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1. Introduo
Nas ltimas dcadas, a administrao pblica brasileira passou por grandes
transformaes, sobretudo como parte do trnsito para a democracia. Desenvolveram-se novas prticas e expectativas de modernizao, mas muitas de
suas caractersticas tradicionais no foram removidas.
A Revista de Administrao Pblica (RAP) surgiu numa poca em que a
administrao pblica possua forte presena na sociedade, no s por causa
das funes de controle no-democrtico, mas tambm porque se procurava o
desenvolvimento com base em projetos pblicos de grande escala. Pensava-se
que a prpria expanso do Estado fosse suficiente para garantir mais e melhores servios, bem como maior acesso comunitrio e eqidade nas decises
distributivas. Nesse sentido, nos primeiros 20 anos da RAP, a administrao
pblica teve crescimento considervel.
No entanto, a experincia histrica revelou que simplesmente expandir
as atividades do Estado e as funes serviu menos ao propsito de alcanar
maior eqidade e eficcia na administrao pblica do que ao desenvolvimento de formas de insero de novos grupos preferenciais.
Nessa poca descrevia-se a administrao pblica brasileira pelos seus
aspectos mais patrimonialistas e paternalistas. Viam-se as suas relaes com
a sociedade como extremamente frgeis. Na verdade, a administrao pblica desenvolveu-se como um dos grandes instrumentos para a manuteno do poder tradicional, e carregava fortes caractersticas desse poder. A
forma de organizao e gesto obedecia menos a critrios tcnicos racionais e democrticos para a prestao de servios e mais a sistemas de
loteamento poltico, para manter coalizes de poder e atender a grupos
preferenciais.
Em grande parte, a expanso do Estado se fez sem alterar substancialmente suas relaes com a sociedade. Por ter ainda alicerces frgeis na sociedade, o Estado brasileiro, como organizao, consiste ainda em uma
superestrutura que flutua sobre os cidados.
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O personalismo
O personalismo normalmente descrito como prevalecente no mundo latino-americano faz ver o poder como centrado na figura de um lder, um
dirigente, e no como o resultado da gesto de recursos inerente a estruturas
formais. Por ser um fator cultural, est presente na gesto tanto pblica quanto privada. Na realidade, origina-se na desigualdade social e se desenvolve
pelas prticas de excluso e pelo cultivo do elitismo, ou seja, a crena de que
algumas pessoas so naturalmente mais capazes do que outras. Assim, o acesso a posies de comando e direo antes de tudo influenciado pelas condies de diferenciao social. Facilmente se desenvolve o autoritarismo
hierrquico social, centrado no personalismo: certas pessoas devem ser diferenciadas em seleo e privilgios para posies de comando. Ainda, por ser
um fator cultural, mais facilmente aceito e praticado. A maioria das pessoas,
subordinadas nas organizaes de trabalho pblicas ou privadas , sentese presa s suas condies sociais e julga ser intil ou fora de seu alcance ter
iniciativa, ambio ou iluso de que a ordem social e administrativa poderia
ser diferente. Nas sociedades, naturalmente desiguais, prospera a crena de
que as pessoas devem ser tratadas desigualmente, e os privilgios so aceitos,
praticados e reconhecidos como direitos.
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No entanto, o personalismo elitista concorre para enfraquecer substancialmente as instituies. Estas existem em funo das pessoas que as dirigem,
e a mudana da pessoa no topo muda profundamente polticas e compromissos institucionais.
Na administrao pblica, dirigentes, normalmente prepostos de lderes
polticos, tendem a inserir suas opes pessoais como fator diferenciador. Desprezam, assim, no s o racionalmente institudo como tambm opes e conquistas de seus antecessores. A descontinuidade justificada como necessria
inovao. Na verdade, resulta mais em garantir acesso a novos grupos de
poder e ressaltar a liderana de uma pessoa e menos em modernizar a gesto.
Compromissos formais institucionalmente estabelecidos necessitam ser
renegociados a cada novo dirigente. Na verdade, no h contratos com instituies, mas com pessoas. O personalismo fragiliza as instituies pblicas, deixando-as altamente vulnerveis e dependentes da pessoa de um nico dirigente.
A administrao pblica era em grande parte dominada por grupos preferenciais que visavam garantir seus interesses e a proteo mtua de seus
membros. Apesar da modernizao, muitos desses grupos ainda se aglutinam
no aparato estatal em busca de recursos para garantir sua sobrevivncia. Inserem-se em rgos administrativos por meios formais ocupao de cargos de
direo , mas tambm informalmente, por meio de redes de apoio e de
interao ligadas por laos de lealdade. Procuram o acesso a recursos pblicos
para reforar a lealdade poltica de base e preservar a liderana sobre determinados setores da comunidade. Esses recursos so utilizados para satisfazer
no somente interesses polticos de poder como tambm interesses sociais e
particulares. Tais grupos dominam mquinas partidrias para evitar que alternativas de poltica pblica, contrrias aos seus interesses, sejam consideradas
no processo decisrio governamental. Controlam estruturas burocrticas de
governo para garantir, durante longos perodos, o uso preferencial de grandes
fatias do oramento pblico.
