Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
indice
8
10
16
32
60
76
99
116
134
prefacio
DAWID BARTELT
Doutor em Histria pela Freie Universitt Berlin
e Diretor da Fundao Heinrich Bll no Brasil.
Mas possvel constatar grandes conquistas e avanos inegveis da gesto Lula. O pas
hoje outro, e os textos aqui reunidos fazem jus a isso. Mas o pas tambm continua sendo
igual, em muitos aspectos. Raramente a autopercepo de um governo combina com as
observaes empricas. Isto porque o governo alimentou muitos programas de distribuio
de renda e benefcios, mas pouco tocou nas estruturas responsveis pela manuteno e
reproduo das desigualdades e dficits, seja na rea da segurana pblica, no combate
pobreza ou na garantia e implementao dos direitos. As anlises reunidas nesta publicao
demonstram que em muitos aspectos e setores, a poltica de governo encabeada por Lula
no foi to indita assim e nem sempre significou um avano, como fica demonstrado,
entre outros exemplos, no caso da reforma agrria ou dos direitos humanos na poltica
externa brasileira. Talvez nunca na histria da democracia brasileira um governo resolveu
posicionar-se internacionalmente de forma to vergonhosa, abstendo-se em votaes no
Conselho de Direitos Humanos da ONU sobre violaes flagrantes e endmicas de direitos
humanos na Coria de Norte e na Repblica Democrtica do Congo, entre outros, ou
qualificando presos polticos em Cuba como criminosos. Ainda, a maneira do presidente
de governar de forma imediata, estabelecendo uma relao direta e quase-pessoal
tambm mtica entre o governante e o povo, tem antecedentes na histria brasileira.
Esta publicao no pretende empreender um balano da poltica do governo Lula, mas
das polticas que a Fundao Heinrich Bll considera chaves e nas quais atua no Brasil.
Analisa as polticas sempre pela perspectiva dos direitos, da justia social e ambiental, que
so, mais que nunca, indissociveis. E se devidamente reconhecemos que o pas emergiu
e deu um salto para a modernidade, devemos dizer tambm que o governo Lula falhou
em perceber alguns sinais importantssimos para os tempos de hoje. A mensagem de que
produzir mais, distribuir bolsas populares para que mais pessoas consumam mais, e
que isso ir retirar a populao da pobreza e levar o pas ao futuro, errnea e perigosa.
So os mais pobres que mais sentem os efeitos imediatos e de longo prazo das degradaes
ambientais e das mudanas climticas. Executar mega-projetos devastadores, investir na
energia nuclear - de custos e riscos absurdos -, legalizar o cultivo de transgnicos, tudo
em nome do desenvolvimento, o contrrio de uma poltica sustentvel digna de nome.
Uma mudana simblica, portanto, por si s no sustentvel em relao a uma mudana
material da poltica. A ruptura com a poltica tradicional aconteceu, mas parece que foi mais
simblica do que real. Empurrar o carro do Brasil na velha estrada do desenvolvimentismo e
ignorar as urgncias da proteo ambiental e climtica provocar acidente certo.
introducao
MARILENE DE PAULA
Mestre em Bens Culturais e Projetos Sociais,
Coordenadora da rea de Direitos Humanos
da Fundao Heinrich Bll.
alimentos. Produzir agrocombustveis tem contribudo para a subida de preos dos alimentos
e uma corrida das transnacionais para compra de terra em pases subdesenvolvidos,
num fenmeno chamado land grabbing1. Assim ratificou-se interesses do grande
empresariado industrial e do agronegcio brasileiro, nem sempre condizentes com o
princpio dos direitos e da sustentabilidade ambiental.
A crescente viso de que os problemas ambientais podem e devem ser resolvidos
somente via mercado traz algumas preocupaes, principalmente se pensarmos que muitas
vezes as empresas utilizam-se de um discurso scio-ambiental, que na verdade adoa
prticas predatrias aos recursos naturais e prejuzos para as populaes que vivem nessas
regies, em especial indgenas, ribeirinhos e quilombolas.
Marijane Lisboa, uma de nossas autoras, aponta em seu artigo que os projetos na
rea ambiental explicitaram a concepo de desenvolvimento imposta por esse governo.
A autora observa que sob o governo Lula foram permitidos os cultivos de transgnicos no
pas, retomados o programa nuclear e a transposio do Rio So Francisco, entraram na
agenda do Ministrio de Minas e Energia os projetos de construo das hidreltricas do Rio
Madeira, voltou pauta do Congresso, sob os auspcios da bancada ruralista, a discusso
sobre o novo Cdigo Floresta, que reduz as reas de proteo ambiental na Amaznia.
A lgica de perpetuao no poder que subjaz em todo partido dificultou a construo de
uma base poltica comprometida com os valores historicamente apregoados pelo PT, o que
gerou alianas com setores oligrquicos da poltica brasileira e partidos minoritrios, nos
quais a ideia de um desenvolvimento sustentvel estava fora do horizonte poltico-estratgico.
Os embates com ONGs e movimentos ambientalistas tambm foram a tnica nessa rea,
o que segundo a autora fortaleceu respostas alternativas no campo das mudanas climticas
e na poltica de energia do pas.
Para muitos, os principais ganhos das polticas empreendidas pelo governo Lula esto no
campo social. Depois de um perodo de estagnao profunda, a partir de 2001 os ndices
das desigualdades sociais, historicamente o maior problema do Brasil, se modificaram
favoravelmente e numa velocidade surpreendente. Essas melhorias iniciaram-se com a
estabilizao da moeda, no Plano Real em 1994, o fim do ciclo inflacionrio, o aumento da
escolaridade dos brasileiros, iniciada com a ampliao do acesso ao ensino bsico desde
a dcada de 1990 e se fortaleceram com o posterior crescimento econmico. As maiores
contribuies do Governo Lula foram os aumentos significativos no salrio mnimo, principalmente no segundo mandato, gerando ganhos maiores para os assistidos da previdncia
social e polticas pblicas focalizadas para segmentos desfavorecidos. A combinao de
todos esses fatores mudou o perfil do trabalhador e gerou um ciclo virtuoso de crescimento
da renda proveniente do trabalho, determinando a reduo das desigualdades sociais.
1. Mais informaes em http://farmlandgrab.org/ e http://www.stwr.org/food-security-agriculture/
Desde 2001 o ndice de Gini2 da renda do brasileiro caiu de 0, 594 para 0, 539, o que comprova os dados de que a renda dos 10% mais pobres cresceu de 2001 a 2009 a um ritmo
anual de 7,2%, enquanto que a dos 10% mais ricos apenas 1,4%. O crescimento da classe
C, uma classe mdia popular foi talvez um dos maiores fenmenos dos ltimos anos.
Hoje a classe C, entendida como aqueles que ganham entre R$ 1.115,00 a R$ 4.807,003,
representa 50,5% da populao, com 93 milhes de pessoas, cujo poder de compra supera
as classes A e B. O IPEA4 projeta que, em 2016, o pas ter superado a misria extrema
e reduzido a 4% a taxa nacional de pobreza absoluta. Objetivamente isso significou que
de 2003 a 2009, cerca de 29 milhes de pessoas saram da pobreza, representada pelas
classes D e E, e ingressaram na classe C.
Apesar dessas mudanas substanciais, atingir o nvel de pas desenvolvido ainda
est longe de ser alcanado. E quando analisamos os dados da PNAD por sexo e/ou
raa, encontramos desigualdades gritantes entre homens e mulheres, negros e brancos.
No ranking do Frum Econmico Mundial5, que mede a igualdade de gnero em 134 pases,
o Brasil em 2006 era o 67 e em 2009 passou para 85, caindo 18 posies.
A superao das desigualdades de gnero e raa foram compromissos desse governo,
reafirmados durante a posse dos novos ministros. Para atender s demandas desses
segmentos o governo Lula criou a Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM), a Secretaria
de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR) e a Secretaria Especial de Direitos
Humanos (SDH)6, todas com status de ministrio, responsveis por articular e fomentar
polticas nas respectivas reas. Juntas as trs secretarias investiram R$ 1,09 bilho no
perodo de 2003 a 20107. Claro que polticas nessas reas no foram feitas apenas por
esses rgos, porm pouco se compararmos s demandas.
Trs dos artigos da publicao analisam essa questo, ou seja, as polticas focais promovidas pelo governo Lula para a igualdade de gnero, para as minorias raciais e para o
respeito aos direitos humanos.
2. O ndice de Gini varia de zero a um, quanto mais prximo de zero mais igualdade.
3. Os estudos da FGV entendem a classe C como aquela com rendimentos que variam de R$ 1.115,00 a R$ 4.807,00,
a classe D de R$ 804,00 a R$ 1.114,00 e a classe E com at R$ 803,00. O IBGE classifica de forma diferente, tendo a
Classe C rendimentos medidos em salrios mnimos que vo de 3 a 8 (R$ 1.620,00 a R$ 4.320,00).
4. IPEA. Comunicado do Ipea n 58 - Dimenso, evoluo e projeo da pobreza por regio e por estado no Brasil, 2010.
5. O estudo do Frum Econmico Mundial analisa vrios dados, como expectativa de vida, horas de trabalho de homens
e mulheres, taxas de fertilidade e mortalidade materna, taxas de desemprego de homens e mulheres, a existncia ou
no de legislao que pune a violncia contra a mulher, taxas de alfabetizao etc. World Economic Forum. The Global
Gender Gap Report 2010. Geneva, 2010.
6. Na verdade a Secretaria de Direitos Humanos j existia no governo anterior, porm sem status de ministrio.
No governo Lula seu oramento foi incrementado, com gasto de R$ 656 milhes durante o perodo analisado.
7. Dados disponveis http://www.inesc.org.br/biblioteca/textos-e-manifestos/Gastos%20para%20direitos%20aumentam
%20durante%20governo%20Lula.pdf, acessado em 25/10/2010.
Mas os desafios dessa agenda internacional tambm podem ser analisados a partir de outro
ngulo: o respeito e promoo dos Direitos Humanos. Para Camila Asano e Lucia Nader,
o ponto alto da atuao do Brasil em nvel internacional foi sem dvida a promoo do
engajamento da comunidade internacional na luta contra a pobreza e a fome no mundo.
O Programa Fome Zero tornou-se referncia de aes de transferncia de renda e foi
replicado ou estudado em muitos pases da frica, Amrica Latina e Caribe. Porm,
seu posicionamento no Conselho de Direitos Humanos da ONU foi em alguns casos bastante
questionvel e ambguo, como nas votaes quanto s violaes na Coria do Norte, Sri
Lanka e Repblica do Congo. Para as autoras, o conceito de no-interferncia em alguns
casos foi colocado acima de princpios bsicos da dignidade humana. Na busca por expandir suas relaes internacionais, o Brasil tambm a fez junto a governos ditatoriais que
utilizaram-se do capital poltico internacional do governo brasileiro e da figura do presidente
Lula para se fortalecerem e ganharem visibilidade.
A poltica externa brasileira tambm refletiu suas escolhas econmicas. As propostas
de transio para uma economia de baixo carbono, com diversidade da matriz energtica
no foram incorporadas de forma consistente; as polticas de fortalecimento da agricultura
familiar e camponesa tambm foram insuficientes. Pragmaticamente, no entanto, o Brasil
foi um dos primeiros pases a superar a crise econmica global de 2008, se consolidando
como a 8 economia do mundo.
As escolhas da poltica econmica so analisadas no artigo de Lauro Mattei e Luis Felipe
Magalhes. Os autores refletem sobre a instabilidade e vulnerabilidade da economia brasileira
provocadas pelo capital financeiro, aps sua expanso sem precedentes no governo FHC
e com a qual esse governo teve de lidar em seu percurso inicial. Nesse sentido so
analisados os resultados obtidos dos principais instrumentos econmicos utilizados, como
a elevada taxa de juros, o arrocho fiscal para supervit primrio e o controle inflacionrio,
alm de seus impactos em relao ao crescimento econmico, gerao de emprego e
distribuio de renda. Tambm so mencionados alguns desafios para o prximo perodo,
destacando-se a necessidade urgente de uma reduo mais expressiva das taxas de juros.
Esperamos, assim, que esse trabalho possa traduzir as pautas sociais e polticas
relevantes desse perodo, sendo instrumento para reflexo sobre um perodo bastante
importante para a sociedade brasileira.
No poderamos tambm deixar de agradecer a todos os autores e autoras pela colaborao e empenho.
Maro de 2011
BALANcO
DA POLiTICA
AMBIENTAL
DO GOVERNO
LULA:
GRANDES E
DURADOUROS
IMPACTOS
MARIJANE VIEIRA LISBOA
Doutora em Cincias Sociais, Professora
da PUC-SP e Relatora para Direito Humano
Ambiental da Plataforma Dhesca.
COMEANDO MAL
uando Lula finalmente foi eleito, em fins de 2002, tudo parecia indicar que seu
governo se constituiria em um marco da histria ambiental do pas. Marina Silva,
personagem carismtica da luta dos seringueiros chefiada por Chico Mendes assumira o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e convidara para vrios cargos importantes
no Ministrio, ativistas originrios dos movimentos ambientalistas, contando, alm disso,
com amplo apoio dos movimentos scio-ambientais de base, desde organizaes indgenas
at o MST e os sindicatos.
Mas as iluses no duraram muito. Nem sequer houve tempo para o Ministrio concluir
o seu planejamento interno ou completar as nomeaes e j a crise dos pneus usados,
importados do Uruguai, estourava na mdia. Preocupados em fortalecer as relaes
entre os pases do Mercosul, a Casa Civil e o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE)
publicaram decreto isentando o Uruguai de pagar taxa obrigatria para a importao de
seus pneus recauchutados1. O descarte de pneus usados, no entanto, sempre foi um
problema ambiental. Sua combusto em fornos de cimento ou outros procedimentos que
impliquem em queima liberam substncias txicas perigosas, e seu descarte no meio
ambiente traz consigo riscos de incndios involuntrios e proliferao de insetos e vetores
de doenas. Por essas razes, o Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA),
aprovara resoluo proibindo a importao de pneus usados, reciclados ou recauchutados. O Uruguai, no qual fora construda uma fbrica para recauchutar pneus usados
vindos da Europa, recorreu contra a deciso no tribunal de arbitragem do Mercosul
ainda antes do governo Lula, alegando que a resoluo brasileira ocorrera posteriormente ao seu investimento na unidade de processamento e, portanto, o prejudicava.
Embora tenha ganhado, restava a taxa de importao sobre produtos usados, estabelecida pelo Ministrio da Fazenda. Foi essa a taxa que a Casa Civil e o MRE suspenderam,
gerando imediatamente uma enxurrada de crticas na mdia. O MMA ficou em uma saia
extremamente justa, pois no podia atacar de frente a deciso do governo brasileiro,
embora tampouco pudesse apoi-la.
A crise seguinte, tambm logo nos primeiros meses do governo, teve como causa a
proximidade do perodo de colheita da safra de soja transgnica plantada ilegalmente
no Rio Grande do Sul. Uma comisso foi formada s pressas, sob a gide da Casa Civil,
incluindo diversos ministrios MMA, MAPA, MC&T, MIDIC, MJ, MDA - para encontrar
uma soluo para a crise. De incio, parecia que se buscava uma soluo negociada,
1. Marta Salomon. Lula libera importao de pneus usados, Folha On line 13/02/2003, http://www1.folha.uol.com.br/
folha/cotidiano/ult95u68832.shtml
17
pela qual os agricultores ao assinarem um Termo de Ajuste de Conduta (TAC), se comprometeriam a no mais plantar soja transgnica em troca de no serem processados
por sua conduta ilegal e de terem sua safra ilegal colhida e destinada exportao ou
produo de biodisel. Mas, aos poucos, a Casa Civil foi descartando a soluo de
um TAC at convencer o MMA e o MDA os dois nicos ministrios que resistiam
a aceitarem a esdrxula soluo de legalizar a colheita daquela safra de soja transgnica
plantada ilegalmente por meio de uma Medida Provisria2 (MP).
Ainda nos primeiros meses de governo, o staff do MMA foi comunicado da deciso
do Presidente Lula de construir dois canais para transpor gua do Rio So Francisco
para regies mais ridas do Nordeste. As negociaes entre empresas encarregadas do
projeto, Ministrio de Integrao Nacional e MMA j estavam avanadas quando o tema
chegou s reunies oficiais do secretariado do MMA, para espanto de vrios dos seus
membros, que como conhecedores do tema, sabiam que no se combate a seca, e sim
convive-se com ela. Como essa teria sido uma deciso soberana do Presidente Lula,
cabia, nas palavras da Ministra, obedecer e trabalhar para que o projeto de transposio
fosse o melhor possvel ou o menos pior3.
No front energtico tambm se anunciavam as futuras batalhas. O Ministrio de Minas
Energia (MME) pressionava o MMA para indicar quais projetos de hidreltricas seriam
ambientalmente adequados para preencher a demanda dos prximos anos. A lgica da
chantagem funcionava a todo vapor: se no quisssemos energia nuclear, haveramos
que sacrificar alguns rios da Amaznia. Se quisssemos proteger o Xingu, havamos que
conceder o Rio Madeira. Enquanto isso, no Conselho Nacional de Poltica Energtica,
presidido por Dilma Roussef, se publicava portaria para formar uma comisso interministerial encarregada de avaliar a viabilidade econmica de uma terceira central nuclear.
Para bons entendedores, esse intrito dos primeiros meses deveria bastar para entrever
o que seria a poltica ambiental do governo Lula nos anos subsequentes. Mas quelas
alturas, ningum era bom entendedor.
TRANSGNICOS
18
lei para autorizar novos plantios e novas colheitas de soja transgnica. Em troca de aprovar
a verso original da MP, a Casa Civil negociou com a bancada a formao de uma comisso interministerial que teria como objetivo elaborar uma nova Lei de Biossegurana.
A Lei em vigor, aprovada em 1995, apresentava defeitos aos olhos dos ruralistas, como,
por exemplo, o de reconhecer a atribuio do Ibama e da Anvisa para registrar plantas,
medicamentos e animais transgnicos. Era justamente esse artigo o que fizera com que
o IDEC (Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor) e o GREENPEACE tivessem conseguido impedir a liberao comercial da soja transgnica no pas, devido ausncia de
licenciamento ambiental destas plantas. Enquanto a comisso iniciava seus trabalhos,
aproxima-se o momento de plantio de soja, e novamente as presses se sucederiam para
que o governo liberasse o plantio. Nova medida provisria foi aprovada, desta vez sob o
argumento da inexistncia de suficiente estoque de semente convencional no mercado,
liberando o plantio em troca de garantias, que mais uma vez no foram cumpridas.
Entre o que apareceu como uma das poucas vitrias do Ministrio estava a proibio
de plantio de soja transgnica em reas de alta biodiversidade, como nas unidades de
conservao, terras indg enas e reas protegidas4.
A nova comisso reuniu-se durante vrios meses, sempre rodando em falso em
torno de um ponto de discrdia central: a Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana
(CTNBio), comisso que permaneceria sob a gide do Ministrio de Cincia & Tecnologia,
deveria ter o poder exclusivo de autorizar transgnicos no pas ou continuariam IBAMA e
ANVISA com suas atribuies constitucionais. Tendo se chegado a um acordo em relao manuteno das atribuies do IBAMA e da ANVISA, o projeto de lei foi enviado ao
Presidente da Repblica, sofrendo a transformaes radicais, a pior das quais foi cassar-se
aquelas atribuies dos dois rgos. Marina Silva foi ao Palcio do Planalto e obteve
reviso do texto, que retornaou verso anteriormente negociada. Enviado ao Congresso,
o governo nomeou como relator o deputado Aldo Rebelo, que era, a essas alturas,
seu lder no Congresso, ou seja, poltico de inteira confiana da Presidncia e da Casa Civil.
Alm de emendar o projeto, concedendo Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana
plenos poderes para decidir sobre transgnicos no pas, Aldo Rebelo introduziu o assunto
do uso de clulas tronco para a pesquisa cientfica no corpo da lei, conseguindo com
isso desviar a ateno do pas sobre a questo dos transgnicos, para um debate de
natureza tica e religiosa. Aps idas e vindas na Cmara dos Deputados e no Senado,
a verso final que emergiu de um Congresso Nacional cheio de lobbistas da indstria de
biotecnologia vestidos de branco foi uma lei que retirou do IBAMA e da ANVISA o poder
de avaliar e autorizar a liberao de transgnicos no pas, delegando tal responsabilidade
2. Como nos livramos da herana transgnica de FHC, por Jean Marc von der Weid, Agncia Estado 14/04/2003.
3. Dirceu anuncia obras de infraestrutura, Plano Brasil Participao e Incluso, Governo Federal http://www.planobrasil.gov.
br/noticia.asp?cod=236
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
19
20
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
21
8. Programa Um Milho de Cisternas (P1MC), http://www.universia.com.br/materia/materia.jsp?id=3816o.
9. Joo Suassuna, As guas do Nordeste e o Projeto de Transposio do Rio So Francisco, Cadernos CEAS,
Centro de Estudos e Ao Social, junho/setembro 2007.
10. Brasil- Transposio do Rio So Francisco e a luta de Freio Cappio, entrevista com Ruben Siqueira e Roberto
Malvezzi, Adital, 17/10/2010, http://www.adital.com.br/Site/noticia2.asp?lang=PT&cod=30840
22
11. Transposio do So Francisco: conhecemos essa histria de outros canais....Carta aberta de atingidos
e atingidas pela Transposio, Combate ao Racismo Ambiental, http://racismoambiental.net.br/2010/06/
transposicao-do-rio-sao-francisco-conhecemos-essa-hi
12. STF libera obras do So Francisco, Globo.com, http://g1.globo.com/Noticias/Brasil/0,,MUL233006-5598,00-STF+LIBERA+
OBRAS+DO+SAO+FRANCISCO.html
13. Brasil deve dominar tecnologia da bomba atmica diz ministro, BBC Brasil.com, http://www.bbc.co.uk/portuguese/
noticias/2003/030105_amaralafdi.shtml
14. Ministrio da Fazenda, Resenha Eletrnica: Raymundo Costa e Cristiano Romero, Lula j aprovou construo de
Angra III, Valor Econmico 21/05/2007, http://www.fazenda.gov.br/resenhaeletronica/MostraMateria.asp?cod=376638
15. Programa sofre crticas de falta de fiscalizao e transparncia, Reprter Brasil, 08/01/2008, http://www.reporterbrasil.
org.br/exibe.php?id=1243
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
Outros episdios no diretamente relacionados com o programa, como a compra visivelmente desvantajosa de submarinos nucleares franceses ou mesmo a defesa brasileira
intransigente dos projetos nucleares do Ir e a postura brasileira de oposio a uma ampliao das obrigaes dos pases signatrios do Tratado de No Proliferao de Armas
Nucleares na ltima reunio do Tratado, parecem coerentes com a existncia de uma
agenda nuclear militar secreta. Embora tal agenda possa ser contraditria com a grande
ambio brasileira de conquistar um assento permanente em um futuro Conselho de
Segurana da ONU reformulado, no foram poucos os dirigentes polticos ou militares
que expressaram de forma mais ou menos clara a ideia de que a posse de armamento
nuclear constitui a nica garantia contra intervenes militares dos EUA. De uma avaliao
rigorosa sobre os impactos negativos do programa nuclear brasileiro, tampouco se
deveria excluir a calamitosa situao da mina de urnio em Caetit, na Bahia, explorada
pela Indstria Nuclear Brasileira (INB), empresa pblica controlada diretamente pelo
Ministrio de Cincia e Tecnologia. Agricultores vizinhos mina tm visto secar seus
poos, devido ao forte consumo de gua requerido pela indstria, tendo de ser abastecidos com carros pipa, enquanto alguns tiveram seus poos lacrados devido ao alto teor
radioativo detectado pelo rgo local16. A suspeita de que seus produtos estejam contaminados inviabilizou as atividades econmicas, e por isso mesmo desvalorizou as suas
terras, cujas moradias costumam rachar em virtude das exploses frequentes na mina.
Tendo fugido ao debate pblico sobre a pertinncia de se construrem novas centrais
nucleares, o governo Lula parece ter atendido a um obscuro lobby nuclear, sem que para
tal tenha sido submetido a perdas polticas substanciais: apenas ambientalistas e movimentos sociais de base local, em Angra dos Reis e em Caetit opuseram-se firmemente
ao programa nuclear brasileiro17.
