ORGANIZAO POLTICO-ADMINISTRATIVA: ENTES FEDERADOS

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ORGANIZAO
POLTICO-ADMINISTRATIVA:
ENTES FEDERADOS
1. NOES
O conceito de federao surgiu nos EUA, em 1787, com sua Constituio. No Brasil, o
movimento foi centrfugo, partindo da forma unitria do Imprio para a federao a contar da
proclamao da Repblica (Constituio de 1889). O poder poltico passou a ser descentralizado,
ou seja, as provncias ganharam o status de Estados-membros.
No Brasil, a Federao tem trplice capacidade: formada pela unio indissolvel da
Unio, Estados e Municpios e DF. Veda-se o chamado direito de secesso, vez que a Federao , nos termos do art. 1 da CF, indissolvel.
A forma de governo, por sua vez, designa a maneira como o poder exercido dentro de
um Estado. H trs formas: Monarquia (governo de um s); Aristocracia (governo de mais
de um, porm de poucos); e Repblica (governo de muitos). No Brasil, adotada a forma
republicana de governo.
A soberania atributo da Repblica Federativa do Brasil. A soberania, no plano internacional, exercida pela Unio, representante do Estado brasileiro. Estados, DF e Municpios
possuem autonomia, e no soberania. No plano interno, a Unio tambm no possui soberania. A soberania representa um elemento do Estado (os outros dois elementos so o povo
e o territrio).
A autonomia dos entes federados conduz a:
A Auto-organizao: capacidade de se auto organizarem, produzindo, para tanto, suas
prprias normas (auto legislao), desde que de acordo com os preceitos da Constituio Federal.
B Autogoverno: os entes federativos tm autonomia para eleger seus prprios governantes;
C Autoadministrao: diretamente relacionada com a distribuio de competncias
tributrias e administrativas entre os entes da Federao. Sobre a repartio de competncias, a
CF adotou, como regra, a predominncia do interesse e que enumera os poderes da Unio,
define indicativamente os dos municpios e atribui os poderes remanescentes para os estados (Exame Unificado da OAB de janeiro de 2008).
No se esquea: os territrios no gozam sequer de autonomia e so definidos como
autarquias federais.

MUITA
ATENO!

Federao forma de Estado, ao passo que Repblica forma de governo,

nestes termos foi elaborada questo objetiva presente no Exame Unificado da
OAB de abril de 2007.

DIREITO
CONSTITUCIONAL

CAPTULO IV

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Jlio Cesar Franceschet

Presidencialismo sistema de governo e Democracia regime de governo.

2. CRIAO DE NOVOS ESTADOS, MUNICPIOS E TERRITRIOS

Os Estados-membros podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se
para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territrios Federais, mediante
aprovao da populao diretamente interessada, atravs de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar (Exame Unificado da Ordem 2011.2). Ainda, nos termos do art.
48, VI, da CF, imprescindvel que o Congresso Nacional oua as Assembleias Legislativas
diretamente envolvidas.
Por sua vez, a criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios
sero realizados mediante lei estadual, dentro do perodo determinado por Lei Complementar
Federal, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos Municpios
envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados
na forma da lei. Referida Lei Complementar Federal ainda no foi produzida, tendo havido,
aps manifestao do STF, modificao do art. 96 do ADCT, convalidando-se a criao, fuso,
incorporao e desmembramento dos Municpios criados at 31 de dezembro de 2006.

FIQUE POR
DENTRO:

FUSO, CISO E DESMEMBRAMENTO DE ESTADOS-MEMBROS

Na fuso, dois ou mais Estados se unem formando um Estado novo. Os Estados
unificados so extintos dando lugar a um novo Estado com personalidade jurdica
distinta. Na ciso, um Estado, j existente, subdivide-se em dois ou mais Estados
novos. Neste caso, desaparece o Estado primitivo que passou pelo processo de
ciso, remanescendo os novos Estados com personalidades jurdicas novas e
distintas. Por fim, no desmembramento, um Estado, j existente, cede parte de
seu territrio para se formar um novo (ou novos) Estado. Neste caso, o Estado
primitivo (que cedeu parte do seu territrio) continua existindo com sua personalidade jurdica anterior. Foi esta, a propsito, a redao de questo presente
no Exame Unificado da Ordem 2009.3.
Para saber mais: cf. CUNHA JUNIOR, Dirley da. Curso de Direito Constitucional. 5. ed., Editora Jus Podivm, 2011.

