POLTICAS PBLICAS E

ESTRATGIAS DE
SUSTENTABILIDADE URBANA
SOLANGE TELES DA SILVA
Introduo
A gesto do meio ambiente urbano representa um desafio complexo para as
sociedades contemporneas. No se trata apenas de considerar a preservao dos
recursos ambientais1, mas tambm de assegurar condies de vida digna
populao, propiciando que parcelas da sociedade no sejam excludas do processo
de desenvolvimento das cidades. O meio ambiente, qualificado de urbano, engloba
tanto o meio ambiente natural quanto o meio ambiente transformado, resultado da
ao do homem e da sociedade, ou seja, o meio ambiente na e da cidade. Como
seria possvel ento apreender a problemtica urbana?
H uma dificuldade de elaborao de uma problemtica cientfica do meio
ambiente urbano, como assinala Pascale Metzger, que advm do prprio contexto
poltico, ideolgico, cientfico e social. Esse contexto caracterizado pelos seguintes
elementos interdependentes:
a redefinio das relaes entre cincia e sociedade;
uma outra concepo do saber por meio das questes ecolgicas e
ambientais;
uma nova problemtica das relaes NorteSul, ou melhor, dos pases
ricospobres mediante a adoo do conceito de desenvolvimento
sustentvel;
o movimento ecologista, atuando e influenciando decises do nvel local ao
nvel internacional;
uma nova concepo das relaes homemnatureza, quer dizer, do homem
ocidental e da natureza do planeta;
a percepo de uma crise dos meios urbanos e rurais2.

Solange Teles da Silva Doutora em Direito pela Universidade Paris I Panthon-Sorbonne, professora de Direito
Ambiental da Universidade da Cidade de So Paulo (UNICID), professora convidada do Curso de Especializao em
Engenharia Ambiental da Universidade de Campinas (UNICAMP).
1
De acordo com o art. 3, V, da Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981, recursos ambientais so: a atmosfera, as
guas interiores, superficiais e subterrneas, os esturios, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da
biosfera, a fauna e a flora (redao dada pela Lei n. 7.804, de 18.7.1989).
2
METZGER, Pascale. Contribution une problmatique de lenvironnement urbain. Cahiers des Sciences
Humaines, v. 30, n. 4, p. 596-598, 1994.

POLTICAS PBLICAS E ESTRATGIAS DE SUSTENTABILIDADE URBANA

O citado autor, ao realizar um inventrio dos trabalhos sobre ecologia urbana

e meio ambiente urbano, identifica trs concepes distintas. A primeira delas diz
respeito natureza na cidade, e constituda de estudos referentes aos elementos
biolgicos do meio urbano, ou seja, trata-se da preservao de espaos verdes e dos
elementos fsico-naturais nas cidades. A segunda viso do meio ambiente urbano
relaciona-se aos riscos da cidade e na cidade, quer dizer, problemtica da sade
das populaes, como tambm aos riscos naturais, fsico-qumicos, biolgicos,
morfoclimticos, tecnolgicos e segurana. A terceira vertente de anlise busca
equacionar o problema da gesto ou administrao da cidade, tratando das polticas
pblicas sob o prisma da gesto dos servios, da planificao urbana e do uso do
solo, como tambm da democratizao dos modos de gesto e do papel das
questes ambientais na determinao das polticas pblicas3. Sem ter a pretenso de
esgotar todas as questes referentes temtica da gesto da cidade, o objetivo
deste artigo realizar uma anlise a partir dessa terceira concepo da problemtica
urbana, da gesto do meio ambiente urbano sob o prisma das polticas pblicas e
estratgias de sustentabilidade urbana.

I Polticas pblicas
Antes de analisar as mudanas que ocorreram no mbito das aes
governamentais e que resultaram na adoo de polticas pblicas como estratgias e
diretrizes da prpria ao governamental e dos indivduos, importante identificar o
espao privilegiado de atuao dessas polticas que tm como meta e objetivo a
sustentabilidade urbana.

A) Espao geogrfico da realizao de programas de ao

governamental: as cidades
As polticas pblicas constituem instrumentos da ao governamental, ou
seja, como destaca Maria Paula Dallari Bucci, so programas de ao
governamental visando a coordenar os meios disposio do Estado e as atividades
privadas, para a realizao de objetivos socialmente relevantes e politicamente
determinados4. Em realidade, h um componente prtico e finalstico na idia de
poltica pblica como programa de ao governamental para um setor da sociedade
ou um espao geogrfico5, buscando a concretizao de determinados objetivos e
metas.
O espao geogrfico, no presente estudo, objeto das polticas pblicas a
cidade, e pode-se observar que houve uma evoluo considervel no tratamento da
questo urbana no Brasil. Luiz Csar de Queiroz Ribeiro ressalta que apenas na
dcada de 1980 a questo urbana integrada questo social, e as representaes
antiurbanas so substitudas pelo diagnstico orientado por ideais republicanos de
justia social e democracia. A tarefa do pensamento e da ao dos urbanistas passa
3

Idem, p. 599-601.
BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e polticas pblicas. So Paulo: Saraiva, 2002. p. 241.
5
MULLER, Pierre; SUREL, Yves. Lanalyse des politiques publiques. Paris: Montchrestien, 1998. p. 16 (os autores
se referem conceituao de Mny e Thoenig, em Politiques publiques, 1989), apud BUCCI, Maria Paula Dallari,
op. cit., p. 252.
4

SRIE GRANDES EVENTOS MEIO AMBIENTE

a ser o fazer coincidir a cidade e a cidadania6. Atualmente, a sociedade brasileira

vive
um momento de transio histrica, no qual essa questo urbana perde
paulatinamente a legitimidade alcanada por sua disseminao no pensamento social
e sua traduo em polticas pblicas, sob os impactos da imposio da agenda
neoliberal. Os problemas urbanos deixam de ser reconhecidos como integrantes da
questo social e passam a ser explicados como decorrentes do suposto divrcio
entre a cidade e os imperativos da ordem econmica global, e o saber e a ao
urbansticos so mobilizados para fazer coincidir a cidade com o mercado7.