AS HIDRELTRICAS DA AMAZNIA
Desde o incio do primeiro governo Lula, o Ministrio de Minas e Energia presidido poca
por Dilma Rousseff, defendia internamente a tese de que seria inevitvel a explorao
do potencial hidreltrico dos rios da Amaznia. Por essa razo, o Ministrio opunha-se
16. Patrcia Bievenute (redao) Populao consome gua contaminada por urnio em Caetit (BA), Brasil de Fato,
17/10/2010, http://www.brasildefato.com.br/node/1676; Portal EcoDebate, No serto baiano, deputada verde alem ouve o
desespero dos que vivem em torno da mina de urnio de Caetit, 3/09/2010, http://www.ecodebate.com.br/2010/09/03/
no-sertao-baiano-deputada-verde-alema-ouve-o-desespero-dos-que-vivem-em-torno-da-mina-de-uranio-de-caetite/;
Falta de fsicalizao e transparncia, Reprter Brasil, 08/01/2008, http://www.reporterbrasil.org.br/exibe.php?id=1243
17. Entidades fazem protesto contra poltica nuclear em Braslia, G1, Globo.com, http://g1.globo.com/Noticias/
Politica/0,,MUL84714-5601,00.html Para uma abrangente avaliao dos riscos do programa nuclear brasileiro ver
Relatrio do Grupo de Trabalho Fiscalizao e Segurana Nuclear, Cmara dos Deputados, Comisso de Meio Ambiente
e Desenvolvimento Sustentvel, 2007, http://bd.camara.gov.br/bd/handle/bdcamara/3743
23
24
21. Infraestrutura e Energia: impactos sociales y ambientales, Rio Madeira: Dennciam na OEA as hidreltricas Santo Antnio e
Jirau, http://www.infraest-energ-sudamerica.org/2009/12/madeira-denuncian-na-oea/
22. Carta Xingu Vivo Para sempre, www.equit.org.br/docs/artigos/CARTAXINGU.pdf .
23. FVPP -Fundao Viver Produzir Preservar, Belo Monte e o Dever de Consulta Prvia do Estado Brasileiro aos Povos
Indgenas, 16/10/2009, http://www.fvpp.org.br/noticias_detalhe.asp?cod=192
18. Barragens e Desenvolvimento: um novo modelo para tomada de decises o Relatrio da Comisso Mundial de Barragens.
Um sumrio, 16/11/2000, http://www.dams.org/report/wcd_sumario.htm
24. Portal EcoDebate, Telma Monteiro, Parecer Tcnico do Ibama sobre os estudos de Belo Monte apontou dezenas de insuficincias e pediu complementaes, Parte I. 24/02/2010, http://www.ecodebate.com.br/2010/02/24/parecer-tecnico-do-ibama-sobre-os-estudos-de-belo-monte-apontou-dezenas-de-insuficiencias-e-pediu-complementacoes-parte-i-por-telma-monteiro/
25. Rodolfo Salm, Belo Monte: a farsa das Audincias Pblicas, Correio da Cidadania, 6/10/2009, http://www.correiocidadania.
com.br/content/view/3827/57/
20. Maurcio Hashizumi, Greve de servidores do Ibama questiona previses de gesto mais eficiente, Reprter Brasil,
30/05/2007, http://www.reporterbrasil.org.br/exibe.php?id=1066.
26. Portal EcoDebate, Sociedade Civil protesta no TRF-1 contra deciso poltica no caso de Belo Monte, 19 de abril 2009,
http://www.ecodebate.com.br/2010/04/19/sociedade-civil-protesta-no-trf-1-contra-decisao-politica-no-caso-belo-monte/
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
25
DESMATAMENTO
Foi no combate ao desmatamento que concentraram-se os esforos da poltica ambiental do governo Lula, com resultados, no entanto, pouco definidos. O Plano de
Desenvolvimento Sustentvel da Amaznia (PAS) coordenado por Marina Silva no incio
do primeiro governo Lula, adotava uma abordagem holstica do problema do desmatamento ao consider-lo como resultante de diversos fatores, dos quais eram fomentadores
rgos do poder executivo federal, estaduais e municipais, bem como agncias pblicas
de financiamento29. Ministrio de Minas Energia, Transportes e Agricultura e Pecuria,
juntamente com polticas estaduais e financiamentos concedidos por rgos pblicos
estimulavam obras e atividades agrcolas na regio que fatalmente conduziam ao desmatamento. Assim, os rgos ambientais se viam condenados a uma luta interminvel,
em que tratavam de mitigar os impactos negativos de empreendimentos financiados
e estimulados pelos demais rgos pblicos federais e estaduais. Tratou-se, portanto,
de buscar um compromisso entre ministrios, governos estaduais e agncias de
desenvolvimento para a adoo de polticas coordenadas e ambientalmente sustentveis.
Desnecessrio dizer que tudo isso ficou no papel, pois as foras reais que destroem a
Amaznia brasileira aliceram-se em prticas de grupos de interesse nacionais e locais
com forte expresso poltica em todos os nveis e reas do Executivo. Por essa mesma
razo, fracassou a ideia de cercar as reas de acesso da Rodovia 163, ligando Cuiab a
26
27. Pedro Henrique Campos, As origens da internacionalizao das empresas de engenharia brasileiras em Campanha Justia
nos Trilhos et all (orgs.), Empresas transnacionais brasileiras na Amrica Latina: um debate necessrio, So Paulo, Expresso
Popular, 2009.
28. Movimento dos Atingidos por Barragens, O Modelo de energia eltrica no Brasil e as grandes empresas Brasileiras, em
Campanha Justia nos Trilhos et all (orgs.), Empresas transnacionais brasileiras na Amrica Latina: um debate necessrio,
So Paulo, Expresso Popular, 2009.
29. AmbienteBrasil, Planos apontam sada para desenvolvimento com preservao ambiental, 31/05/2004, http://noticias.
ambientebrasil.com.br/clipping/2004/05/31/14820-planos-apontam-saida-para-desenvolvimento-com-preservacao-ambiental.
html, ltima consulta 18/10/2010
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
34. Amaznia Perde210 km2 de floresta em agosto, diz Imazon, Amaznia, 29/09/2010, http://www.amazonia.org.br/noticias/
noticia.cfm?id=368021, ltima consulta em 18/10/2010
35. Globo Amaznia, Ibama inicia megaoperao contra desmatamento na Amaznia, 16?03/2009, http://www.globoamazonia.
com/Amazonia/0,,MUL1044508-16052,00.html, ltima consulta em 18/10/2010
36. Natlia Suziki, Agncia Carta Maior, Preo de Commodities impe ritmo de desmatamento da Amaznia, 20/12/2006,
Reprter Brasil, http://www.reporterbrasil.org.br/exibe.php?id=861, ltima consulta em 18/10/2010
37. Ricardo Verdum, O que esperar do novo ministro do Meio Ambiente, INESC, http://www.inesc.org.br/biblioteca/publicacoes/
artigos/o-que-esperar-do-novo-ministro-de-meio-ambiente, ltima consulta em 18/10/2010
27
Aldo Rebelo (PC do B), da base governista, que permitiria o desmatamento de enormes
extenses de terra na Amaznia, testemunha mais uma vez os compromissos polticos
do governo Lula com a bancada ruralista e o agronegcio brasileiros38. Entre os principais
problemas do substitutivo apresentado pelo deputado Aldo Rebelo as organizaes da
sociedade civil apontam a anistia aos desmatadores, a dispensa de reserva legal para
a agricultura familiar, a possibilidade de compensar desmatamento de reserva legal em
outra bacia hidrogrfica e a transferncia das decises governamentais da Unio para os
Estados, permitindo que estes ltimos possam reduzir as reas de proteo permanente
at a metade. Clculos realizados por estas entidades indicam que at 85 milhes de
hectares poderiam ser desmatados, se tal substitutivo for aprovado na forma em que
est, e isso significaria igualmente a emisso de 25 a 30 bilhes de toneladas de gs
carbnico na atmosfera, ampliando em 6 vezes a reduo estabelecida como meta pelo
Brasil durante a 15 Conferncia das Partes da Conveno sobre Mudanas Climticas39.
MUDANAS CLIMTICAS
At as vsperas da Conferncia de Copenhague, a COP 15, Conveno internacional
que trata de enfrentar o gravssimo problema das mudanas climticas, o Brasil no
havia definido a sua posio a ser levada ao encontro, pois o setor desenvolvimentista hegemnico dentro do governo resistia ao estabelecimento de metas para a reduo de emisses de gases estufa, temeroso de que tal reduo viesse a prejudicar o
ambicionado desenvolvimento. A lei de mudanas climticas, finalmente aprovada,
no estabeleceu metas ou critrios para objetivos mensurveis de reduo de emisses, tardando at agora a sua regulamentao40. A descoberta de novas e imensas
jazidas de petrleo o Pr-Sal provocou grande discusso no pas a respeito do
destino destes futuros recursos e nenhuma discusso sobre a inconvenincia de se
continuar extraindo e consumindo combustveis fsseis em um planeta j claramente
afetado pelas mudanas climticas em curso.
28
38. Pgina 22, Desgaste em comisso e bastidores no Planalto aquecem debate sobre Cdigo Florestal, 29/10/2009,
http://www.facebook.com/note.php?note_id=176115469544, ltima consulta em 18/10/2010. Manifesto rejeita mudanas
propostas por Aldo Rebelo no Cdigo Florestal, 3/07/2010, MST, http://www.mst.org.br/manifesto-rejeita-mudancas-propostas-por-aldo-rebelo-no-codigo-florestal,ltima consulta em 18/10/2010.
39. Manifesto contra a proposta de Aldo Rebelo, 06/07/2010. http://www.midiaindependente.org/pt/blue/2010/07/474292.shtml
40. Greenpeace Brasil, Aps 16 anos, sai enfim proposta de Poltica de Mudanas Climticas, 5/06/2008, http://www.greenpeace.
org/brasil/pt/Noticias/com-16-anos-de-atraso-governo/, ltima consulta 18/10/2010. Ruben Born, Juliana Russar, Morow
Gaines Campbell III, Desafios para a Poltica e o plano nacional em mudanas climticas, 01/10/2008, Mudanas Climticas,
http://www.mudancasclimaticas.andi.org.br/content/desafios-para-politica-e-o-plano-nacional-em-mudanca-de-clima, ltima
consulta 18/10/2010
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
29
UM BALANO
30
Embora outros aspectos da poltica ambiental dos dois governos Lula no pudessem ser
incorporados neste artigo devido questo de espao, as polticas setoriais aqui comentadas certamente encontram-se entre as mais significativas e as que provocaram maior
debate na opinio pblica.
Assim, para auxiliar na formulao de um balano da poltica ambiental do governo
Lula, nada melhor do que examinar a poltica de desenvolvimento empreendida pela
instituio pblica responsvel por foment-la, o Banco Nacional de Desenvolvimento,
o BNDES. Pecuria, minerao, gerao de energia, soja, cimento e celulose so os
setores que obtiveram os maiores financiamentos e aos quais correspondem, no por
mera coincidncia, os maiores impactos socioambientais41. A concepo de desenvolvimento deste banco, expressa no discurso, mas tambm na prtica da concesso de
financiamento pblico, o que se pode chamar de desenvolvimentista e economicista.
O desenvolvimento social entendido como crescimento econmico e este como capaz
de distribuir eficazmente as suas benesses toda a sociedade por meio do crescimento
de renda, emprego e de polticas redistributivas, como Bolsa Famlia.
Alm disso, o aumento dos fluxos de mercadorias e capitais graas globalizao da
economia mundial e em particular forte expanso econmica da China alavancaram
a minerao, o cultivo de cana de acar para a produo de etanol, o de eucaliptos
para celulose, a construo de hidreltricas para fornecimento de energia barata para
as indstrias energo-intensivas, fazendo com que a pauta de exportaes brasileira se
agrarizasse e a economia do pas sofresse um processo de desindustrializao42.
O crescimento da produo e exportao de commodities visto com bons olhos pelas
autoridades econmicas, que a veem a oportunidade de equilibrar a balana de pagamentos e financiar o dficit pblico externo.
Os impactos socioambientais so obviamente o negativo em branco e preto desta fotografia colorida de desenvolvimento, no qual ficam impressos os atingidos pelas barragens
e outras grandes obras, os deslocados pela expanso da pecuria, da soja e da celulose,
pela minerao e extrao do petrleo, que migram para a periferia das cidades grandes,
mdias e mesmo pequenas, inchando os seus bolses de misria, socorridos, apenas
em parte, pelo Bolsa Famlia. Com eles tambm desaparecem ecossistemas ricos em
31
41. Verena Glass, Foco dos investimentos no mudar, aponta presidente do BNDES, 03/12/2009, MAB,
http://www.mabnacional.org.br/noticias/031209_bndes.html, ltima consulta 18/10/2010
42. Mrcio Porchmann, Entrevista H desindustrializao no Brasil?, Revista IHU-Online,
http://www.confea.org.br/publique/media/materia4.doc,
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
43. 3 Encontro Nacional da Rede Brasileira de Justia Ambiental (RBJA) em Fortaleza, 2603/2009, Terra Azul,
http://www.terrazul.m2014.net/spip.php?breve240, ltima consulta 18/10/2010
AvanCos e
recuos nas
polIticas
de promoCAo
da igualdade
e direitos
para as
mulheres
GUACIRA CESAR DE OLIVEIRA
Sociloga, integrante do Colegiado Gestor do
CFEMEA e da Articulao de Mulheres Brasileiras
assados oito anos de governo Lula, hora de fazer o balano e ver o que se pde
avanar em termos de polticas pblicas para a superao das desigualdades vividas
pelas mulheres e garantia dos nossos direitos.
H muitas formas de fazer isso. Optei por focar em questes cruciais da agenda poltica
feminista, buscando ver em que medida essa pauta: (i) foi debatida (ampliada e aprofundada), (ii) gerou conflitos e pactos e (iii) resultou em mudanas na vida das mulheres, em
termos de garantia de seus direitos e melhoria das suas condies de vida. Essa foi a rgua.
Afinal, para isso que se luta.
indispensvel lembrar que, em 2002, quando Lula venceu as eleies presidenciais,
um vasto conjunto de instncias do movimento de mulheres tinha mobilizado um processo tanto amplo quanto profundo para a discusso e aprovao da Plataforma Poltica
Feminista1. Nos 8 anos que se seguiram, a atuao de uma parcela expressiva dos
movimentos de mulheres se referenciou e/ou esteve em consonncia com essa Plataforma,
que marcou os dilogos, tenses e conflitos na relao com o governo federal.
No que se refere s polticas pblicas, a demanda do movimento de mulheres e
feminista exigia mudanas estruturais na concepo, planejamento e desenvolvimento das
polticas. Mais que isso, requeria o reposicionamento do prprio Estado em relao a sua
responsabilidade com a garantia de direitos para todas e todos. Os desafios apresentados
pela Plataforma Poltica Feminista para o Estado Democrtico e a Justia Social esto
expressos assim, nos seus pargrafos 34 e 35:
g
34. Firmar compromisso com a superao da injustia e da desigualdade social em
um projeto nacional autnomo, no subordinado e democrtico, que vise garantir o
atendimento s necessidades estabelecidas no marco dos direitos humanos universais e considere os direitos econmicos, sociais, culturais e ambientais. Entende-se
como parte desses direitos a autodeterminao do povo brasileiro, os direitos reprodutivos e os direitos sexuais, na perspectiva da igualdade nas relaes de gnero,
raa/etnia e classe.
g
35. Transformar o Estado, mediante um processo amplamente discutido e aprovado
pela sociedade civil organizada e caracterizado pela ruptura com a perspectiva liberal,
assegurando recursos para a proviso e ampliao do acesso aos direitos sociais
condio fundamental para o enfrentamento da excluso social. preciso uma transformao radical do modelo socioeconmico e jurdico, com vistas a uma poltica de
equidade e igualdade de oportunidades na distribuio da riqueza do pas.
1. As instncias nacionais do movimento de mulheres que se organizaram para construir a Plataforma Poltica Feminista so
as seguintes: AMB Articulao de Mulheres Brasileiras;. ANMTR Articulao Nacional de Mulheres Trabalhado-ras Rurais;
Articulao de ONGs de Mulheres Negras Brasileiras; Secretaria para Assuntos da Mulher Trabalhadora da Contee; Comisso
Nacional sobre a Mulher Trabalhadora da CUT; Secretaria Nacional de Mulheres do Partido Socialista Brasileiro; Rede de
Mulheres no Rdio; Rede Nacional de Parteiras Tradicionais; Rede Nacional Feminista de Sade, Direitos Sexuais e Direitos
Reprodutivos; UBM Unio Brasileira de Mulheres.
33
34
Logo que o governo Lula iniciou seu primeiro mandato, deu sinais de que a superao das
desigualdades vividas pelas mulheres seria assumida como um desafio. No deixaram
dvidas a esse respeito, as iniciativas de criar trs mecanismos fundamentais para o
desenvolvimento de polticas pblicas: (1) a Secretaria de Polticas para as Mulheres
SPM, com status poltico de Ministrio; a criao de um novo espao de participao
social, (2) a Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres, com a responsabilidade
de definir as diretrizes nacionais e estabelecer as prioridades para um (3) Plano Nacional
de Polticas para as Mulheres. Ademais, o governo decidiu manter o Conselho Nacional
dos Direitos da Mulher como espao de participao e controle social.
Na medida em que o governo assumiu esse compromisso com o movimento de
mulheres de enfrentar as desigualdades, mediante as polticas pblicas, o problema
da excluso feminina dos lugares de poder e deciso, ditada por um sistema poltico
patriarcal, absolutamente avesso pauta feminista se imps como obstculo. Nesse sentido, a criao desses novos mecanismos institucionais (respondendo reivindicao do
movimento de democratizao dos espaos de poder) abriu a possibilidade de alargar a
arena poltica pela via da participao social e de ter um mecanismo de primeiro escalo
para incluir a superao da desigualdade como um desafio de governo.
Para o movimento de mulheres, apesar da fragilidade e do pouco poder conferido
aos espaos da democracia participativa, como os conselhos, conferncias, os Grupos
de Trabalhos e Comisses Intersetoriais, esses lugares foram, ao longo desses anos,
no raro, os nicos onde havia alguma possibilidade de pautar o debate sobre polticas
pblicas a partir da perspectiva feminista e, nesses termos, estabelecer processos de
negociao e gerar presso para a pactuao de compromissos com o poder pblico.
Isto porque a disputa poltica para orientar o Estado promoo da igualdade foi
dura. No faltaram apenas mulheres no poder, faltou tambm fora poltica para que
os projetos que colocavam a desigualdade como um dos problemas centrais e incontornveis da agenda democrtica pudessem ser desenvolvidos.
No fosse pelo fato relevante de o governo Lula ter proporcionado a sua sucesso
pela eleio da primeira mulher na Presidncia da Repblica, poderamos dizer que o
problema da subrepresentao feminina nos espaos de poder, junto com a Reforma
Poltica, havia sido uma questo abandonada da agenda prioritria do governo.
Pois, como se pode ver pelo exemplo da Cmara dos Deputados, nos ltimos 8 anos a
proporo de mulheres manteve-se praticamente inalterada, amortizando a tendncia
que vinha se verificando a partir da redemocratizao do pas (vide grfico) at o fim
do sculo XX.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
O outro problema, relacionado fragilidade das foras polticas que disputavam projetos
mais igualitrios no poder, evoluiu com conflitos permanentes. Apesar de termos as
Secretarias da Mulher, da Igualdade Racial e dos Direitos Humanos, por outro lado
cresceu a disposio governamental para a negociao com segmentos conservadores,
fundamentalistas, religiosos, notadamente das igrejas catlica e evanglica, tanto no que
se refere a negao de direitos, quanto no que tange ao financiamento pblico diferentes
iniciativas dessas igrejas.
No final do seu primeiro mandato, a deciso do governo de encerrar pblica e oficialmente suas iniciativas em relao descriminalizao e legalizao do aborto e j
no seu segundo mandato, os esforos para a aprovao do Acordo (nada laico) Brasil
e Vaticano2 e ainda a postura recuada sobre os compromissos firmados no PNDH 3
(Plano Nacional de Direitos Humanos) so exemplos da tendncia mais conservadora
35
que foi se firmando perante os antagonismos entre as pautas de direitos versus as pautas
fundamentalistas religiosas, entre outras demandas direita.
Para uma parcela relevante do movimento de mulheres, a atuao nos espaos de
participao e controle social foi encarada estrategicamente para pautar e sustentar a
agenda feminista, buscando formar opinies, mobilizar vontades polticas, legitimar as
demandas do movimento, negociar conflitos, fazer frente s agendas conservadoras e
fundamentalistas, e pactuar compromissos com o governo. Por exemplo, foi por esses
caminhos que, como organizaes feministas, propusemos, discutimos e o Executivo
apresentou ao Congresso Nacional o Projeto do que hoje a Lei Maria da Penha.
Foi por a tambm que fortalecemos nosso intento (do Frum Itinerante de Mulheres
pela Seguridade Social Universal) de pautar o problema da excluso previdenciria na
discusso sobre a Reforma da Previdncia e conseguimos a aprovao de uma emenda
constitucional sobre o Sistema Especial de Incluso Previdenciria, abrangendo inclusive
o trabalho no remunerado realizado no mbito da prpria famlia. Merece destaque a
elaborao em Comisso Tripartite, sob a responsabilidade do governo, do anteprojeto de
lei para a legalizao do aborto. Foi tambm em Conferncia Nacional que propusemos
e decidimos quais seriam os Princpios e Diretrizes da Poltica Nacional para as Mulheres
e as linhas prioritrias dos dois Planos Nacionais de Polticas para as Mulheres (PNPM).
Contudo, ao longo desses oito anos, muitos compromissos assumidos pelo governo
com os movimentos de mulheres nas Conferncias e em outros espaos de participao
no foram cumpridos, por negligncia ou deciso poltica. Como alertava a Articulao
de Mulheres Brasileiras em debate sobre a luta feminista nas polticas pblicas.
As mulheres feministas que atuam na poltica pblica precisam enfrentar, a um s
tempo, as foras polticas que esto representadas nos espaos de poder e a cultura poltica
anti-democrtica que est instalada nos espaos de gesto pblica e na sociedade. (...)
coloca-se diante de [ns] uma tarefa rdua: arrancar do Estado patriarcal, racista e elitista,
polticas pblicas que promovam a igualdade, a justia, supere a explorao e transforme
a vida das mulheres.3
2. Em 2009, a Cmara e o Senado ratificaram o Acordo entre o Brasil e o Vaticano, que foi apreciado por ambas as Casas
36
Legislativa sem debate pblico amplo. O acordo fere o princpio constitucional da laicidade do Estado, prev ensino religioso
catlico nas escolas pblicas, concede iseno fiscal para rendas e patrimnio de pessoas jurdicas eclesisticas, isenta a Igreja
Catlica de cumprir obrigaes trabalhistas e promove o uso de recursos do Estado brasileiro para a manuteno de seu patrimnio cultural. O acordo foi promulgado em fevereiro de 2010. Para conhecer melhor a nossa crtica, veja o caderno Brasil e
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
37
38
4. Morte materna a morte de uma mulher durante a gestao ou at 42 dias aps o trmino da gestao, independentemente
da durao ou da localizao da gravidez. causada por qualquer fator relacionado ou agravado pela gravidez ou por medidas
tomadas em relao a ela. No considerada morte materna a que provoca-da por fatores acidentais ou incidentais.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
39
TOTAIS
9.823.814
163.812.351
25.790.396.775
143.181.764
8.704.142
154.400.558
27.489.907.454
28.158.831.111
138.995.445
3.797.100
123.767.551
28.498.618.977
145.875.856
106.936.881.391
569.085.062
30.748.693
591.405.175
81.778.923.207
127.710.627
523.709.720
97.857.049.207
696.712.493
44.888.015
1.132.339.421
100.382.409.483
85,3%
27,9%
109,3%
81,7%
68,5%
52,2%
81,5%
0016 - GESTO DA
POLTICA DE SADE I
1214- ATENO
BSICA EM SADE II
1220 - ASSISTNCIA
AMBULATORIAL E
HOSPITALAR ESPECIALIZADA III
2008
27.172.161
49.574.045
25.391.674.017
148.340.387
2009
29.415.827
23.854.210
27.130.350.953
2010
23.865.633
49.362.137
TOTAL
108.921.469
PREVISTO PPA
VALORES
LIQUIDADOS
% TOTAL /
PREVISTO NO PPA
1293 - ASSISTNCIA
1312- PROMOO DA CAPACIDADE
FARMACUTICA E
RESOLUTIVA E DA HUMANIZAO
INSUMOS ESTRATGICOS IV
NA ATENO SADE V
I. Apenas as aes 8705 e 8707 II. Apenas as aes 20B1 e 8573 III. Apenas as aes 7833; 8535; 8585;
8758; 8761 IV. Apenas as aes 4368; 7660 V. Apenas a ao 6175 - Ateno Integral Sade da Mulher
VI. Apenas as aes 6170 e 8670
Fontes: Srie Histrica do CFEMEA e SIGA Brasil (www.senado.gov.br/siga, Oramentos Temticos, Oramento
Mulher). Elaborao: CFEMEA. Valores deflacionados pelo IPCA.
40
Liquidado/
Autorizado
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
41
10%
0%
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fontes: II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres, Sigplan (www.sigplan.gov.br); e SIGA Brasil
(www.senado.gov.br/siga, Oramentos Temticos, Oramento Mulher). Elaborao: CFEMEA
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
Um das metas do primeiro PNPM (2004-2007) era reduzir em 5% o nmero de complicaes de aborto atendidas pelo Sistema nico de Sade. A meta foi superada. O relatrio
apresentado pelo governo sobre o cumprimento do Plano aponta que houve uma reduo
de 16% no nmero de complicaes de aborto atendidas pelo SUS. De todo modo, vale
lembrar que o aborto inseguro uma das principais causas de morte materna e, como
sua prtica considerada criminosa, ela se d na clandestinidade e muitas mulheres
morrem sem que tais bitos sejam registrados nas estatsticas oficiais.