Os territrios so autarquias federais com autonomia administrativa (art. 18, 2, e 33,

CF/88) e no integram a federao. A criao, transformao em Estado ou reintegrao ao
Estado de origem dos territrios depende regulamentao por meio de lei complementar (art.
18, 2, CF/88). Lembre-se que os territrios podem ser divididos em municpios (art. 33,
1, CF/88). At 1988, Fernando de Noronha, Roraima e Amap eram territrios. Hoje, no
h territrios no Brasil.

3. UNIO: DEFINIO, CARACTERSTICAS E COMPETNCIAS

A Unio, no plano interno, no goza de soberania. Trata-se de ente federado dotado de
autonomia, o que implica em auto-organizao, auto legislao, autogoverno e autoadministrao. Pode ser definida como pessoa jurdica de direito pblico interno.
A Unio possui competncia de natureza administrativa (ou material) e legislativa. A
competncia administrativa (ou material) pode ser exclusiva (art. 21, I a XXV, CF/88) ou
comum (art. 23, I a XII, CF/88). A administrativa exclusiva indelegvel. A competncia
legislativa da Unio, por sua vez, divide-se em privativa (art. 22, I a XXIX, CF/88) e concorrente (art. 24, I a XVI, CF/88). A competncia legislativa privativa delegvel aos Estados
federados e ao DF (art. 22, pargrafo nico, CF/88).

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A competncia administrativa comum pertence a todos os entes da federao (Unio.

Estados, DF e Municpios). Por sua vez, a concorrente no se aplica aos Municpios. Estes
podem, eventualmente, tratar de quaisquer matrias relegadas aos outros entes, desde que
esteja presente o interesse local (art. 30, I e II, CF/88). A competncia comum considerada
cumulativa, ou seja, qualquer ente federado pode exerc-la juntamente com os demais, versando
sobre os mesmos aspectos. J a competncia concorrente no cumulativa, porque cada pessoa
poltica tratar de um elemento diferente dentro da mesma matria (art. 24, 2, CF/88). Alis,
Unio, em se tratando de competncia legislativa concorrente, cabe a edio de normas
gerais, devendo aquelas de carter especial ser produzidas pelos Estados-membros.
A competncia tributria da Unio encontra previso no art. 153 da CF. Mas cuidado:
a Unio possui uma competncia tributria residual, podendo estabelecer novos impostos ou
contribuies federais, desde que no coincidentes com fatos geradores e bases de clculos das
exaes j presentes (art. 154, I, e 195, 4, CF/88).
As questes sobre competncia tm se mostrado muito frequentes nos ltimos
Exames da OAB. Observe:
(Exame de Ordem 2012.4 FGV) O Estado "X" possui Lei Ordinria, que dispe
sobre regras de trnsito e transporte. Determina essa lei a instalao de cinto de
segurana em veculos de transporte coletivo de passageiros, impondo penalidades
em caso de descumprimento. Inconformado com este diploma legal, o Governador
do Estado deseja propor ao direta de inconstitucionalidade. Neste caso, assinale a
afirmativa correta;

MUITA
ATENO!

(FGV 2011.2) Lei estadual que regulamenta o servio de moto txi ; (FGV
2012.1 prova reaplicada em Duque de Caxias/RJ) O Estado X edita norma que
determina a gratuidade de pagamento em estacionamentos privados sob administrao de entidades empresariais. Tal lei, luz das normas constitucionais, est sob
a gide das competncias do(a);
(Exame de Ordem 2012.4 FGV) O Estado W, governado por dirigente progressista,
pretende realizar uma ampla reforma agrria no seu territrio para melhor dividir
a terra, incluindo diversos desempregados na vida produtiva, apresentando, ainda,
amplo programa de financiamento das atividades agrcolas. Com essa proposta poltica, resolve apresentar projeto de lei, criando formas de desapropriao e inovando
nos procedimentos, dando caracterstica sumria e permitindo o ingresso nos imveis
sem pagar indenizao. Quanto ao tema em foco, legislao sobre desapropriao,
nos termos da Constituio Federal, assinale a afirmativa correta.;
(FGV 2012.2) O Governador do Estado K, preocupado com o resultado da balana
comercial do seu Estado, conhecido pelo setor exportador, pretende regular a importao de bens de determinados pases, apresentando, nesse sentido, projeto de
lei Assembleia Legislativa. Em termos de competncia legislativa, esse tema , nos
termos da Constituio Federal.
Todas essas questes apresentam respostas semelhantes: as matrias
apontadas so de competncia privativa da Unio (art. 22 da CF).

