A POLTICA DA AVALIAO

DE POLTICAS PBLICAS*
Carlos Aurlio Pimenta de Faria

Em um plano normativo, a dcada de 1990

testemunhou, nas democracias ocidentais de uma
maneira geral, e na Amrica Latina particularmente, a busca de fortalecimento da funo avalia*

O autor agradece Fundao Vitae, Programa de Cooperao Cientfico-Acadmica Argentina, Brasil e Chile,
pelo financiamento da pesquisa que deu origem a este
trabalho. Partes deste trabalho foram apresentadas no
Seminrio Temtico Processo decisrio e implementao de polticas pblicas no Brasil, durante o 28 Encontro Anual da Anpocs, Caxambu, outubro de 2004, e
no Seminrio Nacional Avaliao de Polticas Pblicas
em Sade e Direitos Sexuais e Reprodutivos, So Paulo, Cebrap/Nepo-Unicamp/ISC-UFBa, maio de 2005. O
autor gostaria de agradecer os comentrios e sugestes
feitos pelos pareceristas annimos da RBCS e pelos seguintes colegas participantes do referido encontro da
Anpocs: Eduardo Csar Marques, Marta Arretche, Soraya Crtes, Telma Menicucci e Washington Bonfim.

Artigo recebido em janeiro/2005

Aprovado em julho/2005

o na gesto governamental. Com efeito, foram

implementados, em diversos pases da Amrica
Latina, sistemas de avaliao das polticas pblicas de escopo varivel. Tal processo tem sido justificado pela necessidade de modernizao da
gesto pblica, em um contexto de busca de dinamizao e legitimao da reforma do Estado.
Os argumentos que justificam a necessidade
de institucionalizao da avaliao da atividade governamental na Amrica Latina tambm fazem eco
viso mais cannica do processo de avaliao de
polticas pblicas, aquela muitas vezes adotada em
manuais e apreciaes mais introdutrias, os quais
apresentam a avaliao como ltima etapa do
chamado ciclo das polticas, definindo-a como:
(a) atividade destinada a aquilatar os resultados de
um curso de ao cujo ciclo de vida se encerra; (b)
a fornecer elementos para o desenho de novas intervenes ou para o aprimoramento de polticas e
programas em curso; e (c) como parte da prestao de contas e da responsabilizao dos agentes
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estatais, ou seja, como elemento central da accountability. Mesmo que essa concepo reconhea, ainda que implicitamente, o carter inextricavelmente poltico da avaliao, podemos observar
nos debates e nos estudos correlatos mais recentes
a prevalncia de um vis francamente normativo
e/ou uma priorizao dos aspectos mais tcnicos
da avaliao das polticas pblicas, bem como uma
nfase em seu papel de instrumento gerencial.
Reconhecendo o carter incipiente da pesquisa e da prtica da avaliao no Brasil, o presente
trabalho tem como objetivos: (1) analisar os fatores
que tm justificado e condicionado a implantao
dos sistemas de avaliao, sobretudo nos pases da
Amrica Latina; (2) averiguar as razes da prevalncia, no mbito estatal e tambm no plano analtico, de uma concepo tecnicista da avaliao,
vista hoje quase exclusivamente como instrumento
da gesto governamental; e, finalmente, (3) enfatizar o carter eminentemente poltico da avaliao
de polticas pblicas, elencando e categorizando as
suas distintas formas de utilizao. Ser ressaltada,
assim, a virtual subordinao do uso gerencial da
avaliao e de sua suposta capacidade de encerrar, reiniciar ou revitalizar o ciclo das polticas s
injunes polticas mais abrangentes e s estratgias e interesses dos tomadores de deciso e dos
demais envolvidos (aqueles que a literatura especializada denomina, desvelando suas matrizes intelectuais, stakeholders).

A institucionalizao da funo
avaliao na Amrica Latina: premissas, expectativas e motivaes
Diga-se, logo de incio, o essencial: nas dcadas de 1980 e 1990 a avaliao de polticas pblicas foi posta a servio da reforma do Estado.1 Se
parece haver consenso quanto a essa questo, h,
contudo, uma diversidade de maneiras de se pensar a evoluo do papel atribudo pesquisa avaliativa desde o incio do boom da avaliao de polticas e programas pblicos, ocorrido nos Estados
Unidos na dcada de 1960. Guba e Lincoln (1989),
por exemplo, tendo como foco os Estados Unidos
e fazendo uma caracterizao desde os anos de
1930, detectaram a emergncia de quatro sucessivas geraes de pesquisas avaliativas, quais se-

jam: (1) um incio com um vis mais tcnico, no

perodo do New Deal; (2) uma gerao mais
descritiva, predominante desde a Segunda Guerra Mundial at meados da dcada de 1960; (3) uma
que enfatizava a oferta de julgamentos abalizados, prevalecente entre meados dos anos de 1960
e meados da dcada seguinte, ou seja, quando da
avaliao dos polmicos programas da Guerra
Pobreza (War on Poverty) e da Grande Sociedade (Great Society); e, finalmente, (4) uma gerao reativa, caracterstica dos anos Reagan.
Albaek (1998), por seu turno, afirma que,
quando do incio da massificao da avaliao nos
Estados Unidos, na dcada de 1960, a pesquisa avaliativa era encarada predominantemente como ferramenta de planejamento destinada aos formuladores de polticas e aos gerentes de mais alto escalo.
Em um contexto de expanso sem precedentes do
gasto pblico no pas, de escasso conhecimento
acerca do impacto da ao governamental e da busca de um maior controle sobre os burocratas/implementadores, a avaliao institucionalizada, tendo
como caracterstica predominante o seu desenho
top-down. A expectativa era, ainda, a de que a avaliao, ao superar o problema de dficit de compreenso acerca desses processos e de seu impacto, pudesse garantir a racionalidade dos processos
decisrios e a legitimao das polticas e dos programas. Essa era de ouro da avaliao, assim denominada por Rossi e Wright (1984), que, de acordo com Oakley (1998), teria durado at o final da
dcada de 1980, foi dominada por um paradigma
metodolgico experimental randomizado e controlado (randomised, controlled experimental paradigm, Oakley, 1998, p. 95) tendo sido dinamizada por uma Ordem Executiva do presidente
norte-americano, que determinava que os programas sociais fossem avaliados.
Segundo Albaek (1998), na dcada de 1970
avolumaram-se as evidncias acerca do excesso
de otimismo no que dizia respeito plena utilizao e incorporao, de forma racional/instrumental, dos resultados das avaliaes. O paradigma
top-down foi assim progressivamente revertido,
abrindo espao para o desenvolvimento de abordagens e metodologias bottom-up. Nas dcadas
de 1980 e 1990, como se ver em detalhe adiante, a avaliao das polticas pblicas foi posta a
servio da reforma do setor pblico.