No campo normativo, uma importante iniciativa do governo Lula foi a reviso e reedio
da Norma Tcnica sobre a Preveno e Tratamento dos Agravos Resultantes da Violncia
Sexual contra Mulheres e Adolescentes. A Norma, de 1998, regulamenta o artigo 128,
inciso I do Cdigo Penal, que garante prtica do aborto em caso de gravidez decorrente
de estupro. Sua reviso inovou ao no exigir apresentao de Boletim de Ocorrncia para
vtima de estupro realizar o aborto legal, estabelecendo tambm condies e providncias
para a assistncia no caso de violncia sexual.
Essa Norma representou uma grande conquista para as mulheres, que passaram a
contar com regras e fomento para a implementao dos servios de sade especializados
no atendimento s vtimas de violncia sexual. Segundo relatrio apresentado pelo governo,
de 2007 para 2010 o nmero de servios que prestavam esse tipo de atendimento passou
de 138 para 442, sendo que desses 60 fazem atendimento para a realizao do aborto
previsto em lei (risco de vida para a mulher e gravidez resultante de estupro).
42
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
43
Arrecadao
Bruta Unio
(R$ bilhes)
R$ 800
R$ 700
R$ 600
QUALIFICAO SOCIAL E PROFISSIONAL
Por sua vez, as polticas sociais relacionadas qualificao social e profissional,
apesar das decises e compromissos assumidos no II PNPM, no conseguiram produzir mudanas em termos de ampliao do acesso das mulheres ao mercado de
trabalho. Uma das metas do II PNPM capacitar 12 mil mulheres no mbito do
Plano Trabalho Domstico Cidado (lanado em 2005, pelo Ministrio do Trabalho
e Emprego, em parceria com a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da
Igualdade Racial e com a SPM). Porm, desde o incio do Plano, em 2008, no vem
sendo executada a ao oramentria 4733 - Qualificao Social e Profissional de
Trabalhadoras Domsticas e Outras Populaes em Situao de Alta Vulnerabilidade
(que integra o Programa 0101 Qualificao Social e Profissional)8, para a qual o
PPA previa o montante de R$36,7 milhes no quadrinio 2008-2011.
ANALFABETISMO
Gasto
Seguridade
(R$ bilhes)
R$ 500
R$ 400
R$ 300
R$ 200
R$ 100
R$
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fontes: Receita Federal (Carga Tributria 2003 a 2009) e SIGA Brasil www.senado.gov.br/siga. Elaborao: CFEMEA
44
7. Os restaurantes pblicos ou subsidiados so aqueles que oferecem refeio ao preo aproximado de R$1 por pessoa,
em vrias cidades brasileiras. No total, o Governo Federal executou (pagou), de 2003 a 2010 R$ 120,3 milhes nas
aes de apoio instalao de restaurantes e cozinhas pblicas.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
8. Fonte: Sigplan (www.sigplan.gov.br); e SIGA Brasil (www.senado.gov.br/siga, Oramentos Temticos, Oramento Mulher).
45
46
Essa meta de ampliao em 12% das matrculas em creches e pr-escolas foi firmada tanto
no primeiro quanto no segundo PNPM (2004-2007 e 2008-2011). Em 2007, o relatrio
apresentado pela SPM sobre o cumprimento do primeiro Plano indicava que seria difcil
cumpri-la, posto que at 2006 as matrculas de educao infantil no Brasil haviam crescido
apenas 5,84%.
No perodo seguinte, os entraves persistiram e se agravaram. A mesma meta est ainda
longe de ser atingida, visto que entre 2008 e 2009 o crescimento verificado pelo Censo
Escolar das matrculas em creches e pr-escolas foi de apenas 0,1% (considerando os
estabelecimentos municipais, estaduais e federais, tanto pblicos quanto privados).
Ao olharmos para os recursos oramentrios executados de 2008 a 2010, vemos
que as aes do Programa Qualidade na Escola que financiariam o alcance dessa meta9,
em seu conjunto apresentaram execuo oramentria (recursos liquidados) acima de
70% nos trs ltimos anos (92,12% em 2008; 71,20% em 2009 e 88,79% em 2010).
H que se destacar que desde 2007, os problemas de financiamento tiveram melhor
encaminhamento, com a aprovao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao Fundeb. Afinal,
os recursos desse Fundo destinam-se ao financiamento de toda a educao bsica, inclusive creches e pr-escolas, o que antes, com o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio (Fundef) no se tinha.
Contudo, apesar da nfase dada pela Presidenta Dilma em sua campanha questo das creches pblicas, a dotao inicial de R$ 31 milhes prevista no Oramento da
Unio de 2011 para essas aes muito inferior aos recursos autorizados anteriormente
(em 2010, foram autorizados R$ 2,4 bilhes; em 2009, R$ 1,5 bilhes e em 2008 1,2 bilhes)10.
Enfim, h que se aguardar esclarecimentos a respeito de quais sero as fontes e que montante de recursos da Unio ser aportado para apoiar os municpios no financiamento da
9. As aes oramentrias do programa 1448 Qualidade na Escola a que nos referimos so: 0509 Apoio ao Desenvolvimento da Educao Bsica; 09CW Apoio a reestruturao da rede fsica pblica da educao bsica; 8682 Apoio
a elaborao da proposta pedaggica, prticas e recursos pedaggicos da educao infantil; e 8746 Apoio aquisio
de equipamentos para a rede pblica de educao infantil.
10 Fonte: Sigplan (www.sigplan.gov.br); e SIGA Brasil (www.senado.gov.br/siga, Oramentos Temticos, Oramento Mulher).
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
47
Como se v pelo grfico abaixo, a mortalidade das mulheres por homicdios tem crescido
e atingido cada vez mais as mulheres negras e menos as mulheres brancas. Em 2003,
quando comeou o primeiro mandato do Presidente Lula, a tendncia de reduo de
homicdios entre mulheres brancas se iniciou e se manteve lenta e constante at 2006.
Para as mulheres negras, entretanto, o que chama ateno o contrrio, o aumento
constante da taxa de homicdios.
apoiados pela SPM antes do Pacto e as brancas, depois. Esclarecemos que entre o apoio
ofertado pela SPM ao estado e o servio prestado pelo estado s mulheres vai uma
distncia considervel, que esse mapa no apresenta.
48
O Pacto de Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres uma iniciativa para combater esse problema, que reuniu os governos federal e estaduais, e alguns municpios.
Todos os estados brasileiros aderiram ao Pacto, que favoreceu uma melhor articulao
entre os esforos dos governos estaduais e federal nesse sentido, permitindo a sua
expanso e/ou fortalecimento. No mapa13 a seguir, as marcas pretas so dos servios
13. Fonte: Apresentao de autoria da Dra. Katia Guimares, Diretora da Secretaria Nacional de Enfrentamento Violncia
contra as Mulheres, da SPM. Mimeo, novembro de 2010. Braslia.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
49
SERVIO
2008
2010
AUMENTO
45.000.000
15
56
41
20.000.000
15.000.000
404
475
71
10.000.000
5.000.000
53
147
94
650
926
276
19
42.316.122
34
41.250.000
146
40.909.000
112
30.776.878
CENTRO DE REFERNCIA
26.561.431
35.000.000
30.000.000
25.000.000
16.502.825
12.345.563
68
13.704.106
66
29.744.233
CASA-ABRIGO
40.000.000
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011*
19
Fontes: Srie Histrica do CFEMEA e SIGA Brasil (www.senado.gov.br/siga, Oramentos Temticos, Oramento Mulher).
Elaborao: CFEMEA / *recursos aprovados na Lei Oramentria Anual para 2011, ainda no sancionada.
% TOTAL /
PREVISTO NO PPA
Fontes: II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres (2008) e publicao Com todas as mulheres, por todos
os seus direitos (2010). Elaborao: CFEMEA / * como no temos dados sobre o nmero de servios reformados e equipados, esse nmero pode ser menor.
50
Alm de maior agilidade e articulao proporcionadas pelo Pacto, um dos fatores que
determinou o ritmo de instalao de novos servios ou reaparelhamento e reforma dos
j existentes foi a ampliao dos recursos pblicos autorizados para o enfrentamento
da violncia contra as mulheres, em programas estrategicamente concebidos e desenvolvidos para superar o problema. O grfico a seguir apresenta a evoluo dos recursos
autorizados de 2003 a 2011 no caso do Programa 0156 Preveno e Enfrentamento
Violncia contra as Mulheres.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
51
Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres estar (tambm por iniciativa do movimento) livre do contingenciamento de recursos. A proposta apresentada em anos anteriores Comisso de Legislao Participativa pelo CFEMEA, j havia recebido dois vetos
da Presidncia da Repblica. No ltimo ano do seu mandato, entretanto, o Presidente
cedeu s reivindicaes e sancionou a LDO 2011 proibindo a limitao de empenho
nesse programa.
A ao do movimento conseguiu romper muitas barreiras, mas o monitoramento que
vem sendo realizado pela Articulao de Mulheres Brasileiras em vrios estados, assim
como pelo Observe, no deixa dvida sobre a insuficincia dos servios existentes, sobre
a m qualidade e a precariedade do atendimento prestado em muitos deles, inclusive
pelo despreparo dos funcionrios, pela falta de pessoal e de equipamentos, entre tantos
outros problemas.
Todavia, necessrio lembrar que as aes e servios de segurana pblica necessrios implementao da Lei Maria da Penha e segurana pblica de um modo geral
so primeiramente da competncia dos estados, e no da Unio, conforme as normas
que regem o pacto federativo. De maneira que o compromisso da esfera estadual
determinante para o alcance das metas estabelecidas.
52
A Lei Maria da Penha foi sancionada pelo Presidente Lula, mas bom
no perder da memria o fato de que ela oriunda da iniciativa de seis
organizaes do movimento feminista (CFEMEA, ADVOCACI, CEPIA,
AGENDE, THEMIS e CLADEM) e juristas feministas que em 2002
formaram o Consrcio de ONGs feministas para elaborao de uma lei
integral de combate violncia domstica e familiar contra as mulheres.
O Consrcio elegeu para si a misso de estudar e elaborar uma minuta de
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
53
54
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
55
CONCLUSO
No Congresso Nacional tramitam mais de vinte proposies legislativas
que propem modificaes ao texto original ou impactam diretamente
a Lei. O Projeto de Lei do Senado n 156/2009 (Reforma do Cdigo de
Processo Penal) representou uma grande ameaa proposta original
da Lei Maria da Penha, visto que propunha a incorporao da Lei
9.099/95 no Cdigo do Processo Penal, e, com isso, obstaria penalmente a Lei Maria da Penha e o disposto em seu art. 41, segundo o
qual Aos crimes praticados com violncia domstica e familiar contra a mulher, independentemente da pena prevista, no se aplica a
Lei n 9.099, de 26 de setembro de 1995. O movimento feminista,
a SPM e operadores do direito que defendem a Lei denunciaram e se
articularam para alterar o texto do Projeto, o que foi conseguido em 2010.
Desde que a Lei Maria da Penha foi promulgada, o movimento feminista e de mulheres tem desenvolvido aes em sua defesa em todos
os mbitos. So aes de rua, de monitoramento dos projetos de lei
no Congresso Nacional, de acompanhamento das decises, de aes
no Poder Judicirio e no oramento pblico do Poder Executivo16 no
intuito de assegurar que a lei cumpra sua finalidade: proporcionar as
mulheres uma vida sem violncia. Para o movimento, a Lei s precisaria ser alterada aps os cinco primeiros anos de vigncia, com
modificaes baseadas em observaes empricas e elaboradas por
uma Comisso composta por parlamentares, juristas, Poder Executivo
e representantes do movimento feminista e de mulheres.
16. Como exemplo citamos a iniciativa da Articulao de Mulheres Brasileiras, que tem promovido
56
desde 2006 videocon-ferncias para discutir a Lei e apresentar Balano de sua implementao.
Em 2009 e maro de 2010, a AMB realizou duas edies da Comitiva em defesa da Lei Maria da
Penha para incidir politicamente perante os poderes pblicos e chamar ateno da sociedade em
geral. Como produto da comitiva, deflagrou-se a campanha Mexeu com a Lei Maria da Penha,
mexeu com todas as mulheres: a Lei precisa de recursos e no de mudanas
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
a poltica de enfrentamento da violncia contra as mulheres conseguiu, um ano antes
de encerrar o II PNPM, superar as metas traadas para o quadrinio 2008-2011.
Nesses oito anos, a Lei Maria da Penha foi discutida e sancionada, o Pacto Nacional
veio sendo articulado e finalmente implementado. Contudo, as aes empreendidas
pelo poder pblico (entre os nveis municipal, estadual e nacional) ainda no foram
suficientes para evitar que, ano a ano, o nmero de mulheres assassinadas continue
crescendo. Embora sigamos sem informaes oficiais nacionais sobre a ocorrncia
das outras formas de violncia contra as mulheres, em se tratando de violncia domstica razovel supor que tais assassinatos sejam a concluso de uma srie longa
e duradoura de violncias, que os servios pblicos existentes ainda no conseguiram interromper. O problema da violncia, que nesses oito anos alou status poltico
de relevncia, ainda continua a exigir (especialmente dos governos estaduais, que
so constitucionalmente os responsveis pela segurana publica) medidas efetivas
para prevenir e proteger as mulheres contra a violncia e punir seus agressores.
h um abismo que no permite estabelecer correspondncia entre o Ciclo
Oramentrio e a Poltica de Ateno Integral a Sade da Mulher. O financiamento
de uma gama enorme de aes dessa poltica por uma nica ao oramentria
(como demonstra o rebatimento do eixo de sade da mulher do II PNPM com o
PPA 2008-2011) aponta limites cruciais. As diretrizes e estratgias da Poltica de
Ateno Integral a Sade da Mulher, na medida em que no encontraram correspondncia no planejamento e no oramento da sade, sofreram limitaes drsticas
para a sua execuo. O fracasso no alcance da meta de reduo da mortalidade
materna fala muito alto a esse respeito, porque evidencia a insuficincia dos
recursos, a fragmentao das aes programticas e a ausncia de monitoramento
e avaliao que corrigissem erros e orientassem, nesses oito anos, o oramento
publico e seus programas ao alcance da meta de reduo da mortalidade materna.
57
g
O problema na rea da sade, de uma maneira geral se repete (com maior ou menor
intensidade) em todas as reas. Continua sendo uma incgnita o volume de recursos
pblicos destinado implementao das polticas para as mulheres e a promoo da
igualdade. O conceito poltico de transparncia que orientou a ao governamental,
focado no combate corrupo, continuou invisibilizando as desigualdades de gnero
e raa produzidas e reproduzidas pelas finanas pblicas (tributao e oramento).
Apesar de, nos ltimos 8 anos, haver exigncias da Lei de Diretrizes Oramentrias em
relao administrao direta e s empresas pblicas para prestarem contas a esse
respeito; e apesar tambm dos esforos, compromissos e instrumentos criados para
o monitoramento das aes e recursos comprometidos no II PNPM, ningum sabe
quanto est sendo investido por cada ministrio para financi-lo.
g
o Brasil ficou em 3 lugar no ranking latino-americano sobre paridade (entre mulheres e
homens) econmica e laboral17, um feito que em grande parte se deve ao programa de
transferncia de renda. Mas no conseguimos ir alem da metade do caminho em relao meta traada de ampliao da taxa de atividade feminina. O atraso no alcance
dessa meta, num contexto geral de crescimento econmico, tem a ver com a estratgia governamental de combate a pobreza, que aceitou convenientemente que as
mulheres pobres dedicassem grande parte de seu tempo aos cuidados com a famlia e
demais tarefas domesticas, sem criar alternativas em termos de polticas pblicas para
que elas pudessem romper com a situao de dependncia econmica e desproteo
social em que se encontram. A escassez de vagas oferecidas na educao infantil
pblica evidencia essa opo. Outro fator que nos distanciou da meta est relacionado
s decises econmicas no contexto da crise financeira, que incentivaram exclusivamente as empresas do setor produtivo intensivas em mo de obra masculina, com
repercusses inevitveis sobre as desigualdades de gnero no mercado de trabalho.
58
esses oito anos, a superao das desigualdades vividas pelas mulheres se firmou como
N
desafio para as polticas publicas. Como pudemos ver, novos mecanismos institucionais,
novos compromissos polticos foram firmados no sentido de garantir o direito de todas
as mulheres, mas avanou-se menos do que o compromissado em alguns aspectos, em
outros at retrocedeu-se. Em meio a inmeros conflitos, tendo que enfrentar embates
com opositores reacionrios e poderosos, as lutas feminista e antirracista conseguiram,
durante os dois governos Lula, fincar algumas cunhas que permanecem na estrutura do
Estado patriarcal e racista, exigindo responsabilidade e ao do poder pblico na superao das desigualdades e no combate s injustias.
17. Fonte: Articulacion Feminista MarcoSur. ISOQuito um instrumento para o seguimento do Consenso. 2010.
WWW.mujeresdelsur-afm.org.uy.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ALVES, Jos Eustquio Diniz e CORRA, Snia. Igualdade e desigualdade de gnero no Brasil:
um panorama preliminar, 15 anos depois do Cairo. In Brasil, 15 anos aps a Conferncia do
Cairo / ABEP; UNFPA. Campinas, 2009.
ARTICULAO DE MULHERES BRASILEIRAS. Articulando a luta feminista nas polticas pblicas textos para discusso. Secretaria Executiva Nacional. Recife. 2007.
___. Articulando a luta feminista nas polticas pblicas. Desafios para a ao do movimento
na implemen-tao das polticas. CFEMEA. Braslia, 2009.
BRASIL, Presidncia da Repblica. Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres.
I Plano Nacional de Pol-ticas para as Mulheres. Braslia: SPM 2004.
___. Relatrio Final de Implementao: I Plano Nacional de Polticas para as Mulheres
2005 - 2007. Braslia: SPM, 2009.
___. II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres. Braslia, SPM, 2008.
___. Com todas as mulheres, por todos os seus direitos. Braslia, SPM, 2010.
CABRAL, Gilda. Vestindo o II PNPM de nmeros oramentrios. CFEMEA. Braslia, 2009.
CAVENAGHI, Suzana (org). Gnero e raa no ciclo oramentrio e controle social das polticas
pblicas indicadores de gnero e raa no PPA 2008-2011. Braslia, CFEMEA, 2008.
CFEMEA. Lei Maria da Penha: do papel: do papel para a vida. Comentrios Lei 11340/2006
e sua incluso no ciclo oramentrio. CFEMEA. Braslia, 2007.
____. Trilhas feministas na gesto pblica. Orgs Guacira Cesar de Oliveira, Ivonio Barros e
Maria Helena Souza Silva. CFEMEA, Braslia, 2010.
CORRA, Sonia. Gnero e polticas pblicas no Brasil: em que ano estamos? Mimeo, 2001.
IPEA. Objetivos de Desenvolvimento do Milnio Relatrio Nacional de Acompanhamento.
Braslia: Ipea, 2010.
VIEIRA, Clia & CABRAL, Gilda. A incidncia feminista no Ciclo Oramentrio a experincia do CFEMEA. CFEMEA. Julho 2006.
59
A promocao
da igualdade
racial na
era Lula
MARILENE DE PAULA
Mestre em Bens Culturais e Projetos Sociais,
Coordenadora da rea de Direitos Humanos da
Fundao Heinrich Bll.
1. Agradeo aos comentrios e sugestes de Walmir dos Santos durante a elaborao desse artigo.
2. Ver mais em http://www1.folha.uol.com.br/fsp/1995/11/21/cotidiano/29.html, acesso 10/01/2011.
3. Foram criados durante o governo FHC trs importantes grupos de trabalho para pensar polticas de igualdade racial: o Grupo
Interministerial de Valorizao da Populao Negra GTI, Grupo de Trabalho Multidisciplinar GTM, Grupo de Trabalho contra
a Discriminao no Emprego e na Ocupao GTDEO.
4. Atualmente tramitam aes no Supremo Tribunal Federal questionando a constitucionalidade das cotas (ver exemplo na
Argio de Descumprimento do Preceito Fundamental ADPF no. 186, disponvel em http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADPF&s1=186&processo=186, acesso no dia 20/02/2010) e no Senado Federal o projeto de lei
73/99 que prev a reserva de 50% de vagas em universidades pblicas para alunos oriundos de escolas secundrias da rede
pblica. Dentro deste percentual 25% seriam para jovens de baixa renda e a outra metade para negros e indgenas, de acordo
com a proporo tnico-racial nos Estados.
61
62
O governo brasileiro naquela ocasio sofria uma presso internacional, produto das articulaes da rede de contato do movimento social negro que desde o fim da dcada de 1980
tornava possvel a presena de lideranas em vrios fruns internacionais, desmistificando
a viso de que no Brasil no haveria racismo e sim, a convivncia harmnica entre os grupos
raciais. No depoimento de Edna Rolland (ALBERTI & PEREIRA, 2007:361) podemos
observar isto: para os americanos e sul-africanos que estavam l5, eu creio que houve
uma compreenso de que, derrotado o apartheid na frica do Sul, o Brasil era o prximo
front. De fato, os brasileiros se tornariam o centro das atenes nos debates durante a
Conferncia. A defesa das aes afirmativas se tornou o carro-chefe das reivindicaes
do movimento social negro, apesar das resistncias ideolgicas e polticas. Quando analisamos as medidas implementadas pelo governo Fernando Henrique percebemos que as
mais emblemticas foram realizadas no perodo de preparao ou ps-Durban.
O legado para o governo Lula um amplo e diversificado corpo de iniciativas e reflexes
sobre a temtica racial instaurado na opinio pblica, nos movimentos sociais, no prprio
governo e na academia. No novo governo uma presso interna aos centros de deciso do
poder feita pelos militantes da causa antirracista e antissexista, institucionalizados no PT,
exigiam medidas de ao afirmativa para vrios segmentos, em especial mulheres e negros.
Na posse do novo governo dois negros de reconhecimento nacional sinalizavam a incluso
das questes raciais exigida na gesto pblica: Benedita da Silva, senadora pelo PT, um dos
cones da luta antirracista e antissexista, tomou posse como titular da pasta do Ministrio de
Assistncia e Promoo Social e Gilberto Gil, no Ministrio da Cultura. Outro ato importante
foi a indicao para o Supremo Tribunal Federal (STF), instncia mxima do Judicirio, do
primeiro ministro negro, Joaquim Barbosa Gomes, tambm em 2003. Matilde Ribeiro, titular
da Secretaria Especial de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR), a qual falaremos mais
adiante, fecharia o leque de representaes dos negros dentro do primeiro escalo.
A SEPPIR tinha papel privilegiado como articuladora de aes, mas obviamente essas
polticas no se esgotavam nessa iniciativa. O desafio do governo Lula era responder
s demandas dos movimentos sociais negros e a todo um debate que se instaurara na
sociedade. O que no significava apenas a criao de um rgo ou instncia, mas a implementao de polticas de igualdade racial. o que veremos a seguir, ou seja, um breve
levantamento de algumas aes do governo Lula nesse campo, entendendo como polticas de
ao afirmativa, aquelas cuja diretriz, ao ou programa estejam explicitamente direcionados
para a populao negra. Assim, darei nfase a algumas aes devido a sua importncia
estratgica ou resultado alcanado. Obviamente, um leque de polticas universais em
vrias reas tambm atinge essa populao e auxilia na superao das desigualdades raciais,
porm no faro parte de minha anlise.
5. ltima conferncia da Iniciativa Comparativa das Relaes Humanas, em Cape Town, na frica do Sul, em junho de 2000.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
SEPPIR
63
64
que bem aproveitado poderia gerar uma espiral de polticas em vrias reas nunca antes
pressionadas diretamente a realizar alguma iniciativa.
A SEPPIR investiu na criao de espaos de interlocuo com outros rgos do governo
e com a sociedade civil. Foram criados o Conselho Nacional de Promoo da Igualdade
Racial (CNPIR), que teve como tarefa a realizao das duas Conferncias Nacionais de
Igualdade Racial, e o Frum Intergovernamental (FIPIR), que congrega representantes de
26 estados e do Distrito Federal, alm de 626 municpios. O modelo SEPPIR tambm foi
inspirao para 176 municpios que constituram rgos similares.
Na anlise dos relatrios de gesto nota-se que a coordenao das polticas de atendimento s comunidades quilombolas foi priorizada no trabalho da SEPPIR. No balano feito
pelo prprio governo (BRASIL, 2010), se destacam as aes direcionadas aos quilombolas.
O grande avano com o governo Lula nas polticas nessa rea a mudana de posicionamento. Anteriormente, a questo quilombola era vista como atendimento de demandas
culturais, ou seja, fortalecimento e reconhecimento das tradies dos povos quilombolas
ou uma questo fundiria. A criao do Programa Brasil Quilombola (PBQ), em 2004, e
posteriormente a Agenda Social Quilombola (2007), que orientam a ao de 23 ministrios,
alm de parcerias com empresas pblicas na implantao de projetos, mostraram que
a questo quilombola tinha a pretenso de ser desse momento em diante uma poltica
pblica em larga escala. A coordenao do Programa ficou a cargo da SEPPIR, ou seja,
direcionar um conjunto de atividades e acompanh-las.
No PBQ est o Luz para Todos, que j atendeu 6.760 comunidades, o Bolsa Famlia,
que incorporou quase 30 mil famlias ao programa, aes de saneamento da FUNASA em
430 comunidades, distribuio de cestas alimentcias para 160 mil famlias e outras aes
de atendimento necessidades bsicas (BRASIL, 2010: 43-63 p.). Os nmeros impressionam e expressam o quanto se avanou nesse tema. Entretanto, de 2004 a 2007 apenas
32,8% dos recursos destinados ao PBQ foram gastos (ARRUTI, 2009). Num balano geral
dos recursos destinados ao Programa, a mdia total dos gastos no passou dos 35% dos
oramentos anuais (IPEA, 2008; SEPPIR, 2009).
Apesar dos mritos da implementao de polticas transversais de promoo da igualdade racial, os recursos ainda so bastante limitados. Isso tambm se aplica a prpria
SEPPIR. Ao compararmos os oramentos da Secretaria dos Direitos Humanos e das
Mulheres, a SEPPIR teve a menor taxa oramentria de crescimento percentual, 19,4%.
As duas outras, tiveram crescimento de 312,2% e 1.342,3%, respectivamente. Em termos
quantitativos a despesa acumulada pela SDH foi de R$ 656 milhes, enquanto que a SPM,
R$ 255,1 milhes e a SEPPIR, R$ 147,04 milhes7.
7. BICALHO, Lucdio. Gastos para a efetivao de direitos aumentam na era Lula. Braslia: INESC, 2010, mimeo.
Disponvel em http://www.inesc.org.br/biblioteca/textos/materias/Gastos%20para%20direitos%20aumentam%20durante%20
governo%20Lula.pdf, acessado dia 10/01/2011.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
EDUCAO
A importncia da educao formal para o mercado de trabalho e para o exerccio pleno da
cidadania, hoje cada vez mais esto conectadas. Os nmeros adversos para negros na educao, com reflexos nos ganhos salariais e oportunidades de mobilidade social tornaram-se
uma agenda preponderante nas articulaes e demandas por direitos dos movimentos
antirracistas desde a dcada de 1990. Nesse contexto nasceram iniciativas pioneiras como
o Pr-Vestibular para Negros e Carentes8, na regio metropolitana do Rio de Janeiro, cursos
preparatrios para ingresso de alunos das classes populares, em especial os negros,
nas universidades pblicas, trazendo o debate sobre a democratizao do ensino superior.
Quando pioneiramente uma poltica de cotas foi implementada na Universidade do
Estado do Rio de Janeiro UERJ, em 2001, um debate polarizado se iniciou, com contrrios e favorveis s polticas de cotas nas universidades. Os principais jornais do pas,
Folha de So Paulo, O Globo e O Estado de So Paulo tomaram um feroz posicionamento
contrrio s cotas nas universidades, assim como intelectuais e personalidades do cenrio
artstico utilizaram a mdia para propagandear a preocupao de o pas estar racializando
suas polticas. Apesar disso, at 2009 79 universidades pblicas (municipais, estaduais e
federais) j haviam institudo um sistema de cotas para negros e indgenas e/ou bonificao
para alunos egressos de escola pblica9. Em pesquisa recente do DataFolha10 (2008), 51%
dos entrevistados aprovaram as cotas para negros nas universidades pblicas ou privadas
e 39% foram contra. Apesar das investidas da mdia tentando deslegitimar a adoo das
cotas, o debate ainda est em aberto.
Porm, na educao superior os nmeros ainda so bastante desfavorveis para os
negros. Segundo a PNAD (2008), em 1997 a distribuio de estudantes de 18 a 24 anos
com nvel superior completo entre a populao branca era de 9,6%, enquanto que 2,2%
8. Os primeiros cursos pr-vestibulares para negros e carentes - PVNC datam de 1992/1993. Os PVNCs so uma iniciativa
inovadora, com objetivo prioritrio de democratizao da educao e promoo da igualdade racial no ensino superior.
Nos anos 2000 essas iniciativas comearam a ser denominadas de Movimento dos Cursos Pr-Vestibulares Populares
(NASCIMENTO, 2007).
9. 41 so instituies estaduais, 34 federais e 04 municipais. 19 instituies tm suas vagas reservadas somente para
indgenas. Ver mais FERREIRA & HERINGER, 2009.
10. Na pesquisa de opinio do DataFolha (2008) sobre o racismo na sociedade brasileira, os entrevistados responderam a
pergunta: um dos pontos do projeto prev que, no mnimo 20% das vagas em universidades pblicas e particulares sejam
reservadas para pessoas negras e descendentes de negros, independente das notas obtidas no vestibular em relao aos
que no so negros. Voc a favor ou contra as cotas, isto , que sejam reservadas vagas para negros e descendentes
de negros nas universidades? 51% foram a favor, 39% contra, 5% indiferentes e 4 no sabem.Quanto pergunta sobre
estabelecimento de cotas nas empresas pblicas e privadas: O Estatuto [da Igualdade Racial] tambm prev que sejam
reservadas no mnimo 20% das vagas nas empresas pblicas e privadas para pessoas negras e descendentes de negros.
E voc a favor ou contra que sejam reservadas vagas nas empresas para negros e descendentes de negros?. 54%
aprovaram, 39% discordaram e indiferentes e no sabem, 4%.
65
eram pretos e pardos. Em 2007 esses percentuais sofreram um aumento tanto para negros
quanto para brancos, de 13,4% e 4,0%, respectivamente. Porm, o hiato entre os dois
grupos, que era de 7,4 pontos percentuais em 1997, passa para 9,4 pontos percentuais
em 2007, demonstrando que mesmo aps uma dcada a composio racial das pessoas
que completaram o nvel superior permanece inalterada, ou seja, o gap entre negros11 e
brancos permanece, mesmo que o acesso e permanncia no ensino superior aumentem
para ambos os grupos.
Para mudar quadro to adverso o governo Lula realizou algumas aes importantes.
Destacaria duas iniciativas: o PROUNI e a Lei 10.639. Criado em 2005, o Programa
Universidade para Todos - PROUNI12 disponibiliza bolsas de estudo totais ou parciais para
estudantes de ensino mdio da rede pblica ou da rede particular (que tenham tido bolsa
integral) para ingressarem em instituies de ensino superior privadas em cursos de graduao e cursos seqenciais de formao especfica. Para os bolsistas parciais um convnio entre
MEC/Caixa Econmica e Fundo de Financiamento ao Estudante de Nvel Superior (FIES)
oferece emprstimo para o estudante pagar at 100% da parte no coberta pelo Programa.
As instituies privadas que aderirem ao PROUNI ficam isentas de alguns impostos, como
o Imposto de Renda das Pessoas Jurdicas (IRPJ), a Contribuio Social sobre o Lucro
Lquido (CSLL), a Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Confins)
e a Contribuio para Programa de Integrao Social (PIS). De 2005 a 2008 deixaram de
ser arrecadados R$ 673,2 milhes com a renncia fiscal (BRASIL, 2009) dessas entidades.
O PROUNI contribui com a meta da Reforma Universitria13 proposta pelo governo Lula
de aumentar a proporo de jovens de 18 a 24 anos matriculados em cursos superiores
para 30% at 2011. Na PNAD de 2009 apenas 15,1% tinham 11 anos ou mais de estudo
nessa faixa etria. Mas houve avanos para o percentual geral que cresceu de 31,6% em
2008 para 33% em 2009. A taxa mdia de crescimento anual de 1 ponto percentual14
para essa faixa que compem o maior grupo etrio, seguindo essa tendncia apenas em
2025 ser atingida a meta prevista, garantindo-se os esforos feitos at ento.
O Programa o grande responsvel pela elevao da taxa de estudantes no ensino
superior, disponibilizando 1.128.718 bolsas (integrais ou parciais), destas 748.788 foram
preenchidas, 66%. Apesar do no preenchimento do total de bolsas grande a procura
pelo Programa, sendo 5.548.746 inscritos de 2005 a 2010. Porm, foi o forte lobby das
66
11. Utilizo a categoria negro como definida pelo IPEA, ou seja, a juno das estatsticas de pretos e pardos.
12. O Projeto de Lei n. 3.582/2004 foi encaminhando ao Parlamento em 13.05.2004, cabendo sua verso final a
Lei n 11.096, em 13 de janeiro de 2005.
instituies privadas, aliado ao baixo custo do governo com essa iniciativa o campo frtil
para sua instalao, deixando de lado um investimento macio nas universidades pblicas
e na qualidade do ensino.
Mas como o PROUNI contribui para a igualdade racial no ensino superior? O decreto de lei
que institui o PROUNI obriga as instituies a destinarem parte dessas bolsas aos candidatos
negros e indgenas autodeclarados, de acordo com a proporo desses grupos na populao
de cada estado, presente no ltimo censo realizado pelo IBGE. De 2005 a 2010, 353.813
bolsas foram distribudas para estudantes negros (pretos e pardos), no total 47,26%.
Dois pontos principais so objeto de crtica ao ProUni: a) ser apenas um programa de
estmulo expanso das instituies privadas de ensino, muitas com baixo desempenho no
Enade; e b) o Programa priorizar o acesso e deixar de lado a permanncia, um dos grandes
desafios para os estudantes das classes populares.
Em auditoria do TCU (BRASIL, 2009) sobre o ProUni e FIES vrios problemas
foram detectados:
a. Pouca contribuio dos programas para o acesso e permanncia de estudantes
no ensino superior. De 2005 a 2008 houve evaso de 19,5% dos beneficirios do
Programa e apenas 58% das vagas foram efetivamente utilizadas. Alm disso,
o TCU observa que 56% dos alunos que responderam questionrio sobre o
Programa tem dificuldade em se manter no curso.
b. Os cursos oferecidos no Prouni e no FIES tem baixa avaliao pelo Enade.
Dos 15.876 cursos oferecidos pelo ProUni, 5.501, ou 34,65%, nunca foram
avaliados pelo Exame Nacional de Desempenho de Estudantes Enade15,
ou seja, 74.951 alunos esto estudando em cursos que nunca foram avaliados.
Dos cursos avaliados pelo Enade que oferecem bolsas pelo ProUni, 1,7% receberam nota 1; 19% nota 2; 40,8% nota 3; 11% nota 4 e apenas 0,7% nota 5,
enquanto 17,4% ficaram sem conceito, ou seja, 20,9% dos cursos avaliados
possuem nota menor que trs no Enade. No FIES o cenrio no diferente,
pois 24,8% dos alunos recebem financiamento em cursos com nota inferior a
trs, situao proibida por lei.
c. ProUni e Fies no seguem recomendao do MEC de poltica de prioridade
para profissionais da educao. Uma das diretrizes dos programas facilitar
o ingresso de professores das escolas pblicas em cursos de especializao,
mas em 2008 apenas 0,48% do total de bolsistas ativos eram professores
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
15. O Enade avalia o desempenho dos alunos de cursos de graduao segundo os contedos programticos, suas habilidades e competncia.
67
O ProUni uma iniciativa importante, que contribuiu para o significativo aumento dos
estudantes negros no ensino superior pela via da universidade privada, porm questes
cruciais como a qualidade do ensino ofertado e programas que auxiliem a permanncia
do aluno ainda so um desafio. Como afirma Andra Lopes Vieira (2009: 15 p.): nesta
fico de democratizao, mantiveram-se intocveis os mecanismos de acesso, os critrios
de seleo e o perfil predominante da comunidade discente das universidades pblicas
(em sua maioria gratuitas e de excelncia); enquanto ampliaram-se as vagas (como moeda
de troca para a renncia fiscal das universidade privadas) em estabelecimentos privados.
Na educao bsica o principal destaque foi a promulgao em 2003 da Lei n. 10.63916, que
torna obrigatrio nas escolas pblicas e privadas o ensino da Histria da frica e das culturas
afro-brasileiras. Uma poltica voltada para a valorizao da identidade, da memria e das culturas negras, resgatando a importncia da matriz africana, como componente estruturante da
construo da nao brasileira. A Lei se insere num debate mais amplo sobre a universalizao do sistema de ensino e atende s denncias histricas do movimento social negro quanto
ao imaginrio racial presente na estrutura e no funcionamento do sistema educacional, que
se corporifica na linguagem dos livros didticos e em prticas discriminatrias e racistas.
Em 2009 foi criado o Plano Nacional de Implantao das Diretrizes Curriculares
Nacionais para a Educao das Relaes tnico-Raciais e para o Ensino de Histria e
Cultura Afro-brasileira e Africana, tendo como foco a Lei 10.639. Foi criado tambm o
Selo de Educao para a Igualdade, que premia escolas da rede pblica que desenvolvem
aes para implementao da Lei e do Estatuto da Igualdade Racial. O Selo uma iniciativa
da SEPPIR, em parceria com outras entidades do sistema ONU (UNESCO e UNICEF) e do
governo (SECAD e CONSED). Mas, a prpria SEPPIR reconhece que, at agora, poucas
escolas conseguiram se adaptar a nova grade curricular.
Para implementar o artigo 26 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB)17
e promover a Lei 10.639 outra iniciativa foi a criao do Programa de Aes Afirmativas
para a Populao Negra nas Instituies Federais e Estaduais de Educao Superior
(UNIAFRO)18, uma parceria entre MEC e os Ncleos de Estudos Afrobrasileiros Neabs,
existentes nas universidades pblicas. O programa oferece assistncia financeira s
Instituies Federais e Estaduais de Ensino Superior visando fomentar aes voltadas
formao inicial e continuada, nas modalidades presencial e a distncia, para professores
de educao bsica e graduandos de licenciatura e cursos de Pedagogia, assim como para
a elaborao de material didtico especfico para uso na Educao Bsica. De 2005 a
2009 foram capacitados 17.070 professores, 53 publicaes realizadas e 190 estudantes
receberam auxlio, somente em 2009 foram destinados cerca de R$ 8,3 milhes para
repasses s universidades. Com isso, o Programa tambm fortalece a institucionalizao
dos ncleos e uma poltica de ao afirmativa dentro das universidades. No entanto, Nilma
Gomes (2009) observa alguns problemas quanto ao Programa, como a demora no repasse
de recursos aos Neabs e no se ter, at o momento, um sistema de avaliao para verificar
se todos os beneficirios realmente cumprem as exigncias dos editais e se os cursos
oferecidos tm qualidade do ponto de vista terico, didtico e pedaggico.
16. A Lei 11.645, de 10 de maro de 2008 alterou a lei anterior para incorporar tambm a histria e cultura dos
povos indgenas.
17. LDB, artigo 26, 4: O ensino da Histria do Brasil levar em conta as contribuies das diferentes culturas e
etnias para a formao do povo brasileiro, especialmente das matrizes indgena, africana e europia.
68
18. O Programa foi criado em 2005, mas somente em 2008 foi regulamentado (Resoluo CD/FNDE n 14, de 28 de
abril de 2008 - Ministrio da Educao).
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
69
SADE
70
Apesar de a maioria dos atendimentos feitos pelo SUS serem da populao negra,
somente em 2004, no Seminrio Nacional de Sade da Populao Negra foi aprovada uma
Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra, para combater o racismo institucional
no SUS e desenvolver programas especficos de atendimento a doenas com forte incidncia
na populao negra, tais como a anemia falciforme, deficincia de glicose em recm nascidos,
foliculite e doenas adquiridas em condies adversas, como desnutrio, tuberculose etc.
O Ministrio tambm promoveu a (re)organizao de comits consultivos (Comit Tcnico de
Sade da Populao Negra) com a participao de organizaes da sociedade civil no processo
decisrio das polticas ligadas ao SUS. Isso gerou a incluso da promoo da equidade na ateno
sade da populao negra, entre as diretrizes do Plano Nacional de Sade, que orienta as
aes do sistema de sade. Esse processo tambm contou com a parceria da SEPPIR.
O movimento social negro j h algumas dcadas denunciava que, em especial as
mulheres negras tinham tratamento diferenciado no sistema de sade. Assim, o Plano tenta
resgatar os objetivos do SUS de promover um servio profissional e adequado s pessoas
independente da cor, orientao sexual e origem racial e tnica.
No contexto da Conferncia de Durban foram iniciadas discusses para a implementao
do Programa de Combate ao Racismo Institucional PCRI, mas somente em 2005 o
programa foi efetivamente implementado, numa parceria entre SEPPIR, Ministrio Pblico
Federal, Ministrio da Sade, Organizao Pan-Americana de Sade (Opas), Departamento
Britnico para o Desenvolvimento Internacional e Reduo da Pobreza (DFID) e Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). O Programa tinha dois focos, um no
mbito federal e outro municipal com aes em diferentes reas. Foram realizadas atividades
de capacitao, com oficina para agendes de sade, tcnicos e gestores da rede pblica.
Alm disso, em 2006, foi realizada a Campanha de Combate ao Racismo Institucional,
feita para os profissionais de sade do Ministrio e para a rede de servios descentralizados
e a incluso do quesito cor em todos os formulrios do sistema de informao em sade.
Em 2004, Matilde Ribeiro, titular da SEPPIR, protagonizou juntamente com o ministro
da Sade, Saraiva Felipe, a campanha brasileira Aids e Racismo: O Brasil tem que viver
sem preconceito, que marcou o Dia Mundial de Luta contra a doena. Pela primeira
vez uma campanha contra a Aids estava focada na populao negra. Tambm foi criado
o Projeto tambm criou o Projeto Brasil AfroAtitude (2004), em parceria com SEPPIR,
SDH e MEC. O projeto disponibiliza anualmente, em 10 universidades pblicas, 500 bolsas
de estudo para que estudantes admitidos atravs do sistema de cotas possam participar de
projetos de pesquisa, extenso e monitoria ligados ao estudo da epidemia de AIDS.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
Em 2008, a Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra tomou novo impulso
com o estabelecimento de metas, indicadores e recursos previstos no PPA 2008-2011.
O Plano encontra-se em sua segunda fase.
Porm, segundo o prprio Ministrio da Sade, dos R$ 1 milho destinados ao Programa
Brasil Quilombola, e de R$ 4,7 milhes das aes de promoo da equidade em sade das
populaes em condies de vulnerabilidade, nada foi gasto. A situao no muda quando
olhamos para os recursos destinados aos pacientes portadores de hemoglobinopatias, apenas
27,9% foi gasto e nas polticas de ateno sade da mulher (cerca de R$ 8,7 milhes),
95,4% no foram executados (LAVOR, 2009).
RELAES EXTERIORES
Em 2002, numa iniciativa do Ministrio das Relaes Exteriores, por intermdio do Instituto
Rio Branco, foi assinado um protocolo de cooperao com o Ministrio da Cincia e
Tecnologia, Ministrio da Justia e Ministrio da Cultura, para criao do Programa BolsaPrmio de Vocao para a Diplomacia, que tinha como objetivo propiciar maior igualdade de
oportunidade e diversidade tnica na preparao ao concurso do Instituto Rio Branco para
a formao de diplomatas brasileiros, por meio de apoio a candidatos afro-descendentes,
e com eqidade de gnero.
Os candidatos que ingressarem no Programa, feito atravs de provas, recebem uma bolsa
auxlio no valor de R$ 25.000,00, desembolsados parceladamente durante 10 meses.
A bolsa custeia apenas material bibliogrfico e pagamento de cursos preparatrios ou professores especializados nas disciplinas exigidas no concurso do Instituto Rio Branco que
acontece anualmente. Entre 2002 e 2006 foram concedidas 112 bolsas. Nesse perodo
07 bolsistas entraram para a carreira diplomtica. Em 2009, 66 bolsas foram concedidas.
As crticas feitas pelos defensores das AA se baseiam no fato de o Programa BolsaPrmio no criar um sistema de cotas efetivas dentro do Ministrio. O Programa estimula
a entrada dos candidatos, mas no garante de fato um percentual maior de negros na
diplomacia brasileira. Resta saber se um dos objetivos principais de uma poltica de AA
ser desta forma atingido, ou seja, fazer com que espaos historicamente prestigiados sejam
tambm ocupados por representantes de grupos discriminados, fazendo com que esse
espao reflita a diversidade presente na sociedade. Para Weisskopf (2007) em pesquisa
sobre as experincias de insero no ensino superior de alunos de grupos sub-representados
na ndia e Estados Unidos, o objetivo mais importante de uma poltica de ao afirmativa
gerar maior integrao tnica e racial de membros desses grupos na elite de uma sociedade.
71
TRABALHO
72
Foram criadas comisses regionais (26 estados e no Distrito Federal) e nacional para coibir
prticas discriminatrias contras negros, mulheres e portadores de deficincia. Apesar
das vrias comisses e fruns no MTE, de ao concreta se destaca o Plano Setorial
de Qualificao Afro-descendente, lanado em 2009 e que promove a capacitao
19. O PRONASCI integra a Funo Segurana Pblica que possui uma srie de programas e instituies, como
a Polcia Federal e a Polcia Rodoviria Federal, preveno e represso a criminalidade, repostas aos desastres e
reconstruo, assistncia jurdica integral e gratuita, dentre outros.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
CONSIDERAES FINAIS
A superao das desigualdades raciais passa necessariamente pela interveno do Estado,
a partir de polticas pblicas consistentes, articuladas e com recursos definidos. No governo
Lula, ao contrrio do antecessor FHC, as polticas na rea racial tiveram mais visibilidade
e programas em escala foram implementados. Um avano significativo ocorreu no ensino
superior e em setores anteriormente resistentes implementao de polticas nessa rea.
Em praticamente todos os ministrios e agncias governamentais h alguma ao ou compromisso estratgico, num esforo de transversalizar o tema.
No entanto, o desafio est na abrangncia dessas aes, o que de fato foi feito, a prioridade dada ao tema. Apesar de um leque variado, conforme pede um tema to complexo,
a incluso na agenda das polticas pblicas com relevncia e consistncia se fez de forma
insuficiente no governo Lula. Projetos com baixa dotao oramentria, com pouca visibilidade, sem acompanhamento dos resultados, descontinuidade de aes e falta de dilogo
entre rgos responsveis por uma ao ou programa, so ainda comuns.
Em algumas reas o avano visvel, como, por exemplo na educao com vrios programas e iniciativas de enfrentamento ao racismo e discriminao. Os problemas podem
ser detectados, mas h alguns resultados animadores. O mesmo no pode ser dito na rea
da sade, com uma poltica bastante incipiente. Apesar das limitaes oramentrias e
polticas, a SEPPIR tambm conseguiu acompanhar e desenvolver aes significativas.
As aes nessa rea tiveram como diretriz a transversalidade, que esbarra na cultura
organizacional presente na administrao pblica, excessivamente marcada pela atuao
setorizada e verticalizada. Transversalizar o tema racial significa tambm modificar as polticas
universais no sentido de incluir o objetivo de igualdade racial como um eixo estruturante.
73
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ALBERTI, Verena & PEREIRA, Amilcar (orgs.). Histrias do movimento negro no Brasil: depoimentos ao CPDOC. Rio de Janeiro: Pallas; CPDOC-FGV, 2007.
ARRUTI, Jos Maurcio. Polticas pblicas para quilombos: terra, sade e educao.
In: PAULA, Marilene de & HERINGER, Rosana (orgs.). Caminhos convergentes: Estado e
sociedade na superao das desigualdades raciais no Brasil. Rio de Janeiro: Heinrich Bll
Stiftung, 2009, p. 75-110.
BRASIL. Balano de governo 2003-2010. Livro 4: cidadania e incluso social parte 2.
Braslia: SECOM, 2010, 43-64 p. Disponvel em https://i3gov.planejamento.gov.br/coi/,
acessado dia 10/01/2011.
______.Tribunal de Contas da Unio. Auditoria operacional no Programa Universidade para
Todos (ProUni) e no Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (FIES).
Braslia: TCU, 2009.
74
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
75
Os avancos e
contradicoes
das politicas
de Direitos
Humanos no
Governo Lula
INTRODUO
ste artigo tem como objetivo analisar as polticas de direitos humanos no governo Lula.
Para tanto, elegemos algumas reas e programas governamentais significativos das
polticas pblicas voltadas para a promoo de direitos no Brasil durante esse perodo.
No pretendemos com isso, analisar exaustivamente o conjunto de todas as polticas relacionadas com os direitos humanos, mas sim, encontrar algumas dimenses significativas que
possam traduzir inovaes, indicar processos de mudanas e desafios para a construo de
um pas mais justo e sustentvel.
Analisaremos tambm o Pronasci, principal programa de segurana pblica do governo federal e o expressivo debate pblico e ideolgico ocorrido no Brasil em razo da
publicao do III Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH). O atualizado conceito
de direitos humanos expresso no PNDH, relacionando-o s dimenses da democracia,
do desenvolvimento e das desigualdades, provocou uma grande reao conservadora de
setores da sociedade, delimitando as novas e velhas fronteiras de luta nesse campo.
ALEXANDRE CICONELLO
Advogado, mestre em Cincia Poltica, especialista
em Direitos Humanos pela American University
(Humphrey Fellow), assessor de direitos
humanos do INESC Instituto de Estudos
Socioeconmicos, membro da coordenao da
Plataforma Dhesca Brasil.
A luta por direitos uma construo histrica. Eles no so dados, mas sim conquistados
por aqueles/as que vivem situaes de opresso, invisibilidade e violao. Os direitos s
existem, portanto, pela contnua luta de sujeitos polticos pelo reconhecimento de suas
identidades, ao longo da histria, e por uma luta redistributiva dos recursos gerados
pela sociedade. Trata-se de um movimento dinmico de lutas e avanos que eleva progressivamente a comunidade internacional a novos patamares de liberdade, igualdade,
respeito e dignidade.
No Brasil, durante o governo Lula, a sociedade civil brasileira esteve envolvida em um
grande debate conceitual e poltico envolvendo os direitos humanos. Isso se deu durante
a 11 Conferncia Nacional de Direitos Humanos que ocorreu em dezembro de 2008
e culminou no lanamento do III Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH) em
dezembro de 2009.
A publicao do Programa por meio de um decreto presidencial provocou uma reao
de setores conservadores da sociedade e de representantes de corporaes e de interesses
econmicos (como os latifundirios e as grandes empresas de comunicao) contra
algumas aes previstas no Programa e tambm contra o prprio conceito de direitos
77
78
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
79
disseminou uma viso anacrnica dos direitos humanos. O debate sobre o PNDH III tem
sido sistematicamente tolhido pelos meios de comunicao comerciais, que do voz a
apenas um lado, reforando os argumentos que apontam para a necessidade de construo de uma mdia plural e democrtica.
Devemos louvar a iniciativa do governo Lula, capitaneada pela Secretaria Especial
de Direitos Humanos (SEDH), de construir de forma participativa e democrtica o III
Programa Nacional de Direitos Humanos. Entretanto, o Decreto n 7.177, de 12 de maio
de 2010 que alterou importantes aes previstas no PNDH, tratou-se de uma clara capitulao do governo federal frente presso de setores conservadores da Igreja Catlica
e de outros grupos religiosos, dos latifundirios, das poucas empresas que controlam a
mdia e as comunicaes no pas e de setores das Foras Armadas.
O resultado da desinformao e de uma campanha difamatria promovida por esses
setores da sociedade, especialmente pela mdia, teve rebatimento no debate eleitoral, no
qual o tema do aborto e a defesa dos valores cristos passaram a ser o ncleo da disputa
presidencial, promovendo a intolerncia e o medo na populao. A ideia de um Estado
laico ficou comprometida durante esse processo.
Mesmo com as alteraes realizadas, o PNDH d um passo adiante na promoo
dos direitos no Brasil, comparado com os programas formulados durante o governo FHC
(PNDH I - 1996 e PNDH II - 2002), e concretiza o que j est previsto nos inmeros
tratados internacionais que o Brasil ratificou no mbito das Naes Unidas e do Sistema
Interamericano de Direitos Humanos. O grande desafio dos novos governos ser implementar as diversas aes previstas no PNDH, promovendo polticas que garantam uma
vida melhor para todos/as brasileiros/as.
80
O segundo Plano Plurianual (PPA) do governo Lula (2008/2011), que rene o planejamento
de todos os programas e aes governamentais e que consolidou as prioridades polticas
que se iniciaram no primeiro mandato, est estruturado a partir de trs eixos centrais:
g
Crescimento Econmico, impulsionado pelo Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC);
g
Educao de Qualidade, por meio do Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE);
g
Agenda Social, com nfase nas transferncias condicionadas de renda, associadas s aes complementares de fortalecimento da cidadania e dos direitos
humanos, da cultura e da segurana pblica.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
81
0.599
0.60
0.597
0.599
0.597
0.58
Coeficiente de Gini
GRFICO 2 PERCENTUAL DE PESSOAS COM RENDA FAMILIAR PER CAPITA INFERIOR S LINHAS DE
POBREZA E INDIGNCIA, BRASIL: 2001 A 2008
0.592
0.591
0.586
40,00
0.580
35,00
35.17
34.40
Pobreza
35.79
33.70
30,00
0.568
Indigncia
30.82
0.565
0.56
26.75
0.558
0.551
22.59
0.538
15.28
15,00
13.99
15.20
13.20
11.49
10,00
0.52
1994
1998
2002
2006
24.24
20,00
0.544
0.54
25,00
2010
J o grfico 2 a seguir, nos mostra a grande reduo do percentual de pessoas com renda
per capita inferior s linhas de Pobreza e Indigncia. De 2003 a 2009, aproximadamente
28 milhes de pessoas saram da pobreza. Isso significa uma melhoria real nas condies
de vida e a garantia de uma srie de direitos para uma parte expressiva da populao,
como o direito alimentao, moradia etc.
8.65
7.57
5,00
2001
Fontes: PNAD Microdados 1995 a 2009. Nota: Brasil, salvo rea rural dos seguintes estados: Acre, Amap, Amazonas,
Par, Rondnia e Roraima. Elaborao: IPEA
9.44
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Os recursos pblicos destinados s polticas sociais, especialmente as polticas de transferncia de renda, tiveram um aumento significativo durante todo o governo Lula. No grfico a
seguir, podemos verificar o aumento dos gastos do Ministrio de Desenvolvimento Social
e Combate Fome (MDS), de 2003 a agosto de 2010. A execuo financeira acumulada
do MDS durante o perodo analisado foi de R$ 202,83 bilhes. A execuo financeira
desta pasta em 2009 (R$ 34,25 bilhes) foi 35,6% superior ao seu desempenho em
2004 (25,27 bilhes).
82
83
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
GRFICO 3 - EXECUO FINANCEIRA DO MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME BRASIL - VALORES REAIS (EM R$ BILHES) ATUALIZADOS PELO IGP-DI/FGV - ANO BASE: 2003 A AGO/2010
A proposta de lei oramentria para 2011, enviada pelo governo federal ao Congresso
Nacional, prev que 22% de todo oramento federal seja destinado ao pagamento de
juros e amortizaes da dvida pblica, como podemos verificar pelo grfico abaixo.
Os recursos previstos para pagar juros, em 2011, correspondem a mais de cinco vezes o
investimento federal em educao.
34,25
25,27
29,97
30,57
30,07
GRFICO 4 PROJETO DE LEI ORAMENTRIA PARA 2011 PREVISO DE DESPESAS POR FUNO
(EXCLUINDO O REFINANCIAMENTO DA DVIDA PBLICA)
26,32
19,59
IMDS
7,79
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fonte: Siga Brasil / Senado Elaborao: INESC. Nota: (1) A execuo financeira calculada a partir da soma
dos valores pagos restos a pagar no processados pagos de um mesmo exerccio financeiro (2) Na execuo
financeira de 2003 no foram includos os restos a pagar no processados pagos. Nesse ano, foram considerados
apenas os valores pagos. A explicao que em 2002 a pasta estava associada ao ministrio da Previdncia.
84
Apesar do volume de recursos executados pelo MDS ser expressivo, essa quantia quase
seis vezes menor do que o Setor Pblico Consolidado gastou com juros da dvida pblica de
2003 a agosto de 2010, segundo os dados do Banco Central (R$ 1,2 trilho acumulado).
Assim, o gasto com juros tem uma direo oposta ao investimento na promoo dos direitos
humanos, isto , ele abastece o bolso dos que j so privilegiados economicamente.
Essa uma das maiores contradies do governo Lula: de um lado, obteve bons resultados na reduo da pobreza, ampliao da participao popular e de algumas polticas
sociais relevantes, mas do outro, manteve uma poltica econmica calcada na maior taxa
de juros do mundo, que drena os recursos que deveriam ser destinados educao,
sade, assistncia social, previdncia, cultura etc.
De 2003 a 2010 o governo federal pagou 1,2 trilhes de reais em juros e amortizao
da dvida pblica, excluindo o refinanciamento. Esse gasto significou aproximadamente,
15 vezes o gasto com o principal programa social do governo no perodo, o Bolsa Famlia,
que atinge mais de 11 milhes de famlias.
85
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
Paradoxalmente evoluo dos indicadores sociais durante o governo Lula, nunca antes
os bancos que operam no Brasil tiveram lucros to vultuosos. Assim, no capitalismo
contemporneo, os juros da dvida pblica pagos pelo fundo pblico ou a conhecida
despesa servio da dvida do oramento estatal (juros e amortizao) so alimentadores do capital portador de juros por meio dos chamados investidores institucionais,
que englobam os fundos de penso, os fundos coletivos de aplicao, as sociedades de
seguros e os bancos que administram sociedades de investimentos1.
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
38.89
62,11
59,6
78,93
82,03
102,76
105,84
164,44
5,15
19,70
21,92
22,99
30,25
44,74
36,12
74,25
17,09
17,87
23,18
21,67
18,87
29,23
19,14
86
87
Fontes: Siga Brasil / Senado Federal Elaborao: INESC. Nota: A execuo financeira calculada a partir da
soma dos valores pagos restos a pagar no processados pagos de um mesmo exerccio financeiro
1. Ver, nesse sentido, a Nota Tcnica n 165 do INESC Os limites do oramento pblico para consolidar e expandir direitos,
elaborada por Evilsio Salvador, maio de 2010, acessvel em www.inesc.org.br.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
2. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (2007) Objetivos de Desenvolvimento do Milnio: Relatrio Nacional de
Acompanhamento, Braslia: IPEA.
R$ milhes
PERCENTUAL
R$ 134,01
92,58%
DIREITOS DA CIDADANIA
R$ 6,69
4,63 %
CULTURA
R$ 4,04
2,79%
R$ 144,75
100%
ASSISTNCIA SOCIAL
140,00
120,00
102,76
100,00
80,00
78,03
60,00
62,11
39,89
5,15
2003
88
VALORES EM BILHES
164,44
160,00
20,00
180,00
40,00
Embora a evoluo dos recursos executados pelas trs secretarias seja muito positivo,
indicando uma progressiva realizao dos direitos humanos, como apregoa o PIDESC,
o volume total ainda bastante baixo quando comparado com outras reas do governo.
Podemos dizer que h uma certa concentrao dos recursos federais em programas de
transferncia de renda, existindo um descompasso entre os recursos previstos para os
programas de transferncia de renda e os recursos destinados para polticas promotoras
da igualdade, como a igualdade racial, de gnero e para as populaes vulnerveis ou
com histrico de discriminao, que so foco da SDH.
Se compararmos os valores previstos no PPA 2008-2011 para a funo Assistncia
Social com os valores previstos para as funes Direitos da Cidadania e Cultura,
podemos verificar a nfase excessiva dada aos programas de transferncia de renda
dentro da Agenda Social.
19,70
17,09
2004
82,03
74,25
59,06
17,87
2005
44,74
30,25
21,92
105,84
36,12
TOTAL
29,23
23,18
2006
18,97
21,67
2007
2008
19,14
2009
Fonte: Siga Brasil / Senado Elaborao: INESC. Nota: A execuo financeira calculada a partir da soma dos
valores pagos restos a pagar no processados pagos de um mesmo exerccio financeiro
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
89
A estratgia de concesso de bolsas tem se ampliado muito nas polticas pblicas federais. Aliada exigncia de condicionalidades (renda, idade, deficincia, permanncia de
filhos/as na escola etc), esse modelo tem o apoio do Banco Mundial, que v nesse tipo
de proposta uma inovadora forma de assistncia social na Amrica Latina. Como outro
exemplo, o Pronasci Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania, parte
da Agenda Social do governo Federal, prev um montante de R$ 2.050 bilhes para
2011. Desse valor, 54%, ou R$ 1.107 bilhes3, foram previstos para a concesso de bolsa-formao para policiais militares e civis, agentes penitencirios, guardas-municipais,
bombeiros e peritos criminais.
Em que medida a destinao privilegiada de recursos para programas de transferncia
de renda e a estratgia de concesso de bolsas tm se dado custa da estruturao e
manuteno de outros programas e aes federais? Em que medida esses programas
esto promovendo um avano significativo e permanente na realizao dos direitos
dos cidados/s brasileiros/as? Sabemos que a transferncia de renda operada pelo
Programa Bolsa Famlia contribuiu para a reduo da pobreza no Brasil. Contudo, ser
que a ampliao dessa estratgia para outras reas, como no caso a bolsa-formao para
as foras policiais no mbito da segurana pblica, reduzir a violncia no pas? A partir
dessa provocao, passaremos a analisar outro importante programa do governo federal,
nesse perodo, o Pronasci.
g
g
g
90
g
g
Promoo dos direitos humanos, intensificando uma cultura de paz, de apoio
ao desarmamento e de combate sistemtico aos preconceitos de gnero, tnico,
racial, geracional, de orientao sexual e de diversidade cultural;
Valorizao dos profissionais de segurana pblica e dos agentes penitencirios;
Participao de jovens e adolescentes, de egressos do sistema prisional, de famlias
expostas violncia urbana e de mulheres em situao de violncia;
Observncia dos princpios e diretrizes dos sistemas de gesto descentralizados
e participativos das polticas sociais e das resolues dos conselhos de polticas
sociais e de defesa de direitos afetos ao Pronasci;
Participao e incluso em programas capazes de responder, de modo consistente
e permanente, s demandas das vtimas da criminalidade por intermdio de
apoio psicolgico, jurdico e social;
Promoo de estudos, pesquisas e indicadores sobre a violncia que considerem
as dimenses de gnero, tnicas, raciais, geracionais e de orientao sexual;
Garantia da participao da sociedade civil.
3. Ver, nesse sentido, a Nota Tcnica n 172 do INESC, elaborada em parceria com o CFEMEA Centro Feminista de Estudos
e Assessoria Segurana Pblica com Cidadania: uma anlise oramentria do Pronasci, dezembro de 2010, acessvel em
www.inesc.org.br.
4. Os dados estatsticos sobre nmero de homicdios no Brasil e no mundo foram extrados de: Ramos, Silvia. Morte brasileira:
a trajetria de um pas. In: Dilogos sobre Violncia e Segurana Pblica. Rio de Janeiro: Observatrio da Cidadania 2009.
Edio Especial.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
91
os gastos previstos com juros, encargos e amortizaes da dvida pblica para 2010 so de
R$ 279 bilhes, ou 24% dos gastos federais para 2010. Ou seja, em 2010, o governo
federal pretendia gastar 43 vezes mais com a dvida pblica do que com segurana.
O principal impacto esperado com o Pronasci a reduo da violncia letal no pas.
Nesse sentido, foi estabelecido no PPA (2008-2011), como meta do programa, a reduo
da taxa de homicdios no Brasil em 2011 para 12 por 100 mil habitantes, sendo esperado
um ndice de 14 em 2010 e 17 em 2009.
Visando alcanar essa meta e tendo em vista as caractersticas da violncia letal no
pas foram estabelecidos quatro focos prioritrios dos programas, projetos e aes que
compe o Pronasci:
Como articular essas diversas iniciativas dentro de uma concepo de segurana pblica
como um direito de cidadania um dos principais desafios do Pronasci. Esse desafio est
tambm associado consolidao do Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP) e de
um sistema de gesto participativa, por meio do Conselho Nacional de Segurana Pblica
(CONASP), e dos conselhos estaduais, municipais e comunitrios. Cabe reconhecer a
importncia da realizao da I Conferncia Nacional de Segurana Pblica (Conseg),
em 2009, e da rearticulao do CONASP, como mais dois espaos participativos de reivindicao, busca de consensos e compromissos do poder pblico e sociedade civil com vistas
a construo de uma poltica pblica cidad no campo da segurana pblica no Brasil.
g
g
92
Foco etrio: jovens de 15 a 24 anos;
Foco social: jovens e adolescentes egressos do sistema prisional ou em situao
de moradores de rua, famlias expostas violncia urbana, vtimas da criminalidade e mulheres em situao de violncia;
Foco territorial: regies metropolitanas e aglomerados urbanos que apresentem
altos ndices de homicdios e de crimes violentos;
Foco repressivo: combate ao crime organizado.
Nesse sentido, foi criado o conceito de Territrios Vulnerveis ou Territrios da Paz, que
seriam regies com altos ndices de criminalidade e homicdios, onde se daria de forma
prioritria a implementao das diversas aes do programa: aes preventivas (policiamento comunitrio, por exemplo), repressivas, polticas sociais e tambm a realizao
de obras de infra-estrutura previstas no Programa de Acelerao do Crescimento PAC.
Para que essa ao focada no territrio e na juventude d resultados, necessria a
atuao conjunta do governo federal, governos estaduais, municpios, rgos do sistema de
justia e tambm organizaes da sociedade civil. Esse difcil, mas necessrio, arranjo institucional tem sido criado aos poucos, por meio da adeso voluntria dos entes federativos
ao programa, a partir da celebrao de convnios com o Ministrio da Justia. O principal
desafio da poltica de segurana pblica no pas, portanto, a articulao entre os entes
federativos e os rgos de justia (poder judicirio, ministrio pblico, defensoria).
Os estados so responsveis pela gesto e manuteno das polcias militar e civil.
O governo federal pela Polcia Federal, a Polcia Rodoviria e, mais recentemente, pela
Fora Nacional de Segurana. Os municpios, alm de possurem guardas municipais,
so os principais responsveis pela implementao de polticas sociais locais. So diversas
polcias, iniciativas, competncias, modelos de gesto que ainda no compem um
desejado Sistema nico de Segurana Pblica.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
Receber salrio bruto de at R$ 1.700,00;
No ter cometido e nem ter sido condenado pela prtica de infrao administrativa
grave e no possuir condenao penal nos ltimos cinco anos;
Frequentar cursos de formao e educao continuada oferecidos pelo Ministrio
da Justia.
93
94
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
A ttulo de comparao, em 1997, ocorreram 300 mortes pela polcia do Rio de Janeiro
configuradas como autos de resistncia. Esses nmeros vm aumentando muito ao
longo dos anos. Segundo o IPEA7 a alta letalidade da ao policial dificilmente pode
ser explicada apenas como uso legtimo da fora, pois o nmero de policiais mortos em
servio relativamente baixo diante da morte de civis 17 na capital e 26 no total do
estado , o que indica que houve abuso da violncia letal.
O Pronasci no possui nenhuma ao explcita de reduo da violncia das foras
policiais (incluindo as execues sumrias e tortura). No existem aes estruturais de
reforma das polcias, como a desmilitarizao da Polcia Militar e a unificao das polcias civis e militares. Ou seja, o programa no busca alterar o carter ainda repressivo,
no cidado, militarizado e fragmentado das foras policiais no pas. Portanto, faz-se
necessrio, entre outras medidas:
g
g
g
Criar ouvidorias de Polcia com independncia e autonomia para exercer controle
externo das atividades policiais;
Dotar as corregedorias das polcias de recursos humanos e materiais suficientes
para o desempenho de suas atividades, ampliando sua autonomia funcional;
Fortalecer aes de combate s execues extrajudiciais realizadas por agentes
do Estado, assegurando a investigao dessas violaes.
Aes devem ser implementadas no sentido de integrao das polcias, com nfase nas
aes preventivas na atividade policial, tornando a polcia garantidora de direitos e no
perpetradora de violaes. O impacto dos cursos de formao na reduo do nmero de
execues sumrias, intimidaes e prtica de tortura praticada pelas polcias tende a
ser pequeno se no for aliado a uma poltica de combate impunidade e de tolerncia
zero s prticas de tortura dentro das corporaes. Vontade poltica e mudanas estruturais devem existir para transformar essa realidade. preciso definir metas de reduo
destas prticas e do grau de letalidade na atividade policial.
A desmilitarizao da polcia militar e do corpo de bombeiros (responsvel tambm
pela execuo de atividades de defesa civil) uma mudana estrutural que poderia tornar
a polcia mais prxima do cidado. Os policiais so treinados dentro de uma lgica militar
de enfrentamento, hierarquia e ordem. Esse paradigma no se adequa mais a necessidade de uma polcia cidad, comunitria, que deve ver o cidado como sujeito de direito
e no como um possvel suspeito de atividade criminosa. A atual estrutura militarizada
6. Dados do Instituto de Segurana Pblica do Estado do Rio de Janeiro (ISPRJ). Essas ocorrncias so consideradas como
autos de resistncia, o que torna mais difcil a apurao e punio dos responsveis.
7. IPEA. Brasil. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA (2009) Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e
Polticas Pblicas, Braslia: IPEA, 2009, 772 p.
95
96
Durante o governo Lula, com a criao em 2003 da Secretaria Especial dos Direitos
Humanos (SEDH), ligada Presidncia da Repblica e o apoio do governo federal na
organizao e realizao das ltimas trs conferncias nacionais8, a participao dos
movimentos de direitos humanos na elaborao e monitoramento das polticas nessa
rea aumentou. Em 2004, a relao do governo com os movimentos de direitos humanos
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
97
98
9. DIAP. Radiografia do Novo Congresso: Legislatura 2011-2015. Srie Estudos Polticos, Ano V, Braslia/DF, dezembro de 2010.
10. Para saber mais acesse www.pndh3.com.br
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
A politica
externa
brasileira nos
oito anos do
governo Lula:
Legados e
licoes para
a insercao do
Brasil no mundo
100
ma anlise sobre os oito anos do governo Lula no poderia deixar de incluir uma reflexo
sobre os impactos desse mesmo governo na poltica externa e na insero do Brasil
no mundo. Os dois mandatos exercidos por Lula na Presidncia fornecem um legado
para a diplomacia brasileira que se projeta para alm dos oito anos transcorridos.
A poltica externa do governo Lula tem sido avaliada de maneira variada pelos estudiosos brasileiros. Jos Augusto Guilhon Albuquerque identifica a existncia de trs agendas
diferentes que, apesar de distintas, funcionam de maneira compatvel, ainda que acabem
por perseguir objetivos que se apresentam como conflitantes. A primeira seria uma agenda
tradicional, relacionada aos objetivos tradicionais buscados pela diplomacia brasileira,
como por exemplo, a no submisso aos EUA e a busca por um ambiente externo favorvel ao crescimento e estabilidade da economia brasileira (ALBUQUERQUE, 2005,
p. 91). As duas seguintes so a agenda pessoal, que estaria ligada a uma busca por um
protagonismo no plano internacional como forma de proporcionar uma liderana domstica ao Presidente e, por fim, uma agenda ideolgica, na qual a ascenso de Lula e do
Partido dos Trabalhadores ao governo deveria estar vinculada utilizao da diplomacia
como instrumento para promover o advento de uma nova ordem mundial destinada a
superar o atual processo de globalizao e seu principal propulsor, a supremacia global
americana (ALBUQUERQUE, 2005, p. 92).
Para outros analistas, a chegada ao poder do governo Lula em janeiro de 2003 deve
ser destacada pela mudana que provocou na poltica externa brasileira. Mudana esta
simbolizada pela incorporao de uma agenda social na poltica externa, e tambm pela
adoo de uma postura mais assertiva em relao reforma de instituies multilaterais
(SOARES DE LIMA & HIRST, 2006, p. 22). Alguns analistas, no entanto, defendem
que no houve uma ruptura em termos de poltica externa entre os governos Fernando
Henrique Cardoso e Lula, uma vez que o ltimo deu continuidade a algumas iniciativas j
tomadas na administrao do primeiro. Podemos identificar, no entanto, certas mudanas
de metas, de forma que os dois governos, apesar de representarem tradies diplomticas
distintas, mantiveram dois objetivos em comum: a busca pelo desenvolvimento econmico
e a autonomia (VIGEVANI & CEPALUNI, 2007, p. 275).
1. As reflexes presentes nesse artigo se beneficiaram da troca de idias e dos ensinamentos fornecidos por Mnica Herz,
Leticia Pinheiro, Kai Michael Kenkel, Matias Spektor, Monica Hirst, Maria Regina Soares de Lima e Antonio Jorge Ramalho da
Rocha. Agradeo a Marilene de Paula, da Fundao Heinrich Bll, pelo convite para a realizao do artigo. A responsabilidade
pelos erros e omisses exclusivamente minha.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA.
Ainda sobre a diferena entre os governos FHC e Lula, Almeida Filho cita a contribuio
de Maria Regina Soares de Lima (2004), que identifica no governo FHC um modelo de
credibilidade, e no governo Lula, um modelo de autonomia. O modelo de credibilidade
envolveria a aceitao da globalizao, a realizao de reformas de cunho neoliberal,
baseadas no Consenso de Washington e a percepo de que pases mdios como o Brasil
no teriam excedentes de poder no plano internacional. Essa estratgia de credibilidade
estaria voltada para a atrao de investimentos externos, apresentando esses pases mdios
como politicamente confiveis na medida em que se associam s principais normas e
regimes internacionais (SOARES DE LIMA, 2004 apud ALMEIDA FILHO, 2009, p. 71-72).
Em contraponto ao modelo anterior, o segundo modelo enfatiza a busca pelo desenvolvimento com autonomia em relao s normas de liberalizao neoliberais, e caracterizado
pela percepo de que pases mdios tm condies de exercer poder no mundo, mesmo
que o sistema internacional possua uma potncia hegemnica. A adoo do modelo de
autonomia implica ainda que o pas se encontre pronto para exercer um papel de protagonista no sistema internacional (idem). Em uma anlise semelhante anterior, Alexandre
Nina define a poltica externa do governo Lula no como uma busca de adaptao ordem
internacional vigente (como forma de adquirir credibilidade), mas sim como a adoo de
uma poltica externa flexvel, baseada na busca de diversificao de parcerias econmicas
e com uma nfase no plano interno em programas sociais (NINA, 2006, p. 5).
O modelo de autonomia seguido pela poltica externa do governo Lula foi definido por
Vigevani & Cepaluni (2007) como autonomia pela diversificao, definido como:
A adeso do pas aos princpios e s normas internacionais por meio de alianas Sul-Sul, inclusive regionais, e de acordos com parceiros no tradicionais (China, sia-Pacfico, frica, Europa
Oriental, Oriente Mdio etc...), pois acredita-se que eles reduzem as assimetrias nas relaes
externas com os pases mais poderosos e aumentam a capacidade negociadora nacional
(VIGEVANI & CEPALUNI, 2007, p. 283).
Podemos identificar uma diferena entre os governos FHC e Lula em relao ao posicionamento brasileiro a respeito do multilateralismo. O governo FHC seria caracterizado por
uma nfase na obedincia s regras (representada, por exemplo, pela adeso aos regimes
internacionais), e o governo Lula enfatizaria a participao ativa na produo dessas mesmas regras. Segundo Amado Cervo, no governo Lula o multilateralismo permanece como
um valor importante na poltica externa, por representar a melhor alternativa para um pas
nas condies do Brasil. No entanto, a postura adotada em relao ao multilateralismo no
de confrontao, reforma ou submisso, mas sim a de penetrar a ao das estruturas
A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA NOS OITO ANOS DO GOVERNO LULA : LEGADOS E LIES PARA A INSERO DO BRASIL NO MUNDO
101
102
Nas eleies presidenciais de 2002, o candidato do Partido dos Trabalhadores (PT), Luiz
Incio Lula da Silva foi eleito presidente com 52,8 milhes de votos no segundo turno. Em
artigo publicado em agosto de 20023, o Presidente, ainda na condio de candidato j
defendia a inteno de garantir por meio da poltica externa do seu futuro governo, a presena soberana do Brasil no mundo. Como parte do esforo para tornar isso fosse possvel,
2. Segundo Cervo, essa poltica de idealismo kantiano presente no governo FHC correspondia a uma viso de mundo harmonioso e padronizado, cujo ordenamento brotaria da negociao. O autor afirma ainda que essa viso de ordenamento de
mundo acabou se revelando uma utopia, de forma que, a percepo dessa viso distorcida levou a opinio pblica a substituir
nas eleies presidenciais de 2002 um governo neoliberal por um governo de esquerda (Cervo, 2008, p. 103).
a atuao internacional do Brasil nos ltimos oito anos foi caracterizada por uma forte
diplomacia presidencial4, beneficiada pela imagem positiva que o presidente Lula adquiriu
internacionalmente. Sua presena foi importante para afirmar o compromisso do Brasil
com o desenvolvimento, justia e equidade social a nvel global, colocando para sua sucessora o desafio de decidir de que forma ir lidar com o seu legado na poltica externa. Tanto
a continuidade quanto uma eventual reviso da poltica externa e da atuao internacional
do pas acarretaro em conseqncias para a insero internacional do Brasil.
Como na rea econmica o governo Lula continuou adotando uma poltica ortodoxa
presente no governo anterior. Na busca pela diferenciao em termos de poltica externa
ele tornou-se alvo de debate e discusso, seja por meio de crticas e contestaes, ou
por elogios e manifestaes de apoio. Longe de adotar uma das duas vises, a posio
defendida nesse artigo a de que a existncia de um dilogo e uma maior ateno
poltica externa durante os oito anos do governo Lula um fator positivo para a insero
do Brasil no mundo, porque estimula o debate nacional a respeito das decises e dos rumos
a serem tomados na rea de poltica externa, como ser ilustrado nas consideraes a
respeito do envolvimento no Haiti.
Uma das iniciativas da diplomacia brasileira que mais suscitou repercusso, tanto a
nvel domstico quanto internacional, foi a aproximao com o Ir, refletida na troca de
visitas presidenciais ao longo de 2009 e 2010, e na postura brasileira favorvel ao desenvolvimento de tecnologia nuclear por parte daquele pas. A diplomacia brasileira procurou
explicitar que defendia o direito do governo iraniano de possuir um programa nuclear para
fins pacficos e condenava o discurso anti-semita e de negao do Holocausto por parte
do presidente iraniano. No entanto, a proximidade entre Braslia e Teer atraiu crticas
de alguns membros da comunidade internacional, como Estados Unidos e Israel, e tambm de alguns setores domsticos. A aprovao da resoluo 1929 pelo Conselho de
Segurana da ONU em junho de 2010, estabelecendo sanes comerciais ao Ir nas reas
de material militar e tecnologia nuclear, comprometeu o esforo brasileiro de buscar uma
aproximao comercial com o pas e tambm os esforos de mediao de Brasil e Turquia.
Apesar do fracasso nas negociaes, o envolvimento brasileiro revelou uma disposio do
pas em estabelecer canais de dilogo sul-sul, demonstrando tambm que defende o direito
dos pases em desenvolvimento de estabelecer programas nucleares para fins pacficos,
como previsto no Tratado de No-Proliferao Nuclear.
Alm da aproximao com o Ir, a busca por um maior protagonismo internacional
retomou um tema da poltica externa brasileira que remonta ao final da Segunda Guerra
4. Para uma anlise da diplomacia presidencial ver Eduardo Scolese & Leonencio, Nossa Viagens com o presidente: dois
reprteres no encalo de Lula no Planalto e no exterior, Rio de Janeiro, Record, 2006 e Sergio Danese, Diplomacia presidencial,
Rio de Janeiro, Topbooks, 1999.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA NOS OITO ANOS DO GOVERNO LULA : LEGADOS E LIES PARA A INSERO DO BRASIL NO MUNDO
103
104
Apesar dos esforos de aproximao entre o Brasil e os outros pases da regio inclurem a
criao do Mercosul em 1991 e o 1 Encontro de Chefes de Estado da America do Sul em
2000, a maioria dos analistas destacam que com o governo Lula a regio foi alada a um
status de prioridade sem precedentes: mais do que a circunstncia do Brasil, a Amrica
do Sul a referncia para a insero brasileira no mundo do sculo que se abre (SANTOS,
2005, p. 19). Segundo Galvo (2009, p. 76): coube ao governo Lula assumir a sul-americanidade como herana histrica e, gradativamente, institucionalizar a ideia de Amrica
do Sul por meio de discursos e aes. Um dos exemplos dessa institucionalizao foi a
criao de uma Subsecretaria-Geral para Amrica do Sul no Itamaraty e da Comunidade
Sul-Americana de Naes (CASA)5, em Cuzco em 2004.
Apesar de constituir uma opo estratgica em relao a outros fruns, a identidade sul-americana no possui um carter excludente, pois: a) (...) no exclui laos bilaterais ou
multilaterais com os outros pases da Amrica Latina, do continente americano ou do mundo,
b) porque no exclui a pluralidade intrnseca prpria Amrica do Sul e ao Brasil, cuja
identidade plural tambm (GALVO, 2009, p. 71). Esse componente no excludente da
identidade sul-americana ir atuar em benefcio da poltica externa brasileira que, mesmo
enfatizando o fortalecimento da Amrica do Sul, no ir comprometer seu carter universalista: essa dimenso regional da diplomacia brasileira complementada por uma vertente
universalista. O que no deixa de refletir a natureza aberta, inclusiva, da nossa opo pela
Amrica do Sul6. Cabe resssaltar que a diplomacia brasileira ir se destacar pela promoo
de iniciativas de cooperao entre a Amrica do Sul e os pases rabes e os pases do
continente africano, simbolizada pelas cpulas bi-regionais realizadas no perodo.
Seguindo a lgica apresentada anteriormente, durante o governo Lula, a escolha da
Amrica do Sul pode ser identificada como ponto de partida para uma nova insero internacional do pas, acarretando assim, segundo analistas, uma mudana no posicionamento
brasileiro, mudana esta que envolve uma nfase no aspecto poltico da integrao, com a
busca do fortalecimento da regio como plo alternativo de poder em um mundo unipolar.
Dentre as mudanas no posicionamento brasileiro, destacamos primeiro, um envolvimento
na resoluo de crises regionais, como forma de manter afastada a presena dos Estados
Unidos, e, segundo, uma nfase na integrao produtiva e fsica da regio (SOARES DE
LIMA, 2007, p. 38-39). No entanto, apesar da mudana de nfase, os limites da liderana
brasileira so demonstrados pela ausncia de instituies que possam resolver essas crises.
A ausncia ou o pouco poder de deciso desse tipo de instituio ainda fruto de uma
tradio soberanista presente na regio e da qual o Brasil faz parte (idem).
Apesar de ter suscitado algumas controvrsias em relao ao carter do regime poltico
liderado pelo presidente Hugo Chvez, o processo de incorporao da Venezuela ao
Mercosul, aprovado pelo Senado brasileiro em dezembro de 2009, consolidou a estratgia
brasileira de fortalecer e unificar poltica e comercialmente a Amrica do Sul. Sobre a
Colmbia, enquanto o Brasil expressou reservas quanto ao estabelecimento de bases
americanas em territrio colombiano, o pas deu um passo importante ao procurar uma
posio mais atuante em relao ao conflito no pas, buscando agir como mediador e se
envolvendo em iniciativas de liberao de refns das FARC.
105
5. Na Primeira Reunio de Energia Sul-Americana, realizada em 16 de abril de 2007 na Venezuela, a denominao CASA foi
substituda por UNASUL (Unio de Naes Sul-Americanas). Em 23 de maio de 2008, em reunio em Braslia, os representantes dos 12 Estados-membros assinaram o tratado constitutivo de formao da UNASUL. Ver: http://www.mre.gov.br/portugues/
imprensa/nota_detalhe3.asp?ID_RELEASE=5466. Acesso em 9 de outubro de 2010.
6. Discurso do ministro Celso Amorim no Conselho Mexicano de Assuntos Internacionais - COMEXI, 28 de novembro de 2007.
Resenha de Poltica Exterior do Brasil. n. 101, 2 semestre de 2007, p. 166.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA NOS OITO ANOS DO GOVERNO LULA : LEGADOS E LIES PARA A INSERO DO BRASIL NO MUNDO
A DIVERSIFICAO DE PARCERIAS
Alm da aproximao com os pases do entorno regional, nos oito ltimos anos, a diplomacia brasileira tambm consolidou a postura de procurar aproximao com pases que
possuem o mesmo perfil e que compartilham interesses comuns aos do Brasil. O interesse
comum pela reforma do Conselho de Segurana levou o pas a estabelecer o G-4, uma
iniciativa de cooperao que inclui Brasil, Alemanha, ndia e Japo, e que apresentou uma
proposta de reforma do Conselho de Segurana, com a incluso de membros permanentes
e no-permanentes. Apesar de estarem respaldados pelas suas contribuies s Naes
Unidas, sejam elas de ordem oramentria ou relacionadas s operaes de paz, os quatro
no foram bem-sucedidos na sua reivindicao, principalmente pela resistncia dos membros
permanentes do Conselho, e tambm pela forte oposio de pases localizados nos seus
entornos regionais como Itlia, China, Coria do Sul, Paquisto, Mxico e Argentina.
Como outros exemplos de parcerias, podemos destacar tambm o Frum ndia,
Brasil e frica do Sul (IBAS), criado originalmente em junho de 2003 pela Declarao de
Braslia e tambm a iniciativa dos BRICS8 (Brasil, Rssia, ndia e China) cujo primeiro
encontro oficial ocorreu em 2009. Mesmo que os BRICS ainda no tenham adquirido
status de organizao formal, o grupo tem sido uma voz cada vez mais importante
106
7. A proposta de criao do Conselho foi uma iniciativa brasileira apresentada em 15 de abril de 2008, durante reunio em
Braslia, tendo sofrido resistncia por parte da Colmbia. O Conselho foi estabelecido durante a reunio de presidentes da
UNASUL na Costa do Saupe (Brasil) em 16 de dezembro de 2008. Disponvel em http://www.esg.br/uploads/2009/07/decisao-estabelecimento.pdf. Acesso em 10 de outubro de 2010.
8. Originalmente o acrnimo BRICS foi criado pelo economista do Banco Goldman Sachs, Jim ONeill na publicao intitulada
The World Needs Better Economic BRICs Global Economic Papers, n 66, 2001. Disponvel em: http://www2.goldmansachs.
com/ideas/brics/building-better-doc.pdf Acesso em 3 de outubro de 2010.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA NOS OITO ANOS DO GOVERNO LULA : LEGADOS E LIES PARA A INSERO DO BRASIL NO MUNDO
107
2009, na qual os pases em desenvolvimento passaram a ter mais voz e voto dentro do
sistema financeiro internacional, principalmente no Fundo Monetrio Internacional (FMI).
Em relao Europa, em julho de 2007, Brasil e Unio Europia estabeleceram uma
parceria estratgica manifestando o interesse em promover maior cooperao poltica,
principalmente em reas de interesse comum, como a reforma da ONU, combate aos
efeitos das mudanas climticas, produo e comrcio de agrocombustveis e aumento
do comrcio bilateral. Apesar da importncia desse acordo, as negociaes entre a Unio
Europia e o Mercosul permanecem paralisadas desde sua suspenso em 2004, devido a divergncias comerciais, principalmente quanto s criticas do Brasil aos subsdios
europeus. Especificamente em relao Alemanha, o governo Lula deu continuidade
aos esforos de cooperao iniciados no governo anterior, nesse caso o Plano de Ao
que estabeleceu uma parceria estratgica, em fevereiro de 2002. Alm dos interesses
comuns, como a reforma do Conselho de Segurana e os agrocombustveis, a Alemanha
o principal parceiro econmico do Brasil na Europa (FERES, 2010, p. 185-186).
Uma parceria estratgica foi estabelecida tambm entre o Brasil e a Frana, em 2006 e
consolidada em 200813, sendo o principal interesse de cooperao daquele pas o desenvolvimento do submarino de propulso nuclear brasileiro.
Em relao aos Estados Unidos, apesar do fim do governo Bush e do incio do governo Obama conferirem novos ares para a relao bilateral, algumas diferenas de
posicionamento, ilustradas pela crise em Honduras e pela presena norte-americana na
Colmbia, essa relao no se constitui como o eixo central da poltica externa brasileira.
Porm permanece, ainda assim, como cordial, devido aos inmeros interesse econmicos,
aliado s novas agendas de cooperao quanto ao comrcio de agrocombustveis e
possibilidade de reincorporao de Cuba ao sistema inter-americano, atravs de intermediao brasileira (HURRELL, 2010, p. 143).
108
Dentre as iniciativas implementadas pela diplomacia brasileira nos ltimos oito anos,
merece destaque a contribuio do Brasil aos esforos da comunidade internacional,
representada pelas Naes Unidas, em relao ao Haiti. O Brasil assumiu em 2004
a liderana do componente militar da MINUSTAH, oitava misso da ONU no Haiti em
um espao de onze anos (1993-2004)14 e baseada no captulo VII da Carta das Naes
Unidas. Trata-se de uma misso complexa, pois as gangues que estavam contribuindo
para a desestabilizao do pas no concordaram em se desarmar quando ela foi criada.
A MINUSTAH pode ser entendida como uma misso de imposio da paz, envolvendo
aes ofensivas (em relao s gangues), manuteno da paz tradicional e estabilizao,
alm de assistncia humanitria (MORNEAU, 2006, p. 74).
A participao brasileira na misso foi destacada como parte dos compromissos do
pas como membro da ONU, solidariedade para com um pas-irmo do continente americano e tambm como contribuio para manuteno da segurana e da estabilidade na
regio da Amrica Latina e Caribe. Apesar da liderana na misso no qualificar automaticamente o pas para assumir um assento permanente, o seu envolvimento permite que
o Brasil tenha maior participao nas discusses sobre planejamento e formulao das
misses de paz (cada vez mais complexas), desempenhando funes como proteo de
civis, ajuda humanitria e reforma das instituies estatais. Aps o terremoto de 12 de
janeiro de 2010, o Brasil reforou seu compromisso com o Haiti, dobrando o contingente
brasileiro na MINUSTAH (totalizando 2.400 homens) e tornando-se um dos primeiros
pases a desembolsar os recursos prometidos para o processo de reconstruo. Frente ao
aumento da ateno da comunidade internacional para com o Haiti no ps-terremoto, o
Brasil tem procurado manter a posio de destaque e de influncia em relao resoluo
do problema de fragilidade estatal naquele pas.
O envolvimento brasileiro atraiu um interesse sem precedentes da mdia nacional e da
sociedade civil em relao a uma iniciativa de poltica externa no campo da segurana
internacional. Enquanto o governo apresentou o envolvimento como uma contribuio
importante ao esforo da comunidade internacional de estabilizao e reconstruo do
pas, j antes do terremoto de janeiro de 2010, a mdia vinha reportando as crticas quanto
ao estabelecimento da misso (aps a retirada do poder do presidente Jean Bertrand
Aristide) e s prprias polticas elaboradas pelas Naes Unidas e por outros doadores
internacionais no pas. Alm da projeo na mdia, a participao brasileira ganhou
repercusso devido ao posicionamento crtico de diversos atores nacionais, como algumas
organizaes da sociedade civil (movimento dos trabalhadores rurais sem-terra, movimentos
e organizaes promotoras de direitos, movimento negro e organizaes campesinas)
e tambm de partidos polticos (incluindo partidos de esquerda). A articulao entre
109
14. Dentre as misses anteriores constam: MICIVIH (International Civilian Mission in Haiti), resoluo da Assemblia Geral
47/208 de abril de 1993; UNMIH (United Nations Mission in Haiti), resoluo 940 do Conselho de Segurana de agosto de 1993; UNSMIH (United Nations Support Mission in Haiti), resoluo 1063 do Conselho de Segurana de junho de
1996; UNTMIH (United Nations Transition Mission in Haiti), resoluo 1123 do Conselho de Segurana de julho de 1997;
MIPONUH (United Nations Civilian Police Mission in Haiti), resoluo 1141 do Conselho de Segurana de novembro de 1997;
MICAH (International Civilian Support Mission in Haiti), resoluo 54/193 da Assembleia Geral de dezembro de 1999 e MIF
(Multinational Interim Force), resoluo 1529 do Conselho de Segurana de fevereiro de 2004.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA NOS OITO ANOS DO GOVERNO LULA : LEGADOS E LIES PARA A INSERO DO BRASIL NO MUNDO
12. Em 2009, o chanceler brasileiro declarou inclusive a morte do G-8 como bloco. Ver: G-8 morreu, no tenho dvida, diz
Amorim Folha de So Paulo, 13 de junho de 2009.
110
Assim como, um fortalecimento maior do Ministrio da Defesa, objetivo que j vem sendo
desenhado ao longo dos ltimos oito anos.
O interesse do pas em um maior protagonismo internacional, fruto da crena das elites
brasileiras de que ele est destinado a ocupar um lugar de destaque nesse cenrio, demanda
uma reavaliao do seu posicionamento em relao ao princpio da no interveno e da
participao em misses de captulo VII, isto , em misses que contemplam a possibilidade de uso da fora para fins do cumprimento do mandato estabelecido pelas Naes
Unidas. A oportunidade de o Brasil estar ocupando um assento permanente no Conselho de
Segurana at o final de 2011 permitiria que o pas continuasse a ter uma atuao importante
no sistema internacional. Contudo, a complexidade dos temas discutidos no Conselho, principalmente em relao a situaes de fragilidade estatal, exigir que o pas reavalie tambm
algumas de suas posies. A experincia no Haiti demonstra que o Brasil pode oferecer uma
contribuio relevante redefinio de normas relacionadas intervenes, ao destacar a
importncia de se tratar das razes do conflito e ao enfatizar a participao da populao local
nos esforos de estabilizao e reconstruo. No entanto, o pas ainda se mostra resistente a
normas e conceitos emergentes como a segurana humana e a responsabilidade de proteger,
por identific-los como interferncias dos pases desenvolvidos na forma como os pases em
desenvolvimento devem lidar com suas crises e problemas internos. Como alguns analistas
j reconheceram, o interesse por uma maior projeo internacional pode levar o pas a uma
maior aceitao dessas mesmas normas (KENKEL, 2008)
111
16. A terminologia livro branco, do ingls white book ou white paper, se refere a um documento em que um Estado explicita
publicamente a sua posio em relao a uma determinada poltica. No caso das polticas de defesa, a elaborao de um livro
branco tem a inteno de promover a transparncia e a construo de confiana mtua perante a comunidade internacional.
17. O Brasil lanou em setembro de 2004 na sede das Naes Unidas a Ao contra a Fome e a Pobreza, uma iniciativa voltada para analisar mecanismos inovadores de financiamento ao desenvolvimento a fim de reduzir a fome e a pobreza no mundo.
A iniciativa foi fruto de um esforo inicial (de janeiro de 2004) dos presidentes do Brasil, Chile e Frana, juntamente com o
Secretrio-Geral da ONU, e exemplifica a prioridade que a poltica externa brasileira tem dado aos esforos de mobilizao em
prol da erradicao da fome e da pobreza. Em nvel nacional essa tambm uma prioridade defendida pelo governo Lula. Para
mais informaes sobre a iniciativa, ver: http://www.mre.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=1053. Acesso
em 24 de fevereiro de 2010.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA NOS OITO ANOS DO GOVERNO LULA : LEGADOS E LIES PARA A INSERO DO BRASIL NO MUNDO
A afirmao dos princpios ticos foi expressa pelo Chanceler Amorim em seu discurso de posse, no qual o diplomata afirmou que a poltica externa do governo que
se iniciava seria: uma poltica externa (...) embasada nos mesmos princpios ticos,
humanistas e de justia social que estaro presentes em todas as aes do governo
Lula18 (IPRI/FUNAG, 2003, p. 51). O discurso do ministro Amorim ecoou as Prprias
palavras do Presidente Lula em seu discurso de posse: no meu governo, a ao diplomtica
do Brasil estar orientada por uma perspectiva humanista19 (IPRI/FUNAG, 2003, p 39).
novamente nas palavras do ministro Amorim que identificamos o aparecimento de
um discurso que vincula o princpio da no interveno, um dos princpios constitucionais
que regem a poltica externa brasileira, com um princpio de no indiferena:
A diplomacia brasileira pauta-se pelo princpio da no ingerncia em assuntos internos,
consagrado em nossa Carta. O governo do presidente Lula tem associado a esse princpio
bsico uma atitude que descrevemos como a no indiferena. Temos prestado nosso apoio
e solidariedade ativos em situaes de crise, sempre que somos solicitados e consideramos
ter um papel positivo20.
O princpio da no indiferena foi apresentado tambm pelo prprio presidente Lula como
um dos princpios pelos quais se baseia a diplomacia brasileira durante o seu governo:
No aceitamos como fato consumado uma ordem internacional injusta (...). Nossa atuao
diplomtica fundada na defesa de princpios, mas tambm na busca de resultados. Tem
uma dimenso utpica sem deixar de ser pragmtica. (...) Em um mundo globalizado e
independente, nossa contribuio paz e democracia determinada pelo princpio da
no indiferena21.
112
19. Discurso do Senhor Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na sesso de posse, no Congresso Nacional, em
Braslia, 1 de janeiro de 2003.
20. Discurso proferido pelo ministro Celso Amorim por ocasio da XXXV Assemblia Geral da Organizao dos Estados
Americanos Tornando realidade os benefcios da democracia, realizada em Fort Lauderdale, EUA, no dia 6 de junho de
2005, Resenha de Poltica Exterior do Brasil, a.32, n. 96, 1 semestre de 2005, p. 174.
21. Discurso do presidente Luis Incio Lula da Silva na cerimnia de formatura da turma Celso Furtado (2002) do Instituto
Rio Branco, em 1 de setembro de 2005. Disponvel em: http://mundorama.net/2005/09/01/discurso-do-presidente-luiz-inacio-lula-da-silva-na-cerimonia-de-formatura-da-turma-celso-furtado-2002-do-instituto-rio-branco-palacio-itamaraty-brasilia-df-01092005/m. Acesso em 25 de fevereiro de 2010.
22. Discurso do ministro das Relaes Exteriores, embaixador Celso Amorim, na sesso de abertura da Reunio Internacional
de Alto Nvel sobre o Haiti, em Braslia, 23 de maio de 2006, Resenha de Poltica Exterior do Brasil, a.33, n.98, 1 semestre de
2006, p. 170.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA NOS OITO ANOS DO GOVERNO LULA : LEGADOS E LIES PARA A INSERO DO BRASIL NO MUNDO
113
HURRELL, Andrew. Brazil: what kind of rising state ? In Alan S Alexandroff and Andrew
F Cooper (eds) Rising states, rising institutions: challenges for global governance,
Washington, Brookings Institution Press, 2010.
KENKEL, Kai Michael. Global player ou espectador nas margens? A Responsabilidade
de Proteger: Definio e Implicaes para o Brasil. Revista da Escola de Guerra Naval,
v. 12, p. 6-57, 2008.
MORNEAU, Jacques. Reflections on the situation in Haiti and the ongoing UN mission In
Yasmine Shamsie & Andrew S Thompson (eds) Haiti: hope for a fragile state. Waterloo,
Wilfrid Laurier University Press, 2006.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
NINA, Alexandre. Action against hunger and poverty: Brazilian foreign policy in Lulas
first term (2003-2006). Working Paper n. CBS 83-07, Centre for Brazilian Studies, 2006.
ABRAHAMSEN, Rita & WILLIAMS, Paul. Ethics and foreign policy: The antinomies of new
Labours third way in sub-saharan Africa. Political Studies, v. 49, p. 249-264.
ALMEIDA FILHO, Joo Gensio de. O Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul (IBAS):
anlise e perspectivas. Braslia: FUNAG, 2009.
BOULDEN, Jane. The UN Security Council and the North-South divide: plus a change?
International Studies Association meeting, San Diego, March 24, 2006.
CERVO, Amado. Insero internacional: formao dos conceitos brasileiros. So Paulo,
Saraiva, 2008.
DUNNE, Timothy & WHEELER, Nicholas. Good international citizenship: a third way for
British foreign policy. International Affairs, v. 74, n. 4, 1998, p. 847-870.
114
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
SOARES DE LIMA, Maria Regina. Liderazgo regional em Amrica del Sur: El papel de
Brasil Foreign Affairs em Espaol, octubre-diciembre 2007, p. 38-43.
_________. A poltica externa brasileira e os desafios da cooperao Sul-Sul. Revista
Brasileira de Poltica Internacional, v. 48, n. 1, 2005, p. 24-59.
_________ & HIRST, Monica. Brazil as an intermediate state and regional power: action,
choice and responsibilities. International Affairs, v. 82, n. 1, 2006, p. 21-47.
SOUZA, Emerson Maione de. Boa cidadania internacional? Avaliando a poltica externa do
governo Lula para os direitos humanos. IV Encontro Nacional da Associao Nacional
de Direitos Humanos (ANDHEP), 2008.
VIGEVANI, Tullo & CEPALUNI, Gabriel. A poltica externa de Lula da Silva: A estratgia da
autonomia pela diversificao. Contexto Internacional, v. 29, n. 2, 2007, p. 273-335.
A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA NOS OITO ANOS DO GOVERNO LULA : LEGADOS E LIES PARA A INSERO DO BRASIL NO MUNDO
115
REFLExoES
SOBRE
A POliTICA
EXTERNA EM
DIREITOS
HUMANOS DO
GOVERNO LULA
1. As autoras agradecem Jefferson Nascimento, Lilian Krohn, Marlia Ramos e Victo da Silva Neto por suas colaboraes
elaborao deste artigo. Agradecemos tambm a Rosana Miranda pela leitura prvia realizada.
2. Em agosto de 2010, diante da possibilidade de morte por apedrejamento da iraniana Sakineh Ashtiani, acusada de adultrio,
o Presidente Lula declarou que se essa mulher est causando incmodo, ns a receberamos no Brasil de bom grado.
Acreditamos que com essa declarao, Lula tenha subvertido o papel da vtima e fechado os olhos para as sistemticas
violaes de direitos humanos do regime iraniano. Saiba mais em http://www.conectas.org/index.php/Noticias/view?n=622,
acesso em 15 de outubro de 2010 Nota pblica divulgada pela ONG Conectas Direitos Humanos.
3. Seria importante analisar a contribuio do Brasil tambm nos sistemas regionais de direitos humanos, como no Sistema
Interamericano (OEA) e, em menor grau, nos mbitos que tratam de direitos humanos no Mercosul. No entanto, nesse artigo
trataremos apenas do sistema multilateral (ONU).
117
118
Pode-se afirmar que o Brasil aumentou seu protagonismo internacional e hoje um ator
poltico global relevante. Participa e se faz ouvir em diversos foros e negociaes internacionais, sejam esses de comrcio, meio ambiente, direitos humanos, entre outros.
Esse novo papel e espao do Brasil nas relaes internacionais no fruto apenas de oito
anos de governo Lula. No entanto, indubitavelmente intensificou-se e se tornou mais evidente
durante essa gesto, que com base na estabilidade domstica e numa poltica externa
ambiciosa e assertiva, criou e soube aproveitar oportunidades no cenrio internacional.
No mbito domstico, a estabilidade democrtica e econmica deu ao Brasil credenciais
para pleitear o papel de ator global. No mbito externo, tanto a afirmao da multipolaridade,
como a relativamente tranqila passagem do Brasil pela crise financeira global iniciada no
final de 2008, foram oportunidades que colocaram o Brasil em posio privilegiada.
Tais credenciais e oportunidades foram bem aproveitadas por uma poltica externa
guiada, segundo seus formuladores, por diretrizes de no-alinhamento automtico,
de democratizao do sistema internacional, de fortalecimento das relaes sul-sul e de
integrao regional.
Segundo o Ministro Celso Amorim, nos oito anos do governo Lula, o Brasil desenvolveu
uma diplomacia independente, sem subservincias e respeitosa de seus vizinhos e parceiros.
Uma diplomacia inovadora, mas que no se afasta dos valores fundamentais da nao
brasileira a paz, o pluralismo, a tolerncia e a solidariedade4.
Para Tullo Vigevani (2007), Lula da Silva utiliza uma estratgia que poderia ser
batizada de autonomia pela diversificao, enfatizando a cooperao sul-sul para buscar
maior equilbrio com os pases do Norte, realizando ajustes, aumentando o protagonismo
internacional do pas e consolidando mudanas de programa na poltica externa5. Como decorrncia dessa poltica, espaos foram criados, conquistados e ocupados pelo Brasil. O G-20,
constitudo durante a reunio ministerial da OMC de Cancun em 2003, um bom exemplo.
Foi criado por intenso protagonismo do Brasil, visando a incluir novos pases nas negociaes
sobre liberalizao dos mercados agrcolas dos pases ricos. De alguma forma, busca alterar
o padro das negociaes comerciais multilaterais ao tentar torn-las mais democrticas6.
Outro exemplo a criao do Frum IBAS ndia, Brasil e frica do Sul, tambm em
2003, como esforo de coordenao poltica para aproximar as posies dos trs pases
em instncias multilaterais, promover o desenvolvimento da cooperao comercial,
cientfica e cultural no mbito sul-sul, bem como a democratizao de esferas de tomada
de deciso internacional7.
O governo Lula ampliou seu protagonismo e buscou democratizar o sistema internacional,
ao diversificar alianas e transitar entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento.
Com isso, o Brasil adquiriu tambm responsabilidades que incluem a proteo dos direitos
humanos em mbito global. Cabe ressaltar aqui que tal responsabilidade no apenas
decorrncia de maior protagonismo internacional, mas, antes disso, uma obrigao constitucional derivada do artigo 4, II, da Constituio Federal. Ele determina que o Brasil deve
reger-se em relaes internacionais pela prevalncia dos direitos humanos. Essa responsabilidade tambm decorrncia de diversos tratados internacionais do qual o Brasil parte.
Assim, a prevalncia dos direitos fundamentais deve conduzir as relaes bilaterais,
regionais e multilaterais do Brasil. Em conseqncia, os direitos humanos deveriam ser
o cerne da atuao internacional do Brasil nesse novo protagonismo e como ator poltico
global relevante. Infelizmente, em muitos casos no o foi.
Em alguns mbitos e situaes, o governo Lula teve iniciativas louvveis, principalmente
no que diz respeito aos direitos econmicos e sociais e ao direito ao desenvolvimento.
Em outros, suas posies foram altamente questionveis, tendo deixado os direitos humanos
a reboque de uma poltica externa que ops pragmatismo a princpios.
Bilateralmente, por exemplo, ao diversificar seus interlocutores, o governo Lula se aproximou de regimes democrticos e no-democrticos, incluindo governos que notoriamente
violam de forma sistemtica os direitos fundamentais de seus cidados, como Coria do
Norte, Sudo, Ir e Guin-Equatorial. No se questiona aqui a legitimidade e valia de tais
aproximaes, mas sim o papel que os direitos humanos ocuparam no estreitamento da
relao do Brasil com esses pases. Infelizmente, a partir da anlise de discursos e posturas
assumidas pelo governo Lula, constata-se que a proteo dos direitos humanos nem sempre
prevaleceu em tais relaes.
4. Discurso do Ministro Celso Amorim na abertura do Debate Geral da 65 Sesso Assemblia Geral da ONU, 23 de setembro
de 2010. Disponvel em < www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-a-imprensa/discurso-do-ministro-celso-amorim-na-abertura-do-debate-geral-da-65a-sessao-assembleia-geral-das-nacoes-unidas-2013-nova-york-23-de-setembro>, acesso em
12 de outubro de 2010.
6. Segundo Marcelo Oliveira, Em suma, ao derrotar os dois maiores pilares do protecionismo e da subveno dos pases ricos
contra a concorrncia agrcola do mundo em desenvolvimento, o Brasil parece ter aberto o caminho para que as decises da
Rodada Doha sejam mais ambiciosas no terreno agrcola. E, certamente, ao liderar o G-20, passou a figurar entre os grandes
players globais nas discusses sobre comrcio internacional no sculo XXI. OLIVEIRA, Marcelo Fernandes de. Alianas e
coalizes internacionais do governo Lula: o Ibas e o G-20. Revista Brasileira de Poltica Internacional. Dezembro 2005.
Braslia, Vol. 48, nmero 2.
5. VIGEVANI, Tullo, CEPALUNI, Gabriel. A poltica externa de Lula da Silva: a estratgia da autonomia pela diversificao.
Contexto Internacional, Rio de Janeiro, Dezembro 2007, Vol. 29, nmero 2.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
119
120
8. A 18 Sesso da RAADH, ltima sob o governo Lula, aconteceu de 18 a 20 de outubro de 2010, em Braslia.
Mais informaes disponveis em : <www.direitoshumanos.gov.br/2010/10/20-out-2010-autoridades-em-direitos-humanos-do-mercosul-aprovam-nota-de-apoio-a-normalizacao-democratica-do-equador-no-encerramento-da-18a-raadh-nesta-4a-feira-20>, acesso em 22 de outubro de 2010.
10. Pesquisa Fundao Getlio Vargas/Centro de Polticas Sociais. A nova classe mdia: o lado brilhante dos pobres,
Disponvel em: <www.fgv.br/cps/ncm/, acesso em 15 de outubro de 2010.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
121
Relaes Exteriores, existem hoje mais de 200 projetos de cooperao tcnica executados
pelo Brasil em pases da Amrica Latina, da frica e da sia, muitos dos quais teriam impacto
direto sobre os Objetivos do Milnio ODMs.
Assim, possvel afirmar que com relao ao combate fome e pobreza, analisados
sob a perspectiva de direitos, o governo Lula foi referncia, atuou internacionalmente para
disseminar sua experincia e engajar outros pases e disponibilizou-se a trocar experincias
e apoiar projetos17.
Infelizmente, no se pode dizer o mesmo com relao a direitos civis, particularmente
no que se refere ao sistema prisional e violncia institucional. Atualmente, o Brasil tem
a terceira maior populao carcerria do mundo. So quase 500 mil pessoas em situao
de privao de liberdade, sendo que mais de 160 mil so presos provisrios18. Ms condies das unidades prisionais so predominantes e prticas de maus-tratos e tortura so
uma realidade inegvel. O Comit da ONU sobre Combate Tortura afirmou, em 200819,
que nas prises brasileiras h uma superpopulao endmica, condies esqulidas, calor
insuportvel, falta de luz e confinamento permanente (...) assim como um nvel generalizado
de violncia e falta de superviso adequada, o que leva impunidade.
No campo das execues sumrias, arbitrrias e extrajudiciais, o Brasil tambm est
longe de ser uma referncia e, sob o governo Lula, continuou a receber inmeras recomendaes da ONU com o intuito de melhorar a situao. Recentemente, Philip Alston, relator
especial da ONU para o assunto, alegou que o combate s execues sumrias, arbitrrias
e extrajudiciais no apenas de responsabilidade dos governos estaduais, cabendo ao
governo federal tecer esforos nesse sentido. Afirmou, por exemplo, que o governo federal
deve implementar medidas mais eficazes que condicionem a transferncia de fundos aos
estados a aes tomadas por esses para reduzir execues extrajudiciais pela polcia20.
122
17. Em outros temas, que no o combate fome e pobreza, vale aqui ressaltar a criao recente do Departamento de
Cooperao Internacional pela Secretaria de Direitos Humanos (SDH) do governo federal. Segundo a SDH, o objetivo
desse departamento fomentar e qualificar o dilogo entre o Brasil e pases do sul sobre direitos humanos, compartilhar
melhores prticas, realizar intercmbio, troca de experincias e pesquisa no mbito dos direitos humanos, com base em
recursos disponveis e nos que ainda devem ser mobilizados atravs de parcerias internacionais bilaterais e tambm junto a organismos multilaterais. Em 2009, teriam sido firmadas parcerias para projetos com Guin-Bissau, sobre registro
civil de nascimento e educao e com Togo, sobre explorao sexual de crianas e adolescentes. Projetos estariam em
elaborao com Haiti, sobre direitos das pessoas com deficincia, com Cabo Verde, para o fortalecimento da Comisso
Nacional de Direitos Humanos e com Colmbia, sobre mtuo fortalecimento de instituies que visam a garantir os
direitos humanos de lsbicas, gays, bissexuais e transexuais. Informao disponvel em: <www.itamaraty.gov.br/temas/
direitos-humanos-e-temas-sociais/metas-do-milenio/objetivos-de-desenvolvimento-do-milenio/?searchterm=objetivos%20
desenvolvimento%20milenio>, acesso em 22 de outubro de 2010.
18. Justia Criminal: o que fazer. Uma agenda para o prximo governo. Disponvel em: <www.conectas.org/web/images/
anexos_noticias/20101001192129.pdf>, acesso em 12 de outubro de 2010.
Assim, conclui-se que se, por um lado, o governo Lula conseguiu resultados e tornou-se
referncia internacional no combate fome e pobreza, por outro, no obteve o mesmo
xito no que se refere aos direitos daqueles privados de liberdade e violncia institucional.
Nesses ltimos, no apenas no referncia, como vem sendo reiteradamente cobrado
pela comunidade internacional.
19. Relatrio CAT/C/39/2, maro 2009, sobre visita ao Brasil, realizada em 2005, por peritos independentes do Comit da ONU
contra a Tortura que visitaram 28 centros carcerrios e delegacias nos Estados de So Paulo, Rio de Janeiro, Bahia e Minas
Gerais e no Distrito Federal.
21. Nota Pblica: Pela vida de Sakineh Ashtiani, mais uma vtima do regime iraniano. Conectas Direitos Humanos.
Disponvel em: <www.conectas.org/index.php/Noticias/view?n=622>, acesso em 15 de outubro de 2010.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
123
dissidentes terem afirmado que apelaram ao governo do Brasil para que intercedesse em
seu favor, Lula pediu respeito s decises do governo de Cuba.
Condenou, ainda, o uso da greve de fome por dissidentes e comparou presos polticos
a presos comuns, alegando que a greve de fome no pode ser utilizada como pretexto de
direitos humanos para libertar pessoas. Imagina se todos os bandidos que esto presos em
So Paulo entrarem em greve de fome e pedirem liberdade23.
Ainda recentemente, ao ser questionado sobre a aproximao e visita do Presidente Lula
Guin-Equatorial24, pas governado pelo ditador Teodoro Obiang Nguema Mbasogo desde
1979, o Ministro Celso Amorim afirmou que negcios so negcios e que os direitos
humanos so uma pregao moralista25.
Por fim, h poucos meses, o Presidente Lula, quando indagado sobre qual papel o Brasil
poderia ter no episdio da condenao morte, poca por apedrejamento, da iraniana
Sakineh Ashtiani, o Presidente Lula afirmou que (...) se comear a desobedecer s leis
deles para atender aos pedidos dos presidentes, daqui a pouco h uma avacalhao26.
Sobre o mesmo episdio, disse ainda que se essa mulher est causando incmodo ns a
receberamos no Brasil de bom grado27, subvertendo a posio da vtima e fechando os
olhos para as violaes sistemticas aos direitos humanos perpetradas pelo regime iraniano28.
No se trata aqui de promover uma viso ingnua das relaes internacionais, que recriminaria qualquer tipo de aproximao e dilogo com pases no-democrticos e que violam
de maneira sistemtica os direitos humanos. Trata-se de preocupao com relao ao lugar
que ocupam os direitos humanos na poltica externa brasileira. Trata-se, ainda, de desconforto ao assistir governos ditatoriais se aproveitarem da maior visibilidade e protagonismo
do Brasil no cenrio internacional para se fortalecerem. Finalmente, trata-se de questionar
quais os fins que objetivam as aproximaes do Brasil com tais pases.
Infelizmente, podemos afirmar que o governo Lula no contribuiu para aumentar o
nus poltico internacional de governos que violam sistematicamente os direitos humanos.
23. Lula compara dissidente cubano a bandido comum em So Paulo, O Globo, 10 de maro de 2010, disponvel em
http://oglobo.globo.com/mundo/mat/2010/03/09/lula-compara-dissidente-cubano-bandidos-em-sao-paulo-916026907.asp,
acesso em 24 de outubro de 2010.
24. A visita ocorreu no incio de julho de 2010, mais informao disponvel em : <www.itamaraty.gov.br/sala-de-imprensa/notas-a-imprensa/visita-do-presidente-lula-a-guine-equatorial-malabo-4-e-5-de-julho-de-2010>, acesso em 2 de outubro de 2010.
124
25. Amorim defende visita de Lula Guin-Equatorial, O Estado de So Paulo, 5 de julho de 2010,l disponvel em
http://www.estadao.com.br/noticias/nacional,amorim-defende-visita-de-lula-a-guine-equatorial,576542,0.htm,
acesso em 20 de outubro de 2010.
26. Lula descarta atender pedidos da internet sobre iraniana, O Estado de So Paulo, 28 de julho de 2010, disponvel em
http://www.estadao.com.br/noticias/internacional,lula-descarta-atender-pedidos-da-internet-sobre-iraniana,587306,0.htm,
acesso em 24 de outubro de 2010.
27. Lula apela ao lder do Ir para enviar condenada morte por apedrejamento ao Brasil, Folha de So Paulo, 31 de setembro
de 2010, disponvel em http://www1.folha.uol.com.br/mundo/775799-lula-apela-ao-lider-do-ira-para-enviar-condenada-a-morte-por-apedrejamento-ao-brasil.shtml, acesso em 20 de outubro de 2010.
28. Nota Pblica: Pela vida de Sakineh Ashtiani, mais uma vtima do regime iraniano. Conectas Direitos Humanos.
Disponvel em: <www.conectas.org/index.php/Noticias/view?n=622>, acesso em 15 de outubro de 2010.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
29. VIEIRA, Oscar Vilhena. Direitos humanos srio, So Paulo, O Estado de So Paulo, 25 de agosto de 2010, disponvel em
http://www.estadao.com.br/estadaodehoje/20100825/not_imp599992,0.php, acesso em 21 de outubro de 2010.
30. A base deste sistema encontra-se na normativa internacional de direitos humanos. A Declarao Universal de Direitos
Humanos da ONU de 1948 juntamente com os pactos e tratados celebrados nas Naes Unidas constituem o ncleo duro
desta normativa. Assim, o sistema internacional de direitos humanos composto por rgos e mecanismos internacionais
responsveis pelo monitoramento de seu cumprimento por parte dos Estados. Vale lembrar que h ainda os sistemas regionais
de direitos humanos, que por razes de foco no sero tratados neste artigo. Sobre sistema internacional de direitos humanos,
ver Alston (1992), Lindgren Alves (1994), Piovesan (2010), entre outros. Sobre sistemas regionais, ver Heyns, Padilla e
Zwaak (2006) e Piovesan (2007).
125
126
36. Vdeo do pronunciamento do Relator Especial da ONU para os direitos humanos na Coria do Norte. Disponvel em:
http://www.un.org/webcast/unhrc/archive.asp?go=100315 , acesso em 15 de outubro de 2010.
34. AMORIM, Celso. Atuar com discrio a expresso da natureza conciliadora do brasileiro, So Paulo, Folha de So Paulo,
15 de agosto de 2010. Mais informaes disponveis sobre a RPU em: www.ohchr.org/EN/HRBodies/UPR/Pages/UPRMain.
aspx , acesso em 5 de outubro de 2010.
38. A lista completa de co-patrocinadores da resoluo em questo sobre direitos humanos no Sri Lanka est no relatrio da
11 Sesso Especial do Conselho de Direitos Humanos da ONU e est disponvel em: http://www2.ohchr.org/english/bodies/
hrcouncil/specialsession/11/index.htm , acesso em 16 de outubro de 2010.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
127
128
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
CONSIDERAES FINAIS
Nesse artigo, buscamos demonstrar que no h dvida de que o Brasil tenha assumido
maior protagonismo internacional durante o governo Lula. Conquistou espaos, ampliou
sua voz e assumiu responsabilidades ao implementar uma poltica externa guiada pelo
no-alinhamento automtico, pela democratizao do sistema internacional, pelo fortalecimento das relaes sul-sul e pela integrao regional. No entanto, a proteo internacional
dos direitos humanos ficou muitas vezes esquecida, negligenciada ou reboque de interesses outros. Em algumas ocasies, a luta por mais visibilidade e espao internacional
parece ter-se tornado um fim em si.
Com base em resultados expressivos, o governo Lula tornou-se referncia internacional
no combate pobreza e fome. Disseminou sua experincia e se disps a cooperar com
outros pases. Mas se foi referncia nessa temtica, no o foi em outras, especialmente
no que se refere ao sistema prisional e violncia institucional. Nesse caso, foi objeto de
anlise e alvo de diversas recomendaes da comunidade internacional.
42. Rubens Ricupero completa dizendo ser sugestivo que em direitos humanos o Brasil se afasta de sua proclamada identificao com os valores latino-americanos. Em posio contrastante com a da Argentina, do Chile, do Mxico, que honram
as melhores tradies da Amrica Latina, o governo brasileiro se tem alinhado nessa matria aos mais notrios violadores
como Cuba e Paquisto. RICUPERO, R. sombra de Charles de Gaulle: uma diplomacia carismtica e intransfervel A poltica externa do governo Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010), Revista Novos Estudos, Julho 2010, nmero 87.
129
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ALVES, Jos Augusto Lindgren. Os direitos humanos como tema global. So Paulo:
Perspectiva e Fundao Alexandre de Gusmo, 1994.
130
ALMEIDA, Paulo Roberto de. Pensamento e ao da diplomacia de Lula: uma viso crtica.
Revista Poltica Externa. So Paulo: Editora Paz e Terra. Set/Out/Nov 2010. Vol.19, nmero 2.
43. Organizaes da sociedade civil tm apresentado propostas nesse sentido, como, por exemplo, os compromissos
propostos aos presidenciveis pelo Comit Brasileiro de Direitos Humanos e Poltica Externa, Direitos humanos e Poltica
Externa: Compromissos aos candidatos Presidncia da Repblica Federativa do Brasil 2010. Disponvel em:
www.dhpoliticaexterna.org.br/download_atividade.php?id=28b3678a55d36883ca7921034435f760.pdf&nome=Compromissos
%20aos%20presidenci%E1veis2010_DHePolExterna_CBDHPE.pdf , acesso em 23 de outubro de 2010.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
131
Justia Criminal: o que fazer. Uma agenda para o prximo governo. Disponvel em:
<www.conectas.org/web/images/anexos_noticias/20101001192129.pdf>, acesso em
12 de outubro de 2010.
ARTIGOS EM JORNAIS
SITES
AMORIM, Celso. Atuar com discrio a expresso da natureza conciliadora do brasileiro,
So Paulo, Folha de So Paulo, 15 de agosto de 2010.
RELATRIOS E DOCUMENTOS
Action Aid. Who is really fighting hunger? Disponvel em : <www.actionaid.org/assets/
pdf%5CHungerfree%20Scorecard%20-%20final%20without%20embargo.pdf>, acesso
em 20 de outubro de 2010.
Comit Brasileiro de Direitos Humanos e Poltica Externa. Direitos Humanos e Poltica Externa:
Compromissos aos candidatos Presidncia da Repblica Federativa do Brasil em 2010.
Disponvel em: <www.dhpoliticaexterna.org.br/download_atividade.php?id=28b3678a55d3
6883ca7921034435f760.pdf&nome=Compromissos%20aos%20presidenci%E1veis2010_
DHePolExterna_CBDHPE.pdf>, acesso em 23 de outubro de 2010.
132
______. Nota Pblica: Pela vida de Sakineh Ashtiani, mais uma vtima do regime iraniano. Disponvel em: <www.conectas.org/index.php/Noticias/view?n=622>, acesso em 15
de outubro de 2010.
133
Fundao Getlio Vargas/Centro de Polticas Sociais. A nova classe mdia: o lado brilhante dos pobres, Disponvel em: <www.fgv.br/cps/ncm/, acesso em 15 de outubro de 2010.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
A POLiTICA
ECONoMICA
DURANTE O
GOVERNO LULA
(2003-2010):
CENaRIOS,
RESULTADOS E
PERSPECTIVAS
LAURO MATTEI E LUIS FELIPE MAGALHES
Lauro Mattei Professor dos cursos de Graduao
e de Ps-Graduao em Economia da UFSC.
Luis Felipe Magalhes Economista formado
pela UFSC e pesquisador do IELA-UFSC.
