INTRODUO

O CONCEITO DE ADMINISTRAO
1.

As necessidades colectivas e a Administrao Pblica

Quando se fala em Administrao Pblica, tem-se presente todo um conjunto
de necessidades colectivas cuja satisfao assumida como tarefa fundamental
para a colectividade, atravs de servios por esta organizados e mantidos
Onde quer que exista e se manifeste com intensidade suficiente uma
necessidade colectiva, a surgir um servio pblico destinado a satisfaze-la, em
nome e no interesse da colectividade.
As necessidades colectivas situam-se na esfera privativa da Administrao
Pblica, trata-se em sntese, de necessidades colectivas que se podem
reconduzir a trs espcies fundamentais: a segurana; a cultura; e o bem-estar.
Fica excluda do mbito administrativo, na sua maior parte a necessidade
colectiva da realizao de justia. Esta funo desempenhada pelos Tribunais,
satisfaz inegavelmente uma necessidade colectiva, mas acha-se colocada pela
tradio e pela lei constitucional (art. 205 CRP), fora da esfera da prpria
Administrao Pblica: pertencer ao poder judicial.
Quanto s demais necessidades colectivas, encontradas na esfera
administrativa e do origem ao conjunto, vasto e complexo, de actividades e
organismos a que se costuma chamar Administrao Pblica.
2.

Os vrios sentidos da expresso Administrao Pblica

So dois os sentidos em que se utiliza na linguagem corrente a expresso
Administrao Pblica: (1) orgnico; (2) material ou funcional.
A Administrao Pblica, em sentido orgnico, constituda pelo conjunto
de rgos, servios e agentes do Estado e demais entidades pblicas que
asseguram, em nome da colectividade, a satisfao disciplinada, regular e
contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar.
A administrao pblica, em sentido material ou funcional, pode ser
definida como a actividade tpica dos servios e agentes administrativos
desenvolvida no interesse geral da comunidade, com vista a satisfao regular e
contnua das necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar,
obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais
convenientes.
3.

Administrao Pblica e Administrao Privada

Embora tenham em comum o serem ambas administrao, a Administrao
Pblica e a Administrao Privada distinguem-se todavia pelo objecto que
incidem, pelo fim que visa prosseguir e pelos meios que utilizam.
Quanto ao objecto, a Administrao Pblica versa sobre necessidades
colectivas assumidas como tarefa e responsabilidade prpria da colectividade,
ao passo que a Administrao Privada incide sobre necessidades individuais, ou

sobre necessidades que, sendo de grupo, no atingem contudo a generalidade

de uma colectividade inteira.
Quanto ao fim, a Administrao Pblica tem necessariamente de prosseguir
sempre o interesse pblico: o interesse pblico o nico fim que as entidades
pblicas e os servios pblicos podem legitimamente prosseguir, ao passo que a
Administrao Privada tem em vista naturalmente, fins pessoais ou particulares.
Tanto pode tratar-se de fins lucrativos como de fins no econmicos e at nos
indivduos mais desinteressados, de fins puramente altrustas. Mas so sempre
fins particulares sem vinculao necessria ao interesse geral da colectividade,
e at, porventura, em contradio com ele.
Quanto aos meios, tambm diferem. Com efeito na Administrao privada os
meios, jurdicos, que cada pessoa utiliza para actuar caracterizam-se pela
igualdade entre as partes: os particulares, so iguais entre si e, em regra, no
podem impor uns aos outros a sua prpria vontade, salvo se isso decorrer de um
acordo livremente celebrado. O contracto assim, o instrumento jurdico tpico
do mundo das relaes privadas
Pelo contrrio, a Administrao Pblica, porque se traduz na satisfao de
necessidades colectivas, que a colectividade decidiu chamar a si, e porque tem
de realizar em todas as circunstncias o interesse pblico definindo pela lei
geral, no pode normalmente utilizar, face aos particulares, os mesmos meios
que estes empregam uns para com os outros.
A lei permite a utilizao de determinados meios de autoridade, que
possibilitam s entidades e servios pblicos impor-se aos particulares sem ter
de aguardar o seu consentimento ou mesmo, faz-lo contra sua vontade.
O processo caracterstico da Administrao Pblica, no que se entende de
essencial e de especfico, antes o comando unilateral, quer sob a forma de
acto normativo (e temos ento o regulamento administrativo), quer sob a forma
de deciso concreta e individual (e estamos perante o acto administrativo).
Acrescente-se, ainda, que assim como a Administrao Pblica envolve, o
uso de poderes de autoridade face aos particulares, que estes no so
autorizados a utilizar uns para com os outros, assim tambm, inversamente, a
Administrao Pblica se encontra limitada nas sua possibilidades de actuao
por restries, encargos e deveres especiais, de natureza jurdica, moral e
financeira.
4.

A Administrao Pblica e as funes do Estado

a)
Poltica e Administrao Pblica:
A Poltica, enquanto actividade pblica do Estado, tem um fim especfico:
definir o interesse geral da actividade. A Administrao Pblica existe para
prosseguir outro objectivo: realiza em termos concretos o interesse geral
definido pela poltica.
O objecto da Poltica, so as grandes opes que o pas enfrenta ao traar
os rumos do seu destino colectivo. A da Administrao Pblica, a satisfao
regular e contnua das necessidades colectivas da segurana, cultura e bemestar econmico e social.

A Poltica reveste carcter livre e primrio, apenas limitada em certas zonas

pela Constituio, ao passo que a Administrao Pblica tem carcter
condicionado e secundrio, achando-se por definio subordinada s
orientaes da poltica e da legislao.
Toda a Administrao Pblica, alm da actividade administrativa tambm
execuo ou desenvolvimento de uma poltica. Mas por vezes a prpria
administrao, com o seu esprito, com os seus homens e com os seus
mtodos, que se impe e sobrepe autoridade poltica, por qualquer razo
enfraquecida ou incapaz, caindo-se ento no exerccio do poder dos
funcionrios.
b)
Legislao e Administrao:
A funo Legislativa encontra-se no mesmo plano ou nvel, que a funo
Poltica.
A diferena entre Legislao e Administrao est em que, nos dias de hoje,
a Administrao Pblica uma actividade totalmente subordinada lei: o
fundamento, o critrio e o limite de toda a actividade administrativa.
H, no entanto, pontos de contacto ou de cruzamento entre as duas
actividades que convm desde j salientar brevemente.
De uma parte, podem citar-se casos de leis que materialmente contm
decises de carcter administrativo.
De outra parte, h actos da administrao que materialmente revestem todos
o carcter de uma lei, faltando-lhes apenas a forma e a eficcia da lei, para j
no falar dos casos em que a prpria lei se deixa completar por actos da
Administrao.
c)
Justia e Administrao Pblica:
Estas duas actividades tm importantes traos comuns: ambas so
secundrias, executivas, subordinadas lei: uma consiste em julgar, a outra em
gerir.
A Justia visa aplicar o Direito aos casos concretos, a Administrao Pblica
visa prosseguir interesses gerais da colectividade. A Justia aguarda
passivamente que lhe tragam os conflitos sobre que tem de pronunciar-se; a
Administrao Pblica toma a iniciativa de satisfazer as necessidades colectivas
que lhe esto confiadas. A Justia est acima dos interesses, desinteressada,
no parte nos conflitos que decide; a Administrao Pblica defende e
prossegue os interesses colectivos a seu cargo, parte interessada.
Tambm aqui as actividades frequentemente se entrecruzam, a ponto de ser
por vezes difcil distingui-las: a Administrao Pblica pode em certos casos
praticar actos jurisdicionalizados, assim como os Tribunais Comuns, pode
praticar actos materialmente administrativos. Mas, desde que se mantenha
sempre presente qual o critrio a utilizar material, orgnico ou formal a
distino subsiste e continua possvel.
Cumpre por ltimo acentuar que do princpio da submisso da Administrao
Pblica lei, decorre um outro princpio, no menos importante o da
submisso da Administrao Pblica aos Tribunais, para apreciao e
fiscalizao dos seus actos e comportamentos.
d)
Concluso:

A Administrao Pblica em sentido material ou objectivo ou funcional pode

ser definida como, a actividade tpica dos organismos e indivduos que, sob a
direco ou fiscalizao do poder poltico, desempenham em nome da
colectividade a tarefa de promover satisfao regular e contnua das
necessidades colectivas de segurana, cultura e bem-estar econmico e social,
nos termos estabelecidos pela legislao aplicvel e sob o controle dos
Tribunais competentes.
A funo Administrativa aquela que, no respeito pelo quadro legal e sob a
direco dos representantes da colectividade, desenvolve as actividades
necessrias satisfao das necessidades colectivas.

OS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
5.

Generalidades
Por Sistema Administrativo entende-se um modo jurdico tpico de
organizao, funcionamento e controlo da Administrao Pblica.
Existem trs tipos de sistemas administrativos: o sistema tradicional; o
sistema tipo britnico (ou de administrao judiciria) e o sistema tipo francs
(ou de administrao executiva).
6.

Sistema administrativo tradicional

Este sistema assentava nas seguintes caractersticas:
a)
Indeferenciao das funes administrativas e jurisdicional e,
consequentemente, inexistncia de uma separao rigorosa entre os
rgos do poder executivo e do poder judicial;
b)
No subordinao da Administrao Pblica ao princpio da legalidade e
consequentemente, insuficincia do sistema de garantias jurdicas dos
particulares face administrao.
O advento do Estado de Direito, com a Revoluo Francesa, modificou esta
situao: a Administrao Pblica passou a estar vinculada a normas
obrigatrias, subordinadas ao Direito. Isto foi uma consequncia simultnea do
princpio da separao de poderes e da concepo da lei geral, abstracta e de
origem parlamentar como reflexo da vontade geral.
Em resultado desta modificao, a actividade administrativa pblica, passou
a revestir carcter jurdico, estando submetida a controlo judicial, assumindo os
particulares a posio de cidados, titulares de direitos em face dela.
7.

Sistema administrativo de tipo britnico ou de administrao

judiciria
As caractersticas do sistema administrativo britnico so as seguintes:
a)
Separao dos poderes: o Rei fica impedido de resolver, por si ou por
concelhos formados por funcionrios da sua confiana, questes de
natureza contenciosa, por fora da lei da Star Chamber, e foi proibido de
dar ordens aos juzes, transferi-los ou demiti-los, mediante o Act of
Settelement;
b)
Estado de Direito: culminando uma longa tradio iniciada na Magna
Carta, os Direitos, Liberdades e Garantias dos cidados britnicos foram
consagrados no Bill of Rights. O Rei ficou desde ento claramente
subordinado ao Direito em especial ao Direito Consuetudinrio, resultante
dos costumes sancionados pelos Tribunais (Common Law);
c)
Descentralizao: em Inglaterra cedo se praticou a distino entre uma
administrao central e uma administrao local. Mas as autarquias locais
gozavam tradicionalmente de ampla autonomia face a uma interveno
central diminuta;

d)

Sujeio da Administrao aos Tribunais Comuns: a Administrao

Pblica acha-se submetida ao controle jurisdicional dos Tribunais Comuns;
e)
Sujeio da Administrao ao Direito Comum: na verdade, em
consequncia do rule of law, tanto o Rei como os seus conselhos e
funcionrios se regem pelo mesmo direito que os cidado annimos;
f)
Execuo judicial das decises administrativas: de todas as regras
e princpios anteriores decorre como consequncia que no sistema
administrativo de tipo britnico a Administrao Pblica no pode executar
as decises por autoridade prpria;
g)
Garantias jurdicas dos administrados: os particulares dispem de
um sistema de garantias contra as ilegalidades e abusos da Administrao
Pblica.
8.

Sistema administrativo de tipo francs ou de administrao executiva

As caractersticas iniciais do sistema administrativo Francs so as
seguintes:
a)
Separao de poderes: com a Revoluo Francesa foi proclamado
expressamente, logo em 1789, o princpio da separao dos poderes, com
todos os seus corolrios materiais e orgnicos. A Administrao ficou
separada da Justia;
b)
Estado de Direito: na sequncia das ideias de Loke e de Montesquieu,
no se estabeleceu apenas a separao dos poderes mas enunciam-se
solenemente os direitos subjectivos pblicos invocveis pelo o indivduo
contra o Estado;
c)
Centralizao: com a Revoluo Francesa, uma nova classe social e
uma nova elite chega ao poder;
d)
Sujeio da Administrao aos Tribunais Administrativos: surgiu
assim uma interpretao peculiar do princpio dos poderes, completamente
diferente da que prevalecia em Inglaterra, se o poder executivo no podia
imiscuir-se nos assuntos da competncia dos Tribunais, o poder judicial
tambm no poderia interferir no funcionamento da Administrao Pblica;
e)
Subordinao da Administrao ao Direito Administrativo: a fora, a
eficcia, a capacidade de interveno da Administrao Pblica que se
pretendia obter, fazendo desta uma espcie de exrcito civil com esprito
de disciplina militar, levou o conseil d' tat a considerar, ao longo do sc.
XIX, que os rgos e agentes administrativos no esto na mesma
posio que os particulares, exercem funes de interesse pblico e
utilidade geral, e devem por isso dispor quer de poderes de autoridade,
que lhes permitam impor as suas decises aos particulares, quer de
privilgios ou imunidades pessoais, que os coloquem ao abrigo de
perseguies ou ms vontades dos interesses feridos;
f)
Privilgio da Execuo Prvia: o Direito Administrativo confere, pois,
Administrao Pblica um conjunto de poderes exorbitantes sobre os
cidados, por comparao com os poderes normais reconhecidos pelo
Direito Civil aos particulares nas suas relaes entre si. De entre esses
poderes exorbitantes, sem dvida que o mais importante , no sistema

Francs, o privilgio de execuo prvia, que permite Administrao

executar as suas decises por autoridade prpria;
g)
Garantias jurdicas dos administrados: tambm o sistema
administrativo Francs, por assentar num Estado de Direito, oferece aos
particulares um conjunto de garantias jurdicas contra os abusos e
ilegalidades da Administrao Pblica. Mas essas garantias so
efectivadas atravs dos Tribunais Comuns.
Estas, caractersticas originrias do sistema administrativo de tipo francs
tambm chamado sistema de administrao executiva dada a autonomia a
reconhecida ao poder executivo relativamente aos Tribunais.
Este sistema, nasceu em Frana, vigora hoje em quase todos os pases
continentais da Europa Ocidental e em muitos dos novos Estados que acederam
independncia no sc. XX depois de terem sido colnias desses pases
europeus.
9.