A questo da cidadania, outrora includa na esfera dos direitos polticos e

sociais, passa a ser incorporada ao campo dos direitos civis, instituindo-se uma
lgica de contratos e consumidores. nesse contexto, onde os espaos
tornaram-se globalizados, no qual emergem novas tecnologias e h uma crescente
urbanizao, que as polticas pblicas tm como desafio alcanar a sustentabilidade
urbana para o pleno exerccio da cidadania, assegurando uma vida harmnica do
homem em seu meio ambiente.
Como delimitar, ento, o espao meio ambiente urbano, ou seja, como definir
o espao geogrfico que se denomina cidade, territrio da atuao dessas polticas
pblicas? Como destaca Jos Afonso da Silva, trs concepes podem ser utilizadas
para definir a cidade:
a) a concepo demogrfica, de acordo com a qual se considera cidade
determinado aglomerado urbano com um certo nmero de habitantes
para a ONU esse nmero seria de 20 mil habitantes;
b) a concepo econmica de cidade que, fundamentando-se na doutrina de
Weber, analisa toda cidade como um local onde se constri e se
desenvolve o mercado;
c) a concepo de subsistema, que considera a cidade como um conjunto de
subsistemas no sistema nacional geral. Nos subsistemas administrativos, a
cidade a sede de organizaes pblicas; nos subsistemas comerciais, o
centro do comrcio no sistema nacional; nos subsistemas industriais, forma
o nexo da atividade industrial no pas; e nos socioculturais, o local
propcio ao florescimento destas atividades8.
Se, do ponto de vista urbanstico, um centro populacional adquire a
caracterstica de cidade, quando possui unidades edilcias e equipamentos pblicos9,
do ponto de vista jurdico, a definio de cidade foi dada no Brasil pelo Decreto-Lei
n. 311, de 2 de maro de 1938, que disps sobre a diviso territorial do pas,
transformando em cidades todas as sedes municipais existentes, independentemente
de suas caractersticas estruturais e funcionais. Atualmente, nas cidades vive a
maioria da populao brasileira10, sendo que algumas capitais possuem mais de um
6

RIBEIRO, Luiz Csar de Queiroz. Cidade, nao e mercado: gnese e evoluo da questo urbana no Brasil. In:
PINHEIRO, Paulo Srgio; SACHS, Ignacy; WILHEIM, Jorge (Orgs.). Brasil: um sculo de transformaes. So
Paulo: Companhia das Letras, 2001. p. 134-135.
7
Idem, p. 135.
8
SILVA, Jos Afonso da. Direito urbanstico brasileiro. 3. ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros Editores, 2000. p.
24-25.
9
Idem, p. 26.
10
De acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), o Brasil do final do sculo XX um
pas urbano, pois em 2000 a populao urbana ultrapassou 2/3 da populao total, correspondendo a 138 milhes
de pessoas. Esse processo iniciou-se na dcada de 1950 na Regio Sudeste, acentuando-se e generalizando-se

POLTICAS PBLICAS E ESTRATGIAS DE SUSTENTABILIDADE URBANA

milho de habitantes11. De acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e

Estatstica (IBGE-2000), na Regio Norte, por exemplo, Manaus e Belm contam,
respectivamente, com uma populao de 1.405.835 e 1.280.614 habitantes.
verdade que as reflexes sobre a Amaznia tm, majoritariamente, como idia
central questes relacionadas biodiversidade, aos povos da floresta e s
populaes tradicionais, aos recursos hdricos. Todavia, importante frisar que j se
alcanou na Amaznia uma taxa de 69,7% de urbanizao12. Nesse contexto de
crescente concentrao urbana, como o direito das polticas pblicas transformou os
modos de aes governamentais? Apenas uma atuao governamental local, ou seja,
nas cidades, seria suficiente para alcanar a sustentabilidade urbana?