A POLTICA DA AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

Uma terceira forma de se pensar a maneira
como tm variado as motivaes do Estado para a
valorizao da avaliao de polticas sugerida por
Derlien (2001), em artigo particularmente interessante e provocativo. Partindo da distino das trs
funes bsicas atribudas avaliao informao, realocao e legitimao , o autor defende a
tese de que, dos anos de 1960 aos anos de 1990,
os objetivos buscados com a avaliao teriam passado da funo de informao para a de realocao. Tal deslocamento teria sido acarretado por fatores polticos e econmicos especficos, tendo
havido tambm uma mudana nos atores polticos
dominantes. Segundo Derlien, na dcada de 1990
passou a predominar em muitos pases a funo de
realocao, associada ao movimento do New Public Management, tendo os avaliadores se convertido em auditores que privilegiavam a medio dos
resultados. Vale a pena reproduzirmos aqui, em
uma longa citao, a apresentao que o autor faz
da funo de (re)alocao, a qual, segundo sua
tese, passa a pautar a nfase na avaliao durante
as duas ltimas dcadas:
A funo predominante da avaliao nos anos de
1980, durante a segunda etapa de institucionalizaes, estava claramente destinada a apoiar uma
alocao racional dos recursos. Nesse momento
os atores principais j no so mais os administradores dos programas (como quando prevalecia a
funo de informao), mas os escritrios de auditoria, os ministrios da Fazenda e as unidades
centrais, a quem compete a elaborao global do
oramento e sua estrutura interna. As questes bsicas que passaram a ser enfatizadas so:
Quais programas podem ser suprimidos ou reduzidos a partir dos resultados negativos da avaliao?
Quais so as conseqncias do retrocesso das
fronteiras do Estado, ou seja, da privatizao de
determinadas atividades pblicas?
Como se pode obter mais rendimento pelo dinheiro a partir da reorganizao dos programas
individuais e das atividades pblicas em seu
conjunto?
As questes induzidas dos motivos da alocao
tendem a dar mais nfase na quantidade do que
na qualidade (Derlien, 2001, p.106).

precisamente essa associao da funo

avaliao reforma gerencialista do Estado, com
nfase nos resultados e na desresponsabilizao/devoluo/privatizao da proviso de bens e

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servios sociais, que torna compreensveis manifestaes como estas de Vieira (1997):
[...] [no] Brasil, desde o tempo da elaborao da
Constituio de 1988, a febre avaliatria ganha dimenso de epidemia e os avaliadores metamorfoseiam-se em festejados demiurgos [...] (p.70).
Esta nova fase de acumulao capitalista no se
importa com direitos. Seus filhos mais queridos,
os recentes avaliadores, nutrem-se do relativismo
to a gosto da meritocracia (p.71).

Diga-se, de passagem, que reaes como

essa, que beiram a fobia, obscurecem a necessria
percepo de que a avaliao no , por natureza, caracterstica de um tipo especfico de Estado
ou cultura administrativa (Thoenig, 2000, p. 57).
A seguir apresentaremos, de maneira sucinta, as premissas, as expectativas e as motivaes
para a institucionalizao da funo avaliao
na Amrica Latina. Tal processo ocorreu tardiamente, apenas na dcada de 1990, tendo prevalecido a perspectiva de instrumentalizao da pesquisa avaliativa para o sucesso da reforma do
Estado. Tal discusso pavimentar o nosso caminho para que possamos, na seo subseqente,
analisar a postura da academia brasileira diante da
hegemonia da perspectiva gerencialista sobre o
papel da avaliao de polticas pblicas.2
Como destacado por diversos autores, a medio e a avaliao do desempenho governamental e das polticas pblicas tornaram-se parte integral da agenda de reformas dos anos de 1980 e
1990, as quais, como se sabe, estiveram longe de
se circunscrever aos pases latino-americanos.
Tanto por razes pragmticas como ideolgicas
e no nos parece pertinente arrolarmos aqui os fatores de ordem econmica, poltica e ideolgica
que tm dado sustentao aos processos de reforma do Estado em grande parte das democracias
ocidentais , o desenho dessas reformas privilegiou dois propsitos bsicos. Em primeiro lugar, a
adoo de uma perspectiva de conteno dos gastos pblicos, de busca de melhoria da eficincia e
da produtividade, de ampliao da flexibilidade
gerencial e da capacidade de resposta dos governos, bem como de maximizao da transparncia
da gesto pblica e de responsabilizao dos gestores, em um processo no qual o consumidor
dos bens e servios pblicos estaria, supostamen-

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te, em primeiro plano. O segundo propsito ou

expectativa de que tais reformas pudessem contribuir para uma reavaliao da pertinncia das organizaes governamentais preservarem todo o
seu leque tradicional de atribuies, prevalecendo
um contexto de valorizao da proviso privada
de bens e servios (Caiden e Caiden, 2001, p. 79).
Como corretamente assinalado por Caiden e
Caiden, a medio de desempenho, o monitoramento e a avaliao no foram apenas ornamentais
nem tiveram uma significao incidental nas reformas. Foram (ou deveriam ter sido) as alavancas essenciais da mudana (Idem, p. 80). Vale lembrar
que Wiesner Duran chama a avaliao de proxy
do mercado na administrao pblica (apud Mokate, 2002, p. 90). A centralidade da avaliao justifica-se, assim, porque se esperava que essas funes garantissem a credibilidade do processo de
reforma e a sustentabilidade poltica das diretrizes
de desregulamentao e de reduo do tamanho
do governo, quer pela via da chamada devoluo, ou seja, do deslocamento das funes e dos
servios para as instncias subnacionais, quer pela
via da privatizao. Esperava-se, tambm, que pudessem ser fomentadas a transparncia na gesto
pblica e a satisfao dos usurios/clientes.
Parece por demais bvio, pois, o carter
eminentemente poltico do projeto de modernizao do Estado vinculado revoluo gerencialista que se deseja implantar, no qual o monitoramento e a avaliao de polticas ocupam lugar
de destaque. Contudo, como se discutir adiante,
a poltica da avaliao das polticas pblicas est
longe de se restringir a questes e disputas relativas definio dos interesses prioritrios e do escopo do Estado, posto que a avaliao pode tambm, por exemplo, ser elemento central na
disputa eleitoral, no controle das interaes intergovernamentais e na busca de acomodao de
foras e de interesses no mbito intraburocrtico.