4. ESTADOS-MEMBROS E DF: DEFINIO, CARACTERSTICAS E

COMPETNCIAS
Os Estados-membros so entes da Federao. Gozam de auto-organizao, auto legislao,
autogoverno e autoadministrao. Assim como a Unio no plano interno, os Estados-membros
no so soberanos e sim autnomos. Importante destacar que os Estados-membros so pessoas
jurdicas de direito pblico interno.

DIREITO
CONSTITUCIONAL

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Jlio Cesar Franceschet

O DF, pessoa jurdica de direito pblico interno, considerado ente hbrido, dotado de
competncias inerentes aos Estados e Municpios, apesar de se aproximar muito mais daquele. Tem
capacidade poltico-administrativa e no pode ser dividido em Municpios (art. 32 da CF).
No tocante repartio de competncias, os Estados-membros possuem:
COMPETNCIA
Comum (cumulativa): pode ser exercida em conjunto com os demais
entes federados (art. 23 da CF).
ADMINISTRATIVA
(ou material):

Residual (remanescente ou reservada): aquelas matrias que no sejam de competncia dos outros entes federados, e desde que no haja
vedao expressa, podem ser disciplinadas pelos Estados-membros (art.
25, 1 da CF).
Expressa: os Estados-membros so dotados de autonomia, logo tem
capacidade de autogoverno. Assim, podem elaborar suas prprias leis,
necessrias sua organizao (art. 25, caput, da CF).
Residual (remanescente ou reservada): assim como na competncia
material ou administrativa, aquelas matrias que no sejam de competncia dos outros entes federados, e desde que no haja vedao expressa,
podem ser disciplinadas pelos Estados-membros (art. 25, 1 da CF).

LEGISLATIVA

Delegada: a Unio pode delegar, mediante lei complementar, aos Estados-membros e ao DF matrias de sua competncia legislativa privativa
(art. 22, pargrafo nico, da CF)
Concorrente: neste caso, cabe Unio legislar sobre normas gerais e
aos Estados-membros, sobre normas especiais. Trata-se de competncia
legislativa concorrente (art. 24 da CF).
Tributria expressa: art. 155 da CF.

MUITA
ATENO!

??

Os Estados ainda detm uma competncia conhecida como enumerada, porque

expressamente estabelecida pelo constituinte: explorao, direta ou por concesso, de servios pblicos de gs canalizado, cuja regncia dar-se- na
forma da conformao dada pelo legislador, sendo vedada a edio de MP
para tal (art. 25, 2, da CF).

QUESTO: E se a Unio, no mbito da competncia legislativa concorrente, no produzir a

norma geral que lhe compete?
RESPOSTA: Se a Unio no produzir a norma geral, o Estado pode exercer a competncia
legislativa plena ou supletiva (art. 24, 3, CF/88). Todavia, se houver norma geral federal superveniente, haver suspenso da eficcia da norma estadual naquilo que for incompatvel com a
norma federal. No h revogao; apenas suspenso da eficcia (art. 24, 4, CF). A propsito,
recente questo sobre esta matria, presente no Exame Unificado da Ordem de 2013.1, trouxe
a seguinte situao hipottica: Na ausncia de lei federal estabelecendo normas gerais sobre
proteo de ecossistemas ameaados, determinado estado da Federao editou, no passado,
a sua prpria lei sobre o assunto, estabelecendo desde princpios e valores a serem observados
at regras especficas sobre a explorao econmica de tais reas. Criou, ainda, fiscalizao
efetiva em seu territrio e multou empresas e produtores que desrespeitaram a lei. Anos depois,
a Unio edita lei contendo normas gerais sobre o tema e muitas de suas disposies conflitavam