Confronto entre os sistemas de tipo britnico e de tipo francs

Tm, vrios traos especficos que os distinguem nitidamente:
Quanto organizao administrativa, um um sistema
descentralizado. O outro centralizado;
Quanto ao controlo jurisdicional da administrao, o primeiro
entrega-o aos Tribunais Comuns, o segundo aos Tribunais Administrativos.
Em Inglaterra h pois, unidade de jurisdio, em Frana existe dualidade
de Jurisdies;
Quanto ao direito regulador da administrao, o sistema de tipo
Britnico o Direito Comum, que basicamente Direito Privado, mas no
sistema tipo Francs o Direito Administrativo que Direito Pblico;
Quanto execuo das decises administrativas, o sistema de
administrao judiciria f-la depender da sentena do Tribunal, ao passo
que o sistema de administrao executiva atribui autoridade prpria a
essas decises e dispensa a interveno prvia de qualquer Tribunal;
Enfim, quanto s garantias jurdicas dos administrados, a Inglaterra
confere aos Tribunais Comuns amplos poderes de injuno face
Administrao, que lhes fica subordinada como a generalidade dos
cidados, enquanto Frana s permite aos Tribunais Administrativos que
anulem as decises ilegais das autoridades ou as condenem ao
pagamento de indemnizaes, ficando a Administrao independente do
poder judicial.
O DIREITO ADMINISTRATIVO
O DIREITO ADMINISTRATIVO COMO RAMO DE DIREITO

10. Generalidades
A Administrao Pblica est subordinada lei. E est tambm, por outro
lado subordinada justia, aos Tribunais. Isso coloca o problema de saber como
se relacionam estes conceitos de Administrao Pblica e directa.

Para haver Direito Administrativo, necessrio que se verifiquem duas

condies: em primeiro lugar, que a Administrao Pblica e actividade
administrativa sejam reguladas por normas jurdicas propriamente ditas, isto ,
por normas de carcter obrigatrio; em segundo lugar, que essas normas
jurdicas sejam distintas daquelas que regulam as relaes privadas dos
cidados entre si.
11. Subordinao da Administrao Pblica ao Direito
A Administrao est subordinada ao Direito. assim em todo o mundo
democrtico: a Administrao aparece vinculada pelo Direito, sujeita a normas
jurdicas obrigatrias e pblicas, que tm como destinatrios tanto os prprios
rgos e agentes da Administrao como os particulares, os cidados em geral.
o regime da legalidade democrtica.
Tal regime, na sua configurao actual, resulta historicamente dos princpios
da Revoluo Francesa, numa dupla perspectiva: por um lado, ele um
colorrio do princpio da separao de poderes; por outro lado, uma
consequncia da concepo na altura nova, da lei como expresso da vontade
geral, donde decorre o carcter subordinado lei da Administrao Pblica.
No nosso pas encontrou eco na prpria Constituio, a qual dedica o ttulo
IX da sua parte III Administrao Pblica (art. 266).
Resultando da o princpio da submisso da Administrao Pblica lei. E
quais as consequncias deste princpio?
Em primeiro lugar, resulta desse princpio que toda a actividade
administrativa est submetida ao princpio da submisso da Administrao ao
Direito decorre que toda a actividade administrativa e no apenas uma parte
dela deve subordinar-se lei.
Em segundo lugar, resulta do mesmo princpio que a actividade
administrativa, em si mesma considerada, assume carcter jurdico: a actividade
administrativa uma actividade de natureza jurdica. Porque estando a
Administrao Pblica subordinada lei na sua organizao, no seu
funcionamento, nas relaes que estabelece com os particulares , isso significa
que tal actividade , sob a gide da lei de direitos e deveres, quer para a prpria
Administrao, quer para os particulares, o que quer dizer que tem carcter
jurdico.
Em terceiro lugar, resulta ainda do mencionado princpio que a ordem jurdica
deve atribuir aos cidados garantias que lhes assegurem o cumprimento da lei
pela Administrao Pblica.
Quanto ao Direito Administrativo, a sua existncia fundamenta-se na
necessidade de permitir Administrao que prossiga o interesse pblico, o qual
deve ter primazia sobre os interesses privados excepto quando estejam em
causa direitos fundamentais dos particulares. Tal primazia exige que a
Administrao disponha de poderes de autoridade para impor aos particulares
as solues de interesse pblico que forem indispensveis. A salvaguarda do
interesse pblico implica tambm o respeito por variadas restries e o
cumprimento de grande nmero de deveres a cargo da Administrao.

No so pois, adequadas as solues de Direito Privado, Civil, ou Comercial:

tm de aplicar-se solues novas especficas, prprias da Administrao
Pblica, isto , solues de Direito Administrativo.
A actividade tpica da Administrao Pblica diferente da actividade
privada. Da que as normas jurdicas aplicveis devam ser normas de Direito
Pblico, e no normas de Direito Privado, constantes no Direito Civil ou de
Direito Comercial.
Nos sistemas de Administrao Executiva tanto em Frana como em
Portugal nem todas as relaes jurdicas estabelecidas entre a Administrao
e os particulares so da competncia dos Tribunais Administrativos:
O controle jurisdicional das detenes ilegais, nomeadamente atravs
do habeas corpus, pertence aos Tribunais Judiciais;
As questes relativas ao Estado e capacidade das pessoas, bem como
as questes de propriedade ou posse, so tambm das atribuies dos
Tribunais Comuns;
Os direitos emergentes de contactos civis ou comerciais celebrados
pela Administrao, ou de responsabilidade civil dos poderes pblicos por
actividades de gesto privada, esto igualmente includos na esfera da
jurisdio ordinria.
Mesmo num sistema de tipo francs, no s nos aspectos mais relevantes da
defesa da liberdade e da propriedade a competncia contenciosa pertence aos
Tribunais Comuns, mas tambm a fiscalizao dos actos e actividades que a
Administrao pratica ou desenvolve sob a gide do Direito Privado, no
entregue aos Tribunais Administrativos.
O fundamento actual da jurisdio contencioso-administrativo apenas o da
convivncia de especializao dos Tribunais em funo do Direito substantivo
que so chamados a aplicar.
12. Noo de Direito Administrativo
O Direito Administrativo o ramo de Direito Pblico constitudo pelo sistema
de normas jurdicas que regulam a organizao, o funcionamento e o controle da
Administrao Pblica e as relaes que esta, no exerccio da actividade
administrativa de gesto pblica, estabelece com outros sujeitos de Direito.
A caracterstica mais peculiar do Direito Administrativo a procura de
permanente harmonizao entre as exigncias da aco administrativa e as
exigncias de garantia dos particulares.
13. O Direito Administrativo como Direito Pblico
O Direito Administrativo , na ordem jurdica portuguesa, um ramo de Direito
Pblico. E um ramo de Direito Pblico, qualquer que seja o critrio adoptado
para distinguir o Direito Pblico de Direito Privado.
Se se adoptar o critrio do interesse, o Direito Administrativo Direito
Pblico, porque as normas de Direito Administrativo so estabelecidas tendo em
vista a prossecuo do interesse colectivo, e destinam-se justamente a permitir
que esse interesse colectivo seja realizado.

Se se adoptar o critrio dos sujeitos, o Direito Administrativo Direito

Pblico, porque os sujeitos de Direito que compem a administrao so todos
eles, sujeitos de Direito Pblico, entidades pblicas ou como tambm se diz,
pessoas colectivas pblicas.
Se, enfim, se adoptar o critrio dos poderes de autoridade, tambm o
Direito Administrativo o Direito Pblico porque a actuao da administrao
surge investida de poderes de autoridade.
14. Tipos de normas administrativas
O Direito Administrativo um conjunto de normas jurdicas.
Mas no um conjunto qualquer: um conjunto organizado, estruturado,
obedecendo a princpios comuns e dotado de um esprito prprio ou seja, um
conjunto sistemtico, um sistema.
H a considerar trs tipos de normas administrativas: as normas orgnicas,
as normas funcionais, e as normas relacionadas.
a)
Normas orgnicas: normas que regulam a organizao da
Administrao Pblica: so normas que estabelecem as entidades
pblicas que fazem parte da Administrao, e que determinam a sua
estrutura e os seus rgos; em suma, que fazem a sua organizao. As
normas orgnicas tm relevncia jurdica externa, no interessando
apenas estruturao interior da Administrao, mas tambm, e muito
particularmente, aos cidados, art. 267 CRP.
b)
Normas funcionais: so as que regulam o modo de agir de especfico
da Administrao Pblica, estabelecendo processos de funcionamento,
mtodos de trabalho, tramitao a seguir, formalidades a cumprir, etc. (art.
267/4 CRP). Dentro desta categoria destacam-se, pela sua particular
relevncia, as normas processuais.
c)
Normas relacionais: so as que regulam as relaes entre a
administrao e os outros sujeitos de Direito no desempenho da actividade
administrativa. So as mais importantes, estas normas relacionais, at
porque representam a maior parte do Direito Administrativo material, ao
passo que as que referimos at aqui, so Direito Administrativo orgnico
ou processual.
As normas relacionais de Direito Administrativo no so apenas aquelas que
regulam as relaes da administrao com os particulares, mas mais importante,
todas as normas que regulam as relaes da administrao com outros sujeitos
de Direito. H na verdade, trs tipos de relaes jurdicas reguladas pelo Direito
Administrativo:
As relaes entre administrao e os particulares;
As relaes entre duas ou mais pessoas colectivas pblicas;
Certas relaes entre dois ou mais particulares.
No so normas de Direito Administrativo apenas aquelas que conferem
poderes de autoridade administrao; so tambm normas tpicas de Direito
Administrativo, nesta categoria das normas relacionais. So caracteristicamente
administrativas as seguintes normas relacionais:
Normas que conferem poderes de autoridade Administrao Pblica;

Normas que submetem a Administrao a deveres, sujeies ou

limitaes especiais, impostas por motivos de interesse pblico;
Normas que atribuem direitos subjectivos ou reconhecem interesses
legtimos face administrao.

15. Actividade de gesto pblica e de gesto privada

So actos de gesto privada, os que se compreendem numa actividade em
que a pessoa colectiva, despida do poder poltico, se encontra e actua numa
posio de paridade com os particulares a que os actos respeitem e, portanto,
nas mesmas condies e no mesmo regime em que poderia proceder um
particular, com submisso s normas de Direito Privado.
So actos de gesto pblica, os que se compreendem no exerccio de um
poder pblico, integrando eles mesmo a realizao de uma funo pblica da
pessoa colectiva, independentemente de envolverem ou no o exerccio de
meios de coaco, e independentemente ainda das regras, tcnicas ou de outra
natureza, que na prtica dos actos devam ser observadas.
O Direito Administrativo regula apenas, e abrange unicamente, a actividade
de gesto pblica da administrao. actividade de gesto privada aplicar-se-
o Direito Privado Direito Civil, Comercial, etc.
16. Natureza do Direito Administrativo
a)
O Direito Administrativo como Direito excepcional:
um conjunto de excepes ao Direito Privado. O Direito Privado
nomeadamente o Direito Civil era a regra geral, que se aplicaria sempre que
no houvesse uma norma excepcional de Direito Administrativo aplicvel.
b)
O Direito Administrativo como Direito comum da Administrao
Pblica:
H quem diga que sim. a concepo subjectivista ou estatutria do Direito
Administrativo, defendida com brilho inegvel por Garcia de Enterra e T. Ramon
Fernandez, e perfilhada entre ns por Srvulo Correia.
Para Garcia de Enterra, h duas espcies de Direitos (objectivos): os
Direitos gerais e os Direitos estatutrios. Os primeiros so os que regulam actos
ou actividades, quaisquer que sejam os sujeitos que os pratiquem ou exeram;
os segundos so os que se aplicam a uma certa classe de sujeitos. Ainda
segundo este autor, o Direito Administrativo um Direito estatutrio, porque
estabelece a regulamentao jurdica de uma categoria singular de sujeitos as
Administraes Pblicas.
c)
O Direito Administrativo como Direito comum da Funo
Administrativa:
Em primeiro lugar, no por ser estatutrio que o Direito Administrativo
Direito Pblico. H normas de Direito Privado que so especficas da
Administrao Pblica. Portanto o facto de uma norma jurdica ser privativa da
Administrao Pblica, ou de uma especial pessoa colectiva pblica, no faz
dela necessariamente uma norma de Direito Pblico.

Em segundo lugar. O Direito Administrativo no , por conseguinte, o nico

ramo de Direito aplicvel Administrao Pblica. H trs ramos de Direito que
regulam a Administrao Pblica:

O Direito Privado;

O Direito Privado Administrativo;

O Direito Administrativo.
Em terceiro lugar contestamos que a presena da Administrao Pblica seja
um requisito necessrio para que exista uma relao jurdica administrativa.
O Direito Administrativo, no um Direito estatutrio: ele no se define em
funo do sujeito, mas sim em funo do objecto.
O Direito Administrativo no pois, o Direito Comum da Administrao
Pblica, mas antes o Direito comum da funo administrativa.
17. Funo do Direito Administrativo
As principais opinies so duas a funo do Direito Administrativo conferir
poderes de autenticidade Administrao Pblica, de modo a que ela possa
fazer sobrepor o interesse colectivo aos interesses privados (green light
theories); ou a funo do Direito Administrativo reconhecer direitos e
estabelecer garantias em favor dos particulares frente ao Estado, de modo a
limitar juridicamente os abusos do poder executivo, e a proteger os cidados
contra os excessos da autoridade do Estado ( red light theories).
A funo do Direito Administrativo no , por consequncia, apenas
autoritria, como sustentam as green light theories, nem apenas liberal ou
garantstica, como pretendem as red light theories. O Direito Administrativo
desempenha uma funo mista, ou uma dupla funo: legitimar a interveno da
autoridade pblica e proteger a esfera jurdica dos particulares; permitir a
realizao do interesse colectivo e impedir o esmagamento dos interesses
individuais; numa palavra, organizar a autoridade do poder e defender a
liberdade dos cidados.
18. Caracterizao genrica do Direito Administrativo
O Direito Administrativo quase um milagre na medida em que existe porque
o poder aceita submeter-se lei em benefcio dos cidados. O Direito
Administrativo nasce quando o poder aceitar submeter-se ao Direito. Mas no a
qualquer Direito, antes a um Direito que lhe deixa em todo o caso uma certa
folga, uma certa margem de manobra para que o interesse pblico possa ser
prosseguido da melhor forma. Quer dizer: o Direito Administrativo no apenas
um instrumento de liberalismo frente ao poder, ao mesmo tempo o garante de
uma aco administrativa eficaz. O Direito Administrativo, noutras palavras
ainda, simultaneamente um meio de afirmao da vontade do poder um
meio de proteco do cidado contra o Estado.
Aquilo que caracteriza genericamente o Direito Administrativo a procura
permanente de harmonizao das exigncias da aco administrativa, na
prossecuo dos interesses gerais, com as exigncias da garantia dos
particulares, na defesa dos seus direitos e interesses legtimos.