A hegemonia inconteste da perspectiva gerencialista: uma discusso

exploratria acerca do papel da academia brasileira
Pode parecer contraditrio o fato de a nova
nfase dada avaliao de polticas no Brasil apa-

rentemente no ter despertado um interesse equivalente por parte da comunidade acadmica dos
analistas de polticas pblicas, notadamente nas
reas da cincia poltica e da sociologia, no sentido de se abrir novas frentes de investigao. O
mesmo parece no se dar, contudo, na seara da
administrao pblica, como demonstrado, por
exemplo, pela freqncia com que peridicos nacionais, como a Revista do Servio Pblico e a Revista de Administrao Pblica, tm encampado
a temtica.3 Note-se, ainda, que a questo tem ganhado destaque tambm em publicaes do
Ipea,4 da Fundao Seade (Carvalho, 2003) e da
Fundao Carlos Chagas, como os Cadernos de
Pesquisa e os Estudos em Avaliao Educacional.
importante destacarmos aqui o vis acentuadamente normativo da maior parte destes trabalhos,
bem como o fato de a Revista do Servio Pblico
republicar trabalhos de consultores internacionais
muitas vezes produzidos a partir de demandas
dos organismos multilaterais, o que evidencia o
forte carter de induo externa a vincar o processo de institucionalizao dos sistemas de avaliao na Amrica Latina.
Se for possvel justificar esse panorama a
partir do fato de a avaliao de polticas pblicas
ser tarefa eminentemente multidisciplinar, como
amplamente reconhecido, resta-nos buscar compreender o que pode ser denominado como a
omisso da cincia poltica brasileira.5 Um primeiro elemento para se pensar tal omisso a postura assumida por Michael Scriven, um dos primeiros e principais tericos da avaliao, para quem
a investigao avaliativa deve produzir como
concluso exatamente o tipo de afirmao que os
cientistas sociais dizem ser ilegtima: um juzo de
valor ou mrito (Scriven, 1974, apud Ballart,
1996, p. 325). Esse vis normativo talvez possa
nos ajudar na compreenso do seguinte paradoxo: se as investigaes conduzidas na subrea da
anlise de polticas pblicas so fortemente condicionadas pela conjuntura, como apontado por
Melo (1999), tal condicionamento parece no ter
sido suficiente para que a questo da avaliao
ganhasse lugar de destaque na agenda de pesquisa dos profissionais da rea, aqui entendida como
subrea da cincia poltica.
Cabe recordarmos, ainda, que apesar do boom
das duas ltimas dcadas, a estruturao do campo

A POLTICA DA AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

da anlise de polticas pblicas ainda bastante incipiente no Brasil, o qual padece, como tambm
mostrado por Melo (1999), de grande fragmentao
organizacional e temtica, tendo uma institucionalizao ainda precria. Porm, se essas caractersticas
podem tornar compreensveis determinadas lacunas, a notria ausncia de investimentos mais sistemticos no estudo dos processos de implementao
e avaliao parece evidenciar tambm o status privilegiado de que desfrutam os processos decisrios
na cincia poltica do pas. No entanto,
[...] a escassez dos estudos ps-deciso no pas
parece explicada no apenas pela frgil institucionalizao da rea no Brasil, que faz com que a
anlise de polticas pblicas continue gravitando
na rbita das questes analticas mais tradicionalmente valorizadas pela Cincia Poltica, mas tambm pela debilidade no pas do campo de estudos da Administrao Pblica (Faria, 2003, p. 22).

Se a administrao pblica, como rea de

trabalho acadmico, extremamente dbil no
pas, tendo, porm, ganhado certo vigor na dcada passada com a abertura de Escolas de Governo em diversos estados da Federao, sua interao com a cincia poltica e com a sociologia
talvez ainda seja por demais frgil.
Retratado e explicado, assim, este panorama
de omisso, cabe recordarmos, como discutido na
seo anterior, que a atual gerencializao da
avaliao de polticas pblicas , antes de tudo, derivada de sua instrumentalizao no processo/projeto de reforma do Estado. Contudo, a concepo
hoje prevalecente da avaliao como instrumento
administrativo e, portanto, como funo supostamente alheia s disputas propriamente polticas talvez fique ainda mais evidenciada em funo da
postura da cincia poltica brasileira, que acaba, assim, por endossar esse vis distorcido do princpio
republicano da desvinculao entre poltica e administrao pblica.
Reconhecida, portanto, a hegemonia quase
inconteste da perspectiva gerencialista e recorde-se que essa a tnica dada implantao dos
sistemas de avaliao pelos organismos multilaterais, que tm investido sistematicamente nesse
processo ao disponibilizar assistncia tcnica e financiamento, ao articular redes de profissionais,

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ao sensibilizar lideranas polticas e acadmicas e

ao atrelar o financiamento de projetos exigncia
de avaliao , parece-nos oportuno inventariarmos as distintas formas de uso esperado e potencial da avaliao de polticas pblicas, para que
possamos ampliar a nossa percepo do vis poltico da pesquisa avaliativa. Antes, contudo, cabe
alertarmos para o fato de que, evidentemente,
no se espera aqui que a cincia poltica seja capaz, por si s, de (re)politizar a avaliao de polticas pblicas. Cabe a ela, isto sim, a anlise do
impacto e das implicaes de tal hegemonia.