B) Transformaes das modalidades de aes

governamentais: as polticas pblicas
Charles-Albert Morand analisa as transformaes das modalidades de ao
do Estado sob a forma de polticas pblicas e as mutaes radicais da estrutura
jurdica13. De acordo com o autor, os modelos de Estado caracterizam-se por uma
forma de interveno, constituindo tipos ideais e representando um reflexo
imperfeito da realidade, mas que permitem, todavia, sua decodificao. Alm disso,
as diversas formas de Estado e estruturas de direito coexistem ao mesmo tempo. Ao
Estado liberal corresponde o direito moderno14, sntese da herana do Estado de
polcia, do Estado liberal e do Estado de direito. O Estado providncia, fornecedor de
prestaes servios pblicos , gerou uma estrutura jurdica intermediria entre o
Estado moderno e o Estado propulsivo. Com o Estado propulsivo toma forma o
direito de programas finalsticos, e a estrutura jurdica busca fazer com que os
destinatrios do direito participem em sua formao e implementao. Os programas
relacionais gerados por essa participao implicam outras modificaes na estrutura
do direito, e, assim, ao Estado reflexivo corresponde justamente o direito de
programas relacionais, que se explicam pelo fato de a sociedade tornar-se
progressivamente complexa e pela capacidade dos sistemas sociais autnomos
autopoiticos de resistirem aos comandos estatais. Ao Estado incitador
corresponde o direito fundado na persuaso e influncia, sendo possvel verificar
pelas cinco grandes regies do pas. interessante notar que Maria das Graas Rodrigues Fossa e Mardone
Cavalcante Frana questionam os critrios para a classificao da populao brasileira como urbana. Destacam que
a separao administrativa dos espaos rurais e urbanos faz com que os estudos sobre o Brasil rural fiquem restritos
a uma parcela de 32 milhes de habitantes que residem fora dos permetros oficialmente urbanos, tendo um impacto
direto na formulao e implementao de polticas pblicas nesses espaos (FOSSA, Maria das Graas Rodrigues;
FRANA, Mardone Cavalcante. Uma avaliao dos critrios de classificao da populao urbana e rural. Trabalho
apresentado no XIII Encontro da Associao Brasileira de Estudos Populacionais, Ouro Preto, MG 4 a 8 nov.
2002).
11
De acordo com dados do IBGE-2000, as capitais brasileiras que apresentam uma populao superior a um milho
de pessoas so: 1) na Regio Nordeste: a) Salvador 2.443.107 hab.; b) Fortaleza 2.141.402 hab.; c) Recife
1.422.905 hab.; 2) na Regio Centro-Oeste: a) Braslia 2.051.146 hab.; b) Goinia 1.093.007 hab.; 3) na Regio
Sudeste: a) So Paulo 10.434.252 hab.; b) Rio de Janeiro 5.857.904 hab.; c) Belo Horizonte 2.238.526 hab.; 4)
na Regio Sul: a) Curitiba 1.587.315 hab.; b) Porto Alegre 1.360.590 hab.
12
NOVAES, Jurandir Santos de; RODRIGUES, Edmilson Brito (Org.). Luzes na floresta: o governo democrtico e
popular em Belm (1997-2001). 2. ed. Belm: Prefeitura Municipal de Belm, 2002. p. 13.
13
MORAND, Charles-Albert. Le droit no-moderne des politiques publiques. Paris: LGDJ, 1999. p. 13.
14
O direito moderno deve ser compreendido como um direito autnomo, formado de regras gerais e abstratas
aplicveis de forma dedutiva pelo silogismo jurdico; um direito hierarquizado e organizado de maneira sistemtica;
enfim, um direito legtimo, pelo menos em ltima instncia por instituies democrticas (traduo livre). Idem, p.
28.

SRIE GRANDES EVENTOS MEIO AMBIENTE

uma propenso do Estado de renunciar coero para recorrer informao,

incitao e persuaso15.
O direito das polticas pblicas opera uma modificao substancial do
raciocnio jurdico em direo ao imperativo da eficcia, entrando na era da psmodernidade16. No Estado social de direito, as polticas pblicas devem ser
concebidas no mais no sentido de interveno sobre a atividade privada, mas de
diretriz geral tanto para a ao dos indivduos e organizaes, como do prprio
Estado17. Nesse sentido, os princpios diretores tm um papel essencial para a
implementao do direito de polticas pblicas, sobretudo em matria de proteo
ambiental e ordenamento do territrio. A preferncia na utilizao dos princpios
diretores s regras fixas explica-se porque eles so os nicos capazes de assegurar
a compatibilidade de valores e interesses complementares ou contraditrios que
buscam a otimizao da vida18 e permitem, assim, a coexistncia de legislaes
que protejam valores e interesses diversos. Entre os princpios que orientam as
polticas pblicas no meio ambiente urbano encontram-se, por exemplo, o princpio
da supremacia do interesse pblico na proteo do meio ambiente urbano sobre os
interesses privados; o princpio da interveno estatal obrigatria na defesa e
proteo do meio ambiente urbano; o princpio da avaliao prvia dos impactos
ambientais de atividades de qualquer natureza; o princpio da funo socioambiental
da propriedade urbana; o princpio da participao popular e da gesto democrtica
da cidade; e o princpio da garantia do direito a cidades sustentveis19.
No se devem abandonar as exigncias da legalidade, mas no confronto
entre as polticas pblicas e o princpio da legalidade, smbolo da unidade do direito
moderno, este sai estilhaado. Como sublinha Charles-Albert Morand, a
ecologizao do direito, que um fenmeno que ultrapassa largamente o da
proteo ambiental, supe que sejam encontrados os pontos de equilbrio,
assegurando uma flexibilidade suficiente para que ele seja capaz de agir sobre uma
realidade instvel, conservando o mnimo de previsibilidade sem a qual ele no
mereceria o seu nome20. Em realidade, as polticas pblicas adotam programas
finalsticos que por natureza so flexveis, e as exigncias da legalidade devem ser
diferenciadas em funo do grau de finalizao da ao como tambm do grau de
imperatividade das normas21.
No meio ambiente urbano h a necessidade de integrao das polticas
pblicas setoriais, como, por exemplo, as polticas pblicas de habitao, de
15

