Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
Texto 2 - HALL, Peter - TAYLOR, Rosemary
Texto 2 - HALL, Peter - TAYLOR, Rosemary
NEO-INSTITUCIONALISMO*
PETER A. HALL
ROSEMARY C. R. TAYLOR
O termo neo-institucionalismo utilizado na cincia poltica
para designar uma perspectiva terica que atrai muita ateno e tambm
certas crticas. Reina, contudo, grande confuso no que concerne ao sentido preciso do termo, s diferenas que o distinguem de outros procedimentos, e ao tipo de esperanas e de problemas que ele suscita. Pretendese aqui fornecer algumas respostas provisrias a essa questo mediante um
exame de alguns trabalhos representativos dessa escola na sua fase de
expanso, nos anos 80 at meados dos anos 90.
Uma grande parte da confuso que cerca o neo-institucionalismo desaparece quando se admite que ele no constitui uma corrente de
pensamento unificada. Ao contrrio, pelo menos trs mtodos de anlise
diferentes, todos reivindicando o ttulo de neo-institucionalismo, apareceram de 1980 em diante. Designaremos essas trs escolas de pensamento
como institucionalismo histrico, institucionalismo da escolha racional e
institucionalismo sociolgico1. Esses diferentes mtodos desenvolveramse como reao contra as perspectivas behavioristas, que foram influentes
* Political Science and the three New Institutionalisms. Publicado originalmente em Political
Studies, dec. 1996. Uma primeira verso foi apresentada pelos autores em 1994, no congresso
da American Political Science Association e numa reunio no mesmo ano na Universidade de
Maryland, sobre What is Institutionalismo Now?. Os autores agradecem o apoio do Stanford
Center for Organizations Research e do Center for the Advanced Study in the Behavioral
Sciences da mesma universidade. Traduo de Gabriel Cohn.
1 Em princpio seria possvel identificar uma quarta escola, o neo-institucionalismo em
Economia. No entanto, ele teria muito em comum com o institucionalismo da escolha
racional, razo pela qual o tratamos na mesma rubrica no espao deste artigo. Uma anlise
mais extensa poderia observar que o IER insiste de preferncia na interao estratgica, ao
passo que o neo-institucionalismo em Economia privilegia os direitos de propriedade, as rendas e os mecanismos de seleo competitiva. Veja-se T. Eggertsson. Economic Behavior and
Institutions. Cambridge University Press, 1990, e L. Putterman (ed) The Economic Nature of
the Firm. Cambridge University Press, 1986.
194
nos anos 60 e 70. Todas elas buscam elucidar o papel desempenhado pelas
instituies na determinao de resultados sociais e polticos. As imagens
que apresentam do mundo poltico, contudo, so muito diferentes.
Exporemos em seguida a gnese de cada uma dessas escolas e
definiremos, tambm em termos sucintos, o que distingue suas maneiras de
tratar dos problemas sociais e polticos. Em seguida, vamos comparar as
foras e fraquezas tericas dessas trs escolas de pensamento, com especial
ateno atitude de cada qual em face de duas questes que deveriam ser
fundamentais em toda anlise institucional : (1) como construir a relao
entre instituio e comportamento; (2) como explicar o processo pelo qual
as instituies surgem ou se modificam.
Considerando-se os objetos que elas tm em comum, paradoxal que essas trs escolas de pensamento tenham se desenvolvido de
modo independente, ao menos a julgar pela escassez de referncias
cruzadas na literatura. Em conseqncia, um dos nossos principais cuidados consiste em nos perguntar o que cada uma delas poderia aprender das
outras. Na concluso, formulamos a questo sobre a medida em que seria
possvel sintetizar suas respectivas contribuies.
O INSTITUCIONALISMO HISTRICO
O institucionalismo histrico desenvolveu-se como reao contra
a anlise da vida poltica em termos de grupos e contra o estruturo-funcionalismo, que dominavam a cincia poltica nos anos 60 e 702. Ele
emprestou esses dois mtodos enquanto se empenhava em ultrapass-los.
