Serie

Reformas Econmicas

63

ASPECTOS MACRO E
MICROECONMICOS DAS
REFORMAS BRASILEIRAS

Rubens Penha Cysne

LC/L.1359
Mayo de 2000

Este documento foi preparado pelo Sr. Rubens Penha Cysne, professor da Escola de Ps-Graduao em Economia
da Fundao Getulio Vargas, Rio de Janeiro, no mbito do Projeto Crecimiento, empleo y equidad: Amrica Latina
en los aos noventa (HOL/97/6034), financiado pelo Governo dos Pases Baixos.. O autor agradece a assistncia de
pesquisa de Ricardo Wyllie, bem como o suporte do CERES/FGV na obteno e formatao de dados. Ubiratan
Iorio participou da redao preliminar da seo II.5. As opinies expressadas neste documento, que no foi sometido
reviso editorial, so de exclusiva responsabilidade do autor, podendo no coincidir com as da Organizao.

SUMRIO
I. INTRODUO UMA VISO GERAL DO PROCESSO DE REFORMAS................................... 5
II. DESCRIO DAS REFORMAS........................................................................................................ 9
1. Emendas Constitucionais .................................................................................................................... 9
2. Reforma Patrimonial (Privatizao) .................................................................................................... 9
Privatizaes de empresas estaduais.............................................................................................. 10
3. Abertura Econmica Conta Corrente ............................................................................................. 13
4. Abertura Econmica Fluxo de Capitais.......................................................................................... 16
Taxao sobre Fluxos de Capitais ................................................................................................. 18
5. Reforma Financeira ........................................................................................................................... 19
Queda das Transferncias Inflacionrias Aps o Plano Real ........................................................ 19
Reformas Financeiras .................................................................................................................... 20
Custos das Reformas Financeiras .................................................................................................. 21
Sobre a Privatizao dos Bancos Pblicos..................................................................................... 22
6. Reforma da Previdncia .................................................................................................................... 23
7. Reforma Administrativa .................................................................................................................... 25
8. Reforma Tributria ............................................................................................................................ 25
III. DESCRIO DA EVOLUO MACROECONMICA NO PERODO DE REFORMAS... 27
1. Tentativas de Estabilizao ............................................................................................................... 27
Do Plano Cruzado ao Plano Collor II ............................................................................................ 27
Plano Collor I e Plano Collor II ..................................................................................................... 28
Comparaes com o Plano Real .................................................................................................... 30
2. Polticas de Renda ............................................................................................................................. 31
3. O Plano Real...................................................................................................................................... 32
4. Poltica Fiscal e Dvida Pblica......................................................................................................... 34
Arrecadao Tributria .................................................................................................................. 37
5. Poltica Monetria e Inflao............................................................................................................. 38
6. Poltica Cambial ................................................................................................................................ 40
7. Poltica de Poupana e Investimento................................................................................................. 42
Poupana Externa e Investimento.................................................................................................. 43
8. Da Substituio de Imposto Inflacionrio por Poupana Externa..................................................... 44

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IV. INTER-RELAES ENTRE AS REFORMAS E PONTOS ESPECFICOS............................ 49
1. Inter-relaes entre as Reformas e a Conjuntura Macroeconmica .................................................. 49
2. Reformas e Volatilidade Macroeconmica ....................................................................................... 51
3. Privatizao, Restrio ao Crdito e Poltica Fiscal .......................................................................... 53
4. Privatizao e Defesa da Concorrncia ............................................................................................. 54
Da Dificuldade de Impor Normas Concorrenciais ao Setor Estatal............................................... 54
5. Recomendaes de Poltica Aspectos Polticos e Oramentrios do Problema Fiscal .................. 57
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS.................................................................................................... 61
QUADROS RESUMO.............................................................................................................................. 65
Condies iniciais e evoluo de algumas variveis econmicas selecionadas ..................................... 67
Sumrio das reformas econmicas ......................................................................................................... 68
Notas....................................................................................................................................................... 71

I. INTRODUO
UMA VISO GERAL DO PROCESSO DE REFORMAS
Embora se identifiquem movimentos no sentido da privatizao e abertura anteriores a 1990,
pode-se dizer que o perodo de reformas no Brasil inicia-se efetivamente neste ano. Dentre as
reformas usualmente listadas como de primeira gerao, pode-se identificar no perodo 19901998 relativo progresso em pelo menos quatro reas: estabilizao de preos, privatizao,
abertura ao exterior, seja em termos comerciais ou em termos de captao de recursos, e
regulao, esta ltima se estendendo tambm ao sistema financeiro. Podem-se mencionar, em
adio, reformas corretivas de alguma distores trazidas pela Constituio de 1988.
A estabilizao de preos foi alcanada desde julho de 1994, quando da introduo da
terceira fase do Plano Real, com a introduo da nova moeda. Passou-se de uma inflao
prxima a 50% ao ms em junho de 1994 taxas anuais de, respectivamente, 14,78%, 9,34%, e
7,48% nos trs anos seguintes. A partir do incio de 1999, entretanto, com a passagem a um
sistema de cmbio flexvel, as perspectivas de inflao tem se elevado, prevendo-se em mdia
para esse ano uma inflao superior a 15%. H, evidentemente, ainda um longo caminho a ser
percorrido. A estabilizao no est completa. Permanece a necessidade de consecuo de uma
trajetria fiscal sustentvel.
O incio do processo de privatizao, a rigor, se deu em 1981, quando o governo
Figueiredo aprovou o Decreto n. 86.215, que fixava as primeiras diretrizes para a transferncia e
desativao de empresas controladas pelo governo federal. Mas apenas aps 1990, e
particularmente aps 1995, que as privatizaes realmente assumiram maior vulto.
A abertura comercial, por outro lado, teve como data de incio efetivo os anos 1990/91
(embora tenha havido reduo de alquotas j em 1988), com o governo Collor. Desde ento
houve alguns retrocessos, mas o avano lquido com relao dcada passada encontra-se ainda
claramente positivo. A abertura financeira iniciou-se com a Resoluo 1.289, de 1987, e seus
anexos, introduzidos posteriormente (o mais importante sendo o quarto, publicado em 1991, que
regulou as bases do aporte de capitais, no Brasil, de investidores institucionais no residentes).
Embora de forma um tanto quanto no linear, tendo em vista a quase inexistncia de
experincia brasileira nesta questo, tem-se caminhado positivamente na passagem do Estado
empresrio a Estado regulador. Foram criadas as agncias regulatrias ANEEL, ANATEL e
ANP, respectivamente nas reas de energia eltrica, telecomunicaes e petrleo. Ocorre que tais
agncias esto ainda em sua fase incipiente, e muitas vezes seu poder concedente, como
representante do Executivo, pode conflitar com o poder mediador (em que uma das partes

6
querelantes pode ser o prprio Executivo). Em adio, a independncia dos reguladores, ainda
quando expressa em Lei, no tem sido suficiente para permitir questionamentos no seio do
prprio setor pblico. Um exemplo neste sentido a permanncia de inmeras reservas de
mercado e monoplios no setor estatal, sem que haja um questionamento efetivo da parte do
rgo de defesa da concorrncia (que, no Brasil, tem poderes legais para tal questionamento). H
falta de cultura regulatria e de capital humano no setor.
tambm digno de nota o encaminhamento de reformas no mbito do sistema financeiro
(1995-1998), embora permanea ainda o desafio de proverem-se melhoras adicionais nas reas
de superviso bancria (como a implementao efetiva da central de risco de crdito) e de
conduzir o processo de extino, privatizao, ou transformao em agncia de fomento, dos
bancos estaduais e de alguns bancos federais.
A partir do Plano Real, em 1994, realizou-se uma ampla e bem sucedida reforma do
sistema bancrio, visando-se a amenizar os custos de uma transio para uma inflao mais
baixa, custos estes potencializados por uma superviso demasiado passiva do Banco Central no
perodo de inflao elevada. Encontra-se em andamento a extenso desta reforma aos bancos
estaduais, retirando-se dos estados a possibilidade de, indiretamente e atravs de um jogo no
cooperativo, emitir moeda (atravs dos resgates de dvidas estaduais pelo Banco Central).
H tambm um grande avano a ser feito na proviso interna de crdito de longo prazo,
hoje em dia efetuado predominantemente atravs do BNDES. O setor privado poderia ser mais
utilizado na proviso de crdito de longo prazo se i) os riscos macro e microeconmicos
(regulatrios em particular) fossem segurveis a taxas palatveis (ainda que, em um primeiro
momento, de forma subsidiada pelo governo); ii) uma parcela mais reduzida da poupana
privada fosse estatizada (hoje em dia isto ocorre com parte do FAT - Fundo de Amparo ao
Trabalhador - e com o FGTS - Fundo de Garantia de Tempo de Servio -); e iii) mecanismos
como financiamento especfico de projetos (project finance) fossem mais incentivados. Observese que o pas tem majorado suas fontes de poupana no compulsria de longo prazo, das quais
so exemplos as entidades de previdncia privada e as seguradoras. Cabe tambm institurem-se
os meios para que esta poupana seja canalizada de forma adequada pelo setor financeiro
privado.
As taxas de recolhimento compulsrio junto ao Banco Central, incidentes sobre depsitos
bancrios, encontram-se ainda bem acima dos padres internacionais. Logo aps o Plano Real,
ao final de junho de 1994, as alquotas marginais de recolhimento compulsrio sobre depsitos
vista foram elevadas o mximo possvel, com o objetivo duplo de elevar o controle do Banco
Central sobre a monetizao da economia, e tambm de lhe assegurar a totalidade da
senhoriagem a ser obtida com a abrupta queda da inflao. Compulsrios elevados reduzem a
criao de meios de pagamento pelo sistema bancrio, em particular pelo sistema bancrio
privado, reduzindo a parcela do crdito alocada pelo setor financeiro privado.

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Na prtica, entretanto, os bancos comerciais acabam por criar substitutos quase perfeitos
aos depsitos vista, sujeitos a compulsrios menores ou nulos, repassando aos clientes uma
(reduzida parte) dos ganhos oriundos da disponibilidade dos recursos adicionais a sua disposio.
Tambm os recolhimentos compulsrios sobre depsitos a prazo, estes remunerados,
foram elevados aps o Real, em julho de 1994. Aps setembro de 1998, com a elevao das
taxas de juros, o setor bancrio alegou que a remunerao dos compulsrios sobre depsitos a
prazo situou-se bastante abaixo das taxas de juros de curto prazo, gerando elevao das taxas
pagas pelos muturios em seus emprstimos, e maior inadimplncia. A partir de maro de 1999,
elevaram-se as alquotas de recolhimento compulsrio sobre depsitos a prazo de 20% para 30%,
na tentativa de conter a desvalorizao do Real frente ao dlar. Em janeiro, quando o Banco
Central ainda mantinha o controle cambial, a cotao do dlar se encontrava entre R$1,20 e
R1,30. Em maro, a cotao do dlar comercial chegou a R$ 2,10, em um processo de
overshooting, retroagindo em maro ao valor de R$ 1,85 por dlar. Foi determinante neste
processo de overshooting, tambm, a discusso pblica da possibilidade de o governo no honrar
os compromissos de sua dvida, da forma como acordados.
No controle da moeda, permanece a situao histrica brasileira de incerteza
institucional, uma vez que os Diretores do Banco Central continuam sem mandatos previamente
definidos. Qualquer dissenso destes em relao s foras polticas pode implicar em imediata
demisso e mudana de rumos da poltica econmica.
Os mais crticos do Plano Real apresentam a manuteno do regime de cmbio fixo at o
incio de 1999, com as malficas conseqncias advindas de no se ter modificado o regime
cambial quando havia mais reservas internacionais disposio do Banco Central, como uma
demonstrao de permeabilidade deste ltimo ao processo poltico de reeleio presidencial.
Outros, menos crticos, argumentam que esta viso no procede. Que a elevao da taxa mxima
de juros (TBAN) para 49% ao ano ao incio de setembro de 1998 teria sido uma demonstrao de
que o Banco Central no pautava a sua atuao por fatos polticos.
De qualquer forma, o importante a ser lembrado que o fato de uma equipe econmica
particular gozar ou no de relativa independncia no suficiente para aqueles que financiam o
governo e investem no pas. Apenas a institucionalizao desta independncia atravs de
mandatos fixos para os diretores do Banco pode gerar uma maior certeza da manuteno dos
objetivos de longo prazo de zelo pelo valor da moeda.
Ainda na fase de discusses encontram-se, de forma independente, a reforma tributria, a
reforma das leis trabalhistas, a reforma poltica e a reforma do Judicirio.
A chamada reforma administrativa, cujo escopo central se constitui na possibilidade de
demisso dos funcionrios pblicos tornados estveis pela Constituio de 1988, j se encontra
aprovada pelo Congresso Nacional. Sua efetiva implementao, entretanto, depender ainda da
aprovao de Leis Complementares e Ordinrias que a detalhem. Em adio, o projeto aprovado
requer a demisso de todos os servidores no estveis (no concursados contratados depois de

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1983) anteriormente demisso dos servidores estveis, o que reduz severamente sua
aplicabilidade e impacto sobre o dficit pblico.
Uma efetiva reforma da Previdncia est ainda por vir. O projeto discutido e aprovado no
Congresso no pode ser efetivamente classificado como a reforma requerida. Tratam-se de
medidas ainda bem aqum daquelas necessrias para solucionar o desequilbrio atuarial
atualmente existente, que permitam um fomento efetivo poupana interna e questo fiscal.
Em um balano global da situao macroeconmica vigente no pas desde 1994, pode-se
dizer que a conduo da poltica fiscal, com nfase na dificuldade de efetiva e duradoura reduo
do dficit pblico, tem-se constitudo no ponto fraco das duas ltimas administraes do pas. A
discusso atual de uma Lei de Responsabilidade Fiscal, que torna os administradores pblicos
mais responsabilizveis pelo ordenamento de despesas, pode representar uma boa medida. H
tambm um problema de economia poltica, cuja agenda se antecipa s demais. A discusso do
contrato governo, traduzida por uma reforma poltica, h de fazer o Executivo mais
intertemporalmente eficiente na alocao das perdas associadas estabilizao.

II. DESCRIO DAS REFORMAS

1. Emendas Constitucionais
Por ocasio da reviso constitucional e das reformas adicionais que se seguiram, aprovaram-se
importantes emendas constitucionais. Foi abolida a distino entre empresa brasileira e empresa
brasileira de capital nacional, eliminaram-se as reservas de mercado sobre o gs natural, as
jazidas minerais e os potenciais hidrulicos, permitiu-se a participao do setor privado no setor
de telecomunicaes e retirou-se da Petrobrs a execuo exclusiva do monoplio da Unio na
rea petrolfera. Aprovou-se tambm o Fundo Social de Emergncia, que elevou a parcela
mutvel do oramento fiscal discrio do Executivo, elevando a margem de manobra do
governo para realocar ou reduzir despesas.
2. Reforma Patrimonial (Privatizao)
No PND, Programa Nacional de Desestatizao, podem-se discriminar quatro fases. Na primeira,
iniciada em 1981, foram negociadas as empresas que haviam sido antes estatizadas quando
encontravam-se em situao falimentar. Esta tambm conhecida como a fase das
reprivatizaes. Excetuando-se alguns poucos casos (Aracruz Celulose, por exemplo), as
empresas privatizadas at 1989 eram muito pequenas, e os resultados financeiros foram bem
modestos, chegando-se cifra total de 735 milhes de dlares, correspondente a 39 empresas.
Na fase seguinte, iniciada em 1990, o programa foi direcionado primordialmente para as
empresas estatais produtoras de bens, com nfase nos setores siderrgico, petroqumico e de
fertilizantes. At 1992 cerca de 20 empresas foram negociadas, perfazendo-se um total de 5,4
bilhes de dlares entre receitas de vendas e transferncias de dvidas.
A terceira fase, implementada a partir de 1993, em parte decorrente de medidas tomadas
anteriormente, tem como principal caracterstica as mudanas de cunho institucional nas regras
para a privatizao. As principais alteraes foram a ampliao dos crditos contra o Tesouro
(aceite das chamadas moedas podres) para fins de privatizao, a venda de participaes, mesmo
que minoritrias, detidas pela Unio e a eliminao de restries aos investidores estrangeiros,
permitindo-se na maior parte dos casos a participao em 100% do capital votante. Cabe salientar
que apenas a negociao das participaes minoritrias envolveu a soma final de 3,8 bilhes de
dlares. Ao mesmo tempo, durante os anos de 1993 e 1994, novas privatizaes nos setores
qumico e de fertilizantes foram efetivadas, dando prosseguimento segunda fase do PND.

10
A quarta e ltima fase, hoje em curso, teve incio em 1995, distinguindo-se das demais por
tratar tambm da concesso de servios pblicos. Esta fase apresenta como contrapartida gerao
de receitas os novos investimentos em infra-estrutura, capazes de reduzir os custos de produo e
de evitar futuros estrangulamentos no crescimento econmico. Algumas dificuldades tm surgido
quanto qualidade dos servios prestados pelas empresas recm privatizadas, indicando que o
Governo subestimou a necessidade de preparativos para garantir uma transio eficiente nesta
ltima fase, descuidando-se, em alguns casos, na questo da regulao das novas concessionrias.
Na tabela 1 abaixo apresentado um resumo das quatro fases e de seus respectivos resultados.
Tabela 1
FASES DA PRIVATIZAO FEDERAL NO BRASIL
FASE

PERODO

GOVERNO

SETORES
PRIN
CIPAIS

N DE
EMPRESAS

VALOR(*)
US$ MILHES

OBSERVAES

Primeira Fase
Reprivatizao 1981-1989

Diversos

39

735

Siderrgico
Petroqumico
Fertilizantes
Siderrgico
Petroqumico
Fertilizantes

18

5371

15

6503

Retorno ao setor privado de

empresas que haviam sido
absorvidas em estado falimentar.
Privatizao passa a constituir
um dos eixos do conjunto de
reformas liberalizantes.
Continuidade do programa, mas
com menor prioridade; nfase na
utilizao de moeda correntes
nas vendas
Trata, em especial, da concesso
de servios pblicos com vista
aos aportes em infra-estrutura

Segunda
Fase

1991-1992

Figueiredo
E
Sarney
Fernando
Collor

Terceira
Fase

1993-1994

Itamar
Franco

Quarta
Fase

Fernando
Henrique
Cardoso

Qumico
Ferrovirio
Eltrico
Servios

19

6375

1995-1996

Fernando
Henrique
Cardoso

Minerao
Porturio

7826

1997-

Quarta
Fase
(Continuao)

cumprida uma das principais

etapas do processo de
privatizao com a venda da
CVRD

Fonte: De 1995 a 1997 BNDES/Privatizao Resultado por Empresa (Internet).

Obs. Os valores acima incluem no apenas as receitas de vendas, mas tambm as dvidas transferidas. Porm, no se incluem os
resultados das concesses.

Privatizaes de empresas estaduais

Ao longo do governo Fernando Henrique Cardoso foram privatizadas 24 empresas estaduais,
obtendo-se uma receita total efetivamente recebida ou a receber de US$ 17.434 milhes, com um
volume total de dvidas transferidas da ordem de US$ 4.848 milhes.
As privatizaes concentraram-se, geograficamente, nos estados de Minas Gerais, So
Paulo e Rio de Janeiro. Do ponto de vista setorial, do nmero de empresas e do volume de
recursos, observa-se uma concentrao em energia eltrica (11) e transportes (7).
Para o segundo semestre de 1998 e para 1999 esto previstas mais 17 privatizaes, com
nfase nos setores de energia eltrica (8), gua e saneamento (3) e gs (3) (financeiro (2) e
transporte (1)). Adicionalmente, outras trs outras empresas, que constam da agenda, ainda no
tm data para a realizao da venda.