Idem, p. 15-17.
Idem, p. 189.
BUCCI, Maria Paula Dallari, op. cit., p. 247.
18
(Traduo livre) MORAND, Charles-Albert, op. cit., p. 189.
19
Esta lista no exaustiva. lvaro Luiz Valery Mirra, ao analisar os princpios fundamentais do direito ambiental,
que se pode considerar que tambm se aplicam ao meio ambiente urbano, destaca entre eles os seguintes: a)
princpio da supremacia do interesse pblico na proteo do meio ambiente em relao aos interesses privados; b)
princpio da indisponibilidade do interesse pblico na proteo do meio ambiente; c) princpio da interveno estatal
obrigatria na defesa do meio ambiente; d) princpio da participao popular na proteo do meio ambiente; e)
princpio da garantia do desenvolvimento econmico e social ecologicamente sustentado; f) princpio da funo social
e ambiental da propriedade; g) princpio da avaliao prvia dos impactos ambientais das atividades de qualquer
natureza; h) princpio da preveno de danos e degradaes ambientais; i) princpio da responsabilizao das
condutas e atividades lesivas ao meio ambiente; j) princpio do respeito identidade, cultura e interesses das
comunidades tradicionais e grupos formadores da sociedade; k) princpio da cooperao internacional em matria
ambiental (MIRRA, lvaro Luiz Valery. Princpios fundamentais do direito ambiental. Revista de Direito Ambiental, n.
2, p. 50-66, abr./jun. 1996).
20
(Traduo livre) MORAND, Charles-Albert, op. cit., p. 196.
21
Idem, p. 196-197.
16
17

POLTICAS PBLICAS E ESTRATGIAS DE SUSTENTABILIDADE URBANA

transportes, de saneamento ambiental e a prpria poltica ambiental. Os planos e

programas governamentais devem levar em conta os aspectos ambientais, urbanos,
sociais e econmicos. Se os planos so obrigatrios para o setor pblico, para o
setor privado eles so indicativos22. Destaque-se que a Lei Orgnica do Municpio de
Belm determina em seu art. 167 que a conservao e a recuperao do ambiente
sero, prioritariamente, consideradas na elaborao de qualquer poltica, programa
ou projeto pblico ou privado, nas reas do Municpio. imprescindvel que se realize
tambm a anlise de grandes projetos e de sua incidncia sobre a questo da
sustentabilidade urbana, tais como os grandes projetos que foram includos no
Avana Brasil e seus Eixos de Integrao Nacional. Na Regio Amaznica, por
exemplo, tais projetos podem ocasionar presses migratrias para cidades que no
possuem infra-estrutura urbana e no tm capacidade para atender s crescentes
demandas desse fluxo migratrio. Alm disso, outros problemas, como
desmatamento e presso sobre o uso do solo, podem vir a causar situaes
contrrias sustentabilidade urbana. Pode-se ento indagar: como poderiam ser
concretizadas as polticas pblicas no meio ambiente urbano para alcanar a
sustentabilidade urbana?

II Concretizao das polticas pblicas no meio

ambiente urbano
As polticas pblicas podem ser definidas tambm como processo ou
conjunto de processos que culmina na escolha racional e coletiva de prioridades,
para a definio dos interesses pblicos reconhecidos pelo direito23. Entre os
interesses pblicos reconhecidos pelo direito encontra-se o direito de todos ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, englobando o meio ambiente urbano.

A) Objetivos e metas das polticas pblicas:

sustentabilidade urbana
A expresso sustentabilidade remete ao conceito de gesto durvel dos
recursos ambientais no espao e no tempo. O espao ao qual se refere este estudo
o urbano. A Constituio Federal de 1988 consagra, no caput do seu art. 225, o
direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado inclusive o meio
ambiente urbano , bem de uso comum do povo, cabendo ao Poder Pblico e
coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras
geraes. Ressalte-se que a Constituio do Estado do Amazonas, alm de
proclamar o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
determina que o desenvolvimento econmico e social, na forma da lei, dever ser
compatvel com a proteo do meio ambiente, para preserv-lo de alteraes que,
direta ou indiretamente, sejam prejudiciais sade, segurana e ao bem-estar da
comunidade, ou ocasionarem danos fauna, flora, aos caudais ou ao ecossistema
em geral (art. 229, 1).

22
23

Art. 174 da Constituio Federal de 1988.

BUCCI, Maria Paula Dallari, op. cit, p. 264.

SRIE GRANDES EVENTOS MEIO AMBIENTE

A qualificao do meio ambiente como urbano no significa que haja

compartimentalizao do meio ambiente. O adjetivo urbano apenas vem delimitar a
problemtica ambiental em um espao geogrfico determinado, as cidades. Mas o
estudo do meio ambiente urbano no pode olvidar que as cidades esto inseridas em
outras dinmicas territoriais, sociais e ambientais, como j se ressaltou neste
estudo. A adoo de polticas pblicas buscando a sustentabilidade urbana implica,
portanto, repensar o modelo de desenvolvimento, repensar o desenvolvimento das
relaes sociais e econmicas na cidade e o papel do direito como propulsor do
direito cidade sustentvel. Trata-se, portanto, de gesto sustentvel do espao
urbano, tendo em vista estratgias de incluso social, eqidade no acesso aos
recursos ambientais e a realizao da justia ambiental.
Atualmente, a situao do pas encontra-se distante desse iderio, ou seja,
de um meio ambiente equilibrado para todos. Como destaca o Relatrio Brasileiro
sobre Direitos Humanos, Econmicos, Sociais e Culturais de 2003, no Brasil,
combinam-se
formas predadoras de ocupao e de explorao do territrio praticadas desde o
descobrimento e um desenvolvimento dito moderno, mas que no encontrou uma
sociedade suficientemente organizada para que se coloquem limites efetivos
explorao do que ele faz dos recursos naturais e do meio ambiente. Os
ecossistemas foram e continuam sendo sistematicamente destrudos pelo avano da
frente de explorao da madeira e da agropecuria que destri as comunidades
tradicionais que se encontrem no seu caminho24.