19. Traos especficos do Direito Administrativo

a)
Juventude:
O Direito Administrativo tal como conhecemos hoje, um Direito bastante
jovem: nasceu com a Revoluo Francesa. Ele foi sobretudo o produto das
reformas profundas que, a seguir primeira fase revolucionria, foram
introduzidas no ano VIII pelo ento primeiro cnsul, Napoleo Bonaparte.
Importado de Frana, o Direito Administrativo aparece em Portugal, a partir das
reformas de Mousinho da Silveira de 1832.
b)
Influncia jurisprudncial:
No Direito Administrativo a jurisprudncia dos Tribunais tem maior influncia.
Tambm em Portugal a jurisprudncia tem grande influncia no Direito
Administrativo, a qual se exerce por duas vias fundamentais.
Em primeiro lugar, convm ter presente que nenhuma regra legislativa vale
apenas por si prpria. As normas jurdicas, as leis tm o sentido que os Tribunais
lhe atribuem, atravs da interpretao que elas fizerem.
Em segundo lugar, acontece frequentemente que h casos omissos. E quem
vai preencher as lacunas so os Tribunais Administrativos, aplicando a esses
casos normas at a inexistentes.
Em Portugal, a jurisprudncia e a prtica no esto autorizadas a contrariar a
vontade do legislador.
c)
Autonomia:
O Direito Administrativo um ramo autnomo de Direito diferente dos demais
pelo seu objecto e pelo seu mtodo, pelo esprito que domina as suas normas,
pelos princpios gerais que as enforcam.
O Direito Administrativo um ramo de Direito diferente do Direito Privado
mais completo, que forma um todo, que constitui um sistema, um verdadeiro
corpo de normas e de princpios subordinados a conceitos privados desta
disciplina e deste ramo de Direito.
Sendo o Direito Administrativo um ramo de Direito autnomo, constitudo por
normas e princpios prprios e no apenas por excepes ao Direito Privado,
havendo lacunas a preencher, essas lacunas no podem ser integradas atravs
de solues que se vo buscar ao Direito Privado. No: havendo lacunas, o
prprio sistema de Direito Administrativo; se no houver casos anlogos, haver
que aplicar os Princpios Gerais de Direito Administrativo aplicveis ao caso,
deve recorrer-se analogia e aos Princpios Gerais de Direito Pblico, ou seja,
aos outros ramos de Direito Pblico. O que no se pode sem mais ir buscar a
soluo do Direito Privado.
d)
Codificao parcial:
Sabe-se o que um cdigo: um diploma que rene, de forma sinttica,
cientfica e sistemtica, as normas de um ramo de Direito ou, pelo menos, de um
sector importante de um ramo de Direito.
O Cdigo Administrativo apenas abarca uma parcela limitada, embora
importante, do nosso Direito Administrativo.
O Cdigo Administrativo actual data de 1936-40. portanto, ainda, o Cdigo
Administrativo do regime da Constituio de 1933.

O Decreto-lei n. 442/91 de 15 de Novembro, aprovou o primeiro Cdigo do

Procedimento Administrativo (CPA) portugus, que contm a regulamentao de
um sector bastante extenso e importante da parte geral do nosso Direito
Administrativo.
20. Fronteiras do Direito Administrativo
a)
Direito Administrativo e Direito Privado, so dois ramos de Direito
inteiramente distintos.
So distintos pelo seu objecto, uma vez que enquanto o Direito Privado se
ocupa das relaes estabelecidas entre particulares entre si na vida privada, o
Direito Administrativo ocupa-se da Administrao Pblica e das relaes do
Direito Pblico que se travam entre ela e outros sujeitos de Direito,
nomeadamente os particulares.
Apesar de estes dois ramos de Direito serem profundamente distintos, h
naturalmente relaes recprocas entre eles.
No plano da tcnica jurdica, isto , no campo dos conceitos, dos
instrumentos tcnicos e da nomenclatura, o Direito Administrativo comeou por ir
buscar determinadas noes de Direito Civil.
No plano dos princpios, o Direito Administrativo foi considerado pelos
autores como uma espcie de zona anexa ao Direito Civil, e subordinada a este:
o Direito Administrativo seria feito de excepo ao Direito Civil. Hoje sabe-se que
o Direito Administrativo um corpo homogneo de doutrina, de normas, de
conceitos e de princpios, que tem a sua autonomia prpria e constitui um
sistema, em igualdade de condies com o Direito Civil.
Por outro lado, assiste-se actualmente a um movimento muito significativo de
publicizao da vida privada.
Por outro lado, e simultaneamente, assiste-se tambm a um movimento no
menos significativo de privatizao da Administrao Pblica.
No plano das solues concretas, hoje vulgar assistir-se adopo pelo
Direito Administrativo a certas solues inspiradas por critrios tradicionais de
Direito Privado.
b)
Direito Administrativo e Direito Constitucional:
O Direito Constitucional est na base e o fundamento de todo o Direito
Pblico de um pas, mas isso ainda mais verdadeiro, se possvel, em relao
ao Direito Administrativo, porque o Direito Administrativo , em mltiplos
aspectos, o complemento, o desenvolvimento, a execuo do Direito
Constitucional: em grande medida as normas de Direito Administrativo so
corolrios de normas de Direito Constitucional.
O Direito Administrativo contribui para dar sentido ao Direito Constitucional,
bem como para o completar e integrar.
c)
Direito Administrativo e Direito Judicirio.
d)
Direito Administrativo e Direito Penal. O Direito Penal um Direito
repressivo, isto , tem fundamentalmente em vista estabelecer as sanes
penais que ho-de ser aplicadas aos autores dos crimes; o Direito
Administrativo , em matria de segurana, essencialmente preventivo. As
normas de Direito Administrativo no visam cominar sanes para quem

ofender os valores essenciais da sociedade, mas sim, estabelecer uma

rede de precaues, de tal forma que seja possvel evitar a prtica de
crimes ou a ofensa aos valores essenciais a preservar.
e)
Direito Administrativo e Direito Internacional.
A CINCIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO
21. A Cincia do Direito Administrativo
A Cincia do Direito Administrativo o captulo da cincia que tem por
objecto o estudo do ordenamento jurdico-administrativo. O seu mtodo ,
obviamente, o mtodo jurdico.
22. Evoluo da Cincia do Direito Administrativo
Nos primeiros tempos, os administrativistas limitavam-se a tecer comentrios
soltos s leis administrativas mais conhecidas atravs do chamado mtodo
exegtico.
S nos finais do sc. XIX, se comea a fazer a construo cientfica do
Direito Administrativo, a qual se fica a dever, sensivelmente na mesma altura, a
trs nomes que podem ser considerados como verdadeiros pais fundadores da
moderna cincia do Direito Administrativo Europeu: o francs Laferrire em
1886; o alemo Otto Mayer em 1896; e o italiano Orlando em 1897.
O rigor cientfico passa a ser caracterstico desta disciplina; e as glosas, o
casusmo, a exegese, o tratamento por ordem alfabtica e a confuso
metodolgica do lugar construo dogmtica apurada de uma teoria geral do
Direito Administrativo, que no mais foi posta de parte e contnua a ser
aperfeioada e desenvolvida.
Entre ns, a doutrina administrativa comeou por ser, nos seus primrdios,
importada de Frana, atravs da traduo pura e simples de certas obras
administrativas francesas.
A partir de meados do sc. XIX, o nosso Direito Administrativo entrou numa
fase diferente, mais estvel, mais racional e mais cientfica.
A partir de 1914, entra-se numa nova fase da cincia do Direito
Administrativo portugus, que a fase do apuro cientfico, j influenciada pelos
desenvolvimentos modernos de Frana, da Itlia, e da Alemanha. Nela se
notabiliza, sobretudo, um mestre da universidade de Coimbra, depois professor
em Lisboa: Joo de Magalhes Collao.
Coube, porm, ao professor da faculdade de Direito de Lisboa, Marcello
Caetano, o mrito de, pela primeira vez em Portugal, ter publicado um estudo
completo da parte geral do Direito Administrativo.
23. Cincias Auxiliares
A Cincia do Direito Administrativo, que tem por objecto as normas jurdicas
administrativas, e utiliza como mtodo o mtodo prprio da cincia do Direito,
usa algumas disciplinas auxiliares que essas, j podem ter, e tm, mtodos
diferentes do mtodo jurdico.

Quais so as principais disciplinas auxiliares da cincia do Direito

Administrativo? H dois grupos de cincias auxiliares.
Primeiro grupo das disciplinas no jurdicas: e a, temos a cincia da
Administrao, a Cincia Poltica, a Cincia das Finanas e a Histria da
Administrao Pblica.
Quanto s cincias auxiliares de natureza jurdica, temos o Direito
Constitucional, o Direito Financeiro, a Histria do Direito Administrativo, e o
Direito Administrativo Comparado.
24. A Cincia da Administrao
Com a Cincia do Direito Administrativo, no se confunde a cincia da
administrao, que no uma cincia jurdica, mas sim a cincia social que tem
por objectivo o estudo dos problemas especficos das organizaes pblicas que
resultam da dependncia destas tanto quanto sua existncia, como quanto
sua capacidade de deciso e processos de actuao, da vontade poltica dos
rgos representativos de uma comunidade.
25. A Reforma Administrativa
Em consequncia do deficiente conhecimento do aparelho administrativo, e
dos seus vcios de organizao e funcionamento, todas as tentativas de reforma
administrativa ensaiadas no nosso pas antes e depois do 25 de Abril tm
falhado totalmente.
A Reforma Administrativa, um conjunto sistemtico de providncias
destinadas a melhorar a Administrao Pblica de um dado pas, por forma a
torn-la, por um lado, mais eficiente na prossecuo dos seus fins e, por outro
lado, mais coerente com os princpios que a regem.
Analisemos a noo proposta:
a)
A reforma administrativa , em primeiro lugar, um conjunto sistemtico
de providncias.
b)
Por outro lado, a reforma administrativa visa melhorar a Administrao
Pblica de um pas. No , portanto, apenas uma aco de
acompanhamento da evoluo natural: visa modificar o que est, para
aperfeioar a administrao pblica.
Do que antecede se conclui que no se afigura aceitvel, perante as
realidades peculiares do nosso pas, a substituio, que alguns preconizam, da
expresso reforma administrativa pela de modernizao da administrao
pblica: esta ltima no mais do que uma nova designao da tese da
continuidade. Ora o que urge obter uma reforma.
a)
O objecto da reforma administrativa a administrao de um dado pas
toda a administrao pblica de um pas.
b)
Por ltimo, a finalidade da reforma administrativa traduz-se em procurar
obter para a Administrao Pblica maior eficincia e mais coerncia.
Em primeiro lugar, maior eficincia naturalmente em relao aos fins que a
Administrao visa prosseguir.
Mas, ao contrrio do que normalmente se pensa, a reforma administrativa,
no tem apenas por objecto conseguir maior eficincia para a Administrao

Pblica, na prossecuo dos fins que lhe esto contidos: tem tambm de
assegurar uma maior dose de coerncia da actividade administrativa com os
princpios a que a Administrao se acha submetida.

O PODER ADMINISTRATIVO E OS DIREITOS DOS PARTICULARES

CONCEITOS FUNDAMENTAIS: O PODER ADMINISTRATIVO
26. O Princpio da Separao dos Poderes
Este princpio consiste numa dupla distino: a distino intelectual das
funes do Estado, e a poltica dos rgos que devem desempenhar tais
funes entendendo-se que para cada funo deve existir um rgo prprio,
diferente dos demais, ou um conjunto de rgos prprios.
No campo do Direito Administrativo, o princpio da separao de poderes
visou retirar aos Tribunais a funo administrativa, uma vez que at a, havia
confuso entre as duas funes e os respectivos rgos. Foi a separao entre
a Administrao e a Justia.
So trs os corolrios do princpio da separao dos poderes:
1)
A separao dos rgos administrativos e judiciais: Isto significa
que tm de existir rgos administrativos dedicados ao exerccio da funo
administrativa, e rgos dedicados ao exerccio da funo jurisdicional. A
separao das funes tem de traduzir-se numa separao de rgos.
2)
A incompatibilidade das magistraturas: no basta porm, que haja
rgos diferentes: necessrio estabelecer, alm disso, que nenhuma
pessoa possa simultaneamente desempenhar funes em rgos
administrativos e judiciais.
3)
A independncia recproca da Administrao e da Justia: a
autoridade administrativa independente da judiciria: uma delas no
pode sobrestar na aco da outra, nem pode pr-lhe embarao ou limite.
Este princpio, desdobra-se por sua vez, em dois aspectos: (a)
independncia da Justia perante a Administrao, significa ele que a
autoridade administrativa no pode dar ordens autoridade judiciria, nem
pode invadir a sua esfera de jurisdio: a Administrao Pblica no pode
dar ordens aos Tribunais, nem pode decidir questes de competncia dos
Tribunais. Para assegurar este princpio, existem dois mecanismos
jurdicos: o sistema de garantias da independncia da magistratura, e a
regra legal de que todos os actos praticados pela Administrao Pblica
em matria da competncia dos Tribunais Judiciais, so actos nulos e de
nenhum efeito, por estarem viciados por usurpao de poder (art. 133/2
CPA). (b) independncia da Administrao perante a Justia, que significa
que o poder judicial no pode dar ordens ao poder administrativo, salvo
num caso excepcional, que o do habeas corpus (art. 31 CRP).
27. O Poder Administrativo