Seus tericos retinham do enfoque dos grupos a idia de que o conflito entre
grupos rivais pela apropriao de recursos escassos central vida poltica,
mas buscavam melhores explicaes, que permitissem dar conta das situaes polticas nacionais e, em particular, da distribuio desigual do poder e
dos recursos3. Eles encontraram essa explicao no modo como a organizao institucional da comunidade poltica e das estruturas econmicas entram
em conflito, de tal modo que determinados interesses so privilegiados em
detrimento de outros. Nisso eles se inspiraram numa tradio mais antiga da
2 Emprestamos o termo institucionalismo histrico a S. Steinmo et al., Structuring Politics.
Historical Institutionalism in Comparative Analysis. Cambridge University Press, 1992.
3 Aqui, por necessidade, faz-se uma exposio excessivamente sinttica de desenvolvimentos
mltiplos e complexos. Para mais detalhes, ver Ronald Chilcote, Theories of Comparative
Politics. Boulder. Westview, 1981, e J. Bill and R. L. Hardgrave, Jr., Comparative Politics.
Washington. University of America Press, 1981.
NEO-INSTITUCIONALISMO
195
196
NEO-INSTITUCIONALISMO
197
198
NEO-INSTITUCIONALISMO
199
200
Mas os tericos do institucionalismo histrico prestaram ateno sobretudo ao modo como as instituies repartem o poder de maneira desigual
entre os grupos sociais. Assim, ao invs de basear seus cenrios sobre a
liberdade dos indivduos de firmar contratos, eles preferem postular um
mundo onde as instituies conferem a certos grupos ou interesses um
acesso desproporcional ao processo de deciso. Alm disso, ao invs de
investigar em que medida uma situao dada beneficia a todos, eles tendem
a insistir no fato de que certos grupos sociais revelam-se perdedores,
enquanto outros so ganhadores. Sven Steinmo, por exemplo, explica as
diferenas entre pases em matria de poltica fiscal em termos da maneira
como as instituies polticas estruturam as categorias de interesse sociais
mais suscetveis de serem representadas no processo de deciso21. No
domnio da poltica econmica nos Estados Unidos, Margaret Weir
mostrou como a estrutura do sistema poltico favorece a constituio de
certas condies sociais em detrimento de certas outras22.
Os adeptos do institucionalismo histrico tambm vinculam-se
estreitamente a uma concepo particular do desenvolvimento histrico.
Tornaram-se ardentes defensores de uma causalidade social dependente da
trajetria percorrida, path dependent, ao rejeitarem o postulado tradicional
de que as mesmas foras ativas produzem em todo lugar os mesmos resultados em favor de uma concepo segundo a qual essas foras so modificadas pelas propriedades de cada contexto local, propriedades essas herdadas do passado. Como seria de esperar-se, as mais importantes dessas
propriedades so consideradas como de natureza institucional. As instituies aparecem como integrantes relativamente permanentes da paisagem da histria, ao mesmo tempo que um dos principais fatores que
mantm o desenvolvimento histrico sobre um conjunto de trajetos23.
Em conseqncia, os adeptos do institucionalismo histrico tentaram explicar como as instituies produzem esses trajetos, vale dizer,
como elas estruturam a resposta de uma dada nao a novos desafios. Os
primeiros tericos enfatizaram o modo como as capacidades do Estado e
NEO-INSTITUCIONALISMO
201
202
idias ou as crenas. Judith Goldstein, por exemplo, mostra como a estrutura institucional montada para elaborar a poltica comercial dos Estados
Unidos tende a reforar o impacto de certas idias em matria de comrcio
enquanto prejudica outras, e Margaret Weir sustenta que as diferenas
estruturais que distinguem os sistemas polticos britnico e norte-americano contribuem para explicar porque o keynesianismo no tem o mesmo
impacto sobre as polticas levadas a efeito nos dois pases, e porque sua
influncia no teve a mesma durao neles29
NEO-INSTITUCIONALISMO
203
204
NEO-INSTITUCIONALISMO
205
206
nado, no por foras histricas impessoais, mas por um clculo estratgico, e, segundo, que esse clculo fortemente influenciado pelas expectativas do ator relativas ao comportamento provvel dos outros atores. As
instituies estruturam essa interao ao influenciarem a possibilidade e a
seqncia de alternativas na agenda, ou ao oferecerem informaes ou
mecanismos de adoo que reduzem a incerteza no tocante ao comportamento dos outros, ao mesmo tempo que propiciam aos atores ganhos de
troca, o que os incentivar a se dirigirem a certos clculos ou aes precisas. Trata-se de um enfoque calculador clssico para explicar a
influncia das instituies sobre a ao individual.
