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Resumo: O que so Finanas Pblicas ? por Geraldo S. Oliveira

Resumo de Finanas Pblicas

Assunto:

O QUE SO
FINANAS PBLICAS ?

Autor:

GERALDO S. OLIVEIRA

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Resumo: O que so Finanas Pblicas ? por Geraldo S. Oliveira

FINANAS PBLICAS
INTRODUO: O que so Finanas Pblicas?
Essa questo pode parecer meio despropositada ou mesmo pretensiosa, tal a freqncia
com que os temas relacionados ao Setor Pblico so tratados no debate econmico
cotidiano no Brasil. Afinal, recorrente a referncia extensa participao estatal na
vida econmica (o que convencionalmente localizado por outro rtulo, a estatizao),
ou o generalizado questionamento de uma das mais relevantes manifestaes da
atividade governamental na sociedade: sua capacidade de estabelecer a poltica
econmica. Tambm nos damos conta do Setor Pblico em ocorrncias mais setoriais.
Enfim, nos damos conta de que os problemas econmicos do Setor Pblico so uma
parte do dia-a-dia da nossa sociedade e os reconhecemos com grande familiaridade.
Todavia, do ponto de vista da Economia, o campo analtico do Setor Pblico
subespecificado e, ao longo do tempo, passou a exibir srias deformaes que, s mais
recentemente (e, portanto, com atraso), vm sendo corrigidas. Esta uma constatao
paradoxal, de vez que seria de esperar que o desenvolvimento cientfico caminhasse com
igual vigor e direo que a complexidade das sociedades do mundo real.
Possivelmente, uma razo para esse descompasso est no apego da Economia e dos
economistas aos processos de mercado. Este no o lugar apropriado para inquirir as
razes desse apego, porm certo que isso acabou por gerar uma conseqncia
metodolgica que, hoje, amplamente reconhecida como perniciosa para o
desenvolvimento da Economia do Setor Pblico: que a operao dos sistemas polticos
pode ser aproximada no campo analtico pelo mesmo ngulo sob o qual so tratados os
sistemas econmicos. Um subproduto dessa percepo a resistncia em aceitar que a
motivao econmica do comportamento poltico decorre de razes intrnsecas ao prprio
sistema poltico, e no de razes reflexas do funcionamento do mercado.
Essa Economia do Setor Pblico representa uma tentativa de fechar a anlise dos
sistemas de interao social. Nesse aspecto, ela pode ser comparada e contrastada com
o familiar sistema aberto analisado na teoria econmica tradicional, sendo este ltimo
uma teoria altamente desenvolvida da interao de mercado. Contudo, alm dos limites
do comportamento de mercado, a anlise deixada aberta. (...) Os indivduos se
comportam em interaes de mercado, em interaes poltico-governamentais e em
outros arranjos. O fechamento do sistema comportamental, como eu estou utilizando o
termo, significa apenas que a anlise deve ser estendida s aes das pessoas em suas
diferentes capacidades [Buchanan (1972, p.11)].
Nesse sentido, percebe-se quo limitadas podem ser as tentativas de desenvolver uma
anlise de Governo de reflexes indiretas sobre os processos de mercado. Como, por
exemplo, nas habituais elaboraes sobre as falhas de mercado. De fato, tem sido
sombra da anatomia das falhas de mercado que boa parte do raciocnio terico sobre o
Setor Pblico foi sendo tradicionalmente construdo. No plano normativo, isso tem

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provocado o que se costuma chamar efeito gangorra: a toda falha de mercado

corresponde uma virtude governamental, e vice-versa.
Porm essa viso de que necessrio diferenciar as operaes prprias de Governo,
daquelas prprias de agentes privados [Downs (1957, p. 135)] encontra ilustres
patrocinadores, em pocas mais recuadas. Assim, por exemplo, K. Wicksell tem sido
amplamente creditada uma tentativa de anlise pioneira na interao poltico-econmica.
Igualmente, tratadistas italianos das finanas pblicas (v. g., De Viti de Marco, Puviani),
tambm na segunda metade do sculo passado, podem ser considerados pioneiros na
considerao do fator poltico na teoria fiscal [o leitor muito apreciar a leitura de A
Tradio Italiana na Teoria Fiscal, em [Buchanan (1960)].
Desse modo, a Economia do Setor Pblico, sem dispensar analogias com a Economia de
mercado, incorpora explicitamente o papel desempenhado pelos processos polticos no
comportamento dos indivduos na sociedade. No apenas os papis desempenhados
pelos tradicionais agentes de deciso do modelo econmico se ampliam (como no caso
dos indivduos que so simultaneamente consumidores e eleitores), mas tambm criamse novos agentes de deciso: o poltico, o burocrata, o membro do grupo de interesse,
entre outros.
Finalmente, segundo R. Musgrave, um dos tericos mais conhecidos da matria,
Finanas Pblicas a terminologia que tem sido tradicionalmente aplicada ao conjunto
de problemas da poltica econmica que envolvem o uso de medidas de tributao e de
dispndios pblicos. Esta expresso no muito adequada, j que os problemas bsicos
no so financeiros, mas tratam do uso dos recursos econmicos, da distribuio da
renda e do nvel de emprego. Ainda que a poltica oramentria seja uma parcela
importante deste tema to amplo, dificilmente ela poderia reivindicar uma participao
exclusiva.