A Administrao Pblica um poder, fazendo parte daquilo a que se costuma

chamar os poderes pblicos. A Administrao Pblica do Estado corresponde ao
poder executivo: o poder legislativo e o poder judicial no coincidem com a
Administrao Pblica.
Falar em poder executivo, de modo a englobar nele tambm as autarquias
locais e outras entidades, no adequado. Assim, prefervel usar a expresso
poder administrativo, que compreende de um lado o poder executivo do Estado
e do outro as entidades pblicas administrativas no estaduais.
A Administrao Pblica , efectivamente, uma autoridade, um poder pblico
o Poder Administrativo.
28. Manifestaes do Poder Administrativo
As principais manifestaes do poder administrativo so quatro:
a)
O Poder Regulamentar:
A Administrao Pblica, tem o poder de fazer regulamentos, a que
chamamos poder regulamentar e outros autores denominam de faculdade
regulamentaria.
Estes regulamentos que a Administrao Pblica tem o Direito de elaborar
so considerados como uma fonte de Direito (autnoma).
A Administrao Pblica goza de um poder regulamentar, porque poder, e
com tal, ela tem o direito de definir genericamente em que sentido vai aplicar a
lei. A Administrao Pblica tem de respeitar as leis, tem de as executar: por isso
ao poder administrativo do Estado se chama tradicionalmente poder executivo.
Mas porque poder, tem a faculdade de definir previamente, em termos
genricos e abstractos, em que sentido que vai interpretar e aplicar as leis em
vigor: e isso, f-lo justamente elaborando regulamentos.
b)
O Poder de Deciso Unilateral, art. 100 CPA:
Enquanto no regulamento a Administrao Pblica nos aparece a fazer
normas gerais e abstractas, embora inferiores lei, aqui a Administrao Pblica
aparece-nos a resolver casos concretos.
Este poder um poder unilateral, quer dizer, a Administrao Pblica pode
exerc-lo por exclusiva autoridade sua, e sem necessidade de obter acordo
(prvio ou posteriori) do interessado.
A Administrao, perante um caso concreto, em que preciso definir a
situao, a Administrao Pblica tem por lei o poder de definir unilateralmente o
Direito aplicvel. E esta definio unilateral das Administrao Pblica
obrigatria para os particulares. Por isso, a Administrao um poder.
Por exemplo: a Administrao que determina o montante do imposto
devido por cada contribuinte.
A Administrao declara o Direito no caso concreto, e essa declarao tem
valor jurdico e obrigatria, no s para os servios pblicos e para os
funcionrios subalternos, mas tambm para todos os particulares.
Pode a lei exigir, e muitas vezes exige, que os interessados sejam ouvidos
pela Administrao antes desta tomar a sua deciso final.
Pode tambm a lei facultar, e na realidade faculta, aos particulares a
possibilidade de apresentarem reclamaes ou recursos graciosos,

designadamente recursos hierrquicos, contra as decises da Administrao

Pblica.
Pode a lei, e permite, que os interessados recorram das decises unilaterais
da Administrao Pblica para os Tribunais Administrativos, a fim de obterem a
anulao dessas decises no caso de serem ilegais. A Administrao decide, e
s depois que o particular pode recorrer da deciso. E no a Administrao
que tem de ir a Tribunal para legitimar a deciso que tomou: o particular que
tem de ir a Tribunal para impugnar a deciso tomada pela Administrao.
c)
O Privilgio da Execuo Prvia (art. 149/2 CPA):
Consiste este outro poder, na faculdade que a lei d Administrao Pblica
de impor coactivamente aos particulares as decises unilaterais que tiver
tomado.
O recurso contencioso de anulao no tem em regra efeito suspensivo, o
que significa que enquanto vai decorrendo o processo contencioso em que se
discute se o acto administrativo legal ou ilegal, o particular tem de cumprir o
acto, se no o cumprir, a Administrao Pblica pode impor coactivamente o seu
acatamento.
Isto quer dizer, portanto, que a Administrao dispe de dois privilgios:
Na fase declaratria, o privilgio de definir unilateralmente o Direito no
caso concreto, sem necessidade duma declarao judicial;
Na fase executria, o privilgio de executar o Direito por via
administrativa, sem qualquer interveno do Tribunal. o poder
administrativo na sua mxima pujana: a plenitude potestatis.
d)
Regime Especial dos Contractos Administrativos:
Um contracto administrativo, um acordo de vontades em que a
Administrao Pblica fica sujeita a um regime jurdico especial, diferente
daquele que existe no Direito Civil.
E de novo, nesta matria, como prprio do Direito Administrativo, esse
regime diferente para mais, e para menos. Para mais, porque a Administrao
Pblica fica a dispor de prerrogativas ou privilgios de que as partes nos
contractos civis no dispem; e para menos, no sentido de que a Administrao
Pblica tambm fica sujeita a restries e a deveres especiais, que no existem
em regra nos contractos civis.
29. Corolrios do Poder Administrativo
a)
Independncia da Administrao perante a Justia: existem vrios
mecanismos jurdicos para o assegurar.
Em primeiro lugar, os Tribunais Comuns so incompetentes para se
pronunciarem sobre questes administrativas.
Em segundo lugar, o regime dos conflitos de jurisdio permite retirar a um
Tribunal Judicial, uma questo administrativa que erradamente nele esteja a
decorrer.
Em terceiro lugar, devemos mencionar aqui a chamada garantia
administrativa, consiste no privilgio conferido por lei s autoridades
administrativas de no poderem ser demandadas criminalmente nos Tribunais
Judiciais, sem prvia autorizao do Governo.

b)

Foro Administrativo: ou seja, a entrega de competncia contenciosa

para julgar os litgios administrativos no j aos Tribunais Judiciais mas
aos Tribunais Administrativos.
c)
Tribunal de Conflitos: um Tribunal Superior, de existncia alis
intermitente (s funciona quando surge um conflito), que tem uma
composio mista, normalmente paritria, dos juzes dos Tribunais
Judiciais e de juzes de Tribunais Administrativos, e que se destina a
decidir em ltima instncia os conflitos de jurisdio que sejam entre as
autoridades administrativas e o poder judicial.

PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS SOBRE O PODER ADMINISTRATIVO

30. Enumerao
O primeiro de entre eles o Princpio da Prossecuo do Interesse Pblico:
este um princpio motor da Administrao Pblica. A Administrao actua,
move-se, funciona para prosseguir o interesse pblico. O interesse pblico o
seu nico fim.
Surgem mais dois princpios: o princpio da legalidade, que manda
Administrao obedecer lei, e o princpio do respeito pelos direitos e interesses
legtimos dos particulares, que obriga a Administrao a no violar as situaes
juridicamente protegidas dos administrados
A Administrao Pblica muitas vezes investida pela lei de uma liberdade
de deciso, que se denomina tradicionalmente de poder discricionrio da
Administrao.
31. O Princpio da Prossecuo do Interesse Pblico
Dele se faz eco o art. 266/1 CRP, e o art. 5 CPA.
O interesse pblico o interesse colectivo, o interesse geral de uma
determinada comunidade, o bem-comum.
A noo interesse pblico traduz uma exigncia a exigncia de satisfao
das necessidades colectivas. Pode-se distinguir o interesse pblico primrio dos
interesses pblicos secundrios: O interesse pblico primrio, aquele cuja
definio compete aos rgos governativos do Estado, no desempenho das
funes poltica e legislativa; os interesses pblicos secundrios, so aqueles
cuja definio feita pelo legislador, mas cuja a satisfao cabe Administrao
Pblica no desempenho da funo administrativa.
Este princpio tem numerosas consequncias prticas, das quais importa
citar as mais importantes:
1)
S a lei pode definir os interesses pblicos a cargo da Administrao:
no pode ser a administrao a defini-los.
2)
Em todos os casos em que a lei no define de forma complexa e
exaustiva o interesse pblico, compete Administrao interpret-lo,
dentro dos limites em que o tenha definido.
3)
A noo de interesse pblico uma noo de contedo varivel. No
possvel definir o interesse pblico de uma forma rgida e inflexvel
4)
Definido o interesse pblico pela lei, a sua prossecuo pela
Administrao obrigatria.
5)
O interesse pblico delimita a capacidade jurdica das pessoas
colectivas pblicas e a competncia dos respectivos rgos: o chamado
princpio da especialidade, tambm aplicvel a pessoas colectivas
pblicas.
6)
S o interesse pblico definido por lei pode constituir motivo
principalmente determinado de qualquer acto administrativo. Assim, se um
rgo da administrao praticar um acto administrativo que no tenha por
motivo principalmente determinante, o interesse pblico posto por lei a seu

cargo, esse acto estar viciado por desvio de poder, e por isso ser um
acto ilegal, como tal anulvel contenciosamente.
7)
A prossecuo de interesses privados em vez de interesse pblico, por
parte de qualquer rgo ou agente administrativo no exerccio das suas
funes, constitui corrupo e como tal acarreta todo um conjunto de
sanes, quer administrativas, quer penais, para quem assim proceder.
8)
A obrigao de prosseguir o interesse pblico exige da Administrao
Pblica que adopte em relao a cada caso concreto as melhores
solues possveis, do ponto de vista administrativo (tcnico e financeiro):
o chamado dever de boa administrao.
32. O Dever de Boa Administrao
O princpio da prossecuo do interesse pblico, constitucionalmente
consagrado, implica alm do mais a exigncia de um dever de boa
administrao.
O dever de boa administrao , pois, um dever imperfeito. Mas existe,
apesar disso, como dever jurdico. Na verdade:
1)
H vrios aspectos em que esse dever assume uma certa expresso
jurdica: existem recursos graciosos, que so garantias dos particulares, os
quais podem ter como fundamento vcios de mrito do acto administrativo.
2)
A violao, por qualquer funcionrio pblico, dos chamados deveres de
zelo e aplicao constitui infraco disciplinar, e leva imposio de
sanes disciplinares ao funcionrio responsvel.
3)
Responsabilidade civil da Administrao, no caso de um rgo ou
agente administrativo praticar um acto ilcito e culposo de que resultam
prejuzos para terceiros.
33. O Princpio da Legalidade
Este princpio sem dvida, um dos mais importantes Princpios Gerais de
Direito aplicveis Administrao Pblica, e que alis, se encontra consagrado
como princpio geral de Direito Administrativo antes mesmo que a Constituio,
o mencionasse explicitamente (art. 266/2 CRP e art. 124/1-d CPA).
Os rgos e agentes da Administrao Pblica s podem agir no exerccio
das suas funes com fundamento na lei e dentro dos limites por ela impostos.
O princpio da legalidade aparece definido de uma forma positiva. Diz-se que
a Administrao Pblica deve ou no deve fazer, e no apenas aquilo que ela
est proibida de fazer.
O princpio da legalidade, cobre e abarca todos os aspectos da actividade
administrativa, e no apenas aqueles que possam consistir na leso de direitos
ou interesses dos particulares.
A lei no apenas um limite actuao da Administrao tambm o
fundamento da aco administrativa.
A regra geral, no o princpio da liberdade, o princpio da competncia.
Segundo o princpio da liberdade, pode fazer-se tudo aquilo que a lei no probe;
segundo o princpio da competncia, pode fazer-se apenas aquilo que a lei
permite.

34. O Princpio da Igualdade

Vem consagrado no art. 13 e 266/2 CRP, obriga a Administrao Pblica a
tratar igualmente os cidados que se encontram em situao objectivamente
idntica e desigualmente aqueles cuja situao for objectivamente diversa. O art.
124/1-d do CPA, tem o objectivo de possibilitar a verificao do respeito por
essa obrigao.
35. O Princpio da Boa F
Consagrado no art. 6-A do CPA, no apresenta especificidade no que
respeita sua aplicao Administrao Pblica. Sobressaem, porm, os dois
limites negativos que ele coloca actividade administrativa pblica:
a)
A Administrao Pblica no deve atraioar a confiana que os
particulares interessados puseram num certo comportamento seu;
b)
A Administrao Pblica tambm no deve iniciar o procedimento
legalmente previsto para alcanar um certo objectivo com o propsito de
atingir um objectivo diverso, ainda que de interesse pblico.
36. Evoluo Histrica
Na actualidade e no Direito portugus, so duas as funes do princpio da
legalidade.
a)
Por um lado, ele tem a funo de assegurar o primado do poder
legislativo sobre o poder administrativo;
b)
Por outro lado, desempenha tambm a funo de garantir os direitos e
interesses legtimos dos particulares.
37. Contedo, objecto, modalidades e efeitos do princpio da legalidade
a)
Contedo: no mbito do Estado Social de Direito, o contedo do
princpio da legalidade abrange no apenas o respeito da lei, em sentido
formal ou em sentido material, mas a subordinao de Administrao
Pblica, a todo o bloco geral.
b)
Objecto: todos os tipos de comportamento da Administrao Pblica, a
saber: o regulamento, o acto administrativo, o contrato administrativo, os
simples factos jurdicos.
A violao da legalidade por qualquer desses tipos de actuao gera
ilegalidade.
c)
Modalidades: o princpio da legalidade comporta duas modalidades:
(i) Aparncia de lei, consiste em que nenhum acto de categoria inferior
lei pode contrariar a lei, sob pena de ilegalidade;
(ii) Reserva de lei, consiste em que nenhum acto de categoria inferior lei
pode ser praticado sem fundamento na lei;
d)
Efeitos: distingue-se, (1) efeitos negativos, so dois: nenhum rgo da
Administrao, mesmo que tenha sido ele o autor da norma jurdica
aplicvel, pode deixar de respeitar e aplicar normas em vigor; qualquer
acto da administrao que num caso concreto viole a legalidade vigente
um acto ilegal, e portanto invlido (nulo ou anulvel, conforme os casos).

