa
non aedificandi com restrio ao direito de construir tendo em vista, na
esfera federal, interesse geral da Unio, na esfera do Estado-membro,
interesse geral estadual, e, na esfera do Municpio, interesse geral mu
nicipal, pode ser estabelecida, conforme a amplitude do interesse em
jogo, por lei federal, estadual ou municipal, prevalecendo, no entanto,
em virtude do princpio da hierarquia das leis (...), a de maior sobre a
de menor latitude.100
Acontece que no existe, no caso, relao hierrquica, mas relao de
competncia; e, se inquestionvel que a regulamentao do uso do solo
nas zonas urbanas de estrita competncia municipal, o princpio h de
ser o de que s a lei municipal pode estabelecer restrio non aedificandi
nessa zona, com prevalncia em relao estadual e federal.
Por isso tambm que lamentamos ter que dissentir do ilustre autor
quando especificamente declara: Quer se trate de zona rural, quer se
trate de zona urbana, a restrio administrativa ao direito de construir
imposta, nas rodovias estaduais, pelo Decreto-lei 13.626, de 21.10.1943
e em que pese existncia de decises em sentido contrrio (RJTJSP
41/69; 43/61; 38/114; 24/121; 23/115; 17/137 etc.) h de prevalecer,
em termos constitucionais, sobre norma de lei municipal, porque, na
verdade, a medida no diz com a autonomia municipal. Afeta, antes, o
trfego intermunicipal, que da competncia do legislador do Estado
(Ap. cvel 76.287, TASP, 3 C. Civil, acrdo de 18.4.1967, rei. Young
da Costa Manso, in R T 382/241).101 Em sentido semelhante so os pro
nunciamentos de Jos Antunes da Silva102 e Leila Maria Junqueira de
Mendona,103 ambos da Procuradoria Jurdica do DER/SP ainda que
o desta ltima no tenha a generalidade dos demais, ao qual voltaremos
depois.
O acrdo que serviu de base para a tese acima tambm no tem
a generalidade que possibilita fundar-se nele para excluir a autonomia
municipal, inteiramente, no assunto, porque somente decidiu para o caso
100. C f. Construo na faixa non aedificandC\ in Boletim Administrativo do DER/
SP 92/55 e ss., Suplemento Jurdico.
101. Idem, ibidem.
102. Cf. Faixa non aedificandi e sua legalidade, in Boletim Administrativo do
DER/SP 86/26 e ss., Suplemento Jurdico.
103. Cf. Acessos rodovirios
in Boletim Administrativo do DER/SP 85/41 e
ss., Suplemento Jurdico.
227
em que o crescimento urbano envolva a estrada antes construda fora do

permetro urbano, in verbis: Tratando-se de rodovia estadual, ilegal a
construo feita a menos de 15m do limite da estrada de rodagem, ainda
que a zona urbana se aproxime e envolva a rodovia. As cidades podem
crescer e aos Municpios caber a demarcao de novas zonas urbanas.
Esse crescimento, porm, no dever atingir as rodovias da Unio ou
do Estado, nem as respectivas faixas laterais de segurana. A segurana
pblica e o trfego intermunicipal preferem ao simples peculiar interesse
de um s Municpio.104
A jurisprudncia macia dos Tribunais Paulistas dota tese diferen
te da pretenso dos rgos rodovirios indicados acima, traduzida nos
termos seguintes.
Rodovia Imvel marginal de rodovia Limitao administrati
va Prdio construdo margem de rodovia sem atendimento do recuo
mnimo a que se refere o Decreto-lei n. 13.626, de 21.10.1943. A ro
dovia que levada a atravessar o permetro urbano do Municpio perde
tal condio para, como via pblica comum, se submeter s peculiares
disposies da cidade, vigorando, to-somente, as restries fixadas
pelo Municpio no exerccio de competncia exclusiva em setor de seu
peculiar interesse.105
Construo - Imveis marginais das rodovias-Limitao adminis
trativa S abrange a zona rural, cessando quando a rodovia ingressa
no, permetro urbano Estrada, na espcie, que passa a ser continuao
da cidade Inadmissibilidade da restrio non aedificandi da legislao
estadual Competncia exclusiva do Municpio para fixar as limitaes
do direito de construir.106
87.
A questo no est devidamente colocada, porque preciso
distinguir entre as duas formas de confuso entre vias urbanas e uma
via extra-urbana: (a) uma, quando zona perifrica se expande absorven
do via cujo traado passe perto, embora fora do permetro urbano; (b)
outra, quando tais vias desembocam na zona urbana, para atravess-la
ou no.107
Hely Lopes Meirelles faz ntida distino, recolocando a situao
em termos que merecem adeso, porque respeitam a autonomia dos Mu
nicpios na matria de sua exclusiva competncia, ao mesmo tempo em
104. TASP, 3a C. Civil, rei. Juiz Young da Costa Manso, j. 18.4.1967, RT 382/241.
105. TJSP, l aC. Civil, rei. Des. Newton HennanoJ. 12.12.1972, RJTJSP 24/121.
106. TJSP, 4C. Civil, rei. Des. Carlos A. Ortiz, j. 10.11.1972, RJTJSP 23/115. No
mesmo sentido os acrdos in RJTJSP 17/137, 38/114,41/69 e 43/61.
107. Cf. Pedro Escribano Collado, Las Vias Urbanas (Concepto y Rgimen de
Uso), p. 30.
228
que conciliam o interesse pblico que justifica a restrio non aedificandi,

quando as caractersticas da via se inserem num contexto urbanstico
adequado. Realmente, num enunciado geral pe-se em consonncia
com a jurisprudncia, declarando que aquela limitao s abrange a
zona rural, cessando quando a rodovia ingressa no permetro urbano na
condio de avenida ou de rua (bem de uso comum do povo), porque,
ento, deixam de subsistir os requisitos de via expressa (bem de uso
especial) que justificavam aquela limitao. Mas acrescenta ele s
a rodovia atravessa a cidade, bloqueada de ambos os lados, ou se o pe
rmetro urbano a envolve pela expanso da rea edificvel, permanece a
limitao originria, porque subsistem os mesmos motivos de segurana
e higiene (proteo contra acidentes, visibilidade e poeira) que exigiram
tal limitao.108
Incumbe relembrar aqui, contudo, a observao de que em hiptese
alguma a rodovia poder atravessar a cidade, bloqueada de ambos os
lados, quando deva ocupar via urbana existente, salvo se esta j for via
expressa, com vias auxiliares laterais e pontos de acesso tecnicamente
estabelecidos.
Por outro lado, cumpre tambm recordar o que j expusemos sobre
o regime jurdico das travessias, quando sustentamos a tese segundo
a qual elas dependem de aprovao da Prefeitura Municipal com o
qu, salvo se ocuparem via urbana existente, continuaro sob o regime
de estradas, porquanto a aprovao municipal significar concordncia
com essa situao jurdica. E se se tratar de rodovia bloqueada de am
bos os lados a aprovao de sua construo pelo Municpio, dentro do
permetro urbano, implica tambm a aceitao da faixa non aedificandi
que conatural de sua estrutura, dadas a necessidade da construo das
vias laterais auxiliares, que separam a autopista dos lotes edificveis a
uma distncia que corresponder dessas vias, e as exigncias de recuos
para a implantao de edifcios nos lotes.
Se se tratar de rodovia comum, a simples aprovao de sua passa
gem no permetro urbano, pelo Municpio, no importar adoo, por
este, da faixa non aedificandi, porque esta, na zona urbana, depende de
autorizao legislativa municipal, uma vez que, a, da exclusiva com
petncia do Municpio fixar as limitaes ao direito de construir e, no
que respeita reserva de rea no-edificvel, a limitao depende de lei
local. Demais, no despiciendo salientar que uma faixa non aedificandi
de 15m margem da estrada, cortando rea edificvel, poder ter o efeito
de tomar imprestvel para tanto a totalidade ou quase a totalidade de
alguns lotes, o que gerar o direito a indenizao e, certamente, em muitos
casos, a necessidade de desapropriao da rea atingida. Entendemos,
108. Direito Administrativo Brasileiro, 36a ed.,p. 588.
229
contudo, que mesmo em relao s rodovias comuns a reserva de faixa

non aedificandi poder constituir objeto da aprovao da construo de
sua travessia pelo permetro urbano em rea no-edificada, desde que
assim se inclua no projeto a pedido expresso da entidade construtora da
rodovia. Em rea j edificada a reserva tambm ser admissvel, mesmo
se a rodovia se servir de via urbana existente, com a conseqncia de
tomar desconformes as edificaes fronteirias e inedificveis, nos li
mites da faixa reservada, os lotes ainda baldios, inclusive os resultantes
de demolio de prdios existentes numa situao assemelhada, mas
no idntica, servido de recuo.
V-
O rdenao
dos
T r a n sp o r t e s U r b a n o s
26. Os transportes urbanos como tema do direito urbanstico

88. O sistema de transporte o conjunto de meios e atividades em
pregados na conduo de pessoas, animais ou coisas de um lugar para
outro. Por conseguinte, sistema de transporte urbano ser o conjunto de
meios e atividades destinados a conduzir pessoas coisas de um ponto
a outro dentro do permetro urbano ou metropolitano e sua extenso su
burbana, Constitui, como referimos antes, o lad dinmico do sistema
virio urbano, ainda que no seu conceito urbanstico se tenham que
incluir tambm as paradas e estacionamentos, porquanto tal como o
direito fundamental de locomoo inclui o ir, o vir e ofic a ro conceito
jurdico de circulao tambm envolve o movimento e a inrcia, que
lhe correspondem: o deslocamento e o estacionamento.
89. O sistema de transporte de uma cidade compreende, por um la
do, os meios pblicos e os meios privados e, por outro lado, os meios de
transporte coletivos e os individuais. H que considerar, ainda, a distino
entre meios de transporte destinados ao pblico, que so da natureza
dos meios de transportes coletivos, e meios de transporte destinados ao
indivduo (proprietrio do veculo). Os destinados ao pblico, coletivos
como individuais (txis), sujeitam-se ao regime jurdico dos servios de
utilidade pblica, que so.
Pode-se, pois, reputar como pblicos tanto os meios de transporte
pertencentes a uma entidade pblica (estatal ou paraestatal) como os
meios de transporte de utilidade pblica. Isto : todos os meios destinados
ao pblico. nesse sentido que a Lei federal 6.261, de 14.11.1975 que
disps sobre o sistema nacional de transportes urbanos ,concebe os sis
temas de transportes urbanos pblicos, que incluem os transportes sobre
trilhos (Metr, ferrovia de subrbio e outros), sobre pneus, hidrovirio
e de pedestres, operados na rea urbana. A incluso do transporte de
pedestres da lei, mas , evidentemente, uma grossa impropriedade.
230
A mesma lei conceitua como urbanos os transportes metropolita

nos e os municipais nas demais reas urbanas.
90.
Os transportes constituem, com a rede de vias sobre as quais
correm, um dos modos de uso do solo mais intensos nos dias de hoje.
Cada vez mais solo tem que ser reservado para a circulao nas cidades
modernas, especialmente por causa dos veculos a motor. As vias de cir
culao das cidades um pouco mais velhas j so demasiado estreitas para
conter o trfego urbano, sem contar a escassez de rea de estacionamento.
Sua influncia sobre o traado urbano toma-se avassaladora. As cidades
formam-se ou transformam-se em funo dos transportes. Como bem
assinala Colin D. Buchanan, o trfego nas cidades leva consigo uma
questo de desenho, isto , de volver a traar a disposio fsica das ruas e
edifcios de maneira a fazer frente, do melhor modo possvel, utilizao
dos veculos. Este problema do desenho conclui elepode agora ser
definido com preciso: consiste em imaginar e planejar a distribuio
acessvel, ou eficiente, de grande nmero de veculos a boa quantidade
de edifcios, e fazendo-o, demais disso, de tal maneira que se alcance
um nvel ambiental satisfatrio.109
A vivncia mostra que as cidades se renovam e se reconstroem,
rasgando ruas e avenidas, ou alargando-as sempre, para abrir espao
ao senhor automvel. As leis urbansticas de parcelamento, do solo
reservam um mnimo de 20% da rea em urbanificao somente para
as vias de circulao; e, destas, raras so destinadas apenas a pedestres,
ainda que urbanistas e especialistas pleiteiem, cada vez mais, a nucleao
de vias de pedestres no interior de amplos quarteires e em malhas ur
banas delimitadas de que os calades das ruas centrais de So Paulo
e de outras grandes cidades constituem um princpio de aplicao em
meio urbano antigo. Postula-se, assim, segregar a rede de pedestres da
rede de vias de veculos, segndo observao de Christian Grondeau,
in verbis: Esta segregao total das redes de pedestres e de veculos
no indispensvel, mas uma boa organizao da cidade, do ponto de
vista dos transportes como daquele do urbanismo, parece dever repousar
sobre uma classificao funcional das diferentes vias e correlativamente
sobre certa concepo celular da cidade.110
Trata-se, em verdade, a, de idia proposta por Colin Buchanan,
em que se inspirou o autor citado. Aquele realmente adverte qu esse
o nico princpio com base no qual cabe contemplar a acomodao
do trfego de motor em cidades e povoaes de qualquer tipo, tanto se
trate do traado de uma nova cidade, em lugar antes vazio, quanto da
109. El Trfico en las Ciudades, p. 53.
110. Les Tramports Urbains, p. 77.
231
adaptao de uma urbe h muito existente. Ho de existir reas de bom

ambiente (...), onde as pessoas possam viver, trabalhar, comprar, ser cu
riosas e mover-se de c para l, a p, com razovel proteo e liberdade
diante dos riscos do trfego a motor, e h de existir igualmente uma
rede complementar de vias (...) para efetuar a distribuio primria do
trfego s reas de ambiente. Tais reas no estaro livres de trfego
(no o podero estar, se se pretende que funcionem), mas o traado as
segurar que seu trfego esteja relacionado em carter e volume com
as condies ambientais que se buscam e desejam. Se se persegue tal
conceito, pode ver-se com facilidade que d como resultado que o con
junto da cidade adote uma estrutura celular consistente em umas reas
ambientais estabelecidas dentro de uma rede enlaada e interpenetrante
de vias de distribuio.111
91. Essas consideraestalvez mais extensas do que deveriam ser
mostram que o problema dos transportes urbanos, considerados como
sistema, relevante problema do uso do solo, que marca profundamente
a estrutura e o ambiente urbanos de modo geral. Caracteriza-se, portanto,
como fundamental assunto urbanstico, sob esse ngulo; mas o tambm
pelo prisma dos seus efeitos sobre o meio ambiente urbano, advindos dos
rudos (dos motores, buzinas, ranger de freios, batida violenta de portas),
das vibraes, da poluio do ar e da gua, da interceptao visual, da
influncia no quadro esttico das vias e sobre o lazer.112
, Por isso que no tem cabimento um planejamento urbanstico que
no leve em considerao o problema do sistema virio e, com este, o
sistema de transportes. No se pode planejar o uso do solo urbano sem
a devida ordenao dos transportes, que h de ser parte importante na
ordenao do solo em geral.113E, aqui, o tema sobressai na sua dimenso
jurdico-urbanstica, enquanto essa ordenao configure a normatizao
jurdica do sistema.
Essa concepo correta foi acolhida pela lei quando estipulou que
os sistemas metropolitanos e municipais dos transportes urbanos deve
ro ser organizados segundo planos diretores e projetos especficos, de
forma a assegurar a coordenao entre seus componentes principais, a
saber: o sistema virio, transportes pblicos, portos e aeroportos, trfego
e elementos de conjugao visando sua maior eficincia, assim como a
compatibilizao com os demais sistemas de viao e com os planos de
IH . Colin D. Buchanan, El Trfico en las Ciudades, p. 56.
112. Cf. OCDE, Les Routes et l Envirormement Urbain (Compte rendu du Symposium
sur les Routes et VEnviromiement Urbain qui s est tenu au Ministre des Travaux Publics
Madrid les 14, 15 et 16 octobre 1974), Prefcio, p. 4.
113. Cf. Colin D. Buchanan, El Trfico en las Ciudades, p. 230; Christian Grondeau,
Les Transports Urbains, p. 76.
232
desenvolvimento urbano, de forma a obter uma circulao eficiente de

passageiros e cargas, garantindo ao transporte terrestre, martimo e areo
possibilidades de expanso, sem prejuzo da racionalidade na localizao
das atividades econmicas e das habitaes114 (grifamos).
27. Sistema nacional dos transportes urbanos
92.
A Constituio de 1988 conferiu competncia Unio para
instituir diretrizes para os transportes urbanos (art. 21, XX), assim co
mo para legislar sobre trnsito e transporte e, mais, sobre diretrizes da
poltica nacional de transportes (art. 22, IX e XI).
Essas normas constitucionais reforam a validade dos princpios
estabelecidos na Lei 6.261/1975, que, dando nova redao ao item 1.2
do documento anexo Lei 5.917/1973, cuidou da conceituao do sis
tema nacional de transportes urbanos, considerando-o como o conjunto
dos sistemas metropolitanos e sistemas municipais nas demais reas
urbanas, vinculados execuo das polticas nacionais dos transportes
e do desenvolvimento urbano; sistemas, esses, que compreendem: (a) a
infra-estrutura viria expressa e as de articulao com os sistemas virios
federal, estadual e municipal; (b) os sistemas de transportes pblicos
sobre trilhos (Metr, ferrovia de subrbio e outros), sobre pneus,
hidrovirios e de pedestres, operados nas reas urbanas, como j vimos;
(c) as conexes intermodais de transportes, tais como estacionamentos,
terminais e outros; (d) estrutura operacional abrangendo o conjunto de
atividades e meios estatais de administrao, regulamentao, controle
e fiscalizao que atuem diretamente no modo de transportes, nas co
nexes intermodais e nas infra-estruturas virias e que possibilitem seu
uso adequado.115
Excluem-se da, por expressa previso legal, as infra-estruturas e'
respectivas estruturas operacionais dos demais sistemas nacionais de
viao localizados nas reas urbanas,516 tais como as ferrovias federais
e estaduais e respectivas instalaes, as entradas de rodovias federais
etc., existentes nas reas urbanas. O texto parece abranger tambm as
travessias, cujo regime jurdico j examinamos e no h razo para
retomar o assunto, aqui.
114. Cf. Lei 5.917/1973, art 3a, m, comredao dadapela Lei 6.261, de 14.1L1975,
em seu art. 2a.
115. Cf. Lei 6.261/1975, art 3a, introduzindo o item 7.1.1 no documento anexo
Lei 5.917/1973.
116. Lei 6.261/1975, item 7.1.2, referido no art. 32.
233
93. O sistema tem por objetivo fundam ental obter uma circulao
eficiente de passageiros e cargas, garantindo ao transporte terrestre,
martimo e areo possibilidades de expanso, sem prejuzo da racio
nalidade na localizao das atividades econmicas e das habitaes,117
mediante trs nveis de atuao: o nacional, o estadual metropolitano
e o municipal.
28. Planejamento dos transportes urbanos
94. Antes deixamos assinalado que, sendo o sistema de transportes
urbanos importante manifestao urbanstica, sua ordenao h de ser
parte expressiva da ordenao do solo. A impossibilidade de conceber
uma poltica de transportes urbanos independentemente da ordenao
urbana em geral um princpio que se firma cada dia mais no esprito dos
urbanistas e publicistas, porquanto transportes urbanos e urbanificao
no so seno dois aspectos de um mesmo fenmeno, e a busca de
uma poltica comum que deve ser empreendida - como bem acentua
Cbristian Grondeau.118
95. E a lei que instituiu o sistema nacional de transportes urbanos
adotou esse princpio, ainda que um pouco prolixamente. Mas certo
que foi clara ao estabelecer que os sistemas metropolitano e municipal
dos transportes urbanos devero ser organizados segundo planos direto
res e projetos especficos, a fim de assegurar, entre outros objetivos, a
compatibilizao com os planos de desenvolvimento urbano. Os planos
de transportes sero elaborados para as regies metropolitanas pelas
empresas metropolitanas de transportes urbanos; e nos Municpios no
integrantes de regies metropolitanas por rgos responsveis pela im
plementao de projetos de transportes na rea urbana respectiva.
29. Execuo da poltica dos transportes urbanos
96. A entidade a que fundamentalmente incumbiam a elaborao,
promoo e coordenao da implementao da poltica nacional de
transportes urbanos era a Empresa Brasileira de Transportes Urbanos,
criada pela Unio, com base no art. 6 da Lei 6.261/1975, vinculada
ao Ministrio dos Transportes. Mas a empresa foi extinta por fora do
que disps o art. 4e, II, da Lei 8.029, de 12.4.1990, de sorte que s s
empresas metropolitanas de transportes urbanos que cabe a execuo
117. Lei 6.261/1975, art. 2* e alnea m do art. 3a da Lei 5.917/1973.
118. Les Transports Urbains, p. 93.
234
dessa poltica, mediante a elaborao e implementao dos planos de

transportes para as regies metropolitanas; e nas reas no compreen
didas nessas regies a tarefa pertence a empresas coordenadoras e exe
cutoras locais.119
119. Cf. Lei 6.261/1975, arts. 4a e 6a.
Captulo III
Da Ordenao do Uso e da Ocupao do Solo

1. Questo de ordem. I - D O ZONEAMENTO DE USO D O SOLO: 2.
Conceito de zoneamento de uso do so lo . 3. Natureza e objetivos do
zoneamento. 4. Usos do solo e zonas de uso. 5. Categorias de uso. 6.
Regime jurdico do zoneamento. 7. Execuo e alterao do zoneamento.
8. Zoneamento de transio. I I -D O S MODELOS DE ASSENTAMENTO
URBANO: 9. Conceito e objetivos. 10. Normas de assentamento urbano
e direito de construir. 11. ndices urbansticos. 12. Dimensionamento
dos lotes. 13. Taxa de ocupao e coeficiente de aproveitamento. 14.
Recuos. 15. Gabarito das edificaes. III - O PROBLEMA D O SOLO
CRIADO: 16. Conceito de solo criado. 17. Solo criado e direito de
construir. 18. Experincia estrangeira sobre o solo criado. 19. Posio
do problema no Brasil: a Carta de Embu. 20. O Estatuto da Cidade: a
outorga onerosa do direito de construir. 21. Transferncia do direito
de construir. I V - D O S ESPAOS NO-EDIFICVEIS: 22. Conceito e
classificao. 23. Areas non aedificandi . 24. Espaos livres. 25. reas
verdes. 26. reas de lazer e recreao. V D O USO E DO ASSENTA
MENTO CONFORMES E NO-CONFORMES: 27. Conformidades e
no-conformidades. 28. Conformidades e no-conformidades de uso.
29. Conformidade e desconformidade de assentamento. 30. Convenes
urbansticas particulares e as leis urbansticas. 31. Direito intertemporal
de uso e assentamento urbano. 32. O problema do direito adquirido ao
uso e ao assentamento urbano.
L Questo de ordem
1.
A ordenao do uso e ocupao do solo um dos aspectos subs
tanciais do planejamento urbanstico. Preconiza uma estrutura mais
orgnica para as cidades, mediante a aplicao de instrumentos legais
de controle do uso e da ocupao do solo - com o qu se procura obter
uma desejvel e adequada densidade populacional e das edificaes nos
aglomerados urbanos.
Z Esses instrumentos legais traduzem-se em instituies e institutos
jurdicos de direito urbanstico relativos ordenao e ocupao do so-
23 6
lo, que, em geral, se tm englobado sob o conceito de zoneamento do

solo - empregada essa expresso em sentido largo, como instrumento
legal utilizado pelo Poder Pblico, para controlar o uso da terra, as den
sidades de populao, a localizao, a dimenso, o volume dos edifcios
e seus usos especficos, em prol do bem-estar geral;1 ou, inda, como
a diviso de uma comunidade em zonas para o fim de regular o uso da
terra e dos edifcios, a altura e o gabarito das construes, a proporo
que estas podem ocupar e a densidade da populao.2Nesses conceitos
incluem-se, como se percebe, os institutos relativos ao zoneamento de
uso do solo como os referentes ocupao do solo.
Outros fazem a distino, mas empregam termo zoneamento
em trs sentidos: zoneamento de densidade de populao, que seria o
resultado da combinao do zoneamento de uso com o zoneamento do
volume das edificaes - como se v dessa passagem de Adiria Mera: A
fixao dos ndices de aproveitamento do terreno mais adequados para as
edificaes destinadas aos diferentes usos, nas diversas zonas, permitir
um zoneamento do volume das edificaes, que, combinado com o zonea
mento de uso e as exigncias de rea de terreno por moradia, possibilitar
um zoneamento aproximado da densidade de populao.3
3. A correlao entre o uso e a ocupao do solo, em sentido urbans
tico, intensa, efetivamente. So instituies que se co-implicam, porque
s se ocupa o solo, no sentido indicado, para nele exercer uma funo
urbana; vale dizer, para efetuar determinado uso. Mas h peculiaridades
que justificam dar-lhes tratamento separado, reservando o termo zonea
mento somente para abrigar as regras relativas ao uso, enquanto as regras
de ocupao do solo promovem um modelo de assentamento urbano,
e no propriamente zonas at porque os usos no implicam tipos de
ocupao correlativos. Assim, um mesmo tipo de uso permitir diferen
tes modelos de assentamento urbano, de tal sorte que a co-implicao
referida acima ser apenas genrica. Da a metodologia utilizada por ns
neste captulo, separando os conceitos.
I - D o Z oneam ento
de
U so
do
S olo
2. Conceito de zoneamento de uso do solo

4. O zoneamento, ainda num sentido abrangente, consiste na reparti
o do territrio municipal vista da destinao da terra, do uso do solo
1. Cf. Eurico de Andrade Azevedo, Uso desconforme com a destinao do bairro,
Revista de Administrao Municipal 78/349 e ss.
2. Cf. Associao Internacional de Administradores Municipais, Planejamento
Urbano, p. 306.
3. Diretrizes para o zoneamento, Revista de Administrao Municipal 69.
DA ORDENAO DO USO E DA OCUPAO DO SOLO
237
ou das caractersticas arquitetnicas. Sob o primeiro aspecto, cuidar-se-

de dividir o territrio do Municpio em zona urbana, zonas urbanizveis,
zonas de expanso urbana e zona rural - o que define a qualificao
urbanstica do solo, conforme j estudamos antes. Quanto ao segundo,
tratar-sede dividir o territrio do Municpio em zonas de uso o que
consubstancia o zoneamento de uso ou funcional. Relativamente ao ter
ceiro, cogitar-sede fixar as caractersticas que as construes devero
ter em cada zona (zoneamento arquitetnico) o que tem aplicao
especial nas zonas de proteo histrica.
5. Aqui s nos interessa o segundo tipo de zoneamento, que o
zoneamento de uso do solo, dito tambm zoneamento urbano e, ainda,
zoneamentofuncional. Mas, apesar de denominar-se zoneamento urbano,
no deve restringir-se a fixar o uso do solo urbano. H que projetar-se para
fora do permetro urbano, visando a ordenar o uso de todo o territrio sob
jurisdio municipal. Ainda que os Municpios no tenham competncia
para definir o uso do solo para fins agrcolas e pastoris, o certo que
lhes cabe orientar a urbanificao do seu territrio, pelo qu se insere
em sua competncia declarar que solo fora do permetro urbano no
deva urbanizar-se com o qu, em verdade, de modo negativo, estaro
qualificando o solo que h de permanecer com seu uso rural.
Servindo-se do zoneamento de uso, o Municpio definir no s as
zonas de uso do permetro urbano, mas tambm ordenar os usos futu
ros do territrio municipal para os fins de expanso urbana ou de reas
urbanizveis.
6. O zoneamento de uso do solo constitui um dos principais instru
mentos do planejamento urbanstico municipal. Configura-se como um
plano urbanstico especial (plano de zoneamento) destinado a realizar
na prtica as diretrizes de uso estabelecidas no plano urbanstico geral
(plano diretor).
Nesse sentido, o zoneamento pode ser entendido como um procedi
mento urbanstico destinado afixar os usos adequados para as diversas
reas do solo municipal. Ou: destinado afixar as diversas reas para o
exerccio das funes urbanas elementares.
Aqui, s se cuida do zoneamento urbano. Outra figura a do zonea
mento ambiental, que amplia o conceito de zoneamento, porque no
se limita ao ambiente da cidade e d mais nfase proteo de reas de
significativo interesse ambiental. Deste no trataremos especificamente
nesta obra. Dele j tratamos em outra.4
4. Cf. nosso Direito Ambiental Constitucional, 8 ed., pp, 271 e ss.
238
3. Natureza e objetivos do zoneamento

7.
O zoneamento constitui, pois, um procedimento urbanstico que
tem por objetivo regular o uso da propriedade do solo e dos edifcios em
reas homogneas, no interesse do bem-estar da populao. Ele serve
para encontrar lugar para todos os usos essenciais do solo e dos edifcios
na comunidade e colocar cada coisa em seu lugar adequado, inclusive as
atividades incmodas.5No modo de excluir uma atividade indesejvel,
descarregando-a nos Municpios vizinhos. No meio de segregao
racial ou social. No ter por objetivo satisfazer interesses particulares,
nem de determinados grupos. No ser um sistema de realizar discrimi
nao de qualquer tipo.6Para ser legtimo', h de ter objetivos pblicos,
voltados para a realizao da qualidade de vida das populaes.
8 .0 zoneamento, por outro lado, dever ser amplo, abrangendo toda
a comunidade. Ser ilegtimo o zoneamento de um bairro apenas, a par
de ser tecnicamente condenvel, porque nisso se esconderiam, consciente
ou inconscientemente, propsitos discriminatrios e protecionistas de
interesses particulares dos moradores (ou de determinados moradores)
da rea, sem levar em conta os interesses mais amplos da comunidade
como um todo.
9.
Como manifestao concreta do planejamento urbanstico, o
zoneamento consiste num conjunto de normas legais que configuram o
direito de propriedade e o direito de construir, conformando~os ao princ
pio da funo social. Essa natureza do zoneamento decorre, nos nossos
dias, no tanto do poder de polcia,7 mas da faculdade que se reconhe
ce ao Poder Pblico de intervir, por ao direta, na ordem econmica
e social e, portanto, na propriedade e no direito de construir, a fim de,
restringindo-os no interesse pblico, conform-los e condicion-los
sua funo social. So, por isso mesmo, condicionamentos gerais, nomdenizveis os possveis prejuzos individuais que da possam advir
embora seja de ressaltar que, em princpio, condicionamentos desse tipo
no geram prejuzo, porque diminuies de valor que deles eventualmente
provenham so altamente compensadas com outras vantagens.8
5. Cf. Associao Internacional dos Administradores Municipais, Planejamento
Urbano, p. 309.
6. Idem, ibidem, pp. 309-310. Cf. tambm Donald G. Hagman, Urban Planning
andLand Development Control Law, pp. 86 e ss.
7. Contra: Lus Alberto de Matto Freire de Carvalho, Aspectos jurdicos do zonea
mento, in Adilson Abreu Dallari e Lcia Valle Figueiredo (coords.), Temas de Direito
Urbanstico, p. 138.
8. Jurisprudncia: TJSP, rei. Des. Durval Pacheco de Matos, RDA 65/161; rei. Des.
Alves Braga, UT490/66 eR T 270/169; TASP, rei. Juiz Accio Rebouas, RT281/642; rei.
Juiz J. Cavalcanti Silva, R T272/598; STF, Ia T., rei. Min. Luiz Gallotti, R T 348/586.
239
10. As normas de zoneamento podem ser diferentes e, em geral, o

so nas diversas zonas, mas devem ser idnticas em zonas da mesma
espcie ou dentro da mesma zona, sob pena de quebrar a generalidade
que as legitima.9
4. Usos do solo e zonas de uso
11. O solo urbano (assim como o das zonas de expanso urbana,
o das zonas urbanizveis e aqueles de interesse urbanstico especial)
destina-se ao cumprimento das funes urbanas de habitar, trabalhar,
circular e recrear.
Habitar ocupar um lugar como residncia. ocupar uma casa ou
um edifcio para nele residir ou morar. No habitar encontrmos a idia
bsica, etimolgica, do ter muitas vezes, de habitualmente; vale dizer:
a idia da habitualidade no permanecer ocupando uma edificao - o
que faz sobressair sua correlao com o residir e o morar. Residir,
etimologicamente de residere (Latim), que significava assentar-se, ou
estar sentado, ou permanecer1, enquanto morar (de morart) signifi
cava demorar, ficar. Ao que parece dizia Martim Heidegger, s
chegamos a habitar atravs do edificar. O edificar tem o habitar como
fim.10Assim, em concluso, a funo urbana de habitar exerce-se em
toda aglomerao urbana nas residncias, que so os edifcios onde as
pessoas moram, tm sua sede.
A funo trabalhar, o trabalho, realiza-se nas indstrias, no comr
cio e nos estabelecimentos governamentais e prestadores de servios.
Recrear funo urbana a que se destinam reas institucionais,
enquanto circular funo que se desempenha nas vias de circulao,
que j estudamos.
Podemos, pois, resumir dizendo que o solo de qualificao urbans
tica se destina ao uso residencial, ao uso industrial, ao uso comercial, ao
uso de servios, ao uso institucional, ao uso virio e a usos especiais.
12. Numa cidade desordenada esses usos desenvolvem-se promiscuamente, com grande prejuzo ao bem-estar da populao. Da por que
o urbanismo moderno prope zonificar os aglomerados urbanos, con
juntamente com o campo, estabelecendo zonas de uso mais ou menos
separadas. A doutrina tem discutido sobre a convenincia, ou no, de
delimitar zonas de uso exclusivo. H a tendncia para propugnar por
Urbano, p. 306.
10. Construir, habitar, pensar, in Franoise Chaoy, El Urbanismo, Utopias y
Realidades, p. 532.
240
zonas de usos predominantes, sem excluso, portanto, de outros usos

no-prejudiciais queles. Adina Mera dessa opinio, quando declara:
A noo de zoneamento como diviso da cidade em setores ou zonas de
uso exclusivo, geralmente aceita na legislao de at uns 10 amos atrs,
tem sido substituda pelo princpio da diviso em setores ou zonas de
usos predominantes, critrio, esse, mais consentneo com a realidade
scio-econmica de nossas cidades.11
13.
No desapareceu, todavia, a convenincia, em certos casos, da
fixao de zonas de uso exclusivo, quando esse seja o meio adequado
de salvaguardar o interesse coletivo. Assim que as leis de uso do so
lo ainda prevem zonas de uso estritamente residencial e zonas de uso
estritamente industrial, sem falar na natureza do uso virio (que nem se
costuma reputar em zona, porque prprio de todo o espao urbano),
que tipicamente exclusivo. O que orienta a convenincia, ou no,
de se adotar zonas exclusivas a realidade do Municpio. Assim, por
exemplo, num Municpio de interesse turstico razovel a exigncia
de zonas residenciais exclusivas; enquanto num Municpio que s in
dustrializa, ou mesmo j industrializado, se impe a delimitao de
zonas industriais exclusivas, mormente no referente localizao das
indstrias prejudiciais comunidade. Defende-se especialmente, ainda,
a teoria das zonas estritamente residenciais, que se legitimam no objeti
vo de proteger os lares de incmodos no-residenciais.32 O que no tem
sentido nem fundamento tcnico delimitar o solo em zonas exclusivas,
apenas. H de se ter em mente a realidade existente e, a partir da, criar
ou manter zonas de uso exclusivo, umas; zonas de uso predominante,
outras; e zonas mistas, noutros casos. Essa combinao, se em funo
da realidade verificada, d a sistematizao, se no ideal, pelo menos a
possvel e mais adequada em dado momento. O aperfeioamento futuro,
com a realidade transformada e mais propcia, ir possibilitando orde
nao mais prxima do desejvel.
Por esse motivo que a delimitao dessas zonas, sua localizao e
rea dependem de um estudo que deve levar em conta a situao existente
e os objetivos do Poder Pblico com respeito s caractersticas a dar
cidade, segundo as condies econmicas, sociais epoKtico-administrativas do Municpio e da regio, assim como segundo as possibilidades
atuais e futuras do seu desenvolvimento13 tal como precisa ser com
qualquer tipo de planejamento.
11. Diretrizes para o zoneamento, Revista de Administrao Municipal 69.
12. Cf. Donald G. Hagman, Urban Planning andLandDevelopment ControlLaw,
p. 107: The theory of exclusive residential zones Is that it is legitimate to protect homes
from non-residential intrusions.
13. Cf. Adina Mera, Diretrizes para o zoneamento, Revista de Administrao
Municipal 69/97.
241
14. Compreende-se, de tudo que se disse, que as zonas de uso so

reas delimitadas pela lei de zoneamento (lei de uso do solo), tendo em
vista as modalidades de uso do solo a elas imputadas. Os usos, indicados
acima, adotados em lei de zoneamento, em funo da realidade local,
permitem especificar as zonas em: (a) zona de uso residencial; (b) zona
de uso industrial', (c) zona de uso comercial; (d) zona de uso de servios;
(e) zona de uso institucional; (f)zonas de usos especiais. estas algumas
leis acrescentam a zona de expanso urbana, que seria pertinente para
qualquer Municpio, como tambm o seria w&zna urbanizvel, ambas,
no entanto, no configuram zonas de uso, mas zonas de qualificao
urbanstica do solo, consoante j vimos. Mas cabvel, onde comporte,
uma zona de interesse turstico (zona de uso turstico), como dispe a
Lei de Uso do Solo e Proteo Paisagem do Municpio de Campos do
Jordo (Lei 1.096/1978). certo que esse tipo de zona, entre outras, pode
constituir contedo azona de uso especial, em que tambm algumas leis
de zoneamento inserem os usos institucionais. Pode-se, ainda, destacar
uma zona de proteo ambiental, especialmente de proteo do meio
ambiente cultural (defesa do patrimnio histrico, artstico, arqueolgico,
paisagstico), que na lei do Municpio de So Paulo encontra guarida na
zona Z8-200, que uma especificao da zona de nsos especiais (Lei
8.328, de 2.12.1975, art. 1% d).
15. A permisso de maior ou menor intensidade de uso nas diversas
zonas que proporciona o estabelecimento das densidades desejveis de
populao e de edificao. A expresso zona (ou rea) de uso intensivo
descreve aquelas zonas em que so permitidas grandes variedades de
atividades ou usos, altos e grandes edifcios, grandes densidades, e em que
se requer pequeno espao aberto.14Neste ponto que se correlacionam
as normas de uso e as de ocupao do solo, de tal sorte que zona de uso
urbano intensivo corresponde uma ocupao urbana de alta densidade, e
a zona de uso urbano extensivo caracteriza-se por uma ocupao urbana
de mdia ou de baixa densidade, conforme se lhe dem gradaes.15
Correlacionando-se esses conceitos com os de uso residencial exclu
sivo (ou estrito), uso residencialpredominante e Uso misto, extraem-se as
caractersticas bsicas de uso do solo, de tal maneira que ao uso exclusivo
corresponde uso extensivo e baixa densidade; ao uso predominante, uso
medianamente extensivo e mdia densidade; finalmente, ao uso misto
tocam um uso intensivo e alta densidade.
14. Cf. Donald C. Hagman, Urban Planning andLandDevelopment Control Law,
p. 107.
15. Cf. Lei 1.096/1978, de Campos de Jordo, art. 3C, 3a, que divide a rea urbana
em de uso intensivo, de uso extensivo-I e de uso extensivo-H.
242
Dessas combinaes decorre a classificao t e vrias zonas de uso

com suas caractersticas bsicas, as quais so designadas por cdigos,
como:
ZR1 - zona estritamente residencial de baixa densidade;
ZR2 - zona predominantemente residencial de mdia densidade;
ZR3 - zona predominantemente residencial de alta densidade;
ZM1 zona mista de densidade mdia alta;
ZM2 - zona mista de densidade alta;
ZC1 - zona comercial central;
ZC2 - zona comercial secundria;
ZI1 - zona predominantemente industrial;
ZI2 - zona estritamente industrial;
ZS - zona de servios;
ZIT zona institucional;
ZE - zona de usos especiais.
Logo em seguida vamos cuidar das diversas categorias de uso quando, ento, ficaro indicados os usos correspondentes s zonas acima
discriminadas.
Uma concepo diferente de zoneamento consta da proposta de
plano diretor do Municpio de So Paulo. Considera, em primeiro lu
gar, o macrozoneamento, constitudo de zona rural e zona urbana, esta
ltima compreendendo zona adensvel e no-adensvel. Zona urbana
adensvel aquela onde as condies do meio fsico e a disponibilidade
da infra-estrutura instalada permitem a intensificao do uso e ocupao
do solo, prevendo-se para ela o coeficiente de aproveitamento nico,
igual a 1,0, alm do qual s se admitir construo (solo criado) por
outorga onerosa de autorizao pela Prefeitura Municipal, observado o
estoque de rea edificvel estabelecido por lei para a zona adensvel.
Zona urbana no-adensvel aquela onde as condies do meio fsic
e a carncia de infra-estrutura instalada restringem as possibilidades de
ocupao e uso do solo, na qual o limite mximo de construo o coe
ficiente de aproveitamento nico, igual a 1,0. Prevem-se, ainda, zonas
especiais: de interesse social, preservao e industriais; bem como reas
de controle adicional: reas de interesse urbanstico e reas de interesse
ambiental.
5. Categorias de uso
16.
As categorias de uso so especificaes dos usos permitidos em
combinao com as regras de ocupao do solo. Assim, o uso residencial
243
distingue-se em vrias categorias, podendo ser uso unifamiliar ou uso

multifamiliar; o uso comercial pode repartir-se em uso do comrcio vare
jista,, uso do comrcio atacadista etc.; o uso industrial pode diversificar-se
em uso de indstria leve, uso de indstria pesada etc.
17.
A s legislaes urbansticas individualizam, em geral, as seguintes
categorias de uso:
I Categorias de uso residencial, compreendendo: (1) uso residen
cial unifamiliar, com edificaes destinadas a uma habitao por lote;
(2) uso residencial multifamiliar, com edificaes destinadas a mais de
uma habitao por lote, agrupadas horizontalmente ou verticalmente;
(3) uso de conjunto residencial, com uma ou mais edificaes, isoladas
ou agrupadas, vertical ou horizontalmente, ocupando um ou mais lotes,
dispondo de espaos e instalaes de utilizao comum, caracterizados
como bens em condomnio de conjunto.
II
- Categorias de uso comercial, compreendendo: (1) uso comer
cial varejista de mbito local, com estabelecimentos de venda direta ao
consumidor de produtos que se relacionam com o uso residencial, que
admite as subcategorias de comrcio local d alimentao e comrcio
local de diverses; (2) uso comercial varejista diversificado, com estabe
lecimentos de venda direta a consumidor d produtos relacionados ou
no com o uso residencial, que tambm pode admitir vrias subcategorias,
tais como comrcio de consumo excepcional, comrcio de consumo no
local, associado ou no a diverses, comrcio especializado, depsitos
de materiais etc.; (3) uso comercial atacadista, estabelecimentos co
merciais no-varejistas de produtos relacionados ou no com o uso re
sidencial, incluindo armazns de estocagens de mercadorias, entrepostos
de mercadorias, terminais atacadistas, armazns de frio, frigorficos e
silos, sendo possveis subcategorias, tais como: comrcio atacadista de
alimentao, de materiais de grande porte, de produtos agropecurios
e extrativos etc.
m Categorias de uso de servios, compreendendo: (1) servios
de mbito local, com estabelecimentos destinados prestao de servi
os populao, que podem adequar-se aos mesmos padres de usos
residenciais no que diz respeito s caractersticas de ocupao dos lo
tes, de acesso, de trfego, de servios urbanos e aos nveis de rudos,
de vibraes e de poluio ambiental, sendo admissveis subcategorias,
como: servios profissionais, servios pessoais e de sade, servios de
educao, servios scio-culturais, servios de hospedagem, servios
de diverses etc.; (2) servios diversificados, com estabelecimentos des
tinados prestao de servios populao, que implicam a fixao de
padres especficos referentes s caractersticas de ocupao dos lotes,
acessos, de localizao, de trfego e aos nveis de rudos, de vibraes e
de poluio ambiental, sendo possveis subcategorias, tais como: servi
244
os de escritrio de negcios, servios pessoais e de sade, servios de

laboratrios e oficinas, postos de abastecimento e lavagem de veculos,
oficinas mecnicas de reparo e de pintura de veculos etc.; (3) servios
especiais: garagens de estacionamento de caminhes, de frotas de txi, de
nibus, de tratores ou terminais de carga e descarga de mercadorias.
IV - Categorias de uso industrial, compreendendo: (1) uso de in
dstrias no-incmodas, que so as que podem adequar-se aos mesmos
padres de usos no-industriais no que diz respeito s caractersticas de
ocupao dos lotes, de acesso, de localizao, de trfego, de servios
urbanos e aos nveis de rudo, de vibrao e de poluio ambiental; (2)
uso de indstrias diversificadas, ou seja, indstrias que implicam a fi
xao de padres especficos referentes s caractersticas de ocupao
dos lotes, de acesso, de localizao, de trfego, de servios urbanos e
aos nveis de rudo, de vibrao e de poluio ambiental; (3) uso de
indstrias especiais, compreendendo estabelecimentos industriais cujo
funcionamento possa causar prejuzo sade, segurana, ao bem-estar
pblico e integridade da flora e da fauna regional.
V Categorias de uso institucional, compreendendo: (1) instituies
de mbito local - espaos, estabelecimentos ou instalaes destinados a
educao, culto religioso ou administrao pblica, que tenham ligao
direta, funcional ou espacial, com uso residencial; (2) instituies diversi
ficadas espaos, estabelecimentos ou instalaes destinados a educao,
sade, lazer, cultura, assistncia social, culto religioso ou administrao
pblica, no ligados diretamente ao uso residencial; (3) instituies de
grande concentrao - espaos, estabelecimentos ou instalaes destina
dos a educao, sade, lazer, cultura, assistncia social, culto religioso ou
administrao pblica que implicam grande concentrao de pessoas ou
de veculos, nveis altos de rudo ou padres virios especiais, como so
exemplos expressivos os estdios, clubes e praas de esportes em geral;
(4) instituies especiais espaos, estabelecimentos ou instalaes
sujeitos a preservao ou a controle especfico, tais como monumentos
histricos, mananciais de gua, reas de valor estratgico para a segurana
pblica e reas de valor paisagstico especial.
VI - Categorias de usos especiais, compreendendo usos muito di
versificados, tais como: chcaras de recreio, clubes de campo, ncleo
residencial de recreio etc.
18.
No h dificuldade em entender a natureza dos usos cabveis s
diversas zonas, aps as indicaes acima. Talvez seja apenas pertinente
observar o contedo das categorias de uso institucional, que corresponde
ao dos equipamentos pblicos e sociais. Uso institucional define a Lei
de Uso do Solo de Santo Andr (Lei 5.042/1976, art. 6-, XXXII) o
uso da zona urbana enquanto ocupada por equipamentos materiais das
diversas instituies administrativas, culturais, educacionais, de sade
245
e recreativas, remuneradas ou no, de pessoas fsicas ou jurdicas de

direito pblico ou privado.
19. Outra observao que cabe fazer a de que as categorias d uso
apresentadas correspondem a especificaes minuciosas e complexas,
prprias para as grandes aglomeraes urbanas, como So Paulo, em cuja
lei nos baseamos. As aglomeraes menores no precisam descer a tantas
minudncias e discriminaes; basta ficar nos aspectos fundamentais. O
texto serve-lhes tambm de exemplo e modelo geral, sujeito s adaptaes
necessrias s exigncias da realidade local.
6. Regime jurdico do zoneamento
20. As normas e critrios de zoneamento devem ser fixados por lei
municipal, pois o zoneamento matria qu se insere dentro do que
se chama peculiar interesse do Municpio, ficando o muncipe sujeito
s limitaes urbansticas impostas pelo Poder Pblico.16 Trata-se,
portanto, de legtima restrio ao direito de propriedade e ao direito de
construir, estabelecida em face do interesse pblic,17no dando direito
a indenizao, dada sua natureza de restrio geral.
21. A jurisprudncia admite, com certa tranqilidade, que, uma vez
fixados normas e critrios do zoneamento por lei, a individualizao
das reas zoneadas poder ser feita por decreto.18 Este, como prprio
de sua natureza, se limitar a aplicar a lei. Se inovar, ser ilegal. Nessa
matria, alis, no mau que a lei seja at xim pouco minuciosa, para
que as restries de zoneamento encontrem adequado fiindamento de
legalidade.
22. A regulamentao legal do zoneamento compe-se de duas
partes: (1) um texto escrito, de lei, possivelmente desdobrado em seus
pormenores por regulamento (decreto), estabelecendo as regras aplic
veis a cada uma das diferentes zonas; (2) um ou vrios mapas mostrando
16. Jurisprudncia: TJSP, Ia C. Civil, rei. Des. Alves Braga, j. 30.3.1976, RT
490/66.
17. Jurisprudncia: TJSP, 2- C. Civil, rei. Des. Dimas de Almeida, j. 10.9.1957,
RT 270/169; 4a C. Civil, rei. Des. Durval Pacheco de Matos, j. 22.9.1960: uAto admi
nistrativo - Restrio ao direito de construir - Zoneamento. So legtimas as restries
ao direito de construir, impostas na legislao urbanstica, inclusive em se tratando de
prdios pertencentes a entidades pblicas.
18. Jurisprudncia: TASP, 4* C., rei. Juiz J. Cavalcanti Silva, j. 10.9.1957, RT
2121598; 3aC., rei. Juiz Accio Rebouas, R T 281/642; Ia C., rei. Juiz Dimas de Almeida,
RDA 72/158; TJSP, IaC. Civil, rel. Des. Jonas VilhenaJ. 19.6.1973, RT458/105; STF, 2a
T., rel. Min. Vctor Nunes Leal, j. 17.5.1963, RDA 74/261; Ia T., rel. Min. Luiz Gallotti,
j. 29.8.1963, RT 348/586. No mesmo sentido: Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal
Brasileiro, 16a ed., p. 565.
246
as diferentes zonas, e seus respectivos usos, nas quais dividida a rea

total da comunidade.19
7. Execuo e alterao do zoneamento

23. A execuo das normas de zoneamento li que se realizar cons
cienciosa e inteligentemente, com energia e justia.20 Trata-se de tarefa
que deve incumbir a rgo local composto de tcnicos com especial
conhecimento da situao sobre a qual incidem aquelas normas e atos
fixadores das zonas. Sua eficcia requer vigilncia e fiscalizao constan
tes e rigorosas, mas, talvez, ainda exija mais orientao que sano; mas
esta dever recair, sem vacilaes, sobre infratores impeiitentes. Por
regra, o zoneamento encontra situaes que no podem mudar de um
dia para outro, de tal sorte que elas permanecem existindo em oposio
s normas estabelecidas, com a natureza de situaes desconformes, que
devero desaparecer a longo prazo; por isso, no devero ser admitidos
agravamentos dessas desconformidades. Outras vezes, no raramente,
os proprietrios no se conformam com as restries s suas proprieda
des e sempre procuram criar situaes consumadas em desrespeito ao
zoneamento. Tudo isso postula instrumentos de controle muito bemaparelhados, porque, basicamente, pelo controle que se executam as
normas e atos de zoneamento.
24. Os instrumentos de controle da aplicao das normas de zonea
mento so, primeiramente, o alvar de uso, expedido a requerimento
do interessado em instalar atividade em qualquer zona de uso, sm o
qual ser ilegal a instalao; depois, a licena de obras, especialmente
a licena de construo. Alm desses, h os instrumentos repressivos,
que visam a corrigir infraes s normas, quer pela simples aplicao
de multa, quer interditando atividade no-conforme, quer determinando
a demolio de construo erguida em desconformidade com o modelo
de assentamento previsto para a rea.
25. A alterao do zoneamento medida que se impe com freqn
cia, quer porque durante sua execuo se perceberam desvios ou inade
quaes, que precisam ser corrigidos, quer porque a dinmica urbana
exige a reviso peridica das normas e atos de zoneamento geral do
Municpio. Recomenda-se, nessas alteraes, muito critrio, a fim de
que no se faam modificaes bruscas entre o zoneamento existente e
o que vai resultar da reviso. preciso ter em mente que o zoneamento
constitui condicionamento geral propriedade, no-indenizvel, de tal
Urbano, p. 306.
247
maneira que uma simples liberao inconseqente ou um agravamento

menos pensado podem valorizar demasiadamente alguns imveis, ao
mesmo tempo em que desvalorizam outros, sem propsito. conveniente
que o zoneamento resultante da reviso ou da alterao constitua uma
progresso harmnica do zoneamento revisado ou alterado, para no
causar impactos, que, por sua vez, geram resistncias que dificultam sua
implantao e execuo. prudente avanar devagar, mas com firmeza,
energia e justia.
8. Zoneam ento de transio
26. 0 zoneamento, quando rene reas contguas com pronunciadas
diferenas restritivas, gera situaes de desigualdade entre proprietrios,
que provocam tratamentos injustos, quer quando a uns se possibilitam
usos mais vantajosos e rentveis para seus lotes, quer quando a outros
se permite ndice de aproveitamento maior para seus terrenos que aos
demais. Em termos gerais, esse tratamento diferenciado nsito ao
zoneamento. A tese do solo criado tem como um de seus fundamentos,
como veremos, igualizar o ndice de utilizao dos terrenos, mas no
corrige o outro problema - as desvantagens ou vantagens do zoneamento
de uso.
27. 0 chamado zoneamento de transio teria a finalidade de suavi
zar as disparidades surgidas, especialmente entre lotes confrontantes ou
prximos do zoneamento de uso. Consiste, pois, em recomendaes
especiais para lotes que tenham uma das divisas laterais coincidindo com
a linha divisria entre zonas. A finalidade reduzir os possveis efeitos
prejudiciais' propriedade situada na zona menos restrita, confinando
com a zona mais restrita. Pode consistir em um leve abrandamento no
rigor das exigncias aplicveis ao lote da zona mais restrita, situada
junto ao limite das duas zonas, ou em um agravamento s condies
impostas ao lote da zona de menores restries, resultando, assim, uma
gradual transio das exigncias, de preferncia a um brusco salto na
linha divisria.21
II - Dos M o d e l o s d e A s s e n ta m e n to U r b a n o
9. Conceito e objetivos
28.
A ocupao do solo, em sentido amplo, refere-se ao modo de
povoamento do territrio. Em sentido urbanstico diz respeito relao
21.
Associao Internacional dos Administradores Municipais, Planejamento
Urbano, p. 329.
248
entre a rea do lote e a quantidade de edificao que se coloca dentro

dele. Constitui, pois, a implantao do edifcio no lote, que se subordina
a normas adequadas, visando a favorecer a esttica urbna e assegurar a
insolao, a uminao e a ventilao, no que se relaciona com a estrutura
da edificao, mas que tem objetivos urbansticos de alcance bem mais
importante: realizar o equilbrio da densidade urbana - que considera dois
problemas: a densidade populacional e a densidade de edificao.
A primeira consiste na distribuio da populao no solo urbano,
relacionando habitante com rea urbana, rea urbanizvel, rea urbana
global ou lquida (isto , contando, ou no, as vias).
A segunda consiste na quantidade de edificao (metros quadrados
de rea construda) relacionada rea d terreno (coeficiente de apro
veitamento, taxa de ocupao).
O controle da ocupao do solo visa a garantir cidade uma distri
buio eqitativa e funcional de densidade, isto , densidades edilcia e
populacional compatveis com a infra-estrutura e equipamentos de cada
rea considerada. Entre ns controla-se a densidade indiretamente, atravs
do controle da densidade edilcia. Seus instrumentos so os limites de
ocupao do terreno (taxa de ocupao) e de seu aproveitamento (coe
ficiente de aproveitamento).
29. Esse modo de ocupao do solo que se denomina assentamen
to urbano, e este pode realizar-se de vrias maneiras, em funo do
dimensionamento do lote em que se implante o edifcio. Essas diversas
maneiras de combinar a dimenso do lote em determinadas reas ou zo
nas com os ndices urbansticos de ocupao do solo (taxa de ocupao,
coeficiente de aproveitamento, afastamentos e reas de estacionamento
etc.) do origem aos modelos de assentamento urbano, tanto quanto as
diversas maneiras de uso do as categorias de uso.
10. Normas de assentamento urbano e direito de construir
30. J vimos que o direito de construir, no Brasil, ainda uma de
corrncia do direito de propriedade do lote. E uma emanao deste. Mas
tambm certo que o direito de construir est condicionado, em primeiro
lugar, pela qualificao urbanstica do terreno, que d a este a natureza
de solo edificvel. A expresso lote urbano indica que determinada
poro de terreno adquiriu edificabilidade. Em segundo lugar, ainda
que defiua do direito de propriedade do lote, o direito de construir no
absoluto. Quer dizer, no porque se tem a propriedade do lote que se
pode erguer sobre ele as construes que bem entender, sem qualquer
condicionamento, pois h que se respeitar, alm do direito de vizinhana,
as restries urbansticas e outras estabelecidas em leis e regulamentos
(CC, art. 1.299).
2 49
31. Dentre as restries urbansticas destacam-se as que condi

cionam o assentamento da edificao no lote, cujas normas, traduzidas
em ndices urbansticos e recuos, estabelecem o contorno do direito de
construir, in concreto.
11. ndices urbansticos

32. Os ndices urbansticos constituem, com a dimenso dos lotes,
os instrumentos normativos com que se definem os modelos de assen
tamento urbano, em funo da densidade populacional e edilcia desejvel
para determinada zona ou rea.
33. Aqui, contudo, estamos empregando a expresso em sentido
amplo, considerando tambm como ndices urbansticos os recuos ou
afastamentos e o gabarito - ainda que, por regra, s se reputem como
tais o ndice de conforto, a taxa de ocupao e o coeficiente de aprovei
tamento, que so, na verdade, os institutos jurdicos da ocupao do solo
urbano, que examinaremos separadamente, em seguida (n. 13).
12. Dimensionamento dos lotes

34. O dimensionamento dos lotes conceito fundamental para a
definio dos modelos de assentamento urbano. Aqui a ocupao do so
lo confina com as categorias de uso, pois, de regra, estas condicionam
a dimenso dos lotes. Em bairros de classe alta os lotes tm reas bas
tante grandes. O mesmo acontece nas zonas de ocupao industrial ou
de servios especiais, que exijam estabelecimentos de grande porte. Ao
contrrio, nos bairros populares os lotes so de pequena dimenso. Mas
certo que sempre se estabelece um mnimo absoluto, alm do qual no
se considera lote edificvel. O mnimo ideal ora por volta dos 250m2,
que comporta uma edificao unifamiliar razovel, com recuos de frente
e fundo de cerca de 5m e recuos laterais de 1,5 a 3m. Essas dimenses,
contudo, podem ser reduzidas, com sacrifcio de parte da rea livre,
especialmente para residncias econmicas, sendo certo que um lote
de 125m2 ainda possibilita implantao de edificao com condies de
habitabilidade aceitveis, como admite a Lei federal de Parcelamento
do Solo Urbano (Lei 6.766/1979, art. 4* II).
35. Se se quer manter uma baixa densidade demogrfica em
determinada zona, h que se estabelecer lotes com maior dimenso
para habitaes unifamiliares, de tal sorte que tambm a quantidade de
edificao neles assentada corresponda a baixa percentagem em relao
sua superfcie; 600m2por famlia constitui taxa de assentamento baixa.
250
Nas zonas de densidade mdia os lotes j podem ser menores, ainda

quando destinados a habitao unifamiliar ou, ento, lotes destinados
a residncias multifamiliares, de maneira que a taxa de assentamento
desce para 300 a 200m2por famlia. Nos conjuntos residenciais verticais,
especialmente, essa taxa desce mdia de 80m2 por famlia, podendo
chegar a uma densidade ainda mais intensa nos prdios de apartamentos
em zonas industriais e comerciais.
3 6 .0
ndice de conforto est relacionado com essa questo. Ele cor
responde precisamente relao entre a rea do terreno e o nmero de
unidades residenciais do prdio. Assim, quanto mais intensa a densidade
populacional e edilcia, menor o ndice de conforto. Ao contrrio, este
aumenta na medida em que a densidade baixa. Mas tambm correto
admitir que uma densidade demasiadamente baixa prejudica o ndice
de conforto, mormente quando as distncias de contato pessoal ou de
servio e comrcio local sejam muito pronunciadas.
13. Taxa de ocupao e coeficiente de aproveitamento

37. A taxa de ocupao e o coeficiente de aproveitamento (tambm
denominados ndice de ocupao e ndice de utilizao, respectivamente)
so dois instrumentos bsicos para definir uma distribuio eqitativa
e funcional de densidades (edilcia e populacional) compatveis com a
infra-estrutura e equipamentos de cada rea considerada. Pelo primeiro
desses ndices urbansticos estabelecem-se os limites de ocupao do ter
reno, isto , define-se a rea do terreno que ser ocupada pela edificao.
Eqivale, pois, superfcie de terreno edificvel. Pelo segundo definese o grau de aproveitamento do terreno, isto , fixa-se a quantidade de
edificao, em metros quadrados, que pode ser construda na superfcie
edificvel do terreno. No se trata, aqui, do volume de ocupao ou
volume de edificabilidade, que seria o nmero de metros cbicos que a
edificao pode atingir por metro quadrado de superfcie do terreno.22
Este no ainda um ndice utilizvel, embora talvez venha a ser de gran
de importncia no futuro do direito urbanstico, como referiremos mais
adiante. O coeficiente de aproveitamento correlaciona metros quadrados
de construo com metros quadrados do terreno.
38. De fato, o coeficiente de aproveitamento a relao existente
entre a rea total da construo e a rea do lote. Se se quer implantar no
terreno uma construo com rea correspondente do terreno, ento,
o coeficiente de aproveitamento igual a 1,0. A legislao urbanstica
22.
Sobre isso, cf. Hans Mausbach, Urbanismo Contemporneo, p. 57; Jos Angel
Torres Lana, La Configuracin Jurdica dei Volumen de Edificabilidade p. 114.
251
estabelece o aproveitamento mximo para as diversas zonas ou reas.

A de So Paulo estabelece o coeficiente de aproveitamento entre 1,0 a
4,0 de modo geral, mas em casos especiais chega a 0,2; assim, quem
tem um terreno de 1.OOOm2podem construir nele o mximo de 1.OOOm2
onde o coeficiente for 1,0; 4.000m2, onde o coeficiente for 4,0; e ape
nas 200m2, onde for 0,2. O que importa, portanto, fixar o conceito de
coeficiente de aproveitamento mximo, que ofa to r pelo qual a rea
do lote deve ser multiplicada para se obter a rea total de edificao
mxima perm itida nesse mesmo lote. Se, por exemplo, o coeficiente de
aproveitamento mximo for 2,2, isso quer dizer que se pode assentar no
lote at 2,2 vezes a sua rea; se esta for, por exemplo, 360m2, temos que,
nesse lote, a construo mxima permitida ser de 2,2 x 360 = 792m2.
No caso, porm, de outorga onerosa do direito de construir admite-se
construo acima do coeficiente de aproveitamento bsico (Estatuto da
Cidade, art. 28).
39. A taxa de ocupao, como vimos, refere-s superfcie do
terreno a ser ocupada com a construo. um ndice que estabelece a
relao entre a rea ocupada pela projeo horizontal da construo e a
rea do lote. Trata-se de ndice nunca superior a 1,0, pois este significa
que toda a superfcie do tenreno ser ocupada pela construo em projeo
horizontal, enquanto a taxa de 0,5 significa que terreno ser ocupado
numa superfcie de 50% de sua rea. A taxa 1,0 indica que o lote ser
ocupado totalmente pela construo, isto , 100% de sua superfcie se
ro cobertos pela construo, pouco importando sua altura - o que no
se admite, em hiptese alguma. A taxa razovel de ocupao gira em
tomo de 0,4 a 0,6, raramente chega a 0,8 ou a 0,2. A taxa 0,4 significa
ocupar 40% da superfcie do lote; 0,6 vale 60%; 0,8 igual a 80%; e 0,2
corresponde a 20%. Aqui, tambm, o que importa fixar o conceito de
taxa de ocupao mxima, que ofa to r pelo qual a rea do lote deve
ser multiplicada para se obter a mxima rea de projeo horizontal da
edificao perm itida naquele lote.
40. A correlao entre os dois ndices est no fato de que o coeficiente
de aproveitamento mximo do lote ser empregado dentro dos limites
demarcados pela taxa de ocupao mxima, de tal sorte que, aumentan
do-se o primeiro, a metragem quadrada da construo a mais ocasionar
sua elevao vertical, enquanto o aumento da taxa de ocupao permitir
construes mais baixas, mas sacrificar espaos livres dentro do lote.
14. Recuos
41. Os recuos ou afastamentos so distncias medidas entre o li
mite externo da projeo horizontal da edificao e a divisa do lote. H
252
recuos de frente, de fundos e laterais. O recuo de frente medido em

relao ao alinhamento, ou, quando se tratar de lote lindeiro a mais de
um logradouro pblico, a todos os alinhamentos. O recuo de fundos
medido em relao divisa de fundo do lote. E o recuo lateral, divisa
lateral do lote.
42. Os objetivos dos recuos consistem em garantir adequadas
condies de aerao e iluminao, em evitar que as moradias sejam
devassadas por outras, em proporcionar segurana s crianas em ses
locais de recreio e espaos para distraes de pessoas mais velhas, em
reduzir riscos de incndios, em assegurar espaos para rvores, vegetao
e jardins e em propiciar um ambiente saudvel e seguro.
43. Os recuos do origem a correspondentes reas de frente, de fun
dos e laterais. rea de frente a que se estende ao longo da largura total
do lote, entre a frente do edifcio e o alinhamento do logradouro pblico,
e tem importncia do ponto de vista da visibilidade nos cruzamentos dos
logradouros pblicos, contribuindo para prevenir acidentes. A rea de
fundo ocupa a largura do lote, desde a fachada posterior do prdio at
o limite dos fundos do terreno; constitui exigncia em todas as zonas
e modelos de assentamento urbano; s vezes, nela se constroem edculas, respeitado, porm, o recuo mnimo estabelecido. As reas laterais
estendem-se ao longo das divisas laterais do lote, entre estas e o prdio,
so exigidas praticamente em todos os casos nas zonas residenciais, ainda
que no raro sejam dispensadas,23 permitindo-se erguer a construo na
divisa do lote, de um dos lados, observadas as limitaes do direito de
vizinhana; hoje, vem-se procurando evitar as edificaes geminadas,
ou seja, construdas em grupos nas divisas laterais dos respectivos lotes,
porquanto geram deficincias de iluminao.
Quando se trata de edifcios de vrios andares exigem-se, ainda,
reas internas para aerao e iluminao do prdio.
44. A exigncia de recuos constitui restrio ao direito de construir,
impondo a reserva de reas non aedificandi dentro dos lotes, de modo
geral, sem que o proprietrio tenha direito a qualquer ressarcimento.24
Possibilita-se, assim, o surgimento de reas verdes privadas, que com
plementam as pblicas.
23 . Cf. Associao Internacional dos Administradores Municipais, Planejamento
Urbano, pp. 326-328 com lies que utilizamos no texto, inclusive o do 42 .
24. Jurisprudncia: No so indenizveis as reas sujeitas a recuo de construo
(TJSP, rel. Des. O. A. Bandeira de Mello, RDA 63/ 158). Texto do acrdo: No podem ser
indenizveis reas sujeitas a recuo de construo. Trata-se de exerccio legtimo de poder de
polcia do Estado, limitando o exerccio do direito de propriedade, atravs do estabelecimento
de condies para o seu uso e gozo, desde que aproveitveis. Modernamente, a propriedade
no mais se acha assegurada em toda a plenitude, mas em funo do interesse social, sendo
admitidas as restries estabelecidas em favor do bem-estar da coletividade (p. 158).
253
A imposio de recuos, por outro lado, condiciona, ainda, a utiliza

o da superfcie do lote conjugada com a taxa de ocupao. Realmente,
estabelecida esta, nem por isso o proprietrio pode lanar a edificao,
a seu talante, na superfcie do lote. No basta, portanto, respeitar a taxa
de ocupao mxima, pois ainda necessrio que esta seja utilizada
com observncia dos recuos mnimos estabelecidos para o modelo de
assentamento urbano da rea em que se situa o terreno.
15. Gabarito das edificaes

45. 0
termo gabarito tem sido empregado no direito urbanstico e
no direito de construir, em regra, para designar a altura das edificaes.
Veja-se, a esse propsito, por exemplo, o conceito que dele d a Lei de
Uso do Solo de Santo Andr: a altura previamente fixada da edifica
o, medida entre o nvel do ponto mdio da guia e o plano horizontal
que passa pelo ponto mais alto da mesma, no plano da fachada. Quando
os alinhamentos do lote esto em um ou mais logradouros pblicos, em
nveis diversos, prevalece o nvel do ponto mdio da guia do logradouro
de maior altitude.25 Para o Cdigo de Obras de Porto Alegre, gabarito
a medida que limita ou determina largura de logradouros e altura de
edificaes.26
46.
Apalavra gabarito, na verdade, indica um modelo, um padro,
no propriamente uma medida linear. Seu primeiro sentido era, de fato,
de um modelo do tamanho natural que representava o comprimento, a
largura e a grossura de um navio e cujas indicaes serviam para sua
construo.27Em relao s edificaes a referncia altura uma de suas
indicaes principais; mas o certo que o termo denota mais o modelo
delas, previsto para as diversas zonas, no o modelo em sentido arquite
tnico, mas em sentido volumtrico, tanto que ele poderia ser indicado
em termos de volume edificvel combinado com os ndices urbansticos
apontados, a altura e o nmero de pavimentos da edificao.
O ndice volumtrico no , porm, utilizado no sistema brasileiro
para fins urbansticos. Por meio dele se indicaria a relao do volume
de construo por metro quadrado da rea edificvel; digamos: lm 3 por
metro quadrado da rea edificvel; 3m3por metro quadrado; 0,20m3por
metro quadrado etc. conforme o modelo de assentamento urbano das
vrias zonas.
25. Lei 5.042, de 31.3.1976, art. 6a, x n .
26. Lei 3.615, de 10.1.1972, art. 1%n. 50.
Gabarito.
2 54
A determinao do nmero de pavimentos ou de andares outro

modo de fixar o gabarito. H zonas em que se recomenda a construo
apenas de casas trreas. Em outras admitem-se casas de dois pavimentos,
sobrados. Noutras so aconselhadas edificaes de vrios andares, tudo
em funo do modelo de assentamento urbano e da densidade fixada
para elas.
As normas que regulam a altura podem ser expressas em medidas
lineares, em andares, ou referir-se largura do logradouro pblico lindeiro. S cabe falar em gabarito referente aitura (gabarito de altura)
quando a altura das edificaes estabelecida em funo de um modelo
previamente indicado, tal como a largura do logradouro, o nmero de
andares; pois, assim, a largura do logradouro ou o nmero de andares
constitui o modelo, o padro - vale dizer, o gabarito que dimensiona
a altura das edificaes. No , portanto, gabarito, em sentido tcnico,
estabelecer a altura em medida mtrica linear; quando se diz que em
determinada rea os prdios devero ter 12m, 20m etc. de altura, se est
estabelecendo a altura, mas no propriamente o gabarito.
de boa prtica urbanstica estabelecer o gabarito de altura em fun
o da largura do logradouro pblico, a fim de conseguir-se um equilbrio
entre os dois elementos bsicos da estrutura urbana: o conjunto edilcio
e os equipamentos pblicos. Para isso a frmula da Lei de Uso do Solo
de Santo Andr pode servir de orientao geral quando, no seu art. 34,
estatui que toda edificao deve obedecer ao gabarito mximo G, dado
pela expresso G 3 (r+L), onde r o recuo de frente do pavimento
considerado e L a largura total da rua. O princpio, contudo, que nas
zonas estritamente residenciais, de categoria unifamiliar especialmente,
no se deve admitir altura dos edifcios superior largura dos espaos
pblicos ou privados circundantes.28Pode-se, ento, usar a frmula G = 1
(r+L). So indicaes apenas, pois, in concreto, a frmula a ser utilizada
vai depender do modelo de assentamento previsto em funo de fatores
locais e de projees para o futuro do ncleo urbano considerado.
47.
O gabarito das construes como outras limitaes de altura
constituem restries legtimas e gerais ao direito de construir, que o
Poder Pblico est autorizado a estabelecer independentemente de inde
nizao. Tomam-se, no entanto, indenizveis quando tenham carter
individualizado, gerando tratamento desigual, como so as hipteses de
fixao de gabarito em situaes especiais; e tal ocorre, por exemplo,
nas zonas de proteo dos aeroportos, em certos casos, que examinare
mos depois.
28.
Cf. Lei Urbanstica Italiana 1.150, de 17.8.1942, art. 4l-quinquies, n. 1, c,
introduzido pela Lei 765/1967, art. 17. Alis, esse dispositivo indica os standards urba
nsticos em geral vigorantes na Itlia.