1. OS PRINCPIOS TERICOS DA TRIBUTAO

Mesmo antes de Adam Smith, economistas e filsofos sociais preocupavam-se com a
eqidade fiscal. Seus pensamentos geraram duas teorias bsicas: a dos benefcios
recebidos e a da capacidade de pagamento. A teoria dos benefcios foi a primeira a ser
desenvolvida e utilizada extensivamente. Com o advento do marginalismo especificamente a utilidade marginal aplicada na determinao do valor e preo o princpio da
capacidade de pagamento evoluiu consideravelmente.
Boa parcela do nexo desses princpios devida ao prprio Adam Smith que, em A
Riqueza das Naes (1776), estabeleceu que os cidados de qualquer Estado devem
contribuir para o suporte do Governo, tanto quanto possvel, na proporo de sua
capacidade, ou seja, da renda que usufruem sob a proteo do Estado.
Essa passagem reflete os dois pensamentos histricos a respeito da eqidade tributria.
Smith, primeiramente, afirma que os cidados devem pagar de acordo com sua
capacidade: esta proposio desenvolvida no princpio da capacidade de pagamento.
A segunda proposio na proporo da renda que usufruem sob a proteo do
Estado implica que os cidados devem ser tributados com base nos benefcios que

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derivam das aes governamentais. Essa a essncia do princpio tributrio do

benefcio.
Smith reconheceu, tambm, o princpio da progressividade na tributao. Na mesma obra,
estipula que no irrazovel que os ricos devam contribuir para a despesa pblica, no
apenas na proporo de suas rendas, mas em algo mais do que essa proporo.
Esses trs princpios benefcio, capacidade e progressividade fornecem as bases para
as discusses correntes da eqidade fiscal.

1.1.

O PRINCPIO DO BENEFCIO

Sob esse princpio, os impostos so vistos com preos que os cidados pagam pelas
mercadorias e servios que adquirem atravs de seus governos, presumivelmente
cobrados de acordo com os benefcios individuais direta e indiretamente recebidos.
Vincula a desvantagem do tributo vantagem do gasto pblico. O tributo que melhor
espelha esse princpio a Contribuio de Melhoria, na qual o cidado contribui em
funo do benefcio que obteve na valorizao de seu imvel decorrente de obra pblica.
Esse enfoque admite, modernamente, algumas interpretaes. Ser til discuti-las.
a) Benefcios Totais
A primeira delas estabelece que os impostos a pagar devem equivaler aos benefcios
totais que o indivduo recebe dos gastos pblicos. Essa interpretao claramente
errnea. evidente que os benefcios totais dos servios pblicos so sempre maiores
que os custos desses servios, da mesma forma que o valor total de um produto de
mercado sempre superior ao seu custo total. Negar isso negar a possibilidade da
criao de valor. Se o valor do produto final fosse sempre equivalente ao valor de seus
insumos, no haveria como criar valor lquido. H um excedente de valor no bem pblico,
como h no bem privado. H um excedente do contribuinte, como h um excedente do
consumidor.
b) Benefcios Proporcionais
Uma segunda interpretao do princpio estipula que a carga tributria deve ser
distribuda proporcionalmente ao benefcio total recebido. Ressalta que a contribuio no
precisa ser igual aos benefcios totais recebidos, mas apenas proporcional a eles. Isso
significa que o excedente do contribuinte deve ser distribudo de forma equivalente s
diversas contribuies.
c) Benefcios Marginais
A terceira interpretao mais adequada do ponto de vista analtico. Estabelece que os
impostos devem ser distribudos com base nos benefcios marginais ou incrementos
recebidos. Colocado dessa forma, o critrio do benefcio torna-se anlogo ao critrio do
preo na economia. Nos mercados, o preo sempre equivalente utilidade marginal do
bem. O tributo a ser pago deve equivaler avaliao feita pelo cidado da utilidade
marginal do servio pblico a ele prestado. A receita assim gerada forneceria uma medida
da utilidade do servio pblico e graduaria sua oferta.

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d) Operacionalizao do Princpio do Benefcio

Ainda que defensvel do ponto de vista lgico, no existem critrios precisos e meios
prticos que permitam operacionalizar o princpio do benefcio. H uma limitao
insupervel para sua medio: a produo pblica no sujeita lei do preo. O bem
pblico encontra-se disponvel como um todo. Quando um produto livremente acessado
e indivisvel, como nos servios de justia, segurana, defesa, despoluio e melhoria da
sade pblica, no existem formas possveis para a determinao das quantidades
consumidas e respectivos ndices de utilidade desfrutada.
Caso isso fosse possvel, o dilema seria outro: cidados com iguais montantes de
consumo pagariam iguais valores de impostos, da mesma forma que para o mesmo
nmero de cartas postadas pagam a mesma tarifa. Independentemente de sua condio
social, todos teriam de pagar idnticas mensalidades pela escola primria e secundria. O
conflito com certos valores sociais que esse exemplo desperta imediato: o bem-estar
significa, em ltima instncia, igualdade de oportunidades, o que, em sociedades de
mercado, pressupe alguma aproximao das rendas disponveis. Toda ao
redistributiva - tributria e de gastos - seria automaticamente descartada.
Seriam igualmente descartadas as polticas de estabilizao da economia que, como ser
oportunamente visto, passa pela gerao de supervits oramentrios, ou seja,
arrecadaes superiores aos gastos (contribuies superiores aos benefcios) ou dficits
oramentrios, ou seja, gastos superiores s arrecadaes (benefcios superiores
arrecadao).
Em resumo, a aplicao do enfoque do benefcio questo da tributao, ainda que
teoricamente defensvel, esbarra na impossibilidade de mensurao dos benefcios via
preo, aliada ao aspecto de que sua eventual aplicao, ainda que pudesse trazer
benefcios alocativos, inibia a prtica das polticas fiscais redistributivas e estabilizadoras.

1.2.

O PRINCPIO DA CAPACIDADE DE PAGAMENTO

O princpio da capacidade de pagamento parte da posio de que a abordagem do

benefcio irrelevante. Independentemente da utilidade dos servios pblicos para as
pessoas, estas devem contribuir na proporo de sua capacidade para tal. Como essa
capacidade medida?
Nas modernas economias, os impostos so pagos em dinheiro, em vez de em espcie, o
que torna a renda a medida usual da capacidade de pagamento. Por esse critrio, quanto
maior a renda do contribuinte, maior sua capacidade de pagar impostos. A surge outra
pergunta: qual renda deve ser tomada para base de clculo - a renda bruta ou a renda
subtrada de certas despesas essenciais, a renda lquida? A resposta adotada a da
renda lquida. As margens de iseno so compatveis com a proposio de que h um
mnimo exigido pelas unidades familiares para sua subsistncia e reproduo e que os
gastos realizados nesse nvel no atestam capacidade de pagamento.

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Um segundo indicador, que no a renda, pode ser utilizado como medida de capacidade
de pagamento. Trata-se da riqueza. Entende-se que um proprietrio de substancial
conjunto de ativos est, de alguma forma, mais capacitado para pagar impostos do que os
no-proprietrios. Os ativos, porm, podem estar numa forma que no gere renda, e a
exigncia da contribuio fiscal pode implicar a necessidade de sua venda. Caso isso
ocorra, a validade indicativa da riqueza pode ser questionada. A aplicao do imposto
pode criar dificuldades financeiras especialmente para os idosos, cujos ativos acumulados
refletem mais a renda passada que a renda presente.
Os gastos de consumo de um indivduo ou unidade familiar constituem o terceiro
indicativo de capacidade de pagamento. Sabendo-se que o consumo funo estvel da
renda (Renda = Consumo + Poupana), tem-se, no seu exerccio, uma medida indireta do
prprio nvel da renda a ser considerado. claro, tambm, que a poupana parte da
categoria riqueza.
Na verdade, qualquer que seja o imposto e o nome dado a ele, ir ele incidir,
necessariamente, sobre a renda, riqueza e consumo.

1.3.

CAPACIDADE DE PAGAMENTO E EQIDADE

O princpio de capacidade de pagamento sugere que os contribuintes devem arcar com

cargas fiscais que representem igual sacrifcio de bem-estar, interpretado pelas perdas de
satisfao no setor privado. Esse objetivo pode ser mais bem descrito pelas noes de
eqidade horizontal e eqidade vertical.
A eqidade horizontal um dos princpios ortodoxos da tributao exige que se d
igual tratamento para iguais. Os contribuintes com a mesma capacidade de pagamento
devem arcar com o mesmo nus fiscal.
A origem e a aceitao desse princpio, nas sociedades democrticas, no so difceis de
atender. Fluem da idia da igualdade dos indivduos perante a lei e da conseqente
necessidade de preveno contra procedimentos arbitrrios do Poder Pblico em relao
a indivduos particulares.
A eqidade vertical exige que seja dado desigual tratamento para desiguais.
Normalmente isto significa que os cidados com maior renda devam pagar mais impostos
que os com menor renda.
As noes de que a eqidade exige igual sacrifcio para todos e de que a igualdade de
sacrifcio exige que se cobrem mais impostos dos ricos so distintas. A noo do igual
sacrifcio decorre de um julgamento tico, enquanto a idia de mais impostos para os
ricos se apia na crena de que a renda sujeita lei da utilidade marginal decrescente e
que sua utilidade comparvel entre pessoas. Essa crena generalizada, mas - como j
vimos - no pode ser provada verdadeira.