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Segue tabela 2 com o nome das empresas e valores correspondentes s privatizaes efetuadas.
Tabela 2
PRIVATIZAES ESTADUAIS - POSIO EM 16/07/98

Empresa Privatizadas

CERJ
Ferroeste
Coelba
Cachoeira Dourada
CEEE-Norte-NE
CEEE-Centro-Oeste
Ceg
Riogs
Credireal
Banerj
CPFL
Enersul
Cia Unio Seg. Ger.
Cemat
Energipe
Cosern
Metr
Conerj
Coelce
Eletropaulo Metropol.
CRT
Celpa
Flumitrens
Elekto
Total
Venda de Participaes
Coelba
Copel
CRT
Telma
Copel
Coelba
Coelce
CEB
Cemig
Sabesp
Besc
Eletropaulo
Sanepar
Total

Resultados Acumulados 1996/1998

US$ milhes
US$ milhes
Receita de Leiles
Dvida
(Resultado Efetivamente
Transferida
Recebido ou a Receber)
587
364
25
Nd
1598
213
714
140
1486
149
1372
64
430
nd
146
nd
112
nd
289
nd
2731
102
565
218
45
nd
353
461
520
40
606
112
262
nd
29
nd
868
378
1777
1241
1018
822
388
116
240
Nd
1273
428
17434
4848
28
87
656
23
213
126
92
74
1053
375
28
427
217
3399

US$ milhes
Resultado Total

951
25
1811
854
1635
1436
430
146
112
289
2833
783
15
814
560
718
262
29
1246
3018
1840
504
240
1701
22252
28
87
656
23
213
126
92
74
1053
375
28
427
217
3399

12
Uma pergunta interessante relativa ao processo de privatizao diz respeito ao seu
impacto fiscal e, em segunda instncia, no processo de controle da inflao. Os dados da Tabela
2a apresentam os dados oficiais relativos s necessidades de financiamento (conceito
operacional) das empresas estatais, entre 1988 e 1997, como frao do PIB.
Tabela 2 a
NECESSIDADES DE FINANCIAMENTO (CONCEITO OPERACIONAL) DAS EMPRESAS ESTATAIS,
COMO FRAO DO PIB
Categoria e Nvel de Governo
Empresas Estatais

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

0,77

2,60

0,80

0,07

0,59

-0,02

-0,32

0,86

0,32

0,28

Observa-se que o setor de empresas estatais costuma atuar como absorvedor de recursos.
Como se sabe, salvo excees, as privatizaes costumam apresentar quatro vantagens
fiscais. Primeiro, uma receita de venda (once for all), que pode ser utilizada, paralelamente ao
endividamento ou expanso monetria, no financiamento do dficit pblico. Segundo, como os
juros pagos na dvida pblica costumam se situar bem abaixo dos dividendos recebidos pelo
Tesouro pela posse de participaes em empresas, h tambm um impacto efetivo, decorrente da
privatizao, de reduo do dficit. Terceiro, eliminam-se as transferncias de recursos do
Tesouro para as estatais (ainda que estas ocorram principalmente no contexto das instituies
financeiras pblicas). Quarto, costuma haver maior arrecadao de impostos, na medida em que
as estatais privatizadas em geral apresentam maiores investimentos (j que no se sujeitam mais
aos programas de conteno do setor pblico), e, consequentemente, crescimento de receitas.
Como se depreende da tabela 2a, entretanto, no se pode inferir, exceto numa viso de
longo prazo da questo fiscal, que o processo de privatizao tenha sido de vital importncia na
soluo do desequilbrio das contas pblicas, que sempre ameaou o Plano Real. Dentre as
vantagens de ordem fiscal associadas privatizao, acima relacionadas, a mais importante para
o Plano Real, no contexto de curto prazo dado pelas necessidades de financiamento operacional,
parece ter sido a de financiamento (e no reduo) do dficit, proporcionada pelas receitas (once
for all) de privatizao. Muito importante, por exemplo, foram as receitas de concesses na rea
de telecomunicaes, que no constam da tabela 1 acima.
No que diz respeito a sua contribuio reduo do montante do dficit fiscal, por si
mesmo (fatores dois, trs e quatro levantados no pargrafo anterior), a privatizao causou o
impacto que poderia Ter causado, tivesse o processo, desde o primeiro momento:1- includo os
bancos estaduais; 2- sido mais acelerado; 3- deixado de incluir o setor de petrleo. Apenas o
Banco do Brasil exigiu em 1996 uma capitalizao da parte do governo federal de R$ 8 bilhes.
No mbito estadual, calcula-se o repasse de dvidas do Banespa para o Tesouro Federal em um
montante superior a R$ 30 bilhes. A privatizao de tais instituies financeiras certamente
teria elevado impacto fiscal, na medida em que dificultaria a atual consecuo de despesas de
interesses do governo federal ou de governos estaduais atravs de emissores de meios de
pagamento garantidos em ltima instncia pelo Banco Central. Recentemente, a privatizao do

13
Banco do Brasil e da Caixa Econmica Federal foi ventilada pelo Ministro da Fazenda, ainda que
tenha sido objeto de negativa posterior.
Observe-se ainda na tabela acima que no ano de 1993, por exemplo, em que a inflao foi
elevadssima, os nmeros mostram uma necessidade de financiamento das estatais inferior
quela que vigorou em 1995, 1996 e 1997.
3. Abertura Econmica Conta Corrente
A evoluo das importaes e de sua razo em relao ao PIB no perodo 1990-1997 pode ser
observada na tabela 3 abaixo.
Tabela 3
VALOR (US$ MILHES) DAS IMPORTAES BRASILEIRAS SEGUNDO CATEGORIAS DE USO, 1990/97
Mdias

Total das
PIB a Coeficiente de Petrleo e Bens de Matrias Primas
Importaes preo de importao
Outros
Consumo
e Produtos
mercado
(%)
Intermedirios
1990 a 1993
22.232
405.175
5,49
4.879
2.586
8.810

Bens de
Capital

Material de Equipamentos
Construo de Transporte

4.415

136

1.440

1994

33.488

543.100

6,17

4.766

5.128

13.533

6.996

191

2.874

1995 a 1997

54.879

761.355

7,21

6.026

9.732

19.947

13.900

257

5.105

Fontes:
Em 1990 Boletim do Banco Central de maio/94, pg. 162.
De 1991 a 1996 - Resende, Gervsio C., Nonnenberg, Marcelo e Marques, Csar M. (1997)
Em 1997 Boletim do Banco Central - Fev/98, vol.34, n 2, p. 173
Obs. 1- Em Materiais de Construo a mdia 1 e a mdia 2 sofreram modificaes devido falta de um valor tanto para uma
quanto para a outra, assim a primeira passa a ser dividida por apenas 3 e a outra por 2.

O perodo 1990 1997 pode ser dividido trs perodos, 1990-1993, antes do Plano Real,
o ano de 1994, de transio para a estabilidade de preos e maior utilizao das importaes
neste processo, e o perodo subsequente, de 1995 a 1997, posterior ao Real. Observa-se
claramente e elevao contnua do coeficiente de importaes tomado em relao ao PIB,
passando-se de 5,49% entre 1990 e 1993 para 7,21% entre 1995 e 1997.
A abertura comercial teve o seu primeiro estmulo no binio 1988/89, quando a tarifa
mdia foi reduzida de 51% para 37% e a tarifa mxima passou de 105% para 85%. Apenas em
1990, entretanto, foram eliminadas as barreiras no tarifrias s importaes. Salvos alguns
acordos pretritos (do qual se constitui em exemplo o acordo de informtica, que vigorou at
29/10/92) a partir deste ano as alquotas, e no mais as quotas, passaram a balizar a poltica de
comrcio exterior.
Tambm em 1990 foi anunciado um cronograma de redues tarifrias. Com tais
medidas as importaes, que se encontravam praticamente estagnadas entre 1990 e 1992,
cresceram em torno de 25% em 1993, 31% em 1994 e 51% em 1995. Ou seja, embora o estmulo
inicial abertura tenha se dado em 1990, o efetivo crescimento das importaes apenas ocorreu
de 1993 em diante, particularmente nos anos de 1994 e 1995. De 1995 a 1997, o crescimento
mdio anual das importaes regrediu para 11%.

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A tabela 4 apresenta a evoluo das tarifas entre 1988 e 1997, caracterizando o processo
de abertura comercial neste perodo.
Tabela 4
EVOLUO DAS TARIFAS NOMINAIS (%) - 1988-1997
Perodo
Jul/88
Set/89
Set/90
Fev/91
Jan/92
Out/92
Jul/93
Jul-Set/94
Out-Dez/94
Jan-Mar/95
Abr-Jun/95
Jul-Set/95
Out-Dez/95
Jan-Mar/96
Abr-Jun/96
Jul-Set/96
Jan-Abr/97
Jan-Abr/98

Estatsticas
Mdia Simples
38,50
31,60
30,00
23,30
19,20
15,40
13,20
12,95
11,19
12,62
13,18
13,22
13,26
13,13
12,99
13,19
13,44
14,29

Mdia Ponderada
34,7
27,4
25,4
19,8
16,4
13,3
11,4
14,36
13,68
16,57
19,46
15,79
15,49
13,51
15,47
ND
13,01
15,96

Fontes:
De 1988 a 1993, Kume (1996), de 1994 a 1996, Baumann e outros (1997).
De 1997 e 1998, Secretaria da Receita Federal/COGET
Nota: No caso das alquotas mdias ponderadas para o perodo 1988-93, os pesos foram calculados com
base no valor adicionado do livre comrcio, ao passo que para o perodo seguinte os pesos se baseiam os
valores das importaes a cada perodo.

Observa-se que a alquota mdia simples passou de 38,5% em julho de 1988 para 11,19%
ao final de 1994, em um processo montono de queda. O momento de maior abertura comercial,
medida pelo valor da alquota mdia, se deu no ltimo trimestre de 1994, ponto a partir do qual
se elevou a disperso e a mdia simples tarifria. Em termos anuais, a tarifa mdia simples se
manteve praticamente constante entre o segundo trimestre de 1995 e o terceiro trimestre de 1997.
No quarto trimestre de 1997, houve substancial elevao das alquotas de importao sobre bens
de consumo durveis, o que se refletiu em um aumento da mdia das tarifas.
O desvio padro das alquotas tambm se reduziu no perodo de 1988-1993, quando
passou de 15,4 a 6,7. Entre 1994 e 1996, a observao do desvio padro trimestre a trimestre, se
iniciando no terceiro trimestre de 1994 e terminando no terceiro trimestre 1996 (dados de
Baumann e outros, 1997), apresenta os valores de 8,0 (3/94), 7,9 (4/94), 7,2 (1/95), 9,4 (2/95),
9,6 (3/95), 9,8 (4/95), 9,0 (1/96), 8,4 (2/96) e 8,9 (3/96). Os dados, como se observa, mostram
ora elevao ora queda desta varivel, tendo o valor mximo se situado em 9,8 e o valor mnimo
em 7,2).
Caracteriza-se desta forma uma maior uniformizao da estrutura tarifria no perodo que
vai de 1988 a 1993, seguida de eventual e ligeira reverso da para a frente. H de se mencionar
em particular a instabilidade na delimitao das alquotas de importao de alguns produtos entre

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julho de 1994 e setembro de 1996, com seus reflexos reconhecidamente negativos sobre o
planejamento empresarial.
Um indicador mais adequado para a poltica de abertura, entretanto, que capta a
importncia relativa de cada uma das tarifas, dado pela evoluo da alquota mdia ponderada.
Dependendo-se do critrio de ponderao utilizado, pode-se chegar a diferentes valores para esta
varivel.
Tambm por este critrio, observa-se na tabela 4 acima uma queda monotnica da
alquota mdia entre 1988 e julho de 1993, passando-se de 34,7% para algo em torno de 11,4%.
Da para a frente, h elevaes e quedas, porm em momento algum chegando-se ao valor de
34,7 existente ao incio do processo de abertura, ou mesmo ao valor de 25,4% existente em 1990.
O fomento ao processo de abertura a partir de 1994 teve pelo menos dois objetivos.
Primeiro, facilitar a estabilizao de preos. Tanto a elevao do dficit pblico a partir de 1994
quanto a reduo do imposto inflacionrio implicavam a necessidade de captao de poupana
externa, o que facilitado pela abertura comercial. Segundo, a abertura objetivava proporcionar
acrscimos de produtividade atravs da concorrncia e do maior influxo de tecnologia e
investimentos externos, o que realmente se configurou.
De fato, dados de Bonelli e Fonseca (1998) mostram que a produtividade total dos
fatores, cuja elevao mdia anual na dcada de 80 foi de 1,02%, teria passado a 2,08%, em
mdia, entre 1990 e 1997. Ainda segundo estes autores, a elevao da produtividade total dos
fatores explicaria algo em torno de 75% do crescimento do produto potencial ocorrido entre 1993
e 1997. Relatrio da McKinsen (1998), utilizando dados desagregados para diferentes setores,
reportam uma elevao mdia de produtividade no perodo 1990-97 em torno de 5% ao ano.
claro que as elevaes de produtividade da dcada de 90 no se podem associar apenas
abertura e estabilizao de preos. Tambm importantes neste processo forma a privatizao
e, em alguns setores especficos (como transporte areo, por exemplo), a desregulamentao.
A abertura comercial apresentou alguns sobressaltos aps o incio do Real, em 1994. Mas
nada que fizesse regredir substancialmente o fomento s importaes ao que ocorria
anteriormente 1990, quando havia restries quantitativas s importaes que competiam com
a produo domstica. O primeiro retrocesso ocorreu ao final de 1994, quando a crise de balano
de pagamentos levou a um certo nervosismo dos mercados internacionais de capitais.
Instituram-se ento restries s importaes atravs de aumentos de tarifas de um grupo
selecionado de produtos, bem como de restries no tarifrias, expediente que no mais se
utilizava, desde 1990.
O segundo retrocesso se deu no terceiro trimestre de 1997, quando da crise asitica, que
reduziu novamente a liquidez internacional disposio do Brasil.

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4. Abertura Econmica Fluxo de Capitais
Uma referncia bastante pormenorizada da abertura ao capital estrangeiro no Brasil dada por
Baumann (1997).
Desde 1991, o Brasil tem apresentado, de forma praticamente simultnea ao processo de
abertura comercial, uma tendncia no sentido de permitir tambm maior abertura financeira.
Embora as primeiras medidas de liberalizao comercial tenham se dado em 1988, seus reflexos
apenas comearam a se sentir com maior intensidade a partir do incio dos anos 90, o que tornou
a abertura financeira praticamente concomitante abertura comercial.
Ainda que em geral se defenda teoricamente a antecedncia da abertura comercial sobre a
financeira, esta concomitncia no implicou em prejuzos palpveis do ponto de vista da
formulao de poltica econmica. Primeiro porque havia (e foi efetivamente utilizada, em
alguns perodos) a possibilidade de se taxarem os capitais de curto prazo. Segundo, porque a
filosofia do Real pressupunha o financiamento externo, incluindo principalmente o capital de
risco. Os fluxos de capital so apresentados na tabela 5 de acordo com a taxonomia usual do
balano de pagamentos.
Tabela 5
MOVIMENTOS DE CAPITAIS
US$ milhes
1987-89

1990-92

1993

1994

1995

1996

1997

4.080

5.901

2.380

1.939

2.834

4.302

18.296

Emprstimos/De Sembolsos

319

4.261

10.790

10.417

14.425

22.553

26.626

Investimentos Diretos

995

846

877

2.241

3.285

9.580

Investimentos de Portflio

64

795

6.650

7.280

2.294

6.039

17.085
(26.110 em 1998)
5.300

-696

-693

869

909

18.834

3.995

-16.699

Financiamento de Importaes

Capitais de curto-prazo

Fonte:
Em 1987 e 1988 (para os investimentos diretos) - Boletim do Banco Central Jul/93 - vol. 29 - n1 - pags. 106,108 e 118.
De 1992 a 1996 Boletim Banco Central - Out/97 - vol. 33 n 10 - pags. 120, 134 e 136.
De 1998 a 1996 Boletim Banco Central - Fev/95 - vol. 31 n 2 - pags. 132, 146 e 148.(exceto para Investimentos Diretos no
ano de 1988).
Em 1997 Boletim do Banco Central - Abr/98 - vol. 34 - n4 - pags. 124,126, 140 e 142.
Obs: Investimento de portflio inclui Anexos I a IV, Fundos de Renda Fixa, Fundos de Privatizao, Fundo para Firmas
Emergentes e Fundos para Investimentos em Propriedades. Bnus e notas so includos em Emprstimos.
Em 1987 e 1988 - os dados de investimentos diretos referem-se ao valor lquido.
Capitais de Curto Prazo so capitais de origens diversas, de empresas, bancos ou mesmo pessoas fsicas, que so trocados por
reais com a finalidade de serem utilizados no Brasil, e ficam armazenados no Banco Central na forma de reservas. Inclui tambm
demais montantes em moeda estrangeira trocados por reais que no so registrados como Emprstimos ou Financiamentos
(certificados emitidos, listados nos Anexos do Boletim do Banco Central), como por exemplo dlares trazidos por turistas.
Investimentos Diretos so capitais externos que ingressam no pas com a finalidade de permanecerem por perodos longos,
tipicamente investimentos para capitalizar empresas ou para o estabelecimento de empresas estrangeiras no Brasil.

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Dois fatos em particular devem ser ressaltados. Primeiro a elevao, no perodo 1991
1994, dos investimentos de portflio (fundos de renda fixa, fundos de privatizao, fundos para
investimentos em empresas emergentes etc.). Aps esta data sua
Segundo, a elevao dos investimentos diretos no perodo aps 1994, e particularmente
em 1996/97/98. A participao brasileira no total dos investimentos diretos mundiais passou de
1.32% em 1991-95 para 2,72% em 1996.
Tanto no caso dos investimentos de portflio quanto no caso dos investimentos diretos, as
elevaes de seus fluxos refletem modificaes da legislao a respeito. No caso dos
investimentos diretos, em particular, deve-se ressaltar tambm como fator explicativo o processo
de estabilizao econmica em curso desde 1994, bem como a privatizao de inmeras
empresas, particularmente em 1997 e 1998. O processo no dever se esgotar rapidamente, tendo
em vista que h ainda vrios setores (infra-estrutura, telecomunicaes, energia eltrica) onde a
participao do setor privado ter ainda muito espao para ocupar.
A modificao inicial, do ponto de vista institucional, que levou maior facilidade de
captao de capital de portflio se deu em 1987, com a Resoluo 1289/87, e seus anexos,
introduzidos posteriormente (o mais importante sendo o quarto, publicado em 1991, que regulou
as bases de investimento, no Brasil, de investidores institucionais no residentes). O grande
impulso se deu em 1991, quando permitiu-se a no residentes a operao em bolsas brasileiras e
regularam-se internamente os mecanismos de investimentos estrangeiros atravs dos
instrumentos de American Depositary Receipts (ADR) e International Depositary Receipts
(IDR).
Ainda no que diz respeito aos investimentos de portflio, so vrias as demais
modificaes institucionais desde ento ocorridas. Em junho de 1992 os fundos de investimento
e as sociedades de investimento no residentes foram autorizados a operar no mercado futuro e
no mercado de opes, provendo-se desta forma uma ampliao dos mecanismos de hedge para
tais investidores.
A partir de 1993/1994 os investimentos de portflio, tipicamente de curto prazo,
passaram a no contar com tantos estmulos. O espectro dos instrumentos cobertos pelo Anexo
IV foi reduzido e a taxao mdia foi majorada. Em 1996, foram institudos os Brazilian
Depositary Receipts, pelos quais aes de firmas no residentes passaram a poder ser negociadas
nas Bolsas brasileiras.
No que diz respeito ao investimento direto, devem-se mencionar inicialmente os
incentivos oriundos das reformas constitucionais efetuadas quando do processo revisrio que se
deu em 1995, anteriormente citadas. Em adio, a Lei 9249/95 eliminou a taxao sobre a
remessa de lucros para o exterior. Tem havido tambm, desde 1995, maior aceitao e
participao do capital estrangeiro no setor financeiro.

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Taxao sobre Fluxos de Capitais
Logo aps a introduo do Real, a poltica de juros altos e entrada de capitais levou a uma
indesejvel (do ponto de vista do equilbrio do balano de pagamentos em conta corrente)
valorizao cambial. Neste primeiro momento, elevou-se a taxao incidente sobre capitais
externos, visando a impedir que a flutuao do cmbio levasse a uma valorizao cambial ainda
maior. Em maro de 1995, a trajetria de entrada lquida de capitais havia se invertido, aps os
problemas apresentados pelo Mxico e as perspectivas negativas para a Argentina. Em seguida a
uma necessria porm traumaticamente operacionalizada explicitao de bandas cambiais (que
foi interpretada por alguns como uma maxidesvalorizao) efetuada ao incio de maro de 1995,
o Banco Central perdeu em uma semana algo em torno de US$ 4 bilhes de reservas. Para
compensar este fato, as alquotas de IOF sobre entradas de capitais foram reduzidas (tabela 5a).
A abrupta queda das Bolsas, por exemplo, s foi contida pela eliminao do compulsrio de 1%
sobre os investimentos externos em aes.
Em agosto de 1995, apenas 5 meses aps a reduo das alquotas de IOF sobre a entrada
de capitais, a situao voltou a se inverter, passando-se a um problema de excesso de reservas
internacionais, que dificultava o controle monetrio. Isto posto, o governo novamente aumentou
o IOF, voltando atrs na poltica que havia sido implementada em maro. Em menos de seis
meses, passou-se de uma direo direo oposta, a exemplo do que tambm ocorreu com o
nvel de atividade econmica, a facilidade de importaes e com o crdito.
At o final de 1988 o governo operou sempre desta forma, elevando as alquotas de
taxao sobre a entrada de capitais quando a acumulao de reservas tornava-se indesejvel, e
reduzindo-as caso contrrio. No houve utilizao efetiva, como no caso chileno, da poltica de
dormitrio, mas apenas de taxao sobre os fluxos. No curto prazo, tal poltica apresentou os
resultados esperados. No mdio/longo prazo, entretanto, a inventividade do mercado reduziu a
eficincia das regulao efetuadas pelo Banco Central. A tabela 5a abaixo apresenta a evoluo
das diferentes alquotas de IOF para controle do ingresso de capitais:
Tabela 5 a
ALTERAES NOS IMPOSTOS E NOS PRAZOS PARA O INGRESSO DE CAPITAIS
Cobrana de IOF (atravs de portarias do MF)
24/04/97
30/10/96
Tipo
Antes
09/03/95
10/08/95
28/02/96
Portaria 85
(Portaria
(Portaria 28
do M.F.
241 do M.F.
do M.F.
Emprstimo Moeda
7%
0%
5%
5%
3%
0%
Renda Fixa
9%
5%
7%
7%
7%
2%
Privatizaes
1%
0%
0%
5%
5%
0%

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5. Reforma Financeira
Queda das Transferncias Inflacionrias Aps o Plano Real
Com a queda da inflao (de cerca de 40% ao ms, no perodo pr-Plano Real, para uma mdia
de 3,65% (IGP-DI) ou 2,61% (IPC-r) ao ms, de julho de 1994 a maio de 1995), as
transferncias inflacionrias para os bancos comerciais (juros reais negativos pagos pelo excesso
de depsitos vista sobre encaixes totais) reduziram-se subitamente. Este fato, aliado
necessidade que os bancos teriam da para a frente, de ampliar compensatoriamente suas
carteiras de crdito, sem estarem devidamente aparelhados para isto, obrigou o Banco Central a
agir rapidamente de forma a impedir uma grave crise sistmica no sistema financeiro.
Esta reao se deu atravs de programas de crdito para ajuste das instituies financeiras
em dificuldades (PROER), da criao de um Fundo de Garantia de Crdito, de maior aporte de
capital externo no setor de intermediao financeira (principalmente desde meados de 1996), de
incentivos a processos de fuses e aquisies e do maior poder de regulao e superviso
legalmente provisionado ao Banco Central. Do ponto de vista das instituies financeiras,
passou-se a buscar uma compensao da queda das receitas inflacionrias na expanso das
operaes de crdito ao setor privado e na majorao das tarifas cobradas por servios bancrios.
Entre o incio de janeiro de 1990 e final de junho de 1994, quando a inflao mdia
mensal situou-se ao redor de 26,1%, as transferncias inflacionrias totais para o setor bancrio
comercial brasileiro situaram-se em torno de US$ 794,784 milhes ao ms. Deste total, cerca de
38,74% foram apropriados (em termos brutos, no necessariamente lquidos) pelo sistema
bancrio comercial privado, cabendo ainda 32,03% ao conjunto de bancos estaduais e o restante
aos bancos oficiais federais.
Considerando-se a mdia mensal das transferncias inflacionrias de janeiro de 1990 a
junho de 1994 e o perodo de julho de 1994 a maio de 1995 posterior ao Plano Real, a queda das
transferncias inflacionrias para o sistema bancrio comercial foi da ordem de US$ 8.631
milhes ao ano. Ainda em termos brutos, esta perda atingiu preponderantemente o sistema
bancrio privado (US$ 3.381 milhes ao ano), seguindo-se os bancos estaduais (US$ 2.751
milhes ao ano) e os bancos oficiais federais (US$ 2.499 ao ano). Em termos lquidos,
entretanto, o fato de os bancos privados j terem se ajustado relativamente mais, previamente ao
Plano Real, para uma economia com inflao baixa, fez com que os bancos oficiais estaduais e
federais fossem aqueles a ter de sofrer um processo maior de ajuste.
Observe-se ainda estes nmeros aqui apresentados no captam o floating inflacionrio
existente sobre depsitos no classificados como depsitos vista. Os bancos pblicos federais e
estaduais tm assim uma fonte adicional de perda no includa nestas estatsticas, tendo em vista
a existncia de vrios depsitos (no contabilizados como depsitos vista) efetuados nestas
instituies por parte do setor pblico ou setor estatal, em alguns casos com remunerao nula e
em outros com remunerao bem abaixo da inflao.

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Muitos bancos s sentiram os reflexos da queda das transferncias inflacionrias (como
atestam o prejuzo de R$ 4,25 bilhes reportado pelo Banco do Brasil relativo ao ano de 1995,
bem como os problemas enfrentados pelo Banco Econmico, Banco Nacional, pelo Banerj e pelo
Banespa) no primeiro semestre de 1995. No segundo semestre de 1994, quando a economia
estava bastante aquecida, esta queda de receita foi em muito compensada pela elevao de
alquota de servios bancrios e pelo generalizado aumento de operaes de crdito. Embora no
estejamos incluindo o Banco Central na amostra, a extrapolao dos resultados aqui apresentados
a esta instituio ajuda a entender o seu prejuzo de cerca de R$3,0 bilhes em 1995.
Reformas Financeiras
Depois dos problemas gerados pela introduo da administrao compartilhada (RAET) no
Banerj e no Banespa ao final de 1994 e pela interveno no Banco Econmico em agosto de
1995 (uma exposio detalhada das medidas descritas abaixo pode ser encontrada em Mendona
de Barros e Almeida Jr. (1997)):
1. Instituiu-se o PROER - Programa de Estmulo Restruturao e ao Fortalecimento do
Sistema Financeiro Nacional (M.P. 1179 de 03/11/95 e Resoluo 2208 de 03/11/95). Este
plano estipula as condies de acesso a crditos especiais do Banco Central, inclusive
possibilitando s instituies se manterem temporariamente fora das exigncias de limites de
capital do acordo de Basilia. O PROER no se destinou aos bancos estaduais. Para estes existe o
PROES, regido por regras semelhantes, visando a facilitar o seu saneamento e posterior
privatizao; o PROER exige, previamente liberao dos crditos, a modificao do controle
acionrio da instituio beneficiada;
2. Estabeleceram-se incentivos para incorporaes de instituies financeiras (M.P. 1179 de
03/11/95). Passou-se a permitir s instituies financeiras incorporadoras de outras registrar
como gio a diferena entre o valor de aquisio e o valor patrimonial de participao societria
da adquirida, aps o lanamento como perda dos crditos de difcil liquidao. Este gio pode ser
amortizado, sob certas condies, do imposto de renda a ser pago pela incorporadora.
3. Criou-se o Fundo de Garantia de Crditos (FGC), para proteger depositantes no sistema
financeiro nacional (Resoluo 2211 de 16/11/95). Trata-se este de uma espcie de seguro
depsito que:
i. Fixa em 0,025% do saldo das contas objeto da garantia do Fundo o valor das contribuies
mensais ao FGC;
ii. Delimita como participante do FGC as instituies financeiras que emitem depsitos vista,
depsitos a prazo, depsitos de poupana, letras de cmbio, letras imobilirias ou letras
hipotecrias;
iii. Delimita, para fins de garantia pelo FGC, o teto de R$ 20.000,00 (vinte mil reais) para crdito
de cada depositante contra o mesmo conglomerado financeiro.
Observa-se que esse seguro depsito provisrio, no tendo ainda sido definido por Lei
Complementar, como requer a Constituio. Sua defensabilidade tcnica reduzida, na medida
em que passivos mais arriscados, como depsitos a prazo, que j embutem em sua remunerao

21
prmios de risco diversos, so tratados de forma idntica aos depsitos vista e depsitos de
poupana, cuja remunerao fixada por lei (sendo zero no caso de depsito vista).
4. Criaram-se incentivos para os processos de fuso, incorporao e transferncia de
controle acionrio de instituies financeiras (Resoluo 2.212 de 16/11/95). As exigncias
mnimas de capital passaram a privilegiar tais processo, em contrapartida criao de novas
instituies financeiras.
5. Ampliaram-se os poderes do Banco Central (M.P. 1182 de 17/11/95 e, posteriormente,
Lei 9447 de 15/03/97). O Banco Central passou a ter poderes para capitalizar, fundir ou
transferir compulsoriamente o controle de qualquer instituio financeira visando proteo do
sistema financeiro. Esta Medida estende a indisponibilidade de bens, em caso de intervenes, ao
acionista controlador (e no apenas aos diretores) de instituies financeiras. Ainda sem prejuzo
de posterior adoo de interveno, liquidao extrajudicial ou RAET, a medida conferiu
poderes ao BACEN para transferir controle acionrio, bens direitos e obrigaes, efetuar
reorganizaes societrias, desapropriar aes (e vend-las em oferta pblica) e/ou decidir pela
necessidade de capitalizao da instituio. Vrias aes do BACEN visando a resguardar os
interesses dos depositantes so tambm tornadas possveis uma vez decretada a interveno,
liquidao judicial ou RAET. Dentre estas, incluem-se a transferncia para outras sociedades,
isoladamente ou em conjunto, de bens, direitos e obrigaes da empresa, bem como a alienao
de bens e direitos a terceiros. A Medida extingue tambm o direito de recesso dos acionistas
minoritrios, pelo qual suas aplicaes em aes seriam garantidas pelo seu valor patrimonial.
6. Institui-se a co-responsabilidade das empresas de auditoria contbil em casos de
irregularidades (MP 1334 de 13/03/96);
7. Criou-se a Central de Risco de Crdito (Resoluo 2390 de 22/05/97); esta Central permite
s instituies financeiras, mediante autorizao dos clientes, o acesso posio devedora dos
mesmos no sistema financeiro nacional (os registros cobrem apenas posies devedoras
superiores a R$ 50.000,00;
8. Consolidaram-se as demonstraes financeiras dos bancos no Brasil e no exterior
(Resoluo 2302 de 25/07/98);
Este conjunto de medidas introduzidas pelo governo foi importante, tendo em vista a
possibilidade de crise no sistema financeiro ditada pelas dificuldades enfrentadas por algumas
instituies de grande porte aps a estabilizao da inflao.
Custos das Reformas Financeiras
Os custos iniciais do PROER foram oficialmente avaliados pelo Banco Central em R$526
milhes por ano. Tratam-se estes recursos de 5% de juros incidentes sobre o total de R$10,5
bilhes de recursos de PROER liberados para o Nacional, o Econmico e a Caixa Econmica. Os
5% de juros correspondem diferena entre o custo mdio de captao no mercado pelo Banco
Central (TR+16% ao ano) e o custo estipulado pelo PROER (TR+11% ao ano).

22
Ao incio de maro de 1997, entretanto, os recursos liberados do PROER j chegavam a
R$ 15,1 bilhes. Com a venda do Bamerindus, tais valores passaram a superar os R$ 20 bilhes.
Em adio, os valores dos juros tm apresentado elevada variao desde ento. Por estes e outros
motivos (dificuldade de precificao das garantias etc.), os custos acima referidos compem
apenas um indicativo muito preliminar dos custos do PROER.
Na avaliao de Franco (1999), o saldo devedor do PROER em maro de 1999 seria de
R$ 8,7 bilhes, para garantias de R$ 19 bilhes e deficincias nas reservas bancrias de R$ 12,4
bilhes, tornando incerto o resultado financeiro do programa.
Em adio, h ainda os elevados custos de saneamento dos bancos estaduais, tendo em
vista a assuno de ativos de tais bancos, da parte do Banco Central, a um custo superior ao valor
de mercado, o caso do Banespa sendo o mais vultoso.
Tratam-se todos estes, entretanto, de custos provavelmente inferiores queles possivelmente
existentes no caso de uma crise bancria. Pode-se lembrar, por exemplo, a ttulo, de suporte a esta
tese, os vrios bilhes de dlares gastos pelo governo americano na dcada de 80 com a crise das
Savings and Loans (com emprstimos no custos fiscais - montando a 5,1% do PIB, contra os
3,8% do caso brasileiro), bem como da crise que se seguiu quebra do Banco Latino na Venezuela
(quando houve emprstimos oficiais da ordem de 13% do PIB), que arrastou consigo vrios outros
bancos, impondo elevados custos economia deste pas. Um caso mais recente o japons, cujo o
governo alocou cerca de US$ 500 bilhes para sanear o sistema financeiro.
Sobre a Privatizao dos Bancos Pblicos
Segundo dados do IBGE, em 1995 o tamanho das instituies financeiras pblicas, medido pela
participao no PIB, foi de 3,20%, e o das privadas, de 3,59%, ou seja, as pblicas representando 47
% e as privadas 53% do total. Poder-se-ia ento esperar que com a queda da inflao ocorrida desde
julho de 1994, a assistncia financeira de liquidez ao setor bancrio oficial e privado seguisse o
mesmo padro. Isto, entretanto, no ocorreu. Segundo dados publicados no Boletim do Banco
Central de abril de 1997, entre julho de 1994 e janeiro de 1977 o estoque da assistncia financeira de
liquidez aos bancos oficiais passou de R$ 4,2 bilhes para R$ 44,1 bilhes, enquanto que a
assistncia financeira ao setor bancrio privado passou de R$ 0,01 bilhes para R$ 27,0 bilhes.
Ou seja, a assistncia financeira efetuada aps o Real (no confundir com subsdio) foi de
aproximadamente R$ 40 bilhes para os bancos oficiais e de R$ 27 bilhes para os bancos
estaduais. Portanto, o setor bancrio oficial, que representa apenas 47% do total do valor
adicionado na intermediao financeira, foi responsvel por aproximadamente 60% da
assistncia financeira efetuada pelo Banco Central.
Especificamente no que diz respeito aos bancos comerciais estaduais, a histria pregressa
de tentativas de saneamento deste setor deixa claro um ponto: nenhum acordo deveria ser efetuado
pelo governo federal sem a garantia absoluta de que o estado perder o controle de sua carteira de
banco comercial, ou seja, de emisso de depsitos vista, seja por liquidao ou privatizao. Caso
contrrio, mantm-se este mecanismo pelo qual um estado taxa os demais emitindo ttulos cujo

23
desgio acaba por pressionar a base monetria, gerando aumento de senhoriagem do Banco Central
assimetricamente distribuda, e justamente em favor dos estados menos comportados.
Tanto o PAC (Programa de Apoio Creditcio), institudo por voto do Conselho Monetrio
Nacional de 233/83, de 20.07.83, e o Programa de Recuperao Financeira (PROREF), de 1984,
institudo pelo voto CMN 446/84 de 04.04.84, quanto vrias outras tentativas fracassadas de
programas de ajuste, deixam claros um importante ponto: o Banco Central no dispe de poderes
polticos para fazer honrar os acordos efetuados com os estados, quando estes continuam com o
controle de seus bancos comerciais estaduais.
Cabe ainda observar duas estatsticas que depem contra o setor pblico na gerncia de
negcios financeiros. Embora, como vimos, apenas 47% do valor adicionado pelo sistema
financeiro seja originado no setor pblico, dados oficiais do IBGE, relativos ao ano de 1995,
mostram que as instituies financeiras pblicas respondem por aproximadamente 61,5 % do
total da remunerao dos assalariados do setor financeiro. Tais dados se compatibilizam com
estudos conduzidos na Fundao Getulio Vargas (Cysne e Soares, 1997) que apresenta custos
com pessoal, relativamente s receitas geradas, de respectivamente, 46,0%, 69,6% e 142,5%,
para uma amostra de bancos privados, estaduais e federais, no primeiro semestre de 1995.
Certamente tais diferenas no se explicam apenas por prticas diferenciadas de terceirizao.
Cabe, finalmente, citar o PROES, regulamentado pela Circular 2745 de 18 e maro de
1998, do Banco Central, que possibilita a assuno, por parte de instituio financeira federal, de
passivos detidos junto ao pblico pelas instituies financeiras estaduais. Nesta linha, os valores
e os prazos so definidos em contrato da instituio estadual com o Banco Central (o prazo
inicial de cinco anos), podendo o aval da Unio constituir-se em garantia. Os encargos
financeiros so dados pela Taxa Bsica do Banco Central (TBC).
6. Reforma da Previdncia
Nesta seo e na seo 8 (Reforma Tributria) discorreremos no apenas sobre reformas em
andamento no Congresso, mas tambm de reformas futuras ainda em elaborao. No caso da
Previdncia, embora tenha sido votada e aprovada uma recente reforma no Congresso, um
projeto amplo que reduza efetivamente os desequilbrios atuais ainda est por vir. Ou seja, o
recente projeto foi mais um ajuste do que uma efetiva reforma. Tal ajuste (preliminarmente
aprovado) compreendeu a insero de limites mnimos de idade e anos de contribuio para a
aposentadoria (homens 60 anos de idade e 35 anos de contribuio e mulheres 55 anos de idade e
30 anos de contribuio), extinguiu a aposentadoria proporcional por tempo de servio e as
aposentadorias especiais, alm de outras medidas.
Estima-se uma economia anual em torno de R$ 3,0 bilhes com a aprovao integral da
reforma atualmente no congresso. Nmero muito aqum do dficit total previsto, tambm para 1998,
de R$ 27 bilhes (sendo em torno de R$ 10 bilhes no INSS e o restante no setor pblico federal).
Estima-se em torno de 1,7 contribuintes por aposentado a relao do atual sistema de repartio.

24
A tabela 6 apresenta, tanto em milhes de reais de dezembro de 1997, quanto em
percentual do PIB, o saldo da Previdncia (INSS e inativos e pensionistas da Unio):
Tabela 6
SALDO DA PREVIDNCIA
(R$ milhes de dezembro/97)
Especificao

1996

%PIB

1997

%PIB

1998 2

%PIB

A. INSS (A = A1-A2)
(2.529)
(0,3)
(5.445)
(0,6)
(9.598)
(1,0)
A1. Arrecadao Lquida
44.896
5,2
45.421
5,1
47.278
5,2
-Arrecad. Bancria + outros + Simples
48.562
5,6
49.336
5,5
51.353
5,6
-Transferncias a terceiros1
(3.667)
(0,4)
(3.915)
(0,4)
(4.075)
(0,4)
A2. Despesas
47.425
5,5
50.866
5,7
56.876
6,2
-Benefcios exceto EPU
45.527
5,3
49.222
5,5
55.377
6,1
-Despesa Operacional
1.898
0,2
1.644
0,2
1.499
0,2
B. Serv. Pb. Fed. (Civis e Militares)
(15.833)
(1,8)
(16.166)
(1,8)
(17.361)
(1,9)
B1. Contribuio Plano Seg. Social
2.862
0,3
2.671
0,3
2.593
0,3
B2. Desp. Aposent., Reform. ou Penses
18.695
2,2
18.837
2,1
19.954
2,2
C. Resultado Previdncia. (A+B)
(18.362)
(2,1)
(21.611)
(2,4)
(26.959)
(2,9)
Fonte Primria: Boletim de Finanas Pblicas do IPEA, Maro de 1998 nmero 02, Ano 2
Fontes: INSS, MPAS, SRF e STN. Elaborao: CGFP / IPEA
Nota: 1Recursos recolhidos pelo INSS e repassados aos seguintes rgos: SENAR,SENAI, SESI, SENAC, SESC, INCRA, SDR,
NDE, Salrio Educao, SEST, SENAT,
Fundo Aerovirio, E. Prof. Martimo (DPC) e SEBRAE.
2
Estimativa para 1998 incorporando o aumento de 18% concedido aos militares, o acrscimo de 4% no total de beneficirios do
INSS, assim como o aumento do salrio mnimo para R$ 128,00.
Os dados desta tabela no incluem os inativos e pensionistas dos estados e municpios, de nmero em torno de 2 milhes, e que
custam aos cofres pblicos algo em torno de R$ 29 bilhes ao ano.
O nmero de beneficirios gira em torno de 16,6 milhes no INSS e 875 mil para inativos e pensionistas da Unio.

Observa-se claramente:
1. que o dficit se situa preponderantemente (cerca de 75%) no funcionalismo pblico, e no no
INSS; isto se deve ao fato de a contribuio dos funcionrios pblicos federais se concentrar
apenas nos servidores ativos (em reviso), e tambm no alto valor dos benefcios recebidos
pelos servidores inativos;
2. que nos ltimos trs anos, a exemplo do que ocorre com a arrecadao de tributos e o dficit
pblico, a arrecadao fiscal do INSS tem se elevado conjuntamente ao seu dficit, ou seja, a
elevao de despesas tem sido maior do que o aumento de receitas;
3. um dficit total, previsto par 1998, coberto com recursos fiscais (impostos), calculado de
acordo com as hipteses assinaladas, da ordem de 2,9% do PIB, ou R$ 27 bilhes.
Os ponto negativos do atual sistema, que permanecem aps o citado ajuste, so:
1. com exceo de poucos fundos de empresas privadas e alguns de empresas estatais, o sistema
opera sob a forma de repartio, quando o ideal seria um sistema misto, envolvendo
repartio e capitalizao (um regime de 100% de capitalizao implicaria uma transio
traumtica, na medida em que deixaria a descoberto o sistema atual);
2. o fato de os benefcios se calcularem apenas com base nos salrios relativos aos ltimos anos
de servio, o que pode gerar distores atuariais;

25
3. Os elevados benefcios concedidos aos inativos e pensionistas da Unio, em contraposio
aos assalariados do setor privado aposentados pelo INSS; em 1996/97, os trabalhadores do
setor privado que se aposentaram receberam em mdia 1,7 salrios mnimos. Para a Unio, a
mdia foi de 13,3 salrios para os servidores do Executivo, 22,7 salrios para os servidores
do Judicirio e 30,4 salrios mnimos para os servidores do Legislativo.
7. Reforma Administrativa
A proposta de reforma administrativa foi aprovada em dois turnos na Cmara dos Deputados e no
Senado Federal. Do ponto de vista fiscal, suas medidas mais importantes so transcritas abaixo:
Reviso das Regras da Estabilidade do Servidor
1. Exigncia de 3 anos para aquisio da estabilidade.
2. Avaliao de desempenho para aquisio da estabilidade.
3. Avaliao de desempenho peridica do servidor, que poder perder o cargo por motivo de
insuficincia de desempenho.
4. Disponibilidade com remunerao proporcional.
Controle dos Gastos e Equilbrio das Contas Pblicas
1. Reduo de despesas com cargos em confiana: A Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios, no caso de descumprimento dos limites de despesas com pessoal, fixados em lei
complementar, devero reduzir em pelo menos 20% as despesas com cargos em comisso e
funes de confiana.
2. Demisso de servidores no-estveis: Alm do referido no item anterior, devero ser
demitidos os servidores admitidos sem concurso pblico, que no tenham adquirido a
estabilidade por fora da Constituio de 1988.
3. Permisso para demisso de servidores estveis: Poder ocorrer a demisso de servidores
estveis se esgotadas as medidas de ajustamento previstas nos itens 1 e 2 precedentes.
4. Proibio de recriao de cargos extintos.
5. Suspenso de repasses de verbas para Estados e Municpios: Sero suspensos os repasses
de verbas federais e estaduais aos Estados, Distrito Federal e Municpios que no
promoverem o ajuste de suas contas aos limites de despesas com pessoal, previstos em lei
complementar, esgotado o prazo previsto na referida lei.
7. Proibio de auxlio financeiro para pagamento de pessoal: Fica proibida a transferncia
voluntria de recursos ou a concesso de emprstimos entre entes federados, para pagamento
de despesas de pessoal dos Estados, Distrito Federal e Municpios.
8. Reforma Tributria
Logo aps a Constituio de 1988 diagnosticou-se uma transferncia de receitas fiscais para
estados e municpios no acompanhada por respectiva transferncia de encargos e
responsabilidades. Em adio, a legislao tributria mostrou-se demasiado complicada, baseada
em impostos distorcivos e com arrecadao sujeita a elevada sonegao.

26
At o momento, a nova reforma tributria ainda no saiu do papel. H um projeto que
tem circulado pelo Congresso, mas este foi atropelado por um novo projeto, mais abrangente e
defensvel, proposto pelo Ministrio da Fazenda. At o momento foram tomadas as seguintes
medidas reformistas (adequadas mas ainda extremamente tmidas em relao ao que se precisa
fazer):
1. Iseno da cobrana de ICM-S para exportaes de produtos primrios e semi-elaborados;
2. Unificao das alquotas de todos os impostos e contribuies incidentes sobre pequenas e
micro-empresas, atravs de acordos entre a Unio e estados e municpios; com este sistema,
denominado SIMPLES, as alquotas situaram-se entre 5% e 10%;
3. Estabelecimento de medidas visando impedir a sonegao de impostos de renda da pessoa
jurdica atravs de mecanismos contbeis.
A reforma tributria encontra-se ainda em gestao no governo. A idia bsica manter a
arrecadao tributria atual e redefinirem-se as atribuies das trs esferas do governo,
conjuntamente ao trato da questo tributria. O projeto anterior de reforma, h alguns anos
tramitando pelo Congresso Nacional, j havia h muito sido abandonado pelo governo. Os
principais pontos da reforma em gestao, que no pretende modificar substancialmente o
imposto de renda, o imposto territorial rural e o imposto de comrcio exterior, parecem ser:
1. Criao do Imposto sobre valor Adicionado (IVA) em substituio ao ICMS e ao IPI,
aproveitando-se para redefinir as atribuies fiscais das trs esferas, benefcios e incentivos
fiscais; esta proposta teria como atrativos o fim das discusses sobre origem e destino na
tributao entre estados, maior sincronizao tributria internacional e o fim da guerra fiscal
entre estados atravs de redues de alquotas;
2. Extino das contribuies sobre o lucro lquido, do COFINS e do PIS-PASEP, que so
impostos considerados tecnicamente pouco defensveis; a perda de receita seria compensada
atravs de ajuste com base nos demais impostos;
3. Concentrao do IOF nas funes regulatrias, e no da de gerao de receita;
4. Criao do IVV Imposto sobre Vendas a Varejo, que se constituiria na principal fonte de
receita para os estados, ao lado de impostos seletivos, de competncia regulatria da Unio, e
do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA);
5. Criao de um Excise Tax de competncia estadual, incidente sobre o consumo final de
alguns bens especficos tais como combustveis, fumo, bebida etc.
6. Extino do ISS, com os municpios tendo sua arrecadao compensada com base nos
demais impostos no est definido como isto ser efetuado- bem como atravs do IVV,
quando incidente sobre servios;
7. Criao de um Imposto Sobre Movimentao Financeira, semelhana do atual CPMF, mas
classificado como antecipao do imposto de renda a pagar de pessoas fsicas e jurdicas (em
estudos preliminares);
8. Manuteno do Imposto de Renda, com ajuste de alquotas compensatrio extino do
COFINS, PIS-PASEP e CSLL;
9. Reduo e/ou eliminao dos atuais mecanismos de vinculaes oramentrias e das isenes
fiscais.

27

III. DESCRIO DA EVOLUO MACROECONMICA NO PERODO DE

REFORMAS
1. Tentativas de Estabilizao
Do Plano Cruzado ao Plano Collor II
A dcada de 80 iniciou-se com elevaes dos patamares da inflao. Aps se situar na casa dos
40% ao ano entre 1974 e 1979, a inflao anual apresentou um perodo de transio em 1979
(fechando o ano com uma variao relativa dos ndices de preos em torno de 77%), tendo
passado ao patamar de 100% entre 1980 e 1982 e ao novo patamar em torno de 220% ao ano
entre 1983 e 1985.
Grfico 1
TAXA MENSAL DE INFLAO IGP-DI
90.00

Plano Collor I

80.00
70.00
60.00
Plano Real

50.00
Plano Vero

40.00
30.00

Plano Bresser
Plano Cruzado

Plano Collor II

20.00
10.00
0.00

M
ar
-8
Se 5
pM 85
ar
-8
Se 6
pM 86
ar
-8
Se 7
pM 87
ar
-8
Se 8
pM 88
ar
-8
Se 9
pM 89
ar
-9
Se 0
pM 90
ar
-9
Se 1
pM 91
ar
-9
Se 2
pM 92
ar
-9
Se 3
pM 93
ar
-9
Se 4
pM 94
ar
-9
Se 5
pM 95
ar
-9
Se 6
pM 96
ar
-9
Se 7
p97

-10.00

Entre fevereiro de 1986 e janeiro de 1991 houve vrias tentativas de planos de

estabilizao (Plano Cruzado, em fevereiro de 1986, Plano Bresser, em junho de 1997, Plano
Vero, em janeiro de 1989, Plano Collor I, em maro de 1990 e Plano Collor II, em janeiro de
1991). Atravs do grfico 1, que inclui tambm o Plano Real, abaixo pode-se ter uma idia
comparativa da evoluo til de cada uma das tentativas de estabilizao.

28
Todas estas tentativas de combate inflao foram frustradas. De um modo geral, podese dizer que elas se caracterizaram pela tentativa de sincronizao e posterior desindexao do
poder aquisitivo dos salrios e demais rendimentos, pela legislao atravs de Decreto Leis
(antes da Constituio de 1988) ou Medidas Provisrias, pela desateno com as variveis de
demanda, pela utilizao de tablitas que tentassem manter os valores de juros reais supostamente
previstos antes dos Planos (a exceo ficou por conta do Plano Collor I), de congelamentos
temporrios de preos, de valorizaes cambiais, de agresses a atos jurdicos perfeitos e de
tentativas de proibir a indexao de curto prazo.
O congelamento tinha por base a idia de coordenao de expectativas. O que no se
levou muito em considerao era a contraposio desta possvel vantagem com as desvantagens
associadas aos desequilbrios de mercado da decorrentes.
A despeito dos elevados custos destes programas para a economia brasileira, a inflao
aumentou, tendo apresentado os valores anuais de 416% em 1987, 1.038% em 1988, 1.782% em
1989, 1.477% em 1990, 480% em 1991, 1.158% em 1992 e 2.708% em 1993, ou seja, o recorde
de 1989 (de janeiro a janeiro) veio ainda a ser batido em 1993.1 Ao mesmo tempo, a renda percapta permaneceu estagnada na dcada de 80, associando-se-lhe a denominao de dcada
perdida.
O perodo 1990 1998 caracterizou-se, macroeconomicamente, em duas fases bem
distintas. A primeira, que abrange o perodo ps-Plano Collor e pr-Real, e se estende at final
de junho de 1994. E a segunda, desta data em diante.
Plano Collor I e Plano Collor II
O Brasil iniciou a dcada de 90 com o Plano Collor (ou Plano Brasil Novo), uma tentativa
frustrada de combater a inflao (que em 1989 havia sido de 1.782 %), com severas repercusses
negativas de longo prazo sobre a economia brasileira. O Plano foi regulado pela Medida
Provisria 168, posteriormente transformada na Lei 8.024. Esta Medida Provisria modificava
pela terceira vez, desde 1986, o nome da moeda nacional. Em 1986 passou-se do cruzeiro ao
cruzado pela eliminao de trs zeros. Em 1989, com o Plano Vero, passou-se, atravs da
mesma eliminao de trs zeros, do cruzado ao cruzado novo. No Plano Collor, definiu-se
novamente o cruzeiro como moeda nacional, com paridade de um para um com o cruzado novo.2
A M.P. 168 delimitava uma reduo de liquidez caracterizada pelo congelamento (no
disponibilidade) de algo em torno de dois teros do total dos ativos financeiros. A grosso modo,
os ativos financeiros amplos (M4), que correspondiam a algo em torno de 30% do PIB, passaram
a algo em torno de 9% do PIB. Vrios provisos, entretanto, permitiram uma rpida
remonetizao da economia. Entre estes, destacam-se a arrecadao tributria em cruzados novos
(congelados), o crdito seletivo (torneiras) e a acumulao de reservas pelo Banco Central, que
gerava montante equivalente em cruzeiros. Deste modo, M4 fechou o ano com um valor em
torno de 14,4% do PIB.

29
interessante observar, ex-post, que as hipteses de alguns analistas (veja por exemplo
Martone, 1990, p.67) de que os agentes econmicos permanecessem longo tempo com uma
menor relao M4/PIB (em torno de 15%) no se concretizou. J em 1991 tal relao passara a
22,0 % do PIB, situando-se em 1997 em algo da ordem de 43% do PIB. Portanto, passados sete
anos aps o confisco, a relao M4/PIB se situa em nveis bem mais elevados que os 30%
relativos ao final de 1989. H de se observar, entretanto, o possvel fator de risco incorporado ao
custo de financiamento da dvida em decorrncia das medidas tomadas em maro de 1990.
O ano de 1990 se caracterizou tambm como o ano de incio do processo de abertura
efetiva da economia brasileira, e da tentativa de uma reforma administrativa e patrimonial (Lei
8.028, de 12.4.90, que reorganizou a Administrao Federal, reduzindo a 12 o nmero de
ministrios, Lei 8.031, de 12.4.90, que regulou a desestatizao, Lei 8.029, de 12.4.90, que
extinguiu algumas empresas estatais, autarquias e fundaes, e Leis 8.011 de 4.4.90 e 8.025, de
12.4.90, que autorizaram a alienao de imveis residenciais oficiais).
A introduo do Plano Collor se apoiou basicamente, em seu primeiro momento, no
instituto jurdico da Medida Provisria, que permite ao Poder Pblico dispor sobre matrias que
satisfaam aos quesitos de urgncia e relevncia. O maior questionamento jurdico se deu quanto
pertinncia legal do seqestro de liquidez. A este respeito manifestou-se Herclito de Queiros
(1990, p.8), ento Procurador Geral da Fazenda, com respeito s regras de converso de cruzados
novos para cruzeiros aps o prazo de dezoito meses: no tem sentido as crticas e restries
opostas por alguns juristas e articulistas. Sua tese se baseia na idia de que, tendo sido mantida
a titularidade dos depositantes, no se configuraria emprstimo compulsrio. Da mesma forma,
mantido o prazo de devoluo, no se configuraria confisco.
De opinio oposta se colocava o ministro Brossard (1990, p. 12): privar a pessoa de usar
ou gozar, ou dispor do dinheiro depositado ou poupado, ou de usar, gozar e dispor dele ao
mesmo tempo, alega-se, consiste confiscar esse bem, ainda que a palavra no seja empregada;
dir-se- que o confisco provisrio, mas replica-se, a partir de agora, ningum, poder ter
segurana que, passados 18 meses esse prazo no seja prorrogado ou renovado mais uma ou mais
vezes. Quem no teve bice em praticar o ato uma vez, no ter em repeti-lo outras vezes. E
desse modo, um direito constitucionalmente consagrado pode ser reduzido a ftil e mera fico.
Ainda sobre o Plano Collor, Gandra da Silva Martins (1990, p.23) escrevia que depois
do Plano Collor o Brasil j no era mais um Estado de Direito Pleno, e que a Lei Suprema havia
sido esfrangalhada, dilacerada e violentada com o Plano.
Embora o prazo no tenha sido prorrogado e os cruzados novos tenham sido devolvidos
(ainda que no necessariamente com o mesmo poder aquisitivo), so inequvocos os efeitos
altamente malficos para o investimento e poupana de longo prazo trazidos pelo enxugamento
compulsrio de liquidez introduzido pelo Plano Collor. O balano custo benefcio mostrou-se
totalmente desfavorvel, tendo em vista que o Plano no conseguiu xito em seu intento de
reduzir a inflao. O Plano Collor teve ainda uma segunda verso (Plano Collor II), tambm mal
sucedida, em 31 de janeiro de 1991. Novamente, utilizou-se uma poltica de rendas mas em um a

30
conjuntura em que o desgaste poltico com o Plano anterior j dava mostras de inviabilizar
qualquer ajuste fiscal mais elaborado. Em adio, aproximava-se a data de incio da devoluo
dos cruzados retidos junto ao Banco Central. Em 1992, devido a problemas legais, o Presidente
Collor foi deposto (impeachment).
Comparaes com o Plano Real
A tabela 7 apresenta as taxas de inflao nos 12 meses posteriores introduo de cada um dos
planos de estabilizao acima referidos, bem como do Plano Real.
Tabela 7
TAXAS MENSAIS DE INFLAO APS TENTATIVAS DE ESTABILIZAO
(Variao percentual do IGP-DI apurado pela FGV)
Ms
Cruzado
Bresser
0
Mar. 86
Jun. 87
1
-0,5
9,3
2
0,3
4,5
3
0,5
8,1
4
0,6
11,2
5
1,3
14,5
6
1,1
15,9
7
1,4
19,1
8
2,5
17,6
9
7,6
18,2
10
12,1
20,3
11
13,9
19,5
12
15,2
20,8
Fonte: Fundao Getulio Vargas.

Vero
Jan. 89
11,8
4,2
5,2
12,8
26,8
37,9
36,5
38,9
39,7
44,3
49,4*
71,9

Collor I
Mar. 90
11,3
9,1
9,1
13,1
12,9
11,7
14,2
17,4
16,5
19,9

Collor II
Jan. 91
19,9
21,1
7,2
8,7
6,5
9,9
12,8
15,5
16,2
25,8
22,1
26,8

Plano Real
Jun. 94
24,70
3,34
1,55
2,55
2,47
0,57
1,36
1,15
1,81
2,30
0,40
2,62

Observa-se claramente que, nos doze meses iniciais, o Plano Real foi mais bem sucedido
que os demais planos que o antecederam. Na verdade, este resultado de melhor performance
relativa se estende por um perodo muito maior. Passados mais de quatro anos desde sua
implantao, ao final de junho de 1994, as taxas de inflao continuavam baixas e em declnio,
tendo se situado em 14,38% em 1995, 9,34% em 1996 e 7,48% em 1997. Em abril de 1998, a
inflao dos ltimos 12 meses, tambm medida pelo IGP-DI da FGV, foi de 4,58%.
At janeiro de 1999, quando o Banco Central mantinha a sua poltica de cmbio fixoajustvel (com uma desvalorizao mdia da taxa anual entre 6% e 9% ao ano), o nvel anual de
inflao se situava abaixo de 6% ao ano. Aps a mudana de regime, entretanto, o Real
acumulou em dois meses uma acentuada desvalorizao (passando o preo do dlar de R$ 1,29 a
R$ 2,10, retroagindo depois para R$ 1,85), impactando os ndices mensais de inflao. Em
fevereiro, por exemplo, chegou-se a uma inflao superior a 3%, prevendo-se para 1999 uma
inflao acumulada entre 15% e 20%.
Em parte, o sucesso relativo do Plano Real se deve a uma maior engenhosidade em sua
implantao. Excetuando-se o artigo 38 da Medida Provisria que o criou (posteriormente
transformada na Lei n.. 8.880), que redefine as regras pelas quais se corrigem os ttulos federais

31
indexados ao IGP-M, no houve vetores, tablitas ou quaisquer outros artifcios que modificassem
subitamente as regras do jogo econmico.
De outro lado, o sucesso inicial do Plano Real se explica pela conjuntura favorvel no
que diz respeito obteno de crdito externo, bem como percepo, da parte da equipe
econmica, da possibilidade de utilizao desta oportunidade para fins de manuteno dos
princpios bsicos do Plano (desindexao) enquanto as reformas de base necessrias a sua
sustentao no eram implementadas. Desnecessrio mencionar que a contrapartida deste fato se
deu no aumento contnuo da vulnerabilidade do pas a choques externos. Para 1999, espera-se
uma queda do PIB entre 4% e 6%, alm de taxas de desemprego superiores a 10%.
2. Polticas de Renda
Um conhecido problema associado estabilizao de inflaes moderadas diz respeito poltica
de rendas, em particular, poltica salarial. Com reajustes salariais nominais no sincronizados
entre as diferentes categorias e sujeitos a um certo espaamento no tempo, os salrios reais
oscilam entre um valor de pico, logo aps o reajuste, e um valor de vale, imediatamente antes do
reajuste seguinte. Decorre da que qualquer plano que estabilize os preos implicar em uma
elevao dos valores mdios dos salrios reais em relao situao anteriormente vigente.
O problema foi contornado a primeira vez no Brasil em 1965, com a frmula salarial do
PAEG, Plano de Ao Econmica do Governo Castelo Branco. Este Plano logrou reduzir a
inflao brasileira de algo em torno de 90% ao ano em 1963/64, para algo em torno de 35% em
1966, ou ainda 15% antes da primeira crise do petrleo, em 1973.
Entre 1986 e 1991, nas cinco tentativas de estabilizao de preos anteriormente citadas,
a poltica de rendas recebeu a devida ateno, para que os salrios no se mantivessem no pico
aps a estabilizao. No Plano Cruzado, houve passagem mdia, com a troca de moeda
utilizada tambm para descaracterizar os problemas jurdicos possivelmente decorrentes das
redues de salrios nominais, quando necessrias.
O Plano Bresser foi dividido em trs fases: a fase de congelamento de preos, que duraria
90 dias, a fase de flexibilizao, quando poderia haver reajuste de preos e salrios com base na
URP (Unidade de Referncia de Preos) e a fase de estabilizao, nunca alcanada na prtica. A
URP teria valor constante e igual a 100 durante toda a fase inicial de 90 dias, em que haveria
congelamento de preos. A partir deste ponto, a variao da URP passaria a se basear na variao
mdia do IPC do trimestre imediatamente anterior.
O Decreto Lei n. 2.335, de junho de 1987, assegurou aos salrios todos os gatilhos
devidos resultantes da legislao criada no Plano Cruzado, levando-os teoricamente ao valor
mdio para o qual eles haviam sido conduzidos no Plano Cruzado. Da para a frente, estabeleceuse um reajuste mensal pela URP, a ttulo de antecipao da data base. Nesta, se permitiria a livre
negociao. Com este procedimento, a URP apenas quebrava a inrcia inflacionria durante o
perodo de congelamento, tendo em vista que da para a frente passava a haver um mecanismo de

32
indexao defasada com base no trimestre anterior. Em pouco tempo, a inflao voltou a elevarse, tendo o ministro Bresser sido substitudo pelo Ministro Malson da Nbrega ao incio de
1988.
O ano de 1988 ficou conhecido como o ano da poltica do feijo com arroz, expresso
que visava a assegurar que nada de heterodoxo viria novamente a surpreender os agentes
econmicos. Com a elevao da inflao, no houve como prosseguir com a poltica de
administrao do dia a dia, passando-se ao Plano Vero em janeiro de 1989 (Medida Provisria
n 32 de 15 de janeiro de 1989). O receiturio era bastante parecido com o Plano Cruzado, com
congelamento de preos e passagem dos salrios mdia. Pela segunda vez em trs anos
introduziu-se um novo numerrio, o cruzado novo, equivalente a mil cruzados. O Plano
naufragou logo depois.
O Plano Collor foi introduzido no dia 15 do ms de maro de 1990. Sups-se, dado que
os reajustes se concentravam ao incio de cada ms, que decretado um congelamento de preos a
partir desta data, os valores reais dos rendimentos se concentrariam em seus valores mdios. A
partir da, no primeiro dia til aps o dia 15 de cada ms, com incio em 15 de abril de 1990,
seria fixado pelo governo o percentual de reajuste mnimo de salrios. Aumentos salariais alm
do reajuste mnimo poderiam ser negociados entre as partes, desde que no considerados para
fins de reajuste de preos (artigo 3 da Medida Provisria n. 154, de 15 de maro de 1990).
Com o fracasso do Plano Collor I passou-se ao Plano Collor II, lanado pela Ministra
Zlia Cardoso atravs das Medidas Provisrias n. 294 e n. 295 de 31 de janeiro de 1991.
Novamente, os salrios forma convertidos mdia, atravs de procedimento semelhante ao
ocorrido nos Planos Cruzado e Vero. A diferena dos Planos Vero e Collor II em relao ao
Cruzado que no se tentou, quando necessria (apenas para as categorias sujeitas a reajustes
recentes) a reduo nominal de salrios que permitiria tal passagem exata mdia. O nus
jurdico havia se mostrado demasiado elevado no Plano Cruzado, dado o proviso constitucional
que impedia tal prtica.
Contrariamente ao PAEG, que reduziu o dficit pblico de 3,1% do PIB em 1964 para
1,1% do PIB em 1966, tais planos no lograram reduzir o desequilbrio das contas pblicas.
Surge da a denominao de plano heterodoxo, traduzindo um foco relativamente exagerado nas
polticas de renda ou, em alguns casos, de controle de preos, em contraposio questo fiscal
subjacente.
3. O Plano Real
No dia primeiro de julho de 1994 o Brasil modificou pela quinta vez, desde a introduo do
Plano Cruzado, em 1986, a denominao de sua moeda. Passava-se agora do cruzeiro real para o
Real. A introduo do Real foi precedida pela criao da URV, meio de conta indexado. A URV
fora criada em primeiro de maro de 1994, tendo como objetivo permitir uma superindexao da
economia que facilitasse uma posterior desindexao.

33
A sincronizao de salrios, preos e demais rendimentos se deu, a grosso modo, atravs
das seguintes etapas:
1. clculo dos valores em URV dos salrios e demais rendimentos, com base nos valores
recebidos nos ltimos quatro meses; para isto dividia-se o salrio em cruzeiros pelo valor da
URV na data do efetivo recebimento do salrio;
2. converso dos salrios URV pela mdia aritmtica (tambm em URV) dos quatro valores
calculados em (1);
3. passagem de todos os preos para URV aos valores (em cruzeiros reais) existentes quando
da data de sua criao;
4. fixao diria do valor da URV em cruzeiros reais at a data de substituio dos cruzeiros
reais pelo novo numerrio, o Real, o que se deu em 1 de julho de 1994 (o que implicava em
indexao diria dos preos).
Todo este processo visava a mimetizar a sincronizao de preos e salrios gerada por
uma hiperinflao, sem contudo compartilhar de seus prejuzos organizao da economia. A
diferena fundamental que, ao invs de uma divisa estrangeira que passasse simultaneamente a
servir como meio de conta e meio de troca, como ocorre em uma hiperinflao, a URV apenas se
prestava funo de meio de conta (e no de meio de troca), sem implicar em queda da demanda
pela moeda no indexada.
Assim como se daria em um processo de final de hiperinflao pela fixao do valor da
divisa estrangeira em moeda domstica, o valor da URV em cruzeiros reais foi congelado em 1
de julho de 1994, tendo uma nova moeda (o Real) substitudo a antiga (o cruzeiro real) como
meio de troca a uma cotao fixa (um real com o valor de uma URV, que por sua vez teve seu
valor na moeda antiga fixado no valor existente em 30 de junho de 1994).
Passados quatro anos e meio desde esta engenhosa forma de se resolver o dilema da
sincronizao de rendimentos, que impediu que a estabilizao de preos em um ambiente de
indexao defasada implicasse em uma elevao dos mesmos incompatvel com a estabilizao,
os preos continuavam apresentando estabilidade, ainda que s custas de defasagem cambial e
elevado endividamento pblico e externo. Diga-se de passagem, a indexao (diria) URV
resolveu tambm o problema da possvel expanso de M4, a partir de 1o de julho, pela inflao de
junho. Isto porque, com a indexao diria, inclusive de ativos financeiros, a memria
inflacionria havia se reduzido de um ms a um dia.
A partir da flexibilizao do cmbio pelo Banco Central ao incio de 1999, devido
fundamentalmente ao fato de que o baixo nvel de reservas no lhe teria permitido manter o valor
do dlar ento vigente, os nveis mensais de inflao recrudesceram, bem como o desemprego.
Ficou patente que, despeito da engenhosidade nas polticas de renda e na desindexao levadas
a cabo em 1994, o pas no lograra realizar a tempo a necessria modificao de seu regime
fiscal. O Plano se sustentou at o inicio de 1999 atravs do binmio poupana externa elevada e
elevadas taxas de juros reais. Como no poderia deixar de ser, a valorizao do cmbio real em
valor superior elevao de produtividade implicou em baixas taxas de crescimento.

34
Cabe agora avaliar se haver sustentao poltica para que a poltica de inflation target
tratada com o FMI possa se mostrar efetiva durante 1999, a despeito das elevadas taxas de
desemprego que adviro da conteno monetria aliada falta de disciplina fiscal. Cabe ainda
lembrar que o ajuste fiscal ficou para ser obtido numa conjuntura de baixo crescimento, o que
explicita a nefasta pr-ciclicidade das medidas de conteno de gastos e aumento das alquotas
de imposto, bem como a dificuldade na consecuo das metas absolutas de arrecadao fiscal.
Prev-se para o ano de 1999, no acordo efetuado com o FMI, um crescimento negativo
do PIB de 4%, uma inflao de 17%. Para o ano 2000, a previso de um crescimento de 4% e
de uma inflao de 6,5%. Espera-se uma grande modificao do saldo comercial do balano de
pagamentos, passando-se de um dficit de US$ 6,4 bilhes em 1998 para um supervit de US$
11 bilhes em 1999. O supervit primrio do setor pblico dever, segundo o acordo com o FMI,
alcanar o valor de 3,1% do PIB. Atualmente, a dvida lquida pblica, que se elevou
substancialmente aps a desvalorizao do Real, encontra-se em 53% do PIB.
4. Poltica Fiscal e Dvida Pblica
Tomando-se como base a necessidade de financiamento operacional do setor pblico, como
percentual do PIB, observam-se trs diferentes perodos no espao de tempo que vai de 1988 a
1997. Os dados so apresentados na tabela 8 abaixo.
Tabela 8
NECESSIDADE DE FINANCIAMENTO DO SETOR PBLICO NOS CONCEITOS NOMINAL,
OPERACIONAL E PRIMRIO 1988-97
(%PIB)
Categoria e Nvel de Governo

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Necessidade Nominal
Governo Federal
Estados e Municpios
Empresas Estatais

48,50
8,70
13,00
26,80

73,00
22,10
18,90
32,00

26,90
10,40
7,80
8,70

23,18
6,11
8,31
8,76

42,71
14,38
15,84
12,49

58,17
20,39
24,51
13,27

45,22
17,69
19,25
8,28

7,18
2,31
3,56
1,31

6,07
2,64
2,81
0,62

5,89
2,39
3,05
0,45

Correo Monetria
Governo Federal
Estados e Municpios
Empresas Estatais

44,19
5,31
12,85
26,03

66,10
18,40
18,30
29,40

28,10
12,80
7,40
7,90

24,53
6,40
9,44
8,69

40,58
13,61
15,07
11,90

58,42
20,39
24,74
13,29

46,58
19,31
18,67
8,60

2,31
0,65
1,21
0,45

2,20
0,97
0,93
0,30

1,82
0,87
0,78
0,17

Necessidade Operacional
Governo Federal
Estados e Municpios
Empresas Estatais

4,31
3,39
0,15
0,77

6,90
3,70
0,60
2,60

-1,20
-2,40
0,40
0,80

-1,35
-0,29
-1,13
0,07

2,13
0,77
0,77
0,59

-0,25
0,00
-0,23
-0,02

-1,36
-1,62
0,58
-0,32

4,87
1,66
2,35
0,86

3,87
1,67
1,88
0,32

4,07
1,52
2,27
0,28

Juros Reais
Governo Federal
Estados e Municpios
Empresas Estatais

5,61
2,36
0,86
2,39

6,82
3,36
0,86
2,60

3,50
0,60
0,60
2,30

1,48
0,54
0,19
0,75

4,37
2,04
1,11
1,22

2,38
1,42
0,32
0,64

3,90
1,53
1,46
0,91

5,23
2,24
2,18
0,81

3,78
2,07
1,31
0,40

3,39
1,52
1,52
0,35

Necessidade Primria
Governo Federal
Estados e Municpios
Empresas Estatais

-1,30
1,03
-0,71
-1,62

0,08
0,34
-0,26
0,00

-4,70
-3,00
-0,20
-1,50

-2,83
-0,83
-1,32
-0,68

-2,24
-1,27
-0,34
-0,63

-2,63
-1,42
-0,55
-0,66

-5,26
-3,15
-0,88
-1,23

-0,36
-0,58
0,17
0,05

0,09
-0,40
0,57
-0,08

0,68
0,00
0,75
-0,07

Fontes:
1988/1989 Relatrio do BC (1989), pag. 68.
1990 Relatrio do BC (1990), pg.64.
1991/1997 Boletim do BC (jan/98) Internet.
OBS: At 1990 o item empresas estatais engloba as agncias descentralizadas e a previdncia social.

35
No primeiro perodo, entre 1988 e 1989, a necessidade de financiamento do setor pblico,
no conceito operacional, apresentou valores de 4,31% do PIB e 6,90% do PIB, o que caracteriza
um poltica fiscal expansionista. O segundo perodo, entre 1990 e 1994, denota um certo sucesso
no esforo de reduo do desequilbrio fiscal. A necessidade de financiamento do setor pblico
operacional, tomada em relao ao PIB, passou a apresentar os valores de -1,20% em 1990, 1,35% em 1991, 2,13% em 1992, -0,25% em 1993, e -1,36% em 1994. O terceiro perodo, que se
d aps a estabilizao dos preos no segundo semestre de 1994, se caracteriza novamente por
uma deteriorao da situao fiscal. A necessidade de financiamento do setor pblico apresentou
o valor de 4,87% do PIB em 1995, 3,87% do PIB em 1996, e 4,07% do PIB em 1997.
Os nmeros apresentados permitem dois tipos de anlise. A primeira diz respeito s
diferentes contribuies, do Governo Federal e Banco Central, dos governos estaduais e
municipais, e das empresas estatais, na formao do desequilbrio das contas pblicas. Observase, em particular, a grande elevao das necessidades de financiamento dos governos estaduais e
municpios de 1994 em diante, o que em parte se explica pela majorao dos gastos com pessoal,
decorrentes principalmente de aumentos posteriores ao Plano, j no corrigidos pela inflao.3
A segunda anlise parte do conceito operacional para o conceito primrio de dficit, com
o objetivo de isolar a conta de juros reais. Observa-se, novamente a repetio do padro anterior,
com uma melhora das contas no perodo 90-94, seguido de uma deteriorao em 95, 96 e 97.
Para se ter uma idia do impacto das diferentes rubricas sobre as contas pblicas,
apresentamos abaixo novos dados extrados das Contas Nacionais do IBGE. Antes de proceder
tal anlise, entretanto, cabe observar que, na definio das contas nacionais, o setor governo se
exprime apenas atravs das trs esferas (municipal, estadual e federal) e autarquias.
Consequentemente, no se pode fazer uma comparao direta com os dados reportados acima,
tendo em vista que o clculo das necessidades de financiamento trabalha com uma definio
mais ampla do setor pblico, que incorpora tambm as empresas estatais.
Tabela 9
DADOS DA CONTA CORRENTE DAS ADMINISTRAES PBLICAS (IBGE-DECNA)
Ano
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997

Pessoal
Encargos
11,26%
8,81%
8,80%
9,02%
9,27%
10,66%
9,59%
9,14%

Previdncia
9,19%
9,64%
9,33%
10,95%
10,65%
11,87%
9,64%
9,35%

Juros
Reais
1,20%
0,73%
3,15%
1,74%
3,00%
4,42%
3,38%
3,39%

Subsdios
1,90%
2,10%
2,29%
1,11%
1,09%
0,97%
0,44%
0,45%

Bens e
Servios
5,55%
5,75%
5,65%
7,24%
6,70%
6,13%
5,13%
5,23%

Despesas

Arrecadao

29,10%
27,03%
29,22%
30,06%
30,71%
34,05%
ND

33,00%
28,24%
28,87%
32,84%
30,47%
31,07%
30,80%

Poupana
do Governo
3,9%
1,21%
-0,35%
2,78%
-0,24%
-2,98%
-1,26

Fontes:
Com exceo dos juros, todos os dados foram retirados dos anurios estatsticos do IBGE de 1994 e 1995
Os dados para 1996 foram divulgados pelo DECNA/IBGE atendendo a nova metodologia, e coletadas para este estudo atravs da Internet.
Juros da Dvida
1990 Relatrio do BC (1990)pg.64 ji=NFSPo NFSPp
1991 a 1997 - Boletim do BC jan/98 - item contas pblicas internet
1)

2)

Todos os valores relativos ao juros da dvida referem-se aos mais atualizados contidos nas publicaes do BC ou na Internet. A arrecadao
inclui no apenas os tributos, mas tambm outras receitas correntes lquidas do governo. Assim os dados so diferentes de tabela tambm
apresentada neste trabalho, referente arrecadao tributria.
Poupana do Governo calculada com juros reais, segundo metodologia explicitada na nota de rodap abaixo. Para o ano de 1996, a
poupana do governo foi obtida de Cndido Jr (1998).

36
Feita esta ressalva, observa-se na tabela 9 acima, a ttulo de explicao da deteriorao
das contas pblicas, no terceiro perodo analisado, de 1994 em diante, que contriburam neste
sentido a conta de pessoal e encargos, que apresentava o valor de 9,02% do PIB em 1993 e
passou a 10,51% do PIB em 1996, bem como a conta de despesas previdencirias, que passou de
10,95% do PIB em 1993 a 11,87% do PIB em 1995. Tambm a conta de juros apresenta
elevao, tendo passado de 1,78% do PIB em 1993 a 3,00% do PIB em 1994, 4,42% do PIB em
1995 e 3,38% do PIB em 1996.
A ltima coluna da tabela 9 acima apresenta tambm a conta de poupana do governo
calculada com juros reais.4 Observa-se um nmero usualmente negativo nos ltimos dois anos, o
que se contrape aos nmeros positivos da dcada de 70 e do incio da dcada de 80, quando o
setor pblico contribua para a formao de poupana.
Na tabela 10, apresentamos as estatsticas relativas dvida lquida do setor pblico como
percentual do PIB. Tambm neste caso podem-se vislumbrar diferentes perodos: o perodo
1988-1989, o perodo 1990-1993 e o perodo 1994-1997. Como o primeiro se caracteriza por
diferenas metodolgicas em relao as demais, entretanto, s podemos comparar a evoluo
desta varivel a partir de 1990.
Tabela 10
DVIDA LQUIDA DO SETOR PBLICO COMO % DO PIB
Dvida Interna (total)
BACEN e Gov. Federal
Estados e Municpios
Empresas Estatais
Dvida Externa (total)
BACEN e Gov. Federal
Estados e Municpios
Empresas Estatais
DVIDA TOTAL

1988
22,4
4,0
5,7
12,7
32,8
18,6
1,8
12,4
55,1

1989
24,1
7,9
5,8
10,4
27,8
16,9
1,5
9,4
51,9

1990
16,5
1,6
6,4
8,5
20,1
12,4
1,0
6,7
36,6

1991
15,9
-2,5
7,0
11,4
27,6
17,0
1,3
9,3
43,5

1992
18,9
0,8
8,4
9,7
19,2
11,6
1,1
6,5
38,1

1993
18,5
1,8
8,3
8,4
14,4
7,8
1,0
5,6
32,9

1994
20,3
6,2
9,2
4,9
8,2
6,0
0,3
1,9
28,5

1995
24,5
9,6
10,1
4,8
5,4
3,4
0,3
1,7
29,9

1996
30,3
14,8
11,5
4,0
4,0
1,6
0,4
2,0
34,4

1997
29,6
15,1
12,3
2,2
4,8
2,4
0,5
1,9
34,4

Fontes:
1988/1989 - Relatrio Anual do BACEN 1990 pg.66
1990 Relatrio Anual do BACEN 1991 pg.71
1991 Relatrio Anual do BACEN 1994 pg.76
1992/1993/1994 Relatrio Anual do BACEN 1995 pg.68,69
1995/1996/1997 Boletim do BACEN Jan/98 - pela internet
(*) Dados disponveis at outubro de 1997
OBS Para os anos de 1988/1989 item empresas estatais agregado com o item agncias descentralizadas, para os anos
seguintes este ltimo item no se encontra nas estatsticas.

A dvida interna total apresenta valores variando de 15,9% a 18,9% do PIB, entre 1990 e
1993, passando depois a se elevar substancialmente, a 20,3% do PIB em 1994 e a 24,5% em
1995, seguida pelos nmeros de 30,3% do PIB em 1996 e 29,6% do PIB em 1997.
A dvida externa total do governo reduziu-se monotonamente desde 1991, quando
assumiu o valor de 27,6% do PIB, at mais recentemente, em 1996, com o valor de 4,0% do PIB.
Em 1997 houve ligeira elevao, para 4,8% do PIB.
A dvida lquida total do setor pblico, interna e externa, reportada pelo Banco Central,
apresenta uma elevao da ordem de seis pontos percentuais do PIB desde o incio do Plano

37
Real, em 1994. Deve-se entretanto deve ter em mente que, nos anos mais recentes,
particularmente no que diz respeito a 1996-97, os valores reportados desta varivel podem estar
subestimados, por no exprimir perfeitamente a elevao da dvida em termos de valor de
mercado. Um exemplo nesse sentido so os recursos providos pelo Banco Central para diferentes
estados, para fazer frente recuperao dos bancos estaduais. Tais recursos se expressam por
troca de dvida estadual por dvida federal utilizando-se valores de face, o que no afeta a dvida
lquida do setor pblico consolidado. Entretanto, em valores de mercado, natural admitir-se que
a dvida federal emitida valha mais que a dvida estadual repassada ao Tesouro Federal pelos
bancos estaduais, o que implica em uma elevao da dvida lquida a valor de mercado no
captada pela estatstica aqui apresentada.
Em adio, tem contribudo para a no elevao da dvida as receitas geradas pela
privatizao e pelas concesses.
Arrecadao Tributria
Entre 1986 e 1989 a carga tributria brasileira, como percentual do PIB, se situou em torno de
24,1 %. A tabela 11 abaixo mostra que, de 1990 a 1993 este valor se elevou para 26,2%. Por
ltimo, o trinio 1994-1996 registra uma mdia em torno de 29,3%. Ou seja, desde 1986, ano da
primeira tentativa heterodoxa de combate inflao, a carga tributria brasileira tem se elevado.
A anlise a seguir, abordando a composio das receitas, ser feita com dados que no
consideram as outras receitas correntes (ORC) do governo, que no esto disponveis de forma
desagregada, mas que foram consideradas para efeito de clculo da poupana do governo na
tabela 9, apresentada neste trabalho. Apesar de todas as deficincias do sistema tributrio
brasileiro, em parte um reflexo da grande quantidade de tributos existentes (mesmo quando
descontadas taxas de cobranas especficas), o que d margem engenharia fiscal e sonegao, a
carga efetiva tem se mantido bastante elevada, prxima de 30% do PIB.
A arrecadao est concentrada nos tributos cobrados sobre bens e servios, responsveis
por praticamente 50% do total, nos tributos sobre a mo-de-obra e, em terceiro, nos tributos
incidentes os sobre a renda. Em compensao, verifica-se uma pequena participao dos tributos
cobrados sobre o patrimnio, que respondem por menos de 3% da arrecadao total.
Tabela 11
RECEITA TRIBUTRIA POR PRINCIPAIS BASES DE INCIDNCIA
(Em % da Receita Total)
Natureza da Receita
Receita Tributria Total
Tributos sobre Comrcio Exterior
Tributos sobre Bens e Servios
Tributos sobre Patrimnio
Tributos sobre a Renda
Tributos sobre a Mo-de-Obra
Outros
Carga Tributria Global* (%PIB) Valor Efetivo
Fonte: Varsano, R. e outros (1998).

1988-1989
100,00
1,85
44,77
0,72
21,11
26,40
5,18
23,28

1990-1993
100,00
1,58
48,59
1,39
18,48
25,38
4,59
26,20

1994-1996
100,00
2,07
48,19
2,36
17,75
25,19
4,44
29,36

38
5. Poltica Monetria e Inflao
As tabelas 12 e 13 abaixo apresentam dados a respeito dos principais agregados monetrios. Na
tabela 12, apresentam-se as razes entre os agregados e o PIB. Na tabela 13, as variaes
percentuais dos estoques nominais, tomados de dezembro a dezembro, da base monetria, M1,
M2, M3 e M4. Aproveita-se tambm para apresentar a taxa de inflao e a taxa de juros Selic de
cada perodo considerado.
O ponto de inflexo dos dados monetrios ocorreu no Plano Real, em junho de 1994.
Observa-se claramente na tabela de variaes que as taxas de expanso de M1 se situavam em uma
mdia bastante elevada at 1993, tendo atingido 2.029% neste ano e, devido fundamentalmente
expanso ocorrida no primeiro semestre, 2.537% em 1994. As taxas de crescimento monetrio
reduziram-se substancialmente nos anos posteriores, de 1995, 1996 e 1997.
Tabela 12
RELAO ENTRE AGREGADOS MONETRIOS E PIB
Razes
Base/Pib
M1/Pib
M2/Pib
M3/Pib
M4/Pib

1988
1,30
2,50
13,8
23,20
26,80

1989
1,37
2,46
15,84
26,28
29,34

1990
1,79
2,80
8,18
11,73
14,44

1991
1,47
2,48
7,19
10,47
14,36

1992
0,91
1,54
11,43
15,43
21,97

1993
0,67
1,14
10,56
14,98
22,65

1994
1,34
1,84
11,37
17,56
25,77

1995
2,51
3,03
12,77
21,26
32,93

1996
2,43
3,27
18,38
27,18
38,45

1997
3,04
4,49
22,75
32,77
42,67

Fontes:
Antes de jan/89 - Relatrio do Banco Central do Brasil de 1991; pg. 40.
De Jan-dez/89, valores obtidos no relatro de 1989 do Banco Central do Brasil, Vol. 26, p. 37.
De jan/90 at dez/91, valores obtidos no Relatrio de 1991 do Banco Central do Brasil, n28, p.40.
De jan-dez/92, valores obtidos no Boletim do Banco Central do Brasil de jun/94, vol.30, n6,p.70,71.
De jan/93 at ago/94, valores obtidos no Boletim do Banco Central do Brasil de out/94, vol.30, n10, p.68,69.
De set/94 at out/97, valores obtidos no Boletim do Banco Central do Brasil de dez/97,vol.33, n12,p.52,53.
De novt/97, valores pela internet. Valores de dez/97 da " Notas para a imprensa" do BC (28/02/98).
Nota: Para as propores envolvendo Base e M1 os valores anuais foram obtidos atravs da mdia dos saldos mdios mensais dos valores dirios.
Para M2, M3 e M4 o procedimento de clculo foi o mesmo, porm os dados mensais referem-se ao final do perodo. Para os casos em que o
percentual foi calculado, e no apenas transcrito dos boletins do BC, foram utilizados os valores para o PIB contidos nesta mesma publicao.
Obs: Os dados de M2, M3 e M4 relativos a 1990 e 1991 apresentam uma certa descontinuidade devido ao congelamento de ativos imposto pelo
Plano Collor em maro de 1990.

Tabela 13
TAXAS DE VARIAO ANUAL (DEZ A DEZ) DE AGREGADOS MONETRIOS
Variaes(%)
Base
M1
M2
M3
M4
Inflao
Juros Selic

1988
567,5
536,2
920,8
979,7
963,7
1038,0
1058,0

1989
421,8
1286,0
2103,0
1711,0
1669,0
1783,0
2407,0

1990
2539
261,2
540,3
566,6
686,8
1477,0
1153,0

1991
297,7
331,8
616,0
608,6
601,0
480,2
536,9

1992
996,2
917,7
1721,0
1638,0
1826,0
1158,0
1549,0

1993
2109,0
2029,0
2773,0
2909,0
2914,0
2708,0
3060,0

1994
3467,0
2537,0
965,3
1087,0
1081,0
1094,0
1154,0

1995
20,2
27,6
48,5
45,9
43,4
14,8
53,1

1996
-3,1
9,1
55,5
39,8
28,6
9,3
27,6

1997
60,6
57,2
21,1
25,2
21,6
7,5
24,8

Fonte:
Notas: Para Base e M1 clculo atravs das mdias dirias e para M2, M3, M4 com valores do final de perodo.
Boletim do Banco Central do Brasil: junho de 1994 (pgs. 62, 66 e 69); Vol. 30 - N 6, julho de 95 (pgs70 e 74); Vol. 31 - N 7,
Maio de 1994; Vol. 30 - N5 (m2,m3 e m4 de 1987 at 1991),Maio de 1994; Vol. 30 - N5 (Juros pg. 116), Maio de 1994; Vol.
33 - N2 (Juros pg. 120), Out., Nov. e Dez de 1991(pg12), Vol. 27 nums. 10, 11 e 12. Notas para a imprensa; polticas
monetria e fiscal de 26/02/98.
Para a inflao utilizou-se o IGP-DI da FGV

39
O regime que resultou da poltica monetria praticada no Brasil no perodo anterior
reforma monetria de junho de 1994 caracterizou-se pela passividade monetria e pelo
sancionamento da senhoriagem como mecanismo de financiamento inflacionrio dos dficits
fiscais.
A queda da inflao, em 1994, provocou uma forte remonetizao, isto , uma elevao
da demanda por encaixes monetrios reais. Ainda que o Banco Central pudesse conhecer com
razovel preciso qual seria o estoque real de moeda desejvel aps a queda da inflao,
desconhecia-se qual seria a velocidade do ajustamento em direo ao novo equilbrio, o que o
impedia de seguir metas quantitativas para a base monetria. Isto significava que, pelo menos
naquela fase, o Banco Central teve que optar pela taxa de juros como instrumento monetrio de
primeira instncia.
A tabela 14 e o grfico 2 a seguir apresentam a evoluo anualizada das taxas de
crescimento de M1 e do nvel de preos no perodo que vai de Janeiro de 1996 a Janeiro de 1998.
Observa-se claramente uma contnua remonetizao da economia. Determinar os limites precisos
desta possibilidade de captao de senhoriagem no inflacionria certamente um importante
exerccio atual para o Banco Central.
Tabela 14
EVOLUO ANUALIZADA DE MOEDA E PREOS
Perodo
Janeiro
Fevereiro
Maro
Abril
Maio
Junho
Julho
Agosto
Setembro
Outubro
Novembro
Dezembro
Jan/98

M1
1996
29,47
27,51
29,78
35,45
37,00
35,24
30,83
27,45
26,67
22,45
14,55
9,08

Inflao
1997
19,53
49,95
57,36
52,69
56,03
53,65
52,14
61,06
59,76
58,63
60,99
57,16
47,65

1996
15,27
14,83
13,03
11,25
12,67
11,14
9,89
8,50
9,82
9,82
8,68
9,34

1997
9,10
8,74
9,76
9,64
8,16
7,59
6,52
6,47
6,96
7,09
7,68
7,48
6,74

Fonte:
Boletim o Banco Central do Brasil de junho de 1994 (pgs 62, 66 e 69); Vol. 30 - N 6, julho de
95 (pgs70 e 74); Vol. 31 - N 7, Maio de 1994; Vol. 30 - N5 (m2,m3 e m4 de 1987 at 1991),
Maio de 1994; Vol. 30 - N5 (Juros pg 116), Maio de 1994; Vol. 33 - N2 (Juros pg 120), Out,
Nov e Dez de 1991(pg12), Vol. 27 nS 10, 11 e 12.
Notas para a imprensa; polticas monetria e fiscal de 26/02/98.

40
Grfico 2
M1 VERSUS INFLAO

M1

70

Inflao

60
50
40
30
20
10
0
Oct-95

Feb-96

May-96

Aug-96

Dec-96

Mar-97

Jun-97

Sep-97

Jan-98

6. Poltica Cambial
At o Plano real poltica cambial se administrava objetivando-se manter constante o cmbio real
(1990-94).
Em junho de 1994, imaginava-se inicialmente, manter-se um sistema de cmbio prximo
ao flexvel, onde o mercado determinaria o preo do dlar a cada momento. Dado o elevado
dficit fiscal e as conseqentes elevadas taxas de juros vigentes, entretanto, tal iniciativa no se
mostrou factvel, tendo em vista a elevada apreciao cambial ocorrida e os elevados dficits na
balana comercial da decorrentes. Para sanar o problema passou-se a trabalhar com o sistema de
cmbio oficialmente determinado por mini-bandas, que se ajustam periodicamente em funo da
trajetria desejada para o cmbio real.
A evoluo do saldo de transaes correntes no Brasil desde o incio do Plano Real deixa
claro que tem havido uma valorizao cambial e perca de competitividade nas exportaes. Entre
julho de 93 e final de junho de 1994, o saldo em conta corrente do Brasil foi positivo no valor de
824 milhes de dlares. Nos 36 meses posteriores ao incio do Plano, entretanto, tal saldo se
deteriorou substancialmente, tendo alcanado -15,1 bilhes de dlares entre incio de julho de
1994 e final de junho de 1995, -13,6 bilhes de dlares entre incio de julho de 1995 e final de
junho de 95 e -32,3 bilhes no terceiro ano aps a implantao do Real.
A tabela 15 apresenta a relao cmbio efetivo x salrios, bem como a relao cmbio x
salrios, para o perodo que vai de 1988 at 1997. Em ambos os casos, o ndice 100 atribudo
mdia de 1988. Em adio, os nmeros apresentados so centrados no ms de junho de cada ano.
Observa-se claramente, no caso de qualquer uma das relaes, a valorizao, antes mesmo do
incio do Plano Real na relao cmbio x salrios (RCS). Nos seis primeiros meses aps o Real,
tal valorizao incluiu a valorizao do cmbio nominal, fruto da tentativa de se deixar o cmbio
flutuar em um ambiente de elevados juros internos e mobilidade de capital. Esta poltica foi
revertida ao incio de 1995, quando dos reflexos da crise do Mxico.

41
claro que o aumento da produtividade pode contrabalanar, em termos de
competitividade externa, a reduo das relaes cmbio x salrios, tornando a defasagem
cambial existente atualmente significativamente inferior a estes valores. Entretanto, como
mostram os nmeros da balana comercial e do saldo em conta corrente, na tabela 16, fica
patente que tais aumentos de produtividade tm se situado bem aqum daqueles necessrios para
o total contra-balanceamento da valorizao da relao cmbio x salrios.
A elevao do passivo externo lquido do pas, a cada ano determinada pelo seu dficit
em conta corrente, deixa claro que a poltica cambial seguida at incio de 1999 teria que ser
modificada em algum ponto do tempo. A vulnerabilidade do pas a choques externos elevou-se
ao longo do tempo.
Tabela 15
RELAO CMBIO X SALRIO
Ano
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997

RCS
100
81,05
69,9
84,7
78,3
67,5
51,9
35,7
31,6
30,2

RCES
100
78,53
71,5
84,7
78,3
66,9
51,5
36,4
32,0
29,4

Obs1 Original RCES

Obs2 Fontes Derivada, IPEA, Boletim conjuntural, Outubro/98 e Janeiro /99.
RCS = Relao cmbio x salrios
RCES = Relao cmbio efetivo x salrios

Tabela 16
BALANA COMERCIAL E TRANSAES CORRENTES
(US$ Milhes), Jan/Jan
Saldo em Transaes Correntes
Saldo da Balana Comercial

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

4175

1033

-3782

-1407

6143

-592

-1689

-17972

-24347

-33439

19184

16120

10753

10579

15239

13307

10466

-3352

-5539

-8372

Fonte: Boletim do Banco Central Fevereiro de 95 - Volume 31 Nmero 2, Maro de 98 Internet.

Em janeiro de 1999 o Banco Central abandonou a poltica de bandas cambiais (mais

prxima, na verdade, de uma poltica de cmbio nominal controlado). Isto se deu devido ao
volume de reservas ento existente (entre 30 e 40 bilhes de dlares) no ser suficiente para fazer
frente queles que apostavam em uma desvalorizao do Real. Aps a primeira troca de
comando no banco Central (Gustavo Franco por Francisco Lopes), o dlar passou de R$ 1,29 a
R$ 2,10. Em maro de 1999, a posse de Armnio Fraga, acompanhada de uma nova elevao das
taxas de juros, de 35% para 45%, bem como de uma elevao dos compulsrios sobre depsitos
a prazo de 25% para 30%, levou a cotao da moeda americana a retroceder para R$ 1,85. Houve
tambm uma modificao na estratgia de poltica monetria, extinguindo-se a TBC (piso para

42
os juros) e a TBAN (teto para os juros, nos financiamentos do Banco Central) e passando-se a
decidir-se no Copom (Comit de Poltica Monetria do Banco Central, que se rene
mensalmente, criado pela Circular BC de 10/6/96 uma espcie de Fomc) uma nica taxa de
juros dos financiamentos, bem como o vis da mesma (se pode subir ou descer, discrio do
Presidente do Banco Central, sem necessidade de nova reunio do Copom).
7. Poltica de Poupana e Investimento
A tabela 17 apresenta os valores das taxas de investimento a preos correntes e a preos
constantes, oriundos do novo Sistema de Contas Nacionais, divulgado em dezembro de 1997,
pelo IBGE.
Tabela 17
NOVO SISTEMA DE CONTAS NACIONAIS: TAXA DE INVESTIMENTO (FBCF/PIB)
A Preos Correntes e Constantes 1990/97, em % do PIB

1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997

1990
20,7
19,5
18,3
18,5
20,0
20,6
20,5
21,9

Preos Constantes
1995
20,6
19,4
18,2
18,5
20,0
20,5
20,4
21,1

1996
19,3
18,2
17,1
17,3
18,7
19,2
19,1
19,8

Preos correntes

Preos do Ano Anterior

20,7
18,1
18,4
19,3
20,8
20,5
19,1
n.d.

n.d.
19,5
17,0
18,7
20,8
21,4
20,4
19,8

Fonte: Boletim Conjuntural do IPEA, Janeiro de 1998 (Dados Bsicos do IBGE. Estimativas
IPEA/DIPES/GAC, n.d. = no-disponvel).

Sobre tais sries, cabem algumas observaes. Em primeiro lugar, a conhecida crtica,
que remonta ao sculo passado, a respeito do restrito conceito de capital utilizado pelas contas
nacionais.
Segundo, como se sabe, a srie de investimentos a preos correntes, como percentual do
PIB, apresenta o inconveniente de no levar em considerao a evoluo dos preos relativos dos
bens de capital. Assim, para um dado pas, se a relao entre investimentos e PIB se mantm
constante mas o preo dos bens de capital decrescente, a avaliao do impacto dos
investimentos sobre o crescimento pode estar sendo subestimada, e vice-versa. Para evitar
prejuzos anlise decorrentes de variaes temporais dos preos dos bens de capital,
apresentamos acima sries a preos correntes e constantes.
Terceiro, h ainda a questo, na srie a preos constantes, de qual ano base considerar.
Para isto, consideramos na tabela 17 acima diferentes anos-base.
Ainda com referncia tabela 17, pode-se observar, em qualquer das trs colunas iniciais
esquerda, a preos constantes, que os investimentos apresentam um padro de queda entre 1990

43
e 1992, seguido por uma recuperao entre 1993 e 1997. Em adio, pode-se depreender de tais
dados que o nvel de investimento no Brasil gira hoje em dia em torno de 20% do PIB.
Poupana Externa e Investimento
Entre janeiro de 1994 e maro de 1998, segundo dados da SOBEET (1998), o Brasil acumulou
um dficit em conta corrente de US$ 84,1 bilhes. Deste total, US$ 32,7 bilhes corresponderam
a investimentos diretos, US$ 22,5 bilhes a investimentos lquidos de portflio. Por definio, o
restante corresponde elevao da dvida lquida do pas, excluindo-se desta os ativos includos
sob a definio de investimentos de portflio.
Teoricamente, pode-se distinguir na elevao do passivo externo lquido de qualquer
agente econmico que parcela se financia por elevao de dvida e que parcela se financia pela
formao de sociedades. Admite-se que os capitais societrios seja mais previsveis do que os
capitais credores, o que tornaria analiticamente til a sua discriminao. A rigor, o investimento
direto deveria traduzir esta noo. Admitindo-se que a contabilidade do Banco Central baseie-se
nesta premissa, pode-se dizer que aproximadamente 39% da elevao do passivo lquido
brasileiro ocorrida entre 1994 e 1998 correspondem a uma entrada de capitais mais saudvel.
Mudando-se o enfoque para um questionamento de maior relevncia macroeconmica,
cabe indagar que parte do dficit em conta corrente se destinou ao consumo e que parte se
destinou ao investimento. Os dados da tabela 18 abaixo permitem responder que a elevao da
poupana externa desde 1994 foi fundamentalmente destinada ao financiamento do consumo,
seja privado ou do governo. De fato, quando se compara o ano de 1994 aos valores mdios do
perodo 1995/96, observa-se uma queda da poupana interna (de 2,85% do PIB) superior
elevao da poupana externa (de 2,18% do PIB).
Tabela 18
POUPANA BRUTA E TRANSAES EXTERNAS
Dados em Reais e em % do PIB
Especificao
Transaes Correntes(R$)
Poupana Interna (R$)

1990
-124

1991
-706

1992
5.921

1993
-106.832
2.831.902

1994
-3.207.077

1995
-18.226.492

1996
-26.314.197

1997
-36.478.290

2.205

11.212

127.284

PIB a preos de mercado(R$)

11.549

60.286

640.959 14.097.114 349.204.679 646.191.517 778.820.353 866.722.721

74.126.265 125.800.683 134.698.515 148.209.585

Poupana Externa/ PIB

1,07%

1,17%

-0,92%

0,76%

0,92%

2,82%

3,38%

4,21

Poupana Interna/ PIB

19,09%

18,60%

19,86%

20,09%

21,23%

19,47%

17,30%

17,10

Fonte: IBGE.

Estes nmeros refletem basicamente dois fatos. Do lado privado, a elevao do consumo
privado que costuma caracterizar os Plano de estabilizao, principalmente aqueles que se
baseiam em uma ncora cambial. Os motivos so bem conhecidos: elevao da renda lquida do
setor privado, pela reduo do imposto inflacionrio e tambm devido valorizao cambial,
bem como aumento da facilidade de compras crdito com a estabilizao de preos. Problemas
semelhantes ocorreram no Mxico, na Argentina e na Colmbia nos anos 80/90.

44
Do lado pblico, a estabilizao conjugada a elevaes nominais de rendimentos, como
exemplo a evoluo do salrio mnimo, implica em uma elevao do poder aquisitivo das
remuneraes do funcionalismo, bem como das transferncias a ttulo de penses e
aposentadorias.
evidente que este fato preocupa, pois pode no permitir elevaes da capacidade
produtiva suficientes para fazer frente ao principal e ao juro associados elevao do passivo
externo lquido do pas (dvida lquida mais capital de risco lquido).
8. Da Substituio de Imposto Inflacionrio por Poupana Externa
Cabe avaliar os nmeros que traduzem a troca de imposto inflacionrio por poupana externa no
financiamento do dficit operacional do setor pblico a partir de junho de 1994. A tabela 19
abaixo ilustrativa neste sentido.
Tabela 19
IMPOSTO INFLACIONRIO (IT*) E POUPANA EXTERNA
(US$ bilhes)
Perodo
Julho93/jun94
Julho94/jun97 (Mdia)

Inflao (%)

II*

5153,3
22,1

16,5
2,4

Dficit cm Conta
Corrente do B.P.
-0,8
20,3

*O imposto inflacionrio II* calculado aqui consolidando-se o Banco Central aos bancos comerciais estaduais e federais.

Na tabela 19, definimos acima como imposto inflacionrio (II*) no apenas os ganhos do
Banco Central com a inflao, mas tambm as transferncias inflacionrias para os bancos
pblicos. Neste caso, o ganho para o governo (apenas com os juros reais negativos pagos pela
base monetria e pelo excesso dos depsitos vista sobre as reservas fracionrias dos bancos
pblicos), girava em torno de US$ 16,5 bilhes ao ano, nos 12 meses antes do Real. Nos 36
meses aps o Real, esta estatstica situou-se em torno de US$ 2,4 bilhes ao ano.
Suponhamos que o dficit pblico operacional tivesse se mantido constante aps o Real.
Neste caso, uma queda do imposto inflacionrio de US$ 14,1 bilhes ao ano deveria implicar um
aumento adicional do passivo lquido do setor pblico, em relao situao pr-Real, tambm
da ordem de US$ 14,1 bilhes. Ou seja, se antes o passivo lquido do setor pblico crescia um
certo montante de reais ao ano, agora passaria a crescer este mesmo montante acrescido de US$
14,1 bilhes. Este fato se depreende diretamente da tautologia que iguala o dficit real (calculado
com juros reais) ao aumento do valor real do passivo pblico, e da definio de dficit
operacional como dficit real mais imposto inflacionrio arrecadado pelo Banco Central e pelos
bancos oficiais (estas e outras tautologias aqui utilizadas so definidas e deduzidas em Simonsen
e Cysne (1992 e 1995)):
Dgo = + II*,
onde Dgo denota o dficit pblico operacional, a variao do valor real do passivo lquido
do setor pblico e II* o imposto inflacionrio.

45
Na verdade, entretanto, sabemos que o dficit operacional se elevou aps o Real, o que
significa que a variao do passivo do governo, em relao situao pr-Real, deve superar a
queda do imposto inflacionrio, fato corroborado pelos dados. Uma pergunta interessante a ser
efetuada, entretanto, a seguinte: quanto do aumento da dvida lquida do setor pblico aps o
Real se deve queda do imposto inflacionrio?
A estatstica fiscal que mais se aproxima da varivel Z acima dada pela dvida fiscal
lquida do setor pblico, publicada pelo Banco Central. Esta varivel construda de forma que
sua variao reflita as necessidades de financiamento do setor pblico, diferindo da dvida
lquida do setor pblico por no incluir ajustes patrimoniais e, em particular, os resultados das
privatizaes. Observe-se ainda que a sua utilizao nos obriga a adotar como definio de
governo, na anlise aqui efetuada ao longo de toda esta seo, aquela utilizada pelo FMI e pelo
Banco Central, incluindo no apenas as esferas da administrao direta federal, estadual e
municipal, como no conceito das Contas Nacionais, mas tambm as empresas estatais.
Esta dvida fiscal lquida do setor pblico passou de R$ 145,7 bilhes em junho de 1994
para R$ 271,0 bilhes em junho de 1997, apresentando pois uma variao de R$ 125,3 bilhes
no perodo de 36 meses aps o Real.
Comparando-se os nmeros da dvida fiscal lquida com os nmeros do imposto
inflacionrio antes e nos 36 meses aps o Real, supondo-se uma taxa mdia cambial real/dlar
prxima unidade, pode-se dizer que aproximadamente um tero (423/1253) do aumento da
dvida lquida fiscal do setor pblico ocorrida aps o Real pode ser explicada pela reduo do
imposto inflacionrio. Esta parte do endividamento pblico representa a satisfao, atendida pelo
governo, de um desejo que a sociedade queria ver atendido. claro que o ideal teria sido trocar o
imposto inflacionrio por reduo de despesas, e no por dvidas a serem pagas no futuro. Mas
este primeiro melhor ainda no foi alcanado.
No arrazoado acima, comparamos a variao de um passivo lquido com um fluxo
acumulado, ambos durante um prazo de 36 meses, efetuando as extrapolaes necessrias. Uma
outra possvel comparao, esta entre fluxos, baseada no prazo de 36 meses aps e doze meses
antes do Real, pode ser efetuada, tambm com base em extrapolaes, dividindo-se a economia
nos setores governamental, privado e externo.
Sob esta tica, o dficit operacional se financia, como se sabe, pelo excesso da poupana
privada operacional sobre o investimento privado, pela poupana externa operacional e pelo
imposto inflacionrio, de acordo com a equao
Dgo = Spr - Ip + Ser + II*,
onde Spr e Ip, denotam, respectivamente a poupana privada real (calculada com juros reais) e o
investimento privado, e Ser a poupana externa real (aqui suposta igual poupana externa
nominal, tendo em vista a baixa inflao em dlar).
Da mesma forma que no exerccio anterior, pode-se dizer que, se mantido constante aps
o Real o total dado pelo dficit pblico operacional mais o investimento privado menos a
poupana bruta (real) do setor privado, (Dgo + Ip - Spr = II* + Se), o dficit em conta corrente do

46
balano de pagamentos (poupana externa) deveria aumentar anualmente, relativamente
situao anterior, em algo da ordem de US$ 14,1 bilhes.
Os dados disponveis mostram que a poupana externa aumentou, em termos
anualizados, e extrapolando-se os valores ocorridos nos 12 meses anteriores ao Real para os 36
meses posteriores ao Real, algo em torno de US$ 21,2 bilhes. A dissenso se d devido ao
aumento, no perodo, do total dado pelo dficit operacional mais a soma do excesso do
investimento privado sobre a poupana privada. Se se desconsidera a desigualdade entre a
poupana privada real e o investimento privado ao longo de todo este perodo de 48 meses, podese ir alm, dizendo-se que aps o Real, a parcela do dficit pblico operacional, antes financiada
por imposto inflacionrio passou a se financiar por poupana externa, ou equivalentemente, por
endividamento externo. A elevao da poupana externa mais do que compensou a queda do
imposto inflacionrio, em parte devido elevao do dficit pblico.
A grosso modo, pode-se dizer que o Plano Real levou a economia brasileira a um outro
equilbrio, onde um imposto no aprovado pelo Congresso se soma a novas despesas no
cobertas pelo oramento, para ser trocado por taxao futura (a alternativas de reduo de gastos
remota), sendo tal troca financiada por no residentes.
Uma outra forma de visualizar esta questo, passando-se do prisma macroeconmico de
curto prazo para o prisma de longo prazo, pode ser efetuada utilizando-se o arcabouo dos
modelos de crescimento que endogeneizam a taxa de poupana, tais como Ramsey (1928), Cass
(1965) e Kopmans (1965). Embora tais modelos (para uma exposio sucinta veja por exemplo
Romer (1996) ou Simonsen e Cysne (1995, seo 9.10) se prestem mais anlise de longo prazo,
uma perspectiva interessante da evoluo macroeconmica brasileira a partir de 1994 pode ser
obtida a partir das concluses desta classe de modelos, quando o governo eleva temporariamente
seus gastos, de forma no antecipada. Nestes casos, o consumo privado cai, inicialmente, e volta
ao patamar original uma vez que a elevao do gasto do governo tenha sido revertida.
Temporariamente, ao contrrio do caso em que a elevao do gasto pblico permanente (e
tambm a queda do consumo privado), a taxa de juros se eleva de forma a corroborar uma
estrutura crescente do consumo privado.
Este, entretanto, o resultado de um modelo de economia fechada. Quando a economia
aberta ao exterior no se estabelece esta simetria entre a elevao do consumo pblico e a queda
do consumo privado, tendo em vista que os no residentes podem vir a financiar tal excesso de
absoro sobre o produto nacional bruto.
Esta foi a vlvula utilizada no Plano Real. Se o objetivo fosse estabilizar a inflao sem
apelo poupana externa, como se fez no Brasil entre 1964 e 1966, com o PAEG, os gastos
pblicos deveriam cair aps o final de junho de 1994. Esta queda deveria ser suficiente para
fazer frente queda do imposto inflacionrio (que fomenta o consumo privado atravs da
elevao da renda disponvel do setor privado), bem como posterior elevao do consumo
privado decorrente da valorizao cambial e do maior acesso ao crdito. O que se viu, entretanto,
foi uma elevao adicional do gasto pblico, com um dficit que se elevou, a despeito do
aumento da taxao sobre o setor privado. O resultado passou a ser uma necessidade anual de

47
captao de poupana externa perigosamente elevada, tornando a economia brasileira
demasiadamente vulnervel s oscilaes dos fluxos de financiamento externo.
Voltando especificamente troca de imposto inflacionrio por poupana externa, pode-se
dizer que a operao apresenta vantagens e desvantagens, sendo seu saldo final funo do que se
conseguir fazer neste perodo ps-Real.
A primeira vantagem, como j salientamos, que a troca de imposto inflacionrio por
taxao futura traduz um certo respeito cidadania, pelo fato de que impostos, ao contrrio de
confiscos, so ao menos votados no Congresso Nacional.
Outra vantagem que impostos futuros podero melhor identificar quem paga, abrindose, desta forma, uma reduo dos mecanismos de concentrao de renda na economia brasileira.
Uma terceira vantagem, talvez a mais importante delas, o aumento de eficincia e
produtividade produzida pela estabilidade de preos. A arrecadao de imposto inflacionrio
gerava, historicamente, custos de bem estar da inflao da ordem de 3,1 % do PIB, para
arrecadar algo em torno de 2,2 % do PIB (Simonsen, M.H. e Cysne, R.P., 1994 e 1995). O
primeiro nmero, 3,1% do PIB, representa a m alocao de recursos de uma sociedade que
destinava mais de 12 por cento de seu PIB ao sistema financeiro, fundamentalmente para
apressar as liquidaes monetrias. O segundo nmero, de 2,2% do PIB, eqivale ao valor mdio
histrico das perdas do setor no bancrio da economia, diretamente decorrentes da inflao,
com o qual o Banco Central fechava as contas pblicas.
Uma quarta vantagem reside no fato de este novo equilbrio acarretar, pelo menos durante
um certo tempo, uma clareza maior do investidor externo, permitindo financiar parte relevante
do dficit em conta corrente com investimentos diretos. Particularmente para o governo, isto abre
maiores possibilidades, embora mantendo constante seu passivo lquido, de reduzir sua dvida
lquida, atravs de privatizaes.
Passemos agora s desvantagens. A primeira no representa exatamente uma
desvantagem, mas sim um sinal de alerta. Trata-se da possibilidade de que da troca de imposto
presente por taxao futura decorra, devido ao fato de esta taxao futura no ser plenamente
percebida hoje, leve a uma queda na base poltica para a reduo de despesas pblicas.
Representa este um conhecido problema, j ocorrido vrias vezes no Brasil, desde 1986, do
doente febril que aproveita o efeito do analgsico para ir praia. Sendo que agora, alm dos
investimentos diretos estrangeiros e das baixas taxas de juros internacionais, h ainda os
analgsicos, de oferta limitada, das receitas decorrentes das privatizao e das concesses (sobre
este ponto voltaremos a falar na prxima seo).
A segunda desvantagem, esta do ponto de vista fiscal, que endividamento, ao contrrio
de confisco, tem que ser pago no futuro. H que se pagar o principal, a desconfiana do credor
(que no pequena no caso do governo brasileiro) e o seu custo do tempo (os juros).

49

IV. INTER-RELAES ENTRE AS REFORMAS E PONTOS ESPECFICOS

1. Inter-relaes entre as Reformas e a Conjuntura Macroeconmica
Tanto a abertura econmica, seja comercial ou do fluxo de capitais externos, quanto a
privatizao, beneficiaram bastante a estabilizao de preos trazida pelo Real. A abertura
comercial, por propiciar maiores facilidades s importaes necessrias cobertura de excessos
de demanda em vrios mercados, reduzindo as presses altistas sobre os preos. A abertura
financeira, por propiciar os influxos de capitais necessrios cobertura dos dficits em conta
corrente que passaram a existir na economia brasileira desde o incio da estabilizao. E a
privatizao, pelas receita transitrias geradas, que tm permitido o financiamento de parte do
dficit pblico. O processo de privatizao soma-se abertura financeira por propiciar tambm
capitais externos e financiamento dos dficits em conta corrente.
O estmulo acelerao de privatizaes e de leiles de concesses ocorrido desde 1997,
com usual nfase na gerao de receitas, bem como na obteno de investimentos diretos em
moeda estrangeira, pode ser identificado como uma vlvula de escape do governo para o atraso
na correo dos desequilbrios fiscais do setor pblico. As privatizaes permitem um
financiamento alternativo do dficit pblico, sem incrementos de sua dvida lquida. Como o
governo, para cada real, costuma pagar muito mais de juros quando devedor do que receber de
dividendos quando acionista, espera-se tambm uma reduo do dficit quando a utilizao de
receitas de privatizao substitui o endividamento. Esta reduo do dficit dever tambm ser
corroborada pela maior arrecadao de impostos das empresas privatizadas.
A nica exceo a estas externalidades positivas da privatizao sobre a estabilizao se
d quando as folgas de caixa decorrentes da venda de ativos pblicos acabam por dar origem a
novas despesas, majorando o dficit fiscal.
claro que a estabilizao no apenas se beneficiou, mas tambm beneficiou tanto a
abertura quanto a privatizao, na medida em que reduziu tanto a volatilidade quanto a incerteza
na conduo das transaes econmicas. Mas se a conjugao de efeitos possui uma resultante
positiva, isto no significa que no tenha havido efeitos tambm malficos da estabilizao sobre
as reformas. Na verdade, a reduo de alguns benefcios da abertura e da privatizao, em termos
de eficincia na alocao de recursos, no deriva exatamente da estabilizao de preos, mas da
forma como ela foi conduzida.
A lgica do Real, dada a persistncia do desequilbrio fiscal, baseou-se e tem-se baseado
na troca de imposto inflacionrio por endividamento lquido externo. Isto tem exigido ao mesmo

50
tempo um cmbio sobrevalorizado e desestmulo s sadas de capitais. O cmbio sobrevalorizado
impede que o processo de abertura comercial traga consigo todos os seus benefcios alocativos.
Como os salrios nominais no so flexveis, as exportaes tornam-se artificialmente
dificultadas, reduzindo o emprego e o crescimento.
De forma semelhante, em alguns episdios de privatizao, a preocupao com a
estabilizao e, consequentemente, com a consecuo de mecanismos no inflacionrios de
financiamento do dficit pblico, tem implicado em um excesso de concentrao sobre as
receitas de venda, em detrimento da defesa da concorrncia e da regulao. Este fato perverso
acaba por minorar sensivelmente os benefcios da privatizao para o consumidor, na medida em
que um monoplio estatal trocado por outro privado, e em geral incipientemente regulado.
Por sua vez, a abertura tem facilitado a privatizao, na medida em que boa parte dos
processo de vendas de estatais ou de concesses tm tido como contrapartida capitais externos,
ainda que em alguns casos constitudos sob a forma de fundos de investimento nacionais.
Simetricamente, a privatizao, alm de estimular a abertura, potencializa seus efeitos benficos
sobre a economia brasileira.
H tambm uma clara interdependncia entre as reformas financeiras e a estabilizao da
inflao em 1994. A queda da inflao reduziu os ganhos lquidos de floating dos bancos de
varejo, particularmente dos bancos oficiais, obrigando o Banco Central a desenvolver toda uma
regulao, no apenas reativa ao processo j em curso, mas tambm prudencial. Esta nova
regulao, que descrevemos em outra seo deste trabalho, permitiu a reduo do custo fiscal do
ajustamento do sistema financeiro nova conjuntura, ainda que este custo no tenha sido
desprezvel. Particularmente aps a crise de outubro de 1997, as instituies financeiras
passaram a operar com menores graus de alavancagem, o que foi importante para que a nova
elevao dos juros em setembro de 1998 no viesse a provocar prejuzos to significativos,
pondo em risco a austeridade monetria e a estratgia do governo de no desvalorizar a moeda.
Tendo a estabilizao da inflao em 1994 se processado em um ambiente de crescente
desequilbrio fiscal, no resta dvida que a consecuo das reformas previdenciria, tributria e
administrativa em muito beneficiariam o combate inflao. No apenas devido aos possveis ganhos
imediatos na reduo de despesas, mas tambm, para aquelas reformas cujos resultados de caixa
demorassem a se fazer presentes, pela modificao favorvel de expectativas e reduo de incertezas.
Tambm de reflexos positivos sobre a estabilizao seria a consecuo de reformas na
rea trabalhista. verdade que algum ajuste est sendo conseguido atravs do mercado informal,
bem como da reduo das presses sindicais. Contudo, a possibilidade de aumentar a
flexibilidade nas negociaes salariais fundamental em um contexto em que h necessidade de
se desvalorizar o cmbio real por meios outros que no desvalorizaes nominais.
No caso brasileiro, o cmbio nominal tem servido de ncora para a formao de
expectativas quanto ao Plano de estabilizao. Isto posto, uma maxidesvalorizao cambial poderia
implicar em instabilidade das expectativas cambiais, com reflexos negativos sobre a estabilizao.

51
A manuteno deste impasse, fundamentalmente provocado pela falta de correo do
problema fiscal, provoca desemprego, dentre outros motivos, pela queda de competitividade nas
exportaes. Segue da a necessidade de se proverem todos os meio de conferir flexibilidade aos
salrios (e aumentos de produtividade), para recuperar a competitividade e reduzir o desemprego.
Infelizmente, entretanto, at o momento no se logrou conseguir reformas nesta rea, embora tal
objetivo permanea na ordem do dia do Ministrio do Trabalho.
2. Reformas e Volatilidade Macroeconmica
Como se sabe, a volatilidade de parmetros macroeconmicos pode implicar em reduo dos
investimentos, seja em capital fsico e capital humano e, consequentemente, em reduo do
crescimento. Em adio, maior volatilidade pode trazer mais prejuzos aos menos aquinhoados,
majorando as iniqidades na distribuio de renda.
Trata-se de item controverso na literatura sobre o assunto (ver, por exemplo, BID, 1997)
o efeito de reformas liberalizantes sobre a volatilidade econmica. Para uma anlise emprica do
caso brasileiro, apresentamos abaixo algumas estatsticas a respeito.
No caso da inflao (periodicidade mensal), da moeda (periodicidade mensal, mdia
mensal dos saldos dirios) e do PIB (periodicidade trimestral), calculamos a mdia (no espao de
tempo analisado) dos mdulos das diferenas entre as taxas de crescimento, sempre em relao
ao perodo imediatamente anterior. Calculamos tambm o Desvio-Padro das taxas de
crescimento de cada varivel, com a periodicidade acima explicitada. No caso da estatstica
fiscal, trabalhamos com as necessidades de financiamento operacional anuais, tomadas em
relao ao PIB, para calcular a mdia do mdulo das diferenas (em relao ao valor no ano
anterior) em cada espao de tempo analisado.
Com exceo das estatsticas fiscais, quatro perodos so utilizados: o perodo
1990/1994-I (primeiro semestre de 1994) contrapondo-se ao perodo 1994-II 1997, para efeitos
de anlise do Plano Real. E o perodo 1980-1989, contrapondo-se ao perodo 1990-1997, para
uma primeira aproximao do efeito de anlise das reformas conduzidas na dcada de 90. Esta
aproximao naturalmente tnue, tendo em vista que as reformas no se concentraram
pontualmente no ano de 1990, mas foram se desenvolvendo paulatinamente, inclusive com
retrocessos eventuais. Em adio, a modificao do padro de poltica econmica em 1994, com
o Plano Real, certamente impactou a volatilidade de todas as variveis em anlise.
As estatsticas so apresentadas nas tabelas 20 abaixo.
Tabela 20 a
PRODUTO INTERNO BRUTO TRIMESTRAL
Taxas de Variao
Perodos
1980/89
1990/94-I 1994-II/97
Mdia dos Mdulos das Diferenas %
6,97
7,49
4,40
Desvio Padro
5,84
6,50
3,52

1990/97
6,14
5,33

52
Tabela 20 b
MEIOS DE PAGAMENTOS (M1)
Taxas de Variao
Perodos
1980/89
1990/94-I
Mdia dos Mdulos das Diferenas %
8,13
18,47
Desvio-Padro
12,87
23,92
Tabela 20 c
NDICE DE PREOS (IGP-DI)
Taxas de Variao
Perodos
1980/89
1990/94-I
Mdia dos Mdulos das Diferenas %
2,67
4,31
Desvio-Padro
9,62
15,74

1994-II/97
9,78
17,34

1994-II/97
1,78
3,77

1990/97
14,66
23,51

1990/97
3,20
17,48

Tabela 20 d
NECESSIDADE DE FINANCIAMENTO DO SETOR PBLICO (OPERACIONAL) (%PIB)
Mdias dos Mdulos das Diferenas
Perodos
1989/94
1994/97
Total
3,34
2,14
Governo Federal
Estados e Municpios
Empresas Estatais

2,07
1,02
1,10

1,27
0,86
0,52

De uma forma geral, observa-se um perfil de elevao da volatilidade nos primeiros anos
da dcada de 90 em relao dcada de 80, e uma sbita reduo de volatilidade aps o Real.
Com exceo da anlise derivada do desvio padro da taxa de inflao, a volatilidade do perodo
1990-97 como um todo se situa abaixo da volatilidade no perodo 1990-1994-I.
No que diz respeito s duas variveis utilizadas como proxy para volatilidade, a
informao qualitativa perodo a perodo, em ordem cronolgica, sempre equivalente. Quando
o desvio padro se eleva (cai), o mesmo ocorre com a mdia dos mdulos das diferenas. A
nica exceo se d no caso das taxas de inflao, quando se compara diretamente o perodo
1990-1994-I com o perodo 1990-1997. Neste caso, o desvio padro sinaliza uma elevao de
volatilidade, enquanto a mdia dos mdulos das diferenas aponta em sentido contrrio. Em
ambos os casos, entretanto, as diferenas so pouco significativas.
Analisando-se inicialmente os perodos Pr e Ps-Real observa-se, em todos os casos,
uma queda de volatilidade. A queda mais expressiva de volatilidade se d, como seria de se
esperar, com as taxas de crescimento dos preos. Mas tambm se reduzem as volatilidades do
crescimento do PIB, da expanso monetria, e das necessidades de financiamento do setor
pblico.
J na comparao entre 1980-89 e 1990-97, que a princpio caracterizaria os perodos pr
e ps-reformas, observa-se uma elevao da volatilidade dos preos e da moeda. Este fato,
entretanto, no pode ser atribudo abertura e privatizao, mas sim ao desequilbrio na

53
conduo da poltica econmica ocorrido noa primeiros anos da dcada de 90, em particular nos
planos Collor I e II.
interessante observar, entretanto, que, a despeito destes Planos, a volatilidade do PIB
reduziu-se no perodo ps-reformas, seja pelo critrio do desvio padro ou da mdia dos mdulos
das diferenas das taxas de crescimento.
Duas importantes observaes devem margear esta anlise, no que diz respeito ao
perodo Ps-Real. Primeiro, como a estabilizao ainda no se completou, tendo em vista o
atraso das demais reformas, a atual reduo de volatilidade poder reverter-se parcialmente no
futuro, tendo em vista que o pas ainda se encontra em situao de vulnerabilidade externa
acentuada.
Segundo, cabe observar-se que a volatilidade do perodo ps-Real provavelmente teria
sido ainda menor, tivesse a questo fiscal sido devidamente encaminhada.
3. Privatizao, Restrio ao Crdito e Poltica Fiscal
Conforme salientamos anteriormente, as privatizaes claramente ajudam o progresso de
estabilizao de preos, por representar uma forma adicional de financiar o dficit pblico. Em
adio, as privatizaes em geral afetam a poltica econmica de mdio e longo prazos atravs de
seus efeitos benficos sobre a alocao de recursos, sobre a reduo (em adio ao efeito de
curto prazo, de financiamento) do dficit pblico (tendo em vista que os dividendos decorrentes
da propriedade de participaes acionrias da parte do governo costumam se situar bem abaixo
dos pagamentos de juros sobre a dvida pblica), bem como sobre a arrecadao de impostos.
No curto prazo, entretanto, importante observar a possibilidade, ocorrida efetivamente
no Brasil, de que a privatizao d origem a uma elevao do dficit pblico. O problema
especfico de entidades econmicas, como no caso dos estados brasileiros, cuja despesa se regula
pelas restries de crdito. Tais restries podem se dar por motivos de reputao (mercado) ou
por motivos institucionais (controles de crdito da parte do governo federal). Para tais agentes
sujeitos a restries de crdito, a obteno de receitas de privatizao costuma dar origem ao
aumento de despesas, seja de novos investimentos ou custeio, elevando o dficit pblico.
Os recursos utilizados pelo BNDES como adiantamento pelas privatizaes estaduais
poderiam ter sido utilizados no fomento aos projetos de infra-estrutura capitaneados pelo setor
privado. Isto poderia ter se dado atravs da utilizao ativa, da parte dos estados, dos
mecanismos de concesso existentes. Este procedimento teria permitido o emprstimo
privilegiado para infra-estrutura, que gera externalidades positivas, sem implicar em
deslocamento do setor privado (crowding-out) ou em desincentivo correo dos dficits
pblicos estaduais. Teria havido tambm a vantagem de premiar os estados mais agressivos nas
polticas de concesses.

54
4. Privatizao e Defesa da Concorrncia
Da Dificuldade de Impor Normas Concorrenciais ao Setor Estatal
H pelo menos duas formas pelas quais as firmas com poder de mercado podem penalizar os
consumidores: pela elevao dos preos ou pela m qualidade dos bens vendidos e/ou servios
prestados. Nos monoplios pblicos, a perda para o consumidor se d geralmente atravs da
baixa qualidade.
A relao de restries entrada ou de reservas de mercado criadas artificialmente no
Brasil, no setor estatal, muito extensa para ser aqui enumerada. O mais curioso exemplo se
inicia pela prpria Constituio de 1988, que em seu artigo 177 define Monoplios da Unio.
O problema no seria to relevante se tal monoplio da Unio fosse exercido atravs do seu
repasse a inmeras empresas concessionrias. Mas isto no ocorre. Na prtica, o monoplio da
Unio usualmente se traduz como monoplio de alguma estatal.
Da mesma forma, o artigo 164 da Constituio destina exclusivamente ao Banco Central
os depsitos da Unio, e a instituies financeiras oficiais as disponibilidades de caixa dos
Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e dos rgos do poder pblico e das empresas por
ele controladas. Em outros pases tais tarefas costumam ser divididas com os bancos privados.
A despeito destes fatos, a ao do rgo de defesa da concorrncia brasileiro tem se
concentrado majoritariamente no setor privado. Este fato no tem como explicao falhas
legislativas, sejam estas constitucionais, ou decorrentes da legislao complementar ou ordinria.
Curiosamente, a mesma Constituio que cria reservas de mercado no sistema financeiro
e define monoplios da Unio, em seu artigo 170 coloca como um dos princpios da ordem
econmica a livre concorrncia. Em adio, no seu artigo 173, pargrafo 4, deixa claro que "A
Lei reprimir o abuso de poder econmico que vise eliminao da concorrncia e do aumento
abusivo de lucros" e, em seu pargrafo 1, determina que "a empresa pblica, a sociedade de
economia mista e outras entidades que explorem atividade econmica sujeitam-se ao regime
jurdico prprio das empresas privadas".
O problema tambm no reside na Lei 8884/94, que regula a defesa da concorrncia. De
fato, seu artigo 15 a torna aplicvel "a pessoas fsicas ou jurdicas de direito pblico ou privado.
Em adio, seu artigo 7 menciona que cabe ao plenrio do Cade, rgo responsvel pela defesa
da concorrncia no Brasil, requisitar aos rgos do Poder Executivo Federal e solicitar das
autoridades dos Estados, Municpios, Distrito Federal as medidas necessrias ao cumprimento
desta Lei.
Seria ento esta concentrao de aes no setor privado falta de percepo do Cade?
Documentos internos de autoria dos prprios funcionrios do Cade deixam claro que no. O
problema, evidentemente, reside em fatores polticos. Falta poder suficiente para esta autarquia
questionar prticas sedimentadas pelo tempo no seio do prprio setor pblico.

55
Embora particularmente nocivo no caso brasileiro, devido s diversas reservas de
mercado criadas pelo setor estatal, este problema no exclusivo do Brasil. Uma declarao
neste sentido de Russel Pittman, do Departamento de Justia Americano, transcrita de Cesar
Mattos (1996) bastante elucidativa: "embora muitas leis de defesa da concorrncia em vrios
pases concedam ao respectivo rgo regulador competncia para questionar as aes do governo
que causam danos competio, costuma haver uma cautela muito grande na ao deste poder,
pelos possveis embaraos que seriam causados, no seio do prprio governo, incluindo-se at
mesmo a possibilidade de a agncia de defesa da concorrncia ser completamente ignorada".
O Cade no questiona ainda os monoplios estatais provavelmente pelo mesmo motivo
que o Banco Central no conseguiu fazer com o Banespa o que tem desejado desde 1996,
privatiz-lo ou liquid-lo. Ou pelo mesmo fato pelo qual a Secretaria da Previdncia
Complementar no consegue enquadrar as Entidades Fechadas de Previdncia Privada estatais.
Ou pelas mesmas razes que a CVM (Comisso de Valores Mobilirios) muitas vezes dita
normas que no consegue fazer cumprir.
Apenas a sociedade, conscientizando-se da necessidade e utilidade destas instituies,
pode conferir-lhes autonomia de fato. A autonomia que j existe na Lei, como vemos, no
suficiente.
Nestes termos, os processo de privatizao podem ser utilizados para fomentar-se a
competio, tendo em vista que a experincia mostra ser isto mais factvel no seio do setor
privado. Infelizmente, entretanto, esta prerrogativa tem sido sub-utilizada. A necessidade
premente de receita no tem permitido uma maior concentrao na questo concorrencial. A subseo abaixo se ocupa deste ponto.
Da Possibilidade de que os Processos de Privatizao em Curso Restrinjam o Grau de
Concorrncia no Futuro
O governo federal tem pago juro real de at 40% ao ano em sua dvida. Esta inusitada
demanda por tempo se deve continuada falta de soluo do problema fiscal.
Um dos reflexos de se postergarem indefinidamente as mazelas fiscais se d no
endividamento pblico interno e no endividamento externo. Outro, de conexo pouco comentada
com o problema fiscal, tem se dado na percepo negativa que pode se associar ao processo de
privatizao.
A premente necessidade de consecuo de receitas de privatizao, e de se repassarem ao
setor privado investimentos que no podem ser feitos pelo governo, por falta de caixa, tem
gerado dois tipos de problemas. Primeiro, uma relativa perda de competitividade do produtor e
exportador nacional e de satisfao para os consumidores finais. Estes poderiam contar com um
melhor binmio preo/qualidade se algumas privatizaes e concesses tivessem se baseado
mais nos preos mnimos e na qualidade dos bens e servios a serem oferecidos. E menos nas
receitas a serem geradas para o Tesouro.

56
Segundo, ao antecipar a privatizao ao efetivo desenvolvimento das agncias
regulatrias (veja por exemplo o caso da Light, privatizada um ano antes da instalao da
ANEEL, quando o ideal teria sido a criao da agncia regulatria com razovel antecedncia),
bem como a um compromisso prvio efetivo com o sistema brasileiro de defesa da concorrncia
(SDE/SEAE/Cade), tudo se passa como se o governo tivesse, em alguns casos especficos,
inflado suas receitas de privatizao concedendo um certo poder de monoplio no regulado ao
setor privado, o adquirente dos ativos vendidos. Como se estivesse exercendo uma nova forma
de taxao indireta incidente sobre os bens e servios providos pelos setores privatizados.
Com isso, perdem os consumidores, os produtores e, em particular, os exportadores (a
relao de preos entre no transacionveis e transacionveis se eleva quando os preos de
telefonia local ou eletricidade so relativamente mais elevados; isto eqivale a uma valorizao
do cmbio real). claro que isto pode tambm implicar em reduo de salrios em alguns
setores prejudicados.
Tomemos por exemplo o caso da Light e da Cerj no Rio de Janeiro. A diferena entre o
preo pago por um servio eficiente e o preo do servio efetivamente recebido pelos
consumidores pode ser visualizado como um imposto para o cidado. Para o governo, o
recebimento deste imposto pode ser visualizado como a diferena entre o montante recebido pelo
leilo de privatizao e aquele que teria sido recebido tivesse este sido efetuado com as devidas
amarras geradas pela regulao de defesa da concorrncia e da agncia responsvel pela
regulao do novo monoplio privado.
Para a Light e a Cerj o efeito lquido pode ser positivo. Em parte, pode-se visualizar tais
empresas agindo como transferindo recursos do setor privado para o governo: o que pagaram a
mais nos leiles, relativamente a uma privatizao pr-regulada, os adquirentes dos ativos
pblicos subtraem temporariamente, dos cidados, atravs de deteriorao na qualidade dos
servios ou elevaes de preos.
Neste contexto, a ANEEL, rgo regulador da rea de energia eltrica, pode ser
visualizada como o lava-mos oficial: o problema agora no do Ministrio das Minas e
Energia, mas sim da ANEEL, reportava o porta-voz presidencial em O Globo (3/2/98),
referindo-se aos problemas causados pela Light e pela Cerj. A declarao eqivale a nomear o
beb recm-nascido como responsvel pela maternidade.
Boa parte da regulao do setor de telecomunicaes, para citar um segundo exemplo,
onde h um extraordinrio dinamismo tecnolgico, pode interessar muito mais aos provedores de
tais servios do que aos consumidores. Aqueles que hoje participam dos leiles de concesso e
repassam seus bilhes de dlares ao governo podero, amanh, ser exatamente os que se oporo
introduo de progressos tcnicos que reduzam suas margens de lucro. Para isto, podero
lanar mo de seu maior poder de coalizo, relativamente aos consumidores, que so mais
dispersos, para se fazer representar mais eficientemente junto agncia regulatria. Em adio,
podero fazer valer clusulas dos contratos atualmente assinados que podero se mostrar
restritivas no futuro, em funo de inovaes tecnolgicas.

57
A contrapartida dos bices contratuais competio futura poder implicar em reduo
de nossa competitividade externa, bem como do valor real dos salrios (pela queda de
produtividade) e do bem estar dos consumidores.
A idia de se obter receitas de concesses no reprovvel. Contanto que isto no
comprometa novas entradas, particularmente nos mercados onde os progressos tcnicos se do
de forma relativamente clere. Tecnologicamente, no h hoje em dia, por exemplo, porque
haver apenas dois provedores de telefonia celular, A e B, em cada regio geogrfica. Entretanto,
a telefonia brasileira estar sujeita a esta estrutura durante um bom tempo.
Diga-se de passagem, o problema de contratos de concesso que podero minar a
concorrncia e as inovaes tecnolgicas no futuro de forma alguma restrito apenas questo
das telecomunicaes ou s privatizaes federais. H um elevado nmero de concesses que
beneficiam apenas alguns poucos grupos econmicos, mas que poderiam ser estendidas a outros,
com elevados ganhos de produtividade e bem estar.
A pressa na privatizao tambm no reprovvel. Afinal, endividar-se com o juro real
atual, enquanto se mantm ativos que quase nada rendem, certamente uma estratgia inferior
obteno de receitas atravs da venda de tais ativos. Mas h de se avaliarem precisamente os
problemas que podem ser gerados no futuro.
5. Recomendaes de Poltica Aspectos Polticos e Oramentrios do Problema Fiscal
No decorrer de todo o texto, apresentamos vrias recomendaes de poltica, no sendo profcua
sua repetio neste espao.
Concentrar-nos-emos aqui apenas na abordagem da mais importante delas, que diz
respeito correo do desequilbrio fiscal. Isto nos remete s questes da reforma poltica e da
reviso do processo oramentrio.
No que diz respeito reforma poltica, ainda que este ponto no se constitua em consenso
entre cientistas polticos, h um vasto elenco de trabalhos empricos, como por exemplo Roubini
and Sachs (1989) e Alesina e Perroti (1995), alm de exposies como BID (1997),
corroborando o fato de que fidelidade partidria e reduo da fragmentao partidria podem
facilitar ajustes fiscais duradouros. Neste sentido, a reforma poltica prevista pelo governo,
instituindo a compulsoriedade da fidelidade partidria e a chamada clusula de barreira, pela
qual apenas os partidos com uma votao mnima em todo o territrio nacional poderiam ser
representados no Congresso, aponta na direo correta. Uma outra possibilidade de se reduzir a
fragmentao partidria poderia se dar atravs da redefinio dos distritos eleitorais, reduzindose o nmero de representantes por distrito.
Paralelamente, estudos recentes para a Amrica Latina (BID, 1997 apresenta uma
exposio neste sentido) mostram que os procedimentos que cercam a elaborao, aprovao e
monitoramento do oramento pblico tm grande impacto sobre os resultados fiscais. Tais

58
impactos inclusive preponderam sobre aqueles associados aos diferentes sistemas de
representao poltica. Ou seja, embora se observe que em geral ausncia de fidelidade partidria
e elevada fragmentao de partidos impliquem em maiores dificuldades na consecuo de metas
fiscais, observa-se tambm que os mecanismos oramentrios podem preponderar sobre estas
questes de natureza poltica.
Sob este prisma, caberia criarem-se meios institucionais pelos quais houvesse um
monitoramento domstico contnuo da elevao da dvida lquida do setor pblico, de forma a
evitar-se a necessidade, com ocorre neste ano de 1998, de auditorias externas e reverses sbitas
da trajetria fiscal.
A fixao em Lei de tetos para o dficit pblico pode ser salutar. Mas tais metas devem
ser passveis de reviso quando da ocorrncia de fatores conjunturais, de acordo com
metodologia previamente divulgada e de domnio pblico.
Por exemplo, na ocorrncia uma queda de investimentos privados que implicasse em
queda exgena da base tributria, os nmeros para o dficit mximo poderiam ser
temporariamente revistos. Isto implicaria em maior flexibilidade em relao ao prestabelecimento de metas rgidas, sem que tal flexibilidade implicasse reduo de credibilidade
(uma vez que centros de pesquisa independentes poderia reproduzir os ajustes nos dficits prfixados). Esta possibilidade de reviso evitaria que o governo se visse obrigado, vez ou outra, a
atuar de forma a ampliar os ciclos econmicos, elevando impostos ou reduzindo gastos
exatamente quando a economia se encontra com elevado desemprego.
Tomemos o caso brasileiro atual, onde se caminha para uma meta fiscal para 1999, a ser
acertada com o FMI. Esta meta est sendo acertada exatamente em um perodo em que h
elevado desemprego, obrigando o governo a ampliar a fase negativa do ciclo econmico. Este
fato particularmente nocivo no Brasil, pas que apresenta elevada volatilidade cclica da receita
tributria e dos gastos pblicos, uma alta parcela de suas receitas previamente vinculadas a
despesas especficas e redes de proteo social pouco desenvolvidas.
Ou seja, o Brasil poder em futuro prximo estar vivendo uma situao de desemprego
maior do que aquela que seria necessria em outra ambincia institucional, devido ao fato de o
governo precisar apresentar uma melhora abrupta das contas pblicas. Se este monitoramento j
estivesse sendo feito de forma contnua, atravs de uma auditoria e superviso interna, no
haveria necessidade de tamanha reverso nas contas fiscais. Com isto, no se elevaria
desnecessariamente a volatilidade da economia e do emprego.
Os mais cticos colocam a auditoria domstica continuada, seja esta efetuada pelo
Executivo, pelo Congresso ou por uma agncia autnoma (proposta Eichengreen, Hausmann e
von Hagen, de criao do Conselho Fiscal, 1996), como de reduzida factibilidade.
Realmente h dificuldades. No caso em que este monitoramento fosse diretamente
efetuado pelo Executivo ou pelo Legislativo, presses polticas poderiam impedir a necessria

59
concentrao em um horizonte temporal mais amplo. Alternativamente, a tentativa de se delegar
esta funo a uma agncia autnoma (o Conselho Fiscal de Eichengreen, Hausman e von Hagen)
esbarra em dificuldades de natureza poltico-institucionais.
Cabe, entretanto, observar-se que este no estas dificuldades no so intransponveis.
Principalmente, quando se conjuga, com agora, uma crise, com mandatos executivos e
legislativos recmconquistados (incluindo-se o mandato presidencial). Tome-se, a ttulo de
exemplo, a crise associada aos processos hiperinflacionrios vividos pela Argentina e pelo Peru,
e as reformas institucionais oramentrias implementadas por estes dois pases, com sucesso, ao
incio desta dcada, por ocasio do incio dos mandatos, respectivamente, de Menem e Fujimori.
H espao de manobra suficiente, no momento, para se tentarem solues mais ousadas,
que incluam importantes reformas dos procedimentos que determinam a trajetria fiscal das trs
esferas pblicas. Neste sentido, a Lei de Responsabilidade Fiscal, que estipula responsabilidades
do administrador pblico no ordenamento de gastos, e que est sendo discutida no Congresso
Nacional, representa certamente uma iniciativa promissora.

61

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QUADROS RESUMO

67
QUADRO RESUMO I
CONDIES INICIAIS E EVOLUO DE ALGUMAS VARIVEIS ECONMICAS
SELECIONADAS
Variveis Selecionadas
Taxa de Inflao (%) Mdia Mensal (IGP-DI)
Taxa Over - Mdia Mensal (%)

88-89
25,06
26,65

90-93
24,15
24,80

94
22,96
23,46

95-97
0,83
2,51

Expanso Monetria (M1) Md Mensal (%)

20,52

18,45

31,35

2,26

Meios de Pagamento(M1) Como %PIB

2,48

1,97

1,84

3,60

Dficit Pblico Operacional (%PIB)

5,61

-0,17

-1,36

4,27

Taxa de Desemprego Aberto (%PEA)

3,59

5,10

5,06

5,24

Crescimento Real do Produto (% a.a.)

1,54

0,22

5,85

3,47

Crescimento da Renda Per capta (% a.a.)

-0,23

-1,75

4,30

1,96

Renda: % apropriada pelos 50% mais pobres

11,80

12,75

10,40

11,6

Desigualdade ((50% + ricos) - (50% + pobres))

50,60

48,85

55,30

51,70

Balana Comercial (Saldo em US$ bilhes)

17,65

12,47

10,47

-5,79

Saldo em Transaes Correntes (US$ bi)

2,60

0,10

-1,69

-25,39

Taxa de Inflao - IGP-DI Conjuntura Econmica FGV

Taxa de Juros, Expanso Monetria, Meios de Pagamento e Dficit Operacional - Boletins do Banco Central
Taxa de Desemprego Aberto, Produto Interno Bruto, Crescimento do Produto e da Renda Per capta IBGE
Desigualdade e Pobreza Desempenho Social do Real, www.fazenda.gov.br/real/real26c.html

68
QUADRO RESUMO II
SUMRIO DAS REFORMAS ECONMICAS
Reforma

Emendas
Constitucionais

Data

Principais Medidas
(Instrumentos)

1993/95

Por ocasio da reviso constitucional e das reformas adicionais que se seguiram,

aprovaram-se importantes emendas constitucionais. Foi abolida a distino entre
empresa brasileira e empresa brasileira de capital nacional, eliminaram-se as
reservas de mercado sobre o gs natural, as jazidas minerais e os potenciais
hidrulicos, permitiu-se a participao do setor privado no setor de
telecomunicaes e retirou-se da Petrobrs a execuo exclusiva do monoplio
da Unio na rea petrolfera
Decreto Lei n. 86.215 regulamenta pioneiramente a transformao,
transferncia e desativao de pequenas empresas controladas pelo Governo
Federal.
Decreto n 91.991, ao final do primeiro ano do Governo Sarney, inicia a segunda
parte do programa de privatizao brasileiro, englobando privatizaes parciais de
empresas sob controle da Unio e encerramento de empresas inviveis. Incio dos
processos de transferncia de controle acionrio atravs de leiles.
Criao do Programa Federal de Desestatizao, passando-se tambm a inclurem-se
concesses para explorao de servios pblicos pelo setor privado.
Lei no 8.031 cria o Programa Nacional de Desestatizao (PND).
Decreto Lei n. 1.068 inclui no PND (Plano Nacional de Desestatizao) as
participaes minoritrias de que so titulares fundaes, autarquias, empresas
pblicas e outras entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio.
Lei n 8.987, define o novo regime de concesso e permisso de servios pblicos,
aplicvel, fundamentalmente, aos setores de energia eltrica e de transportes, este
ltimo envolvendo os sistemas rodovirio, ferrovirio e porturio.
Lei n 9.074, que se aplica s concesses dos servios e obras pblicas, em especial
os servios de energia eltrica, viabilizando a sua transferncia ao setor privado.
Passa a caber aos Estados explorar diretamente, ou mediante concesso, os
servios locais de gs canalizado.
Lei n. 9.491 passa a regular (at o presente momento) o processo de
privatizao, e introduz a possibilidade de utilizao dos recursos do FGTS
pelos trabalhadores para aquisio de valores mobilirios no mbito do PND.
Discusso sobre a Possibilidade de Privatizao do Banco do Brasil e da CEF,
bem como da Petrobrs Inicialmente levantada mas posteriormente negada
pelo governo
Reduo da tarifa mdia de 51% para 31% e da tarifa mxima de 105% para
85%.
Decreto lei no 2.434: Iseno de impostos de importao sobre bens de capital.
Eliminadas as barreira no tarifrias s importaes.
Reduo da mdia das tarifas de importao e antecipao (em setembro) em
trs meses da entrada em vigor da TEC Tarifa Externa Comum do Mercosul;
pice da poltica de liberalizao de importaes.
Novas restries s importaes.

15/07/81
Patrimonial
(Privatizaes e
Concesses)
28/11/85

29/03/88
02/90
02/03/94

1995

1995
16/08/95
09/09/97

99

Abertura
Comercial

1988/89

1990
1994

1995/97

Em 29 de maro, os automveis, bicicletas, eletrodomsticos, eletro-eletrnicos

de consumo e motocicletas tiveram suas alquotas de importao elevada, pelo
Decreto 1.427, para 70%.
Em 27 de abril, atravs do Decreto 1.471, estabeleceu-se uma lista de exceo
Tarifa Externa Comum do Mercosul.
Em 28 de abril de 1995, atravs do Decreto 1.475, estabeleceu-se uma quota
global para importaes incentivadas da Zona Franca de Manaus.
Em 26 de dezembro, atravs do Decreto 1.761, instituiu-se o sistema de
incentivos para o complexo automotivo, concedendo-se vantagens nas
importaes de veculos para as montadoras residentes.
1997

Novas restries s importaes foram efetuadas ao final de 1997, aps a crise

no sudeste asitico.

Frum de
Estado do
Aprovao e/ou
Atual
proposio
Processo
Legislativo

TA

Executivo

TA

Executivo

TA

Legislativo
Executivo

TA
TA

Legislativo

TA

Legislativo

TA

EC n6

TA

Legislativo

TA

Executivo

DA

Executivo

TA

Executivo
Ministrio de
Fazenda

TA
TA

Ministrio da
Fazenda

TA

69
Abertura
Financeira

Janeiro
de 1991
Maio de
1991
Julho de
1991
1991

1994/95
23/08/95

Sistema
Financeiro

03/11/95
03/11/95
16/11/95

16/11/95

Atravs das Circulares 1.884 e 1.885 e da Carta Circular 2.144, o Banco Central
autoriza a utilizao de recursos externos para fazer frente a perdas no mercado
domstico.
Banco Central autoriza a utilizao direta de capital estrangeiro no mercado
acionrio.
Instituio e Regulao dos investimentos externos em aes de empresas
brasileiras atravs da criao do American Depositary Receipt e do International
Depositary Receipt.
Criao, de acordo com a Resoluo 1289/87, do Anexo IV, de regulao para a
administrao de portflios de investidores institucionais estrangeiros. Este
anexo tem se constitudo em importante fonte viabilizadora de capital
estrangeiro para as bolsas nacionais.
Incio de novo perodo com estmulo ao aumento do capital de investimento
direto e reduo dos investimentos de portflio.
Lei Complementar relativa ao Pargrafo nico do artigo 52 das disposies
transitrias da Constituio Federal (Exposio de Motivos n 311 do BC).
Regulamenta o aumento da participao de bancos estrangeiros na economia
brasileira.
Entre 1995 e 1998 houve vrias modificaes na poltica de taxao de capitais
estrangeiros, elevando-se a taxao quando o acmulo de reservas prejudicava o
controle monetrio e reduzindo-se quando o volume de reservas mostrava-se
abaixo do montante desejado. Tais modificaes so apresentadas no texto.
Medida Provisria n. 1.179 estabelece incentivos fiscais para a incorporao de
instituies financeiras.
Resoluo n. 2.208 institui o Programa de Estmulo Restruturao a ao
Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (PROER).
Resoluo n. 2.211 cria o Fundo de Garantia de Crditos(FGC), para proteger
os depositantes no sistema financeiro nacional. Trata-se de uma espcie de
seguro de depsito.
Resoluo n. 2.212, cria incentivos para os processos de fuso, incorporao e
transferncia de controle acionrio de instituies financeiras.

Banco Central

TA

Banco Central

TA

Banco Central

TA

Banco Central

TA

Banco Central
Executivo

TA

Executivo

TA

Banco Central

TA

Banco Central

TA

Banco Central

TA

13/03/96 Medida Provisria n. 1334, institui a co-responsabilidade das empresas de

auditoria contbil em casos de irregularidade.

Executivo

18/03/97 Circular do BCB regulamenta, com base nas Leis 4.595 (12/64) e 7.730 (01/89),
a linha especial de assistncia financeira para instituies financeiras estaduais
no bojo do Programa de Incentivo a Reduo do Setor Pblico Estadual na
Atividade Bancria (PROES).

Banco Central

TA

15/03/97 Lei 9447 oriunda da Medida Provisria n 1.182. O Banco Central passa a ter
poderes para capitalizar, fundir ou transferir compulsoriamente o controle de
qualquer instituio financeira visando proteo do sistema financeiro.

Legislativo
/Executivo

TA

22/05/97 Resoluo 2.390 cria a Central de Risco de Crdito. Esta Central permite s
instituies financeiras, mediante autorizao dos clientes, o acesso posio
devedoras superiores a R$ 50.000,00.

Banco Central

TA

25/06/97 Resoluo n 2.399. O Banco Central elevou a exigncia de capital mnimo das
instituies financeiras de 8% para 10% dos ativos ponderados pelo risco. Este
novo limite est acima daquele recomendado pelo Comit de Fiscalizao da
Basilia (8%) e significa uma diminuio do limite mximo permitido para
emprstimos de 12,5 vezes para 10 vezes o valor do patrimnio lquido. Esta
mesma Resoluo tambm alterou o clculo de estimativa de risco das
operaes de swap sem garantias, com derivativos. Os bancos tero que fazer
uma proviso de 16% sobre o valor que est sendo exposto ao risco nesses tipos
de operaes. Alm disso, pela Circular n 2.784, de 27/11/97, o limite de
capital mnimo foi elevado para 11%, mas permitindo que o enquadramento das
instituies seja feito at o final de 1998, e a proviso das operaes de swap
passou para 20%, com prazo de adequao at fevereiro de 1998.

Banco Central

25/07/98 Resoluo n 2.302, consolida as demonstraes financeiras dos bancos no

Brasil e no exterior.

Banco Central

TA

70
Previdncia
Social

Administrativa

Reforma Fiscal
e Tributria

15/02/96 Lei Complementar n 85 estabeleceu a Contribuio para Financiamento da

Seguridade Social COFINS
30/10/97 Lei n 9.506 extinguiu o Instituto de Previdncia dos Congressistas IPC
23/04/97 Lei no 9.630, dispe sobre as alquotas de contribuio para o Plano de
Seguridade Social de Servidores Pblicos ativos e inativos.
10/98
Foi votada e parcialmente aprovada em 98 a reforma previdenciria do governo, j no
Congresso h bastante tempo. Esta proposta ainda muito tmida em relao s
necessidades do pas. Tal ajuste, no que diz respeito ao INSS, compreendeu a
insero de limites mnimos de idade e anos de contribuio para a aposentadoria
(homens 60 anos de idade e 35 anos de contribuio e mulheres 55 anos de idade e
30 anos de contribuio), extinguiu a aposentadoria proporcional por tempo de
servio e as aposentadorias especiais, alm de outras medidas No Regime de
Previdncia dos servidores pblicos prev-se: i. combinao de limite de idade e
tempo de contribuio, que limitar as hipteses de aposentadorias precoces, alm da
introduo de uma regra de transio com acrscimo no perodo de contribuio
(pedgio); ii. restries s aposentadorias especiais.. Estima-se uma economia anual
em torno de R$ 3,0 bilhes com a aprovao integral da reforma atualmente no
Congresso. Nmero muito aqum do dficit total previsto, tambm para 1998, de R$
27 bilhes (sendo em torno de R$ 10 bilhes no INSS e o restante no setor pblico
federal). Estima-se em torno de 1,7 contribuintes por aposentado a relao do atual
sistema de repartio.
98/99
Uma nova reforma da Previdncia, mais abrangente, est sendo desenvolvida pelo
governo, prevendo uma transio gradual para um sistema no qual os benefcios
guardem maior correlao com as contribuies capitalizadas. O governo parece
considerar invivel, no momento, face s dificuldades fiscais e s elevadas taxas de
juros, uma transio para um novo sistema, possivelmente com administrao
privada, envolvendo o regime nico de capitalizao. O custo de transio foi orado
em torno de R$ 1 trilho. O novo projeto no foi ainda apresentado ao Congresso,
tendo em vista que o projeto anterior ainda depende de novas votaes para
aprovao definitiva. Esta nova proposta deve seguir a regra bsica do equilbrio
atuarial geral e individual, ou seja, a previso da equivalncia entre o valor presente
esperado das contribuies e dos benefcios. Em adio, haver regras gerais para
organizao e funcionamento dos regimes prprios de previdncia dos servidores
pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios e Leis dos
Crimes contra a Seguridade Social
98/99
Aprovada no Congresso Nacional a contribuio para a Previdncia de
servidores inativos do governo federal, bem como a elevao das alquotas
incidentes sobre a remunerao dos servidores ativos. A contribuio bsica
social do servidor ativo ou inativo e dos pensionistas da Unio ser de onze por
cento de sua remunerao, havendo ainda adicionais de nove pontos percentuais
no que exceder a R$ 1200,00 e de 14 pontos percentuais no que exceder a R$
2.500,00. Inativos ou pensionistas que ganham at R$ 600,00 esto isentos.
4/6/98
Modifica o regime e dispe sobre princpios e normas da administrao
pblica, servidores, agentes polticos, controle de despesas e finanas pblicas e
custeio de atividades a cargo do Distrito Federal.

1995
1998

Reforma
Poltica

1998

Reforma do
Judicirio

1999

Legislativo

TA

Legislativo
Legislativo

TA
TA

Legislativo

PA

DA

TA

Congresso
Nacional
Emenda
Constitucional 19
- Limites para despesas com pessoal ativo e inativo
Dependente de
Legislao
complementar
Apresentao de proposta de emenda constitucional n. 175-A para a Reforma
Executivo
Tributria, visando simplicidade e generalidade do sistema.

Este projeto inicial encontra-se at hoje circulando no Congresso, j tendo

inclusive sido dificultado por um outro projeto, mais ambicioso, apresentado
informalmente pelo Ministrio da Fazenda.
Prev-se uma reforma poltica em 1999/2000, compreendendo a instituio da
fidelidade partidria compulsria e reduo do nmero de partidos com
representao no Congresso (clusula de barreira exige um mnimo de 5% dos
votos em todo territrio nacional para representao no Congresso).
Prev-se para 1999 a retomada do processo de reforma do Judicirio, cujo projeto
inicial data de 1997. O projeto abrange questes como controle externo do Judicirio,
extino de juzes classistas e de instncias estaduais de tribunais militares.

TA = Totalmente Aprovada
PA = Em Processo de Aprovao
DA = Dificuldades para a Aprovao

TA

DA

DA

Executivo

DA

Executivo

DA

71
Notas
1

Observe-se entretanto que o recorde mensal se deu antes do Plano Collor, em 1990.
Em 1992 seria ainda introduzido o cruzeiro real, em substituio ao cruzeiro, em maro de 1994 o meio de conta
URV e em julho de 1994 o Real, que permanece at o momento.
3
Em maio de 1995, por exemplo, o salrio mnimo foi elevado de 42,86%, tendo passado de R$ 70,00 para
R$100,00.
4
Sobre esta estatstica (poupana do governo calculada com juros reais), cabe uma observao metodolgica. A
rigor, o ideal seria que o IBGE provesse as contas nacionais no apenas utilizando juros nominais no clculo da
partio da renda entre o setor privado, o setor externo e o setor pblico, mas tambm juros reais. Como isso no
feito, diferentes autores recorrem conta de juros reais que se obtm como subproduto da metodologia do Banco
Central, de clculo do financiamento das necessidades de financiamento do setor pblico. Na metodologia aqui
utilizada, para calcular-se o juro real pago pelo setor pblico, de forma a obter-se a sua poupana calculada com
juros reais, na verso das contas nacionais, trabalha-se, de forma aproximada, com as necessidades de financiamento
operacional e primria, excluindo-se as estatais e subtraindo-se as segundas das primeiras.
2