Por fim, os institucionalistas dessa escola desenvolveram um
enfoque que lhe prpria no tocante explicao da origem das instituies. Em geral eles comeam utilizando a deduo para chegar a uma
classificao estilizada das funes desempenhadas por uma instituio.
Explicam em seguida a existncia da instituio com referncia ao valor
assumido por essas funes aos olhos dos atores influenciados pela instituio. Essa formulao pressupe que os atores criam a instituio de
modo a realizar esse valor, o que os tericos conceituam no mais das vezes
como um ganho obtido pela cooperao. Assim, o processo de criao de
instituies geralmente centrado na noo de acordo voluntrio entre os
atores interessados. Se a instituio est submetida a algum processo de
seleo competitiva, ela desde logo deve sua sobrevivncia ao fato de oferecer mais benefcios aos atores interessados do que as formas institucionais concorrentes45.
Assim, a forma de organizao da empresa se explica por referncia ao modo como ela minimiza os custos de transao, de produo e
de influncia46. Os regulamentos do Congresso norte-americano so explicados em termos dos ganhos obtidos nas trocas entre seus membros. As
disposies constitucionais adotadas na Inglaterra em 1688 so explicadas
com referncia s vantagens que oferecem aos proprietrios. Poderamos
multiplicar os exemplos. H espao para muito debate no interior desse
quadro geral, mas habitualmente os debates tm como foco saber se as
funes desempenhadas pela instituio em causa foram definidas correta45 Como seria de esperar-se, as anlises relativas a legislaturas tendem a enfatizar a importncia do acordo voluntrio, ao passo que as anlises relativas s instituies econmicas insistem mais na seleo competitiva.
46 Veja-se O. Williamson, Markets and Hierachies, citado; P. Milgrom e J. Roberts,
Economics, Organization and Management, citado; dos mesmos autores, Bargaining Costs,
Influence Costs and the Organization of Economic Activity, em J. Alt e K. A. Shepsle (ed.)
Perspectives on Positive Political Economy. Cambridge University Press, 1990, pp. 57-89.
NEO-INSTITUCIONALISMO
207
O INSTITUCIONALISMO SOCIOLGICO
Paralelamente a esses desenvolvimentos da Cincia Poltica,
um neo-institucionalismo desenvolveu-se na Sociologia. Como nas outras
escolas de pensamento, trata-se de debates internos. Entretanto, seus partidrios desenvolveram uma srie de teorias que deveriam ser de considervel interesse para os pesquisadores em Cincia Poltica.
O institucionalismo sociolgico surgiu no quadro da teoria das
organizaes. Esse movimento remonta ao fim dos anos 70, no momento
em que certos socilogos puseram-se a contestar a distino tradicional
entre a esfera do mundo social, vista como o reflexo de uma racionalidade
abstrata de fins e meios (de tipo burocrtico) e as esferas influenciadas por
um conjunto variado de prticas associadas cultura. Desde Max Weber,
numerosos socilogos consideraram as estruturas burocrticas que dominam o mundo moderno, sejam elas ministrios, empresas, escolas, grupos
de interesse etc., como produto de um intenso esforo de elaborao de
estruturas cada vez mais eficazes, destinadas a cumprir tarefas formais ligadas a essas organizaes. Parecia-lhes que a forma organizacional dessas
estruturas era praticamente a mesma, devido racionalidade ou da eficcia
inerentes a elas e necessrias para o cumprimento de suas tarefas48. A cultura lhes parecia algo inteiramente diverso.
Contra essa tendncia, os neo-institucionalismo comearam a
sustentar que muitas das formas e dos procedimentos institucionais utilizados pelas organizaes modernas no eram adotadas simplesmente porque
fossem as mais eficazes tendo em vista as tarefas a cumprir, como implica
a noo de uma racionalidade transcendente. Segundo eles, essas formas
e procedimentos deveriam ser consideradas como prticas culturais, comparveis aos mitos e s cerimnias elaborados por numerosas sociedades.
47 K. Krehbiel, Information and Legislative Organization. Ann Arbor, University of
Michigan Press, 1991; tambm K. A. Shepsle e B. Weingast, Positive Theories of
Congressional Institutions, citado.
48 Para uma apresentao mais desenvolvida, veja-se F. Dobbin, Cultural Models of
Organization. The Social Construction of Rational Organizing Principles, em D. Crane (ed.)
The Sociology of Culture, Oxford, Blackwell, 1994, pp. 117-153.