III - O P roblem a
do
255
S o lo C r ia d o
16. Conceito de solo criado

48. A tecnologia das construes proporcionou o surgimento de edi
ficaes com pisos artificiais sobrepostos ou subpostos, como unidades
autnomas, a partir do solo natural, configurado pela superfcie do lote.
Isso importou possibilitar a multiplicao do solo edificvel em tantos
novos solos quantos desses pisos artificiais seja admitido construir pela
legislao edilcia ou de zoneamento. Com isso, em verdade, se est
criando solos edificveis artificiais, suportados pelo solo natural dos
lotes. Como anota Eros Grau: MA noo de solo criado desenvolveu-se
inicialmente a partir da observao da possibilidade de criao artificial
de rea horizontal, mediante a sua construo sobre ou sob o solo natural.
Compreendia-se assim o solo criado como q resultado da criao de reas
adicionais utilizveis, no apoiadas diretamente sobre o solo natural. No
se confunde, no entanto, a noo - mesmo quando nestes termos entendi
da com a de ocupao do espao areo, visto que pode haver ocupao
de espao areo sem criao de solo; seria o caso de construo de uma
torre de grande altura, sem pavimentos intermedirios, ou da nave de
uma catedral gtica, tambm de grande altura, mas sem nenhum plano
utilizado no intermedirio.29 Por outro lado, pode haver criao de solo
sem ocupao do espao areo: seria o caso das construes no subsolo,
que ocupam um espao subterrneo.30
49. O fenmeno, assim, germinou da evoluo tecnolgica, da rea
lidade social, em ltima anlise; mas s recentemente o mundo jurdico
comeou a descobri-lo, para enquadr-lo no sistema normativo. E sob
esse aspecto seu conceito procura conjugar quatro mecanismos bsicos:
(1) coeficiente de aproveitamento nico; (2) vinculao a um sistema
de zoneamento rigoroso; (3) transferncia do direito de construir; (4)
proporcionalidade entre solos pblicos e solos privados.
No sistema vigente o coeficiente de aproveitamento dos terrenos
edificveis varivel em funo das determinaes da legislao de
29. Neste passo o autor cita, sob nota 2, Antnio Cludio Moreira Lima e Moreira,
Clementina de Ambrosis, Dakno do Valle Nogueira Filho e Domingos Theodoro de Aze
vedo Netto, O Solo Criado, edio mimeografada do CEPAM, p. 9 texto, esse, reprodu
zido no volume O Solo Criado/Carta de Embu, ed. CEPAM, pp. 21-29, encontrando-se
o trecho citado p. 24.
30. Eros Roberto Grau, Aspectos jurdicos da noo de solo criado, in O Solo
Criado/Carta de Embu, p. 136, citando tambm, sob nota 3, os autores e trabalho men
cionados na nota anterior. Cf. tambm Maria Magnlia Lima Gueira, Aspectos Jurdicos
do Uso do Solo Urbano, pp. 75 e ss.
256
uso e ocupao do solo, dependendo da definio da densidade estabe

lecida para as diversas zonas da cidade. Isso quando existe legislao
de uso e ocupao, porque, no raro, vige, nesse assunto, anarquia total,
indisciplina completa. Quando a legislao de uso e ocupao do solo
fixa coeficientes variveis, como tm que ser, para os vrios terrenos
edificveis, isso gera desigualdade de tratamento entre seus propriet
rios, porquanto os que podem construir com coeficiente mais elevado
tm seus terrenos mais valorizados. .Com isso, o contedo econmico
dos terrenos urbanos edificveis varia tambm em razo do volume de
construo que neles pode ser implantado. Se uma nova lei de uso do
solo modificar a situao existente, no interesse mesmo da coletividade,
trar como conseqncia a alterao da relao econmica dos terrenos,
gerando outros tantos tratamentos desiguais.
Pois bem, afixao do coeficiente nico iguala essa equao econ
mica. Esse coeficiente nico pode ser qualquer um, mas o mais lgico e
razovel consiste no coeficiente de aproveitamento correspondente a 1,0,
o que eqivale a reconhecer a todo proprietrio o direito de erguer, no
seu terreno, uma construo correspondente a tantos metros quadrados
quantos forem os da superfcie do lote, ou seja, cada metro quadrado do
terreno dar o direito de construir lm 2 de edificao coeficiente, esse,
que poder ser utilizado totalmente ou no, respeitados, evidentemente,
os demais ndices urbansticos previstos para a zona. Para construir nesse
limite o interessado precisar apenas obter a correspondente licena da
Prefeitura, tal como ocorre atualmente para toda construo.
Aqui, no entanto, entra a vinculao com o zoneamento, pois se
exige, para a aplicao do instituto do solo criado, que ele continue a
existir com todo o rigor requerido pelo interesse da ordenao urbana.31
E, como de sua natureza, a lei de zoneamento indicar zonas nas quais
ser permitido construir acima do coeficiente 1,0. Nestas zonas onde
ser possvel construir, por exemplo, at o coeficiente 2,0, 3,0, 4,0 etc.
o proprietrio do lote (ou quem de direito) poder construir acim
daquele coeficiente, mas, nesse caso, sua faculdade de construir no ser
31.
Contudo, o projeto de plano diretor de So Paulo, submetido Cmara Municipal
em 1991, previa o coeficiente de aproveitamento nico, igual a 1,0, para todos os terrenos
contidos na zona urbana do Municpio, excetuados os contidos nas zonas especiais e demais
casos previstos em lei, sem fixao de um coeficiente mximo pelo zoneamento ~ o que
possibilitaria construir verticalmente sem limite, desde que o interessado adquirisse de
um Estoque de reas Edificvel, de forma onerosa, em rea adensvel, autorizao para
construir quanto lhe aprouvesse (arts. 7-16). Esse sistema foi muito criticado, porque
importaria exagerada verticalizao da cidade.
A lei dele proveniente - Lei 10.676, de 7.11.1988, que aprova o plano diretorno
manteve a regra. Prev, como princpio, que o coeficiente de aproveitamento no pode
ser superior a quatro vezes a rea do respectivo lote (art. 30).
DA ORDENAO DO SO E DA OCUPAO DO SOLO
257
um direito que decorra da propriedade do terreno; por isso, o direito de

construir acima do coeficiente nico estabelecido ter que ser adquirido
do Poder Pblico por via de concesso, ou de particular por via de compra
ou outra forma de aquisio que a lei dispuser* Pois bem, precisamente
essa possibilidade de construir acima do coeficiente nico que caracteriza,
juridicamente, o solo criado?2
A transferncia do direito de construir, segundo alguns, um com
ponente necessrio ao conceito de solo criado. No o que nos parece.
Ainda que seja, , porm, de reconhecer a dificuldade do controle desse
mecanismo. Essa transferncia consiste na. possibilidade que teriam
os proprietrios de terrenos de alienar seu direito de construir, que se
limitar, exclusivamente, ao coeficiente nico estabelecido. Essa alie
nao poderia ser feita para outro proprietrio que desejasse construir
acima do coeficiente nico, onde a lei de zoneamento o permitir. Quer
dizer, este proprietrio, em lugar de obter esse direito do Poder Pblico,
o adquirir do particular. Uma conseqncia que decorre da ser a de
aquele terreno, cujo proprietrio alienara su direito de nele construir, se
tomar inedificvel, pelo menos at que seu proprietrio atual, ou outro
que vier a compr-lo, adquira de outro o direito de construir. Surge,
porm, um problema quanto competncia para regulamentar a compra
e venda do direito de construir. Essa no matria administrativa, para
pertencer competncia municipal. , na verdade, um negcio de com
pra e venda, e no h compra e venda administrativa, porque se trata de
instituto do direito civil e do direito comercial, matria que se inclui na
competncia legislativa da Unio (CF, art. 2 2 ,1). Ento, lei municipal
no pode tratar do assunto.
Mais embaixo veremos que o Estatuto da Cidade admitiu a transfe
rncia do direito de construir no como um mecanismo do solo criado,
nele previsto como outorga onerosa do direito de construir (arts. 28-31),
mas como um instituto ligado a determinados programas urbansticos
especiais (infra, n. 21).
O outro mecanismo que assinalamos o da proporcionalidade en
tre solos pblicos (equipamentos pblicos: ruas, praas, reas verdes
etc.) e solos privados, pelo qual aqueles que desejam construir em nvel
superior ao do coeficiente nico devero ser obrigados a reequilibrar a
proporo entre reas pblicas e reas privadas, rompida pela criao
de solos artificiais, atravs de doaes de reas ao Poder Pblico ou de
32.
Sobre o tema, alm dos autoresj citados, cf. tambm Seabra Fagundes, Aspectos
jurdicos do solo criado, RDA 129/1; Maria de Lourdes C. Costa, Notas sobre algumas
experincias estrangeiras relativas ao controle do uso do solo, m O Solo Criado/Carta de
Embu, pp. 33-40, e Solo criado como instrumento de eqidade, no mesmo volume, pp.
165-167; Toshio Mukai, O solo criado e a competncia edilcia-urbanstica municipal,
in Encarte Tcnico Jornal da Gente 12.
258
seu equivalente em dinheiro, quando a oferta de reas for impossvel,

por serem inexistentes ou por no atenderem aos requisitos legais.33
Contudo, as tentativas de instituio do solo criado no tm includo
esse mecanismo.
50. Nesses termos, solo criado ser toda edificao acima do coe
ficiente nico, quer envolva a ocupao de espao areo, quer a de
subsolo?*
As reas construdas, portanto, dentro do coeficiente mximo de
aproveitamento do terreno sero consideradas solo natural, por estarem
dentro do percentual de edificao que o Estado reconheceu como in
dispensvel ao uso normal do solo urbano.55
17. Solo criado e direito de construir
51. conceito de solo criado no importa a separao da faculda
de de construir do direito de propriedade do terreno. Ao contrrio, rea
firma sua correlao, na medida em que transforma em direito subjetivo
a faculdade de construir at o limite do coeficiente nico estabelecido.
Tanto assim que, se a legislao de uso e ocupao do solo determinar
coeficiente menor para alguma zona ou rea, os proprietrios tero di
reito a uma compensao pela limitao estabelecida em desigualdade
com os demais proprietrios.
52. Vale, pois, dizer que, se adotado o instituto do solo criado, per
manecer intacta a norma do art. 1.299 do CC, segundo o qual, como j
tantas vezes vimos, o proprietrio pode levantar em seu terreno as cons
trues que lhe aprouver, salvo o direito dos vizinhos e os regulamentos
administrativos. O solo criado nada mais seria que uma simples restrio
ao direito de construir, tal como as que j existem hoje nas leis de uso e
ocupao do solo.36 Isto , ser uma simples aplicao dos ditos regu
33. Sobre o tema, cf. estudos de vrios autores j mencionados e, ainda, o texto de
debates no seminrio sobre O solo criado, realizado em So Paulo de 28 a 29.6.1976, in
O Solo Criado/Carta de Embu, 1977. Cf. tambm Luiz Jos Pedretti, Novos Instrumentos
para Controle do Uso do Solo no Brasil (tese de Mestrado apresentada na Faculdade de Di
reito da Universidade de Illmois - Urbana/Champain, maio/l977, com que o autor obteve
o ttulo de Mestre na cadeira de Planejamento Urbano do professor Jobn Costonis).
34. Cf. Carta de Embu, item 1.2, in O Solo Criado/Carta de Embu, p. 169, transcrita
no 63, adiante.
35. Cf. Maria Magnlia Lima Guerra, Aspectos Jurdicos do Uso do Solo Urbano,
pp. 78-79.
36. Neste mesmo sentido, em relao ao instituto correspondente na Frana plqfond
lgal de densit Robert Savy, Droit de VUrbanisme, p. 294: Linstitution du plafond
lgal de densit (PLD) en 1975 entend se prsenter comme une simple limitation de
1exercice du droit de construire.
259
lamentos administrativos, que, em verdade, so todas essas leis de uso

do solo e demais leis e regulamentos edilcios.
53.
Por isso mesmo que sustentamos que sua instituio pode ser
estabelecida por lei municipal de uso e ocupao do solo, de preferncia
pelo plano diretor, visto que no se trata de regular relaes civis sobre
propriedade. O que poder aconselhar sua adoo por lei federal ser
a convenincia de estabelecer para todo o pas um nico coeficiente de
aproveitamento - o que evitar disparidades de Municpio para Muni
cpio, geradoras de tratamentos desiguais de proprietrios de uns para
outros.
18, Experincia estrangeira sobre o solo criado

54. O direito urbanstico estrangeiro oferece-nos alguns exemplos
de aplicao do conceito de solo criado, segundo a viso do interesse
urbano de cada pas. Lembraremos, aqui, as experincias da Frana e
dos Estados Unidos da Amrica e referiremos a Itlia.
55. Na Frana, a Lei 75-1.328, de 31.12.1975, estabeleceu que
uma densidade igual a 1,0 constitui o limite legal, de densidade. Para a
cidade de Paris, esse nmero fixado em 1,5. Alm desse limite, cha
mado plafond lgal de densit (teto legal de densidade), o exerccio do
direito de construir se subordinava ao interesse coletivo. Toda construo
de densidade excedente ao plafond lgal era subordinada ao pagamento,
pelo beneficirio da autorizao de construir, de uma soma igual ao valor
d terreno. Quer dizer, o proprietrio do terreno teria direito de construir
at uma vez a rea do lote (em Paris, at uma vez e meia). Se quisesse
construir alm desse coeficiente (plafond lgal de densit), onde as nor
mas urbansticas o permitissem, teria que adquirir da Municipalidade
esse direito, ao preo do solo natural.37
Estamos falando no condicional porque a questo j foi profunda
mente modificada na Frana. A experincia sofreu profundas modifi
caes. Depois de alguns anos de sua aplicao, seu regime foi sendo
progressivamente flexibilizado, at sua profunda transformao por uma
lei de 23.12.1986.38 Alega-se que o instituto teve efeitos perversos, en
37. Cf. F. Couysson e J. Hugot, Code de VUrbanisme Comment et Annot, pp.
19-21. Para eles, le plafond lgal de densit dissocie partiellement le droit de construire
du droit de proprit, sans pourtant modifier Iart. 544 du Code Civil. E, logo adiante:
Parun mcanisme de nature fiscale, Fespace construcible est partiellement municipalis,
sous rserve des droits acquis sattachant 1existence dimmeubles lors de 1entre en
vigueur de la loi (p. 19).
38. Cf. Henri Jacquot, Droit de VUrbanisme, 2- ed., 1989 em quem se basear o
resumo da evoluo do instituto constante do texto.
260
corajando a especulao fundiria na periferia e construes dispersas,

tomando-se controvertido. Por isso, num primeiro momento, uma lei
de 1982 e outra de 1985 transferiram sua gesto para s Comunas, per
mitindo que fixassem elas mesmas o nvel de densidade no respectivo
territrio, dentro de um limite estabelecido pelo legislador. A evoluo
completou-se com a Lei 86-1.290, de 23.12.1986, que descentralizou
completamente o teto legal de densidade, conferindo-lhe carter fa
cultativo e dando liberdade s Comunas para suprimi-lo, estabelec-lo
ou modific-lo.39 Com isso, o instituto perdeu uma boa parte de sua
significao: em lugar de uma regra nacional, prxima da socializao
parcial do direito de construir, um mecanismo local, de sentido essen
cialmente financeiro.40
56. Nos Estados Unidos da Amrica a experincia do solo criado
decorreu do chamado Plano de Chicago. Com o nome de SpaceAdrift
(Espao Flutuante), o instituto tem sido aplicado, especialmente no
seu mecanismo de transferncia, para o fim de preservar o patrimnio
histrico. Por esse sistema os proprietrios de imveis que o Poder P
blico definir como de interesse histrico ficam autorizados a alienar o
direito de construir que lhes couber no terreno onde se acham tais im
veis, e que no podem ser demolidos para erguerem-se no respectivo
terreno construes modernas e elevadas. A transferncia do direito de
construir desse terreno para outro permite acrescer em outros imveis
reas construdas que no seriam possveis de outro modo.41
57. Na Itlia, a Lei 10, de 28.1.1977, teria ultrapassado o prprio
conceito de solo criado, para chegar separao do direito de construir
do direito de propriedade do terreno, como muitos autores sustentaram
num primeiro momento, a partir do pressuposto de que o princpio o da
inedificabilidade dos terrenos; que sua edificabilidade uma resultante
dos planos e da legislao urbanstica; que o proprietrio (ou quem de
direito) no possuiria o direito de construir como uma das faculdades
do direito de propriedade do terreno, e, se quisesse construir (e, em
certos casos indicados no plano urbanstico, impe-se at a obrigao
de edificar), teria que obter o respectivo direito mediante concesso da
Comuna.42 Mas essa interpretao da lei caiu com a Sentena 5/1980 da
Corte Constitucional Italiana, segundo a qual o direito de edificar conti39. Cf. Henri Jacquot, Droit de VUrbanisme, 2 ed., p. 387.
40. Jean-Bemard Auby e Hugues Prmet-Marquet, Droit de VUrbanisme et de la
Construction, 3 ed., p. 199.
41. Cf., sobre essa experincia, John J. Costonis, Space Adrift, 1974.
42. Cf., sobre o assunto: Alberto Predieri, La Legge 28 Gennaio 1977 n. 10 sulla Edificabilit dei Suoli, 1977; Riccardo Bajno e ouros, La Nuova Legge sui Suoli: Argomenti e
Problemi, 1977; Achille Cutrera, Concessione Edilizia e Pianificazione Urbanstica, 1977.
261
nua a ser inerente propriedade e s outras situaes que compreendem

a legitimao para construir, ainda que sujeito a condicionamentos e
limites, no sentido de que o titular do direito pode s construir dentro
dos limites, inclusive temporais, estabelecidos pelos instrumentos urba
nsticos - concluindo, disso, que a concesso para edificar, instituda
naquela lei, no atributiva de direitos novos, mas pressupe faculdade
preexistente, de modo que, sob esse perfil, no exerce funo substan
cialmente diversa daquela da antiga licena, tendo o escopo de declarar
a ocorrncia das condies previstas pelo ordenamento para o exerccio
do direito, nos limites em que o sistema normativo lhe reconhece e tutela
a subsistncia.43
^
19. Posio do problem a no Brasil: a C arta de Embu
58. Ao que consta, a primeira vez que se tocou no assunto foi com
Eros Grau, Antnio Carlos Cintra do Amaral e Jorge Bartholomeu Carnei
ro da Cunha, em seminrio interno do antigo GEGRAN (Grupo Executi
vo da Grande So Paulo), que, no incio de 1975, aventaram a idia da
definio, por lei federal, da separao entre direito de propriedade e
direito de construir do que decorreria uma concluso importante, qual
seja: a de que no existem limitaes administrativas ao direito de edi
ficao do proprietrio, visto que tal direito no lhe pertence, sendo-lhe
atribudo mediante autorizao ou concesso do Poder Pblico.44 Em
verdade, essa idia ainda mais avanada que a do solo criado, porque
no constitui simples limitao ao direito de construir, como neste, mas
dissocia esse direito e o direito de propriedade. Nesses termos, a idia
no prosperou.
59. A formulao mais acabada do conceito do solo criado, e pro
posta de sua adoo, entre ns, foi gerada nos estudos de administrao
pblica e nos seminrios-cursos do CEPAM (Centro de Estudos e Pes
quisas em Administrao Municipal, transformado na Fundao Prefeito
Faria Lima), de que emanou um documento elaborado pelos tcnicos
Antnio Cludio Moreira Lima e Moreira, Dalmo do Valle Nogueira Fi
lho, Domingos Theodoro de Azevedo Netto e Clementina de Ambrosis,
no mesmo ano de 1975. Nesse documento traam eles o conceito de
solo criado, que, depois, serviria de base para sucessivos seminrios
do CEPAM sobre o tema, at culminar na Carta de Embu?5
43. Para o debate, cf. Gian Cario Mengoli, Manuale di Diritto Urbanstico, 2- ed.,
pp. 24 e ss.
44. Cf. Eros Grau, in O Solo Criado/Carta de Embu, pp. 141-142.
45. Cf. O solo criado (Documento Bsico), in O Solo Criado/Carta de Embu,
pp. 21-29.
262
60. Logo, o Prefeito de So Paulo, Eng. Olavo Egydio Setbal,'aco

lheu a idia e a lanou no XX Congresso Estadual dos Municpios, no
Guaruj, em 1976, dando, porm, nfase s possibilidades financeiras
do instituto para as Municipalidades.46 Dessa colocao, duas correntes
se formaram: uma, que podemos denominar de urbanstica, despreza
os aspectos financeiros do instituto, para realar suas caractersticas de
instrumento de controle do uso do solo; a outra, financista, preocupa
da em conseguir mais um instrumento de arrecadao financeira para
o Tesouro Municipal. Ns nos inclumos entre a primeira corrente, por
entendermos que a utilizao do instituto como instrumento financeiro
concorrer para sua deformao e para provocar a desordenao do uso
do solo urbano.
61. Em seminrio que promovemos no nosso Curso de Direito Ur
banstico, de Ps-Graduao, na Faculdade de Direito da USP, com a
participao de juristas e urbanistas, em setembro/1976, muitos aspectos
jurdicos do instituto foram definidos, tais como os que, depois, vieram
a ser adotados na Carta de Embu.
62. Os estudiosos do tema tm salientado algumas experincias
legislativas brasileiras sobre solo criado. Mencionam, especialmente,
exemplos do ento Estado da Guanabara e da Prefeitura de So Paulo,
bem como a tentativa do Municpio de So Bernardo do Campo, nos
termos seguintes: A Prefeitura da Guanabara, objetivando preservar
maiores reas de terrenos no edificadas, permitiu aos empreendedores
a construo de um andar a mais, desde que ficasse livre o pavimento
trreo (sob pilotis). Na avenida Paulista, a Prefeitura de So Paulo, para
alargamento da via, permitiu que os proprietrios computassem a rea
do terreno doada Municipalidade para fins de clculo do ndice de
aproveitamento.
Os casos da Guanabara e de So Paulo no chegam, a rigor, a ser
experincias de solo criado, porque carecem do elemento conceituai
bsico, que a existncia de coeficiente nico. Tem-se entendido serem
experincias porque se permitiu aos empreendedores adicionar rea ho
rizontal acima do coeficiente fixado para a zona em troca de reas livres,
o que pode ser uma das finalidades a serem alcanadas pelo instituto. A
tentativa de So Bernardo do Campo acabou no prosperando.
63. O documento mais importante sobre o solo criado a Carta de
Embu, elaborada com a participao de juristas, arquitetos, urbanistas e
economistas. Seu texto simples, mas preciso. Ei-lo:
Considerando que, no territrio de uma cidade, certos locais so mais
favorveis implantao de diferentes tipos de atividades urbanas;
46. V. o texto desse pronunciamento in O Solo Criado/Carta de Embu, pp. 207 e ss.
263
Considerando que a competio por esses locais tende a elevar o

preo dos terrenos e a aumentar a densidade das reas construdas;
Considerando que a moderna tecnologia da construo civil permite
intensificar a utilizao dos terrenos, multiplicando o nmero de pavi
mentos, pela ocupao do espao areo ou do subsolo;
Considerando que esta intensificao sobrecarrega toda a infra-estrutura urbana, a saber, a capacidade das vias, das redes de gua, esgoto
e energia eltrica, bem assim a dos equipamentos sociais, tais como
escolas, reas verdes etc.;
Considerando que essa tecnologia vem ao encontro dos desejos de
multiplicar a utilizao dos locais de maior demanda, e, por assim dizer,
permite a criao de solo novo, ou seja, de reas adicionais utilizveis,
no apoiadas diretamente sobre o solo natural;
Considerando que a legislao de uso do solo procura limitar
este adensamento, diferenciadamente para cada zona, no interesse da
comunidade;
Considerando que um dos efeitos colaterais dessa legislao o de
valorizar diferentemente os imveis, em conseqncia de sua capacidade
legal de comportar rea edificada, gerando situaes de injustia;
Considerando que o direito de propriedade, assegurado na Consti
tuio, condicionado pelo princpio da funo social da propriedade,
no devendo, assim, exceder determinada extenso de uso e disposio,
cujo volume definido segundo a relevncia do interesse social,
Admite-se que, assim como o loteador obrigado a entregar ao
Poder Pblico reas destinadas ao sistema virio, equipamentos pblicos
e lazer, igualmente, o criador de solo dever oferecer coletividade as
compensaes necessrias ao reequilbrio urbano reclamado pela criao
do solo adicional, e
Conclui-se que:
1. constitucional a fixao, pelo Municpio, de um coeficiente
nico de edificao para todos os terrenos urbanos.
1.1 A fixao desse coeficiente no interfere com a competncia
municipal para estabelecer ndices diversos de utilizao dos terrenos,
tal como j se faz, mediante legislao de zoneamento.
1.2 Toda edificao acima do coeficiente nico considerada solo
criado, quer envolva ocupao de espao areo, quer a de subsolo.
2. constitucional exigir, na forma da lei municipal, como condio
de criao de solo, que o interessado entregue ao Poder Pblico reas
proporcionais ao solo criado; quando impossvel a oferta destas reas,
por inexistentes ou por no atenderem s condies legais para tanto
requeridas, admissvel sua substituio pelo equivalente econmico.
264
2.1 O proprietrio de imvel sujeito a limitaes administrativas,

que impeam a plena utilizao do coeficiente nico de edificao, poder
alienar a parcela no-utilizvel do direito de construir.
2.2 No caso de imvel tombado, o proprietrio poder alienar o
direito de construir correspondente rea edificada ou ao coeficiente
nico de edificao.47
O conceito e os contornos do instituto esto precisamente formula
dos pela doutrina. Resta ao legislador dar-lhe normatividade jurdicopositiva.
20. O Estatuto da Cidade: a outorga onerosa do direito de construir

64. A outorga onerosa do direito de construir um novo instrumento
da poltica urbana institudo pelo Estatuto da Cidade (art. 4a, V, n). As
normas que regulam o instituto geram uma espcie de solo criado, ou
seja, um espao edificvel acima do coeficiente de aproveitamento.
65. O solo criado, como vimos, a possibilidade de edificar acima
do coeficiente estabelecido. O coeficiente nico pode ser qualquer um.
Isso o que consta do art. 28 do Estatuto, segundo o qual o plano di
retor poder fixar reas nas quais o direito de construir poder ser exer
cido acima do coeficiente de aproveitamento bsico adotado, mediante
contrapartida a ser prestada pelo beneficirio. O pressuposto bsico
a fixao de uma rea ou zona pelo plano diretor na qual se admite
construir alm do coeficiente bsico. E este o coeficiente bsico -
outro elemento indispensvel configurao do instituto.
Quer dizer: em princpio, o proprietrio do lote tem o direito de er
guer no seu terreno uma construo nos limites desse coeficiente bsico
admitido, bastando, para tanto, obter a correspondente licena da Prefei
tura, sem nus seno o pagamento da taxa de polcia correspondente.
66. Se a lei de zoneamento permitir, o proprietrio (ou quem de
direito) poder construir acima do coeficiente bsico previsto; mas,
nesse caso, sua faculdade de construir no ser um direito que decorra
da propriedade do terreno. Esse direito ter que ser adquirido do Poder
47.
Subscreveram a Carta de Embu, que foi elaborada em 12.12.1976: lvaro
Villaa Azevedo, Celso Antnio Bandeira de Mello, Dalmo do Valle Nogueira Filho,
Eros Roberto Grau, Eurico de Andrade Azevedo, Fbio Fanucchi, Jos Afonso da Silva,
Maria de Lourdes Cesarino Costa, Marmo Pazzaglini Filho, Miguel Seabra Fagundes,
Jorge Hori, Antnio Cludio Moreira Lima e Moreira, Clementina de Ambrosis, Domin
gos Theodoro de Azevedo Netto, Luiz Carlos Costa e Norberto Amorim. O Min. Seabra
Fagundes, ainda que no opusesse ressalva expressa, em verdade, no estava muito
de acordo com a alternativa contida no seu item 2, relativa substituio da rea a ser
oferecida pelo interessado em seu equivalente econmico, como depois confirmou (cf.
Aspectos jurdicos do solo criado, RDA 129/6, item 10).
265
Pblico Municipal por via daquilo que a lei conceitua como outorga
onerosa do direito de construir. E essa possibilidade de construir aci
ma do coeficiente bsico que caracteriza, juridicamente, o solo criado.
Mencionamos acima que isso s pode ocorrer onde a lei de zoneamento
o permite, porque imprescindvel a vinculao do-instituto com o
zoneamento, sob pena de o solo criado se transformar em instrumento
deformador da cidade ou at em um simples meio de arrecadao de re
cursos financeiros. Quer dizer, necessrio um instrumento que o limite,
assim como indispensvel obedecer proporcionalidade entre solo
pblico e solo privado. O Estatuto da Cidade acolhe esses mecanismos
no art. 28, 3~, onde estabelece que o plano diretor definir os limites
mximos a serem atingidos pelos coeficientes de aproveitamento, consi
derando a proporcionalidade entre a infra-estrutura existente e o aumento
de densidade esperado em cada rea.
Essas consideraes mostram que a lei acolheu os mecanismos que
integram o conceito de solo criado, ou seja: coeficiente bsico; vin
culao com o zoneamento; proporcionalidade entre infra-estrutura e
aumento de densidade em cada rea; onerosidade do solo criado.
67.
Parece-nos que o Estatuto andou acertadamente estatuindo a ou
torga onerosa do direito de construir. Seguiu, nesse particular, o sistema
francs. De fato, como j visto supra, no 55, na Frana, a Lei 75-1.328,
de 31.12.1975, estabeleceu que uma densidade igual a 1,0 constitua o
limite legal de densidade. Para a cidade de Paris, esse nmero era fixado
em 1,5. Alm desse limite, chamado plafond lgal de densit (teto legal de
densidade), o exerccio do direito de construir se subordinava ao interesse
coletivo. Toda construo de densidade excedente ao plafond lgal exa.
subordinada ao pagamento, pelo beneficirio da autorizao par cons
truir, de uma soma igual ao valor do terreno. Quer dizer, o proprietrio
do terreno teria direito de construir at uma vez a rea do lote (uma e
meia, em Paris). Se quisesse construir alm desse coeficiente, onde as
normas urbansticas o permitissem, teria que adquirir da Municipalidade
esse direito, ao preo do solo natural. V-se logo que esse o sistema
adotado pelo Estatuto da Cidade, com a diferena de que lei municipal
especfica dever fixar o preo e condies. o que prev o art. 30 do
Estatuto: Lei municipal especfica estabelecer as condies a serem
observadas para a outorga onerosa do direito de construir e de alterao
de uso, determinando: - a frmula de clculo para a cobrana; II - os
casos passveis de iseno do pagamento da outorga; H Ia contrapartida
do beneficirio.
Finalmente, importante o disposto no art. 31, que determina a
destinao dos recursos auferidos com as outorgas onerosas do direito
de construir, in verbis: Os recursos auferidos com a adoo da outorga
onerosa do direito de construir e de alterao de uso sero aplicados com
266
as finalidades previstas nos incisos I a IX do art. 26 desta Lei ou seja:

regularizao fundiria, execuo de programas e projetos habitacionais
de interesse social, constituio de reserva fundiria, ordenamento e
direcionamento da expanso urbana, criao de espaos pblicos de
lazer e reas verdes, criao de unidades de conservao ou proteo
de outras reas de interesse ambiental, proteo de reas de interesse
histrico, cultural ou paisagstico. O inciso IX inclua outras finalidade
de interesse social ou de utilidade pblica, definidas no plano diretor;
mas ele foi vetado.
21. Transferncia do direito de construir
68. O Estatuto da Cidade prev dois tipos de transferncia do direito
de construir: uma que poderamos chamar interlocava e outra intersubjetiva. Ambas dependem de autorizao de lei municipal, baseada no plano
diretor. Quer dizer, o plano diretor municipal dever conter disposies
relativas possibilidade da transferncia do direito de constituir prevista
no art. 35 do Estatuto da Cidade. Se no houver plano diretor, ou o que
houver no dispuser sobre o assunto, no poder haver a transferncia
do direito de construir em qualquer dos dois casos.
69. Pela transferncia interlocativa o proprietrio de imvel urbano
poder, nas hipteses autorizadas pela lei municipal, com base no plano
diretor, exercer em outro locl seu direito de construir- Pressupe-se,
pois, que o proprietrio s pode exercer esse direito em outro imvel
seu. Mas o proprietrio, em vez disso, poder, nas mesmas condies,
alienar, mediante escritura pblica, seu direito de construir previsto no
plano diretor ou em legislao urbanstica dele decorrente. Aqui se trata
de transferncia intersubjetiva do direito de construir, que consistir na
transferncia do direito de construir de um sujeito para outro. Quem assim
adquire o direito de construir poder us-lo em seu imvel. A alienao
do direito de construir pode ser a ttulo oneroso ou no, como a hiptese
de o proprietrio doar ao Poder Pblico seu imvel ou parte dele para os
fins previstos nos incisos I a III do art. 35 do Estatuto da Cidade.
70. De fato, as duas hipteses de transferncias do direito de cons
truir previstas no art. 35 s cabem quando o imvel, em que incide o
direito de construir a ser transferido, for considerado necessrio para
fins de: I - implantao de equipamentos urbanos e comunitrios; II
preservao, quando o imvel for considerado de interesse histrico,
ambiental, paisagstico, social ou cultural; m servir a programas de
regularizao fundiria, urbanizao de reas ocupadas por populao
de baixa renda e habitaes de interesse social.
Para compreender esse instituto, lembre-se do que foi dito sobre
a experincia norte-americana do solo criado, sob o nome de Space
267
Adrift (Espao Flutuante) em Chicago, que se aplica a imveis que o

Poder Pblico vincula a um interesse cultural ou social relevante, que,
se forem construdos, impedem a demolio da construo existente,
para no respectivo terreno se erguer outra construo mais moderna e
elevada, que a hiptese do inciso II do art. 35 do Estatuto. Este ampliou
as hipteses do Space Adrift, para abranger tambm os casos indicados
nos incisos I e E d o mesmo artigo, que so situaes que impedem o
proprietrio de construir nos seus terrenos ocupados. Suponha-se, na
hiptese do inciso III, um terreno de propriedade privada ocupado por
favelas ou por habitaes de interesse social em que seja do interesse
do Poder Pblico fazer sua regularizao fundiria. De duas, uma: ou o
proprietrio ingressa em juzo para obter a desocupao do seu imvel,
para que nele possa erguer as construes que lhe aprouver - o que
uma situao traumtica; ou o Poder Pblico tem que desapropriar a rea
para exercer a regularizao fundiria pretendida - o que nem sempre
possvel ou conveniente. A possibilidade de transferncia do direito de
construir que cabe ao proprietrio na rea um mecanismo que facilita
a soluo do problema.
Por outro lado, sempre se teve uma luta brava entre Poder Pblico
e proprietrio de imvel considerado de interesse histrico, ambiental,
paisagstico, social e cultural, porque o tombamento do imvel para a
proteo desses valores importa tal restrio que o imvel perde valor e o
proprietrio no pode demoli-lo para, no terreno, construir outro. A pos
sibilidade de transferncia do seu direito de construir, seja para acrescer
outro imvel seu, seja para outro proprietrio, suaviza as dificuldades
da proteo cultural.
71. O art. 35 nada diz a respeito da possibilidade de acrscimo do
direito de construir transferido em outro imvel para alm do coeficien
te de aproveitamento, mas confere lei municipal a competncia para
estabelecer as condies relativas aplicao daquela transferncia. E
esta no ter condies de se realizar efetivamente se no se admitir a
construo acima do coeficiente de aproveitamento. Vale dizer, portanto,
que o plano diretor h de prever essa possibilidade, e a lei municipal ter
que complementar a regulamentao da matria, para que efetivamente
tenha aplicao prtica.
IV - Dos E sp o s
N o - E d if c v e is
22. Conceito e classificao

72. Num sentido geral, pode-se afirmar que espao no-edificvel
ser todo aquele que no recebeu tratamento urbanstico, para transfor-
268
m-lo, de reas de produo agropecuria, em reas urbanificadas, des

tinadas a servir de suporte edificao. Pois, consoante j assinalamos
antes, o princpio o da no-edificabilidade, visto como, primariamente,
a terra se destina produo, ao cultivo. A edificabilidade um pias, um
novo valor, que a evoluo scio-eultural da Humanidade acrescentou ao
solo, tanto que ela somente desponta quando a terra sofre uma ordenao
especfica no sentido de adequ-la a essa finalidade.
73. Esse sentido geral no interessa nesta oportunidade. Aqui,
trataremos desses espaos em um sentido especfico, como um conceito
urbanstico - ou seja, no sentido de espaos que, por determinao de
planos ou normas urbansticas, no devem receber edificaes, porque
so destinados a cumprir outras funes sociais da cidade. Encontramos,
assim, espaos no-edificveis em reas de domnio privado, como
imposio urbanstica, e espaos no-edificveis de domnio pblico,
como elementos componentes da estrutura urbana, como so as vias
de circulao, os quais se caracterizam como reas non aedificandi ,
vias de comunicao e espaos livres, reas verdes, reas de lazer e
recreao.
23. reas non aedificandi
74. reas non aedificandi so as reservadas dentro de terrenos de
propriedade privada que ficam sujeitas a restrio ao direito de construir,
por razes de interesse urbanstico - o que vale dizer, no interesse co
letivo. Quando estudamos a imposio de recuos j fizemos referncia a
essas reas livres dentro dos lotes, destinadas a assegurar luz e ventilao
s habitaes, bem como espaos para rvores, vegetao, jardins e para
breve recreio das crianas.48
75. Outro tipo dessas reas so as denominadas faixas non aedificandi , que decorrem de projetos de alargamento de vias pblicas,
com o deslocamento do alinhamento para dentro dos lotes edificveis.
Gera-se, com isso, no simples recuo da edificao, mas uma faixa des
tinada a integrar o sistema virio futuro. Fixado o novo alinhamento, as
construes somente podero ser licenciadas respeitando~o, sem prejuzo
das imposies de recuos de frente, laterais e de fundo, a partir desse
novo alinhamento. A faixa non aedificandi, situada entre o projetado
alinhamento e o at ento existente, dever ficar livre para futura desa
propriao, quando da execuo das obras de alargamento da via. A ela
a doutrina d o nome de servido de recuo.
48.
Cf. Associao Internacional de Administradores Municipais, Planejamento
Urbano, p. 326. Cf. tambm Le Corbusier, Princpios de Urbanismo (La Carta de Ate
nas), p. 66.
2 69
O estabelecimento dos afastamentos obrigatrios tem a notvel

vantagem de reduzir ao mnimo o dispndio, por parte da Municipalidade,
dos alargamentos de ruas, pois a Administrao no forada a indenizar
partes de construes erigidas na faixa reservada para a rua projetada; o
sistema protege tambm os proprietrios, evitando-lhes prejuzos. Apre
senta, porm, certas desvantagens. Seu emprego requer previso, pois o
processo demorado. Muitos anos podem decorrer, antes que o ltimo
prdio, ou, s vezes, a maioria, seja recuado para o novo alinhamento;
entretanto, 30 ou 40 anos na vida de uma cidade pouco representam.
A exigncia das faixas non aedificandi pode trazer inconvenientes aos
primeiros prdios que recuam, pois do estes a impresso de que foram
erigidos nos fundos de um quintal, ladeados que ficam por velhos prdios
avanados sobre eles, de ambos os lados. Contudo, a experincia das reas
non aedificandi, para os fins de alargamento de logradouros, tem sido
bastante satisfatria, de modo geral. Constitui um recurso consagrado e
de grande mrito.49
76* Quando tratamos do sistema virio lembramos disposies
legais que impem uma restrio non aedificandi sobre rea reservada
margem das rodovias estaduais paulistas. A Lei 6.766, de 19.12.1979,
tambm o faz s em relao aos loteamentos, determinando que estes
devero reservar uma faixa non aedificandi ao longo das guas corren
tes e dormentes e das faixas de domnio pblico das rodovias, ferrovias
e dutos de 15m de cada lado, salvo maiores exigncias da legislao
especfica, que a municipal sobre parcelamento do solo urbano (art.
4% I); e, no seu art. 5a, ainda estatui que o Poder Pblico competente
poder, complementarmente, exigir, em cada loteamento, a reserva de
faixa non aedificandi destinada a equipamentos urbanos, assim conside
rados os equipamentos pblicos de abastecimento de gua, servios de
esgotos, energia eltrica, coleta de guas pluviais, rede telefnica e gs
canalizado.
77.
Tradicional neste particular a reserva dos terrenos marginais
dos rios, lagos e canais pblicos, numa faixa de 15m de largura. Tem-se
discutido na doutrina sobre a natureza dos terrenos reservados. Parte
da doutrina entende que se trata de bem de domnio pblico.50 Outra
parte sustenta que se trata de simples servido pblica sobre bem de
propriedade privada.51 No o momento de enfrentar o dissdio, mas
49. Associao Internacional dos Administradores Municipais, Planejamento
Urbano, p. 150.
50. Cf. Levi Carneiro, Terras d ev o lu ta sp a recer in RDAIV/352; O. A. Bandeira
de Mello, Do domnio pblico sobre os terrenos reservados, RDA 11/17, V/26 e VI/20;
C. A. Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, 26a ed., pp. 912-913; Lcia
Valle Figueiredo, Curso de Direito Administrativo, 9- ed., p. 575.
51. Cf. Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 30aed., pp. 583-584.
270
parece-nos assistir razo primeira corrente.52 E a Smula 479 do STF

o ratifica: As margens dos rios navegveis so do domnio pblico,
insuscetveis de desapropriao e, por isso mesmo, excludas de indeni
zao. O que importa, agora, observar que se cinda de faixa inedificvel, faixa non aedificandi, ainda quando situada dentro do permetro
urbano do Municpio.
78. A legislao de zoneamento da Capitel de So Paulo enquadrou
determinados trechos de logradouros-pblicos na zona de uso Z8, com
a denominao de corredores de uso especial. Estabeleceu, tambm,
que, para os fins de uso do solo, os lotes ou parte dos lotes lindeiros a
esses logradouros pblicos constituiro parte integrante do corredor de
uso especial respectivo em faixas de 40m, para os corredores Z8-CR1
(uso predominantemente residencial, de densidade demogrfica baixa) e
Z8-CR2 (uso predominantemente residencial, de densidade demogrfica
mdia baixa), e de 50m, para o corredor Z8-CR3 (uso misto, de den
sidade demogrfica mdia alta), traadas e medidas paralelamente aos
alinhamentos do respectivo logradouro pblico.53Vale dizer: o corredor
de uso especial se compe, nesses casos, da via corredor e da faixa de
40 ou 50m dos lotes a ela lindeiros.54A parte do lote que exceder a essa
medida considerada servido non aedificandi Essa faixa non aedi
ficandi est fora do corredor, excede o prprio corredor. Assim, a linha
interna deste situa-se dentro do lote, de tal sorte que o recuo de fondo,
para edificao, se conta dessa linha, e no da efetiva divisa do fundo do
lote. Considera-se, para esse efeito, fundo do lote a linha que limita a
faixa do corredor. Contudo, a faixa non aedificandi pode ser considerada
para clculo do coeficiente de aproveitamento; no, porm, para clculo
da taxa de ocupao.55
24. Espaos livres
79. No direito positivo brasileiro a expresso espao livre,
conquanto no devidamente definida, sempre foi empregada em sen
tido restrito, desde o art. 3- do Decreto-lei 58, de 10.12.1937, e art. 352. O Cdigo de guas expressa-se naquele sentido (arts. 11, 22, 14 e 31).
53. Cf. Lei 8.001/1973, arts. 19-22, e Decreto 11.106/1974, arts. 32-42.
54. Cf. lei e decreto citados acima, bem como a publicao da Prefeitura de So
Paulo, So Paulo/Edificao e Uso do Solo (Interpretao Grfica das Leis de Uso e
Ocupao do Solo e do Cdigo de Edificaes), p. 29.
55. Cf. Lei 8.001/1973, art. 22, II, com a redao do art. 28 da Lei 9.300, de
24.8.1981; Decreto 11.106/1974, arts. 36, II, 39, II, e 42, E. Cumpre tambm relembrar o
mencionado art. 4a, III, da Lei federal de Parcelamento do Solo Urbano (Lei 6.766/1979),
que impe ao loteador a obrigao de reservar faixa non aedificandi de 15m de cada lado
(salvo maiores exigncias da legislao local especfica) ao longo das guas, das rodovias,
ferrovias e dutos; e o art. 5fl, faixa non aedificandi destinada a equipamentos urbanos.
271
do Decreto 3.079, de 15.9.1938, revogados, at o vigente art. 22 da Lei

6.766/1979, segundo os quais o registro do loteamento importa a inte
grao das vias de comunicao, praas e espaos livres no domnio
pblico. Por esses dispositivos, os espaos livres no compreendem as
vias de comunicao, nem reas livres privadas. Espaos livres seriam,
assim, os espaos abertos pblicos ou destinados a integrar o patrimnio
pblico nos loteamentos, fora as vias de comunicao.
80. Ento, que compreendero as vias de comunicao, e que com
preendero os ditos espaos livres?
Pontes de Miranda identifica os espaos livres daqueles disposi
tivos com tratos de terra, deixados livres no memorial e na planta.56
Logo, ele especifica um pouco mais e lana tambm, implicitamente, a
distino entre espaos livres e espaos comuns, no seguinte texto: As
vias de comunicao so abertas ao pblico e os espaos, como praas,
lugares para arborizao, ou reservatrio de gua, so pbcos. Isso
no impede que, alm das vias de comunicao, se pense em espaos
comuns a alguns lotes, e.g., campo de tnis no nieio da quadra, ou ponte
sobre rio comum, interior quadra, ou de ligao entre dois lotes57 (os
grifos da primeira parte so nossos).
Por a, contudo, temos que as reas verdes se incluiriam no conceito
de espaos livres, enquanto as praas estariam fora do conceito de vias
de comunicao. Estas sero, nestes termos, apenas as ruas, avenidas,
alamedas etc.ou seja, vias que comunicam dois pontos dentro do ncleo
urbano. No difere, em essncia, do conceito de vias de circulao,
empregado nas leis de uso do solo, ainda que o conceito se refira tambm
s vias que integram a praa, consoante j discutimos antes.58
81. No Direito Estrangeiro, no entanto, encontramos a expresso
espaos livres empregada em sentido amplo, como se v, por exem
plo, em Rafael Gmez-Ferrer Morant: A qualificao de espao livre
compreende no s os terrenos destinados ao sistema virio, parques e
jardins pblicos, como tambm os espaos privados que ho de ficar
livres de edificao de acordo com a ordenao aprovada, ao assinalar
esta um ndice de ocupao da parcela inferior totalidade da mesma.59
E logo em seguida procura correlacionar os conceitos de zona verde
e o de espao livre, para concluir, com base no art. 81 da Lei do Solo
(Espanhola), que a zona verde um tipo de espao livre, enquanto o
terreno a ela destinado no resulta edificvel por seu proprietrio; exa
tamente como sucede com as vias, jardins ou os terrenos no suscetveis
56. Tratado de Direito Privado Parte Especial, t. XIEE, p. 88.
57. Idem, ibidem.
58. Cf. 37 do captulo anterior.

59. Las Zonas Verdes y Espacios Libres como Problema Jurdico, pp. 64-65.
272
de edificao privada.60 O citado art. 81 era da Lei do Solo de 1956,

que j no vigora mais. Vigora, agora, a Lei 8, de 25.7.1990, conforme
texto consolidado pelo Decreto Legislativo de 26.6.1992, cujo art. 84,
2, a, at mais explcito quando disciplina um plano especial para
o desenvolvimento do sistema geral de comunicao e sas zonas de
proteo, do sistema de espaos livres destinados a parques pblicos e
zonas verdes e do sistema de equipamento comunitrio para centro e
servios pblicos e sociais em nvel de plano geral.
Se adotssemos esse conceito amplo de espaos livres, nele
entrariam tambm as reas non aedificandi, de que cuidamos no nmero
anterior, que tm regime jurdico diverso dos espaos livres e das vias de
comunicao do conceito estrito do Decreto-lei 58/1937, convindo, pois
manter a distino do nosso Direito - distino que parece admitida no
art. &1da Lei 6.766/1979, que substituiu o citado decreto-lei.
82. Por outro lado, ainda que conceitualmente se possa conceber
as reas verdes como tipos de espaos livres tambm no nosso Direito,
pareceu-nos cabvel delas tratar em separado.
A rigor, o que, doutrinariamente, poderia ser admitido seria o alarga
mento da expresso para abranger tambm as vias pblicas em geral, ou
seja: espao livre seria sinnimo de espao pblico urbano no-edificvel
espao, esse, que viria a integrar o patrimnio pblico de uso comum
do povo por via da clusula de inalienabilidade que decorre da inscrio
no Registro Pblico dos armamentos, por via de desapropriao de reas
privadas ou de afetao de reas pblicas nos demais casos; ressalvada,
claro, a possibilidade de aquisio por via de doao, permuta e outros
modos previstos em Direito.
Um tipo de espao livre a que a legislao de uso e ocupao do
solo vem dando certo destaque o que resulta do emprego de pilares sob
as edificaes, conhecidos tecnicamente como pilotis, que a legislao,
s vezes, exige como elemento obrigatrio do modelo de assentamento
urbano, no sendo a respectiva rea reputada edificada para o efeito de
coeficiente de aproveitamento ou de taxa de ocupao, consoante se pode
verificar nos modelos de assentamento urbano estabelecidos no art. 40,
HI, V e IX, da Lei de Uso e Ocupao do Solo de Belo Horizonte (Lei
2.662/1976).
25. reas verdes
83. As reas verdes e jardins na Antigidade eram especialmente
destinados ao uso e prazer de imperadores e sacerdotes,61 mas j na
60. Idem, ibidem.
61. Cf. J. M. Alonso Velasco, Ciudady Espacios Verdes, p. 21.
273
Grcia aparecem como lugares de passeio e conversao, de ensinana

peripattica.62No Imprio Romano, contudo, a paisagem, o jardim e o
parque constituam um luxo reservado aos mais ricos.63Na Idade Mdia
formam-se no interior das quadras e depois so absorvidos pelas edifi
caes.64No Renascimento transformam-se em gigantescas cenografias,
evoluindo, no Romantismo, como parques urbanos e,lugares de repouso
e distrao dos citadinos.65
84. A cidade industrial moderna, com seu cortejo de problemas,
colocou a exigncia de reas verdes, parques e jardins como elemento
urbanstico, no mais destinados apenas a ornamentao urbana, mas
como uma necessidade higinica, de recreao e at de defesa e recupe
rao do meio ambiente em face da degradao de agentes poluidores. A
Carta de Atenas elevou os espaos verdes condio de matria-prima
do urbanismo, mencionando-os em vrios de seus princpios - exigindo,
por exemplo, que todo bairro residencial deve contar com a superfcie
verde necessria para a ordenao dos jogos e desportos dos meninos,
dos adolescentes e dos adultos, que as novas superfcies verdes devem
destinar-se a fins claramente definidos: devem conter parques infantis,
escolas, centros juvenis ou construes de uso comunitrio, vinculados
intimamente vivenda.66
85. Da a grande preocupao do direito urbanstico com a criao
e preservao das reas verdes urbanas, que se tomaram elementos
urbansticos vitais. Assim, elas vo adquirindo regime jurdico espe
cial, que as distingue dos demais espaos livres e de outras reas non
aedificandi, at porque se admitem certos tipos de construo nelas, em
proporo reduzidssima, porquanto o que caracteriza as reas verdes
a existncia de vegetao contnua, amplamente livre de edificaes,
ainda que recortada de caminhos, vielas, brinquedos infantis e outros
meios de passeios e divertimentos leves, quando tais reas se destinem
ao uso pblico.
86. O regime jurdico das reas verdes pode incidir sobre espaos
pblicos ou privados. Realmente, a legislao urbanstica poder impor
aos particulares a obrigao de preservar reas verdes existentes em seus
terrenos, ou mesmo impor a formao, neles, dessas reas, ainda que
permaneam com sua destinao ao uso dos prprios proprietrios.
66. Cf. Le Corbusier, Princpios de Urbanismo (La Carta de Atenas), pp. 70 e 73.
Sobre reas verdes, cf. tambm Jehan de Malafosse, Le Droit de VEnvironnement - Le
Droit la Nature, pp. 113 e ss.
274
que, como visto, as reas verdes no tm funo apenas recreativa, mas

importam equilbrio do meio ambiente urbano finalidade a que tanto
se prestam as pblicas como as privadas.
87. As leis de parcelamento do solo costumam determinar que da
rea total do projeto de arruamento seja destinado, para uso pblico, de
acordo com as diretrizes e a localizao determinadas pela Prefeitura, um
mnimo de 10% ou 15% para reas verdes.61Mas carncia dessas reas
nas grandes cidades est determinando a necessidade de desapropriao
de superfcies apropriadas sua ordenaoe at se tem atendido em So
Paulo, recomendao da Carta de Atenas no sentido de que quarteires
insalubres devam ser demolidos e substitudos por superfcies verdes.68
Cumpre apenas acrescentar que nem toda rea urbana arborizada entra no
conceito de reas verdes. Nestas, o verde, a vegetao, destinada, em
regra, recreao e ao lazer, constitui o aspecto bsico do conceito o
que significa que onde isso no ocorrer teremos arborizao, mas no
rea verde, como o caso de uma avenida ou uma alameda arborizada,
porque, aqui, a vegetao acessria, ainda que seja muito importante,
visto que tambm cumpre aquela finalidade de equilbrio ambiental,
alm de servir de ornamentao da paisagem urbana e de sombreamento
via pblica.
26. reas de lazer e recreao
88. Lazer e recreao so funes urbansticas, da por que o ambien
te urbano h de reservar reas adequadas ao seu exerccio e desenvolvi
mento. Lazer entrega ociosidade repousante. Recreao entrega
ao divertimento, ao esporte, ao brinquedo. Ambos se destinam a refazer
as foras depois da labuta diria e semanal. Ambos requerem lugares
apropriados, tranqilos, repletos de folguedos e alegrias.
89. Tais lugares so os jardins, os parques, as praas de esportes, as
praias; e a tambm entram as reas verdes. Nesse rol necessrio incluir
asfontes luminosas, que, por incompreenso de sua funo urbanstica, de
inegvel importncia repousante, tanto foram combatidas por influncia
do Tribunal de Contas da Unio, que nelas via um desperdcio de recursos
financeiros. Agravava, ainda mais, esse combate sem quartel a generali
zao de condenao, sem mesmo ressalvar as estncias tursticas, onde
elas so componentes indispensveis da paisagem urbana.
67. Cf. Lei 9.413/1981, da Capital de So Paulo, art. 2a, IV; Lei 726/1978, de
Embu, art. 8-, II.
68. Cf. Le Corbusier, Princpios de Urbanismo (La Carta de Atenas), p. 71.
275
90. Os jardins e as praias integram o conceito de espaos livres.

Os primeiros, via de regra, constituem aspectos das praas, bens de uso
comum do povo. As segundas tambm so definidas como bens pblicos
de uso comum do povo, sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso
a elas e ao mar, em qualquer direo e sentido;**9 quando formadas s
margens de rios e lagos, pertencem, em regra, aos ;Estados (Cdigo de
guas, Decreto 24 .643, de 10.7 . 1934, arts. 11, 2S, 14 e 31).
91. Praas de esportes, estdios e outros terrenos destinados a re
creao esportiva so reas que o Poder Pblico ou instituies privadas
organizam como forma de equipamentos comunitrios destinados ao
lazer e ao divertimento.
92. A legislao de uso do solo prev zonas institucionais, nas quais
se incluem as categorias de uso de lazer e recreao, exigindo-se, nas
leis de parcelamento do solo, que se reserve 5% (em regra) para reas
institucionais, cabendo parte delas a lugares e equipamentos comunitrios
para o exerccio daquelas funes urbansticas.
93. Os parques so outros tantos equipamentos dentre cujas funes
se acha tambm a de se prestarem ao lazer e recreao. H, mesmo,
uma categoria de parques com exclusiva destinao recreativa infantil:
os parques infantis, criados pelas Prefeituras Municipais, especial
mente nas cidades mais populosas. O Cdigo Florestal (Lei 4 .771, de
15.9 . 1965, art. 5% a) previa que o Poder Pblico poderia criar par
ques nacionais, estaduais e municipais, com a finalidade de resguardar
atributos excepcionais da Natureza, conciliando a proteo integral da
flora, da fauna e das belezas naturais com a utilizao para objetivos
educacionais, recreativos e cientficos. Esse artigo foi revogado pela Lei
9. 985, de 18. 7 .2000, que ao instituir o Sistema Nacional de Unidades
de Conservao da Natureza SNUC, incluiu entre as unidades de
proteo integral os parques nacionais, que tm como objetivo bsico
a preservao de ecossistemas naturais de grande relevncia ecolgica
e beleza cnica, possibilitando a realizao de pesquisas cientficas e o
desenvolvimento de atividades de educao e intejpretao ambiental, de
recreao em contato com a natureza e de turismo ecolgico (art. 11). O
Parque Nacional de posse e domnio pblicos, sendo que as reas par
ticulares includas em seus limites sero desapropriadas, de acordo com
o que dispe a lei. A visitao pblica est sujeita s normas e restries
estabelecidas no Plano de Manejo da unidade, s normas estabelecidas
69.
Cf. Lei 7.661, de 16.5.1988 (Lei do Gerenciamento Costeiro), art. 10, 32:
Entende-se por praia a rea coberta e descoberta periodicamente pelas guas, acrescida
da faixa subseqente de material detrtico, tal como areias, cascalhos, seixos e pedregu
lhos at o limite onde se inicie a vegetao, ou, em sua ausncia, onde comece um outro
ecossistema.
276
pelo rgo responsvel por sua administrao, e quelas previstas em

regulamento. As unidades dessa categoria, quando criadas pelo Estado
ou Municpio, sero denominadas, respectivamente, Parque Estadual e
Parque Natural Municipal (art. 11, 1-, 2S e 42).
Ainda que possa haver parques florestais artificiais, o certo que a
criao de parques naturais aparece como apea-mestra de toda poltica
de proteo da Natureza, visando a preservar o meio contra todo efeito
de degradao natural e subtra-lo a toda interveno artificial suscetvel
de alterar-lhe o aspecto, a composio e a evoluo.70A questo que
eles, por regra, se situam fora da zona urbana, exigindo a ordenao
de outros equipamentos que os ponham ao alcance da populao, para
que possam cumprir a finalidade recreativa que a lei lhes atribui. Quem
sabe, nisso se vai delineando a integrao campo/cidade, que venha a
eliminar, num futuro no to distante quanto se afigura, a contradio
que os dois setores configuram, porque, na verdade, os parques naturais
constituem a urbanificao da floresta, como uma tarefa recomendada
ao urbanista - como lembra J. M. Alonso Velasco, que bem salienta a
problemtica insinuada acima: Se os parques naturais so j agora uma
das tarefas que se recomendam ao urbanista, tambm o so as linhas que
os unem cidade, s redes de acesso da cidade Natureza e do campo
cidade, que, em muitos casos, se confundem com as redes gerais de
acesso da aglomerao urbana. E se ambos, parques e estradas, so
tarefas do urbanismo, tambm entram dentro da competncia do pai
sagista; a estrada, alm de muitas outras coisas, o lao de unio que
liga o citadino com a Natureza, o lugar onde viceja a paisagem, o novo
citadino motorizado.71
V -
Do Uso e
do
A s se n t a m e n t o C o n f o r m e s
N o - C o nform es
27. Conformidades e no-conformidades

94.
As conformidades e as no-conformidades so categorias do
direito urbanstico que se referem, respectivamente, consonncia ou
dissonncia do uso do lote ou da edificao com o previsto em cada zona
ou da implantao da edificao no lote em relao ao modelo de assen
tamento urbano estabelecido. So, pois, manifestaes caractersticas da
interveno jurdico-urbanstica na propriedade urbana, a fim de adequar
70. Cf. Jehan de Malafosse, Le Droit de l'EnvironnementLe Droit la Nature,
p. 21 - referindo-se, no ltimo tpico, ao art. I2 da Lei Francesa de 22.7.1960 acerca da
proteo da Natureza.
71. Ciudady Espacios Verdes, p. 113.
277
seu uso e ocupao aos interesses coletivos, segundo pr-conformaes

estatudas nos planos urbansticos, nas leis de uso e ocupao do solo e
normas edilcias.
28. Conformidades e no-conformidades de uso

95.
O uso conforme o que se enquadra nas categorias de uso es
tabelecidas para a zona. o uso permitido e incentivado para cada zona.
Quem o exerce cumpre uma funo urbanstica que a lei lhe imputa do que decorre, para ele, um direito subjetivo que o Poder Pblico no
pode tolher.72
A legislao urbanstica institui mecanismos d controle de uso ou
mudana de uso do solo. As licenas de localizao e defuncionamento
de estabelecimentos comerciais, industriais e de servios so os mais
tradicionais desses instrumentos de controle. O desenvolvimento do
planejamento urbanstico, mormente das normas de zoneamento, gerou
outros instrumentos, como o certificado de uso e a licena de uso, em
alguns Municpios; o primeiro atesta, a pedido do interessado, que na
zona cogitada permitido tal ou qual uso; , como a cdula urbansti
ca do sistema espanhol, um instrumento urbanstico de constatao
jurdica, enquadrvel na categoria dos atos de constatao, quer dizer,
atos administrativos que se limitam a refletir de maneira autntica uma
situao, sem que representem modificao alguma dos fatos constatados
ou de relaes jurdicas. O valor legal da cdula urbanstica radica em
que deve ser um documento autntico, legitimado pela Administrao,
que d f a respeito dos dados expressados do imvel; isso no impede
que a simples constatao de fatos e situaes de direito provoque certas
conseqncias jurdicas, as quais so, em nosso caso, a configurao da
cdula urbanstica como pressuposto e requisito exigido para posteriores
atuaes urbansticas, que ho de ser aprovadas pela Administrao.73
A cdula urbanstica, como se nota, um documento de alcance bem
mais amplo que o nosso certificado de uso\ mas a natureza de ambos
a mesma. Devemos, no entanto, acrescentar que esse documento no
cria direito subjetivo em favor de seu titular que importe lhe assegurar a
aprovao de suas atuaes posteriores em qualquer circunstncia, pois,
como ato de constatao, ele se refere s circunstncias urbansticas do
terreno ou da rea no momento de sua expedio. Se as circunstncias se
72. A propsito, cf. H ely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 16a ed.,
p. 565.
73. Cf. Ignacio Lpez Gonzlez, Las Licencias Municipales de Edificacin y las
Tcnicas de Intervencin Administrativa en la Propiedad Urbana5p. 123.
278
modificarem, o pressuposto e requisito exigido para atuaes posteriores

urbansticas desaparecem, sem que caiba reclamao do interessado
frente Administrao.
A licena de uso, assim como a de mudana de uso, onde seja re
gulada, tem conotao jurdica diversa do certificado. Uma lei que a
prev com razovel preciso a Lei de Zoneamento de Santo Andr (Lei
5.042/1976), segundo a qual o uso do solo e a mudana de uso dependem
de alvar de licena, inclusive para instalao de cartazes, anncios e
letreiros, e devem ser requeridos pelo interessado, que declarar expres
samente o uso pretendido (art. 7e); o alvar de uso ter a vigncia de um
ano a contar da data de sua expedio, perdendo eficcia, por caducidade,
se no for utilizado nesse prazo, admitindo-se prorrogao deste a pedido
do requerente (art. 8e). Essas regras podem variar de Municpio para Mu
nicpio que adotar a licena de uso; e esta s tem sentido, evidentemente,
onde vigore lei de zoneamento de uso. Mas sua estrutura jurdica no
ser muito diferente dessas regras simples a apresentadas.74
Veja-se que a licena de uso ou de mudana de uso, uma vez outor
gada regularmente, confere direito de instalao do uso pretendido, no
prazo de sua vigncia. Poder, contudo, ser revista pela Administrao
outorgante, para anul-la, revog-la ou cass-la, como veremos mais
desenvolvidamente quando formos estudar as licenas em geral, onde
tambm examinaremos os efeitos dessa reviso.
96.
O uso no-conforme, ou uso desconforme, o que no se en
quadra nas categorias de uso estabelecidas para a zona; o uso inade
74.
O sistema portugus conhece institutos semelhantes: o certificado de conformi
dade do projeto e o pedido de informao prvia^ como se pode ver em Fernando Alves
Correia, As Grandes Linhas da Recente Reforma do Direito do Urbanismo Portugus,
p. 130 e notas 76 e 77. Esclarece ele que o certificado de conformidade do projeto um
documento de instruo do procedimento de licenciamento, emitido por entidades de
reconhecida idoneidade tcnica, que pode ser juntado a certos tipos de pedidos de licen
ciamento, com alguns efeitos sobre o procedimento do licenciamento (nota 76, p. 130).
Observa ele, tambm, que nada tem de comum com o certificai de conformit, previsto
no art. L. 460.2 do Code de l 'Urbanisme Francs, que consiste num documento que atesta,
uma vez concludos os trabalhos, a conformidade destes com a licena de construo (nota
76, p. 131). Este certificado francs corresponde ao nosso auto de concluso de obras, o
habite-se H tambm diferenas fundamentais entre o certificado de conformidade do
projeto do sistema portugus e o certificado de uso previsto em algumas legislaes muni
cipais. Este mero ato de constatao de situao existente no momento de sua expedio,
a saber se o uso pretendido pode ser implantado. N se refere conformidade do projeto
com a situao existente. Ele expedido por rgo municipal; e, ao que parece, a figura
portuguesa ou pode ser fornecida por entidades privadas. Mais prxima da nossa figura
o pedido de informao prvia do sistema portugus (nota 77, p. 131), porque, de certo
modo, nosso certificado de uso nada mais confere que informaes sobre o uso possvel no
lugar pretendido. Nossa licena de mo tambm se distancia do certificado de conformidade
do projeto portugus, porque j confere direito subjetivo ao uso licenciado.
279
quado s caractersticas estabelecidas para a zona cogitada. Ningum

tem o direito de estabelecer uso desconforme em qualquer zona. Trata-se
de legtima restrio ao direito de propriedade e livre iniciativa par
ticular, fundada no princpio da funo social da propriedade, constitu
cionalmente estatudo.
Mas a previso legal de desconformidade tanto pode preexistir
como sobrevir ao exerccio do uso. Se preexistir, a instalao do uso
desconforme ser intolervel, a qualquer ttulo, por contravir lei existente
disciplinadora da matria, podendo a Prefeitura impor ao contrafator a
cessao do uso indevido e ilegal, com aplicao de sanes porventura
previstas para a infrao. A questo, contudo, complica-se quando se
trata. de uso pr-ocupante, ou seja, de situao de desconformidade su
perveniente instalao do uso. Este, de uso conforme, transmuda-se
em uso no-conforme. Em tal hiptese tem-se discutido muito a posio
jurdica do titular do uso que se tomou desconforme com a supervenxncia
de nova lei de zoneamento. E a questo do direito adquirido tem-se
colocado com freqncia.
Deixemos, contudo, esse problema do direito adquirido para discus
so posterior, para examinar uma das conseqncias que a lei costuma dar
situao de desconformidade decorrente de mudana d zoneamento
de uso, que o chamado uso tolerado97.
Uso tolerado , em verdade, uso no-conforme por decorrncia
de lei superveniente, mas em que esta, em certas circunstancias e limites,
possibilita continuar nas condies originais. O uso no-conforme to
lerado fica sujeito a grandes limitaes, e algumas leis 0 consideram a
ttulo precrio o que significa que a tolerncia no constitui um direito
subjetivo do titular, mas uma liberalidade legal. Talvez o melhor meio
de termos uma viso mais adequada do uso no-conforme tolerado seja
transcrever uns trs textos legais que dele cuidam.
A Lei 2.662/1976, que dispe sobre normas de uso e ocupao do
solo do Municpio de Belo Horizonte, dele trata nos arts. 37 e 38, nos
termos seguintes:
A rt 37.0 uso no-conforme ser tolerado desde que tenha existn
cia regular, anterior publicao desta Lei.
l fi. No ser permitida qualquer ampliao na ocupao, no apro
veitamento e na rea do lote.
2e. A Prefeitura poder estabelecer outras limitaes particulares
ao uso (grifamos).
Art. 3 8. A Prefeitura poder autorizar que o uso no-conforme de
um lote ou edificao seja substitudo por outro no-conforme, desde
que: a) da substituio resulte maior ou mais prximo enquadramento
nas caractersticas ou categorias de uso da respectiva zona; (...).
280
No Municpio de So Paulo cuida do assunto a Lei 8.001/1973, re

gulada pelo Decreto 11.106/1974. Essa lei e seu regulamento, contudo,
tratam da desconformidade d uso e de edificao conjuntamente, ao
passo que a lei de Belo Horizonte separa as duas situaes. Vigoram os
arts. 28 e 29 da Lei 8.001/1973, in verbis:
Art. 28. O uso no-conforme em edificao no-conforme poder
ser tolerado, a ttulo precrio, desde que sua localizao e existncia
regular, anteriores data de publicao desta Lei, sejam comprovadas,
mediante documento expedido por rgo da Prefeitura.
Pargrafo nico. O uso no-conforme dever adequar-se aos nveis
de rudos e de poluio ambiental exigyeis para a zona em que esteja
localizado, bem como obedecer aos horrios de funcionamento dis
ciplinados pela legislao pertinente.
Art. 29. O uso no-confonne ou a edificao no-conforme pode
ro ser tolerados, a ttulo precrio, desde que sua existncia regular,
anteriormente data de publicao da Lei n. 7.805, de Ia de novembro
de 1972, seja comprovada, mediante documento expedido por rgo da
Prefeitura.
Ia. Nas edificaes no-conformes, no sero admitidas quaisquer
ampliaes que agravem a no-conformidade em relao legislao em
vigor, admitindo-se apenas reformas essenciais segurana e higiene
das edificaes, instalaes e equipamentos.
2e. A tolerncia de no-conformidade est condicionada liquida
o na Prefeitura, por parte do interessado, de todos os dbitos fiscais em
atraso que incidem sobre o imvel e atividade objeto da tolerncia/
Os documentos a que se referem os arts. 28 e 29, caput, supratranscritos, so, nos termos do art. 96, 4S, do Decreto 11.106/1974: a licena
de localizao e funcionamento, o habite-se, o auto de vistoria ou
alvar de conservao, expedidos pela Prefeitura.
98. Entre o uso conforme e o uso no-conforme, a lei, s vezes, ad
mite o uso sujeito a controle especial, como aquele que, embora se afaste
das caractersticas estabelecidas para a zona, seja nela permitido, desde
que atenda regulamentao a ser fixada para o controle da poluio
ambiental, nveis de rudos e a um horrio de funcionamento especial
e esteja instalado em edificao recuada das divisas do lote, tal como
dispe o art. 26, IH, da Lei 8.001/1973, do Municpio de So Paulo. Cada
Municpio dar, certamente, o regime que melhor lhe convier ao uso
sujeito a controle especial, se for cabvel e conveniente admiti-lo.
29. Conformidade e desconformidade de assentamento
99, O assentamento de edificao em um lote classifica-se tambm
em conforme e no-conforme (ou desconforme).
281
100. O assentamento conforme se dar quando a edificao se en

quadra nas caractersticas dos modelos de assentamento previstos para
a zona.75 Vale dizer: o assentamento conforme quando a edificao
atenda s restries referentes ao dimensionamento, recuos, ocupao,
aproveitamento e gabarito estabelecidos para o lote.76 .
O assentamento conforme traduz-se em direito subjetivo do titular,
quer quanto continuao ou expanso da edificao j existente, quer
quanto sua implantao. Aquela se afere pela posse do habite-se,
que indica que a construo foi realizada na conformidade do modelo
de assentamento previsto para a zona. A implantao averigua-se pela
aprovao do projeto e plantas da edificao e a outorga da respectiva
licena para construir, que, segundo a doutrina brasileira, se caracteriza
como ato vinculado, que, por isso, no pode ser recusado ao interessado
que preencha todos os requisitos referentes faculdade de construir (CC,
art. 1.299), como examinaremos com mais minudricia ao tratarmos das
licenas edilcias.
101. O assentamento no-conforme verifica-se quando a edificao
no se enquadra nas caractersticas dos modelos d assentamento previs
tos para a zona,77isto , quando a edificao no atende s restries, em
conjunto ou isoladamente, quanto ao dimensionamento, recuos, ocupa
o, aproveitamento e gabarito estabelecidos para o lote.78
Aqui tambm a desconformidade pode ser posterior vigncia da
legislao que estabelece as restries e o modelo de assentamento, ou
pode surgir precisamente com a supervenincia dela.
No primeiro caso, se se implantar edificao que contrarie as restri
es, ela se revelar irregular, ou porque realizada sem licena - e, ento,
se reputar construo clandestina ~ ou porque efetuada com base em
licena ilegal e, assim, se tratar de edificao ilegal. Em ambas as
hipteses a edificao em andamento dever ser embargada at que se
regularize a situao, se for possvel, e do contrrio dever ser demolida;
sendo edificao j concluda, no se lhe conceder o termo de concluso,
habite-se, ficando tambm sujeita a demolio.
No segundo caso d-se o conflito entre a situao constituda com
base na legislao anterior e a previso do novo modelo de assentamento
estabelecido pela legislao nova. Esse conflito intertemporal matria
que examinaremos mais adiante. Agora, cabe dizer que ele se tem suavi
zado mediante regras legais de tolerncia.
75. Cf. Lei 2.662/1976, de Belo Horizonte, art. 4 7 ,1.
76. Cf. Lei 8.001/1973, de So Paulo, art. 27, I.
77. Cf. Lei 2.662/1976, art. 47, EL
78. Cf. Lei 8.001/1973, art. 27, H.
282
102.
Realmente, as leis de uso e ocupao do solo geralmente
trazem normas que estatuem que as edificaes no-conformes po
dem ser toleradas, nas quais, contado, no sero admitidas quaisquer
ampliaes que agravem a no-conformidade em relao legislao
em vigor, possibilitando-se apenas reformas essenciais segurana e
higiene delas, como das instalaes e equipamentos, ou certas mudanas
estruturais internas, destinadas a aumentar o ndice de conforto. No
possvel tambm sua reconstruo, que consiste em executar de novo a
construo no todo ou em parte, com as mesmas disposies, dimenses
e posies.79Quer dizer, paxa que haja reconstruo necessrio prvia
demolio, a fim de erguer a nova construo no mesmo lugar, com as
mesmas disposies e posies. Ora, uma vez procedida a demolio,
no mais se admite refazer a edificao mantendo-se a desconformidade
at ento existente. Se houver demolio, a nova construo no local ter
que atender s exigncias do modelo de assentamento urbano previsto,
e no ser mais reconstruo, mas outra construo, com dimenses,
disposies e posies diferentes da anterior, ainda que, em certas cir
cunstncias, a lei permita a reconstruo parcial, como era o caso do
Cdigo de Edificaes do Municpio de So Paulo, in verbis:
Art. 562. Nas construes j existentes que, possuindo auto de
concluso (habite-se) ou de conservao, estejam em desacordo com
a legislao, sero admitidas somente as reconstrues parciais referidas
no l e do artigo anterior80 e, assim mesmo, quando devidas a incndios
ou outros sinistros, a critrio da Prefeitura.
Pargrafo nico. Se a reconstruo abranger mais de 50% da rea
total da construo primitivamente existente, ser considerada como obra
nova, ficando tanto as partes objeto da reconstruo como as existentes
sujeitas ao integral atendimento da legislao.
O texto a apresentado apenas como exemplo de uma possibilidade,
porque esse Cdigo, com tal dispositivo, foi revogado pela Lei 11.228,
de 25.6.1992, que estabeleceu o novo Cdigo de Obras e Edificaes
do Municpio de So Paulo, que, a propsito do assunto, estatuiu nor
ma menos imperativa, assim enunciada, no item 7.2.4 do Anexo I: A
PMSP poder recusar, no todo ou em parte, a reconstruo, nos moldes
anteriores, de edificao com ndices e volumetria em desacordo com
79. Esse conceito dado pelo art. 561 do anterior Cdigo de Edificaes do Mu
nicpio de So Paulo (Lei 8.266/1975 cf. texto na nota seguinte), mas tambm aceito
pela doutrina.
80. O art. 561 e seus assim se expressavam:
Art. 561. Considera-se reconstruo executar de novo a construo no todo ou em
parte, com as mesmas disposies, dimenses e posies.
283
o disposto na LOE ou na LPUOS que seja considerada prejudicial ao