O uso de recursos pblicos o mecanismo bsico de preservao do
poder: so utilizados menos para atender a demandas e necessidades reais da
comunidade e mais para a troca de favores e os interesses particulares do
grupo. Como a lealdade aos membros do grupo maior do que instituio
pblica, tais grupos so capazes de manter a coalizo a qualquer custo, inclusive s expensas do aumento dos gastos governamentais.
Normalmente, esses grupos preferem dominar as reas sociais por serem mais diretamente ligadas s maiores demandas da populao. Setores
sociais so privilegiados para o exerccio do assistencialismo paternalista; propiciam ao lder do grupo o exerccio da bondade por meio da concesso de
benefcios e favores com o dinheiro pblico. Assim, os lderes polticos e diri-
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Sndrome ns-eles
Da mesma forma que os governantes eleitos, os administradores pblicos so
vistos como pessoas especiais distantes da sociedade, menos voltadas para o
interesse pblico e mais autocentradas.
Dificuldades oriundas da discriminao contra a cidadania deficincia nos servios de sade, evaso escolar, crianas abandonadas, insegurana
pblica e pobreza fazem a maioria ver seus representantes e funcionrios
como pessoas despreocupadas com seus problemas. O relacionamento clienteorganizao pblica se faz segundo uma sndrome ns-eles. Pelo controle poltico, centralizao excessiva e paternalismo, a populao brasileira aprendeu
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como estruturas e cdigos de procedimentos adequados e boas regras oramentrias e gesto de pessoal. Pela falta de eficincia, culpavam-se a
inadequao das estruturas e dos procedimentos e a inabilidade dos prprios
servidores. Ajustes administrativos seriam feitos de acordo com novos propsitos polticos, adquiridos em eleies, ou com novas tecnologias administrativas. As reformas preservavam as estruturas organizacionais, favoreciam a
rigidez dos cdigos administrativos, e algumas propostas mais audaciosas
propunham maior descentralizao e autonomia organizacional. Entretanto,
no se questionava fundamentalmente a administrao pblica, seno sua
ineficincia ou iniqidade.
Em grande parte, essas reformas colocavam em causa a prpria viabilidade da administrao pblica como condutora de eficincia ou de eficcia na
gesto de servios e na ao redistributiva. Os novos modelos procuram transformar e introduzir na gesto pblica o estilo privado. Alm de ampliarem a
importao de tcnicas tpicas da rea privada, propem sempre com grande
nfase eliminao, privatizao e terceirizao de servios.
Nos pases em desenvolvimento, como o Brasil, as idias sobre reformar
a administrao, com premissas de radicalismo e promessas de eficincia imediata, so sempre atraentes, dadas as dificuldades que os cidados enfrentam
em tratar de seus interesses em qualquer organizao pblica. Ao entrar em
contato com uma repartio pblica, a maioria dos cidados experimenta
uma histria de relativo descaso e m qualidade no atendimento, sobretudo
na rea social. Para essas pessoas, a ineficincia no servio um sintoma de
iniqidade social, j que os mais afortunados normalmente dispem de outros meios.
Ao imitar a gesto privada, as propostas contemporneas assumem a
singularidade do cliente e suas demandas como fundamentais na gesto pblica. Por presumirem a validade universal do management e, portanto, sua
aplicabilidade igualmente s organizaes pblicas e privadas, vem a reforma como uma simples questo de modernizao gerencial. Antes de planejar
suas aes ou oferta de servios, as organizaes pblicas devem conhecer as
demandas de sua clientela. A organizao pblica existe para servir o indivduo: deve centralizar suas aes na demanda do cliente e na sua escolha.
Como no mercado, cliente categoria primordial, e deve ser considerado em
todas as instncias.
Essa ideologia veio contaminada e reforada pelos valores dos pases
mais avanados, onde o individualismo fundamentado na igualdade das oportunidades constitui uma prtica social comum. Por isso esses modelos centramse mais no indivduo (clientes e funcionrios) e menos no contexto. A ideologia
liberal centrada no indivduo valoriza a iniciativa, o esprito empreendedor e o
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4. Concluso
A permanncia de fortes relaes com grupos preferenciais faz a administrao brasileira ser retratada ainda como de grande base patrimonialista. As
relaes patrimoniais contradizem no somente as possibilidades de uma administrao modernizada no sentido mais amplo do interesse pblico como
tambm as prticas liberais to proclamadas como a opo poltica dos ltimos anos.
Como a administrao pblica e a cultura tradicional so ainda bastante
interligadas, apesar dos progressos na modernizao institucional, os relatos
cotidianos na mdia ainda demonstram forte ligao da coisa pblica com interesses privados de grupos preferenciais.
O mundo das relaes informais fundamentalmente baseado no aspecto poltico tradicional, mas se ampliou pelo reforo de aspectos psicolgicos culturais, como a maior descrena dos cidados na representao poltica
e, em decorrncia, nos rgos da administrao pblica. Com a crena reduzida nas instituies e na formalidade burocrtica, buscam-se o informal e novas
instituies da sociedade, como associaes de usurios, cidados e ONGs,
para proteger interesses e direitos. Essas organizaes e associaes comunitrias diversas procuram contornar as instituies pblicas existentes tentando
assumir tarefas antes vistas como exclusivas do Estado e mesmo influenciar a
gesto de rgos pblicos e a representatividade poltica.