208
NEO-INSTITUCIONALISMO
209
210
NEO-INSTITUCIONALISMO
211
212
apropriada essa poltica enquanto outras pareciam ilegtimas aos olhos das
autoridades nacionais63.
A questo fundamental, nessa tica, evidentemente a de saber o
que confere legitimidade a certos arranjos institucionais antes do que a outros. Em ltima anlise, essa questo conduz a uma reflexo sobre as fontes
da autoridade cultural. Em Sociologia, certos institucionalistas enfatizam o
fato de que a expanso do papel regulador do Estado moderno impe, pela
via da autoridade, numerosas prticas s organizaes. Outros salientam que
a crescente profissionalizao de numerosas esferas de atividade engendra
comunidades profissionais dotadas de uma autoridade cultural suficiente
para impor a seus membros certas normas ou certas prticas64. Em outros
casos, prticas institucionais comuns so tidas como nascendo de um processo de discusso mais interpretativo entre os atores de uma dada rede (relativo a problemas comuns, sua interpretao e sua soluo), que se d em diversos foros, desde a escola de gesto at o colquio internacional. Intercmbios
desse tipo so vistos como oferecendo aos atores esquemas interpretativos
comuns, que concretizam a intuio das prticas institucionais apropriadas,
as quais so em seguida amplamente difundidas. Nesse caso, as dimenses
interativa e criativa do processo pelo qual as instituies so socialmente
constitudas aparecem com nitidez65. Afirmam alguns que mesmo possvel
observar esses processos em escala transnacional, na qual os conceitos habituais da modernidade conferem um certo grau de autoridade s prticas dos
estados mais desenvolvidos, e onde os intercmbios que ocorrem sob a
gide dos regimes internacionais encorajam acordos que difundem prticas
comuns alm das fronteiras nacionais66.
OS INSTITUCIONALISMOS COMPARADOS
Nas suas mltiplas variantes, os neo-institucionalismos fazem
progredir de maneira significativa nossa compreenso do mundo poltico.
63 Y. Soysal, Limits of Citizenship, citado.
64 Veja-se P. J. DiMaggio e W. W. Powell, The Iron Cage Revisited: Institutional
Isomorphism and Collective Rationality, e W. W. Powell, Expanding the Scope os
Institutional Analysis, em Powell e DiMaggio, The NewInstitutionalism, citado, cap. 3 e 8.
65 Sobre esse ponto somos devedores da anlise penetrante desenvolvida por J. L. Campbell
em Recent Trends in Institutional Analysis, p. 11.
66 Veja-se J. W. Meyer et al., Ontology and Rationalization; J. W. Meyer, Rationalized
Environments; D. Strang e J. W. Meyer, Institutional Conditions for Diffusion, em Scott e
Meyer, Institutionalized Environments, citado, cap. 1, 2 e 5.
NEO-INSTITUCIONALISMO
213
214
NEO-INSTITUCIONALISMO
215
216
NEO-INSTITUCIONALISMO
217
218
219
NEO-INSTITUCIONALISMO
Se na tica da escolha racional a origem das instituies apresentada de modo sobretudo dedutivo, no caso do institucionalismo histrico
parece predominar a induo. Em geral, os tericos dessa escola mergulham
nos arquivos histricos na busca de indcios das razes pelas quais os atores
histricos se comportaram como o fizeram. Essa insistncia neo-weberiana
no significado atribudo pelos atores histricos s suas prprias aes aumenta consideravelmente o realismo das anlises produzidas por esses tericos,
e lhes permite escolher entre explicaes rivais quando o clculo dedutivo
ligado ao postulado de atores racionais resulta em mais do que uma situao
de equilbrio. Em conseqncia, eles provocaram revises no raro agudas
da nossa compreenso habitual da origem de certas instituies, como por
exemplo o corporativismo sueco83. Mas essa insistncia na induo uma
fraqueza tanto quanto uma fora: os institucionalismo que adotam um
enfoque histrico dedicaram menos tempo do que outros pesquisadores a
reunir seus resultados em teorias sistemticas relativas aos processos gerais
envolvidos na criao e na mudana institucionais.