(2) Efeitos positivos, a presuno de legalidade dos actos da

Administrao.
Isto , presume-se em princpio, que todo o acto jurdico praticado por um
rgo da administrao conforme lei at que se venha porventura a decidir
que o acto ilegal. S quando o Tribunal Administrativo declarar o acto ilegal e o
anular que ele considera efectivamente ilegal.
38. Excepes ao Princpio da Legalidade
Comporta trs excepes: a teoria do estado de necessidade, teoria dos
actos polticos, o poder discricionrio da Administrao.
A Teoria do Estado de Necessidade, diz que em circunstncias
excepcionais, em verdadeira situao de necessidade pblica, a Administrao
Pblica, se tanto for exigido pela situao, fica dispensada de seguir o processo
legal estabelecido para circunstncias normais e pode agir sem forma de
processo, mesmo que isso implique o sacrifcio de direitos ou interesses dos
particulares.
Quanto Teoria dos Actos Polticos, ela no em rigor uma excepo ao
princpio da legalidade. Segundo ela, os actos de contedo essencialmente
poltico, os actos materialmente correspondentes ao exerccio da funo poltica
chamados actos polticos ou actos do governo , no so susceptveis de
recurso contencioso perante os Tribunais Administrativos.
O Poder Discricionrio da Administrao, no constitui, de modo nenhum,
uma excepo ao princpio da legalidade, mas um modo especial de
configurao da legalidade administrativa. Com efeito, s h poderes
discricionrios a onde a lei os confere como tais. E, neles, h sempre pelo
menos dois elementos vinculativos por lei a competncia e o fim.
39. Natureza e mbito do Princpio da Legalidade
A Administrao Pblica, por vezes, aparece-nos como autoridade, como
poder, a impor sacrifcios aos particulares; a esta administrao chama a
doutrina alem, administrao agressiva, porque ela agride os direitos e
interesses dos particulares.
Noutros casos, a Administrao Pblica aparece-nos como prestadora de
servios ou como prestadora de bens, nomeadamente quando funciona como
servio pblico. Aqui a Administrao no aparece agredir a esfera jurdica dos
particulares, mas pelo contrrio, a proteg-la, a benefici-la, a ampli-la.
Srvulo Correia, diz que, tratando-se da promoo do desenvolvimento
econmico e social ou da satisfao das necessidades colectivas, quer dizer,
tratando-se da tal administrao de prestao, enquanto realidade diferente da
administrao agressiva, no necessrio o princpio da legalidade como
fundamento da administrao da aco administrativa. Pela nossa parte no
concordamos com esta opinio, parte-se da opinio dos que entendem que o
princpio da legalidade, na sua formulao moderna, cobre todas as
manifestaes da administrao de prestao, e no apenas as da
administrao agressiva. Isto porque, em primeiro lugar, e face da nossa

Constituio, o art. 199-g, s aplicvel ao governo e a mais nenhum rgo da

Administrao Pblica (art. 226/2 CRP).
preciso ter presente, que tambm na esfera prpria da chamada
administrao de prestao podem ocorrer violaes dos direitos dos
particulares, ou dos seus interesses legtimos, por parte da Administrao
Pblica.
Mesmo na esfera prpria da chamada administrao de prestao podem
ocorrer violaes de direitos ou interesses legtimos de particulares, o que exige
que tambm nessa esfera se entenda que o princpio da legalidade deve
funcionar em toda a sua plenitude.
Por outro lado, a administrao constitutiva ou administrao de prestao
nem sempre pode beneficiar todos os particulares, ou benefici-los todos por
igual.
Para se assumir como prestadora de bens e servios, a Administrao
Pblica precisa muitas vezes de sacrificar os direitos ou interesses dos
particulares.
A ideia de administrao de prestao, ao servio do desenvolvimento
econmico e da justia social, no dissocivel da ideia de sacrifcio de direitos
ou interesses legtimos dos particulares.
Para realizar uma administrao de prestao necessrio quase sempre
que a Administrao empregue dinheiros pblicos sados do Oramento do
Estado. Mas o emprego de dinheiros pblicos, a realizao de despesas
pblicas, tem de se fazer custa da aplicao de receitas pblicas.
Para que a Administrao Pblica possa dar, possa actuar fazendo
despesas, ela tem de dispor previamente de uma lei administrativa que a tanto a
legalidade desdobra-se na necessidade de respeitar tanto a legalidade
administrativa como a legalidade financeira, no possvel pois, conceber uma
administrao constitutiva ou de prestao sem ter na sua base, e como seu
fundamento, a legalidade.
Resumindo e sintetizando as consideraes anteriores, entendemos que, no
domnio das actividades da administrao constitutiva ou de prestao,
prescindir da submisso ao princpio da legalidade, na sua acepo moderna,
seria abandonar uma das mais importantes e das mais antigas regras de ouro
do Direito Administrativo, que a de que s a lei deve poder definir o interesse
pblico a cargo da Administrao. Quem tem de definir o interesse pblico a
prosseguir pela administrao a lei, no a prpria Administrao Pblica.
Mesmo no quadro da administrao de prestao, mesmo quando se trate de
conceder um direito, ou de prestar um servio, ou de fornecer bens aos
particulares, a administrao s o deve poder fazer porque, e na medida em que
est a prosseguir um interesse pblico definido pela lei.
Se se abandonar este princpio, a actividade administrativa perder a sua
legitimidade e no haver mais nenhuma forma de garantir eficazmente a
moralidade administrativa. S h desvio de poder quando a Administrao
Pblica se afasta do interesse pblico que a lei lhe definiu.

40. O Princpio do Respeito Pelos Direitos e Interesses Legtimos dos

Particular
Esto em causa os direitos e interesses legtimos de todos os sujeitos de
direito.
Qual o sentido do art. 266/1 (a Administrao Pblica visa a prossecuo do
interesse pblico, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos
dos cidados) da Constituio?
Ele significa fundamentalmente, que a prossecuo do interesse pblico no
o nico critrio da aco administrativa, nem tem um valor ou alcance
ilimitados. H que prosseguir, sem dvida, o interesse pblico, mas respeitando
simultaneamente os direitos dos particulares.
O princpio da legalidade nasceu como limite aco da Administrao
Pblica; a sua funo era a de proteger os direitos e interesses dos
particulares.
Embora o princpio da legalidade continue a desempenhar essa funo, o
certo que se conclui entretanto que no basta o escrupuloso cumprimento da
lei por parte da Administrao Pblica para que simultaneamente se verifique o
respeito integral dos direitos subjectivos e dos direitos legtimos dos
particulares.
Essas outras formas de proteco que existem para alm do princpio da
legalidade, so muito numerosas. Destacamos as mais relevantes:
Estabelecimento da possibilidade de suspenso jurisdicional da eficcia
do acto administrativo (isto , paralisao de execuo prvia);
Extenso do mbito da responsabilidade da Administrao por acto
ilcito culposo, no apenas aos casos em que o dano resulte de acto
jurdico ilegal, mas tambm aos casos em que o dano resulte de factos
materiais que violem as regras de ordem tcnica e de prudncia comum
que devem ser sentidas em considerao pela Administrao Pblica;
Extenso da responsabilidade da Administrao aos danos causados
por factos casuais, bem como por actos ilcitos que imponham encargos
ou prejuzos especiais e anormais aos particulares.
Concesso aos particulares de direitos e participao e informao, no
processo administrativo gracioso, antes de tomada de deciso final (art.
61/1 - Direito dos interessados informao - os particulares tm o direito
de ser informados pela Administrao, sempre que o requeiram, sobre o
andamento dos procedimentos em que sejam directamente interessados,
bem como o direito de conhecer as resolues definitivas que sobre eles
forem tomadas).
Imposio do dever de fundamentar em relao aos actos
administrativos que afectem directamente aos interesses legtimos dos
particulares.
41. A Distino Entre Direito Subjectivo e Interesses Legtimo
Existem interesses prprios dos particulares, porque esses interesses so
protegidos directamente pela lei como interesses individuais, e porque,
consequentemente, a lei d aos respectivos titulares o poder de exigir da

Administrao o comportamento que lhes devido, e impe Administrao a

obrigao jurdica de efectuar esse comportamento a favor dos particulares em
causa, o que significa que se esses comportamentos no forem efectuados, os
particulares dispem dos meios jurdicos, designadamente dos meios
jurisdicionais, necessrios efectiva realizao dos seu direitos.
E, o que um interesse legtimo? Para que exista interesse legtimo
necessrio:
Que exista um interesse prprio de um sujeito de Direito;
Que a lei proteja directamente um interesse pblico;
Que o titular do interesse privado no possa exigir-lhe que no
prejudique esse interesse ilegalmente;
Que a lei, no impondo Administrao que satisfaa o interesse
particular, a proba de realizar o interesse pblico com ele conexo por
forma ilegal;
E que, em consequncia disto, a lei d ao particular o poder de obter a
anulao dos actos pelos quais a Administrao tenha prejudicado
ilegalmente o interesse privado.
Que vantagens h em que a lei reconhea interesses legtimos, se aps o
recurso contencioso tudo pode ficar na mesma? As vantagens so duas: quem
sofreu ilegalmente um prejuzo tem possibilidade de afastar esse prejuzo ilegal;
afastado o prejuzo ilegal, o titular do interesse tem uma nova oportunidade de
ver satisfeito o seu interesse.
Trata-se, portanto, de uma situao de vantagem em que os particulares se
encontram perante a Administrao, mas obviamente inferior, em termos de
vantagem, quela que ocorre no caso do Direito Subjectivo.
H interesse legtimo, porque a obrigao de respeitar a legalidade que recai
sobre a Administrao pode ser invocada pelos particulares a seu favor, para
remover as ilegalidades que os prejudiquem e para tentar em nova oportunidade
a satisfao do seu interesse, na certeza de que, ao tent-lo, na pior das
hipteses, se esse interesse acabar por ser insatisfeito ou prejudicado, essa
insatisfao ou esse prejuzo tero sido impostos legalmente, e no j
ilegalmente, como da primeira vez.
Tanto na figura do Direito Subjectivo como na do interesse pblico legtimo,
existe sempre um interesse privado reconhecido e protegido pela lei. Mas a
diferena est em que no Direito Subjectivo essa proteco directa e imediata,
de tal modo que o particular tem a faculdade de exigir Administrao Pblica
um comportamento que satisfaa plenamente o seu interesse privado. Ao passo
que no interesse legtimo, porque a proteco legal meramente indirecta ou
reflexa, o particular tem apenas a faculdade de exigir Administrao um
comportamento que respeita a legalidade.
No Direito Subjectivo, o que existe verdadeiramente um direito satisfao
de um direito prprio; no interesse legtimo, o que existe apenas um direito
legalidade das decises que versem sobre um interesse prprio.
42. Alcance Prtico da Distino Entre Direito Subjectivo e Interesse
Legtimo

Pode-se indicar cinco categorias de efeitos para os quais relevante, no

Direito portugus, a distino entre Direito Subjectivo e interesse legtimo, so
eles:
a)
Retroactividade das leis: a Constituio, no seu art. 18/3, probe a
retroactividade da lei se se tratar de leis restritivas de Direitos, Liberdades
e Garantias dos cidados, mas no se probe a retroactividade da lei se se
tratar de leis restritivas de interesses legtimos. Por conseguinte,
importante saber que uma lei retroactiva que pretenda ser restritiva de
direitos subjectivos inconstitucional, mas se for restritiva de interesses
legtimos a sua retroactividade no inconstitucional.
b)
Poltica administrativa: a actividade policial uma actividade de
natureza administrativa, um dos ramos da administrao pblica. Resulta
do art. 272 CRP que as actividades de natureza policial esto limitadas
pelos direitos dos cidados, mas no pelos seus interesses legtimos.
c)
De acordo com os princpios gerais do Direito Administrativo, em
princpio proibida a revogao de actos administrativos constitutivos
de direitos: a lei em relao aos actos constitutivos de direitos, diz que
salvo se forem ilegais esses actos no podem ser revogados.
Diferentemente, os actos constitutivos de interesses legtimos em princpio
so revogveis.
d)
Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos: se uma
sentena anula um acto administrativo ilegal, da resulta para a
administrao o dever de executar essa sentena reintegrando a ordem
jurdica violada.
43. O Poder Discricionrio da Administrao
A regulamentao legal da actividade administrativa umas vezes precisa
outras vezes imprecisa.
Umas vezes diz-se que a lei vincula totalmente a Administrao. A
Administrao no tem qualquer margem dentro da qual possa exercer uma
liberdade de deciso. O acto administrativo um acto vinculado.
Outras vezes, a lei praticamente nada diz, nada regula, e deixa uma grande
margem de liberdade de deciso Administrao Pblica. E a Administrao
Pblica que tem de decidir, ela prpria, segundo os critrios que em cada caso
entender mais adequados prossecuo do interesse pblico.
Tem-se portanto, num caso actos vinculados, no outro caso actos
discricionrios.
Vinculao e discricionariedade so assim, as duas formas tpicas pelas
quais a lei pode modelar a actividade da Administrao Pblica.
44. Conceito
Duas perspectivas diferentes tm sido adoptadas pela doutrina: a perspectiva
dos poderes da Administrao ou a perspectiva dos actos da Administrao.
Focando a primeira perspectiva a dos poderes , julga-se correcta a
definio dada pelo Prof. Marcello Caetano, que a seguinte: o poder
vinculado na medida em que o seu exerccio est regulado por lei. O poder ser

discricionrio quando o seu exerccio fica entregue ao critrio do respectivo

titular, deixando-lhe liberdade de escolha do procedimento a adoptar em cada
caso como mais ajustado realizao do interesse pblico protegido pela norma
que o confere.
Se adoptarmos a segunda perspectiva a dos actos , diremos, de uma
forma mais simplificada, que os actos so vinculados quando praticados pela
Administrao no exerccio de poderes vinculados, e que so discricionrios
quando praticados no exerccio de poderes discricionrios.
Quase todos os actos administrativos, so simultaneamente vinculados e
discricionrios. So vinculados em relao a certos aspectos, e discricionrios
em relao a outros.
Nos actos discricionrios h um outro aspecto que sempre vinculativo, que
o fim do acto administrativo. O fim do acto administrativo sempre vinculado.
A discricionariedade no total, a discricionariedade respeita liberdade de
escolher a melhor deciso para realizar o fim visado pela norma. A norma que
confere um poder discricionrio confere-o para um certo fim: se o acto pelo qual
se exerce esse poder for praticado com a inteno de prosseguir o fim que a
norma visou, este acto ilegal; se o acto for praticado com um fim diverso
daquele para que a lei conferiu o poder discricionrio, o acto ilegal. Porque o
fim sempre vinculado no poder discricionrio.
A deciso a tomar no exerccio do poder discricionrio livre em vrios
aspectos, mas no nunca quanto competncia, nem quanto ao fim a
prosseguir.
Em rigor, no h actos totalmente discricionrios. Todos os actos
administrativos so em parte vinculados e em parte discricionrios.
45. Fundamento e Significado
H casos em que a lei pode regular todos os aspectos, e nesses casos a
actuao da Administrao Pblica uma actuao mecnica, dedutiva; uma
actuao que se traduz na mera aplicao da lei abstracta ao caso concreto, por
meio de operaes lgicas, inclusive por operaes mecnicas.
Mas um grande nmero de caso, porventura a maioria, no pode ser assim.
Uma questo que as leis no podem regular, e que portanto tm de deixar
necessariamente liberdade de deciso da Administrao Pblica.
S h poder discricionrio quando, e na medida em que, a lei o confere.
O poder discricionrio, como todo o poder administrativo, no um poder
inato, um poder derivado da lei: s existe quando a lei confere e na medida em
que a lei o confira.
O poder discricionrio controlvel jurisdicionalmente: h meios
jurisdicionais para controlar o exerccio do poder discricionrio.
46. Natureza Jurdica
Existem trs teses doutrinrias sobre a natureza do poder discricionrio da
Administrao:
a)
A tese da discricionariedade como liberdade da Administrao na
interpretao de conceitos vagos e indeterminados usados pela lei;

b)