Pensar o meio ambiente urbano repensar tambm as relaes do homem

tanto na cidade quanto no campo, repensar a poltica de reforma agrria. H de se
considerar que o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e
sustentabilidade urbana no deve ser contemplado como uma situao ideal, mas
como um direito de realizao progressiva no espao e no tempo.
Um outro aspecto da sustentabilidade a gesto das cidades no tempo, ou
seja, a administrao presente e futura dos recursos ambientais da e na cidade
associada gesto social. Trata-se de buscar solues para alcanar a
sustentabilidade para as geraes presentes e vindouras. Nesse sentido, os
objetivos de interesse pblico no podem ser sacrificados pela alternncia no poder,
essencial democracia25. Seria possvel ento exigir dos Poderes Pblicos a
implementao de polticas pblicas para a preservao do meio ambiente urbano?
Essa indagao conduz distino: a) da escolha das diretrizes da poltica pblica
para concretizao de determinadas metas, ou seja, da formulao de determinadas
polticas pblicas; e b) dos prprios objetivos que a poltica pblica visa alcanar,
quer dizer, sua efetiva execuo.
Por um lado, no cabe ao Judicirio a formulao de polticas pblicas no
meio ambiente urbano. Cabe aos representantes do povo, quer dizer, ao Poder
Legislativo, organizar as grandes linhas das polticas pblicas e ao Poder Executivo
sua execuo. Ressalte-se que essa separao das funes estatais no absoluta,
pois para a concretizao das polticas pblicas o prprio carter diretivo do plano
ou programa implica a permanncia de uma parcela da atividade formadora do
24
LIMA JR., Jayme Benvenuto (Coord. e Org.). Relatrio Brasileiro sobre Direitos Humanos, Econmicos, Sociais
e Culturais. Plataforma Brasileira de Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais/Projetos Relatores
Nacionais em Direitos Humanos Econmicos, Sociais e Culturais, 2003. p. 9.
25
BUCCI, Maria Paula Dallari, op. cit., p. 271.

POLTICAS PBLICAS E ESTRATGIAS DE SUSTENTABILIDADE URBANA

direito nas mos do governo (Poder Executivo), perdendo-se a nitidez da separao

entre os dois centros de atribuio26.
Por outro lado, cabe o controle judicial de omisses do Poder Pblico na
execuo das polticas pblicas no meio ambiente urbano. Isso significa que cabe ao
Judicirio, por meio de aes judiciais, determinar que os governos adotem medidas
de preservao do meio ambiente, tais como a implantao de sistema de
tratamento de esgotos27 ou de resduos slidos urbanos28 ou, ainda, a implantao
definitiva de espao territorial protegido, j institudo por norma, ou a preservao de
um bem de valor cultural29. Em realidade, o Judicirio impe a execuo das polticas
pblicas que j foram estabelecidas na Constituio, em leis ou formuladas e
adotadas pelo prprio governo. Em matria ambiental no h mais, propriamente,
liberdade efetiva do administrador na escolha do momento mais conveniente e
oportuno para a adoo de medidas especficas de preservao30. O Poder Pblico
tem, portanto, o dever de agir para alcanar os objetivos e metas previstos em
normas constitucionais e infraconstitucionais.
O inciso I do art. 2 do Estatuto da Cidade Lei n. 10.257, de 10 de julho de
2001 , por exemplo, consagra entre as diretrizes gerais da poltica urbana a garantia
do direito a cidades sustentveis. Esse direito entendido como o direito terra,
moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana, ao transporte e aos
servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras geraes. O
desenvolvimento das cidades dever, portanto, respeitar os limites da
sustentabilidade, ou seja, o desenvolvimento urbano deve ocorrer com ordenao,
sem caos e destruio, sem degradao, possibilitando uma vida urbana digna para
26