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Favorecidas pela conscincia popular sobre a ineficcia da administrao pblica em relao eqidade poltica, econmica e social, essas novas
associaes e organizaes agregam um esprito de proteo de interesses da
maioria para contrapor-se crena de que as instituies formais defendem e
protegem interesses de uns poucos.
Na verdade, essas novas instncias tambm agem no sentido de penetrar nas organizaes pblicas para defender interesses de suas clientelas, por
serem esses interesses julgados legtimos, mas desprezados pelas elites administrativas. Praticam tambm a informalidade nas relaes pessoais para atingir seus objetivos. Mesmo se aceitando uma contraposio legtima de fazer
prevalecerem direitos no-reconhecidos, a prtica da informalidade excessiva,
inclusive nesses casos, concorre para enfraquecer as instituies democrticas
de representao poltica e de ao administrativa.
Assim, a administrao pblica brasileira ainda carrega tradies seculares de caractersticas semifeudais e age como um instrumento de manuteno do poder tradicional. Apesar do progresso em muitas instncias de governo,
as formas de ao obedecem menos a razes tcnico-racionais e mais a critrios de loteamento poltico, para manter coalizes de poder e para atender a
objetivos de grupos preferenciais.
No Brasil contemporneo, a democratizao e os novos processos eleitorais e os dispositivos constitucionais ajudam a levantar ou reacender expectativas sobre mais e melhores servios, o que, aos poucos, provoca rupturas nas
estruturas polticas tradicionais e o surgimento de novas formas de gesto.
No entanto, a crescente descrena nos mecanismos polticos tradicionais de representao e nas instituies especializadas, como os partidos polticos, para apresentar novas alternativas de ao pblica tem dificultado esse
progresso. Pode ser mais lenta a reverso da idia de que os governos agem,
prioritariamente, para beneficiar grupos preferenciais e ajudar a manter a coalizo de poder. Mas j notvel o reconhecimento da quebra de algumas barreiras burocrticas tanto para a obteno de servios rotineiros quanto para o
recebimento de ateno social, como sade e educao.
Ultimamente parece se ter reforado a iluso tradicional de que uma
nova qualidade da deciso ou uma nova legitimidade da poltica pblica seriam suficientes para produzir maior eficincia na administrao pblica. Dessa
forma, no seria necessrio pensar em grandes reformas administrativas porque a nova direo faria naturalmente a mquina administrativa responder
com maior produtividade e qualidade. Presume-se, assim, que dificuldades
administrativas anteriores so simples produto de falta de legitimidade e de
apoio poltico mais amplo. Resolvidas essas questes por vitrias eleitorais, o
resto seria decorrncia natural.
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Portanto, muitos novos dirigentes chegam s posies de direo poltico-administrativas para se frustrar rapidamente com a mquina burocrtica:
redescobrem que formas tradicionais de agir e de se comportar, cultivadas
secularmente, no mudam por simples reposio da liderana administrativa.
No resta dvida de que houve no pas uma ampliao da legitimao
poltica: novos programas sociais rompem laos de grupos preferenciais tradicionais que dominavam paternalisticamente a redistribuio de benefcios.
Novos canais de distribuio de recursos sociais retiram de grupos locais tradicionais o seu poder de provedor nico ou canal privilegiado de acesso ao poder. Reconhecem-se nas comunidades novas lideranas e formas de obter
benefcios. Destri-se grande parte dos sistemas locais de acesso ao poder
burocrtico repondo-os com novas lideranas. Pode-se argir ser apenas uma
troca de liderana, apenas a mudana de uma pessoa no poder, mantendo-se
porm o mesmo carter paternalista. De fato, parte das condies e formas
tradicionais de distribuio, troca e lealdade se mantm. No entanto, vale
notar a troca de liderana feita fora dos grupos tradicionais de poder. H
novas dimenses de lealdade fora do caciquismo tradicional. H mais dificuldades de acesso e domnio dos cargos pblicos locais e mais pluralidade
nas pelejas polticas.
Ademais, a nova lealdade aos provedores da ao distributiva se transfere para lderes maiores no presentes na localidade e, portanto, no mais
facilmente destrutveis por novos ou antigos caciques locais. Somente novos
lderes nacionais ou regionais, de igual credibilidade, poderiam, em princpio,
repor essas lideranas.
A modernizao efetiva do Estado somente poder advir de formas que
alterem o sistema de poder e o aglomerado poltico que o constitui; em outras
palavras, reformas que redistribuam os recursos de poder e alterem os canais
de comunicao entre o pblico e sua administrao.
Em pases em desenvolvimento, com experincias similares brasileira,
tem se verificado que as foras polticas emergentes no chegam ao poder por
retrao voluntria dos grupos preferenciais. Novos espaos, regras e estruturas polticas que repartam e unam novos recursos de poder so necessrios
para garantir a representao de novos grupos sociais.
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