A tese da discricionariedade como vinculao da Administrao a

normas extra-jurdicas, nomeadamente regras jurdicas, para que a lei
remete;
c)
E a tese da discricionariedade como liberdade de deciso da
Administrao no quadro das limitaes fixadas por lei.
a) A primeira tese: discricionariedade como liberdade da Administrao
na interpretao de conceitos vagos e indeterminados: Esta concepo
parte da observao correcta de que a lei usa muitas vezes conceitos vagos e
indeterminados, deixando ao intrprete e aos rgos de aplicao a tarefa de
concretizar esses conceitos vagos e indeterminados, ex. art. 409 CA.
Mas quando que uma situao real da vida corresponde ao conceito
abstracto usado na lei? Duas orientaes possveis:
A primeira: consiste em dizer que s a Administrao est em
condies de saber se um dado caso concreto ou no um caso extrema
urgncia e necessidade pblica e se por conseguinte, esse caso exige ou
no a tomada de providncias excepcionais como as que o art. 409
faculta.
A segunda: consiste em dizer que, se existem ou no os pressupostos
de competncia excepcional, nos termos do art. 409 do CA, essa deciso
no pode deixar de ser susceptvel, mais tarde de apreciao jurisdicional
por um Tribunal Administrativo, porque saber se uma dada situao
concreta se reconduz ou no a um conceito legal, no matria que faa
parte do poder discricionrio da Administrao, uma questo de
administrao contenciosa e no de administrao pura.
Quanto a ns, esta segunda orientao que est certa. O poder
discricionrio um poder jurdico, que resulta da lei, e que consiste na faculdade
de opo livre por uma de entre vrias solues possveis dentro dos limites
traados pela prpria lei. Ora os conceitos vagos ou indeterminados, embora
sejam vagos e indeterminados, so limites estabelecidos pela lei que por isso
mesmo demarca por fora a esfera da discricionariedade. No poder discricionrio
a vontade da Administrao que prevalece: a lei como que delega na
Administrao e espera dela que afirme livremente a sua vontade, decidindo
como melhor entender.
A interpretao da lei, visa apurar a vontade da lei ou do legislador, a
discricionariedade visa tornar relevante, nos termos em que a lei o tiver
consentido, a vontade da Administrao.
S perante cada lei administrativa, devidamente integrada, se pode apurar se
ela quis seguir a orientao objectiva ou subjectiva, isto , se a lei quis ou no
vincular a Administrao, e submeter o respeito dessa vinculao ao controle do
Tribunal Administrativo.
O critrio geral a adoptar deve ser o seguinte:
a)
Se expresses como as indicadas forem utilizadas pela lei como forma
de limitar os poderes da Administrao, deve entender-se que a lei
perfilhou o sentido objectivo e que portanto, o controle jurisdicional
possvel.

b)

Se as mesmas expresses forem usadas pela lei apenas como forma

de descrever os poderes da Administrao, sem inteno limitada, deva
entender-se que a lei optou pelo sentido subjectivo e que, portanto, o
controle jurisdicional est excludo.
b) Segunda tese: discricionariedade como vinculao da Administrao
a normas extra-jurdicas, nomeadamente regras tcnicas para que a lei
remete: Entendem os defensores desta corrente de opinio que no poder
discricionrio Administrao pela lei, o que h pura e simplesmente isto: a lei
remete o rgo administrativo para a aplicao de normas extra-jurdicas.
O que a lei pretende, quando confere poderes discricionrios
Administrao, no que a lei se comporte arbitrariamente, sim que a
Administrao se sinta vinculada por normas extra-jurdicas e procure, para cada
caso concreto, a melhor soluo do ponto de vista tcnico, ou financeiro, ou
cientfico, ou moral, ou administrativo, etc.
Esta tese no aceitvel, isto porque:
Ou se trata de casos em que a lei formalmente remete para normas extrajurdicas e a no h discricionariedade, h vinculao. H uma vinculao
jurdica a normas extra-jurdicas, sendo estas relevantes e obrigatrias para a
Administrao porque a lei as fez suas, as incorporou na ordem jurdica, e imps
Administrao que as respeitasse. Estaremos ento completamente fora dos
domnios do poder discricionrio.
Ou se trata de casos em que a Administrao decidiu exercer o seu poder
discricionrio de acordo com normas extra-jurdicas e aqui, sim, estamos
dentro do campo prprio da discricionariedade, mas no h qualquer remisso
por parte da lei para normas extra-jurdicas. Por hiptese, foi a Administrao
que no uso do seu poder discricionrio decidiu livremente guiar-se por
determinados critrios, a que a lei, alis, a no tinha vinculado.
c) A terceira tese: discricionariedade como liberdade de deciso da
Administrao no quadro das limitaes fixadas por lei: para esta outra
concepo, enfim, a discricionariedade uma liberdade de deciso que a lei
confere Administrao a fim que esta, dentro dos limites legalmente
estabelecidos, escolha de entre as vrias solues possveis aquela que lhe
parecer mais adequada ao interesse pblico.
esta concepo que perfilhamos, tal como faz, de resto, a generalidade da
doutrina portuguesa e estrangeira.
Acentue-se que, para que exista um poder discricionrio, indispensvel:
Que ele seja conferido por lei, a qual deve indicar pelo menos o rgo a
quem atribui e o fim de interesse pblico que o poder se destina a
prosseguir;
Que por interpretao da lei, estejam j delimitadas todas as
vinculaes legais a respeitar pela Administrao no exerccio do poder
discricionrio;
E que, o sentido da norma legal atributiva do poder discricionrio seja
claramente o de conferir Administrao o direito de escolher livremente,
segundo os critrios que ela prpria entender seguir, uma entre vrias
solues possveis.

No haver poder discricionrio propriamente dito se um poder jurdico

conferido por lei Administrao, ainda que em termos de aparente liberdade de
deciso, houver de ser exercido em termos tais que o seu titular no se devia
considerar autorizado a escolher livremente entre vrias solues possveis,
mas antes obrigado em consequncia a procurar a nica soluo adequada que
o caso comporte. o que se passa nos casos de discricionariedade imprpria.
47. mbito
Os aspectos mais importantes de discricionariedade so os seguintes:
1)
O momento da prtica do acto, a Administrao ter, nesses casos, a
liberdade de praticar o acto agora ou mais tarde, conforme melhor
entender;
2)
A deciso sobre praticar ou no um certo acto administrativo;
3)
A deciso sobre a existncia dos pressupostos de facto de que depende
o exerccio da competncia;
4)
Forma a adoptar, para o acto administrativo;
5)
As formalidades a observar na recepo ou na prtica do acto
administrativo
6)
A fundamentao, ou no da deciso;
7)
A concesso ou a recusa, daquilo a que o particular requerer
Administrao;
8)
A possibilidade de determinar o contedo, o concreto da deciso a
tomar pode tambm ser discricionrio;
9)
A liberdade ou no de a por no acto administrativo, encargos e outras
clusulas acessrias.
48. Limites
Pode ser limitado de duas formas diferentes: ou atravs do estabelecimento
de limites legais, isto , limites que resultam da prpria lei, ou atravs da
chamada auto-vinculao.
Os limites legais, so aqueles que resultam da prpria lei. Pode haver limites
de que decorram de auto-vinculao. No mbito da discricionariedade que a lei
conferiu Administrao, essa pode exercer os seus poderes de duas maneiras
diversas:
Pode exerc-los caso a caso, adoptando em cada caso a soluo que
lhe parecer mais ajustada ao interesse pblico.
A Administrao pode proceder de outra maneira: na base de uma
previso do que poder vir a acontecer, ou na base de uma experincia
sedimentada ao longo de vrios anos de exerccio daqueles poderes, a
Administrao pode elaborar normas genricas em que enuncia os
critrios a que ela prpria obedecer na apreciao daquele tipo de casos.
Se a Administrao faz normas que no tinha a obrigao de fazer, mas fez,
ento deve obedincia a essas normas, e se as violar comete uma ilegalidade.
Nos casos em que exista, o poder discricionrio s pode ser exercido dentro
dos limites que a lei para ele estabelecer, ou dentro dos limites que a
Administrao se tenha relativamente imposto a si mesma.

49. Controle do Exerccio do Poder Discricionrio

a)
Os controles de legalidade, so aqueles que visam determinar se a
administrao respeitou a lei ou a violou.
b)
Os controles de mrito, so aqueles que visam avaliar o bem fundado
das decises da Administrao, independentemente da sua legalidade.
c)
Os controles jurisdicionais, so aqueles que se afectam atravs dos
Tribunais.
d)
Os controles administrativos, so aqueles que so realizados por
rgos de Administrao.
O controle da legalidade em princpio tanto pode ser feito pelos Tribunais
como pela prpria Administrao, mas em ltima anlise compete aos Tribunais.
O controle de mrito s pode ser feito, no nosso Pas, pela Administrao.
No mrito do acto administrativo se compreendem duas ideias: a ideia de
justia e a ideia de convenincia.
A Justia a adequao desse acto necessria harmonia entre o interesse
pblico especfico que ele deve prosseguir, e os direitos e os interesses
legtimos dos particulares eventualmente afectados pelo acto.
Quanto Convenincia do acto, a sua adequao ao interesse pblico
especfico que justifica a sua prtica ou necessria harmonia entre esse e os
demais interesses pblicos eventualmente afectados pelo acto.
Os poderes conferidos por lei a Administrao so vinculados, ou
discricionrios, ou so em parte vinculados e em parte discricionrios.
O uso de poderes vinculados que tenham sido exercidos contra a lei
objecto dos controles da legalidade.
O uso de poderes discricionrios que tenham sido exercidos de modo
inconveniente objecto dos controles de mrito.
A Legalidade de um acto administrativo pode ser sempre controlada pelos
Tribunais Administrativos, e poder s-lo eventualmente pela administrao. O
Mrito de um acto administrativo s pode ser controlado pela administrao,
nunca pelos Tribunais.
Os actos discricionrios, so sempre tambm em certa medida praticados no
uso de poderes vinculados, podem ser atacados contenciosamente com
fundamento em qualquer dos vcios do acto administrativo. Assim:
Podem ser impugnados com fundamento em incompetncia;
Podem ser impugnados com fundamento em vcio de forma;
Podem ser impugnados com fundamento em violao da lei;
E podem ainda ser impugnados com fundamento em quaisquer defeitos
da vontade, nomeadamente erro de facto, que o mais frequente.
O desvio de poder no , como normalmente se diz, a nica ilegalidade
possvel no exerccio de poderes discricionrios fora do seu fim.
O reforo do controle jurisdicional do poder discricionrio da Administrao
no ser nunca obtido em larga escala pelo canal de desvio de poder, mas antes
atravs do alargamento dos casos de incompetncia, vcio de forma e violao
de lei no plano do exerccio de poderes discricionrios.

50. Distino de Poder Discricionrio de Outras Figuras

H hoje em dia, inegavelmente, um controle jurisdicional, do exerccio do
poder discricionrio. Por outro lado, pode perfeitamente acontecer que falte a
possibilidade de controle jurisdicional por outras razes, que no a existncia de
poder discricionrio. H duas categorias:
A primeira categoria constituda por umas quantas figuras que so
diferentes do poder discricionrio, e que tm um regime jurdico diferente do
dele, pelo que so fceis de distinguir do poder discricionrio, chamar-lhe-emos
figuras a fins do poder discricionrio.
A segunda categoria composta por aquelas figuras que conceptualmente
so distintas do poder discricionrio, mas que seguem o mesmo regime jurdico,
e que por isso aparecem por vezes confundidas com ele, chamar-lhe-emos
discricionariedade imprpria.
51. Figuras Afins do Poder Discricionrio
a)
Interpretao de conceitos vagos ou indeterminados: a
interpretao uma actividade vinculada, no uma actividade
administrativa.
b)
Remisso da lei para normas extra-jurdicas: se a prpria que nos
seus dispositivos expressamente remete para normas extra-jurdicas, no
estamos no terreno da discricionariedade tcnica, estamos sim no campo
da vinculao.
52. Casos de Discricionariedade Imprpria
a)
Liberdade probatria.
Consideramos serem trs os casos principais a incluir nessa categoria:
A liberdade probatria;
A discricionariedade tcnica;
A justia administrativa.
A liberdade probatria, quando a lei d Administrao a liberdade de,
em relao aos factos que hajam de servir de base aplicao do Direito, os
apurar e determinar como melhor entender, interpretando e avaliando as provas
obtidas de harmonia com a sua prpria convico ntima.
Nestes casos no h discricionariedade, porque no h liberdade de escolha
entre vrias solues igualmente possveis, h sim uma margem de livre
apreciao das provas com obrigao de apurar a nica soluo correcta.
53. (b) A Discricionariedade Tcnica
Casos h em que as decises da Administrao s podem ser tomadas com
base em estudos prvios de natureza tcnica e segundo critrios extrados de
normas tcnicas. O dever de boa administrao.
Duas observaes complementares:
A primeira para sublinhar que a figura da discricionariedade tcnica, no se
confunde com a liberdade probatria. Embora ambas se reconduzam a um
gnero comum o da discricionariedade imprpria , a verdade que se trata
de espcies diferentes. Porque a discricionariedade tcnica reporta-se deciso

administrativa, ao passo que a liberdade probatria tem a ver com a apreciao

e valorao das provas relativas aos factos em que se h-de apoiar a deciso.
H, todavia, um caso limite, em que, por excepo a esse princpio geral, a
nossa jurisprudncia admite a anulao jurisdicional de uma deciso tcnica de
Administrao: a hiptese de a deciso administrativa ter sido tomada com
base em erro manifesto, ou segundo um critrio ostensivamente inadmissvel, ou
ainda quando o critrio adoptado se revele manifestamente desacertado e
inaceitvel. O Tribunal Administrativo pode anular a deciso tomada pela
Administrao embora no possa nunca substitui-la por outra mais adequada.
54. (c) A Justia Administrativa
A Administrao Pblica, no desempenho da funo administrativa,
chamada a proferir decises essencialmente baseadas em critrios de justia
material.
A Administrao Pblica no pode escolher como quiser entre vrias
solues igualmente possveis: para cada caso s h uma soluo correcta, s
h uma soluo justa.
Mas esta terceira modalidade, a justia administrativa, no apenas a
mistura entre liberdade probatria e discricionariedade tcnica. H um terceiro
ingrediente neste tipo de decises da Administrao Pblica, que faz a
especificidade desta terceira categoria, e que o dever de aplicar critrios de
justia. Critrios de justia absoluta, e de justia relativa.
55. Observaes Finais
Estas so, pois, as trs modalidades que nos parece dever distinguir:
liberdade probatria, discricionariedade tcnica e justia administrativa.
Em qualquer delas pode haver, quanto ao contedo da deciso, recursos de
carcter administrativo, ou seja, recursos a interpor perante rgos da
Administrao Pblica, mas o que nunca h recurso contencioso. S h
recurso contencioso relativamente a aspectos em que tenha havido ofensa
directa da lei aplicvel.
No plano terico, interessa sempre fazer distines quando as realidades so
distintas, mesmo que tais distines no tenham consequncias prticas. Se se
trata de figuras que do ponto de vista conceptual no so poder discricionrio,
ns temos que saber distingui-las do poder discricionrio, ainda que o regime
jurdico aplicvel seja o mesmo.
A distino tem interesse porque, tratando-se de figuras cuja a natureza
jurdica diferente da do poder discricionrio, perfeitamente possvel que no
futuro elas venham a ter um regime jurdico diferente do regime do poder
discricionrio.
Aquilo que fica para a zona da discricionariedade administrativa propriamente
dita acaba por ser muito menos do que se pensava inicialmente, e em
qualquer caso muito menos do que aquilo que a doutrina e a jurisprudncia
durante dcadas tm pensado. Afinal, aquilo que sempre se julgou ser
discricionariedade, muitas vezes o no : designadamente, no
discricionariedade propriamente dita nem a liberdade probatria nem

discricionariedade tcnica, nem a justia administrativa. Por consequncia, a

zona da discricionariedade propriamente dita muito menos ampla do que
aquilo que se poderia pensar.
S h verdadeira e prpria discricionariedade quando o critrio da deciso
administrativa seja um critrio poltico. Em crtica a esta tese de Sainz Moreno,
entende-se que, nem os critrios das decises administrativas se esgotam na
dicotomia critrio poltico ou critrio jurdico, nem aceitvel a ideia de que s
h discricionariedade propriamente dita quando o critrio da deciso seja
poltico.
Com efeito, e por um lado, os critrios das decises administrativas podem
ser polticos, jurdicos, tcnicos, morais, financeiros, etc. Nem todo o critrio que
no seja jurdico necessariamente um critrio poltico. Por um lado, se certo
que em nossa opinio Sainz tem razo ao afirmar que h discricionariedade
pura quando o critrio da deciso administrativa seja um critrio poltico, j nos
parece que ele se engana redondamente ao afirmar que s h
discricionariedade quando o critrio poltico.
Conclui-se assim que, o campo da discricionariedade propriamente dita,
embora cada vez mais reduzido, nos dias de hoje, no se confina todavia aos
casos em que o critrio de deciso administrativa seja um critrio poltico, e
muito menos queles casos em que no seja um critrio jurdico. Para ns, o
essencial do poder discricionrio da Administrao consiste na liberdade de
escolha do poder entre vrias solues igualmente possveis face da lei.
56. Os princpios da Justia e da Imparcialidade
Trata-se de uma srie de limites ao poder discricionrio da administrao,
vm referidos nos arts. 266/2 CRP e 6 CPA.
Enquanto o princpio da legalidade, o princpio da prossecuo do interesse
pblico e outros so princpios que vm de h muito e que portanto j foram
devidamente examinados e trabalhados, estes so novos e por conseguinte pe
problemas ainda difceis.
O Princpio da Justia, significa que na sua actuao a Administrao
Pblica deve harmonizar o interesse pblico especfico que lhe cabe prosseguir
com os direitos e interesses legtimos dos particulares eventualmente afectados.
O Princpio da Justia, tal como se encontra actualmente consagrado na
Constituio, comporta, pelo menos trs corolrios, sob a forma de outros tantos
princpios.
a)
Princpio da justia strictu senso: segundo este princpio, todo o
acto administrativo praticado com base em manifesta injustia contrrio
Constituio e, portanto, ilegal, podendo ser anulado em recurso
contencioso pelo Tribunal Administrativo competente.
b)
Princpio da proporcionalidade: vem consagrado no art. 18/2 da
CRP, a propsito dos Direitos, Liberdades e Garantias: a lei ordinria s os
pode restringir nos casos expressamente previstos na Constituio,
devendo as restries limitar-se ao necessrio para salvaguardar outros
direito ou interesses constitucionalmente protegidos. Tambm vem
referido no art. 5 do CPA. O princpio da proporcionalidade probe, pois,

sacrifcio excessivo dos direitos e interesses dos particulares, as medidas

restritivas devem ser proporcionais ao mal que pretendem evitar. Se forem
desproporcionadas, constituiro um excesso de poder e, sendo contrrias
ao princpio da justia, violam a Constituio e so ilegais.
57. Garantias de Imparcialidade da Administrao Pblica
O Princpio da Imparcialidade consagrado no art. 266 da CRP e no art. 6
do CPA, significa, que a Administrao deve comportar-se sempre com iseno
e numa atitude de equidistncia perante todos os particulares, que com ela
encontrem em relao, no privilegiando ningum, nem discriminando contra
ningum. A Administrao Pblica no pode conferir privilgios, s a lei o pode
fazer; e tambm no pode impor discriminaes, s a lei o pode tambm fazer.
Este princpio da imparcialidade tem os corolrios seguintes:
a)
Proibio de favoritismo ou perseguies relativamente aos particulares;
b)
Proibio de os rgos da Administrao decises sobre assuntos em
que estejam pessoalmente interessados;
c)
Proibio de rgos da Administrao ou por ela aprovados ou
autorizados.
Casos de impedimento, art. 44 CPA, a lei obriga o rgo ou agente da
Administrao a comunicar a existncia de impedimento. A comunicao deve
ser feita a superior hierrquico ou ao presidente do rgo colegial, conforme for
o caso. Se isto no for feito qualquer interessado poder requerer a declarao
de que existe um impedimento.
Deve o rgo em causa suspender imediatamente a sua actividade at
deciso do incidente.
Casos de escusa ou suspeio, so situaes em que no existe proibio
absoluta de interveno absoluta mas em que esta deve ser excluda por
iniciativa do prprio titular do rgo ou agente a escusa ou do cidado
interessado a suspeio (art. 48 CPA).
Sano, nenhuma das normas anteriormente referidas teria grande eficcia
se no estivesse prevista a sano aplicvel no caso de elas no serem
cumpridas.
TEORIA GERAL DA ORGANIZAO ADMINISTRATIVA
AS PESSOAS COLECTIVAS PBLICAS
58. Conceito de Organizao
A organizao pblica um grupo humano estruturado pelos representantes
de uma comunidade com vista satisfao de necessidades colectivas
predeterminadas desta.
O conceito de organizao pblica integra quatro elementos:
a)
Um grupo humano;
b)
Uma estrutura, isto , um modo peculiar de relacionamento dos vrios
elementos da organizao entre si e com o meio social em que ela se
insere;

c)

O papel determinante dos representantes da colectividade do modo

como se estrutura a organizao;
d)
Uma finalidade, a satisfao de necessidades colectivas
predeterminadas.
59. Preliminares
Importa fazer trs observaes prvias.
A primeira consiste em sublinhar que as expresses pessoa colectiva pblica
e pessoa colectiva de Direito Pblico so sinnimas, tal como o so igualmente
entre si pessoa colectiva privada e pessoa colectiva de Direito Privado.
Em segundo lugar, convm sublinhar desde j a enorme importncia da
categoria das pessoas colectivas pblicas e da sua anlise em Direito
Administrativo. que, na fase actual da evoluo deste ramo de Direito e da
Cincia que o estuda, em pases como o nosso e em geral nos da famlia
Romano-germnica, a Administrao Pblica sempre representada, nas suas
relaes com os particulares, por pessoas colectivas pblicas: na relao
jurdico-administrativa, um dos sujeitos, pelo menos, em regra uma pessoa
colectiva.
Enfim, cumpre deixar claro que, ao fazer-se a distino entre pessoas
colectivas pblicas e pessoas colectivas privadas, no se pretende de modo
nenhum inculcar que as primeiras so as que actuam, sempre e apenas, sob a
gide do Direito Pblico e as segundas as que agem, apenas e sempre, luz do
Direito Privado; nem to-pouco se quer significar que umas s tm capacidade
jurdica pblica e que outras possuem unicamente capacidade jurdica privada.
60. Conceito
Pessoas colectivas pblicas so entes colectivos criados por iniciativa
pblica para assegurar a prossecuo necessria de interesses pblicos,
dispondo de poderes polticos e estando submetidos a deveres pblicos.
Vejamos em que consistem os vrios elementos desta definio:
a)
Trata-se de entidades criadas por iniciativa pblica. O que significa que
as pessoas colectivas pblicas nascem sempre de uma deciso pblica,
tomada pela colectividade nacional, ou por comunidades regionais ou
locais autnomas, ou proveniente de uma ou mais pessoas colectivas
pblicas j existentes: a iniciativa privada no pode criar pessoas
colectivas pblicas. As pessoas colectivas pblicas so criadas por
iniciativa pblica, expresso ampla que cobre todas as hipteses e
acautela os vrios aspectos relevantes:
b)
As pessoas colectivas pblicas so criadas para assegurar a
prossecuo necessria de interesses pblicos. Daqui decorre que as
pessoas colectivas pblicas, diferentemente das privadas, existem para
prosseguir o interesse pblico e no quaisquer outros fins. O interesse
pblico no algo que possa deixar de estar includo nas atribuies de
uma pessoa colectiva pblica: algo de essencial, pois ela criada e
existe para esse fim.

c)

As pessoas colectivas pblicas so titulares, em nome prprio, de

poderes e deveres pblicos. A referncia titularidade em nome prprio
serve para distinguir as pessoas colectivas pblicas das pessoas
colectivas privadas que se dediquem ao exerccio privado de funes
pblicas: estas podem exercer poderes pblicos, mesmo poderes de
autoridade, mas fazem-no em nome da Administrao Pblica, nunca em
nome prprio.

61. Espcies
As categorias de pessoas colectivas pblicas no Direito portugus actual, so
seis:
a)
O Estado;
b)
Os institutos pblicos;
c)
As empresas pblicas;
d)
As associaes pblicas;
e)
As autarquias locais;
f)
As regies autnomas.
Quais so os tipos de pessoas colectivas pblicas a que essas categorias se
reconduzem? So trs:
a)
Pessoas colectivas de populao e territrio, ou de tipo territorial onde
se incluem o Estado, as regies autnomas e as autarquias locais;
b)
As pessoas colectivas de tipo institucional a que correspondem as
diversas espcies de institutos pblicos que estudmos, bem como as
empresas pblicas;
c)
As pessoas de tipo associativo a que correspondem as associaes
pblicas.
62. Regime Jurdico
O regime jurdico das pessoas colectivas pblicas no um regime uniforme,
no igual para todas elas: depende da legislao aplicvel. No caso das
autarquias locais, todas as espcies deste gnero tm o mesmo regime,
definindo basicamente na Constituio, na LAL e no CA. Mas j quanto aos
institutos pblicos e associaes pblicas, o regime varia muitas vezes de
entidade para entidade, conforme a respectiva lei orgnica.
Da anlise dos diversos textos que regulam as pessoas colectivas pblicas,
podemos concluir que os aspectos predominantes do seu regime so os
seguintes:
1)
Criao e extino so criadas por acto do poder central; mas h
casos de criao por iniciativa pblica local. Elas no se podem extinguir a
si prprias, ao contrrio do que acontece com as pessoas colectivas
privadas, uma pessoa colectiva pblica no pode ser extinta por iniciativa
dos respectivos credores s por deciso pblica;
2)
Capacidade jurdica de Direito Privado e patrimnio prprio todas as
pessoas colectivas pblicas possuem estas caractersticas, cuja a
importncia se salienta principalmente no desenvolvimento de actividade
de gesto privada.

3)

Capacidade de Direito Pblico as pessoas colectivas pblicas so

titulares de poderes e deveres pblicos. Entre eles, assumem especial
relevncia os poderes de autoridade, aqueles que denotam supremacia
das pessoas colectivas pblicas sobre os particulares e, nomeadamente,
consistem no direito que essas pessoas tm de definir a sua prpria
conduta alheia em termos obrigatrios para terceiros, independentemente
da vontade destes, o que naturalmente no acontece com as pessoas
colectivas privadas.
4)
Autonomia administrativa e financeira as pessoas colectivas pblicas
dispem de autonomia administrativa e financeira.
5)
Isenes fiscais um trao caracterstico e da maior importncia.
6)
Direito de celebrar contractos administrativos as pessoas colectivas
privadas no possuem, em regra, o direito de fazer contractos
administrativos com particulares.
7)
Bens do domnio pblico as pessoas colectivas so ou podem ser,
titulares do domnio pblico e no apenas de bens domnio privado.
8)
Funcionrios pblicos o pessoal das pessoas colectivas pblicas est
submetido ao regime da funo pblica, e no ao do contracto individual
de trabalho. Isto por via de regra: as empresas pblicas constituem
importante excepo a tal princpio.
9)
Sujeio a um regime administrativo de responsabilidade civil pelos
prejuzos que causarem a outrem, as pessoas colectivas pblicas
respondem nos termos da legislao prpria do Direito Administrativo, e
no nos termos da responsabilidade regulada pelo Cdigo Civil.
10) Sujeio da tutela administrativa a actuao destas pessoas colectivas
est sujeita tutela administrativa do Estado.
11) Sujeio fiscalizao do Tribunal de Contas as contas das pessoas
colectivas pblicas esto sujeitas fiscalizao do Tribunal de Contas,
tambm aqui com a excepo das empresas pblicas.
12) Foro administrativo as questes surgidas da actividade destas pessoas
colectivas pertencem competncia dos Tribunais do contencioso
administrativo, e no dos Tribunais Judiciais.
63. rgos
A estes cabe tomar decises em nome da pessoa colectiva ou, noutra
terminologia, manifestar a vontade imputvel pessoa colectiva (art. 2/2 CPA).
So centros de imputao de poderes funcionais.
A respeito da natureza dos rgos das pessoas colectivas debatem-se duas
grandes concepes:
a)
A primeira, que foi defendida por Marcello Caetano, considera que os
rgos so instituies, e no indivduos.
b)
A segunda, que foi designadamente defendida entre ns por Afonso
Queir e Marques Guedes, considera que os rgos so os indivduos, e
no as instituies.
H fundamentalmente trs grandes perspectivas na teoria geral do Direito
Administrativo a da organizao administrativa, e da actividade administrativa,

e das garantias dos particulares. Ora, pondo de lado a terceira, que no tem a
ver com a questo que se est a analisar, tudo depende de nos situarmos numa
ou noutra das perspectivas indicadas.
Se nos colocarmos na perspectiva da organizao administrativa isto , na
perspectiva em que se analisa a estrutura da Administrao Pblica evidente
que os rgos tm de ser concebidos como instituies.
O que se analisa a natureza de um rgo, a sua composio, o seu
funcionamento, o modo de designao dos seus titulares, o estatuto desses
titulares, os poderes funcionais atribudos a cada rgo, etc. Por conseguinte,
quando se estuda estas matrias na perspectiva da organizao administrativa,
o rgo uma instituio; o indivduo irrelevante.
Mas, se mudar de posio e nos colocarmos na perspectiva da actividade
administrativa isto , na perspectiva da Administrao a actuar, a tomar
decises, nomeadamente a praticar actos, ou seja, por outras palavras, se
deixar-mos a anlise esttica da Administrao e passar-se anlise dinmica
, ento veremos que o que a interessa ao Direito o rgo como indivduo:
quem decide, quem delibera, so os indivduos, no so centros
institucionalizados de poderes funcionais.
Para ns, os rgos da Administrao (isto , das pessoas colectivas
pblicas que integram a Administrao) devem ser concebidos como instituies
para efeitos de teoria da organizao administrativa, e como indivduos para
efeitos de teoria da actividade administrativa.
64. Classificao dos rgos
Podem-se classificar de vrias maneiras, mas as mais importantes so:
a)
rgos singulares e colegiais: so rgos singulares aqueles que
tm apenas um titular; so colegiais os rgos compostos por dois ou
mais titulares. O rgo colegial na actualidade tem, no mnimo, trs
titulares, e deve em regra ser composto por nmero mpar de membros.
b)
rgos centrais e locais: rgos centrais so aqueles que tm
competncia sobre todo o territrio nacional; rgos locais so os que
tm a sua competncia limitada a uma circunscrio administrativa, ou
seja, apenas a uma parcela do territrio nacional.
c)
rgos primrios, secundrios e vicrios: rgos primrios so
aqueles que dispem de uma competncia prpria para decidir as
matrias que lhes esto confiadas; rgos secundrios so os que
apenas dispem de uma competncia delegada; e rgos vicrios so
aqueles que s exercem competncia por substituio de outros rgos.
d)
rgos representativos e rgos no representativos: rgos
representativos so aqueles cujos titulares so livremente designados
por eleio. Os restantes so rgos no representativos.
e)
rgos activos, consultivos e de controle: rgos activos so
aqueles a quem compete tomar decises ou execut-las. rgos
consultivos so aqueles cuja funo esclarecer os rgos activos antes
de estes tomarem uma deciso, nomeadamente atravs da emisso de

pareceres. rgos de controle so aqueles que tm por misso fiscalizar

a regularidade do funcionamento de outros rgos.
f)
rgos decisrios e executivo: os rgos activos, podem por sua vez
classificar-se em decisrios e executivos. So rgos decisrios aqueles
a quem compete tomar decises. So rgos executivos aqueles a quem
compete executar tais decises, isto , p-las em prtica. Dentro dos
rgos decisrios, costuma-se reservar-se a designao de rgos
deliberativos aos que tenham carcter geral.
g)
rgos permanentes e temporrios: so rgos permanentes
aqueles que segundo a lei tm durao indefinida; so rgos
temporrios os que so criados para actuar apenas durante um certo
perodo.
h)
rgos simples e rgos complexos: os rgos simples so os
rgos cuja a estrutura unitria, a saber, os rgos singulares e os
rgos colegiais cujos os titulares s podem actuar colectivamente quando
reunidos em conselho. Os rgos complexos so aqueles cuja estrutura
diferenciada, isto , aqueles que so constitudos por titulares que
exercem tambm competncias prprias a ttulo individual e so em regra
auxiliados por adjuntos, delegados e substitutos.
65. Dos rgos Colegiais em Especial
H no Cdigo do Procedimento Administrativo toda uma seco que se
ocupa desta matria seco II do cap. I da Parte II, intitulada Dos rgos
colegiais, que integra os arts. 14 a 28 do CPA.
Principais regras em vigor no Direito portugus sobre a constituio e
funcionamento dos rgos colegiais.
a)
Composio do rgo (art. 14/1 CPA) e sua composio;
b)
Reunies (arts. 16 e 17 CPA) e s sesses;
c)
Marcao e convocao das reunies (arts. 17 e 21 CPA) e ordem
do dia (arts. 18 e 19 CPA);
d)
Deliberao e votao;
e)
Qurum da reunio (art. 22 CPA) e ao qurum da votao;
f)
Formas de votao (art. 24 CPA);
g)
Formao de maiorias (art. 25 CPA);
h)
Voto de qualidade (art. 26 CPA) e voto de desempate;
i)
Demisso, dissoluo e perda de mandato (art. 9 e 13 da Lei n.
87/89, de 9 de Setembro).
66. Atribuies e Competncia
Os fins das pessoas colectivas pblicas chamam-se atribuies. Estas so
por conseguinte, os fins e interesses que a lei incumbe as pessoas colectivas
pblicas de prosseguir.
Competncia o conjunto de poderes funcionais que a lei confere para a
prossecuo das atribuies das pessoas colectivas pblicas.
Qualquer rgo da Administrao, ao agir, conhece e encontra pela frente
uma dupla limitao: pois por um lado, est limitado pela sua prpria

competncia no podendo, nomeadamente, invadir a esfera de competncia

dos outros rgos da mesma pessoa colectiva ; e, por outro lado, est limitado
pelas atribuies da pessoa colectiva em cujo o nome actua no podendo,
designadamente, praticar quaisquer actos sobre matria estranha s atribuies
da pessoa colectiva a que pertence.
Os actos praticados fora das atribuies so actos nulos, os praticados
apenas fora da competncia do rgo que os pratica so actos anulveis.
Tudo depende de a lei ter repartido, entre os vrios rgos da mesma pessoa
colectiva, apenas competncia para prosseguir as atribuies desta, ou as
prprias atribuies com a competncia inerente.
67. Da Competncia em Especial
O primeiro princpio que cumpre sublinhar desde j o de que a competncia
s pode ser conferida, delimitada ou retirada pela lei: sempre a lei que fixa a
competncia dos rgos da Administrao Pblica (art. 29/1 CPA). o princpio
da legalidade da competncia, tambm expresso s vezes, pela ideia de que a
competncia de ordem pblica.
Deste princpio decorrem alguns corolrios da maior importncia:
1)
A competncia no se presume: isto quer dizer que s h competncia
quando a lei inequivocamente a confere a um dado rgo.
2)
A competncia imodificvel: nem a Administrao nem os particulares
podem alterar o contedo ou a repartio da competncia estabelecidos
por lei.
3)
A competncia irrenuncivel e inalienvel: os rgos administrativos
no podem em caso algum praticar actos pelos quais renunciem os seus
poderes ou os transmitam para outros rgos da Administrao ou para
entidades privadas. Esta regra no obsta a que possa haver hipteses de
transferncia do exerccio da competncia designadamente, a delegao
de poderes e a concesso , nos casos e dentro dos limites em que a lei o
permitir (art. 29/1/2 CPA).
68. Critrios de Delimitao da Competncia
A distribuio de competncias pelos vrios rgos de uma pessoa colectiva
pode ser feita em funo de quatro critrios:
1)
Em razo da matria;
2)
Em razo da hierarquia: quando, numa hierarquia, a lei efectua uma
repartio vertical de poderes, conferindo alguns ao superior e outros ao
subalterno, estamos perante uma delimitao da competncia em razo
da hierarquia;
3)
Em razo do territrio: a repartio de poderes entre rgos centrais e
rgos locais, ou a distribuio de poderes por rgos locais diferentes em
funo das respectivas reas ou circunscries, uma delimitao da
competncia em razo do territrio;
4)
Em razo do tempo: em princpio, s h competncia administrativa em
relao ao presente: a competncia no pode ser exercida nem em
relao ao passado, nem em relao ao futuro.

Um acto administrativo praticado por certo rgo da Administrao contra as

regras que delimitam a competncia dir-se- ferido de incompetncia.
Estes quatro critrios so cumulveis e todos tm de actuar em simultneo.
69. Espcies de Competncias
a)
Quanto ao modo de atribuio da competncia: segundo este
critrio, a competncia pode ser explcita ou implcita. Diz-se que a
competncia explcita quando a lei confere por forma clara e directa;
pelo contrrio, implcita a competncia que apenas deduzida de
outras determinaes legais ou de certos princpios gerais do Direito
Pblico.
b)
Quando aos termos de exerccio da competncia: a competncia
pode ser condicionada ou livre, conforme o seu exerccio esteja ou no
dependente de limitaes especficas impostas por lei ou ao abrigo da lei.
c)
Quanto substncia e efeitos da competncia: luz deste terceiro
preceito, fala-se habitualmente em competncia dispositiva e em
competncia revogatria. A competncia dispositiva o poder de
emanar um dado acto administrativo sobre uma matria, pondo e dispondo
acerca do assunto; a competncia revogatria o poder de revogar
esse primeiro acto, com ou sem possibilidade de o substituir por outro
diferente.
d)
Quanto titularidade dos poderes exercidos: se os poderes
exercidos por um rgo da Administrao so poderes cuja titularidade
pertence a esse mesmo rgo, diz-se que a sua competncia uma
competncia prpria; se, diferentemente, o rgo administrativo exerce
nos termos da lei uma parte da competncia de outro rgo, cujo o
exerccio lhe foi transferido por delegao ou por concesso, dir-se- que
essa uma competncia delegada ou uma competncia concedida.
e)
Quanto ao nmero de rgos a que a competncia pertence:
quando a competncia pertence a um nico rgo, que a exerce sozinho,
temos uma competncia singular; a competncia conjunta a que
pertence simultaneamente os dois ou mais rgos diferentes, tendo de ser
exercida por todos eles em acto nico.
f)
Quanto insero da competncia nas relaes inter-orgnicas:
sob esta ptica, a competncia pode ser dependente ou independente,
conforme o rgo seu titular esteja ou no integrado numa hierarquia e,
por consequncia, se ache ou no sujeito ao poder de direco de outro
rgo e ao correspondente dever de obedincia. Dentro da competncia
dependente h a considerar os casos de competncia comum e de
competncia prpria: diz-se que h competncia comum quando tanto o
superior como o subalterno podem tomar decises sobre o mesmo
assunto, valendo como vontade manifestada; e h competncia prpria,
pelo contrrio, quando o poder de praticar um certo acto administrativo
atribudo directamente por lei ao rgo subalterno.
Por seu turno, dentro da competncia prpria, h ainda a considerar trs subhipteses:

g)

Competncia separada;
Competncia reservada;
Competncia exclusiva.
Competncia objectiva e subjectiva: esta distino aparece feita no
art. 112/8 da CRP. Conjunto de poderes funcionais para decidir sobre
certas matrias. E competncia subjectiva uma expresso sem sentido,
que pretende significar a indicao do rgo a quem dada uma certa
competncia.

70. Relaes Inter-orgnicas e Relaes Intersubjectivas

Relaes inter-orgnicas so as que se estabelecem no mbito de uma
pessoa colectiva pblica (entre rgos de uma mesma pessoa colectiva);
relaes intersubjectivas so as que ligam (rgos de) duas pessoas colectivas
pblicas.
71. Regras Legais Sobre a Competncia
O Cdigo do Procedimento Administrativo trouxe algumas regras inovadoras
em matria de competncia dos rgos administrativos. Assim:
A competncia fixa-se no momento em que se inicia o procedimento,
sendo irrelevantes as modificaes de direito que ocorram posteriormente
(art. 30/1/2 CPA). Quando o rgo competente em razo do territrio
passar a ser outro, o processo deve ser-lhe remetido oficiosamente (n. 3).
Se a deciso final de um procedimento depender de uma questo que
seja da competncia de outro rgo administrativo ou dos Tribunais
(questo prejudicial), deve o rgo competente suspender a sua actuao
at que aqueles se pronunciem, salvo se da no resoluo imediata do
assunto resultarem graves prejuzos (art. 31/1/2 CPA).
Antes de qualquer deciso, o rgo administrativo deve certificar-se de
que competente para conhecer da questo que vai decidir (art. 33/1
CPA): o auto-controle da competncia (art. 42 CPA).
Quando o particular, por erro desculpvel e dentro do prazo legal, dirigir
um requerimento a um rgo que se considere a si mesmo incompetente
para tratar do assunto, a lei manda proceder de uma das formas seguintes
(art. 34/1 CPA):
a)
Se o rgo competente pertencer mesma pessoa colectiva
incompetncia relativa , o requerimento ser-lhe- enviado
oficiosamente (por iniciativa da prpria administrao), e disso se
notificar o particular;
b)
Se o rgo considerado competente pertencer a outra pessoa
colectiva incompetncia absoluta , o requerimento devolvido ao
seu autor, acompanhado da indicao da entidade a quem se dever
dirigir. H um prazo idntico ao inicial para apresentar o requerimento
entidade competente (n. 2);
c)
Se o erro do particular for qualificado como indesculpvel, o
requerimento no ser apreciado, nem oficiosamente remetido

entidade competente, disto se notificando o particular no prazo mximo

de 48 horas (n. 3 e 34/4 CPA).
72. Conflitos de Atribuies e de Competncia
Disputas ou litgios entre rgos da Administrao acerca das atribuies ou
competncias que lhes cabe prosseguir ou exercer. Uns e outros, por sua vez,
podem ser positivos ou negativos.
Assim, diz-se que h um conflito positivo quando dois ou mais rgos da
Administrao reivindicam para si a prossecuo da mesma competncia; e que
h conflito negativo quando dois ou mais rgos consideram simultaneamente
que lhes faltam as atribuies ou a competncia para decidir um dado caso
concreto.
Por outro lado, entende-se por conflito de competncia aquele que se traduz
numa disputa acerca da existncia ou do exerccio de um determinado poder
funcional; e por conflito de atribuies aquele em que a disputa versa sobre a
existncia ou a prossecuo de um determinado interesse pblico.
Refira-se ainda que costume falar em conflito de jurisdio quando o litgio
ope rgos administrativos e rgo judiciais, ou rgos administrativos e
rgos legislativos.
O Cdigo do Procedimento Administrativo veio trazer critrios gerais de
soluo:
Se envolvem rgos de pessoas colectivas diferentes, os conflitos so
resolvidos pelos Tribunais Administrativos, mediante recurso contencioso,
na falta de acordo entre os rgos em conflito (art. 42/2-a);
Se envolverem rgos de ministrios diferentes, na falta de acordo os
conflitos sero resolvidos pelo Primeiro-ministro, porque ele que
constitucionalmente compete a coordenao inter-ministrial (art. 204/1-a
CRP, art. 42/2-b CPA); se envolverem rgos do mesmo ministrio ou
pessoas colectivas autnomas sujeitas ao poder de superintendncia do
mesmo Ministro, na falta de acordo os conflitos so resolvidos pelo
respectivo Ministro (art. 42/2-c CPA);
Se os conflitos envolverem rgos subalternos integrados na mesma
hierarquia, sero resolvidos pelo seu comum superior de menos categoria
hierrquica (art. 42/3 CPA).
Embora o Cdigo do Procedimento Administrativo no diga expressamente,
est implcito no seu art. 43, que a Administrao Pblica deve dar preferncia
resoluo administrativa dos conflitos sobre a sua resoluo judicial.
A resoluo administrativa dos conflitos pode ser promovida por duas formas
diversas (art. 43 CPA):
a)
Por iniciativa de qualquer particular interessado, isto , que esteja
prejudicado pelo conflito;
b)
Oficiosamente, quer por iniciