Princpios Oramentrios

Autor: Vander Gontijo - COFF/CD; Local e Data: Braslia, setembro de 2004.

Desde seus primrdios, a instituio oramentria foi cercada de uma srie de regras com a
finalidade de aumentar-lhe a consistncia no cumprimento de sua principal finalidade:
auxiliar o controle parlamentar sobre os Executivos. Essa regras ou princpios receberam
grande nfase na fase que os oramentos possuam grande conotao jurdica, chegando
alguns incorporados na corrente legislao: basicamente na Constituio, na Lei 4.320/64 e
nas Leis de Diretrizes Oramentrias (LDOs). Os princpios oramentrios so premissas a
serem observadas na concepo da proposta oramentria.

Unidade
O oramento deve ser uno, ou seja, deve existir apenas um oramento para dado exerccio
financeiro. Dessa forma integrado, possvel obter eficazmente um retrato geral das
finanas pblicas e, o mais importante, permite-se ao Poder Legislativo o controle racional e
direto das operaes financeiras de responsabilidade do Executivo.
So evidncias do cumprimento deste princpio, o fato de que apenas um nico oramento
examinado, aprovado e homologado. Alm disso, tem-se um caixa nico e uma nica
contabilidade.
O princpio da unidade respaldado legalmente por meio do Art. 2 da Lei 4.320/64 e pelo
5 do art. 165 da CF 88.
Mas mesmo assim, o princpio clssico da unidade no estava, na verdade, sendo observado.
As dificuldades comearam antes da Constituio de 88 em razo da prpria evoluo do
sistema oramentrio brasileiro. Na dcada de 80, havia um convvio simultneo com trs
oramentos distintos &mdash o oramento fiscal, o oramento monetrio e o oramento das
estatais. No ocorria nenhuma consolidao entre os mesmos.
Na verdade, o art.62, da Constituio de 1967, emendada, limitava o alcance de sua
aplicao, ao excluir expressamente do oramento anual as entidades que no recebessem
subvenes ou transferncias conta do oramento (exemplo: Banco do Brasil - exceto se
houver integralizao de capital pela Unio).
No seu 1, estabelecia que a incluso, no oramento anual, da despesa e da receita dos
rgos da administrao indireta ser feita em dotaes globais e no lhes prejudicar a
autonomia na gesto legal dos seus recursos.
O oramento Fiscal era sempre equilibrado e era aprovado pelo Legislativo. O oramento
monetrio e o das Empresas Estatais eram deficitrios e sem controle e, alm do mais, no

eram votados. Ora, como o dficit pblico e os subsdios mais importantes estavam no
oramento monetrio, o Legislativo encontrava-se, praticamente, alijado das decises mais
relevantes em relao poltica fiscal e monetria da Nao.

Totalidade
Coube doutrina tratar de reconceituar o princpio da unidade de forma que abrangesse as
novas situaes. Surgiu, ento, o princpio da totalidade, que possibilitava a coexistncia de
mltiplos oramentos que, entretanto, devem sofrer consolidao, de forma a permitir uma
viso geral do conjunto das finanas pblicas.
A Constituio de 1988 trouxe melhor entendimento para a questo ao precisar a
composio do oramento anual que passar a ser integrado pelas seguintes partes: a)
oramento fiscal; b) oramento da seguridade social e c) oramento de investimentos das
estatais. Este modelo, em linhas gerais segue o princpio da totalidade.

Universalidade
Princpio pelo qual o oramento deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado.
Indispensvel para o controle parlamentar, pois possibilita :
a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prvia autorizao para
respectiva arrecadao e realizao;
b) impedir ao Executivo a realizao de qualquer operao de receita e de despesa sem
prvia autorizao Legislativa;
c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar
a cobrana de tributos estritamente necessrios para atend-las.

Na Lei 4.320/64, o cumprimento da regra exigido nos seguintes dispositivos:

Art.2 A Lei do Oramento conter a discriminao da receita e da despesa, de forma

a evidenciar a poltica econmico-financeira e o programa de trabalho do governo,
obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade.

Art.3 A Lei do Oramento compreender todas as receitas, inclusive as operaes

de crdito autorizadas em lei.

A Emenda Constitucional n. 1/69 consagra essa regra de forma peculiar: "O oramento
anual compreender obrigatoriamente as despesas e receitas relativas a todos os Poderes,
rgos, fundos, tanto da administrao direta quanto da indireta, excludas apenas as
entidades que no recebam subvenes ou transferncias conta do oramento.

Observa-se, claramente, que houve um mal entendimento entre a condio de autosuficincia ou no da entidade com a questo, que fundamental, da utilizao ou no de
recursos pblicos.
Somente a partir de 1988 as operaes de crdito foram includas no oramento. Alm disso,
as empresas estatais e de economia mista, bem como as agncias oficiais de fomento
(BNDES, CEF, Banco da Amaznia, BNB) e os Fundos Constitucionais (FINAM, FINOR,
PIN/PROTERRA) no tm a obrigatoriedade de integrar suas despesas e receitas operacionais
ao oramento pblico. Esses oramentos so organizados e acompanhados com a
participao do Ministrio do Planejamento (MPO), ou seja, no so apreciados pelo
Legislativo. A incluso de seus investimentos no Oramento da Unio justificada na medida
que tais aplicaes contam com o apoio do oramento fiscal e at mesmo da seguridade.

Anualidade ou Periodicidade
O oramento deve ser elaborado e autorizado para um determinado perodo de tempo,
geralmente um ano. A exceo se d nos crditos especiais e extraordinrio autorizados nos
ltimos quatro meses do exerccio, reabertos nos limites de seus saldos, sero incorporados
ao oramento do exerccio subsequente.
Este princpio tem origem na questo surgida na Idade Mdia sobre a anualidade do imposto.
E a se encontra a principal conseqncia positiva em relao a este princpio, pois dessa
forma exige-se autorizao peridica do Parlamento. No Brasil, o exerccio financeiro coincide
com o ano civil, como si acontecer na maioria dos pases. Mas isso no regra geral. Na
Itlia e na Sucia o exerccio financeiro comea em 1/7 e termina em 30/6. Na Inglaterra, no
Japo e na Alemanha o exerccio financeiro vai de 1/4 a 31/3. Nos Estados Unidos comea
em 1/10, prolongando-se at 30/9.
O 5 do art. 165 da CF 88 d respaldo legal a este princpio quando dispe que: "A lei
oramentria anual compreender:"
O cumprimento deste princpio torna-se evidente nas ementas das Leis Oramentrias, como
por exemplo, a da Lei 10.837/2004: "Estima a receita e fixa a despesa da Unio para o
exerccio financeiro de 2004."
Observe-se, finalmente, que a programao financeira, trimestral na Lei 4.320/64 e mensal
nos Decretos de Contingenciamento, limitando a faculdade de os rgos empenhar despesas,
no mais ao montante das dotaes anuais, pode ser entendido como um abandono parcial
do princpio da anualidade.

Exclusividade
A lei oramentria dever conter apenas matria oramentria ou financeira. Ou seja, dela
deve ser excludo qualquer dispositivo estranha estimativa de receita e fixao de
despesa. O objetivo deste princpio evitar a presena de "caldas e rabilongos"
No se inclui na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e
contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita.
Este princpio encontra-se expresso no art. 165, 8 da CF de 88: "A lei oramentria anual
no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa ..."

Especificao, Especializao ou Discriminao

As receitas e as despesas devem aparecer de forma discriminada, de tal forma que se possa
saber, pormenorizadamente, as origens dos recursos e sua aplicao. Como regra clssica
tinha o objetivo de facilitar a funo de acompanhamento e controle do gasto pblico, pois
inibe a concesso de autorizaes genricas (comumente chamadas de emendas curinga ou
"rachadinhas") que propiciam demasiada flexibilidade e arbtrio ao Poder Executivo, dando
mais segurana ao contribuinte e ao Legislativo.
A Lei n 4.320/64 incorpora o princpio no seu art. 5: "A Lei de Oramento no consignar
dotaes globais para atender indiferentemente as despesas...., "
O art. 15 da referida Lei exige tambm um nvel mnimo de detalhamento: "...a
discriminao da despesa far-se-, no mnimo, por elementos".
Como evidncia de cumprimento deste princpio pode-se citar a Atividade 4775, cujo ttulo
"Capacitao de agentes atuantes nas culturas de oleaginosas". Mas, tambm, existem
vrios exemplos do no cumprimento como, por exemplo, a Ao 0620 "Apoio a projetos
municipais de infra-estrutura e servios em agricultura familiar, ou o subttulo "Aes de
Saneamento Bsico em pequenas cidades da Regio Sul"

No Vinculao ou No Afetao das Receitas

Nenhuma parcela da receita geral poder ser reservada ou comprometida para atender a
certos casos ou a determinado gasto. Ou seja, a receita no pode ter vinculaes. Essas
reduzem o grau de liberdade do gestor e engessa o planejamento de longo, mdio e curto
prazos.
Este princpio encontra-se claramente expresso no inciso IV do art. 167 da CF de 88, mas
aplica-se somente s receitas de impostos.

"So vedados "a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a
repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts., 158 e 159, a
destinao de recursos para manuteno e desenvolvimento do ensino (art. 212), prestao
de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8".
As evidncias de receitas afetadas so abundantes:

Taxas, contribuies: servem para custear certos servios prestados;

Emprstimos: comprometidos para determinadas finalidades;

Fundos: receitas vinculadas.

Observe-se ainda que as vinculaes foram eliminadas no governo Figueiredo, mas,

infelizmente, ressuscitadas na Constituio de 1988. O ministro Palocci recoloca essa idia na
ordem do dia.

Oramento Bruto
Este princpio clssico surgiu juntamente com o da universalidade, visando ao mesmo
objetivo. Todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no oramento em seus
valores brutos, sem qualquer tipo de deduo.
A inteno a de impedir a incluso de valores lquidos ou de saldos resultantes do
confronto entre receitas e as despesas de determinado servio pblico.
Lei 4.320/64 consagra este princpio em seu art. 6: "Todas as receitas e despesas constaro
da Lei do Oramento pelos seus totais, vedadas quaisquer dedues. Reforando este
princpio, o 1 do mesmo artigo estabelece o mecanismo de transferncia entre unidades
governamentais "
Dessa forma, as cotas de receita que uma entidade pblica deva transferir a outra incluir-seo, como despesa, no oramento da entidade obrigada transferncia e, como receita, no
oramento da que as deva receber. Como exemplo desse procedimento pode-se citar o caso
da Arrecadao do Imposto Territorial Rural, que se constitui numa receita prevista no
oramento da Unio para 2004 com o valor de R$ 309,4 milhes. No mesmo oramento,
fixa-se uma despesa relativa Transferncia para Municpios (UO 73108-Transferncias
Constitucionais) no valor de R$ 154,7 milhes.
Ou seja, se o Oramento registrasse apenas uma entrada lquida para a Unio de apenas R$
154,7 milhes, parte da histria estaria perdida.

Equilbrio

Princpio clssico que tem merecido maior ateno, mesmo fora do mbito especfico do
oramento, pautado nos ideais liberais dos economistas clssicos (Smith, Say, Ricardo). O
keynesianismo (a partir dos anos 30) tornou-se uma contraposio ao princpio do
oramento equilibrado, justificando a interveno do governo nos perodos de recesso.
Admitia-se o dficit (dvida) e seu financiamento. Economicamente haveria compensao,
pois a utilizao de recursos ociosos geraria mais emprego, mais renda, mais receita para o
Governo e, finalmente, recolocaria a economia na sua rota de crescimento.

No Brasil, as ltimas Constituies tm tratado essa questo ora de maneira explcita ora de
forma indireta. A Constituio de 1967 dispunha que : "O montante da despesa autorizada
em cada exerccio financeiro no poder ser superior ao total de receitas estimadas para o
mesmo perodo."
Observa-se a existncia de dificuldades estruturais para o cumprimento desse princpio,
principalmente em fases de crescimento da economia, pois as despesas pblicas
normalmente crescem mais que as receitas pblicas quando h crescimento da renda interna
.
De qualquer forma, ex-ante, o equilbrio oramentrio respeitado, conforme pode ser
verificado nos Arts. 2 e 3 da Lei 10.837/2003, onde: A Receita Total estimada em R$
1.469.087.336,00, e a Despesa Total fixada em R$ 1.469.087.336,00.
Entretanto, nas cifras acima encontra-se um tremendo dficit, devidamente financiado por
emprstimos. O dficit aparece embutido nas chamadas Operaes de Crdito que
classificam tanto os financiamentos de longo prazo contratados para obras, as operaes de
curto prazo de recomposio de caixa e que se transformam em longo prazo pela
permanente rolagem e a receita com a colocao de ttulos e obrigaes emitidas pelo
Tesouro.
A CF 88 adotou uma postura mais realista. Props o equilbrio entre operaes de crdito e
as despesas de capital. O art. 167, inciso III, veda: "a realizao de operaes de crditos
que excedam o montante das despesas de capital ....";
Qual a mensagem que se encontra vinculada a esse dispositivo? Claramente a de que o
endividamento s pode ser admitido para a realizao de investimento ou abatimento da
dvida. Ou seja, deve-se evitar tomar dinheiro emprestado para gastar com despesa
corrente, mas pode pegar emprestado para cobrir despesa de capital (o dficit aqui
permitido ). Essa uma norma lgica e de grande importncia para as finanas pblicas do
Pas. Na verdade, a Regra de Ouro reforada na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF, art.
12, 2): "O montante previsto para as receitas de operaes de crdito no poder ser
superior ao das despesas de capital constantes do projeto de lei oramentria."

Essa Regra tambm significa, por outro lado, que a receita corrente deve cobrir as despesas
correntes (no pode haver dficit corrente). A Regra de Ouro vem sendo adequadamente
cumprida nos ltimos oramentos, exceto nos dois ltimos (2003 e 2004). Para o exerccio
de 2004, o valor das operaes de crdito dos oramentos fiscal e da seguridade de R$
629,7 bilhes. Se somado a esse, o valor corresponde ao Oramento de Investimento das
Estatais &mdash OIE - (R$ 5,9 milhes) chega-se ao total de R$ 635,6 milhes.
J as despesas de capital dos oramentos fiscal e da seguridade social somam R$ 612,7
milhes. Com R$ 23,8 do OIE, chega-se ao total de R$ 636,5 milhes. Ou seja, s se cumpre
a regra de ouro se se considera na contabilizao os dados relativos ao Oramento das
Estatais.
Ainda com relao ao princpio do equilbrio, um terceiro conceito surge a partir da Lei de
Responsabilidade Fiscal &mdash o chamado Equilbrio Fiscal. Na verdade, exige-se mais que
o equilbrio, exige-se um supervit (fiscal), ou seja, a receita (primria) deve superar a
despesa (primria) de forma que o saldo possa ser utilizado para pagamento do servio da
dvida pblica.
Essa variao do princpio do equilbrio faz parte das orientaes oramentrias constantes
das leis de diretrizes oramentrias. O art. 15 da Lei n 10.707, de 30 de julho de 2003
(LDO 2004) dispe, por exemplo, que: "Art. 15. A elaborao do projeto da lei oramentria
de 2004, a aprovao e a execuo da respectiva lei devero levar em conta a obteno de
supervit primrio em percentual do Produto Interno Bruto - PIB, conforme discriminado no
Anexo de Metas Fiscais, constante do Anexo III desta Lei."

Legalidade
Historicamente, sempre se procurou dar um cunho jurdico ao oramento, ou seja, para ser
legal, tanto as receitas e as despesas precisam estar previstas a Lei Oramentria Anual, ou
seja, a aprovao do oramento deve observar processo legislativo porque trata-se de um
dispositivo de grande interesse da sociedade.
O respaldo a este princpio pode ser encontrado nos art. 37 166 da CF de 1988. O Art. 166
dispe que: "Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao
oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso
Nacional, na forma do regimento comum."
A evidncia de seu cumprimento encontra-se na prpria ementa das leis oramentrias,
como por exemplo, a da Lei n 10.837/2003: "O Presidente da Repblica Fao saber que o
Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte lei:"

Publicidade
O contedo oramentrio deve ser divulgado (publicado) nos veculos oficiais de
comunicao para conhecimento do pblico e para eficcia de sua validade. Este princpio
consagrado no art. 37 da CF de 88: "A administrao pblica direta e indireta de qualquer
dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao
seguinte: ..."

Clareza ou Objetividade
O oramento pblico deve ser apresentado em linguagem clara e compreensvel a todas
pessoas que, por fora do ofcio ou interesse, precisam manipul-lo. Difcil de ser empregado
em razo da facilidade de a burocracia se expressar em linguagem complexa. Observe-se,
por exemplo, o ttulo da ao n 0373 do oramento para 2004: "Equalizao de Juros e
Bnus de Adimplncia no Alongamento de Dvidas Originrias do Crdito Rural".

Exatido
De acordo com esse princpio as estimativas devem ser to exatas quanto possvel, de forma
a garantir pea oramentria um mnimo de consistncia para que possa ser empregado
como instrumento de programao, gerncia e controle. Indiretamente, os autores
especializados em matria oramentria apontam os arts. 7 e 16 do Decreto-Lei n 200/67
como respaldo ao mesmo.