interesse urbanstico.85
Esse Cdigo admite tambm a reconstruo de edificao que abriga
va uso instalado irregularmente se (a) for destinada a uso permitido na
zona e (b) se adaptar s disposies de segurana.
30. Convenes urbansticas particulares e as leis urbansticas
103. Os loteadores mais exigentes costumam estabelecer restries
urbansticas de uso e de assentamento urbano em seus contratos de ven
da de lotes, de tal sorte que se fixam, por via de acordo entre vendedor
e compradores e, por conseqncia, entres estes, normas urbansticas
convencionais de uso e ocupao do solo na rea loteada que, na falta
de normas urbansticas municipais, prevalecem entre as partes. Com
esse procedimento - diz Hely Lopes Meirelles - o loteador estabelece a
destinao do seu loteamento e o modo e forma de utilizao dos lotes,
atravs de restries convencionais edificao, a serem obedecidas
por todos os adquirentes de lotes e respeitadas pelo prprio loteador e
at pelos Poderes Pblicos, enquanto no derrogadas por lei urbanstica
superveniente.82
104. As relaes entre essas convenes urbansticas particulares e
as leis urbansticas suscitaram controvrsia quanto a saber quais deve
riam prevalecer. Houve quem entendesse que as convenes urbansticas
particulares, constantes do memorial de loteamento previsto no art. Ia,
I, do Decreto-lei 58/1937 (agora, do art. 26, V n, da Lei 6.766/1979) e
figurantes na clusula do compromisso de compra e venda,83devidamente
aprovadas pela Prefeitura e registradas no Registro de Imveis na forma
da lei, passariam a constituir normas urbansticas integrantes do plano
municipal de desenvolvimento urbano - e, como tais, valeriam no m
bito de sua incidncia, na qualidade de normas de exceo, afastando,
a, a aplicao das leis urbansticas gerais. Outros entenderam que, no
Ia. A reconstruo ser parcial se a rea objeto da reconstruo no ultrapassar
a 50% da rea total da construo primitivamente existente.
22. Se ocorrerem alteraes nas disposies, dimenses ou posies, a obra ser
considerada como reforma, e sujeita s normas do captulo anterior.
Esse texto foi substitudo pelos itens 7.2, 7.2.1, 7.2.2 e 7.2.3 do novo Cdigo de
Obras eEdificaes (Lei 11.228/1992).
81. PMSP Prefeitura Municipal de So Paulo; LOE, Legislao de Obras e
Edificaes; LPUOS, Legislao de Parcelamento, Uso e Ocupao de Solo.
82. Cf. As restries de loteamento e as leis urbansticas supervenientes, in Estudos
e Pareceres de Direito Pblico, vol. D, p. 439.
83. Entre as exigncias do memorial est a de que no plano de loteamento apresen
tado conste o programa de desenvolvimento urbano e do compromisso de compra e
284
confronto entre estas e aquelas, predominariam as que fossem mais

restritivas.
105.
A respeito do assunto, foi ainda Hely Lopes Meirelles quem
ofereceu a soluo correta, sustentando que sempre prevalecem as leis
urbansticas sobre as convenes urbansticas particulares. Parte ele da
premissa fundamental de que o aspecto urbanstico do loteamento urbano
da competncia precpua do Municpio; a este cabe, pois, estabelecer
as normas urbansticas para os loteamentos locais.4Nem sempre os Mu
nicpios editam prontamente as normas urbansticas de sua competncia,
e nessa lacuna que atuam as convenes dos loteadores, at a promul
gao das leis locais concernentes ao uso e ocupao do solo urbano e
urbanizvel.84 E assim se estabelecem as restries convencionais.
Tais restries diz o ilustre publicista - , sendo convencionais,
operam efeitos entre o loteador e os que vo construir no bairro, enquan
to no colidentes com a legislao urbanstica ordenadora da cidade e
de seus ncleos urbanos formados por loteamentos particulares. Essas
restries convencionais so supletivas das normas legais e atuam nos
seus claros enquanto o legislador no estabelece normas urbansticas
que iro tomar o seu lugar. E natural que assim seja porque a cidade
cresce, evolui, exige novas atividades, para atender s necessidades su
pervenientes de sua populao, o que impe uma legislao dinmica,
varivel e adequada soluo dos novos problemas urbanos. Esses
problemas so to complexos e vitais para as populaes urbanas que
o Poder Pblico no pode deles alhear-se, deixando-os ao alvedrio
dos particulares e especialmente dos loteadores. H que intervir, para
organizar racionalmente a cidade, aumentando-lhe a funcionalidade, o
conforto e o bem-estar de seus habitantes, e atender s novas exigncias
da comunidade.85Da, ento, concluir-se que as clusulas urbansticas
dessas convenes de loteamento so particulares e supletivas da lei,
e, como tal, s operantes na ausncia ou nas lacunas da norma legal.
Assim sendo, a lei urbanstica incide, de imediato, sobre as restries
convencionais de loteamento, aumentando~as ou reduzindo-as, segundo
as novas exigncias da comunidade, e as edificaes ainda no rea
lizadas passam a reger~se pela lei pertinente, no mais pelas clusulas
convencionais e supletivas do loteamento, colidentes com a norma legal
venda, previsto no art. 11 do Decreto-lei 58/1937, deve constar declarao da existncia
ou inexistncia de servido ativa ou passiva e outros nus reais ou quaisquer outras res
tries ao direito de propriedade e a questo se enquadra, certamente, nessa clusula
sublinhada. Cf., em sentido essencialmente idntico, os arte. 9a, 2, n, e 26, VU, da
Lei 6.766/1979.
84. Hely Lopes Meirelles, As restries de loteamento e as leis urbansticas super
venientes, in Estudos e Pareceres de Direito Pblico, vol. II, p. 438.
285
superior.86 Isto : A lei urbanstica superveniente tanto vale quando

restringe uso como quando libera uso antes proibido, pois a norma legal
no pode valer para as restries e no valer para as liberaes de uso
do solo urbano.87
Essa doutrina foi consagrada no art. 26; VH, da Lei 6.766/1979, ao
estatuir que o compromisso de compra e venda, as cesses e promessas
de cesso referentes a lotes contero a declarao das restries ur
bansticas convencionais do loteamento, supletivas da legislao perti
nente. E assim teria que ser, porque as leis urbansticas so de direito
pblico, protetoras, pois, do interesse geral da comunidade, que no
admite derrogaes pela vontade particular. Se as convenes urbansti
cas particulares pudessem prevalecer, em qualquer hiptese, sobre as
leis urbansticas, teramos o interesse particular superpondo-se sobre o
interesse pblico, o que inadmissvel.88
106.
As leis urbansticas, no entanto, podero indicar soluo dife
rente para as convenes urbansticas particulares delas divergentes,
como vm fazendo leis paulistanas, desde o art. 39 da Lei 8.001/1973,
modificado pelo art. 25 da Lei 9.413/1981, e, por ltimo, pela Lei 9.846,
de 4.10.1985, que deu nova redao quele art. 39, que assim, agora,
se exprime:
Art. 39. As restries convencionais de loteamentos aprovados pela
Prefeitura, referentes a dimensionamento de lotes, recuos, taxa de ocu
88. Cf., ainda, Hely Lopes Meirelles, As restries de loteamento e as leis urbans
ticas supervenientes, n Estudos e Pareceres de Direito Pblico, vol. II, p. 440. Houve
um momento em que a Prefeitura de So Paulo adotou orientao noimativa contrria
doutrina exposta no texto, declarando que as restries convencionais, regularmente
estabelecidas sobre os loteamentos aprovados pela Prefeitura, deveriam ser observadas
pelos rgos tcnicos das Administraes Regionais ainda que sua fixao antecedesse a
regra contida no art. 39 da Lei 8.001/1973, com a redao que lhe conferiu a Lei 9.846,
de 4.1.1985 (DOM/So Paulo 20.8.1988, pp. 3-4). Fundamentou-se o parecer em que se
baseou a orientao normativa numa velha e ultrapassada deciso do 32Grupo de Cmaras
Civis do TJSP, segundo a qual: Tais restries edificao nos loteamentos residenciais
so restries de ordem urbanstica e por isso mesmo atendem no s ao interesse indivi
dual dos contratantes, como ao de toda a comunidade do bairro. Na verdade, o que se visa
com essas restries ao direito de construir melhoria do bairro, atravs de condies
urbansticas idealizadas pelo loteador e procuradas pelos adquirentes de lotes. So res
tries gerais e pessoais mas de interesse coletivo, visando ao bem-estar de toda aquela
comunidade que vai residir na rea loteada, e, por isso mesmo, devem ser obedecidas e
mantidas por todos, em benefcio da coletividade (apudHly Lopes Meirelles, Lotea
mento urbano, in Estudos e Pareceres de Direito Pblico, vol. L P- 288). Essa orientao
normativa foi revogada em 1989, com base em erudito parecer da Procuradora municipal
Ingrid Ragdaj, exarado no processo 42-001.980-88-02, de 17.1.1989, em que, fundada na
doutrina e na jurisprudncia, conclui pela prevalncia da legislao urbanstica, de carter
pblico, sobre as restries convencionais, de carter privado.
286
pao, coeficiente de aproveitamento e altura e nmero de pavimentos

das edificaes, devero ser atendidas quando: a) as referidas restries
forem maiores do que as exigidas pela legislao de parcelamento, uso
e ocupao do solo; b) as referidas restries estejam estabelecidas em
documento pblico e registrado no Cartrio de Registro de Imveis.
l 2. As categorias de uso permitidas nos loteamentos referidos no
caput deste artigo sero aquelas definidas para as diferentes zonas de uso
pela legislao de parcelamento, uso e ocupao do solo.
2. As disposies deste artigo aplicam-se apenas s zonas de uso
Z l, Z9, Z14, Z15, Z17, Z18 e aos corredores de uso especial Z8-CR1,
Z8-CR5 e Z8-CR6.
Acolheu-se, aqui, como se nota, a tese da maior restrio. Se as
convenes forem mais exigentes, prevalecem; se menos exigentes,
incidem as normas urbansticas constantes das citadas leis. Mas isto s
tem cabimento quando a prpria lei, como no caso, legitimou a regra.
Com a norma do art. 39, transcrito, a conseqncia que as convenes
urbansticas, estabelecidas na forma prevista e nos limites indicados,
ficam fazendo parte da legislao urbanstica, como normas de exceo
incidentes na situao nelas estipulada.
O documento pblico referido no texto a escritora pblica. Vale
dizer que somente so amparadas pelo dispositivo legal as convenes
urbansticas particulares fixadas mediante escritura translativa do dom
nio ou compromisso de compra e venda lavrado em escritura pblica,
no as firmadas em instrumento particular.
A concluso simples as restries convencionais prevalecem em
duas hipteses: ausncia de norma urbanstica para o local ou acolhimento
pela prpria legislao urbanstica.89
107.
H, porm, um aspecto que merece considerao: inegvel
que loteador e compradores de lotes se comprometeram numa relao
jurdica convencional de natureza privada. Essa relao vale entre as
partes, conferindo direitos e obrigaes. Logo, quando uma das partes
desrespeita o pactuado, em princpio os demais tm o direito de exigir
dela conduta conforme avena. Tm o direito adquirido de embargar,
judicialmente, a obra ou o uso desconforme com o pactuado. Ora, se a
lei municipal permite a atuao desconforme com a conveno, cumpre
verificar a natureza da lei urbanstica no caso: ou seja, cumpre indagar
se ela impositiva ou facultativa. Normalmente, a lei urbanstica dixa
uma margem de liberdade ao administrado. Assim, por exemplo, se ela
declara que o recuo de frente ser de no mnimo 3m, est, ao mesmo
tempo, facultando recuo maior. Ento, se a conveno de loteamento
89. Cf. Ingrid Ragdaj, parecer citado na nota anterior, p. 28 (processo cit, fls. 58).
287
estabelece um recuo mnimo de 6m, essa regra est de acordo com a lei.
Vale dizer, no h conflito entre a restrio convencional e a lei urba
nstica. Em tal caso, o pacto vlido. Se, por hiptese, o titular do lote
apresentar projeto e plano de construo, digamos, com recuo de 3m, a
Prefeitura no lhe pode negar aprovao e licena, porque a lei est sendo
atendida. E ela no pode embargar obra em tal situao. Mas, como no
h infringncia lei, tm os demais pactuantes direito subjetivo a que
seja respeitada a conveno, porque a lei no obriga a construir com
recuo exatamente de 3m, tanto que se o interessado o fizer de 6m no
haver infringncia lei.
Suponha-se, agora, em outro exemplo, que restries convencionais
de um loteamento declaram que s podem ser construdas, ali, casas de
no mximo dois pavimentos e utilizao de um coeficiente mximo de
aproveitamento de 1,5 (uma vez e meia a superfcie do lote). Vem uma lei
municipal e aumenta a possibilidade de construo at oito pavimentos e
coeficiente mximo de 3,5. Dentro desses limites a Prefeitura no pode
negar aprovao e licena para construir no local, mas a le i municipal
no impe construo com um nmero de pavimentos inferior nem com
menor coeficiente. Quer dizer, a construo com dois pavimentos e coe
ficiente de aproveitamento de 1,5 atende lei; logo, a relao jurdica
convencional no a desrespeita e os prejudicados podem recorrer ao
Poder Judicirio para fazer valer seus direitos convencionais.
31. Direito intertemporal de uso e assentamento urbano
108. De quando em quando necessrio reorientar a organizao
dos ncleos urbanos. E. natural que assim seja porque a cidade cresce,
evolui, exige novas atividades, para atender s necessidades superve
nientes de sua populao, o que impe uma legislao dinmica, varivel
e adequada soluo dos novos problemas urbanos.90
109. Essa dinmica legislativa gera conflitos de leis no tempo, que,
constantemente, aulam a argcia dos juristas na busca de solues
adequadas aos problemas que da advm. A questo toma-se ainda mais
difcil quando as leis sucessivas no trazem normas transitrias.
110. As normas transitrias, contudo, no resolvem toda a problem
tica de coliso de leis de uso do solo no tempo. Elas incidem apenas nas
situaes ainda no constitudas, especialmente as referentes a pedidos
e requerimentos, apresentados na vigncia de uma lei, que no foram
ainda solucionados na data da supervenincia da outra. As vezes indi
90.
Cf. Hely Lopes Meirelles, As restries de loteamento e as leis urbansticas
supervenientes, in Estudos e Pareceres de Direito Pblico, vol. n, p. 439.
288
cam tambm solues para os pedidos e requerimentos j aprovados e

deferidos mas ainda sem incio de execuo ou com esta iniciada mas
ainda no concluda. Alm disso, h situaes constitudas no regime da
legislao revogada que perduram em desacordo com a legislao nova,
dando origem, como j vimos, s desconformidades, que constituem o
efeito mais intenso e dramtico da colidncia sucessiva t e leis de uso
e ocupao do solo.
Visando to-s a ilustrar, aqui, o teor das normas transitrias mais
freqentes, lembremos as seguintes, constantes da Lei 726/1978, de Embu; da Lei 2.662/1976, de Belo Horizonte; da Lei 5.042/1976, de Santo
Andr; e da Lei 8.001/1973, de So Paulo.
A primeira dessas leis define a questo em seu art. 54, estabelecen
do que as urbanizaes, construes e atividades comprovadamente
existentes ou exercidas anteriormente data de sua publicao, nos
termos das normas e regulamentos vigentes ento, devem, a critrio dos
rgos da Prefeitura, adequar-se s suas disposies. Na impossibilidade
dessa adaptao, podem ser suprimidas, total ou parcialmente, mediante
indenizao ou desapropriao, atendendo-se aos critrios de oportuni
dade ou convenincia. As construes em lotes de dimenso inferior
exigida nas zonas de uso so tambm admitidas desde que constem de
loteamento regularmente aprovado, tenham sido objeto de lanamento
do imposto territorial urbano e sejam comprovadamente existentes antes
da publicao da lei (Lei 726/1978, art. 61).
A lei de Belo Horizonte prev que aos projetos tcnicos regularmen
te apresentados apreciao da Prefeitura Municipal fica assegurado
o exame, e, se for o caso, a devida aprovao, desde que atendidas as
exigncias da legislao vigente na data de sua apresentao (art. 50,
pargrafo nico, da Lei 2.662/1976). Faculta, tambm, a aprovao dos
projetos protocolados em dta anterior sua publicao e que tenham
obedecido s disposies da legislao pertinente, ento vigente, no
admitindo a renovao do alvar de incio de construo (art. 51). Fica
sempre o problema de saber qual a diferena entre a apresentao re
gular e a protocolizao dos projetos, para que se trate, em dispositivos
separados, das duas situaes.
A lei de Santo Andr (Lei 5.042/1976) foi um pouco mais minuciosa
e mais precisa, ao mesmo tempo em que mais flexvel, na medida em
que deixou ao interessado ptar pela aplicao da lei anterior ou dela
prpria. As regras so as seguintes: Art. 62. Os pedidos protocolados e
numerados na Prefeitura at a data da publicao desta Lei, ainda sem
despacho decisrio ou com interposio de recurso, dentro dos prazos
legais, referentes ao uso, ocupao, utilizao, recuos e altura estabeleci
dos pela presente Lei, a requerimento dos interessados, podero ser de
cididos de acordo com a legislao anterior ou pelas normas da presente
289
Lei. Pargrafo nico. No caso de opo pela legislao anterior, no

sero admitidas, durante o andamento do pedido, quaisquer mudanas,
alteraes ou modificaes que impliquem o agravamento das conformi
dades ou criao de novas infraes s normas desta Lei. Art. 63. Os
interessados que j possuam certido regularmente expedida pela Prefei
tura Municipal, para uso do solo, podero optar pela legislao anterior
ou pelas normas da presente Lei, quando do pedido de construo, desde
que a certido seja utilizada para o fim a que se destina, no prazo de 1
(um) ano, a partir de sua expedio. Art. 64. Para fins de averbao, a
Prefeitura expedir certido para os lotes que, na data da publicao desta
Lei, j se encontravam comprovadamente subdivididos. Pargrafo nico.
A comprovao de que trata este artigo poder ser feita por contrato com
firma reconhecida ou, na sua falta, por documentos que comprovem que
a subdiviso tenha sido feita anteriormente a esta Lei.
A lei do Municpio de So Paulo (Lei 8.001/1973) trouxe o art. 48,
de sentido semelhante a algumas das normas transitrias apontadas aci
ma, ao estatuir que os expedientes administrativos, ainda sem despacho
decisrio, protocolados anteriormente data de sua publicao, que no
se enquadrem nas disposies ora estatudas, sero decididos de acordo
com a legislao anterior.
l l h Esse tipo de norma transitria, reservando aos interessados o
direito de atuar em desconformidade com a lei nova, segundo legislao
anterior, com base na simples apresentao, protocolizao ou, mesmo,
aprovao de projetos de urbanificao, construo ou de uso do solo quer dizer, com base numa situao ainda no constituda - , irracional
e inconcebvel, porque coloca, sem fundamento jurdico, o interesse
particular acima do interesse coletivo.
Nesse sentido, irrepreensvel o fundamento do acrdo prolatado
no MS 238.362, da comarca de So Paulo, pela maioria da 2- Cmara
Civil do TJSP, precisamente em face do citado art. 48 da lei paulistana,
in verbis: O art. 48 citado visa soluo de expedientes iniciados sob
o imprio da Lei n. 7.805 e terminados na constncia da Lei n. 8.001.
De redao infeliz, o dispositivo tenta conciliar os dois diplomas como
ponte de ligao entre o Direito anterior e o atual. Mas no autoriza a
violao flagrante da Lei n. 8.001, norma de ordem pblica. O contrrio
seria admitir que simples protocolamento de pedido de alvar ensejas
se a formao de direito adquirido em favor do requerente, o que no
encontra guarida na doutrina nem na jurisprudncia do Direito ptrio
ou aliengena. Pois sabido, e ressabido, que o direito individual no
pde prevalecer sobre o interesse pblico. En el derecho pblico, y, por
consiguiente, en el derecho administrativo, no existen de una manera
absoluta derechos irrevocablemente adquiridos (Basavilbaso, Derecho
Administrativo, 3e/469). Por outro lado, ningum contesta que a Lei n.
290
8.001 tem por objetivo assegurar um mnimo de funcionalidade, de sos

sego, de salubridade. Inaceitvel, portanto, possa o art. 48, numa evidente
e incompreensvel contradio da lei, conceder ao preexistente requerente
de alvar o privilgio de perturbar justamente a funcionalidade, o sossego
e a salubridade que a lei pretende resguardar. A incoerncia palmar.
Irregular, por conseguinte, o Alvar n. 27.046.91
Essa crtica do acrdo inteiramente procedente. No entanto, ao
decidir s com base, essencialmente, nessa premissa o acrdo cometeu,
certamente, uma verdadeira ilegalidade. Alegar que o dispositivo em
causa contraditava os princpios da lei, no caso, no era simples har
monizao de contradio legal, porquanto o que o dispositivo contra
ditrio previa era situao excepcional que no importava seno afastar
a incidncia das normas gerais da lei nos casos restritos e especficos
que excepcionava e isso prprio de normas que abrem exceo. Va
leria a soluo do acrdo se o dispositivo excepcionante anulasse, por
completo, as demais normas da lei, no deixando, em hiptese alguma,
margem harmonizao. Ora, ainda que o dispositivo seja, por princpio,
inconcebvel, por colocar o interesse privado acima do interesse pblico
na hiptese especfica em que incide, ao Judicirio no era lcito deixar
de aplic-lo, verificada a situao ftica prevista, sem declar-lo incons
titucional ou, pelo menos, contrrio lei complementar, para o qu, no
entanto, no se vislumbrava fundamento - dai por que o voto vencido
era mais consoante com o regime jurdico da atividade jurisdicional.92
O colendo STF, chamado a pronunciar-se mediante o RE 85.002, de que
foi relator o emitente Min. Moreira Alves, reformou aquela deciso, em
conformidade com o voto vencido, por entender que, no caso, tendo-se
j iniciado a construo cuja licena foi revogada pela Municipalidade
dando origem pendncia, ocorria direito adquirido em favor do interes
sado. Fixaram-se pontos importantes na deciso, tais como: o chamado
direito de construir no passa de faculdade jurdica, subordinada a con
trole prvio do Estado; no constitui direito subjetivo; em conseqncia,
a licena para construir pode ser pura e simplesmente revogada, antes de
ser iniciada a construo; mas, iniciada a construo, o problema muda
de feio, pois, ento, passou a existir direito de propriedade sobre a
construo, ainda que apenas iniciada direito, esse, que no pode ser
atingido por ato administrativo que, com base em legislao nova, vise
a revogar a autorizao em virtude da qual se praticaram os atos neces
srios a que ele surgisse; essa revogao obstadapela existncia desse
91. Extrado dos autos do referido MS 238.362, de que foi relator o eminente Des.
(designado) Almeida Bicudo.
92. O voto vencido do eminente Des. Tito Hesketh, que era o Relator sorteado,
constante tambm dos autos do referido mandado de segurana.
291
direito adquirido (o direito de propriedade sobre a construo); adotou-se,

tambm, a tese de que a licena de construo um ato administrativo
que se classifica entre as autorizaes.93
Sobre essa ltima afirmativa de que discordamos teremos que
discorrer mais adiante.
Outra questo que tambm teremos que examinar mais devagar
a tese de que, iniciada a construo, surge j o direito de propriedade
sobre ela, pois parece necessrio aprofundar esse problema, para definir
o momento em que o direito de construir se transmuda no direito de
propriedade do seu objeto.
112. O problema mais srio que deflui da sucesso, no tempo, das
leis de uso e ocupao do solo aquele a que j nos referimos: o surgi
mento das desconformidades e o das respectivas tolerncias.
Por princpio, as leis de uso e ocupao do solo so de aplicao
imediata o que, alis, no constitui particularidade de lei alguma, mas
um princpio geral de Direito, porquanto essa incidncia imediata um
dos aspectos da natureza normativa que dispe para o futuro, no sentido
de que a norma passa a reger as situaes previstas desde o momento de
sua entrada em vigor, separando, portanto, a realidade jurdica em parte
anterior e pareposterior.
;
v
Isso nada tem a ver com retroatividade da lei, mas com sua prpria
natureza, como dissemos. A retroatividade no de sua natureza, por
isso precisa ser expressa, e pode ocorrer se no prejudicar o ato jurdico
perfeito, a coisa julgada e o direito adquirido (CF, art. 5% XXXVI). Mas
a verdade que esse limite de incidncia da lei ho se refere apenas ao
problema da retroatividade, porque tambm concerne ao efeito imedia
to das leis, pois este igualmente no pode prejudicar aquelas garantias
constitucionais.
32. O problem a do direito adquirido
ao uso e ao assentamento urbano
113. A doutrina e a jurisprudncia ainda no definiram com suficiente
clareza a questo do direito adquirido ao uso e ocupao do solo. A par
da enftica declarao de que inadmissvel o direito adquirido em face
do interesse coletivo - dado que o direito dos particulares sempre est
93.
Extrado dos autos do processo do RE 85.002, no qual se travou amplo debate
sobre o assunto, prevalecendo o voto do Relator, de que pinamos aqueles pontos fun
damentais indicados, sendo de lembrar que o eminente Min. Cordeiro Guerra admitia o
direito adquirido mesmo antes de iniciada a construo, desde que a licena ainda estivesse
no prazo de sua vigncia.
292
condicionado ao interesse geral surge, aqui e ali, a afirmativa de que

as situaes preexistentes, formadas com base na legislao revogada,
constituem direito adquirido.
Hely Lopes Meirelles, por exemplo, com sua indiscutvel auto
ridade no assunto, exprimiu-se a tal propsito no sentido de que os
usos desconformes que antecederam o novo zoneamento constituem
pr-ocupao com direito adquirido sua permanncia e continuidade
nas condies originrias, isto , sem possibilidade de ampliao da
atividade ou de renovao das construes, instalaes ou equipamentos
desconformes ou de transferncia voluntria a terceiros. Se a Prefeitura
pretender a imediata cessao de qualquer atividade desconforme mas
com pr-ocupao na zona dever indenizar cabalmente o seu exercente,
amigavelmente ou mediante desapropriao.94
114.
Parece-nos, contudo, que a soluo correta da questo depen
de de distines preliminares, para expurgar confuses entre situaes
diversas.
A primeira que precisa ser feita entre uso do solo ou de edifi
caes e ocupao do solo, ou seja, assentamento da edificao no
lote, O zoneamento de uso e o assentamento urbano incidem na ordem
jurdica de modo diferente e com conseqncias diversas, de sorte que,
a despeito do vnculo que liga os respectivos regimes, a natureza das
normas do ordenamento jurdico que por eles so afetadas provoca rea
es diversas. O uso refere-se ao direito que todos tm de atuar, que
um direito mais passvel de controle, mais fcil de deslocar no espao e
menos suscetvel de reao quando restringido em relao a seu exerc
cio em determinados lugares (zonas de uso), porque nisso no se v
ameaa alguma a padres tradicionais estabelecidos. J o assentamento
urbano conflui com o direito de propriedade imobiliria, de natureza
nitidamente esttica e localizada; mexer com ele eriar um conjunto
de normas de Direito tradicionalista e de garantias seculares, que logo
provocam reaes, porquanto se teme que se comece a minar aqueles
padres estabelecidos. Alm disso, o assentamento urbano indeslocvel; no se transfere uma edificao desconforme de um modelo de
assentamento para outro em que seja conforme, como possvel fazer
com um uso desconforme, deslocando-o para uma zona de uso em que
ele seja conforme, admissvel.
A segunda distino que incumbe ter em mente a de uso ou edi
ficao no-conforme tolerado e direito adquirido, porque, precisa
mente, so coisas incompatveis. Se a lei estabelece tolerncia em relao
a situaes desconformes, que, certamente, no est reconhecendo
94. Direito Municipal Brasileiro, l3 ed., p. 566.
293
direito adquirido. Est simplesmente reservando direito; precariamente,

alis. Direito adquirido no direito tolerado, ou situao tolerada, mas
direito garantido, impostergvel.
A terceira distino que impende fazer diz respeito s vrias si
tuaes jurdicas subjetivas, de que o direito adquirido apenas uma
espcie.
115.
Esse assunto, contudo, no pode ser aprofundado aqui. Dele
trataremos apenas para situar a questo em sua essncia.
s situaes jurdicas subjetivas, como se sabe, podem ser o sim
ples interesse, o interesse legtimo, a expectativa de direito, o direito
condicionado, o direito subjetivo, que pode transformar-se em direito
adquirido, e a situao jurdica consumada.95
Se algum, por exemplo, revela seu interesse em estabelecer-se
em determinada zona de uso, mas no toma qualquer iniciativa para
concretizar sua idia, isso nada mais significa que um simples interesse,
reconhecido pelo Direito, mas no protegido especificamente. Se esse
algum, verificando a lei de zoneamento, conclui que ela autoriza o uso
pretendido em dita zona e se, em face disso, adquire um imvel l, para
instalar-se, tem interesse legtimo em que no se modifique o uso, para
que possa realmente efetivar seu projeto; mas se lei nova vem proibir
esse uso, sofre ele o prejuzo, sem direito de reclamar coisa alguma em
ressarcimento, pois que sua situao jurdica subjetiva ainda no tinha
preenchido os requisitos necessrios a uma proteo jurdica especfica.
Se ele se mune, antes, de um certificado de uso expedido pelo rgo
competente da Prefeitura, em que constata o uso permitido na zona, e,
com isso, adquire o imvel, j sua situao jurdica adquire conotao
mais intensa, conforme o contedo do certificado; mas no passa, ainda,
de simples expectativa de direito, que, na verdade, uma espcie de
interesse legtimo que tambm no possui proteo jurdica especfica.
A mudana de legislao em tais situaes, salvo reserva expressa, no
encontra qualquer obstculo em face delas.
O mesmo se diga de algum que compra imvel para uma edificao
de determinado tipo. Sua situao, pelo menos enquanto no obtenha a
aprovao do projeto e a licena de construo, no passar de interesse
legtimo ou expectativa de direito.
Quanto ao exerccio do uso em determinada zona, a expectativa se
transformar em direito subjetivo quando, nos termos da lei, o interessado
instalar-se efetivamente, inclusive mediante a obteno do competente
95.
Para o conceito e alguns aspectos mais desenvolvidos sobre as situaes ju
rdicas subjetivas, cf. nosso Aplicabilidade das Normas Constitucionais, 1- ed-, 3S tir.,
pp. 169 e ss.
2 94
alvar de funcionamento do estabelecimento, ou do habite-se, se se

tratar de uso residencial. A, sua situao jurdica subjetiva se integrou
dos elementos fticos, objetivos e subjetivos, para receber a proteo ju
rdica especfica, que garante ao titular seu gozo e exerccio, tomando-se,
portanto, exigvel inclusive na via judicial caso se lhe pretenda impedir
esse gozo e esse exerccio.
Ter o titular o direito de continuar o uso, assim estabelecido, mesmo
quando uma lei de zoneamento nova vede tal uso na zona? Na verdade,
a questo saber se ele tem direito adquirido renovao do alvar de
funcionamento e localizao aps a supervenincia da lei nova proibitiva.
questo que vamos examinar no pargrafo seguinte ( 116).
Agora, convm voltar nossas vistas para o problema do assentamen
to urbano, que se refere, como j foi visto, ao regime da implantao da
edificao no lote, como unidade edificvel. Se algum pretende realizar
uma construo de determinado tipo e pens em adquirir o lote para tan
to em uma zona, no tem, at a, nada mais que um simples interesse,
traduzido no seu desejo, manifestado ou no. Se adquire o terreno, ou
mesmo se j o possui antes, cabe-lhe o direito de construir in abstracto,
mera faculdade que se revelar, ento, como interesse legtimo; se pede
informaes sobre o modelo de assentamento previsto para a zona, ou
at mesmo se obtm um certificado que, naquele momento, lhe d a
certeza de que pode erguer a construo como pretende, no mximo isso
lhe d uma expectativa de direito; se pede a aprovao pura e simples
de um projeto de construo de acordo com esse certificado, mas ainda
no requer nem obtm a licena para construir, ainda assim sua situao
jurdica subjetiva continua no limiar da expectativa de direito concreto;
se requer a licena para construir com projeto em consonncia com a
legislao vigente, surge-lhe o que se chama direito de construir in
concreto, que se traduz, no caso, em direito subjetivo licena solici
tada. Esta, contudo, por via de regra, outorgada com prazo de vigncia
para o incio da edificao licenciada; da termos um direito subjetivo
de construir condicionado. Vale dizer: transcorrido o prazo de vigncia,
caduca o direito de construir com base naquela licena, que perde eficcia.
Dentro do prazo, corre a favor do titular da licena o direito subjetivo
de us-la tal qual nela se consubstancia. Depois de iniciada a construo
prevista na licena, esta preside a relao jurdica construtiva at sua
concluso, salvo interrupo prolongada, que, geralmente, tambm
prevista como causa de caducidade da eficcia da licena. S nessas
circunstncias licena no prazo da vigncia ou j em execuo -
possvel colocar a questo do direito adquirido se, nessa fase, sobrevier
lei modificativa da situao jurdica objetiva anterior, com efeitos sobre
a situao jurdica subjetiva formada com base nela. Isso questo que
veremos em tpico subseqente.
295
Mas uma situao jurdica subjetiva mais consolidada se concretiza

r, no caso em debate, em decorrncia do completo exerccio do direito
subjetivo, com a execuo da obra e a obteno do termo de concluso
ou habite-se. Com estes atos a questo transcende o simples campo
do direito subjetivo para configurar um direito consumado, exercido,
integrado definitivamente no patrimnio do titular, com outro regime,
porque transformado, de direito de construir, em direito de propriedade
do construdo. Alis, isso que estamos dizendo aqui nem peculiar a esse
tema, porque matria de Teoria Geral do Direito, a que a doutrina nem
sempre presta a devida ateno, confimdindo conceitos inconfundveis.
Realmente, o direito subjetivo consiste no poder de seu titular faz-lo
valer segundo seu interesse, ressalvados os problemas de caducidade,
perempo, decadncia ou prescrio, bem como condies previstas. E
nesse contexto que poder surgir o direito adquirido, que precisamente
o direito subjetivo integrado no patrimnio do titular, mas no exercido,
a respeito do qual que milita a garantia constante do art. 5% XXXVI, da
CF, que assegura seu exerccio nos termos da lei sob a qual ele se consti
tuiu, ainda que revogada por lei superveniente. Com el no se confunde
o direito subjetivo j exercido, que, ento, no meramente adquirido,
porque passa a ser uma situao jurdica subjetiva consumada, direito
consumado, que se assemelha ao ato jurdico perfeito, transmudando-se
em novo tipo de relao jurdica, que, para desfazer-se, demanda a com
posio de novos requisitos legais com efeitos especficos. Assim, se se
tem o direito subjetivo de csar, casou~se, consuma-se a situao jurdica
subjetiva; no se colocar mais essa situao, vista da.supervenincia
d nova lei sobre o casamento, como certamente se colocaria no caso
de o casamento j estar marcado, com proclamas lavrados, afixados e
devidamente publicados etc., mas ainda no efetivado.
Outra afirmativa que se ouve e l, com freqncia, a de que no h
direito adquirido em face da lei de ordem pblica ou de direito pblico. A
generalizao no correta nesses termos. O que se diz, com boa razo,
que no ocorre o direito adquirido contra o interesse coletivo, porque
aquele manifestao de interesse particular, que no pode superpor-se
a este ltimo.
116.
Vistos esses problemas gerais, podemos, agora, voltar nossas
vistas para a questo do direito adquirido ao uso do solo ou das edifica
es. Para tais efeitos, vimos j que os usos so residenciais, comerciais,
industriais, de servios, especiais e institucionais.
O uso residencial no depende de licena especial. No necessrio
que cada famlia ou cada residente isolado obtenha do Poder Pblico
licena ou mera autorizao para instalar sua residncia em qualquer
zona. O direito de residir manifestao do direito de liberdade. Mas
certo tambm que o Poder Pblico tem a faculdade de estabelecer zonas
residenciais e zonas no-residenciais. O direito de residir, contudo, est
296
muito ligado ao direito de propriedade das edificaes, no no sentido

de que o residente s titular daquele direito quando seja titular da pro
priedade do imvel, mas tambm no sentido de que o titular do direito
de residir pode auferi-lo em relao edificao alheia de acordo com
relaes jurdicas que estabelea com o proprietrio, que tm que ser
respeitadas pelo Poder Pblico. Por isso, o direito de residncia liga-se
qualificao do imvel residencial; qualificao, essa, que se baseia na
prpria natureza e estrutura da edificao, devidamente aprovada para
tal fim em habite-se que indique essa destinao. Assim, o direito de
residir numa determinada zona est muito vinculado existncia jurdica
de imvel residencial (isto , imvel aprovado para tal finalidade). Desse
modo, a questo do direito adquirido relativamente a esse uso vincula-se
estreitamente questo do direito adquirido ao assentamento urbano, de
que trataremos no pargrafo seguinte (117).
Os demais usos - salvo o institucional, que se sujeita a regime
peculiar - dependem de licena de localizao e funcionamento, que
renovvel periodicamente, geralmente por um ano, mas pode ser por dois
ou mais, em certos casos. Essa licena um instrumento de controle,
fundado no chamado poder de polcia, de tal sorte que sempre fica a
questo de saber se existe o direito subjetivo ao uso em determinada zona,
se h o direito subjetivo continuidade e permanncia da atividade nessa
zona e, conseqentemente, se ocorre em favor de seu titular o direito de
renovao da licena. Pode-se, a esse propsito, afirmar, cremos, que
direito a essa renovao, sempre, no h de aferir-se, porque, se no,
no teria sentido a exigncia de licena de tempo em tempo. Se se trata
de uma exigncia regular, legal, legtima, ento, o interessado somente
poder ter o direito sua renovao quando o uso esteja conforme s de
terminaes legais para o local, ou, ento, quando, estando desconforme,,
por supervenincia de lei modificadora do zoneamento, seja tolerado
por fora de dispositivo expresso daquela. Fora da admite-se apenas
que o titular do uso que ficou desconforme ter o direito adquirido de
permanecer no seu exerccio enquanto perdurar a vigncia da licena de
localizao e funcionamento, que, como dissemos, peridica. Mesmo
assim discutvel que lhe caiba esse direito, ainda nesses limites estreitos,
pois tal licena no parece absolutamente vinculante ao Poder Pblico,
a ponto de ficar a ele vedada sua cassao sobrevindo alteraes nos
pressupostos que autorizaram sua outorga. Assim, se sobrevier lei nova
que tome proibido, na zona, o uso licenciado, seu titular no tem o direito
adquirido sua continuidade, mas ter direito subjetivo renovao da
licena se os pressupostos de sua outorga persistirem existindo, sobre
vindo, ou no, lei nova.
Havendo, pois, modificao do zoneamento, milita presuno iuris
et de iure (porque no comporta discusso do mrito, nem na via judicial
297
nem na administrativa, para afastar a presuno) de que tal mudana se

fez em atendimento ao interesse coletivo, e , sem sombra de dvida,
correta a tese de que no se verifica direito adquirido (que de natureza
individual, particular) em prejuzo do interesse coletivo, pblico. Se,
portanto, no houver na lei superveniente ressalva de direito ao uso noconforme, que passa a ser tolerado, nos termos j vistos, ao Poder Pblico
Municipal cabe a faculdadese no o deverde impor a cessao do uso
incompatvel com o novo zoneamento. Leve-se em conta, para assim se
conceber, que no se est tolhendo ao particular o exerccio do direito de
livre iniciativa, mas restringindo-a no interesse pblico, pois no se lhe
est impedindo, em absoluto, o exerccio do uso implantado, que poder
continuar noutra zona, onde se conforme s regras do novo zoneamento.
Como j vimos, o uso , por natureza, deslocvel; por conseguinte, seu
titular poder implant-lo noutro lugar, talvez at com maiores vantagens
e melhores condies de desenvolvimento.
Sem olvidar essa circunstncia, cabe lembrar, tambm, outro princ
pio geral, pois, se certo que o interesse particular no pode superpor-se
ao interesse coletivo, no menos certo que o particular no pode arcar
com os prejuzos nos casos em que se lhe imponha uma restrio no aten
dimento daquele. Por isso que legtimo o direito a ser ressarcido dos
prejuzos que da lhe advenham, que, devidamente comprovados, ho de
ser compostos pela Municipalidade, mediante indenizao adequada.
11
7. Conseqncia diferente a da supervenincia de modelo de
assentamento urbano diverso do existente em determinada zona.
A esse propsito, temos que ter em mira quatro aspectos: (a) edifi
cao licenciada, mas no iniciada; (b) edificao licenciada, j iniciada;
(c) edificao concluda, sem habite-se; (d) edificao concluda, com
habite-se. Vamos, aqui, examinar esses aspectos da licena apenas no
que reporte ao problema do direito adquirido implantao da edifica
o licenciada, porque o estudo da licena em sua problemtica terica
mais aprofundada ser objeto de considerao quando formos tratar da
ordenao da atividade edilcia.
A licena para construir outorgada com prazo de vigncia para o
incio da edificao licenciada. Passado o prazo, a licena caduca, e, com
ela, todas as faculdades dela decorrentes, valendo dizer que, sobrevin
do nova lei sobre construo, nova licena s poder ser liberada obe
decendo s suas determinaes, sem que nada caiba ao titular reclamar a
propsito da lei revogada, pois com a caducidade da licena seu direito
de construir voltar a ser abstrato, mero interesse legtimo, no mximo,
expectativa de direito no que tange edificao in concreto. Mas se a
licena estiver no prazo de vigncia tem o titular direito adquirido de
execut-la, se ainda no iniciou a obra? Entendemos que no, se a lei
298
nova no houver ressalvado seu direito (que no direito adquirido,

mas direito ressalvado, situao tolerada). Direito adquirido, na esp
cie, significa direito de executar a construo nos termos da legislao
revogada, com base na licena obtida. Aqui tambm parece ocorrer a
prevalncia do interesse pblico que justifica e fundamenta a revogao
da licena, ressalvado o direito do titular a possvel indenizao o que,
tambm, parece de difcil fundamentao, pois s poder verificar-se se
efetivamente decorrer prejuzo, comprovado, para o interessado. O que
o Poder Pblico no pode revogar a licena arbitrariamente, mas
autorizado a faz-lo no interesse pblico.
E se a obra licenciada j estiver iniciada? O conceito de obra ini
ciada no pacfico. Um bom critrio para sua definio o empregado
pelo antigo Cdigo de Edificaes do Municpio de So Paulo, segundo
o qual se caracteriza a obra iniciada pela concluso dos trabalhos de
sua fundao, assim entendidos como sendo os do corpo principal da
edificao, definidos de acordo com solues tcnicas, ou seja: estaqueamento, tubulaes, sapatas corridas ou fundaes diretas (art. 527, 3e)
- critrio, esse, que foi mantido de forma menos clara no atual Cdigo de
Obras e Edificaes daquele Municpio (Lei 11.228/1992, que revogou
aquele outro), que apenas diz que se caracteriza o incio de obras pela
concluso do sistema estrutural de fundao (item 3.10.2.1 do Anexo 1),
que a primeira etapa da obra (item 3.7.7.1 do Anexo 1).
Anteriormente fizemos referncia ao v. acrdo prolatado pelo STF
no julgamento do RE 85.002, que decidiu no sentido de que, nesse ca
so, se verifica o direito adquirido concluso da obra j iniciada, pois,
iniciada a construo, a questo deixa de ser direito de construir, para
transformar-se em direito de propriedade. Permitimo-nos ponderar, con
tudo, que essa tese de que a obra apenas iniciada j caracteriza o direito
de propriedade encontra graves dificuldades para sustentar-se, porque
admitir isso seria concluir que o exerccio do direito de construir aquela
edificao j se esgotara. Ento, fica sempre a indagao: at onde vai o
exerccio do direito de construir infieri para transformar-se em efetivo
direito de propriedade da coisa, seu objeto? Essa metamorfose, segundo
aquela tese, j se verificaria com a obra apenas iniciada. Acontece que
o direito positivo dos Municpios costuma prever que, mesmo aps ini
ciada a obra, sua interrupo por certo perodo (dois ou trs anos) gera a
caducidade da licena respectiva. Por outro lado, durante todo o perodo
da construo o Poder Pblico Municipal tem o direito de fiscalizar a
execuo da obra para verificar se est sendo realizada nos termos da
licena e das regras do direito de construir, o que s termina com a ex
pedio do termo de concluso ou com o habite-se , se tudo houver
sido efetuado nos termos do projeto aprovado, da licena, das normas do
direito de construir. A Prefeitura tem o poder de determinar a demolio
299
da obra em desenvolvimento se o interessado no houver cumprido o

projeto, a licena, as normas edilcias, enfim. Tudo isso inconcilivel
com aquela tese, dando, ao contrrio, a perfeita configurao de que o
direito de construir, em cada caso, se esgota somente com concluso da
obra nos termos do projeto e da licena. At ento a obra estava sujeita
ao regime do direito de construir, no do direito de propriedade, que
somente incide sobre o produto acabado. Antes disso, portanto, ainda
nos parece que o titular do direito de construir no adquire direito de
continuar com sua atividade construtiva se sobrevier lei nova impondo
alterao nas regras relativas ao modelo de assentamento urbano, ficando
sujeito s modificaes impostas pelo Poder Pblico para compatibilizar
sua edificao s novas norms supervenientes, se possvel, ou, ento,
demolio, se assim o exigir o interesse pblico - ressalvadas, natural
mente, hipteses em que a lei tenha reservado direito continuidade da
situao desconforme e, fora disso, ressalvado o direito indenizao
que lhe cubra os danos provenientes da nova determinao.
Diferente parece-nos a situao em que a obra j est concluda,
dependente apenas do termo de concluso ou do habite-se, porque
em tal caso j nasceu, sim, o direito de propriedade sobre o produto do
exerccio do direito de construir, e, ento, sobrevindo lei nova que mude
a situao, temos para ns que ocorre direito adquirido ao termo de con
cluso ou habite-se desde qu a construo tenha atendido s regras da
lei revogada. Se a Municipalidade, nessa situao, julgar inconveniente a
manuteno da edificao desconforme, e no havendo meio de adequla s novas exigncias, s suas expensas, querendo o proprietrio, ter
que desapropri-la por necessidade pblica.
Finalmente, se a obra j recebeu o habite-se ou obteve alvar de
conservao, se foi construda regularmente, quer seja isso recente, quer
seja coisa antiga, a questo j no se afere mais com a doutrina do direito
adquirido, porque, como vimos, esta s tem cabimento quando o direito
incorporado ao patrimnio do titular, pelo preenchimento dos requisitos
para seu exerccio, ainda no tenha sido objeto de gozo e exerccio. No
caso agora figurado, o direito j foi exercido, est consolidado no seu
titular como direito de propriedade da edificao, que vem gozando,
exercendo regularmente. Ento, no se coloca a questo do direito
adquirido, mesmo em face da mudana da legislao, porque esta no
pode impedir o exerccio normal, regular, de direito consumado, situao
definitivamente constituda. Aqui, se o Poder Pblico no quiser tolerar
a edificao desconforme em conseqncia de nova legislao, que no
reservou a tolerncia, ter que desapropriar por necessidade pblica. A
situao muito diferente da do uso no-conforme, que pode ser deslo
cado, pois no h meio de deslocar a edificao desconforme, e nem se
pode determinar sua demolio s porque est desconforme.
300
A tolerncia da edificao no-conforme , portanto, uma soluo

que encontra embasamento tambm no interesse social, especialmente
quando se trate de imveis residenciais, uma vez que o Poder Pblico
no pode de uma hora para outra determinar a evacuao desses im
veis para demolio a fim de que seus proprietrios reergam outros em
obedincia s novas determinaes legais. Iss j seria arbitrariedade.
Mas esses imveis desconformes ficam sujeitos quelas restries que j
apontamos antes, quanto vedao de ampliao da no-conformidade,
a reformas que no sejam para segurana e aumento do conforto sem
agravar a desconformidade, sem possibilidade de reconstruo, porque,
como vimos, se o imvel for demolido ter que ser novamente construdo,
com observncia integral das novas exigncias urbansticas.
Captulo IV
Da Ordenao da Paisagem Urbana
1. Conceito, natureza e classificao de seus componentes. l D O TRA
ADO URBANO: 2. Conceito. 3. Funo esttica. 4. Funo psicolgica.
IIDASAREAS VERDES: 5. Funo paisagstica das reas verdes e de
outras formas de arborizao. 6. Jardins e parques como componentes
da paisagem urbana. III - DAS FACHADAS ARQUITETNICAS: 7.
Seu compromisso com a paisagem urbana. 8. Restries ao direito de
construir e esttica das construes. 9. Edifcios pblicos e paisagem
urbana. IV MOBILIRIO URBANO: 10. Conceito, caractersticas e
classificao. 11. Anncios, painis e cartazes. 12. Elementos de sinali
zao urbana. 13. Elementos aparentes da infra-estrutura urbana. 14.
Servios de comodidade pblica.
1. Conceito, natureza e classificao de seus componentes

L Uma das falhas da Carta de Atenas foi seu desdm aos aspectos
estticos das cidades. Concebendo-as como unidades funcionais, no
props princpios que orientassem o cultivo da paisagem urbana, como
dimenso plstica das cidades, ainda que no comentrio de Le Corbusier a Arquitetura seja responsvel pelo bem-estar e pela beleza da
cidade.1 Condenando o esteticismo gratuito, estava contribuindo para
transformar a cidade naquele deserto esttico de que fala George Patrick,2 sem levar em conta que a boa aparncia das cidades surte efeitos
psicolgicos importantes sobre a populao, equilibrando, pela viso
agradvel e sugestiva de conjuntos e de elementos harmoniosos, a carga
neurtica que a vida citadina despeja sobre as pessoas que nelas ho de
viver, conviver e sobreviver.
1. Princpios de Urbanismo (La Carta de Atenas), pp. 136-137, Princpio 92. V.
tambm p. 146, onde afirma: EI urbanismo ya no puede estar sometido exclusivamente
a las regias de un esteticismo gratuito. Es, por su esencia misma, de orden funcional.
2. In Adina Mera, Paisagem urbana e forma da cidade, Revista de Administrao
Municipal 78/347.
302
2. No se h de propugnar pelo esteticismo gratuito, mas se h de

perseguir a integrao do elemento esttico como uma diretriz do desen
volvimento urbano; no a preocupao esttica artificial, mas como
algo que brota intuitivamente da forma urbana, includa no conceito
patrimonial ambiental urbano, de que a paisagem urbana constituir o
revestimento difano e envolvente se tocado por um critrio esttico,
no com a idia de monumentalidade, mas com o carter de representatividad ou as garras com que esse mesmo ambiente agredir a viso,
o sentimento e o comportamento das pessoas.
A paisagem urbana , assim, a roupagem com que as cidades se
apresentam a seus habitantes e visitantes. er to mais atraente quanto
mais constitua uma transformao cultural da paisagem natural do seu
stio, e tanto mais agressiva quanto mais tenham violentado a paisagem
natural, sem acrescentar-lhe valor humano algum.4 Uma cidade no
um ambiente de negcios, um simples mercado onde at sua paisagem
objeto de interesses econmicos lucrativos; mas , sobretudo, um am
biente de vida humana, no qual se projetam valores espirituais perenes,
que revelam s geraes porvindouras a sua memria.
Esse conceito de paisagem urbana como roupagem das cidades
mais elegante, mas, em essncia, no diverso do conceito que lhe d
o art. 2- do Decreto 15.364, de 28.9.1978, do Municpio de So Paulo,
quando a define nos termos seguintes: Taisagem urbana a vista do
conjunto das superfcies constitudas por edificaes e logradouros da
cidade - desde que tenhamos em mente o que j foi dito antes, que aglo
merados urbanos se constituem de dois elementos bsicos: o conjunto
edilcio e os equipamentos pblicos.5
3. Pelo conceito supra, v-se que a paisagem urbana se revela nos
elementos formais da cidade, espelhando-se, como se diz na definio,
3. A esse propsito, cf. Programa de Preservao e Revitalizao do Patrimnio
Ambiental Urbano (Srie: Documento-10), especialmente pp. 35 e 53.
4. Jorge Wilheim - So Paulo, Metrpole 65 (Subsdio para seu plano Diretor),
p. 52 - , referindo-se a So Paulo, declara: Se examinarmos a realidade urbana de So
Paulo, a ocupao do seu solo, a transformao da paisagem natural do stio em paisagem
cultural urbana, toma-se chocante a contradio entre possibilidades e r e a liza o E,
no pargrafo seguinte: Em lugar de uma cidade planejada para pleno usufruto de seu
stio e maior gudio de seus fruidores, encontramos uma metrpole sem carter, feia,
desnaturada, proporcionando a 4,5 milhes de habitantes uma vida dificlima e tensa;
em lugar de um palco que simboliza as conquistas culturais da sociedade, encontramos
550km2de especulao imobiliria, o paraso dos loteamentos, que violentaram a paisagem
natural sem acrescentar-lhe valor humano algum. E hoje so mais de 10 milhes de
habitantes...
5. Mas a Lei 14.223, de 26.9.2006, que disps sobre a ordenao da paisagem ur
bana do mesmo Municpio, no seu art. 2a, deu outro conceito, menos claro: considera-se
paisagem urbana o espao areo e a superfcie extema de qualquer elemento natural ou
construdo (...)
DA ORDENAO DA PAISAGEM URBANA
303
nas superfcies constitudas das edificaes e dos logradouros da cidade

(mas, avenidas, praas, largos, praias, parques, jardins, alamedas, t
neis, pontes, viadutos, galerias, travessas, ladeiras, escadarias, becos,
ptios etc.). Seus componentes fundamentais exteriorizam-se no traado
urbano, nas reas verdes e outras form as de arvoredos, nas fachadas
arquitetnicas e no mobilirio urbano, com suas vrias espcies. A cada
uma dessas classes de componentes da paisagem urbana dedicaremos
uma das sees que se seguem.
I - D o T raado U rbano
2. Conceito
4. J estudamos os tipos de traado urbano, que consiste no desenho
geral da cidade6 e resulta da disposio das vias pblicas e de outros
logradouros no plano geral da cidade.
3. Funo esttica
5. A Escola Clssica, quanto ao traado urbano, partia do princpio
concreto de que as composies de arte urbana devem ser metdicas e
regulares;7 outra corrente, no entanto, preconizava princpios opostos e
no admitia seno composies livres e pinturescas;8h, porm, aqueles
que afirmam, como j vimos, que no se pode dar preferncia nem a um,
nem a outro, desses tipos, pois o traado reto como o curvo podem surtir
composies de efeitos estticos. Tambm observamos, em outro lugar,
que uma cuidadosa disposio das praas no traado urbano oferecer
excelente efeito esttico, quer porque sejam por si mesmas ornamentais,
quer porque quebram a monotonia de um traado regular.9
6. A variedade de formas pode ser um elemento de efeito esttico.
H, porm, variedades que afeiam a cidade, quando resultam de formao
emprica ou quando o traado urbano no combina com o traado natural
do stio em que se situa. Os espiges, os vales, os rios, crregos e outros
acidentes geogrficos devero ser aproveitados, como elementos con
dicionadores de efeitos estticos, no traado urbano. Importa, ainda, ter
em mente o modelo de assentamento urbano, a fim de orientar o traado
urbano que se harmonize com ele. O traado urbano do centro de Belo
6. Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 16a ed., p. 556.
7. Cf., neste mesmo ttulo, Captulo II, Seo HI, 54, infine, nossas observaes
e bibliografia citada.
8. Idem, ibidem.
9. Idem, ibidem.
304
Horizonte pode servir de exemplo: bonito, quando a cidade consistia

de edificaes assobradadas, briga, hoje, com os arranha-cus e com a
funcionalidade de um aglomerado de trnsito intenso. O Centro de So
Paulo, de traado irregular de formao emprica, no nada bonito, mas
transformado em zona de pedestres, com os calades ornamentados
aqui e ali com plantas e flores, j se toma atraente. J o bairro do Jardim
Europa, com suas ruas curvas e pracinhas da resultantes, tem caracters
ticas estticas no de desprezar, mas sua pouca funcionalidade ao trnsito
automobilstico toma seu traado irritante ao transeunte.
7.
Elementos de destaque do traado urbano - como pontes, viadu
tos, arcos, passeiosdevem merecer toda a ateno do urbanista, porque
distinguem a imagem da cidade, como nota Hans Mausbach, que preleciona: A imagem da cidade s se toma inconfundvel devido aos seus
pontos destacados, acentos ou smbolos que dominam pela sua escala.
Trata-se de pontos de referncia, pertencentes ao passado ou ao presente,
que permanecem ligados ao nome e imagem da cidade.10
Esse autor, em captulo interessante sobre a temtica, oferece-nos
consideraes que merecem ser indicadas, dentre as quais a afirmativa
de que um dos elementos de maior efeito na imagem e na estruturao
da cidade a modulao, a transio de estreito para largo, de alto para
baixo, ou vice-versa.11Os espaos largos do uma sensao de liberda
de, de desafogo, permitem uma viso geral e uma apreciao concreta
dos trechos das fachadas que sobre eles s debruam.12
O contraste entre espaos largos e estreitos, fechados e abertos,
essencial, como o tambm o contraste entre as linhas e ngulos rtos
e entre as linhas curvas e os ngulos oblquos. Criam o ritmo de uma
cidade rica em mudanas e alternativas de aspecto e estrutura.13
& Ao lado disso, importa cuidar da aparncia dos logradouros pbli
cos, mediante a execuo dos servios de limpeza pblica, consistentes
na coleta, transporte e destinao de resduos domiciliares, de restau
rantes, bares, hotis, estabelecimentos comerciais e industriais, restos de
limpeza e de podao de jardins, entulho, terra e sobras de materiais de
construo, restos de mveis, de colches, de utenslios, de mudanas, e
outros similares, animais mortos de pequeno porte etc.; impondo-se aos
executores de obras ou servios em logradouros pblicos a obrigao de
manter permanentemente limpos os locais de trabalho;proibindo-se expor
ou depositar nos passeios, canteiros, jardins, reas, escadarias etc., qual
quer material, mercadoria, objeto, mostrurio, cartazes, entulhos, terra ou
11. Hans Mausbach, Urbanismo Contemporneo, pp. 166-167.
13. Idem, ibidem
305
resduos de qualquer natureza, bem como descarregar guas servidas de

qualquer natureza nas vias pblicas etc.; obrigando os proprietrios de
terrenos no-edificados a mant-los limpos e a zelar para que no sejam
usados como depsitos de lixo, detritos ou materiais.
4. Funo psicolgica
9. O traado equilibrado da cidade concorre tambm para o equilbrio
psicolgico de seus habitantes, visitantes e transeuntes. A multiplicidade
e a diversidade de formas no devem ser exageradas, para no dificultar a
orientao. Exagerando-se, a complexidade pode levar intranqilidade
e confuso, resultando catica.14A simetria conduz ao tdio. Os quar
teires retangulares ou quadrados proporcionam, alm da monotonia,
os cruzamentos prximos e constantes, que irritam os condutores de
veculos. As linhas extensas, como Braslia, do ao pedestre a sensao
de vcuo, o sentimento de isolamento, mas tomam-se muito atrativas,
pelo contrrio, para quem contempla a cidade de uma certa distncia ou
para o automobilista que se desloca rapidamente.15
10,
Os efeitos estticos so de importncia muito grande para equili
brar os desajustes das cidades industriais contemporneas. Mas no se
h de esquecer que a funcionalidade do traado urbano constituir outra
exigncia das aglomeraes urbanas de hoje, de modo proporcionar
ao habitante e ao transeunte facilidades e comodidades, sem as quais os
desajustes se agravam. Observadas essas exigncias, a lio de Hans
Mausbach, nos termos seguintes, bastante preciosa: A multiplicidade
e a diversidade das formas urbanas, os elementos caractersticos das ci
dades, a alternncia entre espaos vastos e estreitos, a tenso produzida
pelos inesperados e pitorescos efeitos espaciais, do origem no olhar do
observador a uma imagem benfica de viva arte urbanstica.16
Complemente-se isso com projetos de ambientes urbanos, parques
e jardins, arborizao das ruas, padronizao e melhor desenho de ele
mentos de iluminao, posteao, sinalizao e publicidade (de que
falaremos depois), Revestimentos de passeios e praas, muros de terrenos
vagos etc. - elementos, esses, que tm tal influncia no aspecto visual
da cidade que no se compreende como seu desenho e implantao no
tenham merecido maior interesse das autoridades, como bem observou
Adina Mera.17
14. Hans Mausbach, Urbanismo Contemporneo, p. 154.
17. Paisagem urbana e forma da cidade, Revista de Administrao Municipal
78/340.
306
II -

D as reas V erdes
5. Funo paisagstica das reas verdes

e de outras formas de arborizao
11. J estudamos as reas verdes como exigncia higinica, de
equilbrio do meio ambiente urbano e de locais de lazer. Nisso tambm
j encontramos nelas um elemento de equilbrio psicolgico, de recons
tituio de tranqilidade, de recomposio do temperamento.
12. Alm disso, elas, quando bem distribudas no traado urbano,
oferecem colorido e plasticidade ao meio urbano. A arborizao das vias
pblicas, alm da atenuao de rudos, da fixao e reteno do p, da
reoxigenao do ar (como as reas verdes), de oferecer frescura e projetar
sombras, embeleza-as.18Como em tudo o mais que diz com o urbanismo,
tambm aqui no se h de cair no esteticismo gratuito, vazio, cumprindo
ter em mente, na matria, estas palavras de J. M. Alonso Velasco: Sem
suprimir o que possa ter de pitoresco, a vegetao deve empregar-se com
um critrio realista e no-romntico. As rvores, os arbustos, os prados
e as flores devem ser empregados com um critrio racional, destinado
a preencher funo social assinada aos espaos verdes, dentro da qual,
e sem sair-se dela, tero cabimento os diversos critrios decorativos e
de ornamento.19
6. Jardins e parques como componentes da paisagem urbana

13. Osjardins urbanos so mais tipicamente elementos decorativos
e ornamentais das cidades. Os parques tambm exercem essa funo
em grau menor, porque procuram combinar funo de rea verde com
funo de recreao e lazer. No entanto, para que essas funes pos
sam ser desempenhadas com mais intensidade, os parques precisam
ser atraentes em si mesmos e na sua utilizao. Assim, por exemplo, o
Parque Municipal de Belo Horizonte, atraente em si mesmo, j no o
em sua utilizao, que, no raro, propicia freqncia que afasta grande
parte da populao. O Parque do Ibirapuera em So Paulo j concilia, em
grau bastante satisfatrio, os dois requisitos: atraente em si e em sua
utilizao, como rea de lazer e rea verde com bonitas caractersticas
paisagsticas. Assim, tambm, so o Parque E l Retiro, em Madri; o Green
Park, o Hyde Park e o Regent s Park de Londres.
18. Cf. J. M. Alonso Velasco, Ciudady Espacios Verdes, p. 87.
19. Idem, ibidem, p. 84 onde transcreve nonnas sobre o assunto.
307
14. Os jardins so os enfeites das cidades. So repousantes, quando

bem-cuidados. Constituem imprescindveis componentes das praas.
Uma cidade sem jardim como uma flor despetalada, um corpo sem alma.
As cidades sem jardins, como So Paulo, ficam secas, duras, neurticas.
Agrava essa ausncia o mau gosto de fazer praas cncretadas, como a
Praa Roosevelt em So Paulo, que deixou de ser praa, para passar a ser
uma construo onde existia uma, ou mesmo como a Praa da S/lvis
Bevilqua, feita de patamares de concreto, com canteiros em monstruosas
escadarias, ainda que as cascatas artificiais, quedas e jorros de gua
suavizem um pouco a secura do lugar. S faltou, para completar a cari
catura, plantar nela vegetao e flores plsticas, recendendo e exalando
infinita tristeza - que nada to triste como uma flor de plstico.
III
D a s F a c h a d a s A r q u it e t n ic a s
7. Seu compromisso com a paisagem urbana

15. Fachada qualquer das faces externas de uma edificao, quer
seja edificao principal, quer seja complementar, como torres, caixas
dgua, chamins ou similares.20Fachada principal qualquer fachada
voltada para logradouro pblico.21As fachadas tm considervel compro
misso com a paisagem urbana, quer fiquem voltadas para os logradouros
pblicos ou para o interior do lote.
16. A legislao, por essa razo, costuma exigir tratamento arquite
tnico e acabamento adequado das fachadas dos edifcios, especialmente
das principais.22 Seria, no entanto, de desejar que o exame dos projetos
arquitetnicos levasse em considerao no apenas o tratamento da fa
chada em si, mas tambm sua harmonia com o conjunto das edificaes
prximas. certo que a questo esttica da paisagem urbana, quanto aos
edifcios, no se limitar ao tratamento arquitetnico das fachadas, mas
s caractersticas gerais dos prprios edifcios, multiplicidade de seus
aspectos, sobretudo a variedade de colorido, sua sobriedade, cortada aqui
e ali com cores mais vivas.
8. Restries ao direito de construir e esttica das construes
17. A definio do modelo de assentamento urbano permite a inter
veno da Municipalidade no sentido de impor s construes tipos ade
20. Cf. Lei 14.223, de 26.9.2006, do Municpio de So Paulo, art. 6a, IX.
21. Cf. Decreto 15.364, de 28.9.1978, do Municpio de So Paulo, art. 2a, XI.
22. Cf. Lei 8.266/1975 (Cdigo de Edificaes), do Municpio de So Paulo, art. 14,
que foi revogada pela Lei 11.228/1992 (Cdigo de Obras e Edificaes), como j vimos,
que no se preocupa com o assunto.
308
quados paisagem urbana. verdade que esse um aspecto que no tem

merecido a devida ateno dos Poderes Pblicos, entre ns. Aprovam-se
projetos e plantas de edificaes, no mais das vezes, sem a preocupao
de verificar se se harmonizam com a paisagem natural ou com a paisagem
urbana j existente; e, ento, aparecem edifcios em desarmonia com
outros que os rodeiam, com o qu no se formam conjuntos paisagsticos
dignos de preservao futura, afetando a cidade no presente.
18. uma situao inversa que j dominou no urbanismo, que
outrora se preocupava mais com esse assunto, a ponto de a autoridade
construir integralmente conjunto arquitetnico {Place des Vosges, Paris),
ou construir as fechadas dos prdios (Place de la Concorde, Paris), ou
fornecer o desenho, o projeto, das fachadas dos prdios (m eRoyale, Pa
ris), ou estabelecer a regulamentao esttica do projeto das fachadas
dos prdios (rue de Rivoli, Paris),23 ou como em Jerusalm, para a qual
a legislao impe manter o estilo histrico de casas e edificaes com
fachadas de pedras.
9. Edifcios pblicos e paisagem urbana

19. Os edifcios pblicos, ou os de instituies sociais ou religiosas,
sempre marcaram a paisagem urbana. Foram os palcios governamentais,
os fruns, as cadeias, construdos em praas ou lugares de destaque, que
chamavam - e ainda chamam - a ateno por seu porte arquitetnico
solene, majestoso. E essa caracterstica paisagstica urbana dos edifcios
pblicos deveria continuar a ser cultivada-* sem prejuzo, evidentemente,
da funcionalidade e da economicidade da execuo t e obras. Fazer ex
perincia arquitetnica com edifcios pblicos apenas para desenvolver
a imaginao esttica um procedimento desarrazoado, como, no raro,
se tem feito com construes de fruns ou de prdios de Prefeituras no
Interior de So Paulo, edifcios majestosos, muitas vezes em desconformidade com a prpria modstia das cidades em que se localizam,
inteis, s vezes, para o cumprimento de suas finalidades. A adequao
ao meio ambiente urbano ou natural tambm uma condio esttica, no
sentido de harmonizao de conjunto; e a funcionalidade, a adequao
finalidade, outra exigncia dos edifcios pblicos, sem o qu se cair
no esteticismo gratuito, condenvel no urbanismo de hoje.
20. As igrejas, as catedrais, so os edifcios mais marcantes em
qualquer aglomerado urbano. Viaje-se pelo interior do pas, e, em cada
cidade que desponta, o que por primeiro se mostra so as torres dos tem23.
Tais exemplos foram colhidos em Adina Mera, Paisagem urbana e forma da
cidade, Revista de Administrao Municipal 78/325-326.
309
pios catlicos, situados em ponto estratgico, pra dominar a paisagem

urbana. De quando em quando, uma capelinha mais modesta d um toque
de ternura nessa paisagem.
IV
- M
o b il i r io
U rbano
10. Conceito, caractersticas e classificao

21. Mobilirio urbano so elementos de escala microarquitetnica
integrantes do espao urbano e que devem satisfazer os seguintes requi
sitos: I - ser complementares das funes urbanas; II-e s ta r localizados
em espaos pblicos; III - estar disseminados no tecido urbano com rea
de influncia restrita.24 So, pois, elementos integrantes da paisagem
urbana, que ho de merecer regulamentao adequada na legislao
urbanstica; e, realmente, so o componente da paisagem urbana que
tem sido objeto de tratamento legal mais minucioso, especialmente na
parte referente publicidade.
22. O mobilirio urbano pode agrupar-se nas seguintes classes: I anncios; II - elementos de sinalizao urbana; IH - elementos aparentes
da infra-estrutura urbana; IV - servios de comodidade pblica.
A cada um desses grupos dedicaremos um dos itens subseqentes.
11. Anncios, painis e cartazes
23. Como dissemos antes, este o aspecto do mobilirio urbano
que mais tem recebido regulamentao jurdica. Em 1978 o Municpio
da Capital Paulista criou a Comisso de Proteo Paisagem Urbana
(CPPU), destinada basicamente a ordenar a matria em vista da esttica
da cidade o que revela preocupao que h muito no se encontrava
24. Essa a definio que d ao mobilirio urbano a Lei 1.096/1978, do Municpio
de Campos do Jordo, em seu art. 30. Essa a lei que deu mais amplo desenvolvimento
ao assunto, razo por que ela constituir a base de nossas consideraes, aqui. O Decreto
26.452/1988, do Municpio de So Paulo, considera mobilirio urbano todo objeto ou
pequena construo integrante da paisagem urbana, de natureza utilitria ou de interesse
urbanstico, tais como: abrigos, bancos, barracas, cabinas, caixas de correio, defensas,
esculturas, floreiras, lixeiras, luminrias, quiosques, relgios e similares.
Melhor esse conceito do que o do art. 6a, VIU, da Lei 14.223/2006, do Municpio
de So Paulo: mobilirio urbano o conjunto de elementos que podem ocupar o espao
pblico, implantados, direta ou indiretamente, pela Administrao Municipal, com as se
guintes funes urbansticas: a) circulao e transportes; b) ornamentao da paisagem e
ambientao urbana; c) descanso e lazer; d) servio de utilidade pblica; e) comunicao
e publicidade; f) atividade comercial; g) acessrios infra-estrutura.
310
na cogitao do Poder Pblico, que, em verdade, cuidava da regulamen

tao de anncios mais preocupado com sua renda tributria, atravs da
cobrana das taxas de licena, que com o aspecto urbanstico. Por isso
so dignos de referncia os dois primeiros considerando, com que o Pre
feito Olavo Egydio Setbal fundamentou o Decreto 15.186, de 1.8.1978,
mediante o qual criou aquele rgo.
Ditos consideranda constatam que o desenvolvimento desordena
do de anncios de publicidade na paisagem urbana ocasiona evidentes
prejuzos esttica da cidade e segurana dos muncipes, e realam
a convenincia de assegurar a disposio equilibrada dos anncios, em
harmonia com as mensagens transmitidas* e, como se trata tambm de
problema tcnico, o terceiro considerando justifica a necessidade da
criao de um rgo permanente com atribuies especiais constante
atualizao da legislao especfica, em harmonia com as novas exign
cias tcnicas e a realidade prtica. Com isso, criou-se aquela Comisso
junto Secretaria da Habitao e Desenvolvimento Urbano (SEHAB) do
Municpio, com atribuies no setor. Pena que no se lhe tenham dado
competncias mais amplas, para abranger a problemtica da proteo
paisagem urbana em todos os seus mltiplos aspectos, ainda que se
tivesse que dar-lhe outra estrutura.
24. Logo depois expediu-se tambm o Decreto 15.364, de 28.9.1978,
regulamentando o art. 22, IV, da Lei 7.805/1972, que determinou se
estabelecessem, por ato do Executivo Municipal, as normas aplicveis
s diferentes categorias de uso e s diferentes zonas de uso pertinentes
permisso ou restrio para colocao de cartazes, letreiros, placast
tabuletas, anncios, quadros luminosos ou similares, em qualquer pon
to visvel da via pblica. Vigora hoje, a Lei 14.223, de 26.9.2006, que
dispe sobre os elementos que compem a paisagem urbana, visando
ao atendimento do interesse pblico, em consonncia com os direitos
fundamentais da pessoa humana e as necessidades de conforto ambiental,
com a melhoria da qualidade da vida urbana, assegurando, entre outros,.
os seguintes: bem-estar esttico, cultural e ambiental da populao;
segurana das edificaes; valorizao do ambiente natural e constru
do; percepo e compreenso dos elementos referenciais da paisagem;
preservao da memria cultural etc. A lei se dedica especialmente
ordenao dos anncios e, pela primeira vez, com a eficcia de manter
e preservar a cidade limpa.
25. Para ela (art. 6Q, I), anncio qualquer veculo de comunicao
visual, presente na paisagem visvel do logradouro pblico, composto de
rea de exposio e estrutura, exceto nomes, smbolos, entalhes, relevos
ou logotipos integrados fachada; logomarcas, quando veiculadas nos
equipamentos prprios de mobilirio urbano; denominaes de prdios
e condomnios; referncias que indiquem lotao, capacidade, ou reco
mendem cautela ou indiquem perigo, desde que sem qualquer legenda,
311
dstico ou desenho de valor publicitrio; comunicaes institucionais