INTRODUO
135
pretende desenvolver, ou seja, apontar como o caminho inicialmente delineado foi sendo
implementado, com o objetivo de observar a existncia de elementos de continuidade e
de rupturas em relao ao governo anterior. E nada melhor para isso do que analisar o
comportamento de um conjunto de variveis macroeconmicas.
Para tanto, o artigo est organizado em trs sees, alm dessa breve introduo.
Na primeira delas, faz-se uma recuperao rpida da poltica econmica e do cenrio
macroeconmico herdado pelo governo Lula. A segunda seo discute os instrumentos
fundamentais de poltica econmica adotados durante o perodo 2003-2010 e seus principais resultados. Finalmente, a terceira seo apresenta as consideraes gerais e as
perspectivas para o prximo perodo.
136
O iderio neoliberal reinante em todos os continentes ganha mais fora na agenda poltica
brasileira e assume contornos concretos em 1995, quando FHC assume a residncia do
Brasil. A partir de ento, o movimento poltico-ideolgico antes referido se instaura na
vida econmica e poltica nacional. O governo FHC que, durante a campanha eleitoral
de 1994 havia prometido retirar o pas de sua condio subdesenvolvida, na verdade
terminou seu segundo mandato no ano de 2002 em uma grande crise.
O Plano Real implantado em julho de 1994 contm o suporte bsico de toda poltica macroeconmica adotada pelo governo FHC no perodo entre 1995 e 2002.
Devido restrio de espao no vamos discutir aqui o conjunto de medidas que fazem
parte do referido plano. Apenas vamos detalhar os principais aspectos que dizem respeito
ao processo de continuidades com o qual a carta de Lula anteriormente mencionada faz
referncias, bem como alguns resultados do desempenho macroeconmico das polticas
adotadas, que mergulharam o pas numa grave crise econmica, particularmente nos
dois anos que antecederam s eleies gerais de 2002.
Na esfera econmica buscou-se recuperar o crescimento econmico atravs da adoo
de um cardpio de polticas de ajuste estrutural ancorado em quatro pilares bsicos:
na desregulamentao bancria e financeira; na liberalizao comercial, com ampla
abertura da economia do pas aos produtos e bens do exterior; na estabilizao dos
preos, via poltica cambial fixa; e na reduo da participao do Estado na economia,
atravs de um vultoso programa de privatizao de empresas estatais.
Essas polticas se mostraram adequadas aos seus propsitos at 1997 quando uma
nova crise se instaurou tendo como epicentro os pases asiticos. Neste caso, observaram-se fortes movimentos especulativos em vrias praas financeiras, culminando em
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
137
138
De uma maneira geral, pode-se dizer que a estratgia e, consequentemente as polticas econmicas adotadas, est atrelada dinmica de cada um dos dois mandatos
do governo Lula. E este fato no deixa de guardar relaes com as prprias equipes
que comandaram a rea econmica do governo. Assim, deve-se lembrar que durante o
primeiro mandato, alm do Banco Central (BC), outros importantes setores da estrutura
governamental estavam ocupados por pessoas-chave fortemente atreladas aos princpios ortodoxos convencionais. Nesse caso, destaca-se a prpria Secretaria de Poltica
Econmica do Ministrio da Fazenda, a quem cabia orientar as grandes linhas polticas
do governo na rea econmica.
Esta composio, no esqueamos, tinha como comandante chefe o Ministro
da Fazenda, Antnio Palocci, que havia coordenado a campanha eleitoral de Lula e
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
articulado junto aos setores financeiro e empresarial a carta de compromissos antes mencionada. Este, ao ser questionado aps as primeiras medidas anunciadas, justificou-se
da seguinte maneira: o governo no pode fazer um cavalo-de-pau em um transatlntico
em movimento, o que sugeria que no seria feita nenhuma manobra na rota da poltica
econmica em curso.
Este fato se concretizou ainda no primeiro ano do primeiro mandato do governo Lula
com o lanamento do documento produzido pela Secretaria de Poltica Econmica
do Ministrio da Fazenda intitulado Poltica Econmica e Reformas Estruturais2.
Nele assume-se que o melhor caminho para a retomada do crescimento econmico seria
aprofundar as linhas mestras da poltica anterior, fazendo pequenos ajustes e dando
maior consistncia a mesma. Alm disso, reivindicava-se que esses aspectos deveriam
ser prioridade na agenda econmica do pas.
Com isso, fica evidente que a poltica econmica no incio do governo Lula no somente
uma continuidade como tambm uma tentativa de aprofundar o uso dos mecanismos
ortodoxos oriundos da filosofia macroeconmica neoliberal, a qual encontra guarida no
Fundo Monetrio Internacional, Banco Mundial, bem como na prpria Federao dos
Bancos Brasileiros (Febraban), entidades que clamavam por reformas institucionais
durante as crises ocorridas entre os anos de 1999 e 2002.
No esquecendo o clamor dessas organizaes, no primeiro momento o governo
aposta todas as suas fichas em trs reformas: da previdncia, tributria e monetria,
particularmente na definio da autonomia do Banco Central. Nesse caso, no se deve
esquecer tambm que todas essas propostas faziam parte da carta de compromissos do
governo FHC com o FMI assinada em Agosto de 2002 (auge da crise), a qual foi renovada
pelo Governo Lula em Fevereiro de 2003. Assim, fica mais fcil de entender porque o
transatlntico no podia mudar de rota, segundo a concepo palocciana.
A reforma previdenciria, visando atender aos ditames dos organismos multilaterais,
previa uma desresponsabilizao do Estado em relao ao funcionalismo pblico,
abrindo espao para os planos de previdncia privada. Neste sentido, essa proposta era
claramente excludente e sem qualquer possibilidade de equacionar a sustentabilidade
financeira do sistema de previdncia social no longo prazo. Registre-se que essa proposta
foi parcialmente aprovada, sendo que ao longo de todo o perodo do governo Lula o assunto
no foi solucionado adequadamente.
J a proposta de reforma tributria estava contaminada pelo argumento neoliberal
da necessidade da desonerao da produo, o qual esconde o verdadeiro problema:
a manuteno de estruturas tributrias desiguais. Este o discurso dominante no seio do
2. Disponvel em http://www.fazenda.gov.br/portugues/releases/2003/r030410.doc
139
140
grande empresariado nacional, explicitado por diversas organizaes. Mas essa questo
tambm diz respeito ao iderio da racionalizao dos gastos governamentais e a gerao
de grandes supervits comerciais e fiscais. Acreditava-se, com isso, que melhorias na
capacidade de gasto do governo seriam essenciais para recuperar a confiana junto aos
investidores internos e, sobretudo, externos.
Finalmente, a questo da independncia do BC foi colocada no centro da agenda da
reforma monetria. Como restou ao programa de estabilidade apenas o manuseio das
taxas de juros, optou-se por dar autonomia (antiga reivindicao dos mercados financeiros)
ao Banco Central para arbitrar o controle inflacionrio do pas. Com isso, transfere-se
autoridade monetria o poder de definir as metas de inflao e a consequente taxa
de juros, bem como definir a taxa de cmbio. Desta forma, nota-se que o iderio da independncia do BC que na prtica significa atrel-lo aos interesses das foras de mercado
retirou do conjunto do governo e, particularmente, do Presidente da Repblica, o poder
de definir soberanamente os destinos da poltica econmica do pas. E isso ficou evidente
em vrias passagens quando o presidente desejava uma reduo das taxas de juros,
mas o Banco Central a elevava. Essas contradies sero mais bem visualizadas quando
analisarmos o comportamento das taxas de juros em todo perodo considerado.
Parte desta estratgia de poltica econmica comeou a mudar a partir de 2005-2006,
quando o ministro Palocci e alguns de seus principais auxiliares de convices mais
ortodoxas deixaram a equipe econmica do governo Lula, ganhando maior consistncia
em 2007 com a implantao do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). Agora sob
o comando de uma equipe econmica mais identificada com o crescimento da demanda
interna e aproveitando as condies internas e externas favorveis, adotaram-se alguns
instrumentos de poltica econmica mais flexveis no sentido de impulsionar o consumo,
ainda que as principais linhas bsicas da poltica do perodo anterior permanecessem em voga.
Com isso, nota-se que se inicia uma lenta recuperao da capacidade estatal de
interferir na dinmica econmica, particularmente no que diz respeito aos investimentos.
Trata-se, portanto, de uma tentativa de poltica econmica de retomar o iderio do
desenvolvimento, porm sem quebrar o processo de acumulao de capital a partir
da lgica das finanas. A manuteno tambm neste perodo de taxas de juros em
patamares elevados comparativamente ao mercado global apenas mais um indicativo
que a poltica de crescimento econmico que poderia levar conformao de um modelo
de desenvolvimento sustentado ainda no est no centro da estratgia global do pas,
uma vez que continua refm dos interesses do sistema financeiro.
Em sntese, podemos dividir a poltica econmica do governo Lula em duas fases.
A primeira delas, que cobre praticamente todo primeiro mandato (2003-2006), marcada
pelo aprofundamento da agenda neoliberal, dando a essas polticas um carter ortodoxo
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
141
Em grande medida, essa ampliao das exportaes ocorreu atravs do aumento das
commodities agroindustriais no quantum exportador, destacando-se a soja, carnes, acar,
suco de laranja, etc. Isso reposicionou internamente, inclusive, o setor do agronegcio,
que acabou tendo um papel de destaque no Governo Lula. Assim, pode-se dizer que o
aumento das exportaes, alm de gerar os dlares necessrios ao ajuste das contas
externas, transformou-se em uma fonte de crescimento da produo e do emprego
domstico em diversos setores de atividade.
45
40
35
30
25
20
15
10
5
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
142
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
de uma taxa dessa dvida de quase 15% do PIB em 2003, atingiu-se um saldo positivo
recentemente, com o Brasil emprestando, inclusive, recursos ao prprio FMI nos anos
de 2008 e 2009.
Mas esse processo de ajuste tambm est relacionado estratgia interna que durante
todo o governo Lula esteve voltada ao controle inflacionrio, uma vez que esse governo
entendia ser esta a principal premissa para a governabilidade3. Esse controle inflacionrio
foi obtido atravs de um ajuste fiscal rigoroso, principalmente no primeiro mandato, e de
manuseio consistente da taxa de juros, ambos instrumentos de poltica econmica com
efeitos sobre a dinmica interna da economia brasileira.
Do ponto de vista fiscal, as negociaes do Governo Lula com o FMI (incio de 2003)
resultaram em elevaes das metas do supervit primrio4. Com isso, a meta de inflao,
que em 2002 era de 3,5%, passou para 4% em 2003 e 5,5% em 2004, retornando
ao patamar de 4,5% a partir de 2005. Esses ajustes se devem ao fato de que o governo no estava conseguindo cumprir as metas, situao j iniciada ainda em 2001.
Ou seja, entre 2001 e 2004 o regime de metas inflacionrias no correspondeu aos acordos
com autoridades monetrias internacionais.
Paralelamente ao arrocho fiscal, via metas elevadas de supervit primrio, o sucesso
no controle inflacionrio tambm pode ser creditado ao controle de preos exercido pela
poltica monetria, cuja varivel de ajuste se resumiu a taxa de juros. Essas taxas de juros
foram expansivas durante praticamente todo primeiro mandato do Governo Lula, sofrendo
uma inflexo a partir de 2006 para novamente se tornar ascendente a partir da crise
financeira de 2008-2009, conforme pode ser observado no grfico II.
A taxa bsica de juros da economia brasileira, a taxa SELIC, fixada pelo Comit de
Poltica Monetria (COPOM), rgo do Banco Central. Essa taxa definida pela autoridade
monetria crucial, uma vez que a partir dela so definidas outras taxas de juros relativas
aos diversos tipos de financiamento (consumo interno e endividamento das famlias)
e de operaes financeiras (aplicaes em atividades produtivas ou em ativos financeiros).
Essa taxa mantm tambm uma relao com as contas externas do pas: resultados
deficitrios em transaes correntes so normalmente revertidos com a elevao dos
juros, visando atrair capitais, processo este controverso, uma vez que capitais de curto
prazo podem acabar agravando o dficit devido volatilidade dos mesmos.
143
3. Essa uma premissa fortemente condicionada pela abordagem ortodoxa que pressupe que desajustes fiscais geram dvidas sobre a capacidade de pagamento do governo, as quais estimulam a fuga de capitais e, conseqentemente, geram a crise
do balano de pagamento. Para tanto, a sada reforar o ajuste fiscal, elevando o supervit primrio.
4. Receitas menos despesas do governo, excetuando-se o pagamento dos juros da dvida pblica.
18
16
14
12
10
8
6
4
2
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
144
Nesta lgica, nota-se que durante todo o perodo do governo Lula essa taxa alternou
diferentes movimentos. Entre 2003 e 2005 manteve uma trajetria crescente atingindo
18% no final do ltimo ano. Esse movimento acelerado taxa de juros est associado ao
processo de expanso da economia que gerava presses de preos. Para manter esses
preos dentro do regime de metas, a poltica de juros passou a ser extremamente rgida.
Como resultado, foram gerados efeitos negativos sobre as atividades econmicas.
Alm disso, verifica-se que, entre 2006 e 2007, houve uma reduo expressiva, com
as taxas se situando no patamar de 11%, para no ano seguinte se elevar para 13,75%.
Aqui, novamente o movimento de preos, associado necessidade de ajustes externos,
fez com que as autoridades monetrias mantivessem a taxa bsica em patamares elevados.
Como os efeitos da crise global afetaram o desempenho do lado real da economia a partir
do segundo semestre de 2008, a taxa Selic entrou em uma rota descendente em 2009,
passando para 8,75%, o menor patamar desde 1999, quando o regime de metas foi
implantado. Como a economia reagiu rapidamente aos estmulos governamentais durante
a crise (elevao de crdito e expanso da demanda interna), projetando uma elevao
do crescimento econmico para o ano de 2010, o COPOM, mantendo o princpio de
que altas taxas de crescimento econmico repercutem negativamente sobre o ndice
de preos e que estes s podem ser controlados mediante expanso da taxa de juros,
mais uma vez elevou a taxa bsica para um patamar de 10,75%.
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
Obviamente que esse movimento da taxa bsica de juros teve efeitos imediatos sobre
o controle inflacionrio, prioridade nmero um do governo Lula, conforme mostramos
anteriormente. Assim, a inflao caiu de um patamar de 9%, em 2003, para prximo de
4%, em 2009, sendo que a partir de 2006 as taxas de inflao atenderam rigorosamente
ao regime de metas, ficando dentro dos limites estabelecidos. Deve-se registrar, todavia,
que esse comportamento da taxa de juros tambm provoca alguns efeitos correlatos.
Por um lado, atua favoravelmente no sentido de atrair capitais para o pas, tanto
em termos de Investimento Direto Externo (IDE) como de investimentos em carteiras.
De fato, entre os anos de 2005 e 2008, nota-se uma forte expanso do IDE, sendo que no
ltimo ano esses investimentos atingiram a cifra de R$ 45 bilhes. Num primeiro momento,
isso poderia ser interpretado como sendo extremamente positivo, porm diante das circunstncias especficas do pas5, de se supor que em momentos de agravamento da conjuntura
financeira internacional a vulnerabilidade econmica brasileira ficasse mais exposta6.
Por outro lado, a taxa de juros tambm um elemento decisivo para a expanso das
atividades produtivas internas, tendo em vista sua incidncia sobre os custos do crdito
destinado produo. Neste caso, o grfico III mostra o comportamento do PIB ao longo
de todo o governo Lula, destacando que a economia brasileira apresentou um movimento na forma clssica do stop-and-go, alternando pequenos ciclos de crescimento,
com redues expressivas na seqncia. Isso fez com que o pas se situasse entre aqueles
com as menores taxas mdias de crescimento em toda a Amrica Latina no primeiro
decnio do Sculo XXI.
Esse movimento stop-and-go pode ser explicado pela tica externa crescimento
interno muito dependente da conjuntura econmica internacional, especialmente quando
ocorre aumento na demanda de commodities e pela tica interna expanso do crdito
domstico com o objetivo de aumentar a produo e o consumo, como foi o caso da
poltica econmica anticclica adotada para enfrentar a crise financeira global, e controle
rgido da inflao, via uma poltica monetria restritiva, com elevao das taxas de juros.
5. Deve-se lembrar que a partir do momento que a liberalizao econmica passou a ser a regra (Governos Collor e FHC), o
afrouxou os controles sobre os fluxos financeiros e de capitais, ficando sujeito aos movimentos especulativos e ao humor
Brasil
do mercado internacional. Essa poltica facilita a fuga de capitais durante momentos de pnicos ou crises, alm de contribuir
para gerar instabilidade cambial.
6. Essa vulnerabilidade externa pode ser combatida com o aumento de ativos com liquidez internacional (reservas), combinadas com polticas econmicas domsticas que protejam a moeda nacional frente aos ataques especulativos. Registre-se
que esse aspecto melhorou bastante no segundo mandato, sendo que em 2009 as reservas externas do pas ultrapassaram o
patamar de US$ 200 bilhes, definitivamente uma marca histrica.
145
GRFICO IV EVOLUO DA DVIDA LQUIDA DO SETOR PBLICO NO GOVERNO LULA (EM MILHES DE R$)
7
1600
PIB - Deflator
implcito var. anual
(% a. a.)
6
5
1400
1200
1000
800
2
1
0
Dvida lquida
do Setor Pblico
(em milhes R$)
600
400
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
-1
200
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
-2
146
Finalmente, uma implicao nada desprezvel o grande impacto da taxa de juros sobre
a dvida pblica lquida (Grfico IV), que a soma de tudo aquilo que o conjunto dos
rgos do Estado brasileiro (governo federal, estados, municpios e empresas estatais)
deve. A origem dessa dvida diz respeito : financiamento de novos gastos pblicos em
bens e servios em qualquer nvel de governo; gastos com juros sobre as dvidas contradas em perodos anteriores; e gastos do governo central com a poltica econmica
(monetria e cambial).
Aps a estabilidade econmica (Plano Real) ocorreu um crescimento enorme da dvida
pblica lquida, e o fator impulsionador desse crescimento no foram os novos investimentos pblicos, mas sim as taxas de juros e os custos da poltica monetria e cambial.
O crescimento da dvida interna ocorre porque, com a moeda sobrevalorizada, o pas
passou a apresentar grandes dficits, principalmente nas transaes correntes, que
incluem pagamento de juros e servios e as remessas de lucros para o exterior. Para equilibrar as contas, buscou-se atrair capitais atravs de taxas de juros altssimas, criando-se
um crculo vicioso que faz a dvida interna lquida atingir valores absolutos espantosos.
Como o controle inflacionrio prioridade do governo e est todo assentado no manuseio da taxa de juros, seus reflexos so cada vez maiores sobre o endividamento
pblico. Neste sentido, observa-se que a dvida lquida iniciou sua escalada vertiginosa
aps 1994, ano que se situava em R$ 70 bilhes. Em 1999 essa dvida passou para
R$ 400 bilhes e em 2002 atingiu R$ 892 bilhes. J no ltimo ms de agosto de 2010
atingiu R$ 1 trilho e 400 bilhes, sendo que o governo gasta atualmente, em mdia,
R$ 150 bilhes ao ano com pagamentos de juros dessa dvida. Assim, quanto maior a
taxa de juros maior ser esse montante anual de gasto com amortizaes.
Aqui est uma questo essencial quando discutimos as duas dvidas, a externa e
a interna. A dvida externa at antes de ser liquidada tinha uma taxa de juros que no
passava de 2%, enquanto a dvida interna regulada pela taxa SELIC. Esta remunerou
extraordinariamente os detentores dos ttulos da dvida pblica, conforme podemos verificar ao analisar o movimento dessa taxa durante o governo Lula, fato comum tambm
durante o governo FHC. Como a amortizao dessa dvida exige quantias anuais elevadas,
o governo acaba tendo que cortar gastos que poderiam ser direcionados para reas
essenciais, como sade, saneamento, habitao, educao e infraestrutura.
Mesmo com todas essas contradies resultantes dos instrumentos de poltica econmica, o gasto social no governo Lula aumentou consideravelmente at a crise de
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
147
2008-2009. De uma maneira geral, nota-se que esse gasto passou de 11.9% do PIB,
em 2002, para 13.45%, em 2008. Em grande medida, essa expanso se deve ao fato de
que o governo efetivamente priorizou o combate pobreza atravs de programas focalizados de transferncia de renda, com destaque para o Bolsa Famlia, que atualmente
est atendendo mais de 12 milhes de famlias qualificadas como pobres.
Registre-se que nas negociaes com o FMI em 2003, o governo Lula introduziu
algumas condicionais sociais, visando diminuir restries fiscais no sentido de propiciar
condies para atender algumas das metas sociais de seu plano de governo. Na verdade,
esta posio no nova nas negociaes, uma vez que o FMI vem atendendo a esses
pleitos desde 1999, quando ocorreu a negociao com pases asiticos afetadas pela
crise econmica que se abateu sobre aquela regio.
148
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
que entre 2002 e 2009 houve uma efetiva reduo da desigualdade de renda, com o
ndice de Gini caindo de 0,59 para 0,54. Essa queda da desigualdade da renda deve-se,
fundamentalmente, a maior desconcentrao da renda do trabalho e aos efeitos das
transferncias pblicas de renda (aposentadorias, penses, bolsa Famlia e programa de
benefcio de prestao continuada). Apesar disso, no devemos esquecer que o Brasil
ainda situa entre os pases com a maior desigualdade de renda no mundo.
J do ponto do crescimento econmico o desempenho do governo Lula poderia ter sido
melhor, considerando-se o cenrio mundial amplamente favorvel, conforme mencionado anteriormente. De qualquer forma, nota-se que ao longo dos oito anos do ltimo
governo a economia brasileira apresentou um crescimento mdio anual de 3,46%.
Se compararmos esse percentual mdio com aquele apresentado pelos oito anos do governo
FHC (2,4%), o resultado bastante favorvel ao governo Lula. Todavia, esses percentuais
situam o Brasil entre os pases com as menores taxas mdias de crescimento do PIB
dentre todos os pases da Amrica Latina no primeiro decnio do Sculo XXI.
No entanto, esse desempenho poderia ter sido ainda pior, caso as medidas de poltica
econmica adotadas aps a crise de 2008 no tivessem gerado alguns efeitos positivos.
Dentre essas polticas, destacam-se a interveno governamental, via bancos pblicos,
na esfera creditcia, no sentido de financiar o setor produtivo privado nacional, bem como
o consumo das famlias, como forma de sustentar a demanda agregada; e a ao da
poltica monetria, tanto em termos da reduo das taxas de juros como na liberalizao
dos depsitos compulsrios que antes eram recolhidos ao BC, evitando-se movimentos
especulativos sobre a situao de liquidez do sistema financeiro do pas. Mas as medidas anticclicas mais efetivas ocorreram na esfera fiscal, quando o governo decidiu
manter seus gastos, especialmente no Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e
nas transferncias de renda, inclusive aumentando os atendimentos do Programa Bolsa
Famlia; bem como reduzir tributos indiretos em vrios setores.
Essas aes de poltica econmica fizeram com que o Brasil fosse um dos pases
emergentes menos afetado pela crise financeira global. Mas isso no significa que no
existem problemas e correes necessrias. Nesse sentido, alguns desafios permanecem
na ordem do dia para o prximo governo. Dentre eles, destacam-se:
a. Setor Externo: por um lado, torna-se necessrio reduzir a volatilidade da taxa
de cmbio como formar de estimular as exportaes e reverter a tendncia
forte de queda da balana comercial observada aps o incio da crise de 20082009 e, por outro, fundamental reverter tambm a tendncia atual da composio da pauta de exportaes que ainda tem participao expressiva de
produtos primrios e com baixo valor agregado;
149
GUIMARES, J. A nova economia poltica do Governo Lula. Revista Teoria & Debate, n.72,
pp.27-31, Julho/Agosto de 2007.
PAULA, Joo A. A economia poltica da mudana: desafios e equvocos do incio do
Governo Lula. Belo Horizonte (MG): Autntica editora, 2003.
PAULA, L.F. Uma alternativa de poltica econmica para o Brasil. Cadernos da Fundao
Adenauer, n.2, 2003.
PAULANI, Leda. Brasil delivery. So Paulo (SP): Editora Boitempo, 2008.
SICS, J; VIDOTTO, C. (orgs.). Economia do desenvolvimento: teoria e polticas keynesiasnas. Rio de Janeiro (RJ): Campus/Elsevier, 2008.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BANCO CENTRAL DO BRASIL (BC). Braslia (DF): BC, vrios documentos disponveis em
www.bcb.gov.br. Acessados em Agosto e Setembro de 2010.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA). Comunicado da Presidncia n.30.
Braslia (DF): IPEA, setembro de 2009.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA). Comunicado do IPEA n.62.
Braslia (DF): IPEA, setembro de 2010.
GONALVES R. Poltica econmica e macrocenrios nacionais. Revista da Sociedade
Brasileira de Economia Poltica, n.12, pp.28-45, Julho de 2003.
150
151
NUNCA ANTES NA HISTRIA DESSE PAS...? UM BALANO DAS POLTICAS DO GOVERNO LULA
W W W. BOE LL . ORG. BR