Os usos e a poltica da avaliao de

polticas pblicas
Parte significativa dos estudos sobre os processos de avaliao de polticas pblicas realizados
desde a dcada de 1960, os quais, via de regra, tiveram (e ainda tm) o seu epicentro na academia
norte-americana, refere-se s questes de ordem
metodolgica e/ou s distintas maneiras de se classificar a avaliao. A avaliao tem sido, usualmente, classificada em funo do seu timing (antes, durante ou depois da implementao da poltica ou
programa), da posio do avaliador em relao ao
objeto avaliado (interna, externa ou semi-independente) e da natureza do objeto avaliado (contexto,
insumos, processos e resultados) (Cotta, 2001, p.
91). Como discutido na primeira seo deste ensaio, os estudos avaliativos tinham originalmente
um acentuado vis top-down, sendo via de regra
encarados como ferramenta de planejamento destinada aos formuladores de polticas e aos gerentes
de mais alto escalo. Nesses primrdios, partia-se
da premissa que os resultados da avaliao seriam
automtica e necessariamente encampados pelos
tomadores de decises para a melhoria da poltica
ou do programa em questo. A discusso acerca do
uso da avaliao restringia-se, assim, ao que hoje se
denomina uso instrumental.
Logo se percebeu, uma vez que se avolumavam as evidncias de que o esperado efeito de
feedback da avaliao era freqentemente obstrudo, a flagrante ingenuidade das expectativas de se
produzir melhores e mais sbias decises com
base apenas na realizao da avaliao. a partir
desse momento que se passa a investigar os deter-

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REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 20 N. 59

minantes do uso da avaliao, sendo constituda,

assim, uma nova e vicejante seara de pesquisa.6
A nfase nos fatores que condicionam a utilizao da avaliao e a mitigao do furor positivista da poca do primeiro boom dos estudos
avaliativos (j que se pode dizer que vivemos hoje
o seu segundo boom) abriu espao para um maior
questionamento, ainda hoje incipiente, diga-se,
acerca do que chamo poltica da avaliao de polticas pblicas
Vale lembrar que tal denominao pensada
neste ensaio como abarcando as questes e as disputas relativas definio dos interesses prioritrios e do escopo do Estado, competio eleitoral,
ao controle das interaes intergovernamentais e
busca de acomodao de foras e de interesses no
mbito intraburocrtico, entre muitas outras questes relacionadas s disputas de poder entre agentes e principais os mais diversos. Essa concepo
mais abrangente engloba, assim, as trs dimenses
do uso da avaliao normalmente evocadas: instrumental (relativa ao apoio s decises e busca de
resoluo de problemas); conceitual (ou funo
educativa); e simblica (uso poltico) (Shulha e
Cousins, 1997).
A percepo da vasta diversidade e da intensidade dos fatores que obstaculizam uma plena
ou mesmo freqente utilizao da avaliao para
o seu propsito original (melhorar a qualidade
das decises e garantir a maximizao da consecuo dos objetivos definidos pelas polticas e
programas) produziu reaes muito diferenciadas. Aaron Wildawsky, por exemplo, desalentado
diante de tantos obstculos, questiona, em um
quase desabafo, o valor de toda a empreitada: eu
comecei pensando que era ruim no avaliar as organizaes e terminei me perguntando por que
elas tm que faz-lo (apud Caiden e Caiden,
2001, p. 94). Thoenig, por seu turno, parece propor, em algumas circunstncias, o uso de avaliaes informais, as quais poderiam tornar possvel
a introduo de ajustes e mudanas sem atrair a
ateno de grupos interessados internos ou externos, que podem ser tentados a usar uma avaliao formal como uma oportunidade para resistir
reforma (2000, p. 66). Muitas das anlises mais
recentes, contudo, ao reconhecer que as condies para o aproveitamento das informaes disponibilizadas pela avaliao quase nunca esto

dadas a priori, sugerem, a exemplo de Cotta, que

a avaliao uma atividade que, por suas prprias caractersticas, exige que estas condies sejam intencional e meticulosamente criadas, sob
pena de se comprometer todo o esforo despendido (2001, p. 94).7
Mas quais seriam, mais especificamente, os
fatores que podem interferir na utilizao dos resultados da avaliao? Entre tantos outros possveis, podem ser destacados os seguintes: existncia
de crenas e interesses conflitantes na organizao
que gerencia o programa; ocorrncia de conflitos
de interesses entre as distintas unidades do programa; mudanas no pessoal encarregado, quando,
por exemplo, os novatos tm prioridades diferentes daquelas vigentes na poca do incio da avaliao; eventual inflexibilidade das regras e dos padres operacionais da organizao encarregada,
que pode impedir a adoo das recomendaes
feitas quando da avaliao; e mudanas nas condies externas, tais como cortes oramentrios e
alteraes no ambiente poltico, que podem tornar impossvel para a organizao responder
necessidade de mudana revelada pelos avaliadores (Weiss, 1998, p. 22).
Como o objetivo deste ensaio, mais do que a
anlise de qualquer caso especfico, ressaltar a estreiteza da concepo gerencialista da avaliao e
expandir a nossa percepo das mltiplas implicaes polticas da pesquisa avaliativa, buscaremos a
seguir elencar e categorizar as distintas formas de
sua utilizao. Seguindo de perto a proposta de Carol Weiss (1998), sero discutidas no apenas as formas de uso, mas tambm os elementos da avaliao
que podem ser utilizados e, por fim, o papel e os interesses dos vrios usurios potenciais da avaliao.8
possvel distinguir pelo menos quatro tipos de uso da avaliao, quais sejam: (a) instrumental; (b) conceitual; (c) como instrumento de
persuaso; e (d) para o esclarecimento. O uso
instrumental para a tomada de deciso depende
no apenas da qualidade da avaliao, mas tambm da adequada divulgao de seus resultados,
de sua inteligibilidade e da factibilidade das recomendaes eventualmente propostas. Segundo
Weiss (1998), o uso instrumental seria comum em
pelo menos quatro situaes: (1) quando as implicaes das descobertas da avaliao no so muito controvertidas; (2) quando as mudanas deriva-