(sinalizao de trnsito, de orientao, de denominao de logradouros)
etc. (art. 72). Em suma, anncios so quaisquer veculos de comunicao
visual, presentes na paisagem. Podem ser constitudos de signos literais
ou numricos, de imagens ou desenhos, em preto e branco ou em cores,
apresentados em conjunto ou isoladamente nos logradouros pblicos ou
em qualquer ponto visvel destes.25 Os anncios no podem prejudicar
a visualizao de bens e imveis significativos (os de interesse cultural,
p. ex.), nem a visibilidade da sinalizao de trnsito ou outro sinal de
comunicao institucional, destinado a orientar o publico, bem como a
numerao imobiliria e a denominao dos logradouros, nem a insolao
e aerao de edificaes. Essas regras se extraem dos arts. 9S e 10 da
citada lei paulistana, mas servem de orientao geral porque bem se v
que se fundamentam em critrio de razoabilidade inequvoca.
26.
Os anncios so expostos em suportes que se apresentam de
vrias maneiras: fachadas,placas, tabuletas,faixas, toldos, dispositivos
luminosos, painis e cartazes.
Painis e cartazes so apenas dois modos pelos quais se expe a
comunicao visual chamada anncios no-luminosos, como as placas,
tabuletas, faixas, toldos etc., que, por isso mesmo, podem ter o tratamento
legal daqueles. O painel caracteriza-se por se constituir de materiais que,
expostos por longo perodo de tempo, no sofrem deteriorao fsica
substancial, e por ser de baixa rotatividade de mensagem e reduzido n
25.
As leis orgnicas dos Municpios conferem competncia a estes para re
gulamentar, autorizar efiscalizar a afixao de cartazes e anncios, bem como a utilizao
de quaisquer outros meios de publicidade e propaganda nos locais sujeitos ao poder de
polcia municipal Mesmo quando a lei orgnica no o faa, ess competncia municipal,
por fora do art. 3 0 ,1, da CF de 1988, por se tratar de assunto de interesse local.
Jurisprudncia: Afixao de painis de propaganda - Poder de polcia do Municpio
em defesa da esttica da cidadeAo cominatria-Procedncia-Recurso extraordinrio
indeferido -Agravo no provido (STF, AI 32.760, rel. Min. Pedro Chaves). Manteve-se,
a, o acrdo da 2aC. Civil do TASP, relatado pelo ento Juiz desse Tribunal, Hely Lopes
Meirelles, que trazia a seguinte ementa:
Proteo esttica da cidadeAfixao de anncios Falta de autorizao da Pre
feitura Ao cominatria procedente para a retirada de painel de propaganda. Cabe ao
Municpio a proteo esttica da cidade, e para tanto pode e deve policiar a afixao de
anncios no permetro urbano e seus arredores.
A publicidade urbana, abrangendo os painis e letreiros expostos ao pblico sob
qualquer modalidade, assunto de peculiar interesse do Municpio, e, como tal, fica su
jeita regulamentao e autorizao da Prefeitura.
A ao cominatria adequada para o Poder Pblico compelir o particular a des
fazer painel de propaganda afixado sem autorizao municipal, ainda que localizado na
propriedade privada.
A multa fixada pelo autor, na inicial da ao cominatria, no pode ser reduzida
pelo juiz, desde que estabelecida sem abuso de direito (cf. RTJ 37/521).
312
mero de exemplares.26O cartaz, ao contrrio, constitudo por materiais

que, expostos por curtos perodos de tempo, sofrem deteriorao fsica
substancial, sendo de alta rotatividade de mensagem e elevado nmero
de exemplares.27 Cartaz-mwal (outdoor) o anncio composto de vrias
folhas de papel afixadas em quadros prprios.28
27.
A classificao dos anncios fundamenta-se na natureza da
mensagem que transmitem, na sua luminosidade, na mobilidade, na du
rabilidade e na simplicidade.
Quanto natureza da mensagem que transmitem, os anncios podem
ser indicativos, publicitrios e cooperativos ou especiais. Indicativos so
os que contm apenas a identificao da atividade exercida no mvel
ou imvel em que esto instalados, ou a propriedade deste (exemplo:
Banco, Bar e Restaurante, Padaria, Drogaria). Publicitrio o
anncio que comunica qualquer mensagem de propaganda, sem carter
indicativo (exemplo: Tome Cafiaspirin, Guaran o refrigerante
ideal etc.). Cooperativo ou especial o anncio que transmite mensagem
indicativa associada mensagem de propaganda, em geral, com finalidade
cultural, eleitoral, educativa ou imobiliria (aluga-se, vende-se). ,
pois, uma combinao dos dois tipos anteriores.
Quanto luminosidade, os anncios so luminosos e no-luminosos.
Luminosos so os anncios cuja mensagem obtida por meio de emis
so de luz oriunda de dispositivo luminoso prprio.29 No-luminosos
so os anncios cuja mensagem transmitida por meio de painis ou
cartazes.
Quanto mobilidade, os anncios sofixos ou mveis. Fixos so os
anncios cujo suporte permanece estvel em algum lugar. Mveis so
os anncios transportveis por pessoas no ato mesmo da transmisso
da mensagem.
Quanto durabilidade, os anncios so permanentes ou provis
rios. Na verdade, a mensagem que permanente ou provisria, no a
afixao do anncio. A mensagem que se deseja que dure exposta em
material que suporte perodo mais extenso. A mensagem provisria
exposta em material perecvel, como pano, percalina, papel, papelo etc.,
que contenha inscries do tipo vende-se, aluga-se, liquidao,
precisa-se de empregados, com prazo de exposio por tempo curto
- ainda que, s vezes, essas mensagens sejam apresentadas em material
durvel, como tbua.
26. Cf. Decreto 15.364/1978, do Municpio de So Paulo, art. 4a, 2a, a.
27. Idem, art. 4a, 2a, b.
28.- Cf. Prefeitura do Municpio de So Paulo, So Paulo/Cadastro de Anncios,
Glossrio 24, p. 14.
29. Cf. Decreto 15.364/1978, art 4, Ia
313
28. Os anncios podem ser submetidos a restries de vrias ordens,

em relao zona de uso como em relao ao local de sua exposio,
relativamente a imvel edificado ou a imvel no-edificado. Disso de
correm os conceitos de quota de anncio, recuo de anncio, rea de
exposio do anncio, visibilidade do anncio, altura do anncio
Quota de anncio o coeficiente que, multiplicado pela soma ex
pressa em metros das testadas do lote onde se situa o anncio, possibilita
obter a rea total mxima do anncio permitida, expressa em metros
quadrados. Recuo de anncio a menor distancia existente entre um
anncio e qualquer divisa do imvel onde se localiza. rea de exposio
do anncio a superfcie de exposio de uma face do anncio. Visibili
dade do anncio a possibilidade de avistar-se um anncio de qualquer
ponto de um logradouro pblico. Altura do anncio a altura, em relao
ao imvel, permitida para a colocao do anncio.
So todas situaes que a lei deve prever e o regulamento deve or
denar pormenorizadamente.
29. As restries podem chegar proibio de anncios em determi
nadas zonas de uso, em determinados locais, logradouros, objetos etc.
Tudo depende das peculiaridades de cada cidade. Mas, em geral, so
proibidos anncios, em qualquer zona, nos seguintes casos: (a) ao longo
das vias de trfego de elevado nvel (vias expressas); (b) nos monu
mentos pblicos e em suas proximidades, de modo a no prejudicar sua
visibilidade (dos monumentos); (c) nos bens e locais tombados e em
suas proximidades, de modo a no prejudicar sua visibilidade; (d) nas
pontes, viadutos, passarelas; (e) sobre as rvores de vias pblicas; (f)
sobre postes, torres ou qualquer estrutura destinada a suportar as redes
areas dos meios de comunicao e de energia eltrica; (g) em qualquer
parte dos cemitrios; (h) nas proximidades de semforos, sempre que
possam confundir sua viso ou interpretao.31
Tambm so proibidos anncios publicitrios luminosos em zonas
estritamente residenciais.
30. Por tudo isso que a colocao de anncios na paisagem urbana
fica sujeita ao controle da Prefeitura, que disciplina sua explorao e uti
lizao, sua forma de apresentao, sua dimenso, sua posio (quota,
recuo, altura etc.), exigindo-se que seu projeto seja aprovado pelo r
go competente e sua explorao ou utilizao dependentes de prvia
autorizao municipal, que examinaremos mais devagar, noutro lugar
desta obra. Seria bom que nesse controle se inclusse tambm o da lin
30. So conceitos que se encontram no decreto citado acima, art 22.
31. Cf. Lei 5.042/1976, de Santo Andr, art 52; Lei 1.096/1978, de Campos do
Jordo, arts. 35 e ss.
314
guagem dos anncios, a fim de que a lngua no seja to maltratada por

eles, como acontece com freqncia.
12, Elementos de sinalizao urbana

31. Os elementos de sinalizao urbana, que no devem ser confun
didos com anncios indicativos, so constitudos de: (a) sinalizao de
trnsito; (b) nomenclatura de logradouros pblicos; (c) numerao de
edificaes; (d) informaes cartogrficas da cidade.
32. A sinalizao de trnsito classifica-se em sinalizao de advertn
cia,>sinalizao indicativa e sinalizao de regulamentao?2
A. sinalizao de advertncia a que chama a ateno para alguma
caracterstica especfica, eventual ou permanente, das vias pblicas, e
dever obedecer s normas e modelos indicados pelo Conselho Nacional
de Trnsito e por manual do Departamento de Estradas de Rodagem do
Estado.
A sinalizao indicativa a que visa a mostrar destinos, distncias,
pontos de interesse pblico ou de referncia turstica etc.
A sinalizao de regulamentao a que efetiva a aplicao de
leis, regulamentos e convenes sobre trnsito, de qe os semforos
constituem o exemplo mais caracterstico, assim como os sinais de mo
e contramo, de estacionamento, de cruzamento, de Pare etc. Ho de
obedecer s normas e modelos convencionados pelo Conselho Nacional
de Trnsito e indicados no manual de sinalizao do Departamento Es
tadual de Estradas de Rodagem.
Todas essas sinalizaes, contudo, ficam sujeitas ordenao do
rgo competente da Prefeitura quanto ao local de fixao e, em alguns
casos, altura, pois as leis orgnicas dos Municpios, de fato, incluem na
competncia destes sinalizar as vias urbanas e as estradas municipais,
bem como regulamentar e fiscalizar sua utilizao. Isso vale, alis,
para toda a sinalizao urbana que estamos estudando neste pargrafo,
no apenas para a sinalizao do trnsito a respeito da qual, por outro
lado, h a interferncia de normas e rgos federais (Cdigo de Trnsito
Brasileiro e Conselho Nacional de Trnsito).
33. A nomenclatura dos logradouros outro tipo de sinalizao
urbana de real importncia para a orientao da populao. Por isso,
deveria ser o mais clara possvel, o que muitas vezes no ocorre. Muitos
32.
A propsito dos elementos de sinalizao urbana em geral e da sinalizao do
trnsito em particular, cf. Lei 1.096/1978, do Municpio de Campos do Jordo, arts. 46 e
ss., que foi a que mais minuciosamente disciplinou sua ordenao na paisagem urbana,.
315
e muitos logradouros pblicos tm seus nomes ocultos em rvores e

sebes isso quando no ocorre de as placas de nomes estarem to dis
tantes umas das outras que o transeunte no as encontra ou as encontra
com grande dificuldade.
As leis orgnicas dos Municpios indicam que a denominao dos
logradouros pblicos seja dada por ato do prefeito (LOM/SP, por exem
plo, art. 70, XI), enquanto a alterao da denominao seja feita por lei
municipal (art. 13, XVH). Mas h tambm casos em que se dispe que
tanto a denominao como a alterao sejam feitas por lei (LOM/Diadema/SP, art. 17, XIX). Outras no indicam expressamente a competn
cia -- caso em que, pela natureza concreta do ato, cabem ao Prefeito a
denominao como sua alterao.
, i
Algumas leis como a do Rio de Janeiro estabelecem normas
sobre a escolha de novos nomes para os logradouros pblicos, tais co
mo a adoo de: (1) nomes de brasileiros j falecidos que se tenham
distinguido (a) em virtude de relevantes servios prestados ao Pas, ao
Estado e ao Municpio; (b) por sua cultura e projeo em qualquer ramo
do saber humano; (c) pela prtica de atos hericos e edificantes; (2) nomes
curtos, eufnicos e de fcil pronncia, tirados da Histria, Geografia,
Flora, Fauna e Folclore do Brasil ou de outros pases, e da Mitologia
Clssica; (3) nomes curtos, eufnicos e d fcil pronncia, extrados da
Bblia Sagrada, datas e santos de calendrios religiosos; (4) datas de
significao especial para a Histria do Brasil ou Universal; (5) nomes
de personalidades estrangeiras com. ntida e indiscutvel projeo; (6)
acrescentem-se a estes: nomes de tribos indgenas do Brasil, ou de ndios
que se tomaram conhecidos por qualquer motivo relevante; nomes de
personagens de romances que se tomaram populares (Iracema, Peri).
Prev-se, ainda, que os nomes de pessoas devero conter o mnimo
indispensvel sua imediata identificao (inclusive ttulo), dando-se
preferncia aos nomes de duas palavras. Por outro lado, uma prtica
recomendvel a que determina que na aplicao das denominaes
seja observada, tanto quanto possvel, a concordncia de nome com o
ambiente local, bem como a de que os nomes de um mesmo gnero ou
regio sejam, sempre que possvel, grupados em ruas prximas. Os nomes
mais expressivos sero usados nos logradouros mais importantes.
Em So Paulo essas ltimas recomendaes so observadas. Assim,
no Jardim Europa encontramos logradouros com nomes dos pases eu
ropeus; no Jardim Paulista, nomes de cidades do Estado de So Paulo.
No Jabaquara h uma vila com nomes de rvores; em Vila Prudente
existe a Vila Bela, cujas ruas e avenidas tm nomes de flores. Em Vila
Ema as ruas e avenidas tm nomes de pssaros. Na Lapa a Vila Romana
homenageia as personalidades de Roma em suas ruas e praas (Cato,
316
Comlia, Tito, Cllia, Aurlia, Fbia, Marco Aurlio, Cludio, Graco,

Spartaco e outros).
34.
Outro tipo de sinalizao urbana indispensvel da numerao
das edificaes. Todas as edificaes devero ser numeradas do modo
mais claro e ordenado possvel, a fim de ser de fcil localizao, orien
tao e rpida identificao. Deve-se, pois, determinar a colocao de
placa de numerao oficial, em lugar visvelj no muro de alinhamento, na
fachada ou em qualquer parte entre o muro de alinhamento e a fachada,
para a caracterizao fsica da edificao no logradouro. A colocao da
placa no h de ser nem muito alta, nem muito baixa. altura de 2,5m
acima da soleira do alinhamento e no mximo a uma distncia de lOm
em relao ao alinhamento.
De outro lado, a numerao, que dever ser sempre mediante pla
ca oficial, precisa seguir uma sistemtica uniforme e uma seqncia
ordenada, para no gerar confuso. Uma regra adequada consiste em
distribuir os nmeros que correspondam distncia, em metros, entre
o incio do logradouro e o centro da testada do imvel, com pequena
variao possvel. Essa distncia dever ser medida, para os imveis
de cada lado, a partir da interseo do alinhamento respectivo com os
mais prximos alinhamentos do logradouro de origem; para os imveis
situados direita de quem percorrer o logradouro do incio para o fim
sero distribudos os nmeros pares, e para os imveis do outro lado, os
nmeros mpares; nas praas e largos a numerao dever orientar-se no
sentido do seu maior eixo, tomando-se para incio a extremidade desde o
eixo mais prximo da rua principal de penetrao. necessrio, tambm,
para a boa orientao, definir um modo uniforme para o incio das ruas.
A sugesto cabvel a de dar como incio a extremidade mais prxima
do centro da cidade, como em So Paulo em regra, ou o centro do bairro
que se caracterize como unidade urbana bem definida.33
Outro critrio que se adota o de utilizar placas de ferro esmaltado
com algarismos brancos e fundo azul escuro para as edificaes em
logradouros pblicos e fundo vermelho para os logradouros ainda no
oficializados, ditos particulares.
A afixao obrigatria da placa de numerao na edificao consti
tui uma limitao propriedade, que, pela sua pequena dimenso e seu
grande benefcio ao prprio proprietrio, jamais gerou a necessidade
de examinar sua natureza. E no vamos faz-lo aqui, tambm, seno
33. As regras do texto so utilizadas especialmente em So Paulo e no Rio de
Janeiro. Neste, aps o Regulamento de Licenciamento e Fiscalizao (art. 80), aprovado
pelo Decreto N 1.077, de 8.7.1968. Outros pases usam a numerao no por metro,
mas por edificao ou entrada de edificao. A numerao por metro tem a vantagem de
definir tambm o comprimento da via.
317
apenas oferecer a idia de que se trata de um tipo de servido pblica,

como tambm o aplaca de denominao de logradouro pblico quando
afixada em prprio privado.
35. Finalmente, mencione-se outro tipo de sinalizao urbana encontrvelnas cidades de grande porte, ou tursticas, que so precisamente
as informaes cartogrficas da cidade.
13. Elem entos aparentes da infra-estrutura urbana
36. Os elementos aparentes da rede de infra-estrutura urbana so
constitudos de: (1) postes da rede de energia eltrica, de iluminao
pblica e telefnica; (2) hidrantes e extintores de incndio.
37. Cada Municpio ordena esses elementos como melhor lhe parecer
e de acordo com a estrutura da cidade e condies financeiras. O que
certo que esses elementos so marcantes na paisagem urbana, influindo
consideravelmente em sua esttica. Belo Horizonte, por exemplo, cidade
bonita, tinha sua paisagem imensamente prejudicada pela posteao de
energia eltrica, de iluminao e de telefones, implantada no meio das
ruas, oferecendo um aspecto desagradvel viso, o que foi sendo cor
rigido pela prtica mais moderna de embutiment subterrneo da fiao
desses servios de utilidade pblica.
Mas, ainda quando tais elementos devam continuar aparentes, seria
muito til ao seu compromisso com a paisagem urbana que fossem de
vidamente desenhados e situados na via pblica, de modo, pelo menos,
a no compromet-la.
14. Servios de comodidade pblica
38. Os servios de comodidade pblica so unidades de pequena
escala, disseminadas no tecido urbano, destinadas a atender ao conforto
pblico, tais como: cabinas telefnicas, caixas de correio, cestos de lixo,
abrigos e pontos de embarque de nibus, parqumetros, bancos de ja r
dim, bebedouros pblicos, postos de informaes, sanitrios pblicos,
bancas de jornais, guaritas, quiosques, relgios etc.
39. A colocao desses servios nos passeios ou em reas pblicas
depende, em relao a uns, de simples autorizao da Prefeitura; a outros,
de implantao por esta. Todos, no entanto, ficam sujeitos ordenao
que ela estabelea, o que dever levar em conta sua influncia na pai
sagem urbana. Por isso, a Prefeitura pode at mesmo exigir aprovao
de projetos especiais em funo das caractersticas da cidade; bem como
definir locais apropriados para a localizao desses servios. E necessrio
318
que se atenda no apenas esttica, mas tambm - e especialmente

fimcionalidade e comodidade de sua utilizao pelo pblico. E possvel
conciliar perfeitamente essas exigncias, para no acontecer a feira
dos tais orelhes, disseminados por So Paulo e outras cidades como
abrigo de aparelho telefnico pblico, muitssimo teis mas, s vezes,
colocados em passeios to estreitos e posio to descmoda que entopem
a passagem de pedestres, que se vem na contingncia de descer ao leito
da rua, para seguir adiante.
Captulo V
Do Regime Jurdico
a Urbanificao
1. Ordenao do solo e urbanificao. I DA URBANIFICAO EM
GERAL: 2. Conceito e formas de urbanificao. 3. Urbanificao
prim ria e urbanificao secundria. 4. Competncia para a disciplina
das urbanificaes. 5. Urbanificao e atividade urbanstica dos particu
lares. 6. Empresas urbanificadoras. I I D O PARCELAMENTO URBA
NSTICO D O SOLO: 7. Conceito, institutos e tipos de parcelamento
do solo . 8. Regime geral do parcelamento urbanstico. 9. Arruamento
e loteamento. 10. Plano de arruamento. 11. Plano de loteamento. 12.
Modificao dos planos de arruamento e loteamento. 13. Loteamentos
ilegais. 14. Desmembramento. 15. Desdobro de lote. 16. Remembramento
ou reparcelamento do solo. III-D O S LOTEAMENTOSFECHADOS:
17. Conceito e natureza. 18. Regime do desenvolvimento urbano condominial. 19. Conflitos de interesse urbanstico.
1. Ordenao do solo e urbanificao

1. Vimos, antes, que a urbanizao um fenmeno espontneo de
crescimento das aglomeraes urbanas em relao com a populao
rural.
Ento, lembramos que parte da doutrina emprega o termo urba
nificao quando quer exprimir a atuao deliberada para criar reas
urbanas novas ou para modificar reas j urbanificadas.
2. A urbanificao , assim, uma forma importante de ordenao
urbanstica do solo, porquanto, diferentemente da urbanizao (fenmeno
espontneo), ela constitui um meio de aplicar os princpios do urbanismo,
a fim de propiciar o desenvolvimento urbano equilibrado, por meio do
beneficiamento do solo bruto ou do rebeneficiamento de solo j urbanificado, carente de renovao.
320
I - D a U k b a n i f ic a o em G e r a l
2. Conceito e formas de urbanificao

3. A urbanificao, pelo visto acima, consiste em toda atividade
deliberada de beneficiamento ou de rebeneficiamento do solo para fins
urbanos, quer criando reas urbanas novas, pelo beneficiamento de solo
ainda no urbanificado, quer modificando solo j urbanificado.
4. Da decorre que a urbanificao assume vrias form as, que se
agrupam numa espcie de urbanificao comum e numa espcie de ur
banificao especial. A primeira realiza-se pelo parcelamento urbanstico
do solo, que se aperfeioa mediante as chamadas urbanificao primria
e urbanificao secundria. A segunda realiza-se por meio da renovao
urbana, da urbanificao prioritria, da urbanificao compulsria, e
outras que sero examinadas no ttulo seguinte, sob a denominao geral
de ordenao de reas de interesse urbanstico especial. Neste captulo,
portanto, s trataremos dos problemas gerais e da urbanificao comum,
embora tambm tratemos do reparcelamento, que no deixa de ser um
tipo de urbanificao especial.
5. Urbanificao primria e urbanificao secundria
5. A legislao e a doutrina urbansticas italianas elaboraram os
conceitos de urbanizao primria e urbanizao secundria, termi
nologia que adotaremos, por serem atividades deliberadas, e em ateno
uniformidade terminolgica (se bem que esse aspecto seja problema
secundrio). So de urbanificao prim ria as obras de armamento,
de espaos para estacionamento, de escoamento de guas pluviais, de
coleta, tratamento e despejo de guas servidas e suas respectivas redes,
de alimentao e distribuio de gua potvel e respectiva rede, de dis
tribuio de energia eltrica e de gs, de colocao de guias e saqetas,
de iluminao pblica, e semelhantes. So de urbanificao secundria
todas as obras que servem para obter o beneficiamento completo do terri
trio, como as de ligao da zona com os servios pblicos, a instalao
de escolas, mercados, praas de esporte, centros sociais, culturais, igrejas
e outros edifcios para servios religiosos, reas verdes, parques etc.1
1.
Cf. Lei Italiana 847, de 29.9.1964, com redao da Lei 865, de 22.10.1971,
art. 4a. Cf., para a doutrina: Giuseppe Spadaccini, Urbanstica, Edilizia, Espropriazioni
negli Ordinamenti Statale e Regionale, p. 233; Federeo Spantigatti, Manual de Derecho
Urbanstico, pp. 192 e ss.; talo di Lorenzo, Diriito Urbanstico, pp. 349 e ss.
DO REGIME JURDICO DA URBANIFICAO
321
6. Pode-se dizer que as obras de urbanificao primria correspon

dem, mais ou menos, quilo que no Direito Brasileiro denominamos
obras e servios de infra-estrutura bsica,2enquanto as de urbanificao
secundria correspondem s obras e servios institucionais, sociais e
recreativos. Deve-se, contudo, ter em mente que o grau de urbanificao
h de variar segundo as necessidades concretas de cada localidade. Cer
tos tipos ou espcies de instalaes de urbanificao podem tomar-se
inteiramente desnecessrios em determinados Municpios, como, por
exemplo, rede de fornecimento de gs.
4. Competncia para a disciplina das urbnificaes
7. A disciplina jurdica das urbanificaes, do ponto de vista urbans
tico, da competncia dos Municpios, porque se inclui no conceito de
assunto de interesse local. A Unio e os Estados no podem invadir
esse campo de competncia, que exclusivo. Isso no exclui a competn
cia da Unio e dos Estados para dispor no sentido de que, em certas
circunstncias, as obras de urbanificao fiquem na dependncia de sua
aprovao, a fim de atender s exigncias de higiene, sade e segurana
e de normas gerais de direito urbanstico, nos termos do art. 2 4 ,1, e l 2,
da CF. Mas no pode a lei determinar que a aprovao pelo Municpio
depende de anuncia de rgos federais ou estaduais, como faz o art. 14
da Lei 6.766, de 19.12.1979, que dispe sobre o parcelamento do solo
para fins urbanos. As leis federal ou estadual no podem submeter atos
municipais anuncia prvia de rgos estranhos Administrao Mu
nicipal. O que podem exigir que os interessados submetam, tambm,
aprovao e licena de rgos federais ou estaduais seus projetos ou
planos de parcelamento do solo ou de edificao.
5. Urbanificao e atividade urbanstica dos particulares
8. A atividade urbanstica, como vimos, uma funo do Poder P
blico, cabendo, no Brasil, essencialmente ao Municpio. Por isso, quando
se fala em atividade urbanstica dos particulares h de entender-se que
se trata do exerccio de uma funo pblica por particulares. Adverte
Francisco Lliset Borrell, em excelente monografia sobre o assunto, que
2.
Cf. art. 2a, 5e, da Lei 6.766, de 19.12.1979, com a redao da Lei 9.785, de
29.1.1999: Consideram-se infra-estiutura bsica os equipamentos urbanos de escoamento
das guas pluviais, iluminao pblica, redes de esgoto sanitrio e abastecimento de gua
potvel, e de energia eltrica pblica e domiciliar e as vias de circulao pavimentadas
ou no.
322
o direito positivo dos pases ocidentais acolhe atualmente, com signifi

cativa generalidade, a possibilidade de os particulares colaborarem com
a Administrao Pblica, muito ativamente, na transcendental tarefa,
juridicamente diversa, de criao, ampliao e remodelao das cidades.3
O autor chega, nos seus estudos, ao conceito de vicariato urbanstico,
figura segundo a qual o particular ou organizao particular, atuando em
nome prprio, desempenha uma atividade urbanstica em substituio
da Administrao Pblica.4
9.
No Brasil o direito urbanstico est ainda pouco desenvolvido, de
modo que muito cedo para se configurar, aqui, o vicariato urbanstico
nos termos preconizados pelo citado autor espanhol.
A concesso urbanstica, contudo, como forma admitida de vi
cariato urbanstico, poder encontrar campo de aplicao no sistema
brasileiro, como instrumento de outorga, a particulares, de atividade
urbanstica, mormente na execuo de planos ou projetos de reurbanizao ou de renovao urbana elaborados pelas Municipalidades. Em
So Paulo houve uma tentativa de aplicao dessa figura relativamente
renovao urbana de reas da rua Vergueiro; mas o projeto, por outras
razes, no foi adiante.
A concesso urbanstica consiste numa espcie de concesso de
obras pblicas no para a explorao de servio subseqente e ressarci
mento mediante a cobrana de tarifa. Tratar-se-, ento, de uma concesso
pura de obras pblicas, no concesso mista de obras e servios, figura
que desponta na Dogmtica Jurdica ainda muito timidamente. O j citado
Francisco Lliset Borrell d-nos o essencial de sua configurao, quando
preleciona nos termos seguintes: A concesso pura de obra pblica tem
por objeto a transferncia de faculdades prprias da Administrao a
um particular para a execuo de obras de uso e aproveitamento gerais
e de construes destinadas a servios que se achem a cargo do Estado,
Provncia ou Municpios, de cujo custo o concessionrio se integrar no
atravs de tarifas de prestao de servios ou de oferecimento de bens ao
uso pblico, mas atravs da explorao de mais-valias ou subprodutos
da obra mesma.5 o caso, por exemplo, de o Poder Pblico Municipal
3. Francisco Lliset Borrell, La ctividad Urbanstica de los Particulares, p. 24.
Sobre certos aspectos do tema, cf.stambm: Rafael Nasarre Alastmey, Las Urbanizaciones Particulares, 1972; Jos M artin Blanco, Las Urbanizaciones Privadas y su Posible
Configuracin Jurdica, 1973.
4. Francisco Lliset Boirt, La ctividad Urbanstica de los Particulares, pp. 96 e ss.
5. Francisco Lliset Borrell, La ctividad Urbanstica de los Particulares, pp. 236237. Sobre concesses de obras pblicas em geral, pode-se consultar Franco Pellizzer, Le
Concessioni di Opera Pubblica, CaratteriePrincipidi Regime Giuridico, 1990; Giovanni
Leone, Opere Pubbliche tra Applto e Concessione, 1983; Giuseppe Turco Liveri, La
Disciplina dei Lavori Pubblici, 2a ed. (especialmente pp. 65 e ss.).
323
elaborar um plano de reurbanizao ou de renovao urbana de alguma

rea; sendo esta de propriedade privada, ser desapropriada para a exe
cuo do plano execuo, esta, que poder ser feita diretamente pelos
rgos da Prefeitura ou por empresa pblica desta, como a EMURB
(Empresa Municipal de Urbanizao de So Paulo), ou por via de con
cesso; por esta, o concessionrio assume os encargos da execuo do
plano, com o direito de venda de parcelas ou de novas edificaes da rea
urbaniicada. O concessionrio, portanto, cobrir seus custos e ter seus
lucros precisamente com as vendas de lotes ou de edificaes (conforme
os termos do instrumento de concesso) que sobrarem em conseqncia
da execuo do plano de urbanificao da rea delimitada.6No sistema
brasileiro ainda no h regulamentao dessa forma de concesso, como,
de resto, tambm no h na Espanha.7 Da por. que sua aplicao exige
cuidados especiais, para no resvalar para a ilegitimidade, especialmente
tendo-se em mente que o concessionrio somente poder ser escolhido
mediante licitao.
10.
A atividade urbanstica que tradicionalmente exercida por par
ticulares no Brasil a do parcelamento do solo para fin s urbanos. No
esta uma atividade que, entre ns, se desenvolva mediante atuao do
Poder Pblico, salvo quanto execuo de urbanificao de reas para a
execuo de planos de construo de casas populares; mesmo neste caso,
contudo, a atividade urbanstico-construtora constitui empreendimento
que se atribui a empresas privadas ou a empresas de economia mista
ou associao de moradores ou de mutirantes, quando executado pelo
sistema de mutiro.
O parcelamento do solo para fins urbanos em sua forma mais ca
racterstica o loteamento (arruamento e diviso em lotes) - tem sido,
entre ns, uma atividade urbanstica de iniciativa de particulares, es
pecialmente de proprietrios de glebas (pessoas fsicas ou empresas
imobilirias loteadoras). Neste caso, os particulares elaboram e executam
planos urbansticos, de acordo com normas e diretrizes das Prefeituras.
Ainda assim, os particulares, em nome prprio, no interesse prprio e
prpria custa e riscos, estaro exercendo uma atividade que pertence
ao Poder Pblico Municipal - qual seja, a de oferecer condies de
habitabilidade populao urbana. Por isso que os particulares, para
desempenharem licitamente tal atividade, dependem de autorizao
municipal, como veremos adiante, com mais pormenores.
6. Cf., ainda, para mais pormenores sobre o tema, Francisco Lliset BorrelI, La
Actividad Urbanstica de los Particulares, pp. 233 e ss.
7. Cf. Francisco Lliset Borrell, La ctividad Urbanstica de los Particulares, pp.
243, onde postula, de lege ferenda, una regulacin ms detallada de la concesin de
obra pblica, que, como figura jurdica autnoma, no puede menos que cabalgar entre la
concesin de servicio pblico y la contxatacin de obra pblica.
324
6. Empresas urbanificadoras
11. Tem sido comum entre ns a criao de empresa pblica desti
nada ao exerccio da atividade de urbanificao. Foi o que se deu no caso
da construo de Braslia, com a instituio da NOVACAP (Empresa
de Construo da Nova Capital). o que ocorre em So Paulo com a
EMURB, criada pela Lei 7.670, de 24.11. i 971, e em So Bernardo do
Campo com a PRO-SBC (Lei 2.052, d 6.7.1973, extinta), com a finali
dade de elaborao e execuo de planos de urbanificao.
12. Trata-se de empresas pblicas no com a finalidade de explorar
atividades econmicas, mas com a atribuio de executar obras pblicas.
No resta mais a dvida que foi suscitada em face da Constituio revo
gada quanto a saber se, nos termos do seu art. 170, 2fi, era possvel criar
empresas pblicas para a execuo de obras pblicas. Dvida, de resto,
infundada, porque aquela Constituio mesma j autorizava a distino
entre empresas estatais destinadas a explorar atividades econmicas e
empresas estatais destinadas execuo de servios pblicos. A Cons
tituio de 1988 definiu melhor a questo, admitindo expressamente a
explorao de servios pblicos por empresas de controle estatal (art.
21,
XI).
A questo resume-se apenas no seguinte: o Poder Pblico poder
executar os servios de utilidade pblica diretamente, por meio de
empresas sob seu controle ou por concesso, autorizao ou permisso
a particulares; mas, se quiser explorar atividade econmica, ter que
faz-lo por empresas pblicas ou sociedades de economia mista (CF,
art. 173 e seu l fi).
I I - D o P a r c e l a m e n t o U r b a n st ic o
do
S o lo
7. Conceito, institutos e tipos de uparcelamento do solo

13.
Parcelamento urbanstico do solo o processo de urbanificao
de uma gleba, mediante sua diviso ou rediviso em parcelas destinadas
ao exerccio das funes elementares urbansticas. Importa mudana
das dimenses ou confrontaes dos imveis para fins de urbanificao.
Gleba a rea de terra que no foi ainda objeto de arruamento ou de lo
teamento. Falamos em parcelamento urbanstico do solo para distingui-lo
do parcelamento da terra para fins rurais, que assunto do direito agrrio,
enquanto aquele de direito urbanstico e de direito civil.
325
14. O parcelamento urbanstico do solo caracteriza-se por vrios

tipos de operaes materiais juridicamente reguladas,8 que consistem
na execuo de planos de arruamento, planos de loteamento, em des
membramentos, em desdobro de lotes ou, ainda, em reparcelamento.
Da decorrem os institutos que do configurao instituio do parce
lamento, que so: o arruamento, o loteamento, o desmembramento, o
desdobro de lote e o reparcelamento.
8. Regime geral do parcelamento urbanstico

15. O parcelamento urbanstico do solo, em todas as suas formas,
sujeita-se s normas urbansticas estabelecidas na legislao municipal.9
Esse regime jurdico do parcelamento contm regras gerais aplicveis
a todos os seus institutos, e outras especficas a cada um deles. Aqui,
destacaremos as regras gerais desse regime, e depois, sucessivamente,
examinaremos o regime que configura cada um dos institutos do par
celamento.
16. O parcelamento poder verificar-se na zona urbana como na
zona rural. No primeiro caso pode manifestar-se em qualquer de suas
formas (arruamento, loteamento, desmembramento ou desdobro de lote),
e o respectivo plano e plantas ficam sujeitos aprovao da Prefeitura,
ouvidas, quanto ao que lhes disser respeito, as autoridades sanitrias, mi
8. Cf. in Pontes de Miranda, Tratado de Direito Privado Parte Especial, t. XIH,
p. 8, a distino entre parcelamento material e parcelamentojurdico: de toda impor
tncia distinguirem-se o parcelamento (ou loteamento) material e o parcelamento (ou
loteamento)jurdico, que, de regra, supe aquele. parcelamento material o que se faz,
precisamente, ou no, na imagem da coisa (planta, delimitao), ainda sem se fazer na
coisa. Donde existir, ainda no plano material, execuo da parcelao material que no
foi jurdica. Exemplo: se tenho a fazenda A e vendi terreno de 500m por outros 500m,
com testada para a estrada tal e limite, pelo lado esquerdo, com a fazenda de B , eu e o
. comprador no conhecemos5o que negociamos, mas sabemos que podemos a todo mo
mento conhec-lo. Isso o bastante paia ns e para o Registro de Imveis, onde se tomar
jurdica a parcelao. Cf. tambm Wilson de Souza Campos Batalha, Loteamentos e
Condomnios, 1.1, p. 238: Destarte, a simples operao de fato, orientada pelos requisitos
tcnicos daAgrimensura, se converte em operao jurdica, atendidas as exigncias legais
e regulamentares. E o todo, para os efeitos de direito, cinde-se em partes autnomas,
viveis, com possibilidade de existncia prpria e separada; cada lote no mais serpars
fundi, mas novo fundus, incidindo, desde ento, a legislao especfica.
9. Jurisprudncia: Inscrio de loteamento no Registro de Imveis, sem prvia
aprovao de Municipalidade. Tanto a rea urbana, como a urbanizvel, do peculiar
interesse do Municpio, situando-se, desse modo, dentro de sua competncia (art. 28, II, da
CF de 1946). Em conseqncia, fica sujeita s normas do Cdigo de Obras e Urbanismo
(STF, rel. Min. Djaci Falco, i?71/47/670; cf. tambm RTJ 50/211). Cumpre, entretanto,
notar que o loteamento est tambm sujeito lei civil, aspecto que de competncia da
Unio, como veremos a seu tempo.
326
litares e - desde que se trate de rea total ou parcialmente florestada as

autoridades florestais.10 O parcelamento fora do permetro urbano, des
tinado expanso residencial e comercial, implantao de indstrias,
kformao de ncleos urbanos ou formao de stios de recreio, alm
da necessidade de obedincia s condies gerais de urbanificao esta
belecidas pela Prefeitura Municipal em que estiver localizado o imvel
rural, depender, ainda, de prvia aprovao do respectivo projeto pelo
INCRA (Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria). Para
ser aprovado, o projeto dever referir-se a rea que: I por suas carac
tersticas e pelo desenvolvimento da sede municipal j seja considerada
urbana, de expanso urbana ou de urbanizao especfica, assim defini
das pelo plano diretor ou aprovadas por le municipal, conforme o art.
3fi, caput, da Lei 6.766/1979, com a redao dada pela Lei 9.785/1999;
II - seja oficialmente declarada zona de turismo ou caracterizada como
de estncia hidromineral ou balneria; III - comprovadamente, tenha
perdido suas caractersticas produtivas, tomando antieconmico seu
aproveitamento agrcola; comprovao que ser feita pelo proprietrio
ou pela Municipalidade em circunstanciado laudo, assinado por tcnico
habilitado, cabendo ao INCRA a constatao de sua veracidade.11
17. A legislao urbanstica municipal probe, em regra, o parcela
mento do solo em terrenos baixos, alagadios e sujeitos a inundaes,
antes das providncias para assegurar-lhes o escoamento das guas, bem
como o parcelamento de terrenos que tenham sido aterrados com ma
teriais nocivos sade pblica, sem que sejam previamente saneados, e
tambm de terrenos com declividade igual ou superior a 30%.12
9. Arruamento e loteamento
18. Arruamento e loteamento so institutos diversos, ainda que
ambos constituam modalidades de parcelamento do solo, como tambm
o so o desmembramento e o desdobro de lote. So institutos conexos,
sendo que o loteamento pressupe sempre o arruamento.
19. Arruamento a diviso do solo mediante a abertura de vias de
circulao e a formao de quadras entre elas. Desse conceito decorre
10. Cf. Decreto-lei 58/1937, art 1, ls, com a redao dada pela Lei 4.778/1965, cuja
vigncia no parece ter sido afetada pela Lei 6.766/1979.
11. Cf. Leis (federais) 4.504, de 30.11.1964 (Estatuto da Terra), art 61, 22e 3fi, e 4.947,
de 6.4.1966, art 10; Decreto-lei 57, de 18.11.1966, art 16; Decreto 59.428, de 27.10.1966,
arts. 13, a, 94, I, 95, ls, e 96 e seu pargrafo nico; CTN (Lei 5.172/1966), art 32, 22. C
tambm Lei 6.766/1979, art 53.
12. Cf., como exemplo, Lei 7.805/1972, do Municpio de So Paulo, art 3a, 2S; e Lei
2.662/1976, de Belo Horizonte, art 21. Tambm Lei 6.766/1979, art. 3a, pargrafo nico.
327
que a simples abertura de ruas no basta para definir o armamento, como

instituto do parcelamento do solo. Mesmo a abertura de mais de uma
via de circulao, s por si, no caracteriza armamento. Para que este
se verifique necessrio que ocorram a abertura de vias de circulao e
a formao de quadras.
20. Loteamento a diviso das quadras em lotes com frente para
logradouro pblico, enquanto o arruamento, como visto, consiste no en
quadramento da gleba por sua diviso em quadras. Se se traarem quatro
ruas formando uma quadra, j se pode dizer que houve arruamento; mas
a formao de um lote j no basta para caracterizar o loteamento. Este
um tipo de parcelamento do solo que se configura no retalhamento de
quadras para a formao de unidades edificveis (lotes) com frente para
via oficial de circulao de veculos. O termo refere-se tanto operao
de lotear como ao seu resultado (rea loteada).
21. No se consideram loteamento nem a diviso de um lote maior
em dois menores nem mesmo a diviso de uma quadra em lotes com
o aproveitamento das vias pblicas existentes. No primeiro caso temos
simples desdobro de lote; no segundo, desmembramento. O loteamento
e o desmembramento - anota Hely Lopes Meirelles - constituem modali
dades de parcelamento do solo, mas apresentam caractersticas diversas:
o loteamento meio de urbanizao e s se efetiva por procedimento
voluntrio e formal do proprietrio da gleba, que planeja sua diviso
e a submete aprovao da Prefeitura, para subseqente inscrio no
Registro Imobilirio, transferncia gratuita das reas das vias pblicas
e espaos livres ao Municpio e a alienao dos lotes aos interessados; o
desmembramento apenas repartio da gleba, sem atos de urbanizao,
e tanto pode ocorrer pela vontade do proprietrio (venda, doao etc.)
como por imposio judicial (arrematao, partilha etc.), em ambos os
casos sem qualquer transferncia de rea ao domnio pblico.13
22. Arruamento e loteamento so operaes voluntrias, geralmente
executadas por particulares,14 mas so tambm medidas de interesse
coletivo que no podem efetuar-se seno sob a vigilncia do Poder P
blico, que sobre elas estatui, atravs de normas imperativas, exigindo
que se efetivem mediante planos e plantas aprovados pela Prefeitura
Municipal, ouvidas, quanto ao que lhes disser respeito, as autoridades
13. Direito de Construir, 9a ed, p. 133, e Direito Municipal Brasileiro, 16 ed, pp.
569-510; cf. Lei 6.766/1979, art 2a, Ia e 2% onde d conceitos idnticos de loteamento
e desmembramento.
14. Nada impede que o Poder Pblico execute arruamento e loteamento nos termos
discutidos no texto; mas, em tal caso, no age como loteador, com o fim de transacionar lotes
para obteno de lucro, mas na sua funo prpria de urbanificador, com o objetivo de criar
melhores condies de habitabilida.de, como estatui o art 23, IX, da CF. Em tal situao sua
atuao no se rege pelo sistema da Lei 6.766/1979, mas pelo sistema da Lei 4.380/1964.
328
sanitrias, militares e florestais e, tambm, o INCRA, quando se tratar

de loteamento em reas rurais, consoante j vimos.
23. Como o loteamento, no conceito jurdico desse termo no siste
ma brasileiro, envolve tambm o arruamento, no raro se emprega
a expresso plano de loteamento com a abrangncia do plano de
arruamento, como era exemplo a alnea c do inciso I do art. le do
Decreto-lei 58/1937, quando dizia que do plano de loteamento que a
Lei 6.766/1979 passou a chamar projeto de loteamento (isto : do plano
de todo o processo de loteamento, desde o arruamento at a diviso das
quadras em lotes) - dever constar o programa de desenvolvimento
urbano ou de aproveitamento industrial ou agrcola. Mas o mesmo
decreto-lei separava os dois conceitos no seu art. 1-, 4% ao estatuir que
o plano de loteamento poderia ser modificado quanto aos lotes no com
prometidos e o de arruamento desde que a modificao no prejudicasse
os lotes comprometidos ou definitivamente adquiridos, se a Prefeitura
Municipal aprovasse a modificao. J a Lei 6.766/1979, que substituiu
aquele decreto-lei, no cuida do plano ou projeto de arruamento, em si,
ainda que d boas diretrizes sobre o sistema virio dos loteamentos. So,
porm, dois planos nitidamente diversos, ainda que integrantes de um
processo unitrio de urbanificao de gleba rstica, visando a seu be
neficiamento para tom-la edificveL Dada essa distino, estabelece-se
uma disciplina jurdico-urbanstica especfica para cada um deles, embora
com interferncias mtuas.
24. Finalmente, cabe advertir que o processo de loteamento se
subordina a dois tipos de normas jurdicas: as urbansticas e as civis.
As primeiras so de competncia municipal e visam a assegurar aos lo
teamentos os equipamentos e as condies mnimas de habitabilidade e
conforto, bem como harmoniz-los com o plano diretor do Municpio,
para o correto desenvolvimento urbano; as normas civis so de com
petncia exclusiva da Unio (CF, art. 22,1), que dela se utilizou, editando
o Decreto-lei 58, de 10.12.1937, e seu Regulamento, constante do De
creto 3.079, de 15.9.1938, e Decreto-lei 271, de 28.2.1967 - legislao,
essa, substituda pela Lei 6.766, de 19.12.1979 visando a garantir a
existncia das reas loteveis e assegurar a regularidade das alienaes
dos lotes, para o qu estabeleceu os instrumentos formais necessrios
ao loteamento e os registros convenientes seriedade dessas transaes
imobilirias, sem afetar, e at reforando, os aspectos urbansticos a
cargo da legislao municipal agora, contudo, sujeita observncia
das normas gerais estabelecidas pela Unio, nos termos do art. 2 4 ,1, e
1-, da CF.15Aqui, s nos interessa o aspecto urbanstico do processo de
15.
Cf. Hely Lopes Meirelles, As restries de loteamento e as leis urbansticas
supervenientes, RDA 120/479, reproduzido tambm in Estudos e Pareceres de Direito
329
loteamento, no o civil,16o qnal ser estudado nos dois itens subseqentes

(ns. 10 e 11), dedicados, respectivamente, ao plano de arruamento e ao
plano de loteamento.
25. Antes, porm, de passar a esse estudo, distintamente, cumpre
esclarecer que a legislao sobre parcelamento do solo nos Municpios
adota duas metodologias sobre o processo de loteamento: ora dispe que
se efetive em duas fases, correspondendo a primeira ao plano de arrua
mento, que ser submetido aprovao e autorizao da Prefeitura, e
s aps sua execuo e aceitao por ela se passar segunda fase, com a
apresentao do plano de loteamento (sentido estrito) aprovao e au
torizao da Municipalidade, providenciando o interessado sua inscrio
no Registro Imobilirio; ora estabelece a possibilidade de apresentao de
ambos os planos em conjunto aprovao da Prefeitura, expedindo esta
o correspondente alvar, s vezes, apenas para inscrio do loteamento,
aps o qu ser expedido outro alvar para a execuo dos planos.17No
primeiro sistema existe distino real e formal (instrumental); no segundo
caso mantm-se a distino real numa unidade instrumental. Em qualquer
das hipteses, sempre possvel estudar separadamente o regime jurdico
dos dois planos que integram o processo de loteamento.
10. Plano de arruamento

26. O plano de arruamento constitui manifestao importante do
plano urbanstico municipal (onde haja), no qual se integra e ao qual es
t subordinado; elaborado e executado por particulares, proprietrios
Pblico, vol. II, pp. 437-448; cf. tambm, do mesmo Autor, Direito de Construir, 9a ed., p.
137, e Direito Municipal Brasileiro, 1& ed., pp. 570-571. Diz o pranteado publicista que
o loteamento sujeita-se a clusulas convencionais e a normas legais de duas ordens: civis
e urbansticas (Direito e Construir, 9a ed., p. 134). As normas convencionais, contudo,
no so um terceiro tipo entre o civil e o urbanstico, porque tambm so urbansticas.
Ento, talvez melhor se diria que o loteamento sujeita-se a dois tipos de normas: civis e
urbansticas estas distinguindo-se em legais de competncia municipal e convencionais
estabelecidas no memorial do loteamento, confonne dispe o art. 26, VH, da Lei 6.766/1979,
com carter de simplesmente supletivas da legislao pertinente.
16. Para o estudo do loteamento sob ponto de vista do direito civil, cf. Pontes de Mi
randa, Tratado de Direito Privado Parte Especial, t. XJH, 1955; Wilson de Souza Campos
Batalha, Loteamentos e Condomnios, 1.1, 1953; Toshio Mukai, Alar Caff Alves e Paulo
Jos Villela Lomar, Loteamentos e Desemembramentos Urbanos (Comentrios Nova
Lei de Parcelamento do Solo Urbano, Lei 6.766, de 19.12.1979), 1980; Srgio A. Frazo
do Couto, Manual Terico e Prtico do Parcelamento Urbano, 1981; Marco Aurlio de S.
Viana, Comentrios Lei sobre Parcelamento do Solo Urbano, 1980; Digenes Gasparini,
O Municpio e o Parcelamento do Solo, 1982; Arnaldo Rizzardo, Promessa de Compra e
Venda e Parcelamento do Solo Urbano, Lei 6.766/1979, 3ed.
17. Cf. Lei 7.805/1972 (de So Paulo), art. 10, e Lei 1.095/1978, art. 10, sobre o
primeiro sistema; e Lei 8.328/1975, art. 6a, sobre o segundo.
330
de glebas urbaniiicveis dentro ou fora do permetro urbano, como ur

banificao primria do processo de loteamento de terrenos para fins de
edificao. Seu objetivo fundamental consiste em estabelecer um sistema
de logradouros que proporcione acesso, luz e ar s propriedades lindeiras, permitindo, ao mesmo tempo, que o trfego de veculos se processe
rapidamente e com o mximo de segurana, sem necessidade de muitas
restries18 - logradouros, esses, que tambm servem de canais para
instalao de redes de servios pblicos, areas ou subterrneas (gua,
esgoto, gs, eletricidade, telefone), mas que, alm disso, exercem outra
relevante funo, qual seja, a de procurar estabelecer o equilbrio entre
os dois elementos constitutivos das aglomeraes urbanas: conjunto
edilcio e equipamentos pblicos e sociais.
27. A elaborao do plano de arruamento h de atender s diretrizes
estabelecidas no plano diretor do Municpio, se houver, ou fornecidas,
em cada caso, pela Prefeitura Municipal; diretrizes que, por regra geral,
se referem s: I - caractersticas, dimensionamento e localizao das
zonas de uso, densidade e gabarito das edificaes; II - caractersticas,
dimensionamento e traado de vias de circulao, adequados aos planos e
projetos virios do Municpio e s condies locais; III caractersticas,
dimensionamento e localizao de reas verdes, que no devero ser
admissveis em parcela de terreno que, por sua configurao topogrfica,
apresente declividade acentuada, acima de 15%, por exemplo; IV ca
ractersticas, dimensionamento e localizao de reas institucionais.
O interessado dever requerer essas diretrizes Prefeitura, instruindo
seu pedido com os documentos exigidos na legislao pertinente, que,
geralmente, consistem em: prova de domnio sobre a gleba a arruar;
algumas vias da planta da situao do terreno em determinada escala,
que permita o perfeito reconhecimento e a localizao da rea objeto
do pedido; algumas vias de plante do permetro do terreno em escala
determinada, de que constem orientao magntica, curvas de nvel de
metro em metro, cursos dgua, bosques, partes alagadias, mananciais
etc. E de notar que esse dever de requerer diretrizes para uso do solo
Prefeitura transformou-se em exigncia da Lei 6.766/1979 (art. 6a).
28. O plano de arruamento, assim elaborado, ser apresentado, iso
ladamente ou em conjunto com o plano de loteamento (onde isso seja
admitido), aprovao da Prefeitura Municipal, em tantas vias quantas
forem exigidas (geralmente, quatro vias), devidamente assinado pelo
proprietrio da gleba e por profissional habilitado e, se exigido em
lei, registrado na Municipalidade. Por regra, a repartio da Prefeitura
18.
Cf. Associao Internacional de Administradores Municipais, Planejamento
Urbano, p. 132.
331
competente para o exame e aprovao do plano o Departamento (ou

Servio) de Obras Particulares, ou Departamento de Urbanismo, nos
Municpios mais populosos; nos menores a aprovao cabe ao prprio
Prefeito. O plano, obedecidas as diretrizes fornecidas e demais normas
fixadas pelo rgo de planejamento ou por outro da Prefeitura Municipal,
dever conter os projetos de urbanificao primria, que, atendidas as
peculiaridades locais, consistem, nas Municipalidades mais exigentes,
mais ou menos, no seguinte: I - projeto geral de arruamento, em escala
determinada, incluindo curvas de nvel do terreno de metro em metro, vias
de circulao, quadras, zonas de uso, reas verdes e reas institucionais;
II perfis longitudinais e sees transversais de todas as vias de circu
lao, em escalas horizontais estabelecidas, e com cpias nas formas
que se especificar; III projeto completo do sistema de escoamento
de guas pluviais, indicando e pormenorizando o dimensionamento e
os caimentos de coletores, bocas-de-lobo e demais equipamentos, nas
medidas, normas e padres especificados; IV ~ projeto completo do
sistema de coleta, tratamento e despejo de guas servidas e suas respec
tivas redes, obedecendo s medidas, padres e normas previstos pelos
rgos competentes; V -p ro jeto completo do sistema de alimentao e
distribuio de gua potvel e respectiva rede, obedecendo s medidas,
padres e normas estabelecidos pelos rgos competentes; VI - projeto
de guias, passeios, sarjetas e pavimentao das vias, obedecendo s
medidas, padres e normas estabelecidos pelos rgos competentes; VII
-projeto de arborizao das reas verdes, bem como de arborizao das
vias, definindo as diferentes espcies a serem plantadas, quer nas reas
verdes como nas vias, obedecendo s normas fixadas pela Prefeitura;
VIII projeto de proteo das reas contra eroso, inclusive mediante
preservao da cobertura vegetal existente; IX memoriais descritivos
e justificativos, correspondentes a cada projeto; X - cronograma de
execuo das obras; etc.
29.
O plano de arruamento, pelo visto, compreende dois elementos
bsieos: (a) os espaos livres, destinados s vias de circulao, s reas
verdes e s reas institucionais; (b) as quadras. Tais elementos, com a
diviso das quadras em lotes e respectiva edificao, se transformaro
nos j mencionados elementos constitutivos de qualquer aglomerado
urbano: equipamentos pblicos e sociais e conjuntos edilcios.
As leis urbansticas municipais referentes ao parcelamento do solo
determinam o mnimo de rea que deve ser destinada ao primeiro ele
mento do arruamento, acima indicado. Esse mnimo aproxima-se de 35%
a 40% da gleba arruada. As regras, mais ou menos, so do seguinte teor:
da rea total do plano de arruamento e loteamento sero destinados, no
mnimo: I 20% para vias de circulao; II 15% para reas verdes;
III - 5% para reas institucionais. Mas, quando as diretrizes fixadas pela
332
Prefeitura para determinado arruamento excederem os valores estabe

lecidos na legislao urbanstica para aqueles fins, as reas excedentes
sero declaradas de utilidade pblica para efeito de desapropriao. Se, no
entanto, a juzo do rgo competente da Prefeitura, o espao para vias de
circulao for inferior porcentagem prevista em relao gleba arruada,
a rea necessria para completar essa porcentagem ser adicionada s
reas verdes ou para outro fim, conforme dispuser a lei; nunca, porm,
dever a Prefeitura deixar que a diferena se integre nas quadras como
propriedade privada do arruador.
30.
O projeto do sistema virio do plano de arruamento subordinarse- a normas gerais que imponham sua harmonizao com o plano
virio do Municpio. A observao cotidiana mostra que os arruadores
e loteadores pensam em seu arruamento e loteamento como um projeto
independente, e no como parte da cidade, relacionada com suas ruas,
seus servios pblicos, parques etc.19Por isso, em muitos bairros prove
nientes de processo de loteamento privado nota-se que as vias foram
projetadas sem se atentar para a localizao e a direo das existentes
nas reas circunvizinhas, criando cotovelos e becos sem sada, no
como cul de sac com praa de retomo, que algumas leis admitem para o
interior de quadras, mas como defeito de entroncamento no sistema virio
preexistente. Mesmo ligando-se s vias vizinhas, as artrias do arrua
mento, no raro, mudam abruptamente de direo e de largura,20gerando
enormes pontos de estrangulamento do trnsito, que acabaro, a mdio
prazo, exigindo a interveno do Poder Pblico, mediante desapropriao
custosa, social e financeiramente, para proceder reurbanizao da rea, a
fim de adequ-la ao plano diretor do Municpio. funo, pois, do rgo
de planejamento municipal examinar o traado das vias de circulao do
plano de arruamento, para verificar se se conforma com o plano da cidade.
Caso isso no ocorra, dever determinar a reelaborao do plano, para
que possa ser aceito e autorizada sua execuo, constatando-se, depois,
tambm, se as obras de urbanificao primria, exigidas pela legislao,
foram executadas de acordo com os projetos aprovados.
Cumpre tambm exigir que o arruador atenda aos critrios do sistema
virio, que o rgo competente da Prefeitura dever estabelecer em cada
caso, vista da localizao do arruamento em funo de peculiaridades
locais, a fim de que as vias de circulao estruturadas no plano de arma
mento satisfaam as caractersticas, dimenses e destinao apropriadas,
compreendendo, se forem cabveis, vias expressas, vias arteriais, vias
principais, vias locais, vias de pedestres etc.
19. A propsito, cf. Associao Internacional de Administradores Municipais, Pla
nejamento Urbano, p. 353.
333
31. As quadras constituem o outro elemento do plano de arruamento,

cuja disciplina a legislao estabelece. H, contudo, certos princpios tc
nicos que tero que ser levados em conta pelas leis urbansticas. Assim,
no devero ser muito compridas, nem proporcionar a formao de lotes
muito profundos. De um modo geral, a legislao municipal fixa seu
comprimento entre 300 e 450m, no mximo; mas tambm no devero
ser demasiadamente curtas, para que os cruzamentos no fiquem muito
perto, complicando o trnsito. Se tiverem mais de 200m de comprimen
to, costuma-se exigir que sejam divididas, em cada 100 ou mais metros
(conforme o maior comprimento admitido), por vias de circulao de
pedestres com largura de cerca de 8m.
A disposio e a relao das vias de circulao do origem aos sis
temas de traados das cidades, que podem ser de vrios tipos: xadrez,
grelha, grelhas superpostas, radial-circular etc.consoante j estudamos
antes, ao tratarmos do sistema virio.
11. Plano de loteamento

32. O plano de loteamento constitui a segunda fase do processo de
repartio do solo para edificao. Consiste, como vimos, o loteamento na
diviso das quadras arruadas em lotes, para fins de edificao. As normas
que o disciplinam, quanto aos aspectos urbansticos, so de competncia
dos Municpios, pois trata-se de um instrumento importante do plano di
retor municipal. Planejar um loteamento planejar uma parte da cidade.21
A Municipalidade que estabelece normas adequadas de loteamento no
orienta o prprio desenvolvimento apenas dentro de seus limites, mas
o prev tambm para o territrio circunvizinho, at onde alcanam as
construes.22 Os loteamentos desordenados constituem prtica useira
nas cidades brasileiras, onde tambm se efetuam, como nos Estados
Unidos da Amrica, loteamentos prematuros e excessivos, com lotes que
excedem a capacidade d comunidade, gerando construes esparsas, que
trazem, em conseqncia, aumento dos custos a serem atendidos, pela
cobrana de taxas e tarifas muito elevadas 23 bem verdade que resta
aos Municpios competncia (que o revogado Decreto-lei 271/1967 at
explicitava) para, mediante lei: I obrigar a subordinao do loteamento
s necessidades locais, inclusive quanto destinao e utilizao das
reas, de modo a permitir o desenvolvimento local adequado; II recu
21. Associao Internacional de Administradores Municipais, Planejamento Ur
bano, p. 351.
334
sar sua aprovao ainda que seja apenas para evitar excessivo nmero
de lotes, com o conseqente aumento de investimento subutilizado em
obras de infra-estrutura e custeio de servio.
A prtica de lotear parte da rea e pr os lotes venda tambm
corriqueira (e at legal), para que os compradores de lotes faam presso
sobre o Poder Municipal, a fim de que este instale os servios pblicos
necessrios ao desenvolvimento daquele agrupamento; depois disso, os
lotes ficam mais valorizados e o loteador complementa o loteamento e pe
venda os demais lotes por preo mais elevado, ganhando um lucro adi
cional - mais-valia ~ decorrente da execuo dos servios pblicos.24
33. O plano de loteamento, quer seja apresentado juntamente com
o plano de arruamento, quer como segunda fase do processo de parcela
mento, consiste na diviso das quadras em lotes, indicando as zonas de
uso, ou seja, os lotes destinados aos usos residencial, comercial, industrial
e institucional, conforme os usos admitidos na rea, bem como os recuos
de frente e de fundo e outros ndices urbansticos exigidos pelo modelo
de assentamento urbano previsto para o local.
34. A formao de lotes constitui o objetivo do processo de lotea
mento (arruamento e diviso em lotes). Lote a poro de terreno com
frente para logradouro pblico em condies de receber edificao resi
dencial, comercial, institucional ou industrial.25Lotes so, pois, unidades
edificveis. Por isso, a legislao de ordenao do solo h que estabelecer
um mnimo de normas quanto s suas dimenses e contornos, para que
se prestem sua finalidade. Quando so muito estreitos, do origem a
casas estreitas com peas escassamente iluminadas e mal-ventiladas pelas
reas laterais, s recebendo iluminao e ventilao pela frente ou pelos
fundos. A tendncia moderna no sentido de construir residncias em
lotes de grande testada e pequena profundidade, bem como distanciadas
entre si. Lotes profundos provocam construes secundrias nos fundos,
o que gera srios problemas. A profundidade de 30 a 38m geralmente
adequada para os lotes, no s de residncias unifamiliares como, tam
bm, de prdios comerciais. Para grandes edifcios de apartamentos o
lote necessita ter maior profundidade, mas no se aconselha mais de 46
a 50m.26 Lotes para residncias econmicas podem ser menores, para
24. Essa prtica est realmente consagrada em algumas leis municipais, que permitem a
realizao do arruamento e do loteamentopor partes da rea total (So Paulo: Lei 7.805/1972,
art 12; Campos do Jordo: Lei 1.095/1978, art. 35; Embu: Lei 726/1978, art. ).
25. O 4a do art. 2a da Lei 6.766/1979, com a redao da Lei 9.785/1999, considera
lote o terreno servido de infra-estrutura bsica cujas dimenses atendam aos ndices urba
nsticos definidos pelo plano diretor ou lei municipal para a zona em que se situe. Portanto,
lote edificvel aquele que preencha esses requisitos.
26. Sobre o tema, cf. Associao Internacional de Administradores Municipais, Pla
nejamento Urbano, pp. 368 e ss.
335
facilitar sua aquisio pelas pessoas de pequena renda, a fim de possibi

litar a construo de casa prpria.
As normas que a legislao, de modo geral, vem adotando para os
lotes so as seguintes: nenhum lote pode distar mais de 300 a 500m de
uma via principal, medidos ao longo do eixo da via que lhe d acesso,
nem poder ter frente para via de circulao de largura inferior a uns 10
ou 12m; sua rea mnima fica ao redor de 25 Om2, com frente mnima de
lOm, sendo admissvel reduzir essas dimenses metade para residncias
populares, mas, por outro lado, so elevadas a 500 ou 1.OOOm2para certos
usos especiais ou para uso de indstrias incmodas. A Lei 6.766/1979
prev rea mnima de 125m2, ressalvada exigncia maior da legislao
local, admitindo rea menor para edificao de conjuntos habitacionais
de interesse social (art. 4a, II).
;
35.
O plano de loteamento precisa ser aprovado pela Prefeitura
Municipal, quer seja apresentado com o plano de arruamento, quer
depois. A Lei 6.766/1979 estabelece que o projeto de loteamento e des
membramento dever ser aprovado pela Prefeitura Municipal, ou pelo
Distrito Federal, quando for o caso (art. 12).27Acrescenta que caber aos
Estados disciplinar a aprovao, pelos Municpios, de loteamento e des
membramento localizados em reas de interesse especial, definidas em
decreto estadual, ou em reas limtrofes de Municpio, ou que pertenam
a mais de um, em regies metropolitanas ou em aglomeraes urbanas,
definidas em lei estadual ou federal, ou quando o loteamento abranger
rea superior a 1.000.OOOm2 (art. 1 3 ,1, e III, com a redao da Lei
9.785/1999; continua duvidosa a constitucionalidade, por subordinar
vontade do Estado competncia municipal).28
As normas e requisitos para o procedimento de exame e aprovao do
plano de loteamento e outorga da faculdade de parcelamento urbanstico
do solo so previstas na legislao dos Municpios. Naqueles em que se
exige a execuo do plano de arruamento e do plano de loteamento em
duas fases o loteador somente poder submeter o segundo aprovao
da Prefeitura aps a aceitao, por esta, do primeiro razo por que se
requer junte cpia deste ao pedido de aprovao daquele. Esse pedido
se faz por requerimento assinado pelo proprietrio da gleba, porque s
proprietrio pode lotear, como exige a Lei 6.766/1979 (arts. 9a e 18,1).
27. Isso tanto nos loteamentos de solo urbano como nos de expanso urbana ou urbanificveL, definidos em lei municipal, inclusive nos casos em que isso importe alterar uso
de solo rural para fins uibanos, dependendo, nesta hiptese, de prvia audincia do INCRA,
conforme o art. 53 da Lei 6.766/1979. Cf. STF, RT 41/610 e 50/211.
28. Parece-nos que ficam de p tambm as exigncias das autoridades sanitrias,
militares e florestais no que diz respeito sua competncia, como previra a Lei federal
4.778/1965.
336
36. Aprovado o plano de loteamento e expedido pela Prefeitura o

respectivo alvar, dever o loteador submet-lo ao Registro Imobilirio
dentro de 180 dias, sob pena de caducidade da aprovao, acompanhado
da documentao pertinente (Lei 6.766/1979, art. 18). Examinada es
ta e achada em ordem, o oficial do Registro de Imveis encaminhar
comunicao Prefeitura e far publicar, em resumo e com pequeno
desenho de localizao da rea, edital d pedido de registro em 3 dias
consecutivos, podendo este ser impugnado no prazo de 15 dias, contados
da data da ltima publicao. Findo o prazo sem impugnao, ser feito
imediatamente o registro. Se houver impugnao de terceiros, o oficial
do Registro intimar o requerente e a Prefeitura Municipalou o Distrito
Federai, se for o caso para que sobre ela se manifestem no prazo de
5 dias, sob pena de arquivamento do processo. Com tais manifestaes,
o processo ser enviado ao juiz competente, que, aps ouvir o Minis
trio Pblico em 5 dias, decidir de plano ou aps instruo sumria,
remetendo o interessado s vias ordinrias caso a matria exija maior
indagao (Lei 6.766/1979, art. 19). Da deciso do juiz cabe apelao
(Lei 6.014/1973).
A inscrio do loteamento produz os seguintes efeitos urbansticos:
(a) legitima a diviso e as vendas de lotes, com a perda da individua
lidade objetiva do terreno loteado e a apario das individualidades
objetivas dos lotes;29 (b) toma imodificvel unilateralmente o plano
de loteamento e o armamento;30 (c) transfere para o domnio pblico
do Municpio as vias de comunicao e as reas reservadas constan
tes do memorial e da planta, independentemente de qualquer outro ato
alienativo.31
37. Algumas leis municipais de parcelamento do solo exigem que o
loteador, aps a execuo do plano de armamento, transfira,por doao,
Municipalidade as reas previstas para vias de circulao, reas ver
des e reas institucionais, quando submet-lo aceitao da Prefeitura.
A doao constar de documento hbil, que a escritura pblica. Essa
exigncia parece-nos legtima, porquanto matria de nus urbanstico
e atende a um dos princpios do direito urbanstico, qual seja: o da re
partio dos nus urbansticos em compensao dos benefcios recebidos.
Da por que a legislao impe aos loteadores obrigaes, deveres e nus
29. Cf. Pontes de Miranda, Tratado de Direito PrivadoParte Especial, t XHI, pp.
87-88; Hely Lopes Meirelles, Direito de Construir, 9aed., p. 137.
30. Hely Lopes Meireles, Direito de Construir, 9- ed., p. 137; Lei 6.766/1979,
art. 23.
31. Cf. Lei 6.766/1979, art. 22, e Decreto-lei 271/1967, art. 4a; Hely Lopes Meirelles,
jDireito de Construir, 9aed., p. 137; Pontes de Miranda, Tratado de Direito PrivadoParte
Especial, t XHI, p. 88.
337
na execuo do plano de arruamento e de loteamento, como a obrigao

de realizar as obras de urbanificao primria s suas expensas e a trans
ferncia gratuita daquelas reas ao domnio municipal32- transferncia,
essa, que, de qualquer forma, ocorrer com a inscrio do loteamento.
certo que a jurisprudncia vem afirmando que o direito via
pblica, constitudo em favor do Poder Pblico, somente se integra com
a inscrio do loteamento ou com a caracterizao de aspecto de fato:
utilizao da via como coisa de uso comum.33
Mas, se no houver inscrio e o loteamento prosseguir, a doao
tem efeito de transferncia com validade inequvoca.
38. Se o loteamento inscrito no resultar em venda de lotes, o loteador poder requerer ao juiz competente a reintegrao em seu domnio
das reas que se integraram n domnio municipal se a Prefeitura no
anuir sem motivo justo, espontaneamente, ao cancelamento do registro
(Lei 6.766/1979, art. 2 3 ,1 e II).
Isso ocorrer tambm no caso de doao dessas reas ao Munic
pio, como previsto em algumas legislaes? Achamos que sim, porque
se trata de uma doao vinculada, uma doao causai; portanto, no se
verificando esta, desfeito ficar o negcio jurdico daquela.
12. Modificao dos planos de arruamento e loteamento
39. O Decreto-lei 58/1937, regulando a matria no interesse das
relaes de direito civil, estatua, em seu art. Ia, 4a, que o plano de
loteamento poderia ser modificado quanto aos lotes no comprometidos
e o de arruamento desde que a modificao no prejudicasse os lotes
comprometidos ou definitivamente adquiridos, se a Prefeitura Muni
cipal aprovasse a modificao. O texto visava a resguardar o direito dos
adquirentes de lotes; mas sua clusula final, reconhecendo o aspecto ur
banstico envolvido na questo, ressalvava a necessidade de concordncia
da Prefeitura Municipal na alterao pretendida. A Lei 6.766/1979, que
substituiu aquele, manteve a regra, mas no foi to rigorosa no limitar o
poder de alterao do loteamento (art. 28).
40. Realmente, os Municpios podem estabelecer exigncias
prprias, no interesse urbanstico, relativamente s modificaes do
plano de arruamento e do plano de loteamento. Podem impor restries
maiores que as previstas naquela lei, porque estaro atuando em terreno
32. Cf. Angel Ortega Garcia, Los Deberes o Cargas en la Legislacin Urbanstica, pp.
40 e ss.; Miguel Angel Nufiez Ruiz, Ejecucin de los Planes de Urbanismo, pp. 319 e ss.
33. TJRS, R T 412/363.
338
de sua competncia. Essas restries podero vigorar antes mesmo da

inscrio do loteamento, ou seja, desde a aprovao dos planos pela
Municipalidade.
41. Assim, por exemplo, a Lei de Parcelamento do Solo de Campos
do Jordo dispe que, depois de aprovado o plano de arruamento e du
rante sua vigncia, o arruador poder requerer su modificao total ou
parcial. Tratando-se de simples alterao de perfis ou medidas resultantes
de localizao definitiva e no se modificando o traado, nem a localiza
o das ruas, o arruador apresentar as novas plantas, de conformidade
com o disposto na lei, para que lhe seja fornecido novo alvar. Quando
houver modificao substancial do plano, ser ele examinado, no todo
ou na parte alterada, observadas todas as disposies da lei, baixando-se
novo ato de aprovao e novo alvar (Lei 1.095/1978, art. 25).
42. As modificaes no plano de loteamento praticamente s atingem
as dimenses dos lotes existentes e, do ponto de vista urbanstico, so
geralmente admitidas, mediante autorizao da Prefeitura, desde que se
observem as normas vigentes sobre o assunto, bem como o direito do
adquirente de lote, se algum j houver sido compromissado.
13. Loteamentos ilegais
43. O parcelamento do solo para fins urbanos, como j dissemos,
uma instituio de direito urbanstico. Isso quer dizer que uma ins
tituio jurdica. Trata-se, pois, de uma operao que se juridicizou,
entrando no mundo jurdico mediante a imposio de normas de Direito
objetivo que ho de ser observadas, quer no seu aspecto civil, quer, es
pecialmente, no seu aspecto urbanstico, que se conjugam na legislao
existente, porquanto as leis municipais sobre a matria se reportam s
exigncias da legislao civil sobre o assunto (Lei 6.766/1979), recebendo-as como normas orientadoras do comportamento da Administrao
local na matria.
Se essa legislao no for observada, a operao de diviso do solo,
ainda que objetivamente tenha a caracterstica de plano de arruamento
e de plano de loteamento, em verdade, juridicamente, no ter essa na
tureza, sem que isso queira dizer que seja destituda de efeitos jurdicos
e urbansticos. Esses loteamentos (sentido amplo) ilegais so de duas
espcies: (a) os clandestinos, que so aqueles que no foram aprovados
pela Prefeitura Municipal; (b) os irregulares, que so aqueles aprovados
pela Prefeitura mas que no foram inscritos, ou o foram mas so execu
tados em desconformidade com o plano e as plantas aprovadas.
44. O loteamento clandestino constitui, ainda, uma das pragas mais
daninhas do urbanismo brasileiro. Loteadores parcelam terrenos de que,
339
no raro, no tm titulo de domnio, por isso no conseguem aprovao