* *
Em resumo, a cincia poltica encontra-se hoje diante de, no
um s, mas trs neo-institucionalismos. Surpreende, ademais, quanto
essas escolas de pensamento permaneceram fechadas. Cada uma passou o
tempo afinando seu prprio paradigma. Como avanar? Numerosos
autores preconizam a adoo de um s desses enfoques em detrimento dos
outros. O presente artigo busca sugerir que tempo de intensificar os intercmbios entre essas diferentes escolas. No mnimo, sugerimos que um melhor conhecimento recproco permitiria aos praticantes de cada uma delas
perceber melhor as questes subjacentes ao seu prprio paradigma.
Pode-se ir mais longe? Poderia cada uma dessas escolas
emprestar das outras algumas das suas intuies? Seria uma tentativa necessariamente limitada. No nvel altamente terico dos primeiros princpios, os representantes extremos de cada escola adota posies radicalmente diferentes sobre questes to fundamentais como a de saber se
admissvel tratar a identidade dos atores em termos endgenos para uma
anlise institucional, ou se cabe postular a existncia de algo como uma
ao racional ou estratgica homognea seja qual for o contexto cultural.
83 Veja-se P. Swenson, Bringing Capital Back In or Social Democracy Reconsidered. World
Politics, 43, 1991, 4, pp. 513-544, e B. Rothstein, Explaining Swedish Corporatism: the
Formative Moment. Scandinavian Political Studies, 14, 1991, 2, pp. 149-171.
220
NEO-INSTITUCIONALISMO
221
co suscetvel de estar circunscrito por um sentimento culturalmente apropriado do que apropriado fazer.
Um certo nmero de tericos j comearam a integrar noes
estratgicas e culturalistas nas suas anlises, tornando tais snteses muito promissoras. Assim, numa anlise de resto conforme teoria da escolha racional,
David Kreps, ao estudar o modo como as organizaes absorvem e regulam os
comportamentos dos seus empregados, amplia seu tratamento do tema de
maneira a englobar a cultura organizacional, definida como um conjunto de
modelos de ao coletivos. Afirma ele que tais culturas podem agilizar eficazmente os mecanismos tradicionais de observao e de regulao de que dispe uma organizao, em particular quando ela no tem condies para definir
imediatamente os comportamentos apropriados a todas as eventualidades85.
Outros pesquisadores da escola da escolha racional comearam
a integrar nos seus trabalhos a cultura ou as crenas para explicar
porque os atores se orientam para uma situao dada quando uma anlise
convencional define vrios equilbrios possveis. Geoffrey Garrett e Barry
Weingast, por exemplo, afirmam que as normas ou as idias beneficiadas
por um ambiente institucional dado fornecem amide os pontos locais que
permitiro aos atores racionais convergirem em direo de um nico dos
diversos equilbrios possveis86. Numa anlise particularmente sugestiva
dos jogos com equilbrios mltiplos, Fritz Scharpf mostra como o comportamento pode ser determinado simultaneamente por regras de deciso
que representam os incentivos que as instituies podem propor aos atores
considerados como calculadores racionais, e pelos estilos de deciso
desses atores, pelo que se pode compreender as crenas relativas aos comportamentos apropriados que constituem o objeto das anlises culturalistas.
Para tomar ujm nico exemplo, esses estilos podem determinar se o ator
atribui um maior valor aos ganhos absolutos ou relativos quando a matriz
de ganhos impe escolher entre eles87. Da mesma maneira. R. Bates e B.
85 Veja-se D. Kreps, Corporate Culture and Economic Theory, em Alt e Shepsle,
Perspectives on Positive Political Economy, citado [nota 46], pp.90-143.
86 Veja-se G. Garrett e B. Weingast, Ideas, Interests and Institutions: Constructing the
European Comunitys Internal Market, em J. Goldstein e R. Keohane (ed.) Ideas and
Foreign Policy. Ithaca, Cornell University Press, 1993, pp. 173-206. Tambm S. Krasner,
Global Communication and National Power, citado.
87 Veja-se P. Scharpf, Decision Rules, Decision Styles and Policy Choice. Journal of
Theoretical Politics, 1, 1989, 2, pp. 149-176. Encontramos quase a mesma tese defendida por
Robert Putnam, quando afirma que as regies da Itlia que tm um passado rico de experincia de associao coletiva mesmo aps sculos constituem um terreno melhor para esforos
coletivos do que as regies desprovidas dessa experincia. Veja-se R. Putnam, Making
Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy. Princeton University Press, 1993.
222
NEO-INSTITUCIONALISMO
223
RESUMOS/ABSTRACTS