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5. MUNICPIOS: DEFINIO, CARACTERSTICAS E COMPETN-

CIAS

Na atual CF, os Municpios so entes federados, dotados, portanto, de autonomia (gozam de

auto-organizao, auto legislao, autogoverno e autoadministrao). So pessoas jurdicas
de direito pblico interno. Em relao aos demais entes federados, os Municpios apresentam
certas peculiaridades. Inexiste, por exemplo, Poder Judicirio Municipal.
Os Municpios no possuem, tecnicamente, constituio. So regidos por Lei Orgnica,
votada em dois turnos, com intervalo mnimo de 10 dias, e ser aprovada por 2/3 dos membros
da Cmara Municipal. A Lei Orgnica aprovada pela Cmara Municipal e no pela Assembleia
Legislativa, conforme alternativa presente em recente questo do Exame Unificado da Ordem (2012.3).
Em relao distribuio de competncias, os Municpios possuem:
A Competncia administrativa (ou material): 1. Comum (art. 23 da CF), exercida
paralelamente com os demais entes federados; e 2. Privativa (enumerada): exercida com exclusividade nos termos do art. 30, incisos III a IX da CF.
B Competncia legislativa: 1. Exclusiva: exercida com fundamento no princpio da
predominncia, cabendo aos Municpios legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30,
inciso I e art. 182, 1, ambos da CF); 2. Suplementar: cabe aos Municpios suplementar
a legislao federal e estadual, no que couber, e sempre atento predominncia de interesses
(interesses locais art. 30, inciso II, da CF). Sobre o princpio da predominncia do interesse,
observe o teor da smula 645 do STF: competente o municpio para fixar o horrio de
funcionamento de estabelecimento comercial. Neste caso, entendeu o Supremo que referida
matria (funcionamento dos estabelecimentos comerciais) de interesse local.
C Competncia tributria expressa: art. 156 da CF.

MUITA
ATENO!

DICA
IMPORTANTE

Os Municpios no tm competncia concorrente; eles podem, eventualmente,

suplementar a legislao federal e estadual, desde que esteja presente o interesse
local (art. 30, incisos I e II, da CF).
As questes sobre os temas organizao poltico-administrativa e repartio de
competncias so frequentes nos Exames da OAB. Geralmente, o examinador
reproduz o Texto Constitucional. Da a importncia de se realizar uma leitura
atenta dos seguintes dispositivos: arts. 20 a 26 e 30, todos da CF. Alm disso, importante que o candidato conhea as smulas do STF sobre a matria.
A jurisprudncia do Supremo abundante sobre o tema repartio de
competncias, que acaba tendo influncia direta sobre o controle de constitucionalidade das leis e atos normativos. Observe dois exemplos: SMULA
646 do STF: ofende o princpio da livre concorrncia lei municipal que impede
a instalao de estabelecimentos comerciais do mesmo ramo em determinada
rea. SMULA 647 do STF: compete privativamente Unio legislar sobre
vencimentos dos membros das polcia civil e militar do Distrito Federal.

DIREITO
CONSTITUCIONAL

com a anterior lei estadual. luz da situao narrada certo afirmar que este contexto,
certo afirmar que no campo das competncias legislativas concorrentes, a Unio deve
legislar sobre normas gerais e o estado pode editar normas suplementares, mas enquanto
inexistir lei federal, a competncia do estado plena. A supervenincia de lei geral nacional
suspende a eficcia das disposies contrrias da lei dos estados.

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EM RESUMO: ORGANIZAO POLTICO-ADMINISTRATIVA: ENTES FEDERADOS

Federao

Forma de Estado. No Brasil, so entes federados: a Unio, os Estados-membros

e o DF, e os Municpios.

Soberania

Atributo da Repblica Federativa do Brasil, representada, no plano internacional,

pela Unio.

Autonomia

Atributo de todos os entes federados.

Forma de
Governo

Repblica, Monarquia e Aristocracia.

Unio
Estadosmembros

Ente Federado. Pessoa jurdica de direito pblico interno, dotada de autonomia.

Possui competncia de natureza material (ou administrativa) e legislativa.
Ente Federado. Pessoa jurdica de direito pblico interno, dotada de autonomia.
Possui competncia de natureza material (ou administrativa) e legislativa.

Municpios

Ente Federado. Pessoa jurdica de direito pblico interno, dotada de autonomia.

Possui competncia de natureza material (ou administrativa) e legislativa.

DF

Ente federado, de natureza hbrida, pois rene competncias inerentes aos

Estados-membros e aos Municpios. No pode ser dividido em Municpios.

Territrios

No so entes federados. Tratam-se de autarquias federais. Gozam apenas de

autonomia administrativa. No existem territrios atualmente. Os territrios,
caso criados, podem ser divididos em Municpios.