do plano, quando se dignam a apresent-lo Prefeitura, pois o cmum
que sequer se preocupem com essa providncia, que onerosa, inclusive
porque demanda a transferncia de reas dos logradouros pblicos e ou
tras ao domnio pblico. Feito o loteamento nessas condies, pem-se os
lotes venda, geralmente para pessoas de rendas modestas, que, de uma
hora para outra, perdem seu terreno e a casa que nele ergueram, tambm
clandestinamente, porque no tinham documentos que lhes permitissem
obter a competente licena para edificar no lote.
Praticam-se dois crimes de uma vezum aos adquirentes de lotes, e
outro aos princpios urbansticos porque tais loteamentos no recebem
o mnimo de urbanificao que convenha ao traado geral da cidade. Tais
loteadores no so urbanificadores, mas especuladores inescrapulosos,
que carecem de corretivos drsticos. Eles criam reas habitadas pratica
mente sem serem habitveis, por falta de condicionamento urbanstico,
as quais se transformam num quisto urbano de difcil soluo, dada a
questo social que elas geralmente envolvem.
45.
Os loteamentos irregulares constituem outro mal do sistema de
parcelamento do solo, especialmente nas grandes cidades. Os loteadores,
nesse caso, providenciam junto Prefeitura a aprovao do seu lotea
mento e, depois de consegui-la, abandonam o caminho da legalidade e
enveredam pela ilegalidade, quer executando o loteamento tal como foi
aprovado mas sem a inscrio no Registro de Imveis, quer desrespeitan
do o plano aprovado e mesmo inscrito, modificando-o sua convenincia,
provocando dificuldades aos compradores de lotes, sob vrios aspectos,
inclusive quanto obteno de licena para edific-los.
A Prefeitura poder impedir esses loteamentos, mediante embargo s
obras de urbanificao, exigindo sua regularizao. possvel, tambm,
Prefeitura assumir as obras de regularizao urbanstica do loteamento,
mediante autorizao legal, cobrando-se, depois, as despesas do loteador.
Isso, no entanto, somente dever ser feito quando o loteamento j esti
ver edificado, pois no aceitvel que um ncleo urbano fique privado
dos benefcios urbansticos porque o loteador cometeu irregularidades.
Muitas vezes h, contudo, quase impossibilidade de regularizao; assim
, por exemplo, quando o loteamento clandestino se efetiva em rea de
propriedade de outrem, que pode ser tambm vtima.
Cumpre notar que a Lei 6.766/1979 aparelhou um conjunto de
normas, bastante rigorosas, destinadas a reprimir loteamentos ilegais
e a punir seus promotores (arts. 37-52), inclusive dando poderes ao
Municpio e ao Distrito Federal para empreender a regularizao de
tais loteamentos s expensas do loteador (art. 40). So providncias
de alto relevo, capazes de coibir parcelamentos ilegais do solo, se os
Municpios se utilizarem adequadamente dessas disposies da lei. O
340
Ministrio Pblico, hoje, tambm dispe de meios para providenciar a

incriminao desses loteadores, j tendo conseguido alguns resultados,
com a condenao deles priso. Mas, ainda assim, tais resultados no
tm sido suficientes para desestimular a prtica desses crimes.
Se no se havia de exculpar as Municipalidades pela existncia des
ses loteamentos, agora, vista dos referidos textos legais, menos ainda.
Ora, o loteamento pode ser clandestino, mas nunca ser oculto. Realiza-se
vista de todos. Um pouco de organizao e fiscalizao evitariam que
proliferassem e prosperassem tantos loteamentos ilegais.
14. Desmembramento
46. O desmembramento uma espcie de parcelamento do solo. Seu
conceito, dado pelo art. l e, 2a, do Decreto-lei 271/1967, repetido em
essncia no art. 2, 2, da Lei 6.766/1979, coincide com o doutrinrio.
Ei-lo: Considera-se desmembramento a subdiviso de gleba em lotes
destinados a edificao, com aproveitamento do sistema virio existente,
desde que no implique a abertura de novas vias e logradouros pblicos,
nem o prolongamento, modificao ou ampliao dos j existentes.
Algumas leis municipais de parcelamento do solo, como a Paulis
tana de n. 7.805/1972, art. 2e, VUI, com a redao da Lei 8.001/1973,
conceituam desmembramento como diviso de rea em outra, para
incorporao a lotes j existentes ou a terrenos adjacentes.
47. Em nenhum dos dois conceitos o projeto de desmembramento
implicar arruamento, porque, se implicasse, seria plano de arruamento
e de loteamento. Na verdade, no conceito das referidas leis municipais
o desmembramento uma espcie de reloteamento, ou seja, rediviso
da rea em lotes que se incorporam em outros; ao passo que no conceito
da lei federal ele uma espcie de diviso de rea em lotes - portanto,
no fundo, simples loteamento (em sentido estrito), sem prvia operao
de arruamento, porque este j existe.
48. Em qualquer dos casos, o regime jurdico o mesmo do plano
de loteamento quanto s dimenses mnimas dos lotes, recuos, taxa de
ocupao e coeficiente de aproveitamento. Depende de aprovao da
Prefeitura e de inscrio no Registro de Imveis.
15. Desdobro de lote
49. Desdobro de lote a diviso da rea do lote para formao de
novo ou de novos lotes. Estes devem atender s exigncias mnimas de
dimensionamento e ndices urbansticos para sua edificao, tal como
341
se prev para o plano de loteamento. Quando o desdobro do lote estiver

vinculado a projeto de edificao, ser aprovado automaticamente, com a
aprovao desse projeto. Do contrrio dever ser submetido aprovao
da Prefeitura, mediante requerimento do proprietrio, acompanhado com
os documentos e projetos exigidos em lei, relativos situao existente e
s modificaes pretendidas e identificao d rea, devendo ser levado
ao Registro de Imveis competente, para averbao.
16. Remembramento ou reparcelamento do solo
50. A figura de que vamos tratar aqui um instituto de direito ur
banstico bastante desenvolvido nos paises europeus, mas praticamente
ausente da legislao brasileira. Na Alemanha denomina-se Baulandumlegung', na Itlia, ricomposizione particollar; na Frana, remembrement urbain; na Espanha, reparcelacin. No Brasil tende-se a usar
a denominao remembramento (Lei 2.662/1976, de Belo Horizonte,
art. 20), mas tambm pode ser empregada a expresso reparcelamento
do solo, ou, talvez, melhor ainda, reloteamento. Na verdade, as deno
minaes utilizadas referem-se apenas a um dos aspectos do fenmeno,
que, como veremos, numa primeira fase remembramento de unidades
edificves ou j edificadas, e numa segunda fase consistir num novo
parcelamento ou loteamento, com a rediviso da rea resultante do re
membramento (rea remembrada) em novos lotes.
51. O instituto no tem no Brasil o desenvolvimento que j al
canou no Estrangeiro. Falta entre ns, como base indispensvel sua
essncia, a adoo de regras de urbanificao compulsria. No entanto,
ele constitui importante instrumento de ordenao urbanstica do solo,
como pea essencial do plano diretor, especialmente quando envolve a
remodelao obrigatria de reas habitadas ou habitveis com o fim de
corrigir distores das parcelas existentes.
O reparcelamento consiste segundo Antonio Carceller Femndez em uma nova diviso de rea parcelada, que se poder impor
obrigatoriamente para o fim de: a) regularizar a configurao das parce
las; b) distribuir justamente entre os proprietrios os benefcios e nus
da ordenao.34
34.
Teoria y Prctica de la Reparcelacin, p. 32. Cf. tambm Miguel Angel Nufiez
Ruz, Ejecucin de los Planes de Urbanismo, pp. 231 e ss. Diz este: En Ia reparcelacin de
terrenos para la ordenacin de nuevos conjuntos son varios los problemas a resolver: 1) la
oiganizacin armnica de los intereses heterogneos de los propietarios; 2) la reestructuracin
de la propiedad, adecundola al planeamiento; 3) la justa distribucin de los benecios y
cargas derivados de la funcin social asignada al suelo por el plan (p. 233).
342
52. O objetivo do reparcelamento esclarece Willi Bonezekno

a aquisio de superfcies para vias pblicas, mas a preparao ou nova
configurao de determinados terrenos mediante a criao de parcelas
que, por sua situao, forma e dimenses, sejam suscetveis de um em
prego imediato para fins de edificao e demais aproveitamentos e usos
previstos no plano de edificao correspondente.35
Seu mecanismo tambm descrito sinteticamentepor esse autor em
termos que merecem ser transcritos, in verbis: Determinado concreta
mente o permetro atingido pela ao de reparcelamento, todas as pro
priedades compreendidas nele, estejam ou no edificadas, e com excluso
prvia das superfcies que sejam necessrias, para cobrir as necessidades
pblicas, vm a ser novamente distribudas de acordo com as prescries
do plano de edificao, devendo guardar, tanto quanto possvel, a mesma
proporcionalidade existente, antes, entre as parcelas concentradas no
permetro em questo. Com a edificao dos novos prdios, conforme as
prescries do plano, com a formao do oportuno catlogo das parcelas
resultantes, as antigas propriedades desaparecem, juridicamente falando,
com a configurao que tinham. As correspondentes transferncias e
modificaes de propriedade produzem-se por determinao da lei e
margem do Registro Imobilirio.36
53. O reparcelamento compreende dois institutos importantes: (a)
a massa de concentrao; (b) a massa de distribuio.
Am assa de concentrao constituda do conjunto de propriedades
includas no permetro atingido pelo reparcelamento; dela, portanto,
tomaro parte todas as propriedades particulares compreendidas no
plano, bem como os equipamentos pblicos: ruas, avenidas, praas etc.
Dessa massa h que separar as superfcies que, conforme o plano de
edificao da rea, estejam previstas para cobrir as vias de circulao e
as reas verdes.37
A massa de distribuio constituda, exatamente, da massa de
concentrao diminuda da extenso que compreende as vias pblicas e
No sistema francs o remembramento consiste regrouper et distribuer des surfaces
de terrains en vue de leur utilisation conforme aux donnes du plan d5occupation des sois
(cf. L. Jacquignon, Le Droit de VUrbanisme, 5ed., p. 151); ou, segundo Claude Blumann,
le remembrement constitue une pr-oprcttion durbanisme: son but est de remodeler, de
ramnager les terrains, en vue de les rendre aptes des constructions entreprises ultrieurexnente dans le cadre dune ZA.C., dsune Z.U.R (Droit de VUrbanisme, p. 105 Nota:
ZA.C. = Zone d Amnagement Concert; Z.U.R = Zone Urbcmizerpar Priorite).
35. La ordenacin dei suelo, in Joseff Wolff e outros, La Ley Federal Alemana de
Ordenacin Urbanstica y los Municpios, p. 135.
36. Willi Bonezek, La ordenacin dei suelo, in Joseff Wolff e outros, La Ley Fe
deral Alemana de Ordenacin Urbanstica y los Municpios, p. 136.
343
as reas verdes e as reas que cabem ao Municpio ou outras entidades

pblicas. Se as superfcies destinadas s novas vias pblicas e reas verdes
forem maiores que as que existiam, o Municpio dever compens-las
com terrenos prprios, na rea ou em outro lugar. Se forem menores,
dever receber terreno em compensao. A massa de distribuio cor
responde a superfcies a serem distribudas aos antigos proprietrios
em compensao das propriedades que possuam no local. Dever cada
proprietrio receber superfcie equivalente, em extenso ou em vaor,
s que possua.38
54. H variaes de pas para pas na estruturao e no regime ju
rdico do reparcelamento. Mas, em essncia, sua configurao geral a
que acabamos de oferecer, notando-se que ele pode ser obrigatrio ou
voluntrio. No primeiro caso o procedimento imposto aos proprietrios,
ainda que um ou alguns deles o provoquem; no segundo a iniciativa e a
realizao dependem da vontade dos proprietrios, ainda que o plano, os
fins e convenincias sejam de responsabilidade do Municpio.39
A natureza jurdica do reparcelamento controvertida na doutrina
estrangeira. H os que entendem tratar-se s medidas expropriatrias;
outros acham que se trata de permuta forada; outros acham que uma
espcie de sub-rogao real.40No Brasil a questo no se coloca, porque
a instituio, nos termos expostos, no existe entre ns.
55. Em verdade, o remembramento, como forma de reparcelamento
do solo, no sistema brasileiro somente poder ocorrer por vontade do
proprietrio ou proprietrios de quadra loteada. Nele tambm se verificam
os institutos da massa de concentrao, ao remembrar a quadra loteada,
transformando-a numa unidade indivisa, e da massa de distribuio,
com o novo parcelamento e distribuio dos lotes. Formalmente, seu
conceito coincide com o reparcelamento do sistema europeu. Assim ,
por exemplo, o conceito que lhe d o art. 20 da Lei 2.662/1976, de Belo
Horizonte, nos termos seguintes: O remembramento consiste na mo
dificao da subdiviso de uma quadra, pelo reagrupamento de lotes ef
ou partes de lotes, de que resulte nova distribuio de unidade ou reas
dos lotes (grifamos).
Por a, no entanto, se v que s permitido o remembramento de
rea loteada no-edificada. Mesmo assim h certas restries constantes
da lei federal (Lei 6.766/1979, art. 28), que no admite modificao do
plano de loteamento quanto aos lotes comprometidos, salvo com anuncia
dos adquirentes e aprovao da Prefeitura. Pode-se, no entanto, concluir
39. A propsito, cf. Antonio Carceller Femndez, Teoria y Prctica de la Reparcelacin, pp. 89-90 e 173 e ss.
40. Idem, ibidem, pp. 65 e ss.
344
que essa vedao tem em vista proteger os adquirentes de lotes contra

a atuao unilateral do loteador, mas no impedir o remembramento,
desde que os adquirentes de lotes estejam de acordo com a medida.
A citada lei de Belo Horizonte disciplina matria nos do art.
20, pelos quais s ser admissvel o remembramento quando os lotes ou
partes de lotes pertencerem a uma mesma zona, das constantes de seu
Captulo III; quando o remembramento resultar numa figura poligonal
convexa, poder ser usado o modelo d assentamento aplicvel ao lote
resultante; quando resultar numa figura cncava, ser considerada, para
efeito de clculo da taxa de ocupao e do coeficiente de aproveitamento,
a rea total do terreno, mantido o modelo de assentamento aplicvel rea
do maior polgono convexo inscrito no polgono cncavo; finalmente,
nenhum lote poder, aps receber qualquer edificao, sofrer desmem
bramento se, em decorrncia, resultar inconformidade com a taxa de
ocupao ou coeficiente de aproveitamento. Assim se dispe porque o
remembramento importa modificao das confrontaes e limites dos
lotes, inclusive desmembrando os existentes. que, como j se viu, o
sistema no chega s conseqncias mais profundas, que implicam o desfazimento do que existe, transformando tudo numa massa nica (massa
de concentrao), para depois refazer-se tudo, com nova configurao,
mediante redistribuio da massa (massa de distribuio).
III - Dos
L o team en to s F e c h a d o s
17. Conceito e natureza

56. A denominao loteamento fechado vem sendo atribuda a
certa forma de diviso de gleba em lotes para edificao que, embora
materialmente se assemelhe ao loteamento, na verdade deste se distancia
no seu regime como nos seus efeitos e resultados. No se trata, por isso,
de instituto do parcelamento urbanstico do solo, ainda que possa ser
considerado uma modalidade de urbanificao, porque se traduz num
ncleo populacional de carter urbano. Modalidade especial de apro
veitamento do espao,41 no pode o direito urbanstico desconhec-la, a
despeito de reger-se por critrios do direito privado entre ns, sob forma
condominial.
57. Ento, o chamado loteamento fechado constitui modalidade es
pecial de aproveitamento condominial de espao para fin s de construo
de casas residenciais trreas ou assobradadas ou edifcios. Caracteriza-se
41.
Cf. lvaro Pessoa, O loteamento e o condomnio no desenvolvimento urbano
brasileiro, in Boletim Informativo do Departamento de Assistncia Jurdica e Consultiva
aos Municpios 40.
345
pela formao de lotes autnomos com reas de utilizao exclusiva de

seus proprietrios, confinando-se com outras de utilizao comum dos
condminos. O terreno assim loteado no perde sua individualidade
objetiva, conquanto sofra profunda transformao jurdica. Diferente do
processo de loteamento propriamente dito, em razo do qual o terreno
loteado perde sua individualidade objetiva, transformando-se em lotes
que se individualizam como unidades autarquicamente bastantes a si
mesmas; inexistem o estado e a pluralidade de comunho; cria-se um
bairro, cujo equipamento urbano (inclusive as vias, estradas e caminhos,
como pblicos que passam a ser com o registro imobilirio) passa a
participar do sistema virio local e do orbe municipal.42
58.
Sua disseminao no territrio nacional vem criando srios pro
blemas jurdico-urbansticos, por falta de regulamentao adequada que
d ateno a seu aspecto urbanstico, mormente quando se desenvolve
dentro do permetro urbano. Bem lembra lvaro Pessoa: As questes
que emergem da modalidade de expanso urbana denominada condominial so sobretudo as seguintes: ocorrncia de praas e ruas particu
lares (no so logradouros pblicos); possibilidade de bloquear o acesso
ao condomnio aos comuns do povo, atravs de porto ou portaria
dividindo solo pblico ou privado; e, por ltimo, mas no menos impor
tante, impedir a passagem para a praia atravs do imvelparticular de
propriedade do condomnio43
Na verdade, como as chamadas urbanizacionesprivadas espanholas,
tambm os nossos ditos loteamentos fechados oferecem duas vertentes
que devem ser tratadas conjuntamente:
a) De uma parte, deve abarcar a soluo dos problemas que tais
urbanizaes suscitam para as corporaes locais quanto ao planejamento
dos ncleos, ao controle de sua execuo, manuteno e conservao
dos servios, cesso de espaos, policia urbana e administrativa e,
em geral, a toda questo econmica e tcnica de insero comunitria e
administrativa do novo ncleo dentro do limite municipal com o devido
encaixe na vida e organizao local.
b) Ao mesmo tempo deve contemplar a ordenao legal que regule
as relaes jurdicas privadas que se estabelecem na co-propriedade, ad
ministrao, uso e conservao dos elementos privativos e dos comuns
que integram a urbanizao, entre os proprietrios e a respeito dos futuros
adquirentes das parcelas, edifcios ou partes destes.44
42. Idem, ibidem.
43. Idem, ibidem.
44. Cf. Jos Martin Blanco, Las Urbanizaciones PrivadasysuPosible Configuracin
Jurdica, pp. 22-23. Em certo sentido, cf. tambm, sobre as urbanizacionesprivadas, Rafael
Nasarre Alastruey, Las Urbanizaciones Particulares, 1972.
346
Para isso, no entanto, indispensvel estabelecer uma legislao

que inclua tais loteamentos fechados como uma espcie de loteamento,
com dimenso civil, no aspecto das relaes negociais sobre parcelas
de terrenos, e dimenso urbanstica, no que tange sua caracterstica de
instrumento de desenvolvimento urbano e de urbanificao, portanto. Em
lugar de condomnio de puro direito privado, como hoje, nos termos do
art. 8- da Lei 4.591, de 16.12.1964 (que dispe sobre o condomnio em
edificaes e as incorporaes imobilirias), passaremos a ter um con
domnio urbanstico ,45 que fique sob o controle das Municipalidades. .
18. Regime do desenvolvimento urbano conominial

59. O regimejurdico dessa modalidade de desenvolvimento urbano,
como acabamos de indicar, o do direito privado, com base no art. 82
da Lei 4.591/1964, com natureza jurdica, como visto, de condomnio
privado - natureza que no adequada a qualquer forma de desenvol
vimento urbano, que, caracterizando-se como espcie de ordenao do
solo, h que entrar no campo da atividade urbanstica do Poder Pblico,
sujeita ao regime do direito pblico (direito urbanstico).
60. O mencionado art. 8e declara, no caput e suas alneas, o seguin
te: Quando, em terreno onde no houver edificao, o proprietrio, o
promitente comprador, o cessionrio deste ou o promitnte cessionrio
sobre ele desejar erigir mais de uma edificao, observar-se- tambm
o seguinte: a) em relao s unidades autnomas que se constiturem
em casas trreas ou assobradadas, ser discriminada a parte do terreno
ocupada pela edificao e tambm aquela eventualmente reservada como
de utilizao exclusiva dessas casas, como jardim e quintal, bem assim
a frao ideal do todo do terreno e de partes comuns, que corresponder
s unidades; b) em relao s unidades autnomas que constiturem edi
fcios de dois ou mais pavimentos, ser discriminada a parte do terreno
ocupada pela edificao, aquela que eventualmente for reservada como
de utilizao exclusiva, correspondente s unidades do edifcio, e ainda
a frao ideal do todo do terreno e de partes comuns, que corresponder
a cada uma das unidades; c) sero discriminadas as partes do total do
terreno que podero ser utilizadas em comum pelos titulares de direito
sobre os vrios tipos de unidades autnomas; d) sero discriminadas as
reas que se constiturem em passagem comum para as vias pblicas ou
para as unidades entre si.
45.
O Municpio no precisa esperar a iniciativa federal para regular o assunto
no que respeita ao aspecto urbanstico, que de sua competncia como fez o de So
Paulo, instituindo o plano integrado, inclusive sob forma de condomnio imobilirio, que
examinaremos no ttulo seguinte.
347
61. Esse dispositivo, na real verdade, tem sido usado abusivamente

para fundamentar os tais loteamentos fechados. Foi ele estabelecido,
certamente, no para tal finalidade, mas para possibilitar o aproveitamento
de reas de dimenso reduzida no interior de quadras, que, sem arrua
mento, permitam a construo de conjuntos de edificaes, em forma de
vilas, sob regime condominial. Em situao como essa, a relao condominial de grande utilidade, como na chamada propriedade horizontal.
Quando, no entanto, a situao extrapola desses limites, para atingir o
parcelamento de gleba com verdadeiro airuamento e posterior diviso
das quadras em lotes, ou mesmo quando se trata apenas de subdiviso
de quadra inteira em lotes, com aproveitamento das vias de circulao
oficial preexistentes, ento, aquele dispositivo no pode mais constituir
fundamento do aproveitamento espacial, em forma de condomnio,
porque a temos formas de parcelamento urbanstico do solo, que h de
reger-se pelas leis federais sobre loteamento e pelas leis municipais sobre
a matria urbanstica, aplicveis a esse tipo de urbanificao. Temos tido
loteamentos fechados at com mais de 1.000 casas de residncia, com
armamentos e tudo o mais que prprio do processo de loteamento. As
Prefeituras devero negar autorizao para esse tipo de aproveitamento
do espao urbano, exigindo que se processe na forma de plano de arrua
mento e loteamento ou de desmembramento, que no se admite sejam
substitudos por forma condominial, como se vem fazendo. Vale dizer:
os tais loteamentos fechados juridicamente no existem. No h le
gislao que os ampare, constituem uma distoro e uma deformao de
duas instituies jurdicas: do aproveitamento condominial de espao e
do loteamento ou do desmembramento. mais uma tcnica de especula
o imobiliria, sem as limitaes, as obrigaes e os nus que o direito
urbanstico impe aos armadores e loteadores do solo.
62. Na modalidade de aproveitamento condominial de espao previs
ta no art. 8~ da Lei 4.591/1964 temos uma situao complexa configurada
pela existncia de unidades autnomas (casas trreas ou assobradadas
ou edifcios, ou ambos), uma parte de terreno edificada, uma parte de
terreno reservada como de utilizao exclusiva para jardins ou quintal,
uma frao ideal sobre a qual se constitui o condomnio (edifcio com
unidades autnomas: apartamentos) e, ainda, as reas que constituem
passagens comuns para as vias pblicas ou para as partes utilizadas entre
si, ou os caminhos de acesso praia, a pontes, a lugar aprazvel.46
Essa fonna de condomnio, a de propriedade horizontal, adminis
trada, nos termos da conveno de condomnio (Lei 4.591/1964, arts.
9e ss.), por um sndico, eleito pelos condminos, o qual ser auxiliado
por um Conselho Consultivo, tambm eleito, e uma Assemblia-Geral,
46. Cf. Caio Mrio da Silva Pereira, Condomnio e Incorporaes, pp. 57-59.
348
composta de todos os condminos, que se reuniro anualmente em

sesso ordinria e extraordinariamente quando convocada pelo sndico
ou por condminos (arts. 22-27). No se prev na referida lei relao
com a Administrao Municipal. Apenas se estabelece a necessidade de
aprovao do projeto de edificao (art. 32, d, e 10) o que prova
ser impossvel a pretendida urbanificao em forma de loteamento fe
chado com base na referida lei.
19. Conflitos de interesse urbanstico

63. Os conflitos de interesse urbanstico 'relativamente aos chamados
loteamentos fechados comeam com sua legitimidade. Como dissemos
antes, eles esto se desenvolvendo com base em um texto legal que no
lhes serve de fundamento. O regime condominial previsto no art. 8e da
Lei 4.591/1964 no poder substituir o processo de loteamento (arrua
mento e diviso subseqente das quadras em lotes) ou o desmembramento
(diviso em lotes com o aproveitamento do sistema virio existente).
Portanto, somente poder ocorrer o aproveitamento condominial de
espao nos casos em que a rea no comporte qualquer daquelas formas
de parcelamento do solo. A ilegitimidade no desaparece pelo fato de
lei municipal admiti-los, pois, sendo de natureza condominial, o Muni
cpio no tem competncia para regular tal matria. Assim, a aprovao
municipal tambm no a exclui.
64. Tratando-se, como efetivamente se trata, de forma de ordenao
de espaos habitveis ou para fins urbanos, no , contudo, o tal lo
teamento fechado integrado no contexto administrativo-urbanstico
municipal. Tem constitudo, ao contrrio, ncleos urbanos autnomos
dentro das cidades, administrados por sndicos, que se incumbem de
prover aos moradores, conforme disposio convencional proposta
pelo incoiporador, todos os servios de utilidade pblica. Tais servios
so ligados rede geral da cidade, tal como ocorre com os edifcios de
apartamentos.
65. A questo complica-se com o passar do tempo, porque os en
cargos desse loteamento condominial vo-se tomando insuportveis pelos
condminos. O incorporador, por seu lado, vendidos e edificados os lotes,
comea a desinteressar-se pela sorte do loteamento. As vias internas
comeam a no receber conservao adequada. Tm elas natureza de vias
particulares, porque constituem domnio condominial, como passagens
comuns dos condminos. No so mas, nem avenidas, no h praas em
sentido jurdico, porque essas so conceitualmente vias de circulao,
ou de permanncia ou de lazer de natureza pblica. Mas tm aparncia
de ruas, de avenidas, de praas etc., porque, na verdade, decorreram
349
de operao material correspondente a verdadeiro arruamento, como a

diviso das quadras em parcelas edificveis corresponde a loteamento.
Por tudo isso, quando principia a faltar conservao adequada, a elevar
o custo da administrao condominial, o ncleo volta-se para a Admi
nistrao Municipal, pressionando para que esta assuma a administrao
da rea, aceitando o sistema de vias internas particulares como sistema
virio de loteamento legtimo. A surgem novos conflitos de interesse
urbanstico, porquanto nem sempre o sistema de vias internas corresponde
s exigncias urbansticas de loteamentos verdadeiros. Por outro lado,
o conflito perdurar se no se assumir como rea urbana integrada na
cidade a administrao do loteamento, feito, desde o incio, ao arrepio
das normas que disciplinam o parcelamento urbanstico do solo.
66. Esses problemas no deixaro de existir, entre outros, mesmo
se se tratar de loteamento fechado fora do permetro urbano ou.de ex
panso urbana. que sempre constituir, sociologicamente pelo menos,
um ncleo urbano com necessidades urbanase, portanto, manifestao
do desenvolvimento urbano, especialmente se construdo para residncia
permanente, o qual, mais cedo ou mais tarde, vai requerer a interveno
municipal, para suprir deficincias do regime condominial de natureza
privada e para corrigir distores urbansticas decorrentes do interesse
econmico que moveu os organizadores, incorpradores e executores
da obra. Por essas razes que as Prefeituras devero procurar regular
a matria em suas leis urbansticas, de modo a evitar problemas futuros,
submetendo esse tipo de aproveitamento de espao, para fins habitacio
nais e outros de natureza urbana, a controle de direito pblico, ainda
quando certas relaes entre os adquirentes de lotes na rea se rejam
por normas de direito condominial, conforme o permitir a legislao
federal pertinente, que, nos limites em que vem sendo utilizado o cha
mado loteamento fechado, no h de ser o art. 8- da Lei 4.591/1964,
consoante j demonstramos.
O Municpio de So Paulo, com a Lei 8.328, de 2.12.1975, com
alteraes introduzidas pelas Leis 9.412, de 30.12.1981, e 9.334, de
13.10.1981,j se encaminhou para isso, ao disciplinar os planos integra
dos, como forma especial de plano de parcelamento do solo, destinados
formao de ncleo industrial ou de ncleo residencial de recreio, dos
quais cuidaremos no ttulo seguinte, que se dedicar ordenao de reas
de interesse urbanstico especial.
67. Nosso pleito de uma legislao especial que discipline os cha
mados loteamentos fechados, sob o nome de condomnio urbanstico
(supra n. 58) est sendo atendido no Projeto de Lei 3.057/2000, em tra
mitao na Cmara dos Deputados, que, na verdade, reformula a lei de
parcelamento do solo (Lei 6.766/1979). No o caso aqui de entrar em
pormenores do Projeto, que parte da premissa de que os tais loteamen-
350
tos fechados existentes so ilegais mesmo, como se v desta passagem

do Relatrio da Comisso de Desenvolvimento Urbano: Quanto aos
condomnios urbansticos, entende-se que a lei deve deixar claro sua
pertinncia ao gnero parcelamento do solo urbano. No h razo para
que eles no sejam sujeitos ao mesmo tipo de requisitos urbansticos e
ambientais aplicveis aos loteamentos. A ausncia de normas especfi
cas permite que empreendimentos sejam implantados sem parmetros
adequados, pondo em risco apropria qualidade de vida nas cidades. Por
outro lado, h empreendimentos executados na forma de loteamento, se
gundo os parmetros urbansticos definidos pela Lei n. 6.766, que tiveram
seus permetros fechados, o que representa uma inaceitvel apropriao
privada de espaos pblicos.
O
Projeto define o condomnio urbanstico como a diviso de
imvel em unidades autnomas destinadas edificao, s quais corres
pondem fraes ideais das reas de uso comum dos condminos, sendo
admitida a abertura de vias de domnio privado e vedada a de logradouros
pblicos internamente ao permetro do condomnio, assim como esta
belece a responsabilidade dos condminos relativamente rea:
Art. 24. Cabe aos condminos a manuteno do sistema virio,
das reas destinadas a uso comum dos condminos e da infra-estrutura
bsica e complementar interna dos condomnios urbansticos, a partir do
registro da instituio do condomnio no Registro de Imveis.
Pargrafo nico. A manuteno de que trata o caput pode ser rea
lizada pelo Poder Pblico o seus concessionrios, de forma onerosa,
mediante contrato prvio com os condminos.
Se transformado em lei o Projeto, desaparecem as dvidas quanto
legalidade do instituto.47
47.
Para uma discusso sobre a legalidade ou ilegalidade dos condomnios fechados,
cf. Bruno Mattos e Silva, Legalidade ou ilegalidade dos loteamentos ou condomnios fe
chados, em FDUA-Frum de Direito Urbano e Ambiental 42, nov.-dez.72008, pp. 44 ss.
TTULO IV
DA ORDENAO DE REAS
DE INTERESSE URBANSTICO ESPECIAL
C aptulo I
Das reas de Interesse Urbanstico Especial

1. Conceito. 2. Classificao. 3. Instrumentos de atuao.
1. Conceito
1. Verificamos, antes, que o urbanismo consiste na ordenao do ter
ritrio tendo em vista as funes de habitao, de trabalho, de recreao
e de circulao. O territrio, objeto principal da ordenao urbanstica,
qualifica-se como solo urbano, que se concebe como sendo o contido
no permetro urbano, o de expanso urbana, o de reas urbanificveis e
o de reas de interesse urbanstico especial. A respeito dos outros j ex
pusemos o quanto parea suficiente. Agora, cabe cuidar do ltimo tipo.
2. Areas de interesse urbanstico especial so as que, por suas ca
ractersticas prprias ou por exigncias de planos, projetos ou programas
especficos, requeiram tratamento peculiar para sua urbanificao.
2. Classificao
3. As reas de interesse urbanstico especial classificam-se nos ti
pos seguintes:
I
reas de urbanificao especial, que so as que ho de sujeitarse a planos de ordenao especial, visando : (a) renovao urbana; (b)
352
operao urbana e consrcio imobilirio; (c) urbanificao prioritria;

(d) formao de ncleo industrial; (e) formao de ncleo residencial de
recreio; (f) execuo de obras pblicas de grande porte; (g) formao de
reas no~edificveis; (h) constituio de reas de lazer; Hurbanificao
de interesse social, III reas de interesse turstico.
3. Instrumentos de atuao
4. As reas de interesse urbanstico especial ho de ser delimitadas
por fora de lei, e sua ordenao eficaz depende, em regra, da elaborao
de planos urbansticos especiais, de onde surge o problema da fixao
das relaes destes com o plano urbanstico geral do Municpio, que
o plano diretor.
5. Sem embargo de especificaes ulteriores, podemos firmar uma
regra geral sobre o assunto, com base em texto de Spantigatti que nos
parece vlido tambm para o sistema jurdico brasileiro, porque filiado
a um princpio geral de Direito. Segundo o citado autor, os planos ur
bansticos gerais dirigem-se sistematizao genrica, interessando a
todo o territrio, e no podem apresentar preferncias por uma ou outra
finalidade especfica; enquanto os planos urbansticos especiais que,
pelo contrrio, tm uma funo predeterminadasomente atingem certas
zonas territoriais com finalidades especficas e so instrumentais a res
peito de outros fins posteriores.1Da conclui ele que o critrio que regula
as relaes entre plano geral e plano especial o de normageral/norma
especial, de sorte que o preceito especial, na rea de sua competncia
especfica, prevalece sobre o geral; mas, se excede de sua competncia,
cede diante do preceito geral.2 Se nos lembrarmos de que os planos ur
bansticos tm natureza de lei, entre ns, por exigncia constitucional,
concluiremos que esse critrio vlido, porquanto corresponde ao dis
posto no 2- do art. 2fi da Lei de Introduo ao Cdigo Civil, segundo
o qual a lei nova, que estabelea disposies gerais ou especiais a par
das j existentes, no revoga nem modifica a lei anterior.
6. Contudo, temos ainda que recordar que o plano urbanstico mu
nicipal geral (o plano diretor) geralmente estabelecido por lei aprovada
pelo voto de dois teros dos membros das Cmaras Municipais, o que
lhe d certa rigidez, que no exigida para os planos especiais - de onde
se pode concluir que estes no podem modificar aquele. Ao contrrio,
o plano diretor constituir, mesmo, uma normatividade superior qual
1. Federico Spantigatti, Manual de Derecho Urbanstico, p. 228.
2. Idem, ibidem.
DAS REAS DE INTERESSE URBANSTICO ESPECIAL
353
tm que se conformar os planos especiais estabelecidos pelo Municpio

- que, por regra, alis, devem referir-se quele, mediante a indicao
de alguma diretriz geral a ser atendida. Em tal situao, a relao entre
planos especiais e plano geral de norma inferior/norma superior, de
modo que esta serve de fundamento de validade daquela.
C aptulo I I
Das reas de Urbanificao Especial

1. Conceito e objeto. I - DAS REAS DE RENOVAO URBANA: 2.
Conceito, objeto e tipos de "renovao urbana 3. Renovao urbana
e reparcelamento do solo. 4. Meios de atuao. 5. Procedimento. 6.
Renovao urbana e proteo do meio ambiente urbano. II DAS
OPERAES URBANAS E D OS CONSRCIOS IMOBILIRIOS: 7.
Das operaes urbanas consorciadas. 8. Do consrcio imobilirio. III
-D A S REAS D E URBANIFICAO PRIORITRIA E DE URBANIFICAO RESTRITA: 9. Conceito e objeto. 10. Planos de urbanificao
prioritria. 11. Fundamentos da urbanificao prioritria. 12. Conceito
e objeto de urbanificao restrita TVDAS REAS PARA FORMA
O DE DISTRITOS INDUSTRIAIS: 13. Conceito. 14. Finalidade. 15.
Desapropriao de reas para a formao de distrito industrial. 16.
Plano integrado para a formao de ncleos industriais. VDAS AREAS
PARA FORMAO DE NCLEOS RESIDENCIAIS DE RECREIO: 17.
Natureza urbana desses ncleos. 18. Regime juridico-urbanstico desses
ncleos. 19. Plano integrado e os chamados loteamentos fechados
V I-D A S REAS PARA EXECUO DE OBRAS DE GRANDE PORTE:
20. Conceito. 21. Experincia brasileira.
1. Conceito e objeto
1.
Areas de urbanificao especial so aquelas a que se deve aplicar
peculiar atuao urbanstica, quer modificando a realidade urbana exis
tente, quer criando determinada situao urbana nova com finalidade
especfica.
2 .0 objeto da urbanificao especial consiste na atuao urbanstica
visando renovao urbana (ou reurbanizao), urbanificao prio
ritria (ou preferencial), urbanizao restrita, fonnao ou ampliao
de distrito industrial, formao de ncleos residenciais de recreio e
execuo de obras de grande porte.
3.
As vezes tambm se incluem nessa categoria as reas de lazer
e as no-edificveis, das quais j tratamos em seus aspectos gerais. As
DAS REAS DE URBANIFICAO ESPECIAL
355
primeiras, hoje, integram os objetivos urbansticos gerais; as segundas

tm suas peculiaridades, mas, em verdade, so reas de restries edificabilidade, como as de margens de guas, ou as de faixa de estradas,
ou as excedentes dos corredores especiais, que j estudamos antes.
I - D as
reas d e
R enovao U rbana
2. Conceito>objeto e tipos de renovao urbanan

4. reas de renovao urbana so as destinadas realizao de
projetos de reurbanizao, em especial os que tm por objeto: (a) a re
cuperao de reas urbanas deterioradas; (b) a adequao de reas ad
jacentes a obras pblicas; (c) o adensamento de reas edificadas.
5. A renovao urbana, como forma de urbanificao, a operao
que tem por objeto, de um lado, alojar em imveis saudveis as famlias
que se depauperam fsica e moralmente em pardieiros ou favelas; de outro
lado, restituir s reas urbanas deterioradas ou carentes de remodelao
uma estrutura e uma arquitetura dignas da poca presente.1 uma
operao urbanstica que se realiza em reas previamente delimitadas,
entre ns, mediante um plano especial de urbanificao, aprovado por
lei municipal, e se caracteriza pela demolio dos imveis existentes,
seguida da reordenao urbanstica da rea e da construo de novas
casas e edifcios.2
6. indispensvel, contudo, ter em mente os vrios tipos possveis
de renovao urbana. Em primeiro lugar assinala-se a verificao do
fenmeno como ocorrncia histrica e como atuao deliberada. No
primeiro caso a renovao constitui forma de urbanizao (no ur
banificao), sendo, assim, um processo histrico de reproduo do
espao no qual a dinmica da sociedade transforma espaos previamente
construdos, de forma a atender a necessidades geradas pelos valores e
tcnicas dominantes de um momento posterior.3No segundo caso temos
forma deliberada de urbanizao (isto : urbanificao), que, por seu
lado, comporta os seguintes tipos: (a) renovao de zonas; (b) renovao
pontual', (c) renovao de infra-estrutura.
1. Cf. L. Jacquignon, Le Droit de VUrbanisme, 5- ed., p. 180.
2. Cf. Jacques Baschwitz, VUrbanisme et VAmnagement Foncier, p. 218; Hely
Lopes Meirelles, Desapropriao para urbanizao, RDA 116/1-15; em geral, Poissonnier, La Rnovation Urbaine, 1965.
3. Cf. Governo do Estado de So Paulo, Programa de Preservao e Revitalizao
do Patrimnio Ambiental Urbano, p. 17.
356
7. A renovao de zona consiste numa operao arquitetnica e

urbanstica de grande envergadura que tem por objeto adequar uma zo
na antiga s mais modernas funes, com base em planejamento prvio.
Pelo porte e raridade do empreendimento, seu agente em geral um
organismo pblico ou de economia mista. Uma vez consumada, tanto a
morfologia do bairro como seus antigos habitantes vem-se radicalmente
transformados.4
8. A renovao pontual resulta de simples intervenes, geralmente
de particulares, que, por exemplo, transformam uma casa num edifcio
com gabarito compatvel com as exigncias tcnicas e de zoneamento
local. Enquanto atuao isolada, isto , fora de um programa pblico,
no chega a modificar a coerncia bsica do tecido urbano. Considerando-se, todavia, que esta modalidade de renovao tende a multiplicar-se
cada vez mais, sobretudo nas cidades grandes, surge o risco de aproximar-se do primeiro caso, com a desvantagem adicional de no possuir
um planejamento de conjunto; da resulta uma alterao inconseqente
e de difcil previso na morfologia do bairro e no equilbrio da prpria
cidade, em virtude do aumento da taxa de ocupao do solo.5
9. A renovao de infra-estrutura, finalmente, ocorre geralmente
por ocasio de um grande empreendimento, quase sempre ligado circu
lao, com a abertura de perimetrais, radiais, avenidas, vias expressas,
Metr etc. Sua manifestao comea por ser de tipo linear e tambm
altera fortemente as vizinhanas de onde ocorre.6
10. Nossa preocupao, aqui, com o primeiro tipo deliberado de
renovao urbana, aquele que atinge zona, reas amplas.
3. Renovao urbana e reparcelamento do solo

11. A renovao urbana e o reparcelamento do solo so operaes .
inconfundveis tanto nos seus objetivos como no seu regime jurdico.
A renovao constitui um processo tendente a reurbanizar reas de edi
ficao envelhecida, deteriorada, mediante plano especial estabelecido e
executado pelo Poder Pblico Municipal ou delegado seu, que atua por
meio da desapropriao da rea a ser renovada. O reparcelamento ou
remembramento do solo, tal como vimos, destina-se no renovao de
zonas ou bairros envelhecidos, mas a reconfigurar a diviso dos lotes,
quer estejam edificados ou no; no se preocupa em renovar, mas em
5. Idem, ibidem.
357
equilibrar a relao de propriedade dos terrenos da rea delimitada; atua

por imposio positiva aos prprios proprietrios, raramente por meio
de desapropriao.
12. E certo, contudo, que na Frana o remembramento tem entre seus
objetivos tambm a renovao de quarteires ou renovao urbana.7No
Brasil o remembramento, como foi visto, constitui operao voluntria
realizada por particulares sobre loteamentos no-edificados.
4. M eios de atuao
13. A renovao realiza-se segundo um plano elaborado pelo rgo
de planejamento urbanstico competente do Municpio e aprovado por lei
municipal. O plano delimitar a rea a ser renovada, mediante a descrio
de seu permetro, configurado em plantas e mapas; definir a nova desti
nao da rea em consonncia com o sistema de zoneamento da cidade;
especificar os melhoramentos, os equipamentos pblicos, os edifcios
comerciais, industriais, institucionais e residenciais a serem implantados;
determinar a taxa de ocupao o coeficiente de aproveitamento da rea
total pelas edificaes a serem executadas, bem como as reas verdes e
jardins a serem feitos; fixar, tambm, o modo de aquisio dos imveis
existentes, a venda dos excedentes aps a execuo do plano e as priori
dades em favor dos proprietrios e locatrios desalojados; determinar,
ouirossim, o organismo a que incumbir a execuo do plano.
5. Procedimento
14. V-se, pois, que a operao de renovao urbana envolve um
procedimento tcnico e jurdico complexo, que compreende uma sucesso
de atos e fatos materiais da seguinte ordem: (a) a aquisio do conjunto
de edificaes e terrenos compreendidos no permetro a renovar; (b) as
demolies e o desentulhamento do solo; (c) a reordenao urbanstica
do solo; (d) a construo de novas casas ou edifcios; (e) a revenda dos
imveis excedentes.
15. A aquisio dos imveis da rea pode ser feita amigavelmente
ou por via de desapropriao. Quando for amigvel as conseqncias
jurdicas decorrero dos termos do acordo. A aquisio pela via expropriatria encontra amparo no art. 5fi, i, do Decreto-lei 3.365/1941,
quando considera caso de utilidade pblica a execuo de planos de
7. Cf. L. Jacquignon, Le Droit de VUrbanisme, 5a ed., pp. 152-153.
358
urbanizao e tambm o loteamento de terreno, edificado ou no, para

sua melhor utilizao econmica, A aplicao desse dispositivo a casos
de renovao urbana foi consagrada por trs famosas decises do egrgio
TJSP, apreciando hipteses de renovao dos bairros de Santana e do
Jabaquara, da Capital Paulista.
O problema surgiu quando a Lei 7.859, de 8.3.1973, do Municpio
de So Paulo, aprovou a execuo de planos de renovao urbana em
Santana e Jabaquara, a serem executados pela Empresa Municipal de
Urbanizao (EMURB), e possibilitou a venda dos imveis excedentes.
Essa possibilidade foi impugnada por via dos MS 220.706, 220.707 e
222.643, todos denegados, firmando-se a tese da legitimidade do proce
dimento, de acordo com pareceres de Hely Lopes Meirelles, Eurico de
Andrade Azevedo e Joachim Wolfgang Stein. O STF confirmou todas
essas decises por maioria de um voto em sesso plenria.
Discorrendo sobre o dispositivo citado, seu contedo e finalidade,
disse Hely Lopes Meirelles:
E a expresso - execuo de planos de urbanizaoabrange to
das as modalidades de implementao urbanstica, ou seja, a urbanizao
inicial, a reurbanizao do que estiver mal-urbanizado ou envelhecido,
o remembramento de reas mal-parceladas, para dar-lhes a conveniente
destinao e funcionalidade em face das novas exigncias da cidade ou
do bairro. Esses planos de urbanizao tanto podem ser globais como
setoriais, integrais como especficos; a curto, a mdio ou a longo prazo.
O essencial que estejam regularmente aprovados pela Administrao
competente, que, normalmente, a Municipal, mas poder ser a Me
tropolitana, a Estadual e at mesmo a Federal.
Em tais casos a utilidade pblica est na urbanizao, que passa
a ser o fundamento legal da desapropriao. Realizada a urbanizao
planejada, a Administrao expropriante poder vender ou doar as reas
e edificaes excedentes, ou mesmo os lotes ou glebas a particulares,
consoante a sua especfica destinao, como ocorre normalmente nas
reas reservadas para a formao dos denominados distritos ou parques
industriais. Essa urbanizao pode at mesmo ficar a cargo dos pr
prios particulares, desde que obedea ao plano oficial que ensejou a
desapropriao e se realize como obra ou servio pblico, de responsabi
lidade do Poder expropriante.
Nada impede essa venda a particulares. Nenhuma norma constitu
cional ou legal a probe ou condiciona a sua efetivao, mesmo porque
seria incivil obrigar o Poder Pblico a ficar com reas e edifcios exce
dentes de suas necessidades administrativas, ou sem destinao pblica,
geral ou especial. Da a possibilidadee at mesmo a conveninciade
venda dessas reas e edificaes a particulares, para que a Administrao
359
recupere parcial ou totalmente o valor da indenizao e da urbanizao

realizada em benefcio da comunidade.8
16. Um organismo nico dever ser encarregado, pela Prefeitura,
de executar o plano de renovao. Na Frana duas modalidades so pos
sveis: ou os prprios proprietrios realizam, por si* a renovao, quer
agrupando-se numa associao, quer por meio de co-propriedade e de
sociedade de construo; ou ser realizada por uma entidade, que poder
ser empresa pblica ou sociedade de economia mista.9
Nada impede que tais frmulas sejam empregadas entre ns, em
que tambm se admite a possibilidade de s prprios proprietrios se
associarem, sob controle da Prefeitura Municipal, para a execuo do
plano, como se pode entreg-la a uma entidade da Administrao indire
ta (empresa pblica ou sociedade de economia mista); mas ainda h a
possibilidade de execuo do plano por rgos da Administrao direta
(Departamento de Obras, ou de Urbanismo, etc,), assim como sua con
tratao com consrcios de firmas construtoras, inclusive sob forma de
concesso urbanstica.
A renovao do Rio de Janeiro, no incio do sculo passado, por
exemplo, foi realizada pelo ento Ministrio de Obrs e Vao, mediante
contratao com firmas empreiteiras. J a renovao dos bairros de San
tana e Jabaquara, em So Paulo, foi atribuda EMURB, que empresa
pblica, criada por autorizao da Lei municipal 7.670, de 24.11.1971,
para a execuo de programas e obras de desenvolvimento de reas ur
banas, bem como de planos de renovao das que se apresentarem em
processo de deteriorao - elaborados, uns e outros, pelos rgos prprios
da Prefeitura e aprovados previamente pela Cmara Municipal. Para a
consecuo desses fins outorgou-se-lhe a faculdade de desenvolver toda
e qualquer atividade econmica a tal efeito necessria, inclusive adquirir
e alienar, por compra e venda, bem como promover a desapropriao de
imveis, obedecida a legislao pertinente.
6. Renovao urbana e proteo do meio ambiente urbano

1 7. H na correlao renovao urbanaiproteo o meio ambiente
urbano uma tenso entre valores que se opem. De um lado a necessria
e indispensvel adequao da cidade aos valores do progresso, mediante
a remodelao de reas, zonas ou bairros envelhecidos e deteriorados;
8. Hely Lopes Meirelles, Desapropriao para urbanizao, RDA 116/10; cf.
tambm Seabra Fagundes, Desapropriao para urbanizao e reurbanizao. Validade
da revenda, RDA 128/27.
9. Cf. L. Jacquignon, Le Droit de VUrbanisme, 5a ecL, p. 182.
360
de outro a necessria e tambm indispensvel preservao da memria

da cidade, mediante a proteo do ambiente urbano. A renovao, assim,
ter que ser comedida, a fim de manter um equilbrio entre as duas exi
gncias; por outro lado, a preservao necessria no dever ser esttica,
mas buscar mais a revitalizao do antigo que sua mera conservao.
Sobre isso no h texto melhor que o produzido pelo Programa de
Preservao e Revitalizao do Patrimnio Ambiental Urbano, sob a
competente coordenao da Dra. Maria Adlia A. de Souza, ento Coor
denadora de Ao Regional da Secretaria da Economia e Planejamento
do Estado de So Paulo, e redao do ilustre urbanista Eduardo Yazigi,
ento Gerente do Patrimnio Ambiental Urbano e Coordenao Tcnica
daquela Coordenadoria, tudo na gesto do arquiteto Jorge Wilheim na
mencionada Secretaria, Por isso, permitimo-nos transcrever o essencial
do referido texto, como segue:
Via de regra, a renovao justificada pelo carter supostamente
inadequado de certas reas ao desenvolvimento fsico e que, dada a sua
antigidade, so em geral portadoras de expressivas formas arquitetni
cas e urbansticas, carregadas de significaes culturais e de atividades
sociais especficas.10
To grave quanto a destruio do patrimnio ambiental urbano por
parte da renovao desenfreada o impacto scio-cultural e econmico
que atinge a rea afetada.
Se, de um lado, h certas vantagens imediatas na renovao, de
outro, h de se ponderar o reverso da medalha. A cidade sempre foi o
lugar tradicional e privilegiado para o progresso econmico, social e
cultural. A se processa, pela concentrao humana, a produo e troca
dos mais diferentes valores. Entretanto, a partir do momento em que o
urbanismo passa a tomar rumos de teor imediatista, condenando certos
aspectos ditos aleatrios ou no-funcionais, paradoxalmente ele passa
a destruir os aspectos mais vivos de uma cidade em nome de um exa
cerbado funcionalismo. Diante desta colocao, necessrio tambm
no confundir reas antigas com insalubres, as quais no so obrigato
riamente coincidentes. Alis, nem sempre a ocorrncia de insalubridade
ou deteriorao fsica ocasiona condenao irreversvel: tudo depende de
um confronto de custos e suas conseqncias, perdas e ganhos.11
Logo depois acrescenta, com muita justeza, as seguintes observa
es: Muitas vezes, ao invs de atenuar os desequilbrios habitacionais
urbanos, a carncia de servios e de outras funes, a renovao os acen
10. Aqui, sob nota 7, cita F. Godard, La Rnovation Urbaine Paris, p. 26.
11. Govemo do Estado de So Paulo, Programa de Preservao e Revitalizao
do Patrimnio Ambiental Urbano, p. 19.
361
tua ainda mais. Deve-se tambm distinguir a antiga populao da rea

afetada daquela que vem substitu-la no espao renovado. No podendo
arcar com novos nus, sobretudo os que so locatrios, a populao ex
pulsa desloca-se para a periferia, desaparecendo com ela todo um estilo de
relaes sociais, culturais e econmicas. Leva<la para alm do permetro
da cidade, depara-se com a carncia de servios e de transportes coleti
vos, na ausncia de programas oficiais de realojamento. Acentuam-se as
tenses fsicas e nervosas nos longos percursos casa-trabalho, gerando
deseconomias ao desempenho produtivo. Somam-se a isso a perda de
ligaes afetivas com lugares e a acentuao da inconscincia histrica
devido destruio de costumes, testemunhos e smbolos fsicos. Desa
parecem tambm atitudes de cooperao e de sociabilidade, e a ambincia
social e espacial perdida no pode ser recriada.12
Enfim, o texto conclui com mais ponderaes sobre o custo social
da renovao, ao dizer:
Ao evitar a fixao residencial, certos centros renovados perdem a
vivacidade noturna ao se tomarem reas inseguras, atingindo um estado
crtico j patente nos Estados Unidos da Amrica. No conjunto, a des
truio dos bens de uso contemplativo, construdos espontaneamente por
sucessivas geraes, produz desinteresse pelo turismo e apatia social.
Igualmente, o bairro renovado sem referencial de uma poltica
global de uso do solo para a cidade inteira, que aes individuais no
so capazes de vislumbrar irradia interferncia nos bairros contguos,
obrigando-os freqentemente a se renovarem tambm;
Em suma, percebe-se que a renovao acarreta transformaes f
sicas, econmicas e simblicas que favorecem pequenos grupos sociais
em detrimento dos antigos moradores, quando, ao contrrio, deveria oca
sionar uma revitalizao de velhos bairros desprovidos de equipamentos
coletivos.13
I I - D as O peraes U rbana s
e dos
C o n s r c io s I m o b il i r io s
7. Das operaes urbanas consorciadas

18.
De modo geral, toda atuao urbanstica que envolve alterao
da realidade urbana com vista a obter nova configurao da rea consti
tui operao urbana. Mas, como tais, surgiram em So Paulo duas
modalidades de interveno urbanstica com a participao e recursos
362
da iniciativa privada: as operaes urbanas integradas e as operaes

urbanas interligadas, que foram condensadas no Estatuto da Cidade
como operaes urbanas consorciadas.
19. De fato, o art. 32 do Estatuto declara que lei municipal especfi
ca, baseada no plano diretor, poder delimitar rea para aplicao de
operaes consorciadas, considerando operao urbana consorciada
o conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo Poder Pblico
Municipal, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios
permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar em
uma rea transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e a
valorizao ambiental. instituto que se assemelha a dois institutos do
direito urbanstico francs: (a) a zona de ordenao concertada {zone
d amnagement concert Z.A.C.), que operao complexa, que
fica sob o controle da autoridade pblica ainda quando sua realizao
seja feita por investidores privados; (b) a associao fundiria urbana
constituda entre proprietrios de imveis urbanos; h trs tipos de asso
ciao fundiria, uma delas a associao fundiria de remembramento,
que uma operao tendente a modificar a distribuio e os limites
das parcelas para permitir uma melhor utilizao do solo no permetro
do remembramento.14 Sistemas prximos so o da reparcelao e o da
compensao do direito urbanstico espanhol, como forma de urbanis
mo concertado que consiste na promoo, atravs de um concurso, da
atuao dos particulares encaminhada ao planejamento, urbanizao ou,
sendo o caso, edificao de determinados setores do solo urbanizvel
no programado.15 Semelhantemente so os comparti edificatori da
Itlia, constitudos mediante a reunio de diversos proprietrios para
a execuo de atividades edilcias.16 Similar tambm a associao
da Administrao com os proprietrios para a execuo de um plano
urbanstico, do direito urbanstico portugus.17
20. Essas operaes consorciadas que agora entram no Estatuto da
Cidade no so desconhecidas do direito urbanstico brasileiro. Conhe
cidas como operao urbana interligada, foram elas objeto de diversas
leis urbansticas do Municpios de So Paulo18 - tanto assim que o
conceito de operao urbana consorciada, constante do art. 32, l fi,
do Estatuto, o mesmo da operao urbana interligada que se acha no
14. Cf. Robert Savy, Droit de l Urbanisme, pp. 399 e 5II e ss.
15. Antonio Carleller Femndez, Reparcelaciny Compensacin en la Gestin Ur
banstica.
16. Cf. Gian Cario Mengoli, Manuale di Diritto Urbanstico, 2a 3., p. 240.
17. f. Fernando Alves Correia, O Plano Urbanstico e o Princpio da Igualdade,
pp. 625 e ss.
18. Leis 10.209, de 9.12.1986, 11.732, de 14.3.1995, e 11.773, de 18.5.1995.
363
art. l s da Lei 11.732, de 14.3.1995, que estabeleceu a Operao Urbana

Faria Lima na Capital Paulista. Elas foram lanadas em So Paulo como
instrumento destinado a solucionar o problema das favelas.
21. As operaes urbanas consorciadas podero ter por objeto a
modificao de ndices e caractersticas de parcelamento, uso e ocupao
do solo e subsolo, bem como alteraes das normas edilcias, considera
do o impacto ambiental delas decorrente, e ainda regularizao de
construes, reformas ou ampliaes executadas em desacordo com a
legislao (art. 32, 2% do Estatuto da Cidade). Nesses termos, o insti
tuto aproxima-se do reparcelamento do direito urbanstico espanhol e
alemo, na medida em que, determinado concretamente o permetro
atingido por sua ao, todas as propriedades compreendidas nele vm
a ser novamente distribudas de acordo com as prescries do plano de
edificao, devendo guardar, tanto quanto possvel, a mesma proporcio
nalidade, existente antes, entre as parcelas concentradas no permetro
em questo. Falta, no entanto, um elemento importante, pois que o re
parcelamento do direito urbanstico espanhol e alemo pode ser imposto
para o fim de regularizar a configurao das parcelas e para distribuir
justamente entre os proprietrios os benefcios e nus da operao. A
reordenao de rea possvel e sua redistribuio depois, mas tudo isso
h de ser concertado da por que o instituto se chama operao urbana
consorciada, que denota sua constituio mediante acordo de vontades
sob a coordenao do Poder Pblico Municipal.
22. Cada operao urbana consorciada tem que ser aprovada por lei
municipal especfica, que tambm aprovar seu plano,'que deve conter,
no mnimo: I - definio da rea a ser atingida; II - programa bsico de
ocupao da rea; III - programa de atendimento econmico e social para
a populao diretamente afetada pela operao; IV - finalidades da ope
rao; V Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana; VI - contrapartida
a ser exigida dos proprietrios, usurios permanentes e investidores
privados em funo da utilizao dos benefcios previstos nos incisos I
e II do 2do art. 32 do Estatuto; VII forma de controle da operao,
obrigatoriamente compartilhado com representao da sociedade civil.
Os recursos obtidos pelo Poder Pblico Municipal como contra
partida dos proprietrios pela mudana dos parmetros urbansticos
referentes ao aproveitamento, uso e ocupao do solo (inciso VI do
art. 33) sero aplicados exclusivamente na prpria operao urbana
consorciada (art. 33, l s). Aps a edio da lei especfica que aprova a
operao urbana, sero nulas as licenas e autorizaes expedidas pelo
Poder Pblico em desacordo com o plano da operao urbana consorciada
(art. 33, 2).
23. Tal como se previu na Operao Interligada Faria Lima em So
Paulo, o Estatuto autoriza a Municipalidade a emitir, em quantidade
364
determinada pela lei especfica, certificados de potencial adicional de

construo, que sero alienados em leilo ou utilizados diretamente no
pagamento das obras necessrias prpria operao. Esses certificados
so livremente negociveis, mas so conversveis em direitos de cons
truir unicamente na rea objeto da operao. Aqui, de certo modo, cria-se
solo novo, porque, segundo o disposto no 2- do art. 34 do Estatuto,
apresentado o pedido de licena para construir, o certificado de potencial
adicional ser utilizado no pagamento da rea de construo que supere
os padres estabelecidos pela legislao de uso e ocupao do solo,
at o limite fixado pela lei especfica que aprovar a operao urbana
consorciada. O sistema o mesmo da Lei 11.732/1995 do Municpio
de So Paulo, que autorizou o Poder Executivo Municipal a efetuar, de
forma onerosa, a outorga de potencial adicional de construo e altera
o dos parmetros urbansticos estabelecidos na legislao vigente de
uso e ocupao do solo, nos lotes contidos no permetro abrangido, na
conformidade dos valores, critrios e condies estabelecidos na lei,
como forma de obteno dos meios e recursos destinados realizao
da Operao Integrada Faria Lima. O certificado, como se v, no sistema
das operaes interligadas de So Paulo como no sistema das operaes
consorciadas previstas no Estatuto, consubstancia forma onerosa de
outorga de potencial adicional de construo. O sistema de So Paulo,
na poca do seu lanamento, foi considerado inconstitucional, porque
criava uma espcie de ttulo de crdito negocivel, coisa que se entendeu
que era matria de competncia federal. Essa preocupao no atinge o
sistema agora criado pelo Estatuto.
8. Do consrcio imobilirio
24. 0
proprietrio de imvel poder requerer ao Executivo Municipal
o estabelecimento de consrcio imobilirio como forma de viabilizao
financeira do plano de urbanificao. Consiste ele numa associao do
proprietrio com a Municipalidade pela qual ele entrega a esta seu imvel
e, aps a execuo do plano, recebe como pagamento imvel devida
mente urbanizado, correspondente ao valor do seu imvel antes das
obras de urbanificao realizadas com recursos pblicos. Nesses termos
ele previsto no art. 46 do Estatuto da Cidade com vista viabilizao
do parcelamento ou da edificao ou utilizao compulsrios exigidos
no art. 5e do mesmo Estatuto. E previsto no plano diretor estratgico do
Municpio de So Paulo (Ttulo m , Captulo HI, Seo XI) e no plano
diretor de Diadema (arts. 36 e 37). No h, ainda, experincia digna de
nota de consrcio imobilirio na forma indicada, Fica, porm, a possi
bilidade legislativa de sua utilizao.
III -
365
D a s r e a s d e U r b a n ific a o P r io r it r ia
e d e U r b a n ific a o R e s t r it a
9. Conceito e objeto
25. Areas de urbanificao prioritria (ou preferencial) so aquelas
que o Poder Pblico, atendendo a necessidades ou convenincias, de
fine como sujeitas atuao da atividade urbanstica com preferncia a
outras. So estabelecidas para: I promover a implantao de servios
pblicos; H acelerar ou induzir a ocupao de terrenos edificveis nas
zonas urbanas ou de expanso urbana; III promover a implantao de
ncleos habitacionais de interesse social; IV implantar ou expandir
ncleos urbanos vinculados a programas federais ou estaduais de desen
volvimento; V controlar o crescimento d ncleos urbanos de valor
histrico, cultural ou paisagstico.
10. Planos de urbanificao prioritria

26. No de prtica corrente entre ns a delimitao de reas de
urbanificao prioritria, salvo para a implantao de ncleos habitacio
nais de interesse social. Mas, medida que o direito urbanstico vai-se
formando, certamente que a urbanificao prioritria ingressar na co
gitao habitual do Poder Pblico, que, ento, normalmente, estabelecer
os planos pertinentes, que j encontram seu fimdamento no art. 5-Q, "i,
do Decreto-lei 3.365/1941 (redao da Lei 6.602/1978), que possibilita
a desapropriao de imveis, se for o caso, para a execuo desse tipo de
plano urbanstico especial, inclusive com a revenda dos imveis exceden
tes aps a urbanificao. Ressalve-se, no entanto, que a desapropriao
da rea para a implantao de ncleo habitacional de interesse social se
funda no interesse social, constante do art. 2a, V, da Lei 4.132/1962.
27. Mas aquele dispositivo s ser invocado quando se tratar de
desapropriao para a execuo de tais planos, cuja elaborao e estabe
lecimento encontram embasamento na competncia federal, estadual e
municipal para o planejamento urbanstico. Assim, o plano elaborado
pelos rgos urbansticos competentes, uma vez aprovado por lei - fe
deral, estadual ou, especialmente, municipal, conforme o caso impe-se
aos particulares situados na rea, que no podem impedir sua execuo,
embora fiquem com direito indenizao possvel dos prejuzos que seus
imveis sofrerem, alm das meras restries urbansticas gerais. Mas,
preciso ter em mente o art. 182, 4a, da CF de 1988, que d funda
mento para a definio de reas de urbanificao prioritria, para os fins
indicados no item II do 22, supra - ou seja: para acelerar ou induzir
366
a ocupao de terrenos edificveis nas zonas urbanas ou de expanso

urbana -, quando prev a possibilidade de o Poder Pblico Municipal,
mediante lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos
termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, su~
butilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento,
sob pena de parcelamento compulsrio. Ora, o aproveitamento a ser
exigido poder ser precisamente a urbanificao prioritria, na forma
prevista nos citados instrumentos legais, ficando o proprietrio obriga
do a realiz-la, sob pena das comines estatudas naquele pargrafo
constitucional: parcelamento compulsrio, tributao progressiva ou,
finalmente, desapropriao com pagamento da indenizao em ttulos
da dvida pblica.
11, Fundamentos da urbanificao prioritria
28, As hipteses de urbanificao prioritria, retro-indicadas, so
compreensveis por si, cumprindo apenas recordar que a acelerao ou
induo de ocupao de terrenos edificveis nas zonas urbanas ou de
expanso urbana se tomam, muitas vezes, uma exigncia urbanstica, a
fim de possibilitar o adensamento de reas rarefeitas, para que se pos
sam desenvolver, nelas, servios pblicos que beneficiem maior nmero
de habitantes. A implantao de ncleos habitacionais de interesse
social envolve a execuo de planos destinados construo de casas
populares, nico tipo de urbanificao prioritria que tem tido aplicao
constante e sistemtica, ainda que insuficiente. A implantao ou expan
so de ncleos urbanos vinculados a programas federais ou estaduais
de desenvolvimento refere-se quer poltica de colonizao, como as
agrovilas margem da Rodovia Transamaznica (que fracassaram),
quer poltica de desenvolvimento de reas subdesenvolvidas, com as
do Litoral Sul Paulista.
12, Conceito e objeto de urbanificao restrita
29. E instituto oposto ao anterior. Aqui, desestimula-se a urbanifi
cao por razes de interesses especficos, tais como: I necessidade de
preservao dos elementos naturais e de caractersticas fisiogrficas da
rea; D vulnerabilidade e intempries, calamidades e outras condies
adversas; III ~ necessidade de proteo ambiental e de preservao do
patrimnio cultural (histrico, artstico, turstico, arqueolgico e pai
sagstico); IV proteo aos mananciais, s praias, regies lacustres e
margens de rios; V - necessidade de preservao da produo rural e de
aproveitamento de recursos minerais.