Idem, p. 270.
AO CIVIL PBLICA Meio idneo para compelir o Poder Pblico a tratamento de esgoto Arbitramento de
prazo para cumprimento da obrigao determinado na sentena luz da prova tcnica Providncia sensata, tendo
em vista a fora oramentria do Municpio Recurso no provido (TJSP 2 Cmara Civil Apelao Cvel
158.646-1/0 j. 26.5.1992 v.u. rel. Des. Cezar Peluso). AO CIVIL PBLICA Demanda proposta pelo
Ministrio Pblico visando obrigar a Municipalidade a efetuar prvio tratamento antes de lanar o esgoto em cursos
dgua, com restaurao do ambiente degradado Carncia da ao decretada em primeira instncia, sob o
fundamento de interferncia no Poder Executivo Possibilidade da demanda e da atuao ministerial na forma do
artigo 129, III, da Constituio Federal e Lei n. 7.347/85 Pretenso buscando coibir degradao de meio ambiente
e de danos sade pblica, no podendo ser obstada sob o manto da discricionariedade administrativa Sentena
de carncia afastada, com determinao para prosseguimento da ao Recurso ministerial provido. Possvel o
ajuizamento de ao civil pblica, pelo Ministrio Pblico, visando obstar ato de Municipalidade de despejar esgoto,
sem tratamento, em curso d'gua, evitando-se a degradao do meio ambiente e danos sade pblica (Apelao
Cvel n. 47.991-5 General Salgado 1 Cmara de Direito Pblico rel. Lus Ganzer 16.11.1999 v.u.).
MUNICPIO Lanamento de esgoto in natura Possibilidade jurdica do pedido Existncia admissvel ao
civil pblica para obstar que municpio, comissiva ou omissivamente, continue lanando esgoto in natura em corpo de
gua, por estar tal medida prevista em lei, notadamente contra aquele que tem o dever legal de proteger o meio
ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas Ilcita, porm, determinao judicial para que
reative ele estao de tratamento de esgoto, por descaber ao Poder Judicirio, sob pena de inverso de
competncia, dizer qual obra deva ou no o Executivo realizar, para impedir ou minorar a poluio ambiental
Inteligncia da Constituio Federal de 1988, artigos 2, 23, inciso VI, e 225, da Constituio Bandeirante, artigo
208, e da Lei n. 7.347, de 24.7.1965, artigo 1, inciso I Recurso parcialmente provido (Agravo de Instrumento n.
271.588-5 So Jos do Rio Pardo 5 Cmara de Direito Pblico Relator: Xavier de Aquino 3.10.2002 v.u.).
28
AO CIVIL PBLICA Meio Ambiente Degradao Comprovao Alegao de impossibilidade financeira
do Municpio para regular destinao final de lixo urbano Irrelevncia Aterro instalado sem observncia das
medidas devidas Art. 225, 1, IV, da Constituio Federal e do Decreto Estadual n. 8.468/76 Prioridade social
da Administrao Publica Recurso no provido (TJSP 7 Cmara Civil Apelao Cvel 229.105-1/3 j.
9.8.1995 v.u. rel. Des. Leite Cintra).
29
Cf. a viso inovadora e mais atualizada sobre a preservao da qualidade ambiental que prestigia a ampliao do
controle judicial tendente supresso da omisso administrativa lesiva ao meio ambiente, MIRRA, lvaro Luiz
Valery. O problema do controle judicial das omisses estatais lesivas ao meio ambiente. Revista de Direito
Ambiental, n. 15, p. 77, jul./set. 1999.
30
Idem, p. 73.
27

SRIE GRANDES EVENTOS MEIO AMBIENTE

todos31. Trata-se de um direito coletivo da populao a cidades sustentveis, ou

seja, o direito ao acesso a condies de vida urbana digna, ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado e aos equipamentos e servios pblicos.

B) Estratgias de sustentabilidade urbana

A Agenda 21, documento aprovado na Conferncia das Naes Unidas
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, em 1992, no Rio de Janeiro, estabeleceu
diretrizes para mudana do padro de desenvolvimento global para o sculo XXI.
Trata-se de uma tentativa de promover, em todo o planeta, um padro de
desenvolvimento que venha a conciliar os instrumentos de proteo ambiental,
eqidade social e eficincia econmica.
No Brasil, o Decreto Federal de 26 de fevereiro de 1997 criou a Comisso de
Polticas de Desenvolvimento Sustentvel e da Agenda XXI Nacional, com a
finalidade de propor estratgias de desenvolvimento sustentvel e coordenar,
elaborar e acompanhar a implementao da Agenda 21. Entre os temas centrais
desse documento encontram-se as cidades sustentveis. No decorrer de discusses
sobre a Agenda 21 brasileira, buscou-se diagnosticar os problemas urbanosambientais e as estratgias de sustentabilidade urbana32.
De acordo com a anlise realizada, a rede urbana brasileira caracteriza-se
por diferentes escalas de cidades, tais como as regies metropolitanas e grandes,
mdias e pequenas cidades. certo que cada uma dessas cidades possui desafios
prprios para o desenvolvimento sustentvel. Se, por um lado, as cidades brasileiras
apresentam problemas similares, em maior ou menor escala, problemas intraurbanos que afetam sua sustentabilidade, particularmente os decorrentes de:
dificuldades de acesso terra urbanizada, dficit de moradias adequadas, dficit de
cobertura dos servios de saneamento ambiental, baixa qualidade do transporte
pblico, poluio ambiental, desemprego e precariedade de emprego,
violncia/precariedade urbana e marginalizao social33, por outro lado, essas
cidades tambm apresentam sinais positivos de desenvolvimento, como, por
exemplo, maior dinamismo econmico e social, articulao mais ampla entre
governo e sociedade, democratizao da esfera pblica, fruto de experincias
inovadoras e boas prticas de gesto local34. Para que as cidades brasileiras do
sculo XXI possam vir a ser palco de uma vida urbana enriquecida, ser necessrio
que se operem transformaes dos padres insustentveis de produo e consumo
que resultam na degradao dos recursos naturais e econmicos do pas, afetando
as condies de vida da populao nas cidades35.
Entre as propostas estratgicas de sustentabilidade urbana, identificadas
como prioritrias para o desenvolvimento sustentvel das cidades brasileiras,
encontram-se as seguintes36:

31
MEDAUAR, Odete. Comentrios dos arts 1 a 3. In: ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de; MEDAUAR, Odete
(Coord.). Estatuto da Cidade: Lei n. 10.257, de 10.07.2001. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002. p. 18.
32
MMA/IBAMA/CONSRCIO PARCERIA 21. Cidades sustentveis: subsdios elaborao da Agenda 21
brasileira. Braslia: MMA/IBAMA, 2000.
33
Idem, p. 14.
34
Idem, ibidem.
35
Idem, ibidem.
36
Idem, p. 15.

POLTICAS PBLICAS E ESTRATGIAS DE SUSTENTABILIDADE URBANA

a) o aperfeioamento e a regulamentao do uso e da ocupao do solo

urbano e a promoo do ordenamento do territrio, contribuindo para a

melhoria das condies de vida da populao, considerando a promoo da
eqidade, a eficincia e a qualidade ambiental;
b) a promoo do desenvolvimento institucional e do fortalecimento da
capacidade de planejamento e de gesto democrtica da cidade,
incorporando no processo a dimenso ambiental urbana e assegurando a
efetiva participao da sociedade;
c) a realizao de mudanas nos padres de produo e de consumo da
cidade, reduzindo custos e desperdcios e fomentando o desenvolvimento
de tecnologias urbanas sustentveis;
d) o desenvolvimento e o estmulo aplicao de instrumentos econmicos no
gerenciamento dos recursos naturais visando sustentabilidade urbana.
Em matria de regulamentao do uso e da ocupao do solo urbano, o
Estatuto da Cidade estabeleceu normas de ordem pblica e interesse social que
regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurana e do
bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental (pargrafo nico do art.
1). A propriedade urbana tem como fundamento a sua funo social.
A funo social da propriedade, como afirma Jos Afonso da Silva, no se
confunde com os sistemas de limitao da propriedade, pois estes se relacionam
com o respeito ao direito do proprietrio, enquanto a funo social da propriedade
integra a prpria estrutura do direito de propriedade37.
Como determina o 2 do art. 182 da Constituio Federal de 1988, a
propriedade urbana cumprir sua funo social quando atender s exigncias
fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor. Caso a poltica de
desenvolvimento urbano municipal estabelecida no plano diretor no tenha como
prioridade atender as necessidades essenciais da populao marginalizada e
excluda das cidades, estar em pleno conflito com as normas constitucionais
norteadoras da poltica urbana, com o sistema internacional de proteo dos direitos
humanos, em especial com o princpio internacional do desenvolvimento
sustentvel38.
Ressalte-se, ainda, que a Constituio Federal de 1988 determinou quais
instrumentos poderiam ser utilizados pelo Poder Pblico Municipal para exigir do
proprietrio urbano o adequado aproveitamento de sua propriedade em razo de solo
urbano no-edificado, subutilizado ou no-utilizado (art. 182, 4, I, II e III, da
CF/88). O Estatuto da Cidade, ao fixar as diretrizes gerais da poltica urbana,
estabeleceu os contornos dos instrumentos para garantir o cumprimento da funo
social da propriedade urbana: o parcelamento e edificao compulsrios, o Imposto
sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) progressivo no tempo e
desapropriao para fins de reforma urbana39.

37

SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 21. ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2002. p.
280-281.
SAULE JR., Nelson. Estatuto da cidade e o plano diretor: possibilidades de uma nova ordem legal urbana justa e
democrtica. In: OSRIO, Letcia Marques. Estatuto da Cidade e reforma urbana: novas perspectivas para as
cidades brasileiras. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2002. p. 81.
39
GUIMARAES, Maria Etelvina B. Instrumentos de garantia da funo social da propriedade urbana: parcelamento e
edificao compulsrios, IPTU progressivo no tempo e desapropriao para fins de reforma urbana. In: OSRIO,
38

10

SRIE GRANDES EVENTOS MEIO AMBIENTE

No apenas a regulamentao do uso e da ocupao do solo urbano deve

contribuir para a melhoria das condies de vida da populao, mas tambm a
promoo do ordenamento do territrio deve buscar que a todos sejam asseguradas
a eqidade no acesso aos equipamentos e servios pblicos bem como aos recursos
ambientais, a eficincia na prestao dos servios e a qualidade ambiental. Nesse
sentido, destaque-se o Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE), instrumento de
ordenamento do territrio, que deve ser obrigatoriamente seguido na implantao de
planos, obras e atividades pblicas e privadas. Esse instrumento estabelece medidas
e padres de proteo ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos
recursos hdricos e do solo e a conservao da biodiversidade, garantindo o
desenvolvimento sustentvel e a melhoria das condies de vida da populao40.
Henri Acselrad distingue trs momentos da realizao do ZEE: a pr-compreenso
do mundo da ao, a configurao do ordenamento proposto e a mediao social,
destacando que o campo da interveno poltica do ZEE no se limita ao momento
da deciso final, mas perpassa todo o processo [...], definindo um novo lcus de
negociao e conflito em torno do acesso aos recursos ambientais41.
A sustentabilidade urbana tambm enfocada sob o prisma da gesto
democrtica das cidades.
O Estatuto da Cidade prev, nesse sentido, que sejam utilizados os
seguintes instrumentos: a) rgos colegiados de poltica urbana nos nveis nacional,
estadual e municipal; b) debates, audincias e consultas pblicas; c) conferncias
sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e municipal; d)
iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e projetos de
desenvolvimento urbano (art. 43, I, II, III e IV). O oramento participativo42,
instrumento que j vem sendo utilizado em alguns municpios brasileiros, como Porto
Alegre (desde 1989) e Belm (1997), tambm foi includo no Estatuto da Cidade
como um dos instrumentos de planejamento municipal (arts. 4, III, f, e 44).
justamente num processo de democratizao do Estado que as polticas pblicas so
decididas pelos seus destinatrios, ou seja, a participao popular garante a escolha
das prioridades em matria de polticas pblicas no espao urbano. Os organismos
das regies metropolitanas e aglomeraes urbanas tambm devero assegurar a
participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos
da comunidade (art. 45 do Estatuto da Cidade). Em realidade, pode-se afirmar que a
gesto democrtica das cidades representa a nica possibilidade de que os
instrumentos de poltica urbana no sejam apenas ferramentas a servio de
concepes tecnocrticas, mas, ao contrrio, verdadeiros instrumentos de promoo