A POLTICA DA AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

das ou sugeridas no so de grande monta e/ou
fazem parte do repertrio do programa em questo ou de sua organizao implementadora; (3)
quando o ambiente do programa relativamente
estvel no que diz respeito a suas lideranas, oramento, tipos de beneficirios etc.; e (4) quando
o programa est em crise e no se sabe bem o
que deve ser feito.
O segundo tipo de uso o conceitual,
usualmente circunscrito aos tcnicos locais do
programa, a quem no com freqncia atribudo um maior poder de deciso. Nesse caso, as
descobertas da avaliao (e o seu prprio processo de realizao) podem alterar a maneira como
esses tcnicos compreendem a natureza, o modo
de operao e o impacto do programa que implementam. Tal aprendizagem torna-se maximizada
quando os tcnicos participam mais ativamente
do processo de avaliao.9 Como notado por Scriven (1996), o uso conceitual das descobertas diferencia-se do uso instrumental porque, no primeiro caso, nenhuma deciso ou ao esperada
(pelo menos no imediatamente).
O uso da avaliao como instrumento de persuaso, por seu turno, d-se quando ela utilizada para mobilizar o apoio para a posio que os
tomadores de deciso j tm sobre as mudanas
necessrias na poltica ou programa. Busca-se aqui
legitimar uma posio e ganhar novos adeptos
para as mudanas desejadas. O ponto pode ser ilustrado pela forma como o ditador Augusto Pinochet
fez uso do sistema de avaliao educacional implantado por ele no Chile (Simce), em 1988, para
dar maior visibilidade e legitimidade ao processo
de privatizao do ensino no pas, posto que os
primeiros resultados mostravam com clareza o desempenho superior das instituies privadas (Faria
e Filgueiras, 2003).
Por fim, h o uso para o esclarecimento,
que nem sempre propositado, mas que acarreta,
pela via do acmulo de conhecimento oriundo de
diversas avaliaes, impacto sobre as redes de profissionais, sobre os formadores de opinio e sobre
as advocacy coalitions, bem como alteraes nas
crenas e na forma de ao das instituies, pautando, assim, a agenda governamental. Esse um
tipo de influncia que ultrapassa a esfera mais restrita das polticas e dos programas avaliados.
Ainda que esta distino das formas de uso
da avaliao seja importante e inovadora, necessrio que se faa a seguinte ressalva:

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Note-se que tal distino das formas de uso constitui avano significativo em relao clebre contraposio entre avaliao somativa, que seria
judgement-oriented, e avaliao formativa, que
seria improvement-oriented. Contudo, ela parece
apenas resgatar, com modificaes tpicas, a proposio feita por Floden e Weiner (1978) em um
trabalho pioneiro, hoje aparentemente relegado, o
qual, destacando tambm as debilidades e a idealizao do modelo decisionista, chama a ateno
para o uso da avaliao nos seguintes sentidos: da
resoluo de conflitos; como mecanismo para a
reduo de complacncia (complacency reduction), dado o seu potencial de fazer com que o
pessoal encarregado do programa avalie criticamente as suas concepes e comportamentos; e
como ritual, cuja funo seria acalmar as ansiedades do pblico e perpetuar uma imagem do governo como racional, eficiente e accountable (Faria e Filgueiras, 2003, p. 8).

No que diz respeito aos elementos da avaliao que podem ser utilizados, cabe destacar que as
suas descobertas (ou o relatrio final da avaliao)
inicialmente monopolizaram a ateno daqueles interessados em investigar a questo da utilizao da
pesquisa avaliativa. Contudo, essas descobertas
constituem apenas um dos elementos que podem
ser utilizados. Como se sabe, elas usualmente se
concentram nos processos, nos resultados e no impacto das polticas e dos programas.
Vale ressaltarmos, ainda que de maneira breve, que so exatamente as descobertas e/ou o relatrio final da avaliao as informaes mais amplamente divulgadas. A questo da abrangncia e
da forma de divulgao, que no objeto de
maiores consideraes neste trabalho, , contudo,
absolutamente central para que se possa melhor
aquilatar o uso dos estudos de avaliao. Discorrendo sobre a experincia de avaliao de polticas na Frana, Meldolesi afirma que, naquele pas,
[...] o problema no a divulgao [dos relatrios],
que assegurada pela Documentation franaise,
mas a pouca divulgao que eles tm nos jornais
e, por conseqncia, na opinio pblica: nada
comparvel ao canal de televiso especializado,
que existe nos Estados Unidos, e influncia da
avaliao do GAO (General Accounting Office) sobre o debate pblico naquele pas (1996, p.104).

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Retornando necessidade de se distinguir os

elementos da avaliao que podem ser utilizados,
reportamo-nos uma vez mais a Weiss (1998), que
distingue a possibilidade de uso de outros quatro
elementos: (a) idias e generalizaes derivadas
da avaliao; (b) o prprio fato de a avaliao ter
sido ou estar sendo feita; (c) o foco do estudo, especialmente as medidas adotadas; e, finalmente,
(d) o desenho do estudo. A seguir discorreremos
brevemente sobre cada um desses elementos.
(a) Uso das idias e generalizaes derivadas da
avaliao
Ainda que descobertas especficas da avaliao no sejam usadas, os formuladores e o pessoal
tcnico do programa podem aplicar idias e generalizaes dela derivadas. o seguinte o exemplo
dado por Weiss (1998): a generalizao da descoberta de que agncias locais no promovem mudanas no seu padro de proviso de servios
quando elas so as nicas a fazer tais mudanas
pode levar a que se pense na necessidade de se
coordenar a atuao de todas as agncias.
(b) Uso possvel do prprio fato de a avaliao ter
sido ou estar sendo feita
So diversificadas as alternativas aqui. Primeiramente, a realizao da avaliao pode ser
utilizada como uma desculpa para a inao. Por
que se deveria tomar qualquer atitude no sentido
de se operar mudanas antes que se tenha o resultado do trabalho de avaliao? O fato de uma
avaliao estar sendo ou ter sido feita pode ser
utilizado tambm para demonstrar a racionalidade
e a predisposio ao aprimoramento e responsabilizao por parte dos encarregados da poltica ou do programa. Por outro lado, a prpria realizao da avaliao pode ser pensada como
assegurando uma aura de legitimidade para o
programa ou sugerir que algo no vai bem em
sua gesto ou que h problemas no seu desenho.
(c) Utilizao do foco do estudo
amplamente reconhecido que o pblico
(interno e o externo) do programa avaliado passar a dar ateno prioritria a todos os focos da
avaliao, com destaque para os elementos escolhidos para serem mensurados. Esse fenmeno
conhecido como ensinar para o teste, dado o

efeito quase universal que a avaliao externa tem

sobre o comportamento das instituies de ensino. Como se sabe, o risco principal aqui que sejam negligenciados outros aspectos do programa
que no incidem sobre os indicadores de sucesso
definidos. Tal efeito, contudo, no necessria e
forosamente negativo.
(d) Utilizao do desenho da pesquisa avaliativa
Destaca-se aqui a possibilidade de que as
categorias de anlise utilizadas pelos avaliadores,
a metodologia de avaliao e a forma de se analisar os dados tenham influncia no apenas sobre a gesto da poltica ou do programa em questo, ao fomentar, por exemplo, disputas entre
distintos nveis de implementao, mas tambm
sobre outras reas e esferas de governo.
Por fim, necessrio inventariarmos tambm
os usurios potenciais da pesquisa avaliativa. Originalmente, a comunidade de avaliadores era quase unnime na percepo de que os usurios da
avaliao se restringiam aos financiadores do programa (e da prpria avaliao), aos gerentes e encarregados de mais alto escalo e, por vezes, aos
tcnicos e profissionais que lidavam de maneira
mais direta com os beneficirios. Esses so os atores que, inclusive, muitas vezes ajudam a definir o
escopo, a abrangncia, a metodologia e o mbito
de divulgao dos resultados da avaliao.
A crtica ao desenho hierrquico da avaliao
e a percepo das limitaes de seu planejamento
top-down levaram, primeiramente, a que se prestasse mais ateno nos agentes encarregados da
implementao ou na chamada street level bureaucracy, percebidos a partir da dcada de 1970 como
capazes de muito mais autonomia do que aquela
concebida pelos modelos tradicionais de planejamento (Pressman e Wildavsky, 1973; Lipsky, 1980).
Posteriormente, com a popularizao das metodologias participativas de avaliao e com o crescente reconhecimento (e propaganda) da avaliao
como instrumento de empoderamento dos beneficirios, a avaliao comeou a levar em considerao, de maneira mais sistemtica, as necessidades e as expectativas dos beneficirios dos
programas. A reforma gerencialista do Estado, com
sua nfase nos resultados, em detrimento dos processos, e na satisfao daqueles que passaram a ser
denominados clientes, viria a sacramentar a nfa-

A POLTICA DA AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

se nos beneficirios. Observada a questo de um
ponto de vista mais abrangente, contudo, no deixam de parecer ingnuos comentrios como:
Os avaliadores freqentemente optavam por levar
em considerao os valores e os interesses dos
clientes [sic], valorizando as suas preocupaes.
Mais do que reforar o status quo, esses avaliadores esperavam produzir mudanas no sentido de
tornar os programas mais responsivos s necessidades dos participantes. Eles queriam [...] desafiar
o discurso privilegiado dos poderosos. A sua postura significava um esforo em transformar a avaliao, de um mecanismo capaz de sustentar e reforar as prticas correntes por meio de ajustes
tpicos, em um meio de se remediar as desigualdades e de se redistribuir o poder (Weiss, 1998, p.27).

certo que diversos outros usurios, para

alm daqueles envolvidos diretamente nos programas em questo, podem se valer das descobertas
ou de outros elementos da avaliao. Dentre tantos, destacam-se: gerentes de programas similares
e/ou de diferentes nveis governamentais; agentes
do governo central e representantes de fundaes,
interessados em conhecer projetos exitosos que
meream financiamento ou preocupados em melhorar os programas dos quais so responsveis;
membros do legislativo interessados na melhoria
de programas existentes ou na elaborao de novas propostas; cientistas sociais e outros avaliadores que buscam aprender com as descobertas e
com as metodologias empregadas. ainda Weiss
(1998) que sugere a existncia de dois outros
usurios potenciais: (a) as prprias organizaes
que administram o programa avaliado ou similares
(e aqui deve ser feito no s o contraponto tradicional nfase no indivduo como usurio, mas
tambm deve ser mencionada a importncia que
tem sido dada atualmente questo da learning
organization organizao que aprende e aos
limites, tradies e procedimentos cristalizados
e/ou impostos pelas organizaes); e (b) o pblico em geral ou a sociedade civil.
A reviso crtica da literatura sobre a utilizao
da avaliao feita por Shulha e Cousins (1997)
aponta as principais preocupaes e questes que
tm sido enfatizadas mais recentemente pelos estudiosos da rea, quais sejam: a centralidade do contexto para a compreenso e a explicao do uso; a

105

necessidade de se expandir a idia de uso da esfera individual para a organizacional; a diversificao

do papel do avaliador, que muitas vezes incorpora
funes como a de facilitador, planejador e educador; e os impactos e condicionantes da no utilizao ou da sub-utilizao. Tambm passou a ser
mais amplamente reconhecido o fato de que, para
serem efetivamente utilizadas, as descobertas da avaliao devem competir com outras propostas e outras fontes de informao pela ateno dos tomadores de deciso e demais envolvidos, tudo isso se
dando em contextos e instncias decisrias que talvez possam ser mais bem caracterizados como pluralistas e freqentemente no racionais. Ademais,
no deixa de ser importante recordarmos que o legado de Herbert Simon continua a ser evocado no
que diz respeito, por exemplo, ao reconhecimento
dos incentivos para que o sistema governamental
adote um comportamento satisfazedor, em detrimento de uma postura estritamente racional, no
sentido da maximizao do impacto de sua atuao.

Breves consideraes finais

Vrias questes importantes podem ser inferidas a partir deste breve mapeamento das distintas formas de uso da avaliao, dos seus vrios
elementos que podem ser utilizados e dos usurios potenciais dos estudos de avaliao das polticas pblicas. A primeira delas que a literatura
especfica parece ainda essencialmente circunscrita s expectativas acerca do papel da avaliao
elencadas pelo modelo decisionista. Isso porque, mesmo tendo sido questionado o tradicional
modelo hierrquico e top-down de planejamento
e de desenho da avaliao, esta maior preocupao com a questo do uso da pesquisa avaliativa
parece ainda fortemente restrita utilizao gerencial da avaliao e necessidade de se gerar
feedbacks que justifiquem a relevncia da prpria
realizao de tais estudos. Dito de outra forma, o
que se pode verificar na literatura uma nfase
quase exclusiva na utilizao instrumental, intraburocrtica, da avaliao das polticas pblicas
ou, quando muito, nas interaes entre decisores,
gestores e populao beneficiria.
Ficam negligenciadas, assim, questes
como: o papel da avaliao das polticas no jogo