I V D a s r e a s
pa r a
F orm ao
de
367
D istr it o s I n d u st r ia is
13. Conceito
30. Areas para aformao (e ampliao) de distritos industriais so
as destinadas concentrao de indstrias e atividades complementares.
A terminologia entre ns no muito precisa, pois fala-se em ncleos,
centros ou distritos industriais. Em regra, por centros industriais tmse entendido as cidades em que a industrializao se desenvolveu e se
consolidou. O ncleo industrial refere-se a agrupamento de indstrias
numa cidade ou num bairro formado por iniciativa privada, consoante
esclarecemos adiante; como o centro, o ncleo forma-se, por regra, se
no espontaneamente, pelo menos de modo desordenado, ou sem plano
de industrializao deliberado. O distrito industrial j se apresenta como
industrializao de rea, ou preparo para sua implantao, decorrente
de um planejamento urbanstico deliberado do solo, para uso industrial,
mediante a execuo de plano de urbanificao (plano urbanstico) es
pecial. A expresso - distrito industrial est consagrada em texto de
lei, de acordo com a redao do art. 5% i% do Decreto-lei 3.365/1941
dada pela Lei 6.602, de 7.12.1978, ao qual faremos referncias porme
norizadas mais adiante. certo, contudo, que a Lei 8.328, de So Paulo,
fala em ncleo industrial.
31. Com os distritos industriais (semelhantes aos ncleos indus
triais na Itlia) tenta-se criar um novo tipo de instrumento para aquelas
cidades e zonas que, por suas caractersticas, no puderam converter-se
m centros de industrializao mas que, em todo caso, querem participar
das medidas para proteger a industrializao,19 com o menor incmodo
possvel populao urbana.
14. Finalidade
32. Afinalidade da urbanificao de reas de interesse industrial, ou
para uso industrial, consiste na concesso de incentivos industrializao,
ao mesmo tempo em que se providencia a defesa do patrimnio ambiental
urbano, com a localizao mais adequada dos empreendimentos indus
triais. Nesse sentido so as providncias visando a estabelecer critrios de
descentralizao industrial e de estabelecimento de zoneamento regional,
para as quais j se conseguiu uma definio legislativa apropriada, pela
Lei federal 6.803, de 2.7.1980. Em So Paulo, a Lei estadual 1.817, de
27.10.1978, deu um passo largo na busca desse disciplinamento, ao es
tabelecer os objetivos e as diretrizes para o desenvolvimento industrial
19. Para a Itlia, cf. Federico Spantigatti, Manual de Derecho Urbanstico, p. 224.
368
metropolitano e a disciplina do zoneamento industrial, a localizao,

a classificao e o licenciamento de estabelecimentos industriais na
regio metropolitana da Grande So Paulo; e tambm a Lei 5.599, de
6.2.1987, ao restringir as atividades industriais nas reas de drenagem
da bacia do rio Pardo. Aqui, merece ressaltar que a classificao dos
estabelecimentos industriais pelo critrio do tipo de atividade, constante
dessas leis, levou em considerao os aspectos ambientais, os relativos
economia regional, infra-estrutura de transportes e saneamento e os
padres urbansticos.
33. A implantao ~ como tambm a ampliao de distritos in
dustriais opera-se mediante a execuo de .plano de urbanificao da
rea; plano, esse, elaborado pela Administrao competente, geralmente
Municipal, e aprovado por lei, que delimite a rea, estabelea os ele
mentos de urbanificao primria e secundria, o modo de aquisio da
rea - o que geralmente se d por desapropriao e sua alienao os
interessados em construir, nela, os estabelecimentos industriais permi
tidos. Sem plano (ou projeto) de urbanificao do solo para uso indus
trial, previamente, no se pode efetivar a desapropriao da rea,20 com
possibilidade de revenda dos lotes.
Realmente, a construo ou ampliao de distritos industriais
incluem o loteamento das reas necessrias instalao de indstrias
e atividades correlatas, bem como a revenda ou locao dos respecti
vos lotes a empresas previamente qualificadas.21 Essas normas foram
introduzidas no direito positivo pela Lei federal 6.602, de 7.12.1978,
que deu nova redao alnea i do art. 5e do Decreto-lei 3.365/1941,
acrescentando-lhe os Ia e 2e. Essa lei veio cortar controvrsias, com
a possibilidade de desapropriao, por utilidade pblica, para construo
de distrito industrial, a faculdade conseqente de alienao dos lotes e
a exigncia de plano prvio para operar a desapropriao regras que
sempre sustentamos j constar do citado art. 5, i, mas a que a juris
prudncia do STF vinha recusando validade. Outro problema que ficou
definido foi o modo possvel de alienao dos lotes: s revenda, no se
admitindo, como era corrente, a doao; admite-se a locao.
5. Desapropriao de reas para a formao de distrito industrial
34. A desapropriao para a execuo de plano de urbanificao
para uso industrial, no nosso entender, j encontrava seu fundamento
20. Cf. 2- do art. 5S do Decreto-lei 3.365/1941, acrescentado pelo art. 2a da Lei
6.602/1978.
21. Cf. Ia do art 5a do Decreto-lei 3.365/1941, acrescentado pelo art. 2a da Lei
6.602/1978.
369
no art. 5S, i, do Decreto-lei 3.365/1941. Nesse sentido escrevemos,

comentando esse dispositivo que ele abrangia a execuo de plano de
urbanizao, o loteamento de terrenos edificados ou no para sua melhor
urbanizao econmica, higinica e esttica, compreendendo aqui s
planos urbansticos em geral, bem como os planos urbansticos especiais
destinados implantao de distritos industriais, renovao urbana de
bairros envelhecidos ou reurbanizao, implantao de ncleos urbanos
novos, execuo de plano de remembramento ou reparcelamento do
solo edificado ou no.22
35. A alienao dos lotes necessrios implantao dos estabeleci
mentos industriais e outros inerente natureza do empreendimento,
como sempre sustentamos, tambm. Pois sem essa possibilidade de
desapropriao, urbanizao e subseqente alienao a particulares
- como ensina Hely Lopes Meirelles - no h viabilidade da formao
dos parques industriais no permetro indicado pela Prefeitura, porque
as indstrias que nele pretendam instalar-se nem sempre conseguiro
adquirir dos proprietrios particulares as reas convenientes s suas ati
vidades. S atravs de desapropriao tais reas podero passar de um
particular a outro para a destinao industrial estabelecida em lei, e, para
tento, impe-se a urbanizao da gleba expropriadapara atendimento de
sua nova finalidade, pois essa urbanizao que legitima a transferncia
de lotes da rea expropriada aos particulares que iro utiliz-los na sua
nova destinao urbanstica.23
Houve, porm, quem sustentasse o contrrio, declarando que essa
era uma desapropriao impossvel, porquanto o STF passou a decidir
que a desapropriao de rea para a formao de distrito industrial s
poderia ocorrer com base no requisito do interesse social, ao mesmo
tempo em que se firmava a tese improcedente, data venia - de que
Estados e Municpios no tm poderes para promover desapropriaes
por interesse social. Ora, como distritos industriais so formados por ini
ciativa de Municpios ou, s vezes, de Estado, a concluso era inelutvel:
aquela desapropriao era impossvel.
36. A Lei 6.602/1978 veio resolver de vez o problema no sentido
que j vnhamos sustentando, incluindo-se, expressa e destacadamente,
a construo ou ampliao de distritos industriais no art. 5a, i, do
Decreto-lei 3.365/1941 como um caso de utilidade pblica parafins de
22. Cf. nosso Desapropriaes urbansticas, Revista da Procuradoria-Geral
do Estado de So Paulo 12/73-74. No mesmo sentido, alm de Hely Lopes Meirelles
(estudos citados atrs), Celso Antnio Bandeira de Mello, Desapropriao ~ Interesse
social - Plano de urbanizao, RDA 130/347.
23. Desapropriao para urbanizao, RDA 116/8, e Formao de distritos
industriais, R T499/38-44.
370
desapropriao; acrescentando, ainda, a esse artigo os Ia e 2% que

estabelecem:
l 2. A construo ou ampliao de distritos industriais, de que trata
a alnea i* do capai deste artigo, inclui o loteamento das reas necessrias
instalao de indstrias e atividades correlatas, bem como a revenda ou
locao dos respectivos lotes a empresas previamente qualificadas.
2fi. A efetivao da desapropriao para fins de criao ou amplia
o de distritos industriais depende de aprovao prvia e expressa, pelo
Poder Pblico competente, do respectivo projeto de implantao.
A citada lei estatui, ainda, em seu art. 32 que a desapropriao,
pelos Estados, Distrito Federal e Municpios, para os fins de criao ou
ampliao de distritos industriais, que tenha por objeto imvel rural,
includo em rea declarada prioritria para fins de reforma agrria, nos
termos do art. 161 e da Constituio Federal, (agora, art. 184, 2a)
depende de decreto autorizativo do Presidente da Repblica, no se
aplicando nesse caso o disposto no art. 2do Decreto-lei n. .554, de 25
de abril de 1969.
16. Plano integrado para a formao de ncleos industriais

37. Os planos urbansticos destinados urbanizao de rea para a
formao de distritos industriais so, por regra, elaborados e executados
pelo Poder Pblico Municipal, que, assim, oferece facilidades e con
dies atrativas da industrializao de suas cidades. Os Estados, s vezes,
tambm o fazem - como o caso de Minas Gerais, que, por atuao de
seu Departamento de Industrializao, desenvolveu, no incio da dcada
de 70 do sculo passado, intenso programa de implantao de distritos
industriais em seu territrio.24
Vale dizer que o parcelamento do solo para tal fim no costuma ser
de iniciativa particular, como se d nos loteamentos destinados edifi
cao em geral.
38. No obstante isso, o M unicpio de So Paulo, pela Lei
8.328/1975, estabeleceu normas regulando os planos integrados como
formas de parcelamento do solo para a formao de ncleos industriais.
Essa lei foi alterada pelas Leis 9.300, de 24.8.1981, disciplinando a ma
tria para as Zonas Leste e Oeste, e 9.412, de 30.12.1981, regulando-a
24.
O programa de implantao de distritos industriais referido compreendeu os
projetos de implantao dos Distritos Industriais de Montes Claros, de Pirapora, de Juiz
de Fora, de Uberaba e de Sete Lagoas, consoante se v do Gramento-Programa do Estado
de Minas para o Exerccio de 1971 (Lei 5.640, de 14.12.1970).
371
para as Zonas Norte e Sul. Delas dessume-se que se considera ncleo

industrial o conjunto de lotes, reas de uso pblico e equipamentos
urbanos no qual o solo seja destinado ao uso industrial como uso pre
dominante, e ao uso residencial como uso complementar.
39. A formao desses ncleos industriais depende de planejamento,
que se expressar em plano integrado, que, sem prejuzo das exigncias
da legislao sobre loteamentos, h que atender tambm s disposies
especialmente estabelecidas naquelas leis.
40. Para concluir essas consideraes, cumpre apenas observar que,
vista da concepo sobre ncleo industrialcL comentada lei paulistana
e da concepo sobre distrito industrial introduzida no Decreto-lei
3.365/1941 (art. 5, i) pela Lei 6.602/1978, a questo da terminologia
fica um pouco mais clara a respeito do tema.
Por distrito industrial entender-se- a rea de concentrao de in
dstrias e atividades complementares delas, ordenada pelo Poder Pbli
co mediante plano urbanstico especial de urbanificao do solo, com
possibilidade de desapropriao da gleba e revenda ou locao dos lotes
aos estabelecimentos industriais interessados.
Por ncleo industrial passa-se a entender, m termos de planej amento urbanstico, a rea de concentrao de indstrias e atividades comple
mentares delas, ordenada mediante plano integrado de parcelamento do
solo, elaborado e executado por iniciativa de particulares.
V -
D as r e a s par a F o rm ao
R e s id e n c ia is d e R e c r e io
de
N cleos
1 7. Natureza urbana desses ncleos

41. Ncleos residenciais de recreio, que, por suas caractersticas,
se formam fora do permetro urbano, constituem, todavia, reas de
natureza urbana, desde que lei municipal as repute como reas urbanificveis, e desde que o plano integrado de parcelamento do solo seja
aprovado tambm pelo INCRA, nos termos do art. 61, 2, da Lei federal
4.504/1964 (Estatuto da Terra) e dos arts. 13, a, 9 4 ,1, e 96 do Decreto
federal 59.428/1966.
18. Regime jurdico-urbanstico desses ncleos
42. A formao dos ncleos residenciais de recreio, como modo
de urbanificao, depende de planejamento urbanstico que se traduza
372
em planos integrados, na terminologia adotada pela Lei 8.328/1975, do

Municpio de So Paulo, modificada pelas Leis 9.300, de 24.8.1981,
e 9.412, de 30.12.1981, com a observao de que sua disciplina ficou
praticamente restrita ao disposto na Lei 9.300/1981, dirigida apenas s
Zonas Leste e Oeste da Capital Paulista.
43. Segundo a lei, consideram-se ncleos residenciais de recreio
os planos de parcelamento do solo destinados implantao de habita
es unifamiliares (Rl), cuja elaborao sem precedida de fixao de
diretrizes por parte da Prefeitura, de tal sorte que da rea total objeto do
plano devero ser destinados, no mnimo, 20% para sistema virio, 25%
para reas verdes e 5% para reas institucio.nais (arts. 2a e 3fi), alm de
outras exigncias fixadas no art. 5 da Lei 9.300/1981, com redao do
art. 4* da Lei 9.412/1981.
19. Plano integrado e os chamados loteamentos fechados

44. O art. 7fida Lei 9.300/1981 estatui que nas reas objeto de projeto
de ncleos residenciais de recreio ou industriais se admite a formao de
condomnios imobilirios, que incluam vias de circulao e outras reas
de uso comum constantes do plano de parcelamento do terreno, atendi
das as seguintes disposies: I ~ as vias de interesse local e de pedestres
podero ser incorporadas ao condomnio, o mesmo no ocorrendo com
as demais vias de circulao; II - at 50% das reas verdes podero
ser incorporadas ao condomnio como reas verdes de uso comum dos
condminos, destinando-se ao uso pblico o restante das reas verdes e
a totalidade das reas institucionais; III na eventualidade de extino
do condomnio, as vias de circulao e as reas verdes, de uso comum
dos condminos, sero transferidas ao domnio pblico, atendidas as
exigncias da legislao em vigor.
45. Deu-se, aqui, soluo jurdica adequada aos interesses urbans
ticos dos chamados loteamentos fechados. Todos ps Municpios
deveriam procurar, segundo suas peculiaridades, dotar-se de normas
semelhantes, dando a esse tipo de loteamento uma dimenso urbans
tica ao lado da possibilidade de relao condominial, de carter civil,
segundo a lei pertinente (Lei 4.591/1964) - que, alis, est a merecer
reformulao em seu art. 8fi, para agasalhar orientao mais apropriada
no sentido preconizado. J vimos que esse dispositivo no d fundamento
aos chamados loteamentos fechados nas dimenses em que eles vm
sendo desenvolvidos em alguns Municpios, cuja legislao urbanstica
no estabeleceu disciplina desse tipo de aproveitamento dos espaos
para fins urbanos.
VI
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E xecuo
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de
373
G r a n d e P o rte
20. Conceito
46. Areas para a execuo de obras pblicas de grande porte so
as destinadas a propiciar a implantao de ncleos urbanos necessrios
realizao das obras. O exemplo marcante desse tipo de atuao urba
nstica especial tivemos na implantao da cidade de Ilha Solteira, em
So Paulo, destinada a abrigar os trabalhadores, os equipamentos e a
administrao das obras do complexo hidreltrico de Ilha Solteira. Mais
tarde tivemos o ncleo urbano vinculado implantao das barragens
das Sete Quedas.
21. Experincia brasileira
47. De fato, o ncleo populacional de Ilha Solteira constituiu a
primeira experincia organizada na matria, porque a se executou um
plano de urbanificao da rea com o fim de implantar ncleo urbano
destinado ao fim indicado.
48. Ele foi criado com base no art. 89 da ento Lei Orgnica dos
Municpios do Estado de So Paulo, que estatua: Os ncleos populacio
nais que se criarem para a execuo de obras de interesse pblico sero
administrados em regime especial adequado sua finalidade, estabelecido
por decreto estadual, atendidas as peculiaridades do empreendimento a
que se destinam.25
49. O ncleo de Ilha Solteira foi institudo pelo Decreto estadual
51.352, de 3.2.1969, expedido com base em minuta elaborada por Hely
Lopes Meirelles,26o qual atribuiu sua administrao Centrais Eltricas
de So Paulo CESP (hoje, Cia. Energtica de So Paulo), que deveria
constru-la, mediante planejamento fsico, social e administrativo ade
quado o empreendimento e ao bem-estar de seus moradores (art. 2a).
A rea urbanificada fora desapropriada pela empresa estatal incumbida
da construo da hidreltrica, aps declarao de sua utilidade pblica
pelo Governador do Estado, e ficara excluda da ingerncia do Munic
pio de Pereira Barreto, em cujo territrio se achava, como se fosse um
25. A rigor, a proposio poderia ser invertida: o citado artigo que fora criado
para fundamentar a formao do ncleo urbano nas condies preconizadas pela CESP
Cia. Energtica de So Paulo (ento: Centrais Eltricas de So Paulo), responsvel pela
execuo das obras daquele complexo.
26. Regime especial de administrao de ncleos urbanos, parecer e minuta do
decreto, in Estudos e Pareceres de Direito Pblico, vol. I, pp. 217-221.
374
simples canteiro de obras. Mas essa natureza foi recusada por um dos
considerando, do decreto, que dissera que ele, por sua peculiaridade e
destinao, no era um simples acampamento ou canteiro de obras, mas
uma concentrao populacional perene, com caractersticas urbanas.
Se assim era, difcil se tomaria sustentar sua autonomia em face da Ad
ministrao Municipal do territrio em que se situava. Mas o Municpio
de Pereira Barreto, nico que poderia impugnar a situao, conformou-se
- pelo qu o ncleo urbano se implantou pacificamente, e perdurou.
50.
Ainda hoje, contudo, o ncleo constitui srio problema, porque
no teve o desenvolvimento esperado por seus organizadores e adminis
tradores. Tampouco se reincorporou ao Municpio de origem, e a empresa,
terminadas as obras, no teve mais interesse na sua administrao, que s
apresentava consideravelmente onerosa. O Governo do Estado destmouTo
para sede da Reitoria da Universidade Estadual Jlio de Mesquita Filho,
que jamais se instalou l, no saindo da Capital Paulista.
Nem todos os ncleos necessrios execuo de obras de grande
vulto precisam ter a mesma estrutura, mas certo que se afigura indispen
svel dar um tratamento jurdico ao problema, de modo a que o ncleo
urbano - muitas vezes, de milhares de pessoas, com equipamentos
urbanos implantados no fique abandonado, criando dificuldades e
transtornos, como ocorreu com Ilha Solteira, e se espera que a cidade
de Itaipu no venha a ter a mesma sorte.
Captulo III
Regime Jurdico das Urbanificaes

para a Construo de Casas Populares
1. Direito moradia. 2. Disciplina das desapropriaes e as bases ju
rdicas iniciais das urbanificaes de interesse social. 3. Construo do
regimejurdico das urbanificaes populares. 4. Promoo de construo
de moradias pelo sistema de mutiro.
i. Direito moradia
. O problema habitacional tornou-se agudo com a urbanizao da
Humanidade. Enquanto predominava a vida rural o problema no se pu
nha, porque cada qual cuidava de organizar sua prpria moradia segundo
suas condies econmicas, utilizando para isso terrenos pblicos ou
particulares, ainda que a populao pobre morasse sempre em condies
precrias. No se tinha conscincia de um direito especial, inerente
pessoa humana, que o direito moradia.
2,. Esse direito figura j na Declarao Universal dos Direitos Huma
nos (1948, art. XXV, 1), ainda que de modo no muito preciso, quando
se declara que toda pessoa tem direito a um padro de vida capaz de
assegurar a si e sua famlia, entre outros bens, tambm a habitao. O
Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1966,
art. 11) deu maior concretude declarao, estatuindo que os EstadosPartes reconhecem o direito de toda pessoa a um nvel de vida adequado
para si prpria e para sua famlia, inclusive moradia adequada.
3.
Foi, no entanto, a Constituio da Repblica Portuguesa que me
lhor o definiu em seu art. 65-, em termos to importantes que merecem
ser transcritos na ntegra:
1. Todos tm direito, para si e para a sua famlia, a uma habitao de
dimenso adequada, em condies de higiene e conforto e que preserve
a intimidade pessoal e a privacidade familiar.
376
2. Para assegurar o direito habitao, incumbe ao Estado: a)

programar e executar uma poltica de habitao inserida em planos de
reordenamento geral do territrio e apoiada em planos de urbanizao
que garantam a existncia de uma rede adequada de transportes e de
equipamento social; b) incentivar e apoiar as iniciativas das comunidades
locais e das populaes, tendentes a resolver os respectivos problemas
habitacionais e a fomentar a criao de cooperativas de habitao e a
autoconstruo; c) estimular a construo privada, com subordinao ao
interesse geral, e o acesso habitao prpria.
3. O Estado adoptar uma poltica tendente a estabelecer um
sistema de renda compatvel com o rendimento familiar e de acesso
habitao prpria.
4. O Estado e as autarquias locais exercero efectivo controlo do
parque imobilirio, procedero s expropriaes dos solos urbanos que
se revelem necessrias e definiro o respectivo direito de utilizao.1
4. A Constituio de 1988 no chegou a uma declarao to precisa
do direito moradia. F-lo, porm, atravs da Emenda Constitucional
26/2000, pela sua incluso entre os direitos sociais previstos no seu art.
6a e pela imposio ao Poder Pblico (Unio, Estados, Distrito Federal
e Municpios) da competncia-dever de satisfazer esse direito-necessidade humana. Assim que conferiu Unio a competncia para instituir
diretrizes para a habitao (art. 21, XX) e estatuiu a competncia comum
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios para pro
mover programas de construo de moradias e a melhoria das condies
habitacionais e de saneamento bsico (art. 23, EX). A contrapartida dessa
competncia precisamente o direito de todos moradia, incumbindo,
assim, quelas entidades do Poder Pblico promover tais providncias
para a satisfao desse direito em relao populao que, por deficincia
econmica, no pode prov-lo por seus prprios meios.
5. Direito moradia significa, em primeiro lugar, no ser privado
arbitrariamente de uma habitao e de conseguir uma; e, por outro lado,
significa o direito de obter uma, o que exige medidas e prestaes estatais
adequadas sua efetivao,2 que so os tais programas habitacionais de
que fala o art. 23, XX, da CF, pois um direito que no ter um mnimo de
1. A Constituio Espanhola abeberou-se nesse dispositivo e tambm definiu o
direito dos espanhis a uma vivienda digna, conforme se l no seu art. 47: Todos los
espanoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los Poderes P
blicos promovern las condiciones necesarias y establecern las normas pertinentes para
hacer efectivo este derecho, regulando la utilizacin dei suelo de acuerdo con el inters
general para impedir la especulacin. La comunidad participar en las plusvalas que
genere la accin urbanstica de los entes pblicos.
2. Sobre o tema, cf. J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio da Re
pblica Portuguesa Anotada, pp. 344-346.
REGIME JURDICO DAS URBANIFICAES
377
garantia se as pessoas no tiverem possibilidade de conseguir habitao

prpria ou de obter uma por arrendamento em condies compatveis
com os rendimentos da famlia anotam Canotilho e Vital Moreira em
comentrios ao n. 3 do art. 65- da Constituio Portuguesa, que tambm
observam tratar-se de um direito social complexo e multifacetado, cuja
garantia exige a construo de habitaes suficientes para todos, devendo
o Estado apoiar as iniciativas pessoais (designadamente autoconstruo) ou cooperativas, estimular e controlar a atividade das empresas
privadas de construo e lanar iniciativas pblicas de construo.3
2. Disciplina das desapropriaes e as bases jurdicas iniciais

das urbanijicaes de interesse social
6. O que se exps acima mostra, s por si, que o regime das urbanificaes para construo de moradias de interesse social no se con
funde com o parcelamento do solo urbano previsto na Lei 6.766/1979,
precisamente porque se trata de uma atividade que se desenvolve me
diante atuao do Poder Pblico, ao contrrio do parcelamento do solo
para fins urbanos, previsto naquela lei, que tradicionalmente exercido
por particulares, como j deixamos expresso em outro lugar. Contudo,
a Lei 9.785/1999 introduziu na lei supracitada alguns dispositivos que
se aplicam aos parcelamentos populares; assim, neles, a infra-estrutura
bsica consistir no mnimo de vias de circulao, escoamento das guas
fluviais, rede para o abastecimento de gua potvel e solues para o
esgotamento sanitrio e para a energia eltrica domiciliar (art. 2-, 6a).
Dispensa-se tambm o ttulo de propriedade para fins de registro do lo
teamento ou desmembramento quando se tratar de parcelamento popular
em imveis com processo de desapropriao judicial em curso e imisso
provisria na posse, desde que promovido pela Unio, Estados, Distrito
Federal, Municpios ou suas entidades delegadas, autorizadas por lei a
implantar projetos de habitao (art. 18, 4fl). Essa incidncia especfica,
a nosso ver, no implica revogar o regime especial das urbanizaes para
fins de interesse social, tal como exposto em seguida.
7. As bases jurdicas para tanto j se encontram na Lei das Desapro
priaes (Decreto-lei 3.365/1941, com aredao da Lei 9.785/1999), cujo
art. 5a, i, considera de utilidade pblica, para fins de desapropriao:
(...) a execuo de planos de urbanizao; o parcelamento do solo, com
ou sem edificao, para sua melhor utilizao econmica, higinica ou
esttica.
3. Idem ibidem, p. 345.
378
Plano de urbanizao, a, empregado no sentido amplo, como

demonstra a doutrina dos autores ou seja, as atividades criadora de
ncleos urbanos novos ou reordenadora de cidades ou bairros envelheci
dos ou desajustados de suas novas destinaes so objeto dos planos de
urbanizao, de reurbanizao, de remembramento, de renovao urbana, que, em ltima anlise, traduzem a mesma idia de melhoramento
urbanstico
(nosso o primeiro grifo).
Jos Carlos de Moraes Salles, aps citar Hely Lopes Meirelles,
sintetiza: Verifica-se, portanto, que, quer se trate de urbanizao ou
reurbanizao, remembramento ou renovao urbana (tudo, em ltima
anlise, significa melhoramento urbanstico), ser sempre possvel a
desapropriao dos bens teis ou necessrios execuo dos planos
correspondentes.5
A Lei das Desapropriaes fala em parcelamento no para o
fim de se constiturem lotes a serem vendidos na forma do texto da Lei
6.766/1979, mas para melhor utilizao econmica, higinica ou estti
ca. Cretella Jr., comentando o texto, observa: O primeiro caso ocorre
na soluo do problema habitacional, nas regies de grande densidade
demogrfica. Desapropria-se para construir, constri-se para solucionar
as crises de habitaes pelo Governo, oferecidas a baixo preo, me
diante financiamento a longo prazo; uma das utilizaes sociais da
propriedade. A utilizao de um mesmo imvel por um nmero maior
de pessoas o sentido da expresso melhor utilizao6 (nossos os
ltimos grifos).
8.
Mas a lei de desapropriao que mais de perto se refere ao nosso
tema a Lei 4.132, de 10.9.1962, cujo art. 2a, V, considera de interesse
social a construo de casas populares, para fins de desapropriao. A
propsito, Cretella Jr. retoma as consideraes transcritas acima, feitas
sobre o art. 5S, i, do Decreto-lei 3.365/1941, para dizer que, enume
rando este o loteamento de terrenos edificados ou no, para sua melhor
utilizao econmica, abriu, de certo modo, a primeira possibilidade
expropriatria para a soluo do problema habitacional em regies de
grande densidade demogrfica, mas que a Lei 4.132/1962, vai alm do
que preceituara aquele decreto-lei, que genrico, especificando, em
seu texto, a construo de casa prpria (...). Assim, extensas vilas para
operrios, bancrios, comercirios e favelados so criadas e mantidas
dentro do Plano Nacional de Habitao, mediante a expropriao para a
construo de casa popular.7
4. Hely Lopes Meirelles, Desapropriao para urbanizao, RDA 116/3. C f. tam
bm Adilson Abreu D allari, Desapropriao para Fins Urbansticos, p. 59.
5. A Desapropriao Luz da Doutrina e da Jurisprudncia, p. 141.
6. Comentrios s Leis de Desapropriao, p. 115.
7. Idem, p. 416.
379
E Jos Carlos de Moraes Salles, na mesma linha, observa: Para

o desenvolvimento da poltica nacional de habitao haver, portanto,
possibilidade de utilizao da desapropriao por interesse social, para
a construo de casas populares a preos baixos e financiadas s classes
de menor poder aquisitivo, a longo prazo.8
3. Construo do regime jurdico das urbanificaes populares
9.
O que se nota da que o regime jurdico das urbanificaes para
a construo de casas populares j se orientava por caminhos prprios.9
Nem era de esperar outra coisa, pois a legislao dos loteamentos urba
nos no tinha a finalidade de resolver os problemas sociais da habitao.
Era necessrio um sistema prprio, com regime jurdico diverso, mesmo
porque no se tratava de explorar os negcios imobilirios de compra e
venda de lotes, mas de promover a satisfao do direito moradia das
classes menos favorecidas - como lembra Hely Lopes Meirelles nesta
passagem de mais um de seus clssicos livros:
A construo de habitaes populares tem constitudo srio proble
ma para os povos civilizados, levando os governos a instituir rgos e
servios para a edificao residencial e a fomentar, por todos os meios,
a iniciativa particular no setor habitacional, visando a debelar a crise de
moradia que se agravou aps a ltima conflagrao mundial.
Sentindo esta realidade e percebendo a ausncia de medidas
governamentais aptas a solucionar o problema habitacional do pas, o
Instituto de Arquitetos do Brasil promoveu, em julho de 1963, o Primeiro
Seminrio de Habitao e Reforma Urbana, para um exame da situao
em bases tcnicas. Nesse conclave, do qual participamos, afirmou-se que
dentre os direitos fundamentais do Homem e da Famlia se inclui o da
habitao, e, partindo deste postulado, o Seminrio indicou a poltica
habitacional a adotar, visando justa utilizao do solo, ordenao e
ao equipamento das aglomeraes urbanas e ao fornecimento de habita
o condigna a todas as famlias.10
8. A Desapropriao Luz da Doutrina e da Jurisprudncia, p. 785.
9. Caminhos que, alis, j se tinham manifestado atravs da Fundao da Casa
Popular, criada pelo Decreto-lei 9.218, de 1.5.1946, como primeiro rgo de mbito na
cional voltado exclusivamente para a proviso de residncias s populaes de pequeno
poder aquisitivo, colhendo a experincia acumulada ragmentariamente pelas carteiras
hipotecrias dos institutos de aposentadorias e penses (cf. Maria Paula Dallari, Aspectos
Jurdicos das Cooperativas e Cooperativas Habitacionais, 1994).
10. Direito de Construir, 9a ed., pp. 44-45.
380
As sugestes desse Seminrio foram em parte consubstanciadas

na Lei 4.380, de 21.8.1964, que a lei que estabeleceu os fundamentos
jurdicos da poltica nacional de habitao e de planejamento territorial,
coordenando a ao dos rgos pblicos e orientando a iniciativa privada
no sentido de estimular a construo de habitaes de interesse social e o
financiamento da aquisio da casa prpria, especialmente pelas classes
da populao de menor renda (art. 1).
10.
Formou-se, pois, com esse conjunto de normas, um regime
jurdico prprio das urbanificaes destinadas construo de casas
populares. Regime jurdico especial, orientado por princpios de interes
se social, ao lado do regime dos loteamentos destinados a formar lotes
para venda, mediante pagamento do preo em prestaes, como previa
o Decreto-lei 58/1937, em vigor ento, sem qualquer confuso ou conta
minao entre os dois regimes, cada qual com seu campo de incidncia
prprio - 0 que no se modificou, nem poderia modificar-se, com a
supervenincia da Lei 6.766/1979, que manteve a mesma orientao
essencial daquele decreto-lei e suas alteraes posteriores, aprfeioando-os apenas, mas dentro do mesmo campo de incidncia. Essa lei s
interferiria com o regime jurdico das urbanificaes para a execuo
de programas de construo de habitaes de interesse social se ela ti
vesse regulado o assunto expressamente e, assim, revogado a legislao
pertinente. No o fez, no tinha por que faz-lo; portento, toda tese em
contrrio esbarra com princpios de Teoria Geral do Direito e at regras
de Direito expresso, como a de que a lei especial no revoga norma de
lei geral, nem esta revoga aquela, como lei especial no revoga outra
tambm especial (Lei de Introduo ao Cdigo Civil, art. 2-, 2a).
Hoje esse regime est consagrado pela Constituio de 1988. No
se trata, aqui, de mera recepo de lei preexistente, mas de consagrao
e fundamentao. De fato, declara a Constituio: Art. 21. Compete
Unio: (...) XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, in
clusive habitao, saneamento bsico e transporte urbano (grifamos).
Ora, as diretrizes para a habitao esto precisamente na Lei
4.380/1964. Por ela o Governo Federal formula a poltica nacional de
habitao e de planejamento territorial, coordenando a ao dos rgo
pblicos e orientando a iniciativa privada no sentido de estimular a cons
truo de habitaes de interesse social e o financiamento da aquisio da
casa prpria, especialmente pelas classes da populao de menor renda
(art. Ia). Reservou aos Estados e Municpios, com a assistncia dos
rgos federais, a elaborao e execuo de planos diretores, projetos e
oramentos para a soluo dos seus problemas habitacionais (art. 3a, I),
e, iniciativa privada, a promoo e execuo de projetos de construo
de habitaes segundo as diretrizes urbansticas locais (art. 3S, II).
381
Nada h de mais claro. No se fala em parcelamento do solo, lo

teamento ou desmembramento. Fala-se, em relao ao Municpio e
ao Estado, em elaborao e execuo de planos diretores e projetos
para a soluo dos seus problemas habitacionais. Isto , em plano de
urbanizao, conforme se expressa a Lei das Desapropriaes, como
vimos; ou em urbanificao, como preferimos dizer. Mas a terminologia
no importa. Mesmo quando se remete iniciativa privada, fala-se em
promoo e execuo de projetos de construo de habitaes segundo
as diretrizes urbansticas locais - situao que nada tem a ver com a
Lei 6.766/1979.
22. As diretrizes da Lei 4.380/1964 estabelecem a prioridade na
aplicao dos recursos: I - a construo de conjuntos habitacionais
destinados eliminao de favelas, mocambos e outras aglomeraes
em condies subumanas de habitao; II os projetos municipais ou
estaduais que, com as ofertas de terrenosj urbanizados e dotados dos
necessrios melhoramentos, permitirem o incio imediato da construo
de habitaes; III os projetos de cooperativas e outras form as asso
ciativas de construo de casa prpria; XV os projetos de iniciativa
privada que contribuam para a soluo dos problemas habitacionais; V
- a construo de moradia para a populao rural (grifamos).
O art. da mesma lei reafirma essas diretrizes quando estatui que
o Sistema Financeiro da Habitao, destinado a facilitar e promover a
construo e a aquisio da casa prpria, especialmente pelas classes
de menor renda, ser integrado: (...) H ~ pelos rgos federais, esta
duais e municipais, inclusive sociedades de economia mista em que haja
participao majoritria do Poder Pblico, que operem, de acordo com
o disposto nesta Lei, no financiamento de habitaes e obras conexas;
(...); IV pelas fundaes, cooperativas, mtuas e outras form as asso
ciativas para construo ou aquisio da casa prpria, sem finalidade
de lucro, que se constituiro de acordo com as diretrizes desta Lei (...)
(grifamos).
22.
Somente essas diretrizes vinculam os Municpios nos seus
programas de construo de moradias e melhoria das condies habi
tacionais. E a Constituio que lhes garante essa autonomia especfica
na matria, quando, no art. 23, estatui: da competncia comum da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: (...) IX - pro
habitacionais e de saneamento bsico.
Competncia comum significa que cada um de seus titulares pode
cmpri-la, por si, sem interferncia dos demais. O que existe um ideal
de colaborao entre as pessoas administrativas, mas todas exercem a
competncia comum sem supremacia de uma sobre as outras, observando
o regime jurdico estabelecido pela competncia legislativa outorgada,
382
para cada caso, pela Constituio. No caso em tela, cabe Unio esta
belecer diretrizes para a habitao (art. 21, XX); essas diretrizes ho de
ser observadas por Estados e Municpios no exerccio d competncia
material comum consubstanciada no transcrito art. 23, XI.11
13. As diretrizes da lei federal no impem aos Municpios submeter
a rgos estaduais ou federais seus programas de construo de moradias,
ou execuo de seus projetos, com ou sem a oferta de terrenos j urba
nizados e dotados dos necessrios melhoramentos para a construo de
habitaes. Essa uma forma de urbanificao municipal para a constru
o de habitaes populares. Mas o inciso III do art. 4~ e o inciso IV do
art. 8fi da Lei 4.380/1964 mencionam os projetos de cooperativas e outras
form as associativas de construo de casa prpria incluindo aqui,
nessas outras formas associativas, a diretriz que possibilita a execuo
de programas de construo de moradias e a melhoria das condies
habitacionais (CF, art. 23, IX) pelo sistema de mutires.
14. Com base no texto da Constituio Federal citado e nas citadas
diretrizes que as leis orgnicas municipais estabelecem as bases legais
da atuao das Prefeituras na promoo de programas de habitao de
interesse social.12
Nessas previses sempre se acena para o sistema de cooperativas
habitacionais ou de moradias realizadas pelos prprios interessados e
11. Cf. Fernanda Dias Menezes de Almeida, Competncias na Constituio de
1988, p. 143.
12. Cf., a propsito, a Lei Orgnica do Municpio de So Paulo:
Art. 167. de competncia do Municpio com relao habitao: I elaborar
a poltica municipal de habitao, integrada poltica de desenvolvimento urbano, pro
movendo programas de construo de moradias populares, garantindo-lhes condies
habitacionais e de infra-estrutura que assegurem um nvel compatvel com a dignidade
da pessoa humana; (...).
Pargrafo nico. Para o cumprimento do disposto neste artigo, o Municpio buscar
a cooperao financeira e tcnica do Estado e da Unio.
Art. 168. A poltica municipal de habitao dever prever a articulao das aes
do Poder Pblico e a participao popular das comunidades organizadas atravs de suas
entidades representativas, bem como os instrumentos institucionais e financeiros para
sua execuo.
O
pargrafo nico desse artigo prev a prioridade na distribuio dos recursos
pblicos e verbas especiais para programas de habitao para a populao de baixa
renda.
Art. 170. O Municpio, a fim de facilitar o acesso habitao, apoiar a construo
de moradias populares, realizadas pelos prprios interessados, por cooperativas habita
cionais e atravs de modalidades alternativas.
No mesmo sentido, cf. tambm, por exemplo, as Leis Orgnicas dos Municpios
de Belo Horizonte (arts. 204-208), Porto Alegre (arts. 229-234), Salvador (arts. 93-96)
e Fortaleza (arts. 188-193).
383
de modalidades alternativas, em que entra a modalidade de mutires

de onde se v que o programa de mutires realizados pelo Municpio
atravs da Secretaria de Habitao e Desenvolvimento Urbano e da Su
perintendncia de Habitao Popular HABI encontra sua legitimida
de na Constituio Federal e nessas disposies da Lei Orgnica do
Municpio. As Constituies Estaduais tambm contm normas sobre
poltica habitacional.13
15. Como se realizam essas formas de urbanificao destinadas aos
programas municipais de construo de moradias, uma vz observadas as
diretrizes da Lei 4.380/1964, assunto de estrita competncia municipal,
porque questo do planejamento do solo urbano^ pela elaborao do
plano diretor e de planos especiais.
4. Promoo de construo de moradias pelo sistema de mutiro
16. No exerccio de sua competncia constitucional, observadas as
diretrizes estabelecidas pela Unio (CF, art. 21, XX), pela Lei 4.380/1964,
podem os Municpios e tambm, os Estados (e at a Unio), mediante
legislao prpria, escolher a forma que melhor lhes parecer para pro
habitacionais e de saneamento bsico, nos termos do art. 23, IX, da CF
de 1988. Nesse sentido, o Municpio de So Paulo vem aperfeioando
sua legislao, desde as diretrizes do Plano Diretor de Desenvolvimento
Integrado, baixado pela Lei 7.688/971, passando pela Lei 7.805/1972,
que dispe sobre o parcelamento, uso e ocupao do solo por particulares,
no Municpio, com alteraes e complementao das Lei$ 8.001/1973,
8.328/1975 e outras; contudo, sem preocupao com habitaes de in
teresse social. Essa preocupao veio no bojo do Cdigo de Edificaes
(Lei 8.266, de 20.6.1975), criando facilidades para projetos e execuo
de habitaes de interesse social (arts. 523 e 565 hoje, arts. 82 e 9e do
Cdigo de Obras e Edificaes, Lei 11.228, de 25.6.1992, que substituiu
aquele outro). Esses dispositivos foram regulamentados pelo Decreto
14.025/1976, fixando normas especiais para armamentos, loteamentos,
conjuntos habitacionais e edificaes de interesse social.
Observe-se que a legislao do Municpio de So Paulo, aqui tomada
como exemplo, tambm separou a disciplina do parcelamento do solo
para fins urbanos em geral, para criao de lotes a serem vendidos, como
prev a Lei 6.766/1979 (Lei 7.805/1972 e suas alteraes), e a disciplina
das formas de urbanificaes (que nome tenham) destinadas construo
13.
Por exemplo, as Constituies dos Estados da Bahia (art. 170), Mato Grosso
do Sul (arts. 218-221) e Rio Grande do Sul (arts. 173-175).
384
de habitaes de interesse social (Lei 8.266/1975, Cdigo de Edificaes,

hoje: Lei 11.228/1992; art. 26 da Lei 9.314/1981; Decreto 14.025/1976;
e Decreto 31.601, de 2.5.1992).
17.
A construo de casas populares pelo sistema de mutires teve
origem e desenvolvimento h muitos anos, na cidade de Goiana, na ges
to de ris Rezende, por volta de 1962. No temos informaes sobre
a legislao do sistema em outros Estados e Municpios. Por isso nos
limitaremos a mencionar a legislao do Municpio de So Paulo. Aqui,
a regulamentao do sistema de mutires surgiu no art. 27 do Decreto
14.025/1976: Projeto Mutiro aquele promovido pelas Entidades Pro
motoras, pelo regime de autoconstruo, e se classificam em: I - Mutiro
Concentrado: o projeto de unidades habitacionais de interesse social de
at 2 (dois) pavimentos, em terrenos das Entidades Promotoras, a serem
construdas pelo regime de autoconstruo; II - Mutiro Disperso: o
projeto de unidades habitacionais de interesse social de at 2 (dois) pavi
mentos, em terrenos dos prprios interessados, a serem construdas com
assistncia das Entidades Promotoras, pelo regime de autoconstruo.
Entidades Promotoras, nos termos do decreto, so: COHAB-SP,
EMURB, INOCOOP, CECAP, cooperativas habitacionais assessoradas
pelo INOCOOP, IPESP, Montepio Municipal (art. I9).
A Lei 9.314/1981 previu a possibilidade de execuo de programas
habitacionais em propriedades pblicas (art. 26). A Lei 9.414/1981 alterou
o art. 565 da Lei 8.266/1975 (Cdigo de Edificaes), para estabelecer
que: Os projetos para reas sob interveno urbanstica promovida pelo
Poder Pblico, bem como os programas habitacionais de interesse social
desenvolvidos por entidades sob controle acionrio do Poder Pblico ou
por entidades privadas que operam com recursos vinculados ao SFH Sistema Financeiro da Habitao, podero ser objeto de normas tcnicas
especiais, a serem fixadas, por ato do Executivo, apropriadas finalidade
do empreendimento, dentro das condies scio-econmicas.
Logo, o Decreto 22.215/1986 estatuiu que a Prefeitura, na sua ati
vidade de cooperao com o plano de construo de moradias populares
e econmicas, continuaria adotando o sistema de mutires. Mais tarde,
o Decreto 29.034/1990, nos termos da Lei 9.414/1981, editou normas
especiais para a implantao de projetos de habitao de interesse social,
incluindo regras especiais tambm sobre aprovao desses projetos e
programas, compreendidos os referentes a mutires. Enfim, o Decreto
31.601/1992 disps sobre os critrios urbansticos e de edificao para
elaborao e implementao de projetos de empreendimentos habitacio
nais de interesse social promovidos: I por rgos da Administrao
direta do Poder Pblico; II - por empresas de controle acionrio pblico;
III - por entidades conveniadas com a Superintendncia de Habitao
Popular - HABI; IV por entidades conveniadas com o FUNAPS; V -
385
pelo 3PREM; VI - pelo IPESP; VII - em terrenos de propriedade pblica,

independentemente do agente promotor; VIII - por promotores privados
quando as unidades forem destinadas contrapartida de Operaes In
terligadas, nos termos da Lei n. 10.209, de 9 de dezembro de 1986, e do
Decreto n. 26.913, de 16 de setembro de 1988.
O decreto reservou aos mutires o disposto no seu art. 56: Em
empreendimentos habitacionais promovidos ou subsidiados pelo Poder
Pblico e destinados ao atendimento da populao com renda fam iliar
mensal igual ou inferior a 5 (cinco) salrios mnimos, executados em
mutiro e por autoconstruo, e em projetos executados em cortios e fa
velas, podero ser analisados pela Comisso de Avaliao de Empreendi
mentos Habitacionais de Interesse Social, para fins de aprovao, critrios
tcnicos especficos, propostos pelo responsvel pelo empreendimento,
diferentes dos definidos na legislao vigente. Nesses casos, a Comisso
dever solicitar do agente promotor justificativa tcnica dos parmetros
utilizados e encaminhar a elaborao de anlise ps-ocupao detalhada,
que permita avaliao dos parmetros experimentais utilizados em carter
excepcional (grifamos).
Essa legislao especial do Municpio, criada com base em sua
exclusiva competncia constitucional, com observncia das diretrizes
federais sobre habitao de interesse social (Lei 4.380/1964), tambm
fundadas na Constituio (art. 23, DC) e na Lei Orgnica (art. 170),
que apia os programas de construo de casas populares pelo sistema
de mutiro.
18.
O Municpio no est sujeito anuncia prvia do Estado
para a execuo de suas urbanificaes, incluindo aquelas destinadas
execuo de programas habitacionais de interesse social. O art. 13 da
Lei 6.766/1979 no se aplica a esses casos, porque nem a lei toda nem
ele em particular regem tais urbanificaes como j demonstramos,
saciedade. Esse art. 13 refere-se aprovao de loteamentos e desmem
bramentos executados por particulares em seus prprios terrenos. Mesmo
assim, no constitucional submeter a aprovao municipal anuncia
do Estado, como consta desse dispositivo.
Captulo IV
Da Ordenao Urbanstica para Fins Tursticos

1. Urbanismo e turismo. 2. Bens de interesse turstico e proteo am
biental 3. reas Especiais de Interesse Turstico. 4. Locais de Interesse
Turstico. 5. Planos e programas urbansticos com objetivos tursticos.
6. Competncia. 7. Meios de atuao. 8. Efeitos da atuao urbanstica
para fins tursticos.
1. Urbanismo e turismo
1. Ofenmeno turstico manifesta-spelo deslocamento de pessoas
para lugares que lhes proporcionem especial atrao de beleza, lazer,
divertimento, comodidades e repouso. A importncia econmica do fen
meno gera a necessidade de estabelecer uma poltica nacional de turismo,
entendendo-se como tal o conjunto de diretrizes e normas integradas em
um planejamento de todos os aspectos ligados ao desenvolvimento do
turismo e seu equacionamento como fonte de renda nacional.1Dentre
os aspectos ligados ao desenvolvimento do turismo destaca-se a prepa
rao urbanstica daqueles lugares de vocao turstica, porque dotados
de atrativos especiais, culturais ou naturais, que despertam o interesse
dos turistas. E precisamente a que urbanismo e turismo se entrelaam,
porquanto pela atuao daquele condicionam-se bens, reas e locais,
adequando-os ao desenvolvimento do segundo.
2. Bens de interesse turstico e proteo am biental
2. E da experincia cotidiana que as cidades histricas, os monu
mentos artsticos, arqueolgicos e pr-histricos, as paisagens notveis,
os lugares de particular beleza, as reservas e estaes ecolgicas, as
1.
Cf. art. I 2 do Decreto 60.224, de 16.2.1967, que regulamenta o Decreto-lei 55,
de 18.9.1966, que definiu a poltica nacional de turismo e criou o Conselho Nacional de
Turismo e a Empresa Brasileira de Turismo (EM BRATUR).
DA ORDENAO URBANSTICA PARA FINS TURSTICOS
3 87
localidades e os acidentes naturais adequados ao repouso e prtica de

atividades recreativas, desportivas ou de lazernfim, os bens culturais
e ambientais em geral exercem particular atrao turstica, tanto que
a Lei 6.513, de 20.12.1977, considerou todos esses bens de valor cul
tural e natural, protegidos por legislao especfica, como de interesse
turstico (art. Ia).
5.
Por essa razo, determina a lei que dos planos e programas tu
rsticos constem, obrigatoriamente, as normas que devem ser observadas
para assegurar a preservao, restaurao, recuperao ou valorizao,
conforme o caso, do patrimnio cultural ou natural existente, bem como
dos aspectos sociais que lhe forem prprios (art. 15, X). a interao
entre turismo e urbanismo, de maneira que o primeiro contribui para o
desenvolvimento do segundo, porque sem este no haver adequado
desenvolvimento daquele.
3. reas Especiais de Interesse Turstico

4. reas Especiais de Interesse Turstico so no conceito da lei
trechos contnuos do territrio nacional, inclusive suas guas territo
riais, a serem preservados e valorizados no sentido cultural e natural, e
destinados realizao de planos e projetos de desenvolvimento turstico
(art. 3~). Caracterizam-se juridicamente mediante instituio por decreto
do Poder Executivo Federal em atendimento a proposta do Conselho
Nacional de Turismo (art. 11). Aps transformarem-se em instituio
jurdica na forma indicada, passaro a ser objeto de plano e programa
especiais de urbanismo, com fins tursticos, classificadas em duas cate
gorias: Prioritrias e de Reserva.
5. Sero declaradas Areas Especiais de Interesse Turstico Priori
trias as reas de alta potencialidade turstica que devam ou possam ser
objeto de planos e programas de desenvolvimento do turismo, em vir
tude de: (a) ocorrncia ou iminncia de expressivos fluxos de turistas e
visitantes; (b) existncia de infra-estrutura turstica e urbana satisfatria,
ou possibilidade de sua implementao; (c) necessidade da realizao de
planos e projetos de preservao ou recuperao dos Locais de Interesse
Turstico nelas includos; (d) realizao presente ou iminente de obras
pblicas ou privadas que permitam ou assegurem o acesso rea, ou a
criao da infra-estrutura mencionada na alnea bM; (e) convenincia de
prevenir ou corrigir eventuais distores do uso do solo causadas pela
realizao presente ou iminente de obras pblicas ou privadas, ou pelo
parcelamento e ocupao do solo.2
2.
Cf. Lei 6.513/1977, art. 12,1. Sobre o regime jurdico do turismo, cf. Joandre
Antnio Ferraz, Regime Jurdico do Turismo, 1992.
388
6. Sero reconhecidas como de Reserva Turstica as reas de elevada

potencialidade turstica cujo aproveitamento deva ficar na dependncia:
(a) da implantao dos equipamentos de infra-estrutura indispensveis;
(b) da efetivao de medidas que assegurem a preservao do equilbrio
ambiental e a proteo ao patrimnio cultural e natural ali existente; (c)
de providncias que permitam regular, de maneira compatvel com a
alnea precedente, os fluxos de turistas e visitantes e as atividades, obras
e servios permissveis.3
4. Locais de Interesse Turstico

7. Locais de Interesse Turstico so trechos do territrio nacional,
compreendidos ou no em reas Especiais de Interesse Turstico, desti
nados, por sua adequao, ao desenvolvimento de atividades tursticas
e realizao de projetos especficos, que compreendam: I - bens no
sujeitos a regime especfico de proteo; II os respectivos entomos de
proteo e ambientao. Por entorno de proteo entende-se o espao
fsico necessrio ao acesso do pblico ao Local de Interesse Turstico e
sua conservao, manuteno e valorizao; e por entorno de ambien
tao entende-se o espao fsico necessrio harmonizao do Local de
Interesse Turstico com a paisagem em que se situar (art. 4a).
8. A configuraojurdica dos Locais de Interesse Turstico efetivase por resoluo do Conselho Nacional de Turismo, mediante proposta
da EMBRATUR, para fins de disciplina de seu uso e ocupao, preser
vao, proteo e ambientao (art. 18).
5. Planos e programas urbansticos com objetivos tursticos

9. Os atos que declararem reas ou Locais de Interesse Turstico
devero definir seus limites, seus aspectos e caractersticas principais e
as diretrizes gerais de uso e ocupao do solo.
Para as reas Especiais tais diretrizes vigoraro at a aprovao dos
planos e programas destinados sua ordenao para o desenvolvimen
to das atividades tursticas. J, em relao aos Locais, imporo, desde
logo, a harmonizao das edificaes e construes com seus aspectos
e caractersticas principais.
10. As reas Especiais de Interesse Turstico sero ordenadas por
planos e programas urbansticos visando a estabelecer normas de uso
e ocupao do solo e a assegurar a preservao e valorizao do patri
mnio cultural e natural com o fim de propiciar o desenvolvimento do
turismo. Os planos e programas, que tero que ser aprovados pelo Con
3. Lei 6.513/1977, art. 12, II
DA ORDENAO URBANSTICA PARA FINS TURSTICOS
389
selho Nacional de Turismo CNTur, sero elaborados e implantados pela

Comisso Tcnica de Acompanhamento, composta de representantes da
EMBRATXJR, do IPHAN, do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento
Florestal (IBDF), da CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambien
te), do CNDU (Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano) e da
SUDEPE (Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca).
11. Constaro obrigatoriamente desses planos e programas: I - as
normas que devam ser observadas, a critrio do IPHAN e do CONAMA,
a fito de assegurar a preservao, restaurao, recuperao ou valorizao,
conforme o caso, do patrimnio cultural ou natural existente dos as
pectos sociais que lhe forem prprios; II - diretrizes de desenvolvimento
urbano e de ocupao do solo, condicionadas aos objetivos enumerados
no inciso anterior e aos planos de desenvolvimento urbano e metropo
litano que tenham sido aprovados pelos rgos federais competentes;
III indicao de recursos e fontes de financiamento disponveis para
implementao dos mesmos planos e programas.
6. Competncia
12. A Lei federal 6.513/1977 assume as caractersticas de normas
gerais sobre a criao de reas e Locais de Interesse Turstico. Com
isso, define-se a competncia fundamental da Unio na matria, caben
do aos Estados, regies metropolitanas e Municpios a competncia
complementar, nos termos do art. 21 da lei: Podero ser institudas
reas Especiais de Interesse Turstico e Locais de Interesse Turstico,
complementarmente, a nvel estadual, metropolitano ou municipal, nos
termos da legislao prpria, observadas as diretrizes fixadas na presen
te Lei.
Por isso tambm essas entidades tero que compatibilizar sua legis
lao com as diretrizes, planos e programas, no qu recebero assistncia
necessria de rgos federais, sempre que forem declaradas reas ou
Locais de Interesse Turstico, em nvel federal, nos seus territrios. Por
outro lado, ainda, por convnio, podero os Estados ou Municpios ser
incumbidos da elaborao e execuo de planos e programas nas reas
declaradas de interesse turstico pelo Governo Federal.
7. M eios de atuao
13. Os meios de atuao, de carter urbanstico, para o desenvolvi
mento turstico so, principalmente, a definio das reas e Locais de
Interesse Urbanstico e os planos e programas de ordenao do solo
dessas reas, a fim de adequ-las quele objetivo.
390
14. No nvel administrativo, constituem meios de atuao a desapro

priao e penalidades aplicveis a infratores da lei e diretrizes estabele
cidas. Quanto desapropriao, cabe notar que a Lei 6.513/1977, em seu
art. 31, acrescentou o inciso VIII ao art. 22 da Lei 4.132, de 10.9.1962,
para reputar de interesse social, para aquele fim, a utilizao de reas,
locais ou bens que, por suas caractersticas, sejam apropriadas ao desen
volvimento de atividades tursticas. Quanto s penalidades, a lei estabe
lece que a modificao no autorizada, a destruio, a desfigurao ou o
desvirtuamento de sua feio original, no todo ou em parte, das reas e
Locais Especiais de Interesse Turstico sujeitam o infrator s seguintes
penalidades: I - multa de valor equivalente a at 1.000 ORTNs (extintas
e substitudas, no Plano Cruzado, pelas OTNs; extintas estas no Plano
Vero, quando criado o BTN; extinto, por sua vez, no Plano CollorH; a Lei 8.383, de 30.12.1991, art. l fi, estabeleceu Unidade Fiscal de
Referncia/UFIR como indexador de multas e penalidades de qualquer
natureza); II interdio de atividades ou de utilizao incompatveis
com os usos permissveis das reas e Locais de Interesse Turstico;
Dl - embargo de obra; IV obrigao de reparar os danos que houver
causado; restaurar o que houver danificado; reconstruir o que houver
alterado ou desfigurado; V demolio de construo ou remoo de
objeto que interfira com os entomos de proteo e ambientao dos
Locais de Interesse Turstico.
15. Acresce, ainda, que o art. 33 da referida lei inclui os bens de
valor turstico entre o patrimnio pblico protegvel pela ao popular,
prevista no art. 5-, LXXin, da CF (e ento no 31 do art. 153 da CF de
1969) e regulada pela Lei 4.717, de 29.6.1965.
8. Efeitos da atuao urbanstica para fins tursticos

1 6 .0
principal efeito consiste no condicionamento da propriedade
ao objetivo do plano e programa a serem executados na rea. O interesse
turstico assume, aqui, a natureza efuno social, ao qual a propriedade
privada h que conformar-se. Uma vez definida a rea ou o local como
de interesse turstico, incidem as restries, quanto ao uso e ocupao do
solo e preservao do entorno dos bens indicados, da propriedade ou
propriedades envolvidas, impondo-se aos proprietrios a responsabilidade
da proteo, conservao, segurana e higiene dos bens.
17.
Outro efeito a destacar, alm da possvel sujeio desapropria
o ou servido, consiste na imposio prevista no art. 29 da Lei
6.513/1977, segundo o qual dos instrumentos de alienao de imveis
situados em reas Especiais de Interesse Turstico ou em Locais de
Interesse Turstico constar obrigatoriamente, sob pena de nulidade, o
respectivo ato declaratrio, ainda que por meio de referncia.
TTULO V
DOS in s t r u m e n t o s
DE INTERVENO URBANSTICA
Captulo I
Dos Instrumentos de Atuao Urbanstica

1. Consideraes gerais. I -D A S LIMITAES URBANSTICAS PRO
PRIEDADE: 2. Limitao efuno social d propriedade. 3. Aspectos e
caracteres tradicionais do direito de propriedade. 4. Classificao das
limitaes ao direito de propriedade. II - DAS RESTRIES URBANS
TICAS PROPRIEDADE: 5. Conceito e caracteres. 6. Classificao
das restries urbansticas propriedade. 7. Restries faculdade de
fruio da propriedade. 8. Restries modificabilidade da proprie
dade. 9. Restries alienabilidade da propriedade. 10. Controle das
restries. 11. Limites s restries. IH -D A SERVIDO URBANSTICA:
12. Conceito. 13. Caracteres da servido urbanstica. 14. Instituio.
15. Casos de servido urbanstica. 16. Servido militar. 17. Hipteses
discutveis de servido. 18. Direito de superfcie urbanstico. 19. Con
cesso de direito real de uso. I V - DAS DESAPROPRIAES URBA
NSTICAS: 20. Desapropriao e atividade urbanstica. 21. Conceito
de desapropriao urbanstica 22. Requisitos e pressupostos das
desapropriaes urbansticas. 23. Casos de desapropriao urbans
tica. 24. Indenizao. V - DA DESAPROPRIAO URBANSTICA
NO BRSIL: 25. Fundamentos normativos. 26. Requisitos e casos de
desapropriao urbanstica no Brasil. 27. Unidade ou diversidade le
gislativa? 28. Princpio da ju sta distribuio de benefcios e de nus e
desapropriao urbanstica. 29. Proposio.
1. Consideraes gerais
7.
Os instrumentos de interveno urbanstica, de que trataremos
neste ttulo, so de variada natureza e distribuem-se em quatro grupos:
392
instrumentos de atuao urbanstica, de aproveitamento adequado

compulsrio, de controle urbanstico e de composio dos custos ur
bansticos.
Neste captulo examinaremos o primeiro grupo, que se consubstan
cia nas chamadas limitaes urbansticas propriedade. Nos captulos
subseqentes cuidaremos dos outros.
2. Instrumentos de atuao urbanstica so meios e medidas de
que se serve o Poder Pblico para executar as atividades urbansticas:
so restries, servides e desapropriaes, que a doutrina, sem muita
preciso terminolgica, concebe como modalidades de limitaes ao
direito de propriedade e ao direito de construir.
I D a s L im it a e s U r b a n s t ic a s
P r o p r ie d a d e
2. Limitao e funo social da propriedade

3. J discutimos, antes, a problemtica da funo social da proprieda
de, advertindo que ela no interfere apenas com o exerccio do direito de
propriedade. Condiciona-a como um todo. Delimita seu contedo. No
fundamento de limitaes, portanto. Estas se ligam mais aos caracteres da
propriedade. Existem dentro da propriedade delimitada tambm, da por
que comporta tratar do tema aqui, para seu esclarecimento adequado.
3. Aspectos e caracteres tradicionais do direito de propriedade
4. As limitaes propriedade interferem com os aspectos e carac
teres do direito de propriedade. Por isso, devemos lembrar deles aqui,
ainda que de modo muito sumrio.
5. A propriedade privada, como vimos, apresenta-se, segundo a
doutrina tradicional, como direito subjetivo civil e direito subjetivo p
blico. J observamos que essa dicotomia no pode mais ser aceita. No
repisaremos o tema, aqui. Basta-nos, agora, verificar que, como direito
subjetivo civil, caracteriza-se como relao de direito privado do pro
prietrio, oponvel a todos.
Compreende trs faculdades bsicas: (a) faculdade de uso; (b)
faculdade de gozo; (c) faculdade de disposio (CC, art. 1.228). Pela
primeira se reconhece ao proprietrio a possibilidade de usar o bem para
a satisfao de suas prprias necessidades; pela segunda ele pode auferir
os frutos que a coisa produzir; pela terceira cabe-lhe o poder de dispor
do bem, consistente em realizar atos de domnio de diversas ndoles:
venda, doao etc.
DOS INSTRUMENTOS DE ATUAO URBANSTICA
3 93
6. A doutrina tradicional firmou a concepo dos caracteres do di

reito de propriedade, que nosso Cdigo Civil, em certo sentido, acolheu
nos arts. 1.228,1.229 e 1.231. De acordo com essa doutrina o direito de
propriedade consubstancia trs caracteres: absoluto, exclusivo e per
ptuo. direito absoluto porque assegura ao proprietrio a liberdade de
dispor das coisas, legitimamente adquiridas, do modo que lhe aprouver.
direito exclusivo porque respeita ao proprietrio e a ningum mais;
quer dizer: imputado ao proprietrio; s a ele, em princpio, cabe. E
direito perptuo porque no desaparece com o fim da vida do propriet
rio, porquanto passa a um sucessor, significando, pois, que tem durao
ilimitada (CC, art. 1.231), nem se perde pelo no-uso.
7. importante ter em mente esses caracteres do direito de proprie
dade, porque servem de suporte para a classificao das suas limitaes,
que agora passaremos a analisar.
4. Classificao das limitaes ao direito de propriedade

8. Seguimos a corrente de doutrihadores que concebem as limitaes
ao direito de propriedade como tudo que afete qualquer dos caracteres
desse direito.1Isso pode verificar-se com fimdamento no direito privado
ou com fundamento no direito pblico; da a primeira classificao
delas em limitaes de direito privado e limitaes de direito pblico.
Dentre estas, umas so de direito constitucional, outras so de direito
administrativo e outras so de direito urbanstico; estas apenas porque
servem de instrumento de atuao urbanstica. So, contudo, basicamente,
limitaes administrativas voltadas realizao da funo urbanstica
do Poder Pblico.
9. Limitao propriedade privada constitui, portanto, gnero do
qual so espcies as restries, as servides e a desapropriao.2 E,
porque aqui interessa apenas considerar sua interferncia com a ativida
de urbanstica, diremos que as limitaes urbansticas propriedade
compreendem: as restries urbansticas, a servido urbanstica e a
desapropriao urbanstica ~ s quais dedicaremos as sees seguintes.
As restries limitam o carter absoluto da propriedade; as servides, o
carter exclusivo; e a desapropriao, o carter perptuo.
1. Cf. Miguel Angel Beraitz, Problemas Jurdicos dei Urbanismo, pp. 61-62.
2. Cf. Miguel Angel Beraitz, Problemas Jurdicos dei Urbanismo, pp. 61-62; Rafael
Bielsa, Derecho Administrativo, 6a ed., t. IV, p. 373. No mesmo sentido: Maria Sylvia
Zanella Di Pietro, Servides Administrativas, p. 55.
394
II -

D a s R e st r i e s U r b a n s t ic a s
P r o p r ie d a d e
5. Conceito e caracteres
10. Como acabamos de ver, as restries urbansticas limitam
o carter absoluto da propriedade, em qualquer de suas faculdades.
Como se sabe, desse carter da propriedade decorrem as faculdades
ditas: I - direito de fruio, pelo qual o proprietrio pode tirar da sua
propriedade todas as vantagens que ela possa dar, e abrange (a) o direito
de uso da coisa, empregando-a na destinao que melhor lhe parea; (b)
o direito de ocupao, que corresponde ao uso da propriedade em toda
sua extenso, profundidade e altura (CC, art. 1.229); II direito de mo
dificao (ou transformao), consistente na faculdade de modificar ou
alterar, por qualquer maneira, no todo ou em parte, e at de destruir, a
substncia da coisa prpria; HI direito de alienao, consistente em o
proprietrio poder alienar sua propriedade, por qualquer dos meios por
que pode ser adquirida.3
11. Ento, podemos dizer que restries urbansticas so as limita
es impostas s faculdades de fruio, de modificao e de alienao
da propriedade, no interesse da ordenao do territrio.
12. Constituem condies ao exerccio dessas faculdades; sendo
assim, no extirpam a substncia mnima do direito de propriedade.
So seus caracteres a generalidade, a executoriedade, a razoabilidade,
a no-confiscatoriedade. Pr isso ho de ser toleradas.4
6. Classificao das restries urbansticas propriedade

13. Hely Lopes Meirelles tem posio diferente da sustentada aqui,
no que tange distino entre restries e limitaes. Ele distingue os
dois conceitos com base no fundamento jurdico: se de direito civil,
restrio; se de direito pblico, limitao.5Chama, pois, de limitaes
urbansticas6 aquilo que denominamos restries urbansticas. Ele as
3. So noes elementares de direito civil que se encontram nos manuais, bastando,
aqui, remeter o leitor a Orlando Gomes, Direitos Reais, pp. 119 e ss.
4. Cf. Miguel Angel Beraitz, Problemas Jurdicos dei Urbanismo, pp. 40 e ss.
5. Direito de Construir, 9a ed., p. 47, onde afinna: Ao direito de construir opemse limites de ordem privada e de ordem pblica. Aqueles so dados pelas restries de
vizinhana, expressas em normas civis e convenes particulares; estes so estabelecidos
pelas limitaes administrativas, consignadas em normas de ordem pblica. Termo
genrico, a, limites, que compreende as restries de vizinhana e as limitaes
administrativas.
6. Limitaes urbansticasdefine o autor (Hely Lopes Meirelles, Direito de Cons
truir, 9- ed.} p. 107) so todas as imposies do Poder Pblico destinadas a organizar
395
classificava em funo do bem tutelado;7 ns o faremos tambm, como

ilustrao, mas daremos preferncia classificao que fundamentaremos
no critrio da faculdade dominial atingida.
14. Tendo em vista o bem tutelado, as restries classificam-se em:
(a) restries de proteo ao domnio pblico (alinhamento e nivela
mento); (b) restries de proteo salubridade urbana; (c) restries de
proteo funcionalidade urbana; (d) restries de proteo segurana;
(e) restries de proteo esttica, paisagstica e monumental.8
15. Tendo em vista &faculdade dominial atingida, classificaremos
as restries urbansticas em: (a) restries faculdade de fruio do
domnio; (b) restries faculdade de modificao da coisa, ou restries
modificabilidade da propriedade ou da coisa objeto do domnio', (c)
restries faculdade de alienao da coisa, ou restries alienabilidade da propriedade ou da coisa objeto do domnio.
7. Restries faculdade de fruio da propriedade

16. A faculdade de fruio que, como vimos, manifestao do
carter absoluto do direito de propriedade consiste no poder, que o
proprietrio tem, de tirar de sua propriedade todas as vantagens que ela
lhe possa proporcionar. O proprietrio exerce essa faculdade por meio do
uso e da ocupao da coisa que lhe pertence, de sorte que as restries a
essa faculdade efetivam-se mediante restries ao uso e ocupao.
17. As restries ao uso da propriedade verificam-se fundamental
mente atravs das leis de zoneamento, que impem, conforme j estuda
mos, as vrias categorias de uso, de sorte que o proprietrio no tem o
poder de dar a seu imvel o uso que bem entender, pois, onde elas existem,
h que respeitar as imposies de uso nelas previstas para cada zona: uso
residencial, uso comercial, industrial, institucional etc.
18. As restries ocupao da propriedade referem-se especial
mente, do ponto de vista urbanstico, implantao das edificaes no
os espaos habitveis, de modo a propiciar ao homem, as melhores condies de vida na
comunidade. Aceitamos essa definio considerada a expresso limitaes urbansticas
no sentido genrico em que a empregamos, no no de restries urbansticas.
7. Essa classificao est mais sistematicamente formulada na 2 edio da obra
citada (pp. 119 e ss.), de onde pode ser extrada nos termos seguintes: (a) limitaes de
proteo ao domnio pblico; (b) limitaes de proteo salubridade urbana; (c) limi
taes de proteo funcionalidade urbana; (d) limitaes de proteo segurana; (e)
limitaes de proteo esttica, paisagstica e monumental.
8. Como se v, trata-se daquela classificao de Hely Lopes Meirelles, apresentada
na nota anterior, adaptada nossa terminologia.
396
lote, pois o proprietrio no pode construir sobre a totalidade de seu

terreno; h que obedecer aos ndices urbansticos previstos para cada
modelo de assentamento urbano - taxa de ocupao, coeficiente de
aproveitamento, recuos, gabaritos
consoante j estudamos. A essas
restries pertencem tambm as que decorrem do alinhamento e do ni
velamento, bem como as proibies non aedificandi.
19. Observe-se que as restries faculdade de fruio da proprie
dade dizem fundamentalmente com o chamado direito de construir, tal
como examinamos no Captulo V do Ttulo I desta obra. As que acabamos
de ver so restries urbansticas ao dito direito de construir. H outras
que no comportam tratamento aqui, por serem de direito privado ou
simplesmente de direito administrativo.
8. Restries modificabilidade da propriedade
20. As restries urbansticas faculdade de transformao da
propriedade chegam, no raro, vedao de modificao ou alterao
da coisa. Como simples restries, cumpre relembrar, aqui, as que li
mitam a atividade de parcelamento do solo para fins urbanos, impondo
ao parcelador diretrizes relativamente ao arruamento, ao loteamento, ao
desmembramento e ao desdobro de lote, sujeitos aprovao e autoriza
o da Municipalidade e, s vezes, de autoridades federais e estaduais.
21. Relembremos tambm as restries explorao de florestas de
proteo permanente, de corte de qualquer rvore declarada imune de
corte, de desmatamento de reservas florestais.
22. Recordemos, outrossim, a declarao de imodificabilidade das
coisas tombadas, que decorre do art. 17 do Decreto-lei 25/1937, que
probe a destruio, a demolio ou a mutilao do bem tombado, assim
como reparos, pinturas e restauraes sem prvia autorizao do rgo
competente (IPHAN e semelhantes nos Estados e Municpios).
9. Restries alienabilidade da propriedade
23. As restries urbansticas faculdade de alienao da proprieda
de circunscrevem-se a impor condies ao seu exerccio. No tm ex
presso importante entre ns, praticamente se atendo ao estabelecimento
do direito de preferncia, em favor da Unio, dos Estados e dos Mu
nicpios, no caso de bens tombados como de valor histrico, artstico,
etnolgico ou paisagstico, nos termos do art. 22 do Decreto-lei 25/1937,
que j estudamos.
397
24.
No Direito Estrangeiro essa restrio muito mais ampla, pois
abrange todo o trfico do solo urbano afetado por um plano de edifica
o ou de urbanificao, vigente ou em preparao, para orient-lo de
forma adequada aos objetivos urbansticos fixados pelos planos gerais
de ordenao urbana. Na Alemanha exige-se, inclusive, licena para o
trfico do solo urbano em geral, como forma de controle das restries
impostas em funo dos interesses urbansticos* N a Itlia, Alemanha,
Frana e Espanha tomam-se medidas para determinar o valor de imveis,
especialmente de lotes urbanos, a fim de tolher especulaes.
25'. O direito pblico de preferncia aquisio de terrenos urbanos
constitui instrumento de controle, de um lado, mas tambm de formao
de reserva de terrenos urbanos no domnio pblico municipal, de que o
Municpio se servir, nas pocas oportunas, para atuaes urbansticas
menos dispendiosas. Combinado com a tcnica urbanstica do direito de
superfcie (de que trataremos logo mais), constituir meio de lentamente
se chegar municipalizao dos terrenos urbanos, sem quebra de priori
dades mais urgentes a serem atendidas, comp j discutimos no final do
Captulo V do Ttulo I deste volume.
10. Controle das restries
26. Seriam de pouca eficcia as restries urbansticas ao direito
de propriedade e ao direito de construir se sobre elas no se exercesse
controle efetivo. Desses controles trataremos no Captulo III deste T
tulo, bastando dizer, aqui, que se resumem nas aprovaes, autorizaes,
licenas, como controles prvios; nas fiscalizaes e inspees, como
controles concomitantes; e, finalmente, nas sanes, como controles
repressivos, a posteriori.
11. Lim ites s restries
27. As restries urbansticas ao direito de propriedade e ao direito de
construir, para serem legtimas, ho que constituir limitaes gerais. Sen
do assim, no importam nus para o Poder Pblico, pois, por princpio,
as restries no so indenizveis. Quando tais limitaes no renem os
caracteres de generalidade, reputam-se verdadeiras servides - e, ento,
por regra, se tomam indenizveis.9
28. Por outro lado, como anota Miguel Angel Beraitz:
398
A restrio ao domnio, seja uma restrio simples, seja uma restri

o substancial, no pode desintegrar, desmembrar ou lesar o direito de
propriedade em tal medida que arrebate ou mutile, em proporo confiscatria, seu destino natural.
Conseguintemente, quando se rompe o equilbrio que deve existir
entre a restrio e a necessidade que se pretende satisfazer com ela, ou se
desborda do limite mximo de sacrifcio que pode impor-se proprieda
de privada em benefcio da comunidade,- a restrio, como tal, no pode
manter-se, salvo paralisando, mediante a indenizao compensatria
pertinente, a ao que se dirija a provocar sua eliminao.10
No sistema brasileiro a restrio que. chegue a sses limites de
sacrifcio da propriedade resolve-se no que se chama desapropriao
indireta, com pertinente indenizao que componha todos os prejuzos
sofridos pelo proprietrio.
I I I - D a S e r v id o U r b a n s t ic a
12. Conceito
29. As servides constituem Hmitao ao carter exclusivo da pro
priedade, porque com elas se estabelece no imvel serviente o exerccio
paralelo de outro direito real em favor de um prdio, dito dominante,
ou de uma pessoa, de sorte que o proprietrio no o nico a exercer os
direitos dominiais sobre a coisa. Se em favor de prdio, temos a servido
real; se em benefcio de alguma pessoa, servido pessoal.11
30. Trata-se de instituto do direito civil que, com algumas particula
ridades, adotado no direito pblico. O que d caracterstica essencial ao
seu conceito a presena da coisa serviente (coisa que sofre a limitao)
e da coisa dominante (coisa que se beneficia com a servido).
31. Aservido urbanstica espcie das servides pblicas. Servi
do administrativa ou pblica - conceitua Hely Lopes Meirelles - nus
real de uso imposto pela Administrao propriedade particular para
assegurar a realizao e conservao de obras e servios pblicos ou
de utilidade pblica, mediante indenizao dos prejuzos efetivamente
suportados pelo proprietrio.12
11. Miguel Angel Beraitz, Problemas Jurdicos dei Urbanismo, p. 46.
12. Direito de Construir, 93 ed., p. 174, e Direito Administrativo Brasileiro, 36a
ed., pp. 656-657.
399
32. Diremos, pois, que a, servido urbanstica consiste na limitao

exclusividade do domnio sobre um imvel em beneficio de um bem de
domnio pblico, no interesse da ordenao dos espaos habitveis.
13. Caracteres da servido urbanstica
33. Trata-se de uma forma de limitao ao direito de propriedade
que atinge seu carter exclusivo, o que lhe d sentido singular, e no
geral. Constitui nus real imposto a um imvel, particular ou pblico, no
interesse da atividade urbanstica do Poder Pblico. Vincula duas coisas:
uma serviente (imvel particular, geralmente; mas tambm pblico) e
um bem de domnio pblico, como coisa dominante. Por ser limitao
singular, indenizvel.
34. Nesses caracteres encontramos a diferena entre servido e
restrio. H, porm, situaes duvidosas e controvertidas, que exami
naremos mais adiante. Agora, convm lembrar a lio de Miguel Angel
Beraitz, mais uma vez, quando afirma: O fundamental para ns, no
campo do urbanismo, quando no aparece claro se existe ou no um
desmembramento do domnio que afete o domnio exclusivo da senho
ria do proprietrio sobre a coisa, determinar se esta afetao assume
caracteres de generalidade, ou no, para todos os imveis da cidade, de
uma zona da cidade, ou de uma avenida ou rua da cidade, dentro de um
raio, ou diante de um parque ou praa.13
14. Instituio
35. As servides urbansticas, como as pblicas em geral, so ins
titudas por um processo semelhante ao das desapropriaes.14Comeam
pela declarao de utilidade pblica para sua instituio, por via ami
gvel ou judicial, nos termos do art. 40 do Decreto-lei 3.365/1941, que
permite a constituio de servides mediante indenizao na forma da
leiindenizao que visa a cobrir os prejuzos efetivamente suportados
pelo proprietrio do imvel serviente. No se trata, pois, de indenizar a
propriedade, porquanto esta continua no domnio do seu dono.15
13. Problemas Jurdicos dei Urbanismo, p. 62.
14. Cf. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Servides Administrativas, p. 64 onde arrola
trs formas de constituio das servides administrativas: (a) decorrente diretamente da
lei; (b) acordo precedido de ato declaratrio de utilidade pblica da servido; (c) resultante
de sentena judicial no caso de usucapio e de servido imposta pelo mesmo processo
utilizado na desapropriao judicial.
15. Para pormenores, cf. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Servides Administrativas,
pp. 69 e ss.
400
15. Casos de servido urbanstica

36.
Ser servido urbanstica sempre que o ente estatal dela se ser
vir para atuao de planos urbansticos, o que se dar especialmente na
execuo de planos vim os em que sejam previstos vias de circulao
subterrneas, elevadas, cruzamentos de linhas frreas, utilizao de
pontes, viadutos, tneis etc., passando por baixo ou por cima de pro
priedade privada, sem absorv-la. A execuo de sistema metrovirio,
por exemplo, propicia ampla utilizao do instituto quando suas linhas
passam por baixo de prdios particulares como, por exemplo, na rua
Sete de Abril, em So Paulo ou cortam pelo alto imveis alheios, sem
a necessidade de expropri-los*16
3 7. tambm servido urbanstica o nus de suportar a passagem de
fios de energia eltrica ou de telefones sobre ou sob propriedade privada;
assim como a passagem de aqueduto urbano subterrneo ou elevado.
38. Constitui, igualmente, servido urbanstica tpica a liberao de
andar trreo de edifcios para trnsito de pedestres, mediante construo
sobre pilotis - e aqui ela surge por via convencional pura, de acordo
com previso legal. E tambm servido urbanstica a afixao de placas
de nome de logradouros pblicos e de placas de numerao nas paredes
externas de casas e edifcios ou em muros de propriedade privada* Aqui
ela se constitui por ato unilateral, sem declarao de utilidade pblica,
sem acordo do interessado expressamente, seno por acordo tcito e
quase diramos ~ imemorial.
16. Servido militar
39. Servido militar que interessa ao direito urbanstico aquela
limitao imposta a imveis prximos de estabelecimentos militares.
Mas, para que se caracterize como servido, essa limitao h de ser
imposta para que os bens particulares sejam utilizados no interesse desses
estabelecimentos militares, de sorte que estes assumam as vestes de coisa
16.
A propsito, cf. o Decreto do Municpio de So Paulo 9.911, de 24.3.1972, que
declarou determinadas reas como sendo passveis de constituio de servido pelo Me
tr. V. interessante caso relatado pelo Eng2Jos Fonseca Fernandes, Servido perptua:
uma desapropriao indita do Metr, R T462/290. Cf. tambm Maria Sylvia Zanella
Di Pietro, Servides Administrativas, pp. 152-154.
Jurisprudncia: o ento 2STACivSP tratou do caso relatado por aquele engenheiro
como desapropriao, misturando um pouco os conceitos Desapropriao Faixa a
ser utilizada na construo do MetrConstituio de servido perptua e restrio de
utilizao do subsoloCritrio para fixao da indenizao. Tratando-se de desapropriao
de faixa de terreno para construo do Metr, fixa-se a indenizao na diferena de valor
entre as reas construdas, mximas permissveis para o terreno nas condies originais e
para o mesmo sujeito limitao imposta (rei. Juiz Nbrega de Salles, RT 455/159).
401
dominante, enqnanto aqueles, as de coisa serviente. Assim, por exemplo,

so as reas non aedificandi prximas a tais estabelecimentos que sirvam
de reas de manobra ou de ocupao em defesa militar.17
40,
Dessa natureza tambm so as servides estabelecidas nas zo
nas de proteo de aerdromos, de helipontos e <ie auxilios navega
o area, com fundamento nos arts. 43 a 46 do Cdigo Brasileiro de
Aeronutica (Lei 7.565, de 19.12.1986, que revogou o Decreto-lei 32, de
18.11.1966, Cdigo Brasileiro do Ar), segundo os quais as propriedades
vizinhas dos aerdromos, dos helipontos e dos auxlios navegao area
esto sujeitas a restries especiais, relativas ao aproveitamento quanto
a edificaes, instalaes, que possam embaraar as manobras de aerona
ves ou causar interferncia nos sinais dos auxlios radionavegao ou
dificultar a visibilidade de auxlios visuais. Essas restries especiais
(rectius: servides) sero estabelecidas pela autoridade aeronutica
competente, mediante aprovao de Plano Bsico de Zona de Proteo
de Aerdromos, Plano de Zona de Proteo de Helipontos, vlido para
todos os helipontos, e Plano de Zona de Proteo de Auxlios Navegao
Area, vlidos, respectivamente, para cada tipo de auxlio navegao
area, os quais sero aprovados pelo Poder Executivo.
41- Quando essas restries diz a lei impuserem demolies
ou impedirem construes ou implantaes d qualquer natureza, tero
os proprietrios direito indenizao fixada judicialmente, na falta de
acordo direto.
42.
O Cdigo Brasileiro de Aeronutica, no caso, fala sempre em
restries especiais e s admite a indenizao nas hipteses indicadas
no art. 46. Somos, porm, daqueles que entendem que a situao to
da ela de servido e servido urbanstica, porque se insere no campo
da atuao urbanstica. Encontramos, nas hipteses previstas, servido
non aedificandi e servido non altius tollendi; todas essas imposies
so estabelecidas para que as aeronaves utilizem, usem, o espao areo
edificvel e privado para pouso, manobra. Ocorre, pois, ntida hiptese
de servido: a coisa dominante (aerdromos, helipontos, instalaes de
auxlio) utilizando a coisa serviente (o espao privado, edificvel), quer
quando veda a edificao (servido non aedificandi), quer quando limita
a altura dos prdios (servido non altius tollendi).18E, sendo servides,
por princpio, so indenizveis.
17. Jurisprudncia: Bens pblicosServido militar - Fortaleza. As reas internas
ou externas das fortalezas, necessrias defesa militar, sempre estiveram na posse do
Ministrio da Guerra (hoje: Ministrio do Exrcito) (RDA 81/227).
18. Cf. Maria Sylva Zanella Di Pietro, Servides Administrativas, p. 149, e biblio
grafia ali citada; Ruy Cime Lima, Das servides administrativas, RDP 5/25; Jos Cretella
402
bem verdade que o Cdigo tenta fugir a essa caracterizao,

que determina que nas reas vizinhas aos aerdromos as Administra
es Pblicas devero compatibilizar o zoneamento do uso do solo s
restries especiais constantes dos planos bsicos e especficos. E de
duvidosa constitucionalidade essa imposio da lei federal. Contudo, se
as restries indicadas decorrerem do sistema de zoneamento municipal,
deixaro de ser especiais, para se enquadrarem nas restries gerais de
uso do solo, e ento no sero indenizveis, porque no se caracterizaro
como servides.
17. Hipteses discutveis de servido

43. Cumpre, desde logo, observar que nem toda limitao non aedi
ficandi ou non altius tollendi constitui servido. S o ser quando feita
para que o espao no-edificado seja necessrio a serventia especfica
de uma entidade, estabelecimento ou rgo pblico. Sem isso no se
verificar a essncia do conceito de servido, que est na limitao
exclusividade do uso da propriedade. Em regra, as proibies non aedi
ficandi e non altius tollendi so simples restries gerais ~ quer dizer,
estabelecidas em funo dos interesses urbansticos gerais, no em
relao a interesse especfico da entidade pblica.19
44. Por isso, no basta que a limitao seja imposta em correlao
com um bem pblico. Todas o so, por regra geral. Assim, no nos parece
que constitua servido a faixa non aedificandi estabelecida s margens
de crregos, de rodovias e de ferrovias. Trata-se de simples restrio,
ainda que imposta com o objetivo de proteger a segurana das estradas.
Mas dela no usa o Poder Pblico, paralelamente ao uso do propriet
rio. Portanto, a limitao atinge to-s o carter absoluto do direito de
propriedade da rea, pois o proprietrio dela no pode usar em toda sua
extenso, mas o Poder Pblico no compartilha com ele do exerccio de
suas faculdades dominiais. Para os usos do Poder Pblico em relao s
rodovias e ferrovias existe, junto delas, uma faixa de domnio pblico,
de que o rgo rodovirio ou ferrovirio se serve, quando necessrio.
Ora, se o Poder Pblico no usa juntamente com o proprietrio da faixa
reservada, no ocorre a relao coisa serviente/coisa dominante, que
caracteriza o conceito de servido.
Jr., Tratado de Direito Administrativo, vol. V, p. 187; Themstocles Brando Cavalcanti,
Tratado de Direito Administrativo, 3Sed., t. HI, pp. 523-524.
19.
No nos parece, pois, correta a Lei 8.001/1973, do Municpio de So Paulo,
quando, no art. 22, estabelecendo os Corredores de Uso Especial e delimitando a pro
fundidade dos lotes deles integrantes, declara que aparte do lote que exceder faixa do
Corredor ser gravada com servido non aedificandi
403
45. Mais difcil, j, fixar a natureza jurdica da fa ixa non aedificandi que decorre do deslocamento, para dentro da propriedade privada,
do alinhamento de vias pblicas. O novo alinhamento importa configurar
dita faixa como necessria a um futur alargamento da via. A doutrina
tem denominado tal faixa de servido de recuo. Ela parece realmente
ingressar no campo das servides urbansticas, porquanto se trata de
faixa non aedificandi predisposta a ser usada pelo Poder Pblico, ainda
que permanea no domnio particular at a desapropriao, que h de se
realizar quando da execuo do plano de alargamento da via. Contudo,
no uma limitao indenizvel antes da desapropriao, porque, efe
tivamente, antes disso no usada pelo Poder Pblico. Nesse sentido,
caracteriza restrio, um nus, semelhante ao que sofre a propriedade
quando declarada de utilidade pblica para fins de desapropriao.
18. Direito de superfcie urbanstico

46. O direito de superfcie velha instituio do Direito Romano
que se revitaliza, no Direito contemporneo, com funo urbanstica de
relevo.20E instituto mediante o qual se atribui a pessoa diversa do pro
prietrio o direito real de utilizao do solo?1 Serve para favorecer a
construo de edifcios sobre terrenos pertencentes a pessoa privada (ou
pblica) que, de um lado, no pretende alien-lo e, de outro, no quer ou
no tem possibilidade econmica de construir nele, e nem deseja utilizlo de outro modo.22 Sua adoo facilitar o cumprimento da imposio
do parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios do solo urbano,
previstos no art. 5~ do Estatuto da Cidade.
47. Sua natureza controvertida. Apresenta-se como uma forma de
uso e gozo do solo de propriedade alheia,23mediante acordo de vontades.
, sem dvida, uma limitao ao carter de exclusividade do direito de
propriedade. H quem veja no instituto uma forma de servido pessoal,
mas parece que a tese mais correta a que o tem como especial direito
real de construir.
20. Cf. Jos Luis de los Mozos, El Derecho de Superfcie en Generaly en Relacin
con la Planificacin Urbanstica, pp. 119 e ss. Para um alentado estudo do direito de
superfcie entre ns, cf. Ricardo Pereira Lira, o qual dedicou vrios captulos da Unidade
I de seu livro Elementos de Direito Urbanstico, 1997.
21. Cf. Giovanni Balbi, HDiritto di Superfcie, p. 15; tambm A. Ventura-Traveset
y Gonzlez, Derecho de Edificacin sobre Finca Ajena y la Propiedad Horizontal, p.
12, nota 1.
22. Cf. Giovanni Balbi, II Diritto di Superfcie, p. 16.
23. Idem, ibidem.
404
48'. Giovanni Balbi estudou o instituto com proficincia vista do

Direito Italiano, definindo questes tericas que possibilitam sua com
preenso. Indica que o direito de superfcie pode assumir dois aspectos:
(a) o superficirio toma-se proprietrio de uma construo existente; se
a construo existe, o direito de superfcie constitui-se mediante a alie
nao de propriedade da construo, e no do solo; no haver direito
de superfcie se a propriedade da construo pertencer ao proprietrio do
solo; (b) direito de superfcie como direito de construir um edifcio (pr
dio, casa etc.) em solo alheio (concesso adaedificandum), que , assim,
o contrato pelo qual o proprietrio do solo permite outra parte construir
sobre o solo, com o atendimento, tcito ou expresso, de que o edifcio se
tome propriedade do construtor.24A concesso ad aedificandum dar
vida a um determinado objeto, a superfcie que se destacar do solo e
constituir o objeto de um direito de propriedade separado; o concessio
nrio do ius aedificandi adquirir a propriedade da superfcie, do direito
de edificar, e o edifcio se tomar de sua propriedade.25 Em verdade,
mediante o direito de superfcie d-se a separao do direito de construir
do direito de propriedade do solo, na conformidade de conveno entre
o concedente (superficiente?) e o superficirio (concessionrio).
49.
Pronunciando-se sobre as relaes entre o direito de superfcie
e a servido, Giovanni Balbi oferece a seguinte lio: A distino entre
direito de superfcie e servido predial colhe-se observando, antes de
tudo, que a relao referente ao gozo do solo, tendo como sujeito ativo
o superficirio, constitui-se e tem efeito no momento mesmo da cons
tituio do direito de superfcie, independentemente da construo (que
somente poderia constituir o pretenso fundo dominante); e no mesmo
momento o superficirio goza do solo nos limites do direito de superfcie,
mesmo se a construo no existe ou se existe em parte (...), como pode
continuar a gozar do solo, no mesmo limite, no obstante a construo
tenha perecido.26
A utilizao do solo - conclui - elemento constitutivo da proprie
dade (superficiria) sobre a construo distinta da propriedade do solo, a
servido predial no elemento constitutivo (da propriedade) do fundo
dominante. A relao de servido predial acessria relao de pro
priedade sobre o fondo dominante, pelo qu, extinto este, se extinguir
tambm aquele; ao invs, o direito do superficirio no respeitante uti
lizao do solo no dependente do direito de propriedade da constru
o e, como j se disse, preexiste a esse, bem como persiste onde dita
propriedade seja extinta.27
24. Giovanni Balbi, II Diritto di Superfcie, pp. 30 e 49.
25. Idem ibidem, p. 51, com base no direito positivo italiano.
26. II Diritto di Superficie, pp. 41-42.
405
50. Giovanni Balbi no descarta a tese do direito de superfcie como

servido pessoal, entendida esta no sentido tradicional de relao real
que atribui a uma pessoa, diversa do proprietrio, a faculdade de certa
utilizao do fundo; mas tambm no a aceita com preciso, deixando
a questo um pouco indefinida.28
51. Um dos empregos do direito de superfcie mais propcio ao
interesse urbanstico consiste na possibilidade de utilizao de terrenos
urbanos de propriedade pblica por particulares, tal como prev o art.
287, n. 1, da Lei do Solo da Espanha, conforme Texto Refundido baixado
pelo Real Decreto Legislativo 1/1992, segundo o qual: Las Entidades
locales y las dems personas pblicas podrn constituir el derecho de
superficie en terrenos de su propiedad o integrantes dei patrimonio
municipal dei suelo con destino a la constraccin de viviendas sujetas
a algn rgimen de proteccin pblica o a otros usos de inters social,
cuyo derecho corresponder al superficiario.
52. O direito de superficie, que h muito tinha sido suprimido do
ordenamento jurdico brasileiro, foi restabelecido no Estatuto da Cidade
como um instituto do direito urbanstico, e pelo Cdigo Civil de 2002,
como instituto do direito civil (arts. 1.369-1.377), com certa diferena.
As regras adotadas pelo Estatuto da Cidade conformam-se, em geral,
com a doutrina exposta acima, at porque esta lhe serviu de inspirao.
Interessa estudar, aqui, o direito de superfcie como instituto do direito
urbanstico previsto nos arts. 21 a 24 do Estatuto da Cidade, que adotou
o instituto na segunda forma referida por Balbi (supra' n. 48, b) - ou
seja, como direito de construir um edifcio (prdio, casa, etc.) em solo
alheio (concesso ad aedificandum \ no se o prevendo como aquisio
de uma construo existente (Balbi, n. 48, a, supra). Isso no impede
que o superficiario seja encarregado de demolio de uma construo
existente para sobre o terreno nu incidir seu direito de superfcie e da
construo que lhe aprouver, nos termos do contrato de concesso da
superfcie.
Vale dizer, o Estatuto concebe o direito de superfcie como um con
trato segundo o qual o proprietrio urbano poder conceder a outrem,
gratuita ou onerosamente, o direito de superfcie do seu terreno, por tempo
determinado ou indeterminado, mediante escritura pblica registrada
no Cartrio de Registro de Imveis (art. 21), abrangendo o direito de
utilizar o solo, o subsolo ou o espao areo relativo ao terreno, na forma
estabelecida no respectivo contrato, atendida a legislao urbanstica. O
28.
Giovanni Balbi, II Diritto di Superficie, pp. 47-48. Na verdade, o autor acaba
considerando-o come uno speciale diritto reale di costruire e di avere la propriet delia
costruzione sul suolo altrui.
406
direito transmite-se, por morte do superficirio, a seus herdeiros; e, nos

teremos do contrato, pode ser transferido a terceiro.
O proprietrio pode ser o Poder Pblico o que vale dizer que os
terrenos de domnio pblico tambm podem ser objeto do direito de su
perfcie, tal como na concesso de direito real de uso.
53. O contrato de superfcie extingue-se pelo advento de seu termo
ou por sua resciso em decorrncia do descumprimento das obrigaes
contratuais assumidas pelo superficirio, entre as quais est o fato de
o superficirio dar ao terreno destinao diversa daquela para a qual
fora concedido. A extino do contrato reveste o proprietrio no pleno
domnio do terreno, bem como nas acesses e benfeitorias nele introdu
zidas, independentemente de indenizao, salvo disposio contratual
em contrrio.
54. So negociveis tanto o terreno concedido em superfcie como
o direito de superfcie. Se o proprietrio do terreno quiser alien-lo, nada
impede que o faa, desde que d a preferncia ao superficirio em igual
dade de condies oferta de terceiro. Do mesmo modo, se o superficirio
pretender alienar o direito de superfcie sobre o terreno, poder faz-lo,
desde que d preferncia ao proprietrio daquele.
55. Finalmente, os encargos ou tributos que incidirem sobre a
propriedade superficiria (ou seja, sobre o terreno sobre o qual pesa o
direito de superfcie) so de integral responsabilidade do superficirio,
que tambm responde pelos encargos e tributos que incidem sobre a rea
objeto da concesso do direito de superfciesalvo, aqui, se disposies
do respectivo contrato estabelecerem noutro sentido.
19. Concesso de direito real de uso
56. A concesso real de uso assemelha-se ao direito de superfcie.
Est tambm prevista no Estatuto da Cidade como um instituto jurdico
da poltica urbana (art. 4a, V, g). Mas o Estatuto se limita a essa pre
viso. No o institui nem o regula, porque isso j estava feito pelo no
art. 1~ do Decreto-lei 271, de 28.2.1967, que prev a concesso de uso
de terrenos pblicos ou particulares, remunerada ou gratuita, por tempo
certo ou indeterminado, como direito real resolvel, para fins especficos
de urbanizao, industrializao, edificao, cultivo da terra, ou outra
utilizao de interesse social. Ela poder ser contratada por instrumento
pblico ou particular, ou por simples termo administrativo, e ser inscrita
e cancelada em livro especial ( Ia). Desde a inscrio, o concessionrio
fiuir plenamente do terreno para os fins estabelecidos no contrato e
responder por todos os encargos civis, administrativos e tributrios que
venham a incidir sobre o imvel e suas rendas ( 2a). A concesso real
407
de uso, salvo disposio contratual em contrrio, transfere-se por ato

inter vivos ou por sucesso legtima ou testamentria, como os demais
direitos reais sobre coisas alheias, registrando-se a transferncia ( 4a).
Resolve-se a concesso antes de seu termo desde que o concessionrio
d ao imvel destinao diversa da estabelecida no contrato ou termo,
ou descumpra clusula resolutria do ajuste, perdendo, neste caso, as
benfeitorias de qualquer natureza ( 3a).
57. Bem se v que a esto os elementos essenciais do direito de su
perfcie e sua utilizao no interesse do urbanismo, com a diferena que
no s a superfcie que se concede, aqui. Mas a concesso real de uso
no surtiu os efeitos mais amplos que seria d esperar. Isso se deve, em
primeiro lugar, quanto aos terrenos pblicos, ao fato de que a concesso
s prosperar quando o Poder Pblico for detentor de estoque razovel
de lotes edificveis, de modo a poder conced-los a particulares para
edificao, onde o plano urbanstico aconselhar. Em segundo lugar, no
que respeita a terrenos particulares, ao fato de t agora carecer o sistema
de outros instrumentos que condicionem seus proprietrios a conceder
seu uso para edificar, como so agora o parcelamento, a edificao e a
utilizao compulsrios. Preferiam os proprietrios no vincular seus
terrenos, deixando-os baldios, para fins de especulao, porque no sofriam, entre ns, qualquer represso ou desestmulo, ainda no sofrem,
porque, falta de plano diretor, aqueles instrumentos compulsrios ainda
no so eficazes.
IV
- D a s D e sa p r o p r ia e s U r b a n st ic a s
20. Desapropriao e atvidade urbanstica

58. A desapropriao atinge o carter de perpetuidade do direito
de propriedade, cortando-o coativamente. E tempo, porm, de esclare
cer uma dvida certamente, j pressentida pelo leitor a respeito das
relaes entre as limitaes da propriedade e seus caracteres clssicos.
Quando se diz que as restries so limitaes ao carter absoluto, isso
quer manifestar a idia de que, por elas, os caracteres exclusivo eperptuo
ficam inclumes. J a servido atinge o carter exclusivo, mas, por a,
tambm toca ao absoluto, mas no alcana o perptuo. A desapropriao
corta este, e, por conseqncia, atinge tambm os outros dois. A questo
, pois, de gradao e de compreenso.
59. A doutrina d a denominao de desapropriao urbanstica
ou desapropriao para fins urbansticos ao instituto da desapropriao
quando utilizado como instrumento de execuo da atividade urbanstica
do Poder Pblico. Engana-se, porm, quem pensar que a denominao
408
denota apenas o emprego da desapropriao administrativa clssica

para o fim especial da ordenao urbanstica dos espaos habitveis.
Pois, como nota Gonzlez Prez, foi nesse campo que o instituto sofreu
uma das mais profundas e expressivas mutaes, desbordando do seu
conceito clssico, diferindo profundamente do que se regula nos textos
gerais sobre a desapropriao.29
O Estatuto da Cidade prev a desapropriao como um instituto
jurdico da poltica urbana. Mas no passou dessa previso,, salvo quan
to regulamentao da desapropriao-sano (art, 8e). pena que o
Estatuto da Cidade no tenha disciplinado a desapropriao para fins
urbansticos, deixando-a regida pelas normas da Lei Geral das Desapro
priaes. pena que esse Estatuto no tenha definido o regime jurdico
da desapropriao urbanstica, a fim de ajustar o instituto realidade
urbana, como um instrumento extremamente eficaz para realizar a orde
nao dos espaos habitveis no sentido da promoo da qualidade de
vida da populao. Ainda que a Lei das Desapropriaes (Decreto-lei
3.365/1941) seja um diploma de inegvel valor - e, talvez, para as de
sapropriaes tradicionais, pouco precise ser alterada, se que precisa
- certo que a desapropriao urbanstica requer disciplinamento mais
compatvel com suas funes, seus objetivos e suas finalidades, baseando-se na utilidade urbanstica, que uma forma entre a utilidade pblica
e o interesse social.
60. certo que entre ns a desapropriao urbanstica ainda no se
configurou com todas as peculiaridades que deve ter como instrumento
de interveno urbanstica. As observaes do direito urbanstico com
parado, contudo, j possibilitam a formao de uma teoria geral das
desapropriaes urbansticas, porque o Direito Estrangeiro as tem como
um conceito ligado disciplina urbanstica, tanto que lhes d regime
jurdico prprio, diverso do da desapropriao tradicional, em captulos
das leis urbansticas.
61. Esses aspectos tericos sero examinados em seguida. Depois
consideraremos o sistema brasileiro, para concluir com uma apreciao
geral sobre novos enfoques doutrinrios relativamente ao instituto.
21. Conceito de desapropriao urbanstica
62. 0
conceito de desapropriao em geral vem evoluindo em face
das novas finalidades que o instituto tem adquirido. Mas, em essncia,
29. La Expropiacin Forzosapor Razn de Urbanismo, p. 10.
Nota: os textos desta seo e da seguinte so reproduo com reviso e atualizao
de artigo publicado na Revista da Procuradoria-Geral do Estado de So Paulo 12/61-77
(junho de 1978).
409
concebido como um instrumento pelo qual o Poder Publico determina a

transferncia da propriedade particular (ou pblica de entidades menores)
para seu patrimnio ou de seus delegados, por utilidade ou necessidade
pblica ou por interesse social, mediante prvia e justa indenizao em
dinheiro, salvo a exceo constitucional de pagamento em ttulos da
dvida pblica.30
63. A desapropriao urbanstica distancia-se desse conceito geral,
para caracterizar-se como um instrumento de realizao da poltica do
solo urbano em funo da execuo do planejamento urbanstico. Nesse
sentido que se afirma que ela consubstancia um instrumento de execu
o da atividade urbanstica do Poder Pblico, que tem no planejamento
seu princpio nuclear. Ora, esse planejamento, ao estabelecer as bases
da ordenao da realidade urbana, importa conformar e configurar a
propriedade imvel e o direito de construir, atuando, no plano prtico, o
princpio constitucional da funo social da propriedade. Pois bem, os
proprietrios de imveis urbanos nem sempre estaro dispostos a aceitar
os condicionamentos estabelecidos nos planos para sua propriedade; por
isso, tarefa da atividade urbanstica fazer com que essas propriedades
sejam encaminhadas para a utilizao neles prevista.31
64. Assim, a desapropriao urbanstica no consiste propriamente
em um instrumento de transferncia de imveis de um proprietrio
privado a outro, pblico ou no - como observa Spantigatti - mas um
instrumento destinado a obter determinada utilizao positiva desses
bens, na forma prefixada pelas normas do plano urbanstico. Essa funo
consoante o mesmo autor conseqncia lgica do atual sistema da
disciplina jurdica dos bens, que no se constitui apenas por limitaes,
mas tambm por normas dirigidas sua utilizao vinculada, pois no
seria possvel obrigar o proprietrio a realizar, nos seus imveis, um
uso positivo que no seja de sua eleio, como no se pode impor ao
empresrio o desenvolvimento de uma atividade oposta sua vontade.32
D-se, a, um conflito entre o interesse coletivo ordenao adequada
do espao fsico, para melhor habitar, trabalhar, recrear e circular, e os
interesses dos proprietrios, consistentes em que seja aproveitvel toda a
superfcie de seus lotes, para neles edificar o volume mximo. Tal conflito
de interesses urbanstico, composto por normas de direito urbanstico e
30. Cf. Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 36- ed., p. 633;
Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, Ia ed., brasileira, t H, p. 944; Ma
noel de Oliveira Franco Sobrinho, Desapropriao, p. 8; Jos Cretella Jr., Comentrios
s Leis de Desapropriao, p. 15.
31. Cf. Joseff Wolff, El planeamiento urbanstico dei tenitorio y las normas que
garantizan su efectividad, conforme a la Ley de Ordenacin Urbanstica, in La Ley
Federal Alemana de Ordenacin Urbansticay los Municpios, p. 15.
32. Federico Spantigatti, Manual de Derecho Urbanstico, p. 376.
410
prefigurado nos planos da mesma natureza, ser solucionado mediante

a desapropriao daquelas propriedades envolvidas.
65. Por outro lado, a desapropriao tradicional de carter casustico e individualizado, no sentido de que atinge bens isolados para
transferi-los, em cada caso, definitivamente, para o Poder expropriante
ou seus delegados. A desapropriao urbanstica, ao contrrio, com
preensiva e generalizvel, atingindo reas e setores completos, retirando
os imveis, a abrangidos, do domnio privado, para afet-los ao pa
trimnio pblico, para depois serem devolvidos ao setor privado, uma
vez urbanificados ou reurbanizados, em cumprimento ao chamado dever
de reprivatizao. Mas no se trata de realizar simplesmente o ciclo
aquisio-urbanificao-alienao, pois se cuidar de ampli-lo e de
super-lo, mediante novas edificaes, ou novas instalaes urbansticas
e, no raro, novos usos.33
Por a se v que a questo da futura alienao que tem causado
tanta celeuma entre nsno se refere ao bem desapropriado em si, mas
a situaes novas, completamente transformadas, porque desapropria
o urbanstica no interessa apenas realizar o ciclo expropria e aliena,
mas fundamentalmente lhe interessa a utilizao do bem segundo o plano
urbanstico e a poltica do solo urbano; se os proprietrios concordam
em dar aos seus imveis a destinao e a configurao urbanstica preordenadas no plano, no cabe a desapropriao; mas, se no concordam,
toma-se legtima, a fim de que os imveis vo para quem se comprometa a
empreg-los no fim previsto nos planos de ordenao e de edificao.34
22. Requisitos e pressupostos das desapropriaes urbansticas
66. O exame das leis urbansticas estrangeiras, em que figura sempre
um captulo disciplinando a expropriao para fins urbansticos, mostra
que esta se fundamenta no requisito da utilidade pblica, e no no do in
teresse social.35Est correta esta fundamentao, porque a desapropriao
33. Cf.7a propsito, Alberto Martin Gamero, Expropiaciones Urbansticas, pp. 210
e 211; J. Gonzlez Prez, La Expropiacin Forzosa porRazn de Urbanismo, p. 12.
34. Cf. Luiz M. Enrquez de Salamanca, Naturalezay Alcance de la Expropiacin
por Razn de Urbanismo, p. 121; cf. tambm Hely Lopes Meirelles, Desapropriao
para urbanizao, RDA 116/1; Seabra Fagundes, Desapropriao para urbanizao e
reurbanizao. Validade da revenda, RDA 128/27; Celso Antnio Bandeira de Mello,
Desapropriao Interesse social Plano de urbanizao, parecer, RDA 130/347;
Adilson Abreu Dallari, Desapropriao para Fins Urbansticos, pp. 60 e ss.
35. Itlia: Lei Urbanstica 1.150, de 17.8.1942, arts. 18 e ss., modificada pelas Leis
865, de 22.10.1971, arts. 9e e ss., e 10, de 28.1.1977, art. 14.
411
urbanstica no visa soluo dos chamados problemas sociais, isto

, aqueles diretamente atinentes s classes pobres, aos trabalhadores e
massa do povo, em geral, pela melhoria nas condies de vida, pela
mais eqitativa distribuio da riqueza, enfim, pela atenuao das de
sigualdades sociais.36 A utilidade pblica, que a fundamenta, acha-se
precisamente na ordenao dos espaos habitveis, na sistematizao
do solo ou, mesmo, nas operaes de edificao julgadas desejveis
no interesse geral, conforme determinaes do plano urbanstico - de
que a desapropriao serve de instrumento de atuao. Se tivermos
em mente que a atividade urbanstica uma funo do Poder Pblico,
compreenderemos, sem esforo maior, que a desapropriao urbanstica
cumpre uma tarefa de utilidade pblica. Andou bem, pois, o legislador
brasileiro quando incluiu no conceito de ^utilidade pblica os casos de
desapropriao para fins urbansticos.37
67. As consideraes acima mostram que a desapropriao urbans
tica tem como pressuposto a aprovao de um plano urbanstico geral,
particularizado, parcial, especial ou setorial, ou projeto de urbanificao,
quer para transformar reas urbanizadas ja edificadas, renovando-as,
dando-lhes nova destinao; quer preparando terrenos rsticos para con
vert-los em solo urbano destinado edificao para os diversos usos
previstos nas leis de zoneamento. Mesmo quando - como se admite na
legislao estrangeira a desapropriao tenha por objeto imveis iso
lados considera-se de natureza urbanstica se, com isso, est cumprindo
determinaes de planos ou projetos urbansticos.
68. Por isso que, segundo a doutrina, no se pode reputar como
urbansticas as desapropriaes que no trouxerem uma causa exclusiva,
direta e imediata, em qualquer documento de execuo urbanstica, sen
do inviveis quando no haja planos ou estes no estejam devidamente
aprovados ou no, ainda, executveis. No , pois, urbanstica - com as
conseqncias que desta derivam a desapropriao alheia a propsitos
de desenvolvimento urbano e que no se relacione com obras ou asEspanha: Ley sobre elRgimen dei Sueloy Ordenacin Urbana, de 26.6.1992, arts.
171 e ss., sem declarar o requisito.
Frana. Lei 57-908, de 7.8.1957; Ordenana 58-997, de 23.10.1958; e Lei de
26.7.1962.
Blgica'. Lei de 29.3.1962, com modificaes posteriores, arts. 25 e ss.
Repblica Federal da Alemanha: Lei Federal de Ordenao Urbanstica, de
23.6.1960, 85 e ss.
36. Cf. Seabra Fagundes, Da Desapropriao no Direito Brasileiro, 2- ed., p. 23;
Jos Cretella Jr., Comentrios s Leis de Desapropriao, p. 400; Hely Lopes Meirelles,
Direito Administrativo Brasileiro, 36a ed.} pp. 642-643.
37. Cf. Decreto-lei 3.365, de 2L6.1941, art. 5a, e, i, j e k.
412
pectos de uma ordenao urbanstica.38 Por outro lado como observa

Enrquez de Salamanca , ainda que exista o adequado planejamento
devidamente aprovado, no deve considerar-se que uma expropriao seja
urbanstica quando se refira aquisio de solo ou imveis necessrios
para a execuo de alguma obra ou implantao de algum servio que
no esteja expressamente previsto no plano, nica causa legitimadora
desse tipo de expropriao. No deve olvidar-se que a utilidade pblica
causa expropriandi no se predica em abstrato da urbanificao, mas
em uma concreta e determinada urbanificao refletida nos documentos
apropriados, e, se nestes no se reflete a obra ou servio, no cabe execut-lo mediante desapropriao urbanstica, mas pelo sistema da Lei
de Expropriao Forosa39 - quer dizer, para o sistema brasileiro, por
meio da desapropriao tradicional, porque estas so as chamadas obras
ordinrias, em oposio s obras urbansticas.
69. Por essas razes, a aprovao dos planos urbansticos, especial
mente quando executivos, no Direito de alguns pases consubstancia
j uma declarao de utilidade pblica para fins de desapropriao
dos imveis compreendidos na rea de sua abrangncia. No Brasil o
mesmo tambm poderia verificar-se, de modo expresso, pois os planos
urbansticos devem ser aprovados por lei e permitida a declarao de
utilidade pblica, para desapropriao, por via legislativa, nos termos
do Decreto-lei 3.365/1941, art. 8fi.
23. Casos de desapropriao urbanstica
70. A desapropriao urbanstica no Direito Comparado utilizada
em vrios casos, de que a desapropriao para urbanizao (rectius:
urbanificao) constitui apenas uma manifestao. Pode-se genera
lizar as significaes bsicas da desapropriao urbanstica, expostas
por Enrquez de Salamanca em relao ao sistema espanhol,40 a saber:
(a) desapropriao como sistema de atuao de planos urbansticos; (b)
desapropriao urbanstica subsidiria, para aqueles casos em que os
particulares no atuem de acordo com as previses do plano ou quando
assim o requeiram trabalhos de urbanificao em terrenos destinados a
futuros ncleos urbanos; (c) desapropriao-sano, prevista para punir
o no-cumprimento de obrigao ou nus urbanstico imposto ao pro
prietrio de terrenos urbanos.
38. Cf. Alberto Martin Gamero, Expropiaciones Urbansticas, p. 216; L. M. Enrquez
de Salamanca, 'NaturalezayAlccmce de la ExpropiacinporRazn de Urbanismo, p. 121.
39. Naturalezay Alcance de la Expropiacin por Razn de Urbanismo, p. 121.
40. Naturalezay Alcance de la Expropiacin porRazn de Urbanismo, p. 64.
413
71. O primeiro caso o que a legitima, fundamentalmente, porque

consubstancia seu prprio conceito como instrumento de execuo de
planos urbansticos, que podem ser gerais, particularizados, parciais,
especiais ou setoriais, requerendo-se to-somente que sejam aprovados
e dotados de eficcia executiva.
72. O segundo caso, que a doutrina chama de desapropriao
urbanstica de carter subsidirio, tem por funo fazer atuar atividade
urbanificadora por algum em substituio ao proprietrio do imvel
que deixou de cumprir determinaes positivas do plano ou projeto
urbanstico, encontrando-se nessas hipteses s determinaes de repar
celamento de reas urbanizadas, edificadas ou no; as de urbanificao
prioritria; as de renovao urbana; as de reserva de solo em previso
da expanso das aglomeraes urbanas, para ordenao dos espaos
naturais em tomo dos ncleos populacionais e para a criao de novas
cidades ou novos bairros ou de estncias tursticas.41Pode-se incluir aqui,
tambm, a desapropriao de imveis de interesse histrico, paisagstico,
artstico e arqueolgico.
73. A chamada desapropriao-sano modalidade de desapro
priao urbanstica prevista em algumas legislaes (Itlia e Espanha)
para o restabelecimento da legalidade urbanstica, quando esta tiver
sido vulnerada, ou para evitar o descumprimento das normas que con
tm obrigaes dos proprietrios.42 Est, porm, muito ligada a alguns
dos pressupostos da desapropriao urbanstica subsidiria. Seu nome
deriva do fato de que a privao forada da propriedade em funo do
descumprimento de deveres e nus urbansticos comporta a reduo da
justa indenizao - como se admitia, por exemplo, na Lei Urbanstica
Espanhola, alterada neste particular, de sorte que hoje se reconhece que,
mais que carter punitivo, a desapropriao-sano passou a ter carter
operativo.43Dessa natureza a desapropriao prevista no art. 182, 4a,
da CF, de terreno no-edificado, subutizado ou no utilizado, quando
seu proprietrio no cumpre determinao do Poder Pblico para sua
utilizao adequada, observados os requisitos ali indicados. A sano est
nessa forma de reprimenda, mas se completa com a forma de indenizao
mediante ttulos da dvida pblica.44
41. Cf. Eurquez de Salamanca, Naturaleza y Alcance de la Expropiacin por
Razn de Urbanismo, pp. 40-41; Louis Jacquignon, Le Droit de 1'Urbanisme, 5 ed.,
pp. 147 e ss.
42. Cf. Jos Mario Corella Monedero, La Infraccin Urbanstica, p. 219.
44. Da mesma natureza a desapropriao para fins de reforma agrria de imvel
que no cumpre sua funo social, nos termos dos arts. 185 e 186 da CF, que j figurava
na Constituio revogada.
414
24. Indenizao
74. O problema da indenizao decorrente da desapropriao urba
nstica no Direito Comparado oferece alguma particularidade, porque as
leis urbansticas estabelecem critrios especiais para a fixao do justo
preo. No cabe, aqui, entrar em pormenores sobre o assunto. Mas a
preocupao fundamental da legislao estrangeira a esse propsito a
de reputar como preo justo o valor do imvel expurgado de plus-valia
e de toda forma de especulao. Assim, a Lei Italiana 865/1971, arts. 9a
e 16, prev, em sntese, que a indenizao se baseie no valor agrcola da
rea; e, atenta ao escopo que o legislador props conseguir, anula, em
substncia, toda mais-valia e elimina toda forma de especulao edilcia
pela rea sujeita desapropriao.45
75. A lei espanhola tambm procura fixar novos procedimentos e
tcnicas de valorao nas desapropriaes urbansticas, buscando adequar
o Direito realidade, abandonando critrios clssicos para substitu-los
por um sistema de valorao urbanstica, complexamente descrito nos
arts. 59 e 60, de onde se extrai o valor urbanstico (valor estimado nu
ma proporo do custo visvel da edificao permitida em cada terreno,
segundo a natureza da zona e o grau de urbanizao), previsto como
justo preo no art. 173.
76. A complexidade desses critrios tem por fundamento atender a
trs princpios bsicos das leis urbansticas ~ conforme denota Enrquez
de Salamanca46 a saber: (a) que a qualificao urbanstica do solo
condiciona seu aproveitamento e, portanto, seu valor econmico; (b)
que as mais-valias procedem somente da obra urbanificadora; (c) que a
atribuio destas mais-valias unicamente ser cabvel quando o proprie
trio haja custeado, como deve, a urbanificao.47
V -
D a D e sa p r o p r ia o U r b a n s t ic a
no
B r a s il
25. Fundamentos normativos

77. O regime jurdico da desapropriao para fins urbansticos
no Brasil, como vivos, carece de uma disciplina prpria. Perdeu-se a
45. Cf. Giuseppe Spadaccini, Urbanstica, Edilcia, Espropriazioni negli Ordinamenti Statale e Regionale, p. 312; talo di Lorenzo, Diritto Urbanstico, p. 312.
46. Naturaleza y Alcance de la Expropiacin por Razn de Urbanismo, p. 127
comentando o texto da lei anterior, que tinha um sistema mais complexo ainda, porque
combinava, em relao ao imvel desapropriado: o valor inicial, o valor expectante, o
valor urbanstico e o valor comercial.
47. Sobre o tema de muito proveito a leitura de Fernando Alves Correia, O Plano
Urbanstico e o Princpio da Igualdade, a partir da p. 528, em que discorre amplamente
415
oportunidade de faz-lo no Estatuto da Cidade, que, como dissemos

antes, s previu a desapropriao como um instituto jurdico da poltica
urbana, mas no lhe deu disciplina prpria, deixando-a tal como est
prevista na Lei das Desapropriaes por utilidade pblica (Decreto-lei
3.365/1941, art. 5a).
78. Cumpre, no entanto, recordar famoso exemplo histrico de de
sapropriao urbanstica fundada em legislao bastante adiantada para
a poca. Queremos mencionar as desapropriaes destinadas execuo
do plano de renovao do Rio de Janeiro, no incio do sculo passado.
Ento, foi-se buscar na Lei 816, de 10.7.1855, e no seu Regulamento,
baixado pelo Decreto 1.664, de 27.10.1855 (destinados a regular as
desapropriaes para construo de estradas de ferro), o princpio da
vinculao de planos e plantas de obras. O Decreto 4.956, de 9.9.1903,
autorizado pela Lei 1.021, de 26.8.1903, consolidou as disposies
vigentes sobre desapropriao e acolheu aquele princpio em seu art.
8-, segundo o qual, aprovados os planos e plantas das obras de reurbanizao por decreto do Presidente da Repblica, ou pelo Prefeito do
Distrito Federal, entender-se-iam desapropriados em favor da nio, ou
do Distrito Federal, ou dos respectivos concessionrios, todos os prdios e
terrenos neles compreendidos, que necessrios fossem para sua execuo.
Outra norma de elevado alcance era a do art. 13, segundo a qual, se a
desapropriao tivesse por fim a abertura de novas ruas, aos proprietrios
que aceitassem a indenizao por acordo seria facultada a aquisio dos
terrenos disponveis nas novas vias de comunicao pelo preo mnimo
fixado pelo Governo, independentemente de concorrncia. Trata-se de
norma que indica que os bens expropriados para fins urbansticos, aps
transformados e urbanificados, adquirem legitimamente a caracterstica
de negociabilidade e alienabilidade.
79. Essa caracterstica, que foi assim reconhecida no princpio do
sculo passado, causa, hoje, controvrsia e dvidas injustificveis, funda
das num apego formal e individualista ao direito de propriedade, como
se sua garantia constitucional envolvesse a vedao de alienao quando
desapropriada por utilidade pblica o que no ocorre, consoante bem
demonstrou Hely Lopes Meirelles, in verbis: Nessas desapropriaes
compreende-se a faculdade de venda das reas e edificaes excedentes
e sem utilidade para a Administrao, aps a realizao dos melho
ramentos urbansticos na rea expropriada. A venda dos excedentes a
particulares, em tal hiptese, no descaracteriza a utilidade pblica que
motivou a desapropriao, porque essa utilidadepblica se consubstancia
exatamente na urbanizao ou reurbanizao programada e realizada.
sobre a indenizao como um instrumento de garantia do princpio da igualdade em face
das medidas expropriativas do plano urbanstico.
416
Essa venda, ainda que acrescida das despesas de urbanizao ou reurba

nizao, ou mesmo de um percentual de valorizao do imvel, no se
erige em explorao imobiliria, nem desvirtua a desapropriao, visto
que a utilidade pblica ensejadora do ato expropriatrio persiste nos
melhoramentos pblicos realizados e destinados comunidade.48
80. A manifestao de Hely Lopes Meirelles consubstanciou-se,
numa primeira verso, em parecer que ofereceu Empresa Municipal de
Urbanizao de So Paulo (EMURB), a fim de fundamentar a legitimi
dade de planos de execuo de reurbanizao dos bairros de Santana e
Jabaquara, na Capital paulista. Seus pontos de vista foram acompanhados
pelos ilustres Procuradores da Justia Drs. Eurico de Andrade Azevedo e
Joachim Wolfgang Stein, mediante pareceres emitidos nos MS 220.706,
220.707 e 222.643, impetrados por proprietrios de imveis situados nas
reas delimitadas pelos planos, sustentando a inconstitucionalidade da
lei que os aprovara. O TJSP, denegando os trs mandados de segurana,
reputou legtimas as desapropriaes planejadas. Chamado a pronunciarse, por interposio de recurso extraordinrio, o STF, primeiramente, em
uma debatida deciso, confirmou um dos julgados do Tribunal Paulista,
firmando a seguinte ementa: DesapropriaoReurbanizaoExecu
o de plano de reurbanizao - Constitucionalidade das Leis paulistas
ns. 7.859, de 8.3.1973, art. 5a, e 7.670, de 24.11.1971, art. 5~, pargrafo
nico - Recurso extraordinrio no conhecido.49 Essa deciso foi
tomada por maioria de seis votos contra cinco, apenas. Em 20.9.1978
essa orientao ficou mantida, com o julgamento de mais dois recursos
extraordinrios pela mesma maioria.
81. E no poderia ser decidido seno no sentido da validade da
medida, pois a desapropriao urbanstica, como foi visto, constitui um
instrumento de execuo de planos urbansticos. Ora, como bem observa
Gonzlez Prez, na execuo de um plano urbanstico no se supe a
aquisio definitiva de um determinado tipo de bens pela Administrao.
Supe a execuo de uma obra de urbanizao. E o resultado ser a
existncia de umas mas, umas praas, umas zonas verdes e de uns lotes
de terrenos edificveis; lotes que de modo algum ho de permanecer
na propriedade da entidade pblica, pois nenhuma razo de necessi
dade ou de utilidade pblica ou de interesse social o exige, pelo qu,
em definitivo, esses lotes, consumada a execuo do plano, revertero
48. Desapropriao para urbanizao, RDA 116/8, reproduzido tambm in Es
tudos e Pareceres de Direito Pblico, vol. II, pp. 419-435. No mesmo sentido.' Seabra
Fagundes, Desapropriao para urbanizao e reurbanizao. Validade da revenda, RDA
128/29; Celso Antnio Bandeira de Mello, DesapropriaoInteresse social - Plano de
urbanizao, RDA 130/347.
49. RE 82.300, rei. Min. Rodrigues de Alckmin, j. 12.4.1976.
417
ao trfico jurdico-privado e sero adquiridos por aqueles que hajam de

utiliz-los, segundo previsto no plano de ordenao.50Fala-se, mesmo,
a esse propsito, no dever de reprivatizao do bem expropriado, sobre
o qu diremos algumas palavras no 28.
82. Cumpre observar que j h um dispositivo que fundamenta a
revenda no caso de desapropriao urbanstica. Trata-se do art. 44 da Lei
6.766, de 19.12.1979, que estatui o seguinte: O Municpio, o Distrito Fe
deral e o Estado podero expropriar reas urbanas ou de expanso urbana
parareloteamento, demolio, reconstruo e incorporao, ressalvada a
preferncia dos expropriados para a aquisio de novas unidades.51
26. Requisitos e casos de desapropriao urbanstica no B rasil
83. Como bem demonstram a doutrina e a jurisprudncia mais
firmes, as desapropriaes para fins urbansticos, em geral, fundamentam-se no critrio da utilidade pblica, consubstanciado no art. 52, e,
i, j e k, do Decreto-lei 3.365/1941, que desse modo consideram
os casos de desapropriao: (a) "a criao ou melhoramento de centro
de populao (alnea e); (b) a execuo de planos de urbanizao,
o loteamento de terrenos, edificados ou no, para su melhor utilizao
econmica, higinica ou esttica; a construo ou ampliao de distritos
industriais (alnea i, com a redao da Lei 6.602, de 7.12.1978, que
acrescentou a parte referente aos distritos industriais), compreendendo
a os planos urbansticos em geral, bem como os planos urbansticos
especiais destinados construo e ampliao de distritos industriais,
renovao de bairros envelhecidos ou reurbanizao, implantao de
ncleos urbanos novos, execuo de planos de reparcelamento do solo
edificado ou no; (c) o funcionamento dos meios de transporte coleti
vos (alnea j ); (d) a preservao ou conservao dos monumentos
histricos e artsticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou
rurais, bem como as medidas necessrias a manter-lhes e realar-lhes os
aspectos mais valiosos ou caractersticos, e ainda a proteo de paisagens
e locais particularmente dotados pela Natureza (alnea k).
84. Outros dois casos de desapropriao urbanstica consistem na
execuo de planos de urbanificao de rea destinada construo de
casas populares e de reas, locais ou bens que, por suas caractersticas,
sejam apropriados ao desenvolvimento de atividades tursticas. A lei,
50. La Expropiacin Forzosa por Razn de Urbanismo, p. 19.
51. A Lei 6.766/1979 dispe sobre o parcelamento do solo urbano e d outras
providncias. Alis, antes, a Lei 6.602/1978 j trouxera disposio semelhante nas desa
propriaes para distritos industriais.
418
no entanto, fugindo ao princpio de que a desapropriao urbanstica

se funda no requisito de utilidade pblica, configurou esses dois casos
como de interesse social, consoante estabelece a Lei 4.132, de 10.9.1962,
art. 2, V e VIII este ltimo introduzido pelo art. 31 da Lei 6.513, de
20.12.1977.
85. Os princpios expostos na seo anterior aplicam-se, em essn
cia, s desapropriaes urbansticas no Brasil, quando expressa ou
implicitamente no sejam contrariados pelas normas da Lei Geral das
Desapropriaes ou da Lei das Desapropriaes por interesse social,
nos casos em que esta seja aplicvel. Assim, por exemplo, a indenizao
h que atender aos critrios estabelecidos nessas leis e na Constituio
Federal, que exigem seja prvia e justa.52 processo da desapropriao
urbanstica segue, evidentemente, o das leis que a fundamentam (Decretolei 3.365/1941 e Lei 4.132/1962, conforme o caso).
27. Unidade ou diversidade legislativa?

86. vista das peculiaridades da desapropriao urbanstica, verifi
camos que vrios pases a disciplinam nas suas leis urbansticas, dandolhe um regime jurdico compatvel com suas particularidades e com sua
funo e finalidades o que no se conseguiria se ela se submetesse ao
regime da desapropriao administrativa tradicional.
87. Repele-se, pois, a unidade legislativa dessas desapropriaes,
ainda que sujeitas ao mesmo requisito da utilidade pblica. Tem, portan
to, razo Gonzlez Prez quando, a esse respeito, preleciona nos termos
seguintes: A aspirao de unidade legislativa fracassa redondamente.
Nos aspectos puramente procedimentais e nos mais substanciais dos cri
trios de valorao, quando se trata de urbanismo, pouco ou nad h que
acudir-se quela lei geral. H de acudir-se a uma srie de disposies que
integram o ordenamento jurdico sobre solo e ordenao urbana.53
28. Princpio da justa distribuio de benefcios e de nus

e desapropriao urbanstica
88. O direito urbanstico informado, dentre outros, como vimos,
pelo princpio da distribuio eqitativa de benefcios e nus da atividade
urbanstica. Esse princpio orienta tambm a desapropriao urbanstica,
52. A respeito dajusta indenizao entre ns, cf. Srgio Ferraz, A Justa Indenizao
na Desapropriao, 1978.
53. La Expropiacin Forzosapor Razn de Urbanismo, p. 12.
419
que somente dever ser aplicada quando no houver outro meio menos
gravoso para obter o resultado pretendido ou quando os proprietrios de
imveis, sujeitos aos planos urbansticos, no se dispuserem, por si, a
adotar as medidas compatveis com a execuo deles, cooperando com
o Poder Pblico.
89. A doutrina comea a preocupar-se com alguns problemas de
distribuio desigual dos benefcios e nus relativamente aos expropriados e outras pessoas. Esses problemas surgem tanto no que tange
indenizao como no referente alienao dos bens expropriados aps
sua urbanificao, na forma prevista no plano.
90. Quanto indenizao, h que se providenciar para que o expropriado receba o justo preo, e nada mais e nada menos que o justo preo.
O valor que recebe deve ser bastante para adquirir no mercado coisa
equivalente. Mas no deve perceber mais que isso. A desapropriao
urbanstica no deve ser um jogo, uma loteriacomo adverte Gonzlez
Prez pois no se pode admitir seriamente que o sacrifcio recaia
somente sobre uns quantos daqueles a que toca o azar de ter seu imvel
dentro da rea a ser transformada pela execuo do plano.54
91. Por outro lado, h que se tomar providncias para que os terceiros
que vierem a adquirir os imveis resultantes da execuo do plano no
tenham um benefcio adicional custa dos expropriados, nem aqueles
que tenham seus imveis junto da rea beneficiada obtenham uma vanta
gem decorrente desse melhoramento sem compensar a mais-valia que
da provm.
92. Quanto alienao dos bens resultantes da expropriao, aps
a urbanificao prevista, um meio de satisfazer o princpio da justa dis
tribuio dos benefcios e nus, dela decorrentes, consiste em possibilitar
aos expropriados prioridade para a aquisio de terrenos, edificados ou
no, remanescentes da urbanificao, por preo inferior ao da alienao a
terceiros. Esse tratamento apia-se na considerao de que a posio dos
expropriados qualificativamente distinta das pessoas que no tiveram
propriedades anteriores na rea, e, por essa razo, para sua aquisio
se lhes exime do regime de licitaes, desde que se comprometam a
edificar os terrenos na forma preordenada no plano e dar aos imveis o
uso estabelecido.55
93. Outra questo que comea a merecer reelaborao a tese se
gundo a qual a Administrao expropriante tem o dever de reprivatizar
os bens remanescentes da execuo do plano, sob o fundamento de que
a. integrao deles em seu patrimnio no encontra suporte nem na uti54. Idem, p. 36.
55. Cf. Martin Gamero, Expropiaciones Urbansticas, pp. 254-255.
420
ldade ou necessidade pblica nem no interesse social. A doutrina vem

ponderando, contudo, que as desigualdades que o fato pode provocar
justificam a adoo de outra poltica, qual seja: a de conceder apenas o
uso dos imveis aos particulares, mediante remunerao, mantendo-os,
como reserva de terrenos, no domnio pblico, para futuras urbanifi
caes, sem necessidade de novas expropriaes. Pode-se utilizar, a, o
instituto do direito de superfcie, naquelas duas hipteses existentes no
Direito Italiano, com a venda s da edificao existente ou, sendo terreno
vago, com concesso do direito de edificar sobre ele, de sorte que, em
ambos os casos, o terreno continuar no domnio pblico.
29. Proposio
94.
Para terminar, cabe apenas notar que a lei geral de 'urbanismo,
que veio - o Estatuto da Cidade , lamentavelmente, no definiu o
regime jurdico da desapropriao para fins urbansticos, como suge
rimos, neste lugar, nas edies anteriores. Pois, ainda que a atual Lei
das Desapropriaes seja diploma de inegvel valor e, talvez, para as
desapropriaes tradicionais, pouco precise ser alterada, certo que a
desapropriao urbanstica requer disciplinamento mais compatvel
com suas funes, seus objetivos e suas finalidades. Basear-s-ia na
utilidade urbanstica, que uma form a entre a utilidade pblica e o
interesse social.
Captulo II
Do Aproveitamento Adequado Compulsrio

1. Fundamento constitucional. 2. Utilizao do solo urbano. 3. O par
celamento, a edificao e a utilizao compulsrios. 4. Imposto sobre
a propriedade urbana progressivo no tempo. 5. Desapropriao com
pagamento em ttulo. 6. Concluso.
1. Fundam ento constitucional

L A questo de que aqui se tratar encontra seu fundamento no 4fl
do art. 182 da CF, que faculta ao Poder Pblico Municipal, mediante
lei especfica para rea includa no plano diretor, exigir, nos termos de
lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado,
ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento>sob pena,
sucessivamente, de: I parcelamento ou edificao compulsrios; II
imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no
tempo; III desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida
pblica de emisso previamente aprovado pelo Senado Federal, com pra
zo de resgate de at 10 (dez) anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas,
assegurados o valor real da indenizao e os juros legais (grifamos).
2. Discriminam-se, ali, trs instrumentos que a Constituio ps
disposio do Poder Pblico Municipal para, nas condies estabeleci
das, impor o adequado aproveitamento do solo urbano. Sob pena, su
cessivamente, de (...)** significa exatamente a autorizao constitucional
para a aplicao de uma das sanes previstas, mas tambm significa que
se h de obedecer ordem indicada nos incisos do dispositivo.
2. Utilizao do solo urbano
3. Relembre-se, antes de mais nada, que o art. 182, 2-, da CF
menciona expressamente a propriedade urbana, inserida no contexto
de normas e planos urbansticos, vinculando sua funo social ordena-
422
o da cidade expressa no plano diretor. A propriedade do solo urbano

especialmente considerada no art. 182, 4a, submetida disciplina do
plano urbanstico diretor. O solo qualifica-se como urbano quando orde
nado para cumprir destino urbanstico, especialmente a edificabilidade
e o assentamento de sistema virio.
4. Com as normas dos arts. 182 e 183 a CF fundamenta a doutrina
segundo a qual a propriedade urbana formada e condicionada pelo di
reito urbanstico a fim de cumprir sua funo social especfica: realizar
as chamadas funes urbansticas de propiciar habitao (moradia),
condies adequadas de trabalho, recreao e de circulao humana.
3. O parcelamento, a edificao e a utilizao compulsrios
5. O aproveitamento adequado realiza-se, em primeiro lugar, pela
aplicao dos institutos jurdicos do parcelamento, da edificao e da
utilizao compulsrios, que so instrumentos de forte interveno na
propriedade urbana privada (Estatuto da Cidade, art. 4fi, V, i). Ento,
cumpre verificar, antes de mais nada, quais so os fundamentos dessa
interveno, uma vez que o direito de propriedade garantido pela
Constituio (arts. 5%XXII, e 170, II), mas a mesma Constituio que
determina que a propriedade atender sua funo social (arts. 5%XXJU,
e 170, III). S esse reconhecimento constitucional da funo social da
propriedade em geral j seria bastante para fundamentar aquelas formas
de interveno. No entanto, h regras especficas para a propriedade
urbana que definem seu regime jurdico em conformao com as normas
de direito urbanstico, agora consolidado pelo Estatuto da Cidade.
6. Os referidos institutos situam-se, como visto, no inciso I do 4a
do art. 182 da CF, como transcrito supra. Se o que se envolve na norma
o solo urbano, cumpre verificar quando que o solo tem essa qualidade.
Permitimo-nos recorrer a textos anteriores para declarar que a qualifi
cao do solo como urbano funo dos planos e normas urbansticas,
que lhe fixam o destino urbanstico a que fica vinculado o proprietrio,
especialmente a edificabilidade e a viabilidade (de virio). Esse des
tino consiste primordialmente na ordenao do terreno e na sua prede
terminao a uma das funes do urbanismo; mas no se resume nisso,
pois - como assinala Garcia de Enterrao destino um instrumento de
ordenao da propriedade que se planifica, atravs de sua natureza vinculante. Vale dizer que a destinao urbanstica dos terrenos uma utilidade
acrescida a eles pelos planos e normas de carter urbanstico. Utilidade
que se especifica em vrias modalidades, conforme o aproveitamento
concreto definido para cada terreno. A utilizao, por conseguinte, do
solo urbano pelos proprietrios depende da predeterminao dada pela
legislao e planos urbansticos.
DO APROVEITAMENTO ADEQUADO COMPULSRIO
423
7. Postos esses fundamentos constitucionais do tema, podemos,

agora, passar a seu exame concreto. Observe-se que o parcelamento, a
edificao e a utilizao compulsrios, nos termos do art. 182, 4a, I,
da CF, s se legitimam se forem atendidos os pressupostos e fins ali con
figurados, quais sejam: (a) existncia de um plano diretor que inclua reas
cujo aproveitamento especfico se colima; (b) existncia de lei municipal
especfica conferindo ao Poder Pblico Municipal a faculdade de exigir
o dito aproveitamento; (c) existncia de lei federal regulando o assunto;
(d) que o solo seja urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado.
8. Os Municpios no podiam aplicar aquelas determinaes consti
tucionais porque faltava o pressuposto geral ~~ ou seja, no havia lei
federal que regulasse a matria. Esse pressuposto foi preenchido com a
edio do Estatuto da Cidade, com a incluso, entre os instrumentos de
poltica urbana, da letra i do inciso V do art; .4?, e a observao do Ia
desse mesmo artigo de que os instrumentos mencionados nele se regem
pela legislao que lhes prpria, observado o disposto naquela lei. Vale
dizer, para o nosso tema, que o regime do parcelamento compulsrio
continua a ser o da Lei 6.766, de 19.21.1979, assim como edificao
compulsria se aplicam as normas locais que regem as edificaes, com
observncia, para tais casos, das normas dos arts. 5 -e 6a do Estatuto da
Cidade. Antes de examin-los, cabe uma observao relativamente ao
contedo do inciso I do 4a do art. 182 da CF e s regras do Estatuto
da Cidade. Aquele inciso constitucional s faia em parcelamento e
edificao compulsrios. O Estatuto fala em parcelamento, edificao
e utilizao compulsrios. H, a, o acrscimo de utilizao compuls
ria, que no consta no inciso constitucional. A questo : a lei vai alm
da Constituio, ou encontra respaldo nela? Uma anlise literal conclui
que compulsrios s podem ser o parcelamento e a edificao, no outra
forma de utilizao. Mas uma anlise, digamos, tpica pode concluir
que o inciso I no deu conseqncia coerente ao caput do artigo que
determina o aproveitamento adequado solo no edificado, subutilizado
ou no utilizado. A expresso solo no edificado comporta tanto o
parcelamento compulsrio tratando-se de uma gleba como a edificao
compulsria; j as expresses solo subutilizado e solo no utilizado
comportam tambm a edificao compulsria, que uma forma de
utilizao, mas tambm qualquer outra form a de utilizao.
9. Vejamos, finalmente, que tratamento o Estatuto da Cidade d ao
assunto. Seu art. 5a estatui que lei municipal especfica para rea includa
no plano diretor poder determinar o parcelamento, a edificao ou a uti
lizao compulsrios do solo urbano no edificado, subutilizado ou no
utilizado, devendo fixar as condies e os prazos para implementao da
referida obrigao. A lei como a Constituio no impem ao Municpio
uma obrigao, mas apenas uma faculdade faculdade que, no entanto,
424
h de ser exercida mediante lei especfica e previso do plano diretor.

A Constituio prev que o Poder Pblico Municipal, nas condies
indicadas, pode exigir do proprietrio adequado aproveitamento do solo
no edificado, subutilizado ou no utilizado. A clusula adequado apro
veitamento que abre ao Municpio outras possibilidades de utilizao.
Nela que se pode buscar respaldo para a utilizao compulsria. A lei
no usou essa clusula. Traduziu-a diretamente por parcelamento, edi
ficao e utilizao compulsrios. Aproveitamento adequado em cada
zona de uso ou de assentamento aquele definido no plano diretor.
este que indica que tipo de aproveitamento do solo adequado na zona
ou no modelo de assentamento.
10. Solo no edificado ou solo no utilizado so conceitos
razoavelmente precisos pelo qu a lei no necessitou defini-los. Mas
solo subutilizado, j, conceito que oferece variantes que possibilitam
dificuldade de compreenso. Por isso, o inciso I do Ia do art. 5a houve
por bem buscar uma regra delimitadora, estabelecendo que se considera
subutilizado o imvel cujo aproveitamento seja inferior ao mnimo de
finido no plano diretor ou em legislao dele decorrente. Embora no
tenha dado uma delimitao concreta, indicou, pelo menos, um caminho
de definio. Havia um inciso II que tambm considerava subutilizado
o imvel utilizado em desacordo com a legislao urbanstica ou am
biental, mas foi vetado.
11. A CF, no citado 4S do art. 182, faculta ao Poder Pblico Mu
nicipal exigir do proprietrio de solo urbano certo comportamento. Essa
imposio requer forma procedimental adequada para que ele possa
agir de acordo com o determinado ou eventualmente defender-se ou
justificar-se. Assim que a lei municipal especfica h que fixar con
dies e prazo para o cumprimento da imposio, que mais um nus
que uma obrigao. Para tanto, o proprietrio ser notificado pelo Poder
Executivo Municipal, devendo a notificao ser averbada no Cartrio
de Registro de Imveis (art. 5a, 2a). Nisso se revela o nus, pois exa
tamente porque a notificao o gera que necessrio que seja averbada
no Registro de Imveis para valer contra terceiros, para que terceiros
saibam que pesa sobre o imvel dito nus, no caso de eventual negocia
o sobre ele at porque, consoante determina o art. 6a do Estatuto, a
transmisso do imvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior
data da notificao transfere as obrigaes de parcelamento, edificao
ou utilizao compulsrios previstos no art. 5a da lei, sem interrupo
de quaisquer prazos. Tal notificao ser feita por funcionrio do rgo
competente do Poder Pblico Municipal ao proprietrio do imvel ou,
no caso de este ser pessoa jurdica, a quem tenha poderes de gerncia ou
de administrao; ou, ento, por edital quando frustrada por trs vezes
a tentativa de notificao pessoal (art. 5a, 3a).
425
12. Como dissemos antes, a lei municipal h que estabelecer prazos

para o cumprimento da obrigao segundo ela; ou do nus segundo
nos parece. Mas a lei federal j estabeleceu prazos mnimos a serem
atendidos, conforme disposto no 4 do art. 5- ou seja, os prazos no
podero ser inferiores a: (a) um ano, a partir da notificao, para que seja
protocolado o projeto no rgo municipal competente; (b) dois anos, a
partir da aprovao do projeto, para iniciar as obras do empreendimento,
aplicando-se, evidentemente, da por diante as regras locais sobre edifi
caes. No entanto, se se tratar de empreendimentos de grande porte, a
lei municipal especfica, em carter excepcional, poder prever a con
cluso em etapas, assegurando-se que o projeto aprovado compreenda
o empreendimento como um todo ( 5a do art. 5).
4. Imposto sobre a propriedade urbana progressivo no tempo
13. O texto do inciso II do 4fi do art. 182 da CF refere-se ao im
posto sobre propriedade predial e territorial urbana (IPTU). Contudo,
sua incidncia sobre terrenos urbanos que ser aplicada, j que se trata
de impor a obrigao de aproveitamento adequado de solo urbano. Co
mo se viu acima, a aplicao dessa sano depende de previso em lei
federal o que foi feito pelo Estatuto da Cidade, art. 1-, que, atendendo
exigncia de sucessividade, prev que, sendo descumpridos os prazos
previstos para o parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios
(inciso I), o Municpio aplicar o imposto progressivo no tempo, mediante
a majorao da alquota pelo prazo de cinco anos consecutivos. O valor
da alquota ser estabelecido na lei especfica referida no dispositivo em
comentrio, mas no poder exceder a duas vezes o valor referente ao
ano anterior, respeitada a alquota mxima de 15%.
14. Caso a obrigao de parcelar, edificar ou utilizar no esteja
atendida em cinco anos, o Municpio manter a cobrana pela alquota
mxima, at que se cumpra a referida obrigao, sendo vedada a conces
so de isenes ou de anistia relativas tributao progressiva de que
trata este artigo.
5. Desapropriao com pagamento em ttulo
qualquer outro bem de propriedade privada, mas a Constituio prev dois
tipos de desapropriao para ela. Uma a desapropriao comum, que
pode ser por utilidade ou necessidade pblica ou por interesse social, nos
termos dos arts. 5%XXIV, e 182, 3fi, mediante prvia e justa indenizao
426
em dinheiro. O outro a desapropriao-sano, que aquela destinada

a punir o no-cumprimento de obrigao ou nus urbanstico imposto
ao proprietrio de terrenos urbanos. Seu nome deriva, assim, do fato de
que a privao forada da propriedade, devido ao descumprimento de
deveres ou nus urbansticos, fundados na funo social da propriedade
urbana, comporta reduo da justa indenizao, como se previa na Lei
Urbanstica Espanhola, ou substituio d indenizao em dinheiro por
indenizao mediante ttulos da dvida pblica, como se estatui no art.
182, 4fi, III, de que nos ocupamos neste momento.
16. Se nem o parcelamento, nem a edificao, nem a aplicao do
imposto progressivo forem eficazes para que. o proprietrio d solo lhe d
o aproveitamento adequado, o Poder Pblico Municipal poder proceder
desapropriao do imvel com pagamento da indenizao por meio de
ttulo da dvida pblica (Estatuto da Cidade, art. 8e). A se caracteriza
uma forma de desapropriao-sano, precisamente por aplicada como
penalidade por no ter o proprietrio do solo cumprido a obrigao de
parcelar, ou edificar, ou de utilizar adequadamente seu terreno.
17. Os ttulos da dvida pblica tero, no entanto, que ser aprova
dos pelo Senado Federal e sero resgatados no prazo de at 10 anos, em
prestaes anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da in
denizao e os juros legais de 6% ao ano. Esses ttulos no tero poder
liberatrio para pagamento de tributos.
18. O valor real da indenizao refletir o valor da base de clcu
lo do IPTU, descontado o montante incorporado em funo de obras
realizadas pelo Poder Pblico na rea onde o imvel se localiza, aps a
notificao de que trata o 2e do art. 5- do Estatuto ou seja, a notifica
o do Poder Pblico Municipal para o cumprimento da obrigao de
adequado aproveitamento do terreno. No sero computados expectativas
de ganhos, lucros cessantes e juros compensatrios.
19. Uma vez desapropriado o imvel, cumpre ao Municpio proceder
ao seu aproveitamento adequado, que foi exigido do expropriado; e isso
se h de fazer no prazo mximo de cinco anos, contado a partir da sua
incorporao ao patrimnio municipal. uma exigncia legal coerente,
porque, se o Municpio exigiu do proprietrio que promovesse o apro
veitamento adequado do terreno e, por este no ter cumprido a obrigao,
o imvel foi desapropriado, evidente que essa desapropriaoembora
uma sano ao proprietrio tem, igualmente, como conseqncia passar
para o expropriante a obrigao descumprida. O Municpio poder fazlo diretamente, mas tambm poder alienar ou conceder a terceiros o
imvel, mediante licitao, para que o faa, ficando o adquirente, assim,
sub-rogado naquela obrigao de parcelar, ou de edificar ou de utilizar o
imvel na forma determinado pelo Poder Pblico Municipal.
427
6. Concluso
20. O percurso longo e espinhoso, porque a Constituio, sempre
muito apegada no garantir o direito de propriedade, cercou a aplicao
dos institutos do parcelamento, edificao e utilizao compulsrios de
muitas cautelas, que praticamente os tomaram inviveis.
Captulo III
Dos Instrumentos de Controle Urbanstico

1. Generalidades. I - D A ORDENAO URBANSTICA DA ATIVIDADE
EDILCIA: 2. Atividade edilcia. 3. Categorias e natureza das normas
edilcias. 4. Formao e contedo da legislao edilcia. 5. Controle
da atividade edilcia. II - DAS AUTORIZAES E DAS LICENAS
URBANSTICAS: 6. Conceitos e distines. 7. Das autorizaes urba
nsticas. 8. D as licenas urbansticas em geral. III DAS LICENAS
EDILCIAS: 9. Espcies. 10. Conceito de licenapara edificar. 11.
Procedimento para obteno da licena para edificar. 12. Alterao do
projeto e substituio da licena. 13. D a licena para reforma e recons
truo. 14. D a licena para demolies. I V - D OS FUNDAMENTOS
DAS LICENAS: 15. Vigncia e caducidade das licenas. 16. Reviso
das licenas. 17. Anulao das licenas. 18. Revogao das licenas.
19. Cassao das licenas. 20. Efeitos da caducidade das licenas.
21. Efeitos da anulao, revogao e cassao das licenas. V - DO
CONTROLE CONCOMITANTE: 22. Noo. 23. Comunicaes sobre a
obra. 24. Fiscalizao. V I-D O CONTROLE SUCESSIVO: 25. Controle
sucessivo e controle repressivo. 26. Auto de concluso e "habite-se .
27. Auto de vistoria. VII - DOS INSTRUMENTOS DE CONTROLE
REPRESSIVO: 28. Proteo da legalidade urbanstica. 29. Dos meios
de atuao repressiva.
1. Generalidades
1.
So instrumentos de controle urbanstico todos aqueles atos e
medidas destinados a verificar a observncia das normas e planos urba
nsticos pelos seus destinatrios, privados especialmente. Esse controle,
que sempre do Poder Pblico, pode ser de iniciativa deste ou de in
teressados particulares.
2 .0 controle do Poder Pblico ocorrer em trs momentos: (a) antes
da atuao do interessadoque o mais importante, dito controleprvio,
que se realiza pela aprovao de planos e projetos, pelas autorizaes e
pelas licenas; (b) durante a atuao do interessado, dito controle con-
DOS INSTRUMENTOS DE CONTROLE URBANSTICO
429
comitanteque se efetiva pelas inspees, comunicaes efiscalizao;

(c) finalmente, depois da atuao do interessado o que se d pelo con
trole sucessivo ou aposteriori, mediante auto de vistoria, de concluso de
obra ou habite-se. Dessas formas trataremos neste captulo, a comear
pelas normas de ordenao da atividade edilcia.
I - D a O r d e n a o U r b a n s t ic a
da
A t iv id a d e E d il c ia
2. Atividade edilcia
3. A ordenao urbanstica da atividade edilcia constitui um mo
mento importante da atividade urbanstica do Poder Pblico, porque
visa como j observamos, com base em Joseff Wolff1 - a examinar
todos os projetos concretos de construo, para verificar se se acham,
ou no, em harmonia com o plano e comas regras de ordenao de uso
e ocupao do solo.
4. A expresso atividade edilcia tem sido entendida, entre ns,
num sentido abrangente do ordenamento da cidade em seu conjunto e
do controle tcnico-funcional da construo individualmente conside
rada.2Estamos, porm, empregando-a em sentido mais estrito, como se
v da noo acima ou seja, de atividade que se afere defa zer edifcio,
edificar, construir, consoante j esclarecemos no Captulo I do Ttulo I,
nota de rodap 60.
:
.
3. Categorias e natureza das normas edilcias
5. A atividade edilcia ordenada por duas categorias de normas:
normas integrantes do Cdigo Civil sobre relaes de vizinhana e
normas que, enquanto tendem a assegurar tambm uma melhor coexis
tncia e utilizao das propriedades privadas no interesse dos propriet
rios confinantes, se propem principalmente uma finalidade mais ampla
de interesse geral, isto , a de prover s necessidades higinicas da
populao e a tutelar a esttica edilcia.3
1. El planeamieno urbanstico dei territorio y las normas que garantizan su efectividad, conforme a la Ley Federal de Ordenacin Urbanstica, mLaLey Federal Alemana
de Ordenacin Urbanstica y los Municpios, p. 16.
2. Falando de regulamentao edilcia, com essa abrangncia que Hely Lopes
Meirelles emprega o termo (cf. Direito de Construir, 9a ed., p. 117).
3. Cf. talo di Lorenzo, Diritto Urbanstico, p. 376; Giuseppe Spadaccin, Urba
nstica, Edilizia, Espropriazioni negli Ordinamenti Statale e Regionle, pp. 372 e ss.;
Virgilio Testa, Disciplina Urbanstica, 7 ed., pp. 241 e ss.
430
6. So normas que esto indicadas no enunciado do art. 1.299 do

CC e integram o chamado direito de vizinhana, destinado a regular as
relaes privadas na composio de conflitos de vizinhana, e os ditos
regulamentos administrativos, que so normas de direito pblico que
disciplinam o direito de construir e as restries urbansticas a esse
direito.
4. Formao e contedo da legislao edilcia
7. A legislao edilcia contm, pois, normas de direito privado
(direito civil) e normas de direito pblico (direito de construir, direito
administrativo e direito urbanstico). Quanto s normas de direito civil
no resta dvida de que sua formao da competncia da Unio (CF,
art. 22, I). As normas de direito de construir so da competncia dos
Municpios, assim tambm as de direito administrativo local (poder de
polcia) e as de direito urbanstico, sem excluso das competncias fe
deral (normas gerais) e estadual (em alguns casos).
8. Embora o art. 1.299 do CC fale em regulamentos administra
tivos, no se h de entender que a regulamentao edilcia deva ser
expedida por decreto das Municipalidades. Aquela expresso tinha em
vista as posturas municipais, que eram as normas de Direito local, de
natureza mal-definida, que vigoravam na poca da promulgao do C
digo Civil de 1916. A evoluo do municipalismo tomou obsoletas as
chamadas posturas e deu lugar formao das leis locais, com que o
legislador municipal regula a matria de competncia dos Municpios.
Como as normas edilcias interferem com o princpio da legalidade, ho
de se consubstanciar em atos do Poder Legislativo, com natureza de lei,
com possibilidade, contudo, de desenvolvimento por decreto.
5. Controle da atividade edilcia
9. A legislao edilcia, no que se refere disciplina urbanstica,
contm dois tipos de normas: (a) normas definidoras de controle tcnicofuncional das construes; (b) normas definidoras de controle urbanstico
da atividade construtiva. As primeiras integram os cdigos de edificaes;
as segundas integram as leis de parcelamento do solo e de zoneamento,
mas tambm, secundariamente, aqueles cdigos.
Virgilio Testa dissera-o na seguinte passagem, que traduzimos: A
lei urbanstica prev, como algures dissemos, o controle sobre a atividade
edilcia da parte da autoridade municipal em duas formas: uma que tem
em mira as construes isoladas e se propem assegurar-lhes a plena
431
correspondncia s exigncias higinicas, estticas e de incolumidade

pblica e idoneidade funo a que cada qual se destina {controle tcnico-esttico), e outra que se prope realizar, no desenvolvimento das
construes, a plena correspondncia dos edifcios aos ditames do plano
regulador e determinada ordem nas obras, capaz de fazer com que a zona
de assentamento nasa, engrandea ou se transforme de modo racional
e em perfeita harmonia com a evoluo dos servios pblicos em cada
zona (controle urbanstico).4
10, Essa lio de Testa esclarece bem a questo, mas ainda no se
para devidamente as coisas, pois na primeira forma h tambm manifes
tao de natureza urbanstica, como o aspecto esttico das construes;
enquanto na segunda no estaro ausentes aspectos tcnicos (tcnicourbansticos). Por isso, parece mais tcnica a terminologia de Hely Lopes
Meirelles quando afirma que o controle da construo desenvolve-se sob
duplo aspecto: (a) o estrutural, referente obra, que tem, pois, em mira
as construes isoladas; (b) o urbanstico,que dizrespeito ao conjunto
das construes da cidade.5Este ltimo consiste no conjunto de medidas
que visa a realizar a adequao da atividade construtiva dos particulares
(e tambm de entidades pblicas) ao modelo de: assentamento urbano
previsto para cada zona ou rea.
Cumpre, no entanto, esclarecer que os instrumentos de controle ur
banstico so os mesmos do controle estrutural (aprovao de projetos,
alvars etc.), de que passaremos a cuidar em seguida.
II - D s A utorizaes
e das
L icenas U rbansticas
6. Conceitos e distines
11, O controle prvio ou preventivo da atividade edilciaincluindo,
a, o preparo do solo para a edificao realiza-se pela aprovao de
projeto de construo ou de plano de loteamento, por autorizaes para
a prtica de atividades urbansticas pelos particulares e pelas licenas
para o exerccio de direitos.
12, A aprovao de projetos ou planos constitui pressuposto das
autorizaes e das licenas. Para se obter a autorizao ou a licena h
que apresentar repartio competente da Prefeitura o plano de parce
lamento do solo ou projeto de obra firmado por profissional habilitado,
4. Disciplina Urbanstica, 7a ed., p. 243.
5. Direito de Construir, 9a ed., pp. 205 e ss. O autor, no entanto, no despreza a
lio de Virgilio Testa, que cita p. 119.
432
elaborado de acordo com as diretrizes e exigncias tcnicas estabelecidas

na legislao edilcia e de parcelamento do solo. Verificada a conformida
de do projeto ou plano com as exigncias legais, dever ser outorgada a
autorizao ou a licena, conforme o caso.
13. Realmente, no se confundem autorizao e licena. Ambas so
outorgadas mediante alvar. Quem melhor esclareceu a distino foi Hely
Lopes Meirelles, na seguinte sntese: O alvar pode ser de licena ou
de autorizao para construir ou lotear. O de licena traz presuno de
definitividade; o de autorizao, de precariedade. Ambos so legtimos,
mas se destinam a prover situaes distintas e produzem efeitos jurdicos
diferentes. Assim, quando a Prefeitura aprova o projeto de um edifcio
em terreno do requerente, adequado essa construo, deve expedir al
var de licena para construir; se, porm, no mesmo terreno ela apenas
consente que se construa provisria e precariamente um barraco para
estacionamento de carros ou outra atividade simplesmente tolerada, mas
no assegurada por lei, ela expedir um alvar de autorizao, revogvel
a qualquer tempo. Nos dois casos, o alvar o instrumento de controle
prvio da construo, mas para cada um produz efeito jurdico distinto;
o alvar de licena reconhece e consubstancia um direito do requerente;
o alvar de autorizao legitima uma liberalidade da Administrao. Da
decorre que o alvar de autorizao sempre revogvel pela Prefeitura,
sumariamente e sem qualquer indenizao, ao passo que o alvar de
licena nem sempre o .6
14. A questo mais sria no est tanto na diferenciao terica
entre os dois institutos, mas na sua aplicao prtica; ou seja, em saber,
no campo urbanstico, quando caso de autorizao ou de licena. Ten
taremos discernir as dvidas em seqncia, nem sempre de acordo com
a doutrina corrente.
7. Das autorizaes urbansticas
15. Temos que partir da afirmativa - j tantas vezes feita - segundo
a qual a atividade urbanstica funo pblica. Significa, pois, que par
ticular algum tem direito subjetivo de exerc-la. Se assim , no cabe
dvida de que seu exerccio por particular significa exercido de funo
pblica por particular, por uma forma de outorga do Poder Pblico
competente, que no se caracterizam como licena, j que esta se con
cebe como um ato que simplesmente possibilita o exerccio de direito
6.
Direito de Construir, 9a ed., p. 213, citando decises do STF m RTJ 79/1.016 e
RDA 95/117. Cf. tambm, do mesmo Autor, Direito Administrativo Brasileiro, 36a ed.,
pp. 142-143 e 191-192.
433
subjetivo do licenciado. Quer dizer, no caso da licena, do titular de

um direito cujo exerccio condicionado ao preenchimento de certos
requisitos legais e regulamentares, preenchidos estes, o respectivo alvar
dever ser expedido.
A situao bem diversa tratando-se da pretenso de exerccio de
uma funo pblica ou da prestao de um servio pblico ou de utilidade
pblica por particular, pois no lhe cabe direito subjetivo a esse exerccio
ou prestao. Ter, pois, que obter do titular da funo ou do servio
o direito ao seu exerccio, o que poder ocorrer por autorizao, por
permisso ou por concesso. Esta ltima, como verificamos, poder ser
utilizada no campo urbanstico em forma de concesso de obra de urba
nificao. A permisso, ato discricionrio e precrio pelo qual o Poder
Pblico faculta ao particular a execuo de servio de interesse coletivo,
ou o uso especial de bens pblicos,7no nos parece de fcil utilizao no
direito urbanstico. A autorizao que nos parece de ampla aplicao
nesse campo. Em muitas hipteses em que a lei menciona a licena, na
verdade, trata-se de simples autorizao confuso que se d por no
se levar em conta a natureza da atividade urbanstica.
16. Assim, em matria de anncio, que diz respeito ao problema
urbanstico da paisagem e da esttica urbana, sua afixao e colocao,
mesmo na propriedade do interessado, dependem no de licena, mas de
autorizao, conforme j mostramos na nota de rodap 24 do Captulo
IV do Ttulo UI, citando jurisprudncia.8
17. A doutrina tem sustentado que o loteamento (arruamento e di
viso em lotes) depende de licenapartindo, portanto, da idia de que
esse tipo de alterao da propriedade uma das faculdades desta e, por
conseguinte, um direito subjetivo do proprietrio. A Lei de Parcelamento
do Solo Urbano (Lei 6.766/1979) no empregou o termo licena em
momento algum. Usou, atecnicamente, as expresses: o parcelamento
do solo ser admitido ~~como se de admisso se tratasse - e o parcela
mento do solo no ser perm itido como se de permisso se cuidasse
(art. 3e e seu pargrafo nico); mas, corretamente, considera crime dar
incio, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento
do solo para fins urbanos, sem autorizao do rgo competente (...).
Realmente, o consentimento do Poder Pblico para parcelar solo para fins
urbanos confere ao particular a faculdade de exercer em nome prprio, no
interesse prprio e prpria custa e riscos, uma atividade que pertence
ao Poder Pblico Municipalqual seja, a de oferecer condies de habitabilidade populao urbana, como j dissemos; e esse caso tpico de
7. Cf. Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, 36aed., pp. 192-193.
8. Cf. RTJ 37/521 e RDA 61/189.
434
autorizao, no de licena. Tal transformao da propriedade no integra

as faculdades dominiais, porque no constitui uma funo privada. Se
certo que o Poder Pblico no pode exerc-la em propriedade alheia,
pois, se desejar faz-lo por si, ter que adquirir ou desapropriar a gleba,
tambm certo que no entra no poder de domnio privado.
tambm caso de autorizao, e no de licena ainda que a lei o
diga assim - , o consentimento da Prefeitura para: (a) execuo de chanframento de guias ou rebaixamento parcial do passeio para acesso de
veculos;9 (b) abertura de grgulas para escoamento de guas pluviais
sob o passeio;10(c) instalao de andaimes e tapumes no alinhamento do
logradouro ou sobre o passeio, para execuo de trabalhos de construo
ou demolio.11
8. Das licenas urbansticas em geral

18. A licena reconhece e consubstancia um direito do requerente.
Trata-se, porm, de um direito cujo exerccio condicionado ao preen
chimento de determinadas exigncias e de alguns requisitos impostos
em lei. A outorga da licena significa o atendimento dessas exigncias e
requisitos, salvo se a prpria licena houver sido liberada com desrespei
to s normas legais, caso em que ela ser invlida, no surtindo queles
efeitos. Mas ela no , no campo urbanstico, to-s a remoo de obs
tculos ou de limites ao exerccio do direito, no mera tcnica habilitante
para o exerccio do direito, como tradicionalmente se concebe; mas ,
ao mesmo tempo, uma tcnica de interveno e controle urbanstico,
impe deveres e condiciona permanentemente o exerccio destes,12como
especificaremos melhor ao estudarmos a licena para edificar.
19. Essa transformao da natureza das licenas que atuam no
campo urbanstico, mediante as quais se controla um sem-nmero de
atividades urbansticas de diversas ndoles a ponto de passarem a ser
denominadas licenas urbansticas, antes que meras licenas de constru
o - foi bem assinalada por Clavero Arevalo, advertindo que estas
licenas, sem deixar de constituir uma atividade de polcia, enquanto
controlam o exerccio de direitos subjetivos, converteram-se tambm
9. Cf. Cdigo de Edificaes de So Paulo (Lei 8.266, de 20.6.1975), art 513, b.
10. Lei 8.266/1975, art. 513, c.
11. Lei 8.266/1975, art. 514.
Tcnicas de Intervencin Administrativa en la Propiedad Urbana, pp. 170 e 172-173.
Cf., tambm, Manuel Francisco Clavero Arevalo, El Nuevo Rgimen de las Licencias de
Urbanismo, p. 13; Bartolom Bosch y Salom, La Licencia Municipal de Obras y Edi
ficacin, pp. 31 e ss.
435
num instrumento de execuo do urbanismo e por elas no se controla

to-s a esttica de um projeto ou sua acomodao s normas da polcia
da construo, mas sua acomodao ao planejamento urbanstico, ao
plano de etapas, urbanizao programada etc..13
20.
As licenas urbansticas, mormente as edilcias, so informadas
por alguns princpios gerais, tais como: (a) necessidade, no sentido de
que o interessado obrigado a requer-las nos casos em que o exerccio
da atividade as exija; no sentido de sua indispensabidade e de que so
insubstituveis, valendo dizer que a Administrao urbanstica no po
der dispens-las nem substitu-las por outra exigncia ou compensao;
(b) carter vinculado ,14 que se manifesta no momento de sua outorga,
entendendo-se, por isso, que no podem ser legitimamente negadas
quando o requerente demonstra ter preenchido todas as exigncias e
requisitos previstos em lei para o exerccio da faculdade licencivel, sem
embargo da existncia de boa margem de discricionariedade tcnica da
Administrao;15 (c) transferibilidade,16 segundo lio de Hely Lopes
Meirelles: transmite-se automaticamente aos sucessores com a s alie
nao do imvel, no sendo lcito Prefeitura opor-se expedio ou
transferncia do alvar ao novo proprietrio ou compromissado com
prador;17(d) autonomia, no sentido de que no tm efeito relativamente
s relaes privadas do requerente, pelo qu a Administrao no pode
13. El Nuevo Rgimen de las Licencias de Urbanismo, p. 13.
14. Boa parte da doutrina italiana tem concepo diversa, como se v em Spadaccini
(UrbansticaEilizia, Espropriazioni negli Ordinamenti Statale e Regionale, pp. 432433) - coerente, alis, com a tese da natureza de autorizao que lhe reconhece: Dal
carattere discrezionale deUautorizzazione a construire discende che il soggetto richiedente
non pu vantare un diritto perfetto al contenuto positivo dei prowedimento emesso dalla
Pubblca Ammmistrazione a seguito delia sua richiesta, ma solo un interesse legitimo,
tutelable esclusivamente in via ammmistrativa (ricorso per legitimit al Consiglio di Stato,
o, alternativamente ricorso straordinario al Capo dello Stato) (ob. cit., p. 433).
Entre ns pacfica a tese do carter vinculado. Mesmo autores como Caio Tcito,
que sustentam a tese da natureza de autorizao, afirmam que no uma liberalidade ou
uma concesso discricionria da Administrao, a partir da qual nasce o direito subjetivo
do administrado ainda que reconhea, como certa corrente italiana, a existncia de
discricionariedade tcnica, in verbis: Se h nela uma parcela de ajuizamento discricio
nrio de certos requisitos (discricionariedade tcnica), corresponde, em verdade, a uma
prestao vinculada aos pressupostos da lei e dos regulamentos administrativos (Licena
de construo Natureza jurdica Efeitos em relao Administrao e a terceiros Eficcia do registro dos memoriais de incorporao Ato administrativo - Revogao,
parecer, RDA 114/468).
15. Cf. citao de Caio Tcito na nota supra.
16. Certa doutrina na Itlia sustenta ponto de vista inverso, ao dizer que outra
caracterstica da licena edilcia sua personalidade, sendo, pois, outorgada intuitu personae (cf. Spadaccini, Urbanstica, Edilizia, Espropriazioni negli Ordinamenti Statale
e Regionale, pp. 433-434).
17. Direito de Construir, 9a ed., p. 214.
436
discutir a propriedade dos terrenos para os quais se solicita as licenas,

a fim de no se envolver em questes civis para as quais no compe
tente; a outorga da licena, portanto, no prejulga questes de domnio,
nem prejudica direitos de terceiros;18 (e) definitividade, dentro, porm,
de prazo de vigncia a que ficam subordinadas, nos termos da lei, e sem
embargo da possibilidade de invalidao e de revogao em certas cir
cunstncias, que veremos. As licenas de localizao e de funcionamento
de atividades so outorgadas, por regra, apenas por um ano.
21. So pressupostos objetivos das licenas urbansticas, que se
manifestam nas atividades para as quais so exigidas: (a) a execuo
de construes (especialmente edificaes, instalaes, reconstrues,
reformas e demolies); assim tambm, por conseguinte, a construo
de muros e gradis no alinhamento da via pblica;19(b) a localizao e o
funcionamento de atividades comerciais, industriais, institucionais e de
prestao de servios.
22. Os pressupostos subjetivos das licenas urbansticas referem-se
ao sujeito passivo, isto , ao sujeito que necessita requer-las quando
pretenda exercer um direito subordinado sua outorga. Nesse particu
lar, pode-se afirmar que o dever de obter a licena cabe tanto s pessoas
fsicas ou jurdicas privadas como s pessoas de direito pblico.
H I D a s L ic e n a s E d il c ia s
9. Espcies
23. As licenas mais caracteristicamente edilcias so as licenas
para edificar (ou licenas para construir),para reformas,para reconstru
es e para demolies. Para efeitos urbansticos merecem destaque as
licenas para edificar e para demolio, porque so as que admitem o
exerccio de atividades que interferem mais diretamente com a ordenao
urbana - e, portanto, constituem instrumentos de controle da aplicao
18. Cf., no mesmo sentido, Hely Lopes Meirelles, Direito de Construir, 9a ed., p.
215, onde preleciona: Perante o Municpio, os ttulos de domnio ou posse destinam-se
apenas a indicar a localizao, formato, dimenso e caractersticas do imvel; o exame da
regularidade dominial ou possessria no compete Prefeitura, cabendo ao serventurio do
Registro Imobilirio levantar a dvida que tiver, para deciso do juiz competente. Ilegais
e incabveis, portanto, so as exigncias e impugnaes que certas Prefeituras costumam
fazer sobre a propriedade e transferncia dos terrenos, quando s lhes incumbe examinar
o projeto da construo ou o plano do loteamento, para dizer da sua regularidade tcnica
e urbanstica em face das normas legais aplicveis e das restries especficas da rea.
19. Nesse sentido, cf. o Cdigo de Edificaes da Capital de So Paulo, arte. 509
e 513, a.
437
de normas de urbanismo. Trataremos tambm das licenas para reforma

e reconstrues, ainda que menos vinculadas atuao urbanstica.
10. Conceito de licena para edificar

24. Retomando a idia que lanamos antes, lembremos que tradicio
nalmente, o conceito de licena de edificao est ligado noo de
remoo de limites - o que pressupe o estabelecimento de uma proibi
o genrica do exerccio dos direitos preexistentes dos particulares.
Nesse sentido, tem sido configurada juridicamente como autorizao
administrativa que implica remoo de obstculos, cessao da proibio
genrica defazer, no caso concreto.20Considerada, no entanto, do ponto
de vista das tcnicas de interveno urbanstica ria propriedade urbana,
a licena para edificar exige um tratamento enriquecedor que melhor
responda ao carter eminentemente operativo com que o ordenamento
jurdico-urbanstico a configura hoje em dia.21
25. A licena para edificar constitui mais que simples remoo de
obstculos; constitui tcnica de interveno nas faculdades de edificar,
reconhecida pelas normas edilcias e urbansticas, com o objetivo de
controlar e condicionar o exerccio daquelas faculdades ao cumprimen
to das determinaes das mencionadas normas edilcias e urbansticas,
incluindo as determinaes dos planos urbansticos. Ela como nota
G. Spadaccini - um ato que no se exaure com a remoo de um limite,
mas que constitui, alm disso, novos limites para aquela atividade pri
Tcnicas de Intervencin Administrativa en la Propiedad Urbana, pp. 172-173. Hely Lo
pes Meirelles, como vimos, distingue claramente a licena para edificar das autorizaes
(cf. Direito de Construir, 9a ed., p. 213, e Direito Administrativo Brasileiro, 36a ed., p.
142). Caio Tcito, no entanto, declara que a licena de construo , conceitualmente,
uma autorizao, concebida, portanto, como um ato que libera o direito do proprietrio,
removendo o obstculo oposto livre disposio do imvel (cf. <Licena de constru
o - Natureza jurdica Efeitos em relao Administrao e a terceiros - Eficcia do
registro dos memoriais de incorporao Ato administrativo Revogao, parecer,
RDA 114/465, e Direito Administrativo, p. 147). Os italianos, em geral, conceberam-na
tambm como autorizao (cf. Virgilio Testa, Disciplina Urbanstica, 7a ed., p. 352);
segundo alguns, uma autorizao sui generis (cf. Giuseppe Spadaccini, Urbanstica,
Edilizia, Espropriazioni negli Ordinamenti Statale e Regionale, p. 427). A questo est,
hoje, superada com a Lei 10, de 28.1.1977, que, separando o direito de construir do direito
de propriedade, deu-lhe nova formulao, substituindo o regime de licena edilcia pelo de
concesso edilcia (cf. Achille Cutrera, Concessione Edilizia e Pianificazione Urbans
tica, Captulos VI e VII; Ricardo Bajno e outros, La Nuova Legge sui Suoli: Argomenti
e Problemi, 1977; Alberto Predieri, La Legge 28 Genhaio 1977 n. 10 sulla Edificabilit
dei Suoli, especialmente Captulo IIT).
Tcnicas de Intervencin Administrativa en la Propiedad Urbana, p. 173.
438
vada que deve ser exercida peio sujeito.22 Seu escopo segundo esse
mesmo autor - consentir que a concreta atividade construtiva (edificatria) do particular opere com pleno respeito das normas gerais postas
pelos planos reguladores e pelos regulamentos edilcios comunais23
(parnteses nossos).
26. Em consonncia com essas idias, de que compartilha tambm
Federico Spantigatti, que podemos aceitar a lio deste no sentido
de que a licena para edificar (como as demais licenas edilcias) no
constitui nem uma autorizao, nem uma concesso,24 mas um ato de
controle de um direito predeterminado quanto ao seu contedo.25 Da a
definio que oferece, que tambm acolhemos: La licencia de obras es
el instrumento por el que el Poder Pblico' controla el cumplimiento y
la puesta en prctica de la disciplina urbanstica por parte de los ciudadanos privados.26
11. Procedimento para obteno da licena para edificar

2 7 .0
procedimento para obteno da licena para edificar desenvolve-se em trs fases: a introdutria, a de apreciao do pedido e a de~
cisria.
28.
A fase introdutria estabelece a relao entre o sujeito obrigado
a requer-la e a Administrao urbanstica. As partes dessa relao, por
tanto, so o requerente e a pessoa jurdica competente para outorg-la.
Surgem, aqui, duas questes: (a) uma relativa ao vnculo do requerente
com o terreno edificvel, tendente a saber se s o proprietrio pode re
querer a licena, ou no; em princpio, como j dissemos, no cabe
entidade competente indagar da regularidade dominial, mas certamente
lhe incumbe exigir a apresentao de um ttulo que habilite o requerente
a construir no terreno, seja um ttulo de propriedade ou de compromisso
de compra e venda; (b) a outra questo pertinente competncia para
22. Urbanstica, Edilizia, Espropriazioninegli Ordinamenti Statale e Regionale, p. 427
pois diz o autor, pouco antes: d inizio a tuttaunattivit di vigilanza da parte delia stessa
Pubblica Amministrazione, fissa dei precis limiti entro i quali questo diritto deve esplicarsi
sotto comminatoria di sanzioni non solo amministrative ma anche di natura penale.
23. Spadaccini, Urbanstica, Edilizia, Espropriazioni negli Ordinamenti Statale e
Regionale, p. 426.
24. A obra do autor (Manuale di Diritto Urbanstico) de 1969, sendo a verso
espanhola (Manual de Derecho Urbanstico), que estamos utilizando, de 1973 por con
seguinte bem anterior adoo na Itlia da concesso edilcia, de que j falamos (cf. note
20, supra).
25. Spantigatti, Manual de Derecho Urbanstico, p. 339.
439
conhecer, apreciar e decidir o pedido de licena. O Municpio sempre a

pessoa jurdica competente para licenciar edificaes, por sua Prefeitura,
havendo, nesta, um departamento, servio ou seo de obras particulares
que se incumbe dessa competncia. Seu diretor ou chefe que expede a
licena, mas nos Municpios menores isso feito pelo prprio Prefeito
Municipal.
A fase introdutria instaura-se pela apresentao do requerimento do
interessado, submetendo o projeto de plantas aprovao da Prefeitura,
referindo localizao, nmero de contribuinte (cadastro, onde houver)
na repartio municipal de rendas imobilirias, autor do projeto e res
ponsvel pela execuo da obra, instrudo o pedido com os documentos
exigidos na legislao edilcia e urbanstica, que, em geral, so os se
guintes: I ~ ttulo de propriedade do imvel ou compromisso de compra e
venda; IImemorial descritivo da obra; IHpeas grficas, apresentadas
de acordo com o modelo adotado pela Prefeitura, em escala conveniente,
especificada naquela legislao; IV - levantamento plani-altimtrico do
imvel, que serviu de base para o projeto.
Requer-se tambm que as peas grficas e memoriais sejam assina
dos: (a) pelo proprietrio do terreno ou compromissrio comprador;
(b) pelo autor do projeto, devidamente habilitado (isto : arquiteto ou
engenheiro inscrito no CREA); (c) pelo responsvel pela execuo da
obra, devidamente habilitado.
29. A fase de apreciao do pedido comea com a apresentao do
requerimento, que no ser recebido se no se achar instrudo com os
documentos exigidos. Recebido o requerimento, tramitar pela repar
tio tcnica competente para o exame do projeto da construo e das
plantas respectivas, a fim de se verificar se atendem s exigncias da
legislao edilcia (normas de vizinhana do Cdigo Civil e do Cdigo
de Obras ou de Edificao) e urbanstica (ndices urbansticos, restries
de uso do solo etc.), podendo a Prefeitura solicitar certas informaes
ao requerente, visando a complementar seu ajuizamento tcnico sobre
a edificao pretendida. E aqui que entra aquele aspecto j assinalado
da discricionariedade tcnica da Administrao relativamente outorga
da licena. Era exemplo disso o art. 518 do Cdigo de Edificaes da
Capital Paulista - revogado pelo atual Cdigo de Obras e Edificaes,
Lei 11.228/1992 , segundo o qual a Prefeitura, pela sua repartio com
petente, poderia entrar na indagao do destino das construes, no todo
ou em parte, recusando aceitao s que fossem julgadas inadequadas
ou insatisfatrias no que se refere a segurana, higiene ou modalidade
de utilizao.
A tal propsito muito importante lembrar que os Municpios
podero incluir em suas leis edilcias normas semelhantes a essa e
4 40
quela inscrita no Regulamento Geral de Urbanismo da Frana (art.

13), segundo a qual a licena para construir pode ser recusada ou ser
outorgada apenas sob a reserva de observao de prescries especiais,
se as construes, por sua situao ou por sua importncia, impuserem,
seja a realizao, pela comuna, de equipamentos pblicos novos fora
de proporo com seus recursos atuais, seja uma sobrecarga importante
de despesas de funcionamento dos servios pblicos.27Veja-se como a
disposio oferece boa margem discricionariedade, deixando campo
apreciao subjetiva com base no conceito indefinido do termo im
portncia, ou importante. Pode-se, no entanto, prever a possibilidade
da liberao da licena em casos como tais se o construtor assumir o
encargo adicional com o servio pblico que sua atividade vai provocar,
o que encontra fundamento no princpio da justa repartio dos encargos
do urbanismo.
No sistema brasileiro podem ocorrer, na tramitao do pedido da
licena, os tais comunicados, geralmente publicados na Imprensa Oficial
do Municpio ou por editais na repartio competente da Prefeitura, ou,
ainda, transmitidos por carta-notificao ao responsvel pelo projeto.
Consiste o comunicado num ato de conhecimento pelo qual se d cincia
ao responsvel pelo projeto e ao requerente da licena de que h pequenas
inexatides ou deficincias sanveis no projeto, e, assim, se os convida
para que faam as correes pertinentes no prazo dado.
As incorrees insanveis no so objeto de comunicado porque,
precisamente por isso, o projeto no pode ser aprovado, e nem a licena
deferida.
30.
A fase decisria conclui o procedimento da licena, outorgando-a
ou recusando-a - vale dizer: deferindo ou indeferindo o requerimento
do interessado. Se este no atender aos comunicados nos prazos previs
tos, corrigindo as inexatides ou deficincias sanveis, ser indeferido o
requerimento. Assim tambm ser, com maior razo, se o projeto apre
sentar incorrees insanveis. O interessado, ento, dever apresentar
novo projeto, com novo requerimento.
Se tudo estiver na conformidade da legislao o pedido ter que ser
deferido, outorgando-se a licena solicitada. Essa uma conseqncia
inelutvel do carter vinculado da licena, que impede, de um lado, que
27.
Cf. Femand Bouyssou, La Fiscalit de VUrbanisme en Droit Franais, p. 34.
O texto, no original, est assim redigido: Le pennis de construire peut tre refus ou
ntre accord que sous rserve de 1observation de prescriptions spciales si les constructions, par leur situation ou leur importance, imposent, soit laralisationpar la commune
dquiperaents publics nouveaux hors de proportion avec ses ressources actuelles, soit un
surcroit important des dpenses de fonctionnement des services publics.
441
seja outorgada quando no sejam atendidos os requisitos legais e, de ou

tro, impe sua liberao quando esses requisitos estejam preenchidos. Por
isso tambm que se toma ilegal o indeferimento do pedido por causas
extrnsecas como, por exemplo, o fato de haver decreto declaratri
de utilidade pblica para desapropriao do terreno.28
A deciso exprime-se em despacho aprovando o projeto e expedindo
a licena despacho que h de ser publicado, para surtir seus efeitos.
31.
O silncio da Administrao quanto deciso do pedido de
aprovao de projeto e de outorga da licena para edificar ter o efeito
que a legislao local estabelecer. Ser silncio negativo, que importar
recusa da licena, quando a lei determinar esse efeito com o transcurso
do prazo previsto para a deciso sem que esta se verifique, como se d
na Itlia, por exemplo, com o chamado silenzio-rifiittO.29 Ser silncio
positivo quando, ao contrrio, a transio do prazo sem deciso importar
outorga da licena. Ambas as solues so ruins, visto que dever da
Administrao responder, favorvel ou desfavoravelmente, o mais ra
pidamente possvel, aos pedidos dos administrados. O silncio negativo
lesa o direito que estes tm ao provimento administrativo, ainda que seja
em seu desfavor. O silncio positivo pode importar, por seu turno, leso
o interesse pblico quando, porventura, implique aprovao do projeto
e a conseqente outorga da respectiva licena em desacordo com as
normas edcias e urbansticas. Por isso, o silncio positivo no pde ser
absoluto. H de ser condicionado observncia de todas as disposies
legais a respeito da matria. Foi a soluo que deu o anterior Cdigo de
Edificaes de So Paulo em seu art. 520, mantida no sistema do Cdigo
de Obras e Edificaes vigente em referncia aos alvars de aprovao e
de execuo, que, como referido antes, assumem, nesse diploma legal,
as vezes da licena edilcia - embora esta, por opo do proprietrio,
possa ser requerida como procedimento alternativo queles alvars (item
3.10), mas apenas para residncias unifamiliares. Dito Cdigo prev o
prazo de 90 dias para deciso, ficando suspenso durante a pendncia do
atendimento, pelo requerente, de exigncias feitas em comunique-se.
A falta de deciso no prazo (o silncio da Administrao) autoriza o
procedimento constante do item 4.2.3: Escoado o prazo para deciso
do processo de Alvar de Aprovao, poder ser requerido Alvar de
Execuo. Decorridos 30 (trinta) dias deste requerimento, sem deciso
no processo de Alvar de Aprovao, a obra poder ser iniciada, sendo
de inteira responsabilidade do proprietrio e profissionais envolvidos
28. Cf. Hely Lopes Meirelles, Direito de Construir, 9a ed., p. 211, e ampla ju
risprudncia ali indicada, na nota de rodap 12, inclusive a Smula 23 do STF.
29. Cf. Giuseppe Spadaccini, Urbanstica, Edilizia, Espropriazioni negli Ordina
menti Statale e Regionale, pp. 712 e ss.
4 42
a eventual adequao da obra s posturas municipais.30 Embora s se

refira aos alvars de aprovao e de execuo, deve-se entender aplicvel
a regra tambm hiptese de licena para a construo de residncias
unifamiliares, na forma referida no item 3.10, j que, a, ela alternativa
daqueles.
32. Quer durante o procedimento de outorga da licena, quer aps
sua liberao e at o trmino da construo, podero sobrevir mudanas
nos pressupostos legais sob os quais foi deferida, com a alterao de exi
gncias edilcias ou urbansticas que revogue a situao jurdica objetiva
que a fundamentou. D-se, ento, a intercorrncia de normas no tempo,
direito intertemporal, interferindo na situao jurdica subjetiva do titular
da licena, que possivelmente coloque a questo do direito adquirido
nessa matria. Sobre o tema j discorremos amplamente nos ns. 31 e 32
do Captulo m do Ttulo III, no comportando voltar a ele, aqui.
12. Alterao do projeto e substituio da licena

33. Duas situaes podem ocorrer com a licena em vigor: alterao
do projeto e apresentao de novo projeto. No primeiro caso a alterao
pode implicar, ou no, mudana das partes da construo ou acrscimos a
esta. Sendo alteraes pequenas, sem mudana nas partes da construo,
no necessrio seno mera comunicao repartio competente, pelo
interessado, para que possam efetivar-se. Se importarem mudana nas
partes da construo ou acrscimos a esta, ento, s podero ser execu
tadas aps aprovao do projeto modificativo.
34. Se, no entanto, o interessado j tem um projeto aprovado com
licena em vigor, mas quer substitu-lo por outro diferente, novo, ter
tambm que requerer substituio da licena. O anterior Cdigo de
Edificaes de So Paulo havia dado minuciosa regulamentao a essa
questo. O atual, com sua nova terminologia, foi mais sucinto. Limitou-se
a declarar que: Durante a vigncia do Alvar de Aprovao, desde que
as obras no tenham sido iniciadas, novo Alvar de Execuo poder
ser emitido para outro projeto aprovado, cancelando-se, ento, o Alvar
de Execuo anterior (item 3.7.12)*
Manteve-se, porm, o cuidado de expressamente reputar cancelado
o alvar anterior, para evitar a dupla licena. Todavia, mesmo que a le
gislao no contenha as exigncias do texto a respeito da perda da efi
30,
Jurisprudncia: Se a lei local tolera o inicio da construo, aps certo prazo
contado do pedido de aprovao da planta, mas sujeita o proprietrio demolio, se a
licena vier a ser denegada, no se pode falar em direito adquirido, nem em lei retroativa
(STF, RE 68.954-SP, RTJ54H91).
443
ccia da licena anterior com a expedio da licena substitutiva, a ns

no cabe qualquer dvida de que esse efeito uma decorrncia do pedido
de nova licena e de sua outorga. Verifica-se, contudo, que, se no for
aprovado o novo projeto com o qu, em conseqncia, se indeferir a
substituio da licena prevalecer o projeto anterior, e a respectiva
licena, enquanto em vigor, sendo certo que o pedido de substituio no
interrompe nem suspende o prazo de vigncia desta.
13, Da licena para reforma e reconstruo
35, Reforma, reparo e reconstruo so conceitos diversos.
Reparos no implicam modificaes na estrutura da construo
ou nos compartimentos ou andares da edificao, tais como servios
de limpeza e pintura internas ou externas, substituio ou conserto de
pisos, paredes, esquadrias, telhas. Sua execuo independe de licena,
bastando simples comunicao Prefeitura, com descrio do que ser
realizado.
Reformas so servios ou bras que impliquem modificao na es
trutura da construo ou nos compartimentos ou.no nmero de andares
da edificao, podendo haver, ou no, alterao da rea construda. Sua
execuo depende de alvar de licena, requerido pelos interessados,
instruindo-se o pedido com ttulo de propriedade ou de compromissrio
comprador, memorial descritivo e peas grficas (plantas) em que fiquem
devidamente descritas as modificaes a realizar.
A reconstruo consiste em executar de novo a construo, com as
mesmas disposies, dimenses e posies d construo existente. A
legislao costuma ter por reconstruo a execuo, de novo, de rea
superior a 50% da rea total da construo primitivamente existente
situao que afasta a incidncia do conceito de reforma. De modo que,
se for at 50%, teremos reforma; se acima dessa porcentagem, ingressa-se
no conceito de reconstruo parcial. Quando se refaz a rea integral da
construo primitiva o conceito de reconstruo total.
Reconstruo significa, pois, fazer de novo a construo existente,
no todo ou em parte. Fazer de novo a construo diferente de fazer
construo nova. No primeiro caso reconstruo; no segundo nova
construo, ainda que surja sobre a rea resultante de demolio de
construo existente, mas com novas disposies, dimenses e posies
em relao demolida.
A reconstruo depende de licena, que h de ser requerida pelo
interessado, juntando os documentos, que so os mesmos previstos para
a construo.
444
14. Da licena para demolies

36. As demolies, especialmente seguidas de nova construo ou
de reconstruo, implicam sempre uma forma pontual de renovao ur
bana, o que depende de controle rigoroso, a fim de no descaracterizar a
paisagem urbana com demolies a esmo. Disso decorre a necessidade
de o interessado obter a competente licena na Prefeitura.
37. H, no entanto, situaes em.que surge um dever de demolio.
Isso se dar nas hipteses de construo que apresente perigo de runa.
Nesse caso, o proprietrio dever ser intimado pela Prefeitura para pro
ceder demolio, sob pena de sano prevista na lei, sempre que no
haja meio de reparao do imvel.
IV - Dos Fundam entos b as L ic e n a s
15. Vigncia e caducidade das licenas
38. Agora, cabe esclarecer a questo da definitividade ~~que , como
visto, uma caracterstica essencial das licenas, mormente da licena para
edificar. E que, primeira vista, essa idia parece no compatibilizar-se
com a de prazo de vigncia da licena.
Quando se alude a um prazo de vigncia da licena h de se en
tender isso no sentido de que seu titular dispe de um perodo de tempo
para sua utilizao; desde que isso acontea, ela perdurar para sempre
regendo o exerccio do direito de construir in concreto, at a concluso
da edificao; a menos que haja interrupo prolongada, que, na forma
prevista em lei, poder gerar sua caducidade.
Disso tudo surgem alguns problemas jurdicos que devemos enfren
tar aqui, mesmo que seja de modo sinttico.
39. O primeiro deles o da natureza desse prazo que chamamos
de prazo de vigncia. A rigor, no tem essa natureza. O atual Cdigo de
Edificaes de So Paulo declara que o alvar de aprovao prescreve
em um ano e o de execuo de obras em dois anos, a conter da data da
publicao do despacho de deferimento do pedido; mas a licena de
edificao de residncias unifamiliares prescreve no prazo mximo de
trs anos, a contar tambm da data da publicao do despacho de deferi
mento do pedido, ou aps dois anos de comprovada paralisao da obra,
podendo ser prorrogado por iguais perodos desde que o projeto atenda
legislao em vigor na ocasio do pedido de prorrogao (itens 3.7.9
e 3.10.2). No se trata prescrio, nem se trata de prazo de validade,
como se menciona nesses dispositivos. O prazo no de prescrio,
445
nem de decadncia, nem de validade. deperempo, cujo transcurso,

sem utilizao da licena, conduz caducidade desta. Como dizem J. P.
Gilli e Hubert Charles: O efeito da expirao do prazo o de tornar a
licena caduca, obrigando assim o beneficirio a solicitar outra, se quiser
retomar seu projeto.31
Esse efeito e a possibilidade de requerer nova licena e nova aprova
o do projeto no so compatveis com prazos de vigncia, de decadn
cia, menos ainda de validade, ou de prescrio.
Trata-se, em verdade, de prazo de perempo ,32 que prazo que
toma sem efeito um ato e os direitos dele decorrentes, em concreto; vale
dizer: torna caduco o ato com os direitos dele defluentes.
40. A caducidade da licena ocorre, pois, com o transcurso do pra
zo de perempo quando, durante ele, no se tiver dado incio s obras
licenciadas. Mas tambm se prev a caducidade em conseqncia de
paralisao prolongada da obra ou de uma delas, no caso de conjunto;
a legislao marca o prazo de interrupo capaz de gerar esse efeito. O
Cdigo de Edificaes de So Paulo estabelece paralisao por prazo
superior a dois anos, como se viu acima, podendo ser prorrogado (item
3.10.2).
Cumpre observar que o prazo de perempo poder ser suspenso se
assim dispuser a lei, como o fez o Cdigo d Obras Edificaes de So
Paulo, mediante comprovao, atravs d documento hbil, das ocor
rncias suspensivas, tais como: (a) existncia de pendncia judicial; (b)
calamidade pblica; (c) decretao de utilidade pblica; (d) pendncia
de processo de tombamento (item 3.10.3).
41. O prazo de perempo funo do incio da obra. Toma-se,
pois, indispensvel ter bem ntido o conceito de obra iniciada para se
verificar a ocorrncia, ou no, da caducidade da licena.
A esse propsito, Spadccini lembra que um edifcio pode dizer-se
iniciado quando seja aperfeioada aquela primeira fase de edificao que
consiste no lanamento das fundaes sobre toda a rea concernente
futura edificao, e no trmino dos trabalhos relativos a essa primeira
fase da obra.
De fato - acrescenta ele , do ponto de viste tcnico, a constru
o do edifcio consta de uma srie de operaes, cada uma das quais
tem sua prpria autonomia executria, conquanto seja coligada com as
outras para o atingimento do resultado final. A primeira de tais fases,
tecnicamente autnoma e preparatria de todas as outras, precisamente
31. Les Grands Arrts du Droit de l Urbanisme, p. 157.
32. Nesse sentido: J. P. Gilli e Hubert Charles, Les Grands Arrts du Droit de
VUrbanisme, pp. 155-158.
446
a completa preparao do terreno e lanamento de todas as fundaes,

e isso representa o primeiro elemento estrutural, claramente individualizvel, do novo edifcio.33
Essa doutrina aceitvel para aplicao onde a legislao local
no tenha definido expressamente o que se entende por obra iniciada,
capaz de impedir a caducidade da licena. O Cdigo de Obras e Edifi
caes do Municpio de So Paulo considera caracterizado o incio de
obras pela concluso do sistema estrutural de fundao, em termos muito
semelhantes doutrina do autor citado, como se ver em seguida.
De fato, so consideradas etapas da obra a concluso do sistema
estrutural de fundao e a concluso da superestrutura da edificao,
excludo o tico (Anexo I, item 3.7.7.1). Se em dois anos no estiver
concludo o sistema estrutural de fundao, a licenadita, para o caso,
alvar de execuo - caducar (prescrever, diz o texto - Anexo I, item
3.7.9), e igualmente caducar em um ano aps a concluso daquele siste
ma se no forem protocolados comunicados que comprovem o andamento
das obras. Vale dizer: a paralisao da obra, em tal caso, alm de um
ano implica caducidade do alvar de execuo (item 3.7.9.1). No mais
ocorrer a caducidade desse alvar uma vez concluda a superestrutura
da edificao - diz o item 3.7.9.2 do Anexo I do Cdigo mas poder
ser revogado, atendendo a interesse pblico, o alvar de edificao cuja
obra permanecer paralisada por perodo superior a cinco anos.
Quando se tratar de conjunto de edificaes, ou de uma edificao
cujo sistema estrutural permita a execuo em etapas, o alvar de execu
o caducar (prescrever, diz o texto legal item 3.7.10): a) em 2
(dois) anos a contar da data de publicao do despacho de deferimento
do pedido, desde que no tenha sido concludo o sistema estrutural de
fundao de, pelo menos, um dos blocos; b) em 1 (um) ano se no forem
devidamente protocolados comunicados que comprovem o andamento
das obras do bloco j iniciado ou a concluso do sistema estrutural de
fundao de outros blocos.
Concluda, porm, a superestrutura de.um bloco, o alvar de execu
o no mais caducar (prescrever, diz o texto - item 3.7.10.1) para
esse bloco.
Mas, como j mencionamos antes, o referido Cdigo, que substituiu
o alvar de licena pelos alvars de aprovao (Anexo I, item 3.6) e de
execuo (item 3.7), facultou ao proprietrio requerer alvar de licena
para residncias unifamiliares como procedimento alternativo queles.
Por isso tambm disps sobre sua prescrio (caducidade), declarando
33.
Spadaccini, Urbanstica, Edilizia, Espropriazioni negli Ordinamenti Statale e
Regionale, pp. 409-410.
447
que isso se dar aps trs anos a contar da data de publicao do despacho
do requerimento, se no iniciada a obra, ou aps dois anos de compro
vada paralisao da obra, podendo ser prorrogado por iguis perodos
desde que o projeto atenda lejgislao em vigor na ocasio do pedido
de prorrogao (item 3.10.2). E a esse respeito que esse Cdigo define
incio de obra como caracterizado pela concluso do sistema estrutu
ral de fundao (item 3.10.2.1) o que, alis, j decorria dos itens que
comentamos anteriormente. Concluda, porm, a cobertura, o alvar de
licena para residncias unifamiliares no mais caducar (prescrever,
diz o item 3.10.2.2).
16. Reviso das licenas
42.
Presume-se legtimo e definitivo o alvar de licena outorgado.
Contudo, poder ser revisto e tomado sem efeito jpela Administrao com
base em vrios pressupostos, mediante anulao, revogao, cassao
e declarao de caducidade.34
17. Anulao das licenas
4 3.0 carter vinculado das licenas urbansticas submete-as ao rigor
da lei, de tal sorte que sua outorga com infringncia de exigncias legais
lhes imputa vcio de legalidade, que as toma invlidas invalidade de
que a Administrao poder conhecer de ofcio, a fim de rever seu ato,
com sua anulao.
44. Se a Administrao no o fizer, qualquer interessado legtimo
poder pleitear sua correo por via judiciria.35
18. Revogao das licenas
45. A anulao da licena, como se acabou de ver, constitui controle
de legalidade. Ocorre, pois, quando se verifica vcio de legalidade. A re
vogao ato de controle do mrito. Dar-se- quando sobrevier motivo
34. Jurisprudncia: A licena para construo concedida por erro, ou com vio
lao do Cdigo de Obras, pode ser suspensa ou cassada (RDA 62/147) (TJDF, RDA
45/333). Na verdade, poder ser revogada ou anulada. No mesmo sentido: RDA 72/209;
Concedida a licena para construir, no pode ela ser revogada, arbitrariamente (STF,
RDA 70/197).
35. Jurisprudncia: O particular tem legitimidade para propor ao de nunciao
de obra nova contra quem deixa de obedecer a regulamentos administrativos na sua
edificao e, por isso, o prejudica (STF, RT 439/232); O proprietrio lesado por obra
vizinha tem ao de responsabilidade contra a entidade pblica que a autorizou, ilegal
mente (TJSP, RDA 69/221).
448
de interesse pblico que desaconselhe a realizao da obra licenciada, tal

como: (a) mudana das circunstnciasseja por haverem desaparecido
as que motivaram sua outorga ou por sobrevirem outras que, se existissem
antes, teriam justificado sua denegao; (b) adoo de novos critrios
de apreciao - em que a incompatibilidade da atividade licenciada
deriva de uma modificao posterior que a Administrao introduziu no
ordenamento jurdico urbanstico, quer aprovando novo plano diretor,
quer modificando o existente, quer aprovando nova lei de zoneamento
ou modificando a existente, com efeitos negativos pata a manuteno
da licena e do direito reconhecido ao particular com sua outorga;36 (c)
erro na sua outorga o erro que supe a equivocada apreciao de cir
cunstncias reais no um erro de fato, que'em todo momento poderia
ser sanado pela Administrao; mas um erro de classificao, de valorao, de interpretao etc.; quer dizer, um erro de direito.37 O erro, no
entanto, pode gerar uma ilegalidade na outorga da licena, caso em que
seu desfazimento dever ser feito por anulao, e no por revogaoo
que tem conseqncias diversas.
19. Cassao das licenas
46. A cassao ato que se fundamenta em pressupostos diferentes
dos da anulao e da revogao. Vincula-se ao problema da legalidade,
mas no da legalidade da licena em si, mas de posterior descumprimento das exigncias dela. D-se, pois, a cassao da licena quando
ocorrer descumprimento: (a) do projeto, em partes essenciais, durante
sua execuo; (b) da lei ou do regulamento que rege a execuo da obra;
() das exigncias do alvar de licena.
20. Efeitos da caducidade das licenas
47. A caducidade decorre diretamente do transcurso do prazo de
perempo. No necessrio que a Administrao emita uma declarao
36. Cumpre, aqui, relembrar aposio, em parte contrria do texto, consubstanciada
no j citado acrdo da 2a Turma do STF proferido no RE 85.002-SP, cuja ementa reza:
Licena de construo - Revogao. Fere direito adquirido a revogao de licena de
construo por motivo de convenincia, quando a obraj foi iniciada. Em tais casos, nao se
atingem apenas faculdades jurdicaso denominado direito de construirque integram
o contedo do direito de propriedade, mas se viola o direito de propriedade que o dono
do solo adquiriu com relao ao que j foi construdo, com base na autorizao vlida do
Poder Pblico. H, portanto, em tais hipteses, inequvoco direito adquirido, nos termos
da Smula n. 473 (v. nosso comentrio no 31 do Captulo m do Ttulo EQ).
Tcnicas de Intervencin Administrativa en la Propiedad Urbana, pp. 171-172 nem
sempre utilizando boa tcnica terminolgica.
449
de caducidade. Seu efeito consiste em apagar a validade da licena como

fundamento do exerccio do direito pertinente. Isto , com a caducidade,
o titular da licena perdeu-a. De tal maneira, se quiser executar a obra
licenciada, ter que requerer nova licena.
48. Da decorre tambm que a prtica de atos ou atividades com base
na licena caduca constitui ilegalidade, sujeita s sanes legais.
21. Efeitos da anulao, revogao e cassao das licenas

49. Os efeitos comuns a todas essas formas so a vedao de cons
truir na forma prevista e o embargo e demolio da obra j realizada com
base na licena anulada, revogada ou cassada.
50. No caso da anulao os possveis prejuzos ao interessado no
so indenizveis. Assim tambm no caso da cassao, mas esta pode dar
margem exigncia de composio de eventual dano Administrao,
porquanto ela pressupe infrao do titular da licena.
51. A revogao que gerar prejuzo para o titular da licena provocar
a obrigao de indeniz-lo por parte da Administrao.
V - Do C ontrole C oncomitante
22. Noo
52. O controle concomitante o qtie se efetiva durante a execuo
da atividade controlada, o que se d mediante exame de relatrios, comu
nicaes, inspees ou vistorias e fiscalizao.
23. Comunicaes sobre a obra
53. Exige-se, por regra, que o interessado comunique repartio
competente, com antecedncia, o incio da execuo da obra, assim co
mo a apresentao, em qualquer etapa ou perodo de execuo, de por
menores construtivos complementares das esttuturas ou dos clculos que
os justifiquem, bem assim outras informaes pertinentes e necessrias ao
bom acompanhamento da execuo da obra, visando, sempre e to-s, a
verificar se se est obedecendo s normas legais, aos ditames do projeto
e s condies da licena. Fora disso poder ocorrer abuso de poder.
24. Fiscalizao
54. A licena, como vimos, embasa atividades administrativas de
controle no correr da execuo da obra, dentre as quais a possibilidade de,
450
a qualquer momento, ingressar no recinto dela, para vistoriar e fiscalizar

sua execuo, a fim de verificar se est, ou no, sendo desenvolvida de
acordo com o projeto aprovado, lanando o encarregado da fiscalizao
a devida notao na planta aprovada, que deve permanecer no local da
obra.
55. O encarregado da fiscalizao lavrar e entregar na repartio
municipal competente o termo de ocorrncia relativo a cada obra vistoria
da. Apreciado o termo de ocorrncia e verificada a existncia de irregula
ridade, ser imediatamente expedido o auto de infrao correspondente,
bem como a intimao para a regularizao da obra.38
VI
~ D o C o n t r o l e S u c e s siv o
25. Controle sucessivo e controle repressivo

56. Ambos so a posteriori. Ambos so corretivos. O sucessivo
ser mero controle de verificao da conformidade da execuo da
atividade ou obra licenciada com os pressupostos legais da licena. O
repressivo visa a corrigir os desvios de legalidade no cumprimento da
legislao edilcia e urbanstica; dele trataremos no tpico seguinte (n.
VII). Neste cuidaremos apenas do primeiro, que se realiza atravs do
auto de concluso, chamado tradicionalmente de habite-se, porque
sua exigncia se liga, no que tange s edificaes, sua habitabilidade,
ainda que se tenha generalizado sua aplicao mesmo nas edificaes
no propriamente residenciais, e tambm atravs do auto de vistoria,
aplicvel s reformas.
26. Auto de concluso e ahabite-se
5 7 .0
auto de concluso ser requerido por ocasio da concluso da
obra. mais abrangente que o habite-se, porque se aplica a qualquer
construo, mesmo quelas no destinadas a habitao.
58.
Sua funo verificar a posteriori o cumprimento das exigncias
edilcias e urbansticas relativamente execuo da obra. Sua outorga
presume essa observncia e indica que a edificao recebeu uma atestao pblica de idoneidade para o uso especfico a que se destina,39 e
para tanto pode ser ocupada. Sem o auto de concluso essa ocupao
ser ilegal, sujeitando-se a sanes.
38. Cf. Cdigo de Edificaes de So Paulo, arts. 550-555.
39. Cf. Giuseppe Spadaccini, Urbanstica, Edilizia, Espropriazioni negli Ordina
menti Statale e Regionale, p. 587.
451
27. Auto de vistoria

59. O auto de vistoria aplica-se especialmente s reformas. No se
trata de habite-se, porque este pressupe que a edificao no estava
ocupada. Ora, as reformas no exigem, necessariamente, desocupao do
edifcio ou casa. Podem ser executadas com os moradores ou ocupantes
dentro. Por isso, ahabitabilidade no cessar com elas, necessariamente,
para que se tenha que conceder novo certificado de habitbilidade. Bas
ta, portanto, uma vistoria da repartio competente, que verificar se a
reforma atendeu aos requisitos da licena; Se atendeu, ser expedido o
competente auto de vistoria. Se no, ser recusado, at que o interessado
regularize a obra.
; ; ; ;
VII - Dos I nstrumentos
de
C ontrole R epressivo
28. Proteo da legalidade urbanstica

60. Todos os instrumentos de controle urbanstico at aqui estuda
dos inserem-se na tcnica de proteo da legalidade urbanstica, mas
os instrumentos de controle repressivo, por visarem a corrigir desvios de
legalidade, so mais caracteristicamente daquela natureza. A eles viemos
fazendo meno em todo o correr desta obra, nos lugares prprios; por
isso, aqui, s cabe record-los, numa sntese ligeira.
29. Dos meios de atuao repressiva
61. Recordemos, primeiramente, que os meios repressivos podem
ser administrativos ou judiciais. Ambos os tipos impem-se sempre que
o paciente cometer infrao urbanstica ou edilcia.
62. A atuao repressiva de natureza administrativa realiza-se pela
aplicao de sanes administrativas, que podem ser de natureza pe
cuniria (multas) ou interdies de atividade (visando a corrigir, por
exemplo, infrao s normas de uso), ou embargos de obras ou demo
lio compulsria.
O embargo de obra consiste na determinao de paralisao da
execuo da obra expedida pela autoridade competente para exercer a
polcia das construes. Fundamenta-se na conduta do particular infringente de normas tcnicas ou administrativas na construo licenciada
ou realizada sem licena.
A demolio compulsria de obra a mais rigorosa medida adminis
trativa. Deve aplicar-se apenas em casos extremos, em que a correo
452
da infrao no se possa realizar por outro meio. Pode verificar-se quer

em relao obra licenciada como obra clandestina. Entende-se
que, tratando-se de obra licenciada, a ordem de demolio no pode ser
expedida sumariamente, pois primeiramente h que se estabelecer um
processo, ouvido o interessado, no qual se desfaa a licena, por anula
o, revogao ou cassao, conforme o caso; s depois disso que, se o
interessado, por si, no providenciar a demolio, esta se dever realizar
compuisoriamente, inclusive com a fora policial. Se a obra clandestina,
a ordem de demolio pode efetivar-se sumariamente.
63. A proteo da legalidade urbanstica na via judicial pode ser de
natureza criminal ou de natureza civil. H casos em que se prev cominao de sano penal a infraes urbansticas - sano que s pode
ser imposta por via de sentena judicial, em processo instaurado nos
termos da legislao processual penal, por provocao da Administrao
competente.
As aes civis podem ser propostas ora pela Administrao, ora
por particulares. Do primeiro tipo ser a ao ordinria com pdido co~
minatrio, com base nos arts. 275, II, e 287 do CPC. Do segundo tipo, no
que interessa ao direito urbanstico, a ao de nunciao de obra nova
e a ao demolitria, que so aes de vizinhana, porque legitimado
para prop-las o vizinho prejudicado com a infrao.
64. Merece, contudo, referncia parte a ao popular, que em
vrios pases vem assumindo importante papel na tutela da legalidade
urbanstica. Entre ns, a esse respeito, ela ainda no adquiriu a amplitude
que se deseja. Mas a lei que a regulamenta j inclui entre os objetos de
sua tutela de interesse urbanstico os bens de valor artstico, esttico,
histrico, turstico e ambiental.
Captulo IV
Dos Instrumentos de Composio

dos Custos Urbansticos
2. Dos custos urbansticos. 2. Do financiamento do urbanismo. 3. Da
fiscalidade e da extrafiscalidade urbansticas.
1. Dos custos urbansticos

h A atividade urbanstica sumamente custosa. Impe sacrifcios de
vrias espciessociais,financeiros etc. ,que merecem uma referncia
ligeira neste ltimo Ttulo desta obra, que j vai demasiadamente extensa.
Muitos desses custos constituem meios de interveno urbanstica, por
quanto so medidas de que se serve a Administrao para a consecuo
dos objetivos colimados pelos planos e normas urbansticos. E so esses
que nos tomaro mais a ateno, aqui. Revelam-se nos mecanismos
financeiros e fiscais voltados realizao de atividades urbansticas.
2, Cumpre, no entanto, antes de abordar esses mecanismos, nos ns.
2 e 3, infira, fazer alguns esclarecimentos, especialmente para distinguir
trs formas de sacrifcios (custos em sentido amplo) decorrentes da
atividade urbanstica, que so: (a) custos sociais do urbanismo; (b) deveres e nus urbansticos; (c) custos financeiros do urbanismo.
3. Custos sociais so sacrifcios que a atividade urbanstica importa
para a populao, sem possibilidade de compensao. Assim, por exem
plo, a desapropriao de reas gera dificuldades aos moradores, agravando
o problema habitacional. A renovao urbana desaloja muita gente, que
tem que buscar moradias distantes, provocando desfazimento de hbitos
sociais, de convivncia. O combate poluio implica afastamento de
indstrias e locais de trabalho para longe dos ncleos residenciais dos
trabalhadores, aumentando o sacrifcio de seu lazer, em funo de mais
horas gastas de casa para o trabalho.
O princpio que deve orientar a atividade urbanstica consiste em
buscar o resultado preconizado com o menor custo social possvel.
454
4. Os deveres e nus urbansticos supem a imposio de condutas

positivas aos proprietrios de terrenos como compensao da mais-valia
que a urbanificao lhes proporciona, ou em cumprimento do destino
natural dos lotes (sua edificabilidade).! No primeiro caso o dever do lo
teador, por exemplo, de ceder reas da gleba a ser loteada para o sistema
virio, reas verdes e institucionais, num mnimo de 35% da totalidade
da gleba (Lei 6.766, de 19.12.1979, que dispe sobre parcelamento do
solo urbano). Alis, o sistema brasileiro, como vimos, prev que essas
reas transferem-se automaticament para o domnio municipal com o
registro imobilirio do loteamento, conforme referimos (Lei 6.766/1979,
art. 22). No segundo caso estaria o dever de parcelar e edificar o terreno
que se determinasse no plano urbanstico. Trata-se de nus que agora
pode ser imposto, nos termos do art. 182, 4^, da CF, como j dissemos,
que prev hipteses possveis de parcelamento e edificao compulsria
de terreno no edificado, subutilizado ou no utilizado. J sustentvamos
essa possibilidade antes mesmo da atual previso constitucional, com base
no princpio da funo social da propriedade, que j estava consignado
na Constituio anterior.
5. Custos financeiros consistem nas despesas pblicas com a
execuo da atividade urbanstica. A carncia de meios financeiros para
satisfazer as despesas urbansticas responsvel em grande medida pela
deficincia do planejamento urbanstico entre ns, ainda que mais recen
temente se venha procurando estruturar um sistema de financiamento
do desenvolvimento urbano. certo ~ como nota Diogo de Figueiredo
Moreira Neto que no tm sido suficientemente exploradas todas as
alternativas apresentadas pelo direito pblico e peo direito privado
brasileiros para a captao de recursos para o urbanismo.2 Ele elabora
um quadro dos instrumentos jurdicos para a captao de recursos para o
urbanismo, deveras amplo.3O quadro, contudo, arrola todas as possibili
dades de captao de receita pblica, nem todas ligadas ou especialmente
voltadas ao financiamento da atividade urbanstica. Nos itens seguintes, no
entanto, pretendemos ficar em um campo mais restrito, procurando indicar
apenas os instrumentos mais tipicamente ligados a essa atividade.
2. Do financiamento do urbanismo
6. As fontes e instrumentosjurdicos de captao de recursos para o
financiamento das atividades urbansticas do Poder PblicoMunicipal,
1. Cf. Angel Ortega Garcia, Los Deberes o Cargas en la Legislacin Urbanstica,
p. 37.
2. Introduo ao Direito Ecolgico e ao Direito Urbanstico, p. 134.
DOS INSTRUMENTOS DE COMPOSIO DOS CUSTOS URBANSTICOS 455
especialmente so de variada natureza, sujeitando-se basicamente ao

regime de direito pblico, mas tambm ao de direito privado.
7. Sujeitos ao direito pblico encontramos: (a) asfontes tributrias;
(b) os fundos pblicos; (c) os programas de financiamento.
So de direito privado os recursos provenientes d venda de bens,
especialmente de terrenos e edificaes excedentes dos planos de urbani
ficao, cuja finalidade consiste precisamente na cobertura das despesas
com a execuo de tais planos.
8. Contudo, os fundos pblicos e programas de financiamento fi
caram sensivelmente prejudicados com a extino do Banco Nacional da
Habitao (BNH), que quem os administrava ou orientava sua aplica
o. Por isso, no vamos, aqui, reproduzir o texto sobre o assunto (que
constava na l edio deste livro), j que as incertezas da matria no
nos do a tranqilidade de uma viso adequada, neste instante.
3. Da fiscalidade e da extrafiscalidade urbansticas

9. A fiscalidade urbanstica constitui um elemento de financiamento
do urbanismo.4No h entre ns uma fiscalidade com tal caracterstica.
H uma tributao com incidncia urbana cujos recursos so empregados
tambm no financiamento de obras urbansticas, assim como qualquer
fonte tributria municipal. Seria, j, tempo de pensarmos em orientar a
tributao no sentido de uma fiscalidade urbanstica que tivesse por fim
assegurar a arrecadao de recursos financeiros mais substanciais para
a administrao do urbanismo mas que tambm, pelas modulaes das
alquotas, da escolha do fato gerador, das modalidades de pagamento,
procurasse orientar o comportamento do contribuinte no sentido de
atender aos objetivos urbansticos.5Femand Bouyssou, a propsito, diz
que a fiscalidade do urbanismo encontrou novos desenvolvimentos na
medida em que passou a ter, tambm, por tarefa incitar os proprietrios
a construir em seus terrenos ou a ced-los aos construtores. A fiscalidade
do urbanismo tem, de fato, uma dupla finalidade: o financiamento dos
equipamentos pblicos urbanos e a regulao do mercado fundirio.6
10. A fiscalidade do urbanismo entre ns praticamente resume-se na
tributao de incidncia urbana, que compreende: (1) o imposto sobre a
propriedade predial e territorial urbana (IPTU); (2) as taxas de: (a) licen
a para execuo de arruamento e loteamento; (b) licena para execuo
4. Cf. Femand Bouyssou, La Fiscalit de VTJrbanisme en Droit Franais, p. 3.
5. Idem, ibidem.
456
de obras particulares (para edificar etc.); (c) licena para publicidade; (d)
numerao de prdios; (e) localizao e funcionamento de atividades; (f)
servios pblicos em geral; (3) a contribuio de melhoria, que seria o
instrumento mais adequado para a recuperao da mais-valia decorrente
da execuo de obras de urbanismo se seu mecanismo no fosse to
complicado, a ponto de Municpio algum cobr-la adequadamente.
11.
Em conseqncia da fragilidade dessa fiscalidade, toma-se de
pequeno rendimento extraftscal, que consistiria precisamente em alcan
ar aqueles efeitos regulatrios da tributao, de que j falamos acima.
E certo que a incidncia sobre terrenos pode ser orientada no sentido de
constranger os proprietrios a edificar (ou alienar para quem queira edi
ficar) seus terrenos, tentando, mediante alquota progressiva e alquota
diferenciada, tolher o vezo de deixar lotes vagos nos centros urbanos,
espera de maior valorizao. Enfim, seria um meio de evitar essas man
chas que tanto contribuem para o encarecimento per capita dos servios
de utilidade pblica. A Constituio de 1988 abriu dupla possibilidade
de utilizao extrafiscal do IPTU. Uma a previso de sua utilizao
progressiva, constante do art. 156, 1-, nos termos da lei municipal, de
forma a assegurar o cumprimento da funo social da propriedade. Outra
sua utilizao como sano ao proprietrio que no cumpre a exigncia
do Poder Pblico Municipal no sentido de promover adequado apro
veitamento de solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado,
desde que tambm no tenha cumprido determinao de parcelamento
ou edificao compulsria. Mas o imposto sobre a propriedade territorial
urbana de pequena rentabilidade, de sorte que, numa economia in
flacionria como era a nossa, a carga que ele podia implicar ao proprie
trio era menor que a taxa inflacionria, e, assim, o proprietrio preferia
sofrer-lhe o nus a alienar o terreno ou nele edificar, pois que em regime
altamente inflacionrio a propriedade imobiliria sempre foi, tambm,
reserva de valor. Com o Plano Real, no entanto, fazendo surgir uma
economia mais estvel, de inflao reduzida e controlada, evidente
que a progressividade do tributo passou a ser um instrumento de grande
valia para a ordenao urbanstica, mormente aps a regulamentao da
compulsoriedade de parcelamento e edificao mencionada no citado
art. 182, 4-, da CF, previsto na Lei 10.257, de 10.7.2001 (Estatuto da
Cidade). O conjunto desses mecanismos jurdicos pode trazer efeitos
benficos atividade urbanstica do Poder Pblico.
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In: O Desafio Metropolitano (Srie: Documentos-1). So Paulo, Publicao do
Governo do Estado de So Paulo/Sistema de Planejamento e de Administrao
Metropolitano, 1976.
OBRASDO AUTOR
PELA MALHEIROS EDITORES
AO POPULAR CONSTITUCIONAL.
DOUTRINA E PROCESSO (2* ed., 2007)
APLICABILIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS
(7 ed., 3* tir., 2009)
COMENTRIO CONTEXTUAL CONSTITUIO
(6 ed., 2009)
CURSO DE DIREITO CONSTITUCIONAL POSITIVO
(33 ed., 2010)
DIREITO AMBIENTAL CONSTITUCIONAL
(8 ed., 2010)
A FACULDADE E MEU ITINERRIO CONSTITUCIONAL
(2007)
MANUAL DA CONSTITUIO DE 1988 (2002)
MANUAL DO VEREADOR (5Sed., 2004)
ORDENAO CONSTITUCIONAL DA CULTURA (2001)
PODER CONSTITUINTE E PODER POPULAR.
ESTUDOS SOBRE A CONSTITUIO
(1~ ed., 3 tir., 2007)
PROCESSO CONSTITUCIONAL DE FORMAO DAS LEIS
(2a ed., 2 tir., 2007)
UM POUCO DE DIREITO CONSTITUCIONAL COMPARADO
(2009)
O UTRAS OBRAS
DESTA EDITO RA
CONTRIBUIO DE MELHORIA (2002)
- Priscla Figueiredo da Cunha Rodrigues
CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
(27 ed., 2010)
- Celso Antnio Bandeira de Mello
CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO
(9- ed., 2008) -L u i Valle Figueiredo
DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO
- Hely Lopes Meirelles (36 ed., 2010)
atualizada por Eurico de Andrade
Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e
Jos Emmanuel Burle Filho
DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO
(18 ed., 2010)
- Paulo Affonso Leme Machado
DIREITO AMBIENTAL CONSTITUCIONAL
(8 ed., 2010) - Jos Afonso da Silva
DIREITO MUNICIPAL BRASLIRO
- Hely Lopes Meirelles (16 d., 2009)
atualizada por Mrcio Schneider Reis e
Edgard Neves da Silva
DISCIPLINA URBANSTICA DA
PROPRIEDADE (2a ed., 2005)
- Lcia Valle Figueiredo
DISCRICIONARIEDADE E CONTROLE
JURISDICIONAL (2^ ed., 9^ tir., 2008)
- Celso Antnio Bandeira de Mello
ESTATUTO DA CIDADE. COMENTRIOS
LEI FEDERAL 10.257/2001
(3 ed., 2010) - Adilson Abreu Dallari
e Srgio Ferraz (coords.)
FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE
PBLICA (2005)
~ Slvio Lus Ferreira da Rocha
LICENA URBANTICA (2001)
- Mrcia Walquiria Batista dos Santos

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DIREITO URBANSTICO BRASILEIRO

Ia edio: 1982; 2~ edio, Ia tiragem: 1995;

Direitos reservados desta edio por

JOS AFONSO DA SILVA

I - DOS FUNDAMENTOS DO DIREITO URBANSTICO

Captulo I Do Regime Jurdico da Atividade Urbanstica

Questo de ordem......................................... .................... ............................... 19

Formao do direito urbanstico....................................................................... 36

DIREITO URBANSTICO BRASILEIRO

1. Colocao do tema................................................................... ....................... 59

Captulo I I Do Planejamento Urbanstico no Brasil

Funo urbanstica do Municpio e planos diretores............... .......................97

I - CONCEPO DE PLANOS URBANSTICOS FEDERAIS

Competncia urbanstica dos Estados-membros............................................ 124

DIREITO URBANSTICO BRASILEIRO

4. Plano diretor e processo de planejamento.................... ...............................136

Ordenao jurdica das urbanizaes contguas..............................................151

1. Consideraes gerais...................................................................................... 178

7. Contedo do sistema nacional de viao....................................................... 186

DIREITO URBANSTICO BRASILEIRO

m - O PROBLEMA DO SOLO CRIADO

Ordenao do solo e urbanificao.................................................................319

DIREITO URBANSTICO BRASILEIRO

10. Planos de urbanificao prioritria................................................................ 365

Direito moradia.............................................................................. ............ 375

4. Classificao das limitaes ao direito de propriedade.................................393

Fundamento constitucional ........................................................................... 421

DIREITO URBANSTICO BRASILEIRO

3. Categorias e natureza das normas edilcias...... ....................... .................... 429

DIREITO URBANSTICO BRASILEIRO

L o b o B . G u a lla z z i, E lia n e Y a c h o u h A b r o , E u r pe d e s C arvalh o Pim en

So Paulo, dezembro de 2009

DOS FUNDAMENTOS DO DIREITO URBANSTICO

Do Regime Jurdico da Atividade Urbanstica

DIREITO URBANSTICO BRASILEIRO

se manifesta significativamente a partir da primeira metade do sculo

DO REGIME JURDICO DA ATIVIDADE URBANSTICA

antigas, diferentes das cidades de hoje, porque eram cidades-estados.

DIREITO URBANSTICO BRASILEIRO

Vanna fala na tendncia antiurbanizante do homem colonial,11decorrente

DO REGIME JURDICO DA ATIVIDADE URBANSTICA

o processo de urbanizao com crescimento da desigualdade resultou

DIREITO URBANSTICO BRASILEIRO

DO REGIME JURDICO DA ATIVIDADE URBANSTICA

os habitantes da localidade e a populao dos arredores produzem ou

DIREITO URBANSTICO BRASILEIRO

territrio se transforma em Municpio. Cidade, no Brasil, um ncleo

DO REGIME JURDICO DA ATIVIDADE URBANSTICA

banizao crescente, mas urbanizao prematura, que decorreu de fatores

DIREITO URBANSTICO BRASILEIRO

tigidade Clssica, como na Idade Mdia e mesmo no Brasil Colonial,

DO REGIME JURDICO DA ATIVIDADE URBANSTICA

DIREITO URBANSTICO BRASILEIRO

armazns; os azuis, lugares de reunies; os violetas, os monumentos. As

DO REGIME JURDICO DA ATIVIDADE URBANSTICA

sivamente s regras de esteticismo gratuito. , por sua essncia mesma,

DIREITO URBANSTICO BRASILEIRO

Esses momentos, segundo Josef Wolff, so: (a) o planejamento; (b)

DO REGIME JURDICO DA ATIVIDADE URBANSTICA

21. Segue-se, como desdobramento e complemento do plano, a or

DIREITO URBANSTICO BRASILEIRO

7. Natureza da atividade urbanstica

DO REGIME JURDICO DA ATIVIDADE URBANSTICA

68. Las Zonas Verdes y Espacios Libres como Problema Jurdico, p. 2.