Letcia Marques. Estatuto da Cidade e reforma urbana: novas perspectivas para as cidades brasileiras. Porto
Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2002. p. 121-136.
40
Art. 2 do Decreto n. 4.297, de 10.7.2002.
41
ACSELRAD, Henri. O Zoneamento Ecolgico-Econmico da Amaznia e o panoptismo imperfeito. In: Cadernos
IPPUR/UFRJ/Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro.
Planejamento e territrio: ensaios sobre a desigualdade, n. 2, ago./dez. 2001/n. 1, jan./jul. 2002. Rio de Janeiro:
UFRJ/ IPPUR/ DP&A Editora, 2002. p. 55
42
O Oramento Participativo (OP) uma brilhante experincia de participao popular. Mais do que decidir as
obras que sero feitas no outro ano, trata-se de um processo inserido na dinmica do planejamento do
desenvolvimento da cidade, organizado a partir do Congresso da Cidade e que democratiza a gesto municipal,
tornando o governo transparente, permevel e, o mais importante, criando um controle da sociedade sobre o
governo e sobre a execuo do que foi decidido pelo povo (NOVAES, Jurandir Santos de; RODRIGUES, Edmilson
Brito [Orgs.], op. cit., p. 49-50).

POLTICAS PBLICAS E ESTRATGIAS DE SUSTENTABILIDADE URBANA

11

do direito cidade para todos sem excluso43. Busca-se uma nova conexo entre a
cidade legal e a cidade real, por meio da formulao de um novo pacto territorial.
Todavia, importante sublinhar que infelizmente houve um veto na disposio do art.
52, I, desse diploma legal, que determinava que incorreria em improbidade
administrativa o prefeito que impedisse ou deixasse de garantir a participao de
comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil. E, como afirma Marcos
Jordo Teixeira do Amaral Filho, isso torna bastante evidente que sequer a
liderana poltica do Pas entende ser exigvel a participao democrtica, embora
inteno proclamada e reafirmada no texto constitucional44.
As mudanas nos padres de produo e de consumo da cidade implicam
sobretudo modificaes comportamentais. Aes em matria de educao ambiental,
propiciando a conscientizao da populao, so fundamentais. S assim ser
possvel a reduo de desperdcios. H que se atentar igualmente para o fomento ao
desenvolvimento de tecnologias urbanas sustentveis, como em matria de
construo de imveis e tratamento de resduos urbanos.
A aplicao de instrumentos econmicos no gerenciamento dos recursos
naturais visando sustentabilidade urbana deve estar orientada a uma melhor
implementao dos princpios poluidor-pagador e usurio-pagador. Todavia, isto no
pode significar pura e simplesmente a mercantilizao dos recursos ambientais e a
excluso de parte da populao ao acesso a esses bens, tais como a gua e o ar em
quantidade e qualidade suficiente para uma digna qualidade de vida.

Concluso
A sociedade j se encontra majoritariamente instalada em cidades, e as
questes socioambientais tm e tero cada vez mais um papel predominante na
determinao das polticas pblicas no meio ambiente urbano. Trata-se de assegurar
condies dignas de vida urbana a todos, buscando um equilbrio social e ambiental
do planeta. No se trata de abandonar os modelos clssicos de regulao do
mercado ou de interveno direta na construo dos equipamentos e na prestao
de servios pblicos. Mas h a necessidade de democratizao nas escolhas
prioritrias de cada sociedade. Essas escolhas fundamentaro as aes e os
programas governamentais, ou seja, as polticas pblicas. Ao lado da ao
governamental so as parcerias entre o setor pblico e o setor privado que devem
auxiliar no processo de gesto sustentvel do meio ambiente urbano.

Bibliografia
ACSELRAD, Henri. O Zoneamento Ecolgico-Econmico da Amaznia e o
panoptismo imperfeito. In: Cadernos IPPUR/UFRJ/Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro.

43
BUCCI, Maria Paulo Dallari. Gesto democrtica da cidade. In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Srgio.
Estatuto da Cidade: comentrios Lei Federal 10.257/2001. So Paulo: Malheiros Editores, 2002. p. 324.
44
AMARAL FILHO, Marcos Jordo Teixeira do. Captulo IV Da gesto democrtica da cidade. In: ALMEIDA,
Fernando Dias Menezes de; MEDAUAR, Odete (Coords.). Estatuto da Cidade: Lei n. 10.257, de 10.07.2001. So
Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002. p. 180.

12

SRIE GRANDES EVENTOS MEIO AMBIENTE

Planejamento e territrio: ensaios sobre a desigualdade. n. 2, ago./dez. 2001/ n. 1,

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AMARAL FILHO, Marcos Jordo Teixeira do. Captulo IV Da gesto democrtica
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Estatuto da Cidade: Lei n. 10.257, de 10.07.2001. So Paulo: Editora Revista dos
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POLTICAS PBLICAS E ESTRATGIAS DE SUSTENTABILIDADE URBANA

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SUMRIO

14

SRIE GRANDES EVENTOS MEIO AMBIENTE