106

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 20 N. 59

eleitoral; a reao do legislativo e do judicirio

concentrao do poder de avaliao no executivo
(Henry, 2001; Derlien, 2001); a eventual diferena
na institucionalizao da avaliao entre pases
parlamentaristas e presidencialistas e entre Estados federais e unitrios (Derlien, 2001); o significado da distinta localizao institucional dos sistemas de avaliao e o impacto de seu grau de
vinculao s autoridades financeiras etc.
Dessa forma, no deixa de ser irnico, mas
de maneira alguma contraditrio, o fato de ser
justamente a literatura que adota o enfoque gerencialista de valorizao da avaliao como instrumento da reforma do Estado aquela que est
aparentemente mais disposta a acentuar questes
polticas mais abrangentes, como, por exemplo, o
papel da avaliao na gerao de accountability
por parte dos agentes estatais, seu potencial de
empoderamento das comunidades menos privilegiadas e seu impacto sobre a questo do controle social sobre o Estado. O fato no contraditrio porque, como visto, essa literatura advoga um
ideal regulativo que prescreve ao Estado um papel subsidirio, sendo determinantes os estmulos, os incentivos e os constrangimentos oriundos
ou espelhados no mercado.
Uma postura de omisso no tratamento analtico das questes associadas ao processo de avaliao das polticas pblicas e de seu uso, como
aquela detectada no caso da cincia poltica brasileira (a qual, diga-se de passagem, parece no
se singularizar neste aspecto), significa o esvaziamento da possibilidade de se analisar de forma
cabal a poltica da avaliao de polticas, a qual
acaba, assim, negligenciada em muitos de seus aspectos e implicaes.
Se h resistncias, por parte da cincia poltica brasileira, a includos os analistas de polticas
pblicas, em encampar uma agenda de pesquisa
que contemple os processos ps-deciso, como
sugerimos, no seria possvel e pertinente pensarmos a questo do uso e da poltica da avaliao
como claramente vinculada aos processos decisrios? Caso seja necessria uma nota de cautela,
lembramos que estudar o uso e a poltica da avaliao no implica, forosa e automaticamente, a
transposio da temida, e muitas vezes tnue,
fronteira entre os papis do analista e daquele que
faz advocacy ou que prescreve cursos de ao.

Contudo, a despeito do rano positivista que

ainda pode ser observado na prtica avaliativa e
tambm nas anlises sobre esse processo, a avaliao no deixa de envolver tambm, necessariamente, advocacy, como defende Greene (1997),
na contracorrente do pensamento dominante na
rea.10 Isso, segundo a autora, se compreendermos por advocacy no um partidarismo programtico ou um vis contaminador, mas sim uma
adeso a valores como um ideal regulatrio especfico (relativo racionalidade do processo decisrio ou ao ativismo comunitrio) (p. 25). Se levarmos tambm em considerao o fato de que a
avaliao e os avaliadores atuam, como quer a
vertente construtivista, interpretando o contexto
e construindo esse contexto e [que], portanto, ambos so produtores do espao pblico (Escolar e
Domench, 2002, p. 110), torna-se ainda mais lastimvel a negligncia ou a omisso de nossos
analistas de polticas pblicas.

Notas
1

Para uma discusso sucinta a esse respeito, ver,

por exemplo, Faria e Filgueiras (2003), Caiden e
Caiden (2001) e Albaek (1998).

Para uma anlise mais aprofundada a respeito da

institucionalizao dos sistemas de avaliao nos
pases latino-americanos, ver Bozzi (2001), que faz
uma apreciao da experincia do Chile e da Colmbia; Silva (2002), que discute os casos de Argentina, Chile, Colmbia e Costa Rica; Silva e Costa (2002), que apresentam, ainda que muito
sumariamente, as experincias de Brasil, Argentina
e Chile; Ghirlanda (2002), que tambm trata do
caso brasileiro. No que diz respeito avaliao dos
sistemas educacionais dos pases latino-americanos, rea em que se avanou muito na regio, ver,
por exemplo, Horn, Wolff e Vlez (1991); Ravela
(2001); Wolff (1998) e Faria e Filgueiras (2003).

Ver, na Revista do Servio Pblico, Meldolesi

(1996); Thoenig (2000); Ala-Harja e Helgason
(2000); Caiden e Caiden (2001); Derlien (2001);
Bozzi (2001); Cotta (2001); Mokate (2002). Na Revista de Administrao Pblica, ver, por exemplo,
Costa e Castanhar (2003).

Como, por exemplo, Calmon (1999); Garcia (2001);

Escolar e Domench (2002); Silva (2002); e Silva e
Costa (2002).

A POLTICA DA AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

5

Comentando o presente ensaio durante os trabalhos do Seminrio Temtico Processo decisrio e

implementao de polticas pblicas no Brasil, durante o 28 Encontro Anual da Anpocs, em outubro
de 2004, onde uma parte deste trabalho foi apresentada, Marta Arretche sugeriu a possibilidade de
se pensar a administrao pblica como detendo
no pas a hegemonia intelectual na subrea dos
estudos avaliativos, ao passo que economistas e
econometristas teriam uma hegemonia operacional. A pesquisadora sugeriu, ainda, que o que explicaria o subdesenvolvimento dos estudos sobre
avaliao no Brasil no seria apenas a negligncia,
por parte da cincia poltica, dos processos ps-deciso (note-se que talvez esse quadro j tenha comeado a ser reparado, como sugere o prprio enfoque do seminrio mencionado). O problema no
residiria apenas na agenda da cincia poltica, mas
tambm, ou principalmente, seria decorrente da
prpria incipincia das avaliaes no pas, que no
geraria polmicas capazes de pautar a agenda investigativa.

Para bons panoramas dessa subrea de pesquisa,

ver Shulha e Cousins (1997) e Weiss (1998). No
Brasil esse um campo ainda sobremaneira incipiente. Excees so Cotta (2001), Faria e Filgueiras (2003) e, tendo como nfase a questo da
aprendizagem organizacional decorrente da utilizao da avaliao, Calmon (1999).

Para alm do desalento ou da simples incorporao de novas prescries, acreditamos que pode
ser dito sobre a pesquisa acerca do uso da avaliao o mesmo que Rivlin disse sobre a anlise de
polticas: ela pode no ter resolvido problema algum, mas pelo menos nos ajudou a determinar
melhor os problemas (apud Weiss, 1998, p. 23).

Antes, porm, pode ser til reproduzirmos aqui a

sinttica apresentao, feita por Ala-Harja e Helgason, das vrias formas de uso, para que se possa ter
uma viso panormica da questo e para que alguns termos centrais sejam introduzidos de maneira ainda mais simples: A definio do uso de uma
avaliao deve fazer distino entre uso pelo programa e uso organizacional. O primeiro se refere a
estudos individuais de avaliao, e o segundo tem
a ver com o efeito cumulativo (aprendizagem) derivado de uma srie de avaliaes em uma organizao. O uso em programas pode ser posteriormente dividido em uso instrumental, em que a
avaliao d suporte a ao especfica (confirmao, modificao ou trmino), e o uso conceitual,
em que no se toma nenhuma ao imediata, mas

107

no qual os resultados so considerados e a informao acumulada para uso posterior (2000, p. 25).
9

Alis, diga-se de passagem, a chamada avaliao

colaborativa, na qual avaliadores e corpo tcnico
do programa mantm interao constante e amigvel, compartilhando parte das decises e dos procedimentos necessrios, muitas vezes tratada, na
literatura especfica, como a melhor maneira de se
fomentar uma mais ampla utilizao dos resultados
da avaliao.

10 Vale a pena citarmos a seguinte passagem do trabalho de Greene: a prpria noo de avaliao como
advocacy provoca tremores de desagrado e horror
entre a maior parte da comunidade contempornea
da avaliao, tanto entre tericos como entre praticantes. Isso porque o objetivo fundamental da avaliao era racionalizar a poltica social por meio da
produo de informao cientfica desinteressada,
relativa s opes de poltica, o que seria possvel
apenas por meio de uma adeso objetividade e
neutralidade de valores. Advocacy a anttese da
avaliao justa, de acordo com aqueles ideais e vises fundadores. Prescrever [to advocate] esposar
e promover uma crena ou postura partidria [partisan], abraar e fazer avanar uma causa. Avaliar ,
de acordo com a tradio, julgar de maneira justa a
qualidade, o mrito e o valor de um programa, com
base em informao imparcial, coletada de maneira cientfica (1997, p.26).

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RESUMOS / ABSTRACTS / RSUMS

169

A POLTICA DA AVALIAO
DE POLTICAS PBLICAS

PUBLIC POLICY EVALUATION

POLITICS

LA POLITIQUE DVALUATION
DES POLITIQUES PUBLIQUES

Carlos Aurlio Pimenta de Faria

Carlos Aurlio Pimenta de Faria

Carlos Aurlio Pimenta de Faria

Palavras-chave
Avaliao de polticas pblicas;
Reforma do Estado; Novo gerencialismo pblico.

Keywords
Public policy evaluation; Reform
of the State; New public management.

Mots-cls
valuation des politiques publiques; Rforme de ltat; Nouvelle gestion publique.

Nos ltimos anos, tem prevalecido

nos estudos e nos debates acerca da
avaliao de polticas pblicas um vis
francamente normativo e/ou uma
priorizao dos aspectos mais tcnicos da pesquisa avaliativa, bem como
uma nfase em seu papel de instrumento gerencial. Reconhecendo o
carter incipiente da pesquisa e da
prtica da avaliao no Brasil, o presente trabalho pretende: (1) analisar
os fatores que tm justificado e condicionado a implantao generalizada de sistemas de avaliao, sobretudo nos pases da Amrica Latina;
(2) averiguar as razes da prevalncia, no mbito estatal e tambm no
plano analtico, de uma concepo
tecnicista da avaliao, vista hoje
quase exclusivamente como instrumento da gesto governamental; e, finalmente, (3) enfatizar o carter eminentemente poltico da avaliao de
polticas pblicas, elencando e categorizando suas distintas formas de
utilizao. Ser ressaltada, assim, a
virtual subordinao do uso gerencial
da avaliao e de sua suposta capacidade de encerrar, reiniciar ou revitalizar o ciclo das polticas s injunes polticas mais abrangentes, s
estratgias e aos interesses dos tomadores de decises e demais envolvidos.

In the last years, both research and

debates concerning public policy
evaluation have clearly been marked
by a specific normative bias and by
an emphasis upon the technical
aspects of evaluation, as well as by
the valorization of its role as a management tool. Recognizing the incipient character of both the research
and the practice of public policy
evaluation in Brazil, this paper has
the following objectives: (1) to analyze the aspects that have justified
and conditioned the generalized
implementation of public policy evaluation systems, particularly in Latin
America; (2) to discuss the reasons
behind the prevalence, both in the
state and in the analytical level, of a
technicist conception of evaluation, which is regarded today almost
exclusively as an instrument to be
used by the public managers; and
(3) to emphasize the essentially
political character of public policy
evaluation, listing and categorizing
the distinct forms of its utilization.
The virtual subordination of the
management use of evaluation to
broader political projects and to
specific strategies and interests of
decision makers and other stakeholders will be stressed.

Au cours de ces dernires annes,

nous avons assist, dans le cadre des
tudes et des dbats sur lvaluation
des politiques publiques, une prdominance du biais normatif et/ou
une primaut des aspects plus techniques de la recherche valuative, ainsi qu une mise en avant de leur rle
dinstrument de gestion. Tout en reconnaissant le caractre initial de la
recherche et de la pratique de son
valuation au Brsil, ce travail propose: (1) danalyser les facteurs qui, jusqu prsent, ont justifi et conditionn la mise en place gnralise de
systmes dvaluation, surtout dans
les pays dAmrique latine ; (2) de
rechercher les raisons de l'importance, dans le cadre de ltat et aussi sur
le plan analytique, dune conception
technisciste dvaluation, comprise
aujourdhui presque exclusivement
comme un instrument de gestion
gouvernementale; et, finalement, (3)
de mettre laccent sur le caractre
minemment politique de lvaluation des politiques publiques, en citant
et en rangeant leurs diffrentes formes dutilisation. Nous prtendons,
de cette faon, mettre en avant la subordination virtuelle de lemploi de
lvaluation comme instrument de
gestion et de son ventuelle capacit de mettre une fin, de recommencer ou de revitaliser le cycle des politiques aux injonctions politiques les
plus englobantes, aux stratgies et
aux intrts des preneurs de dcision
et des autres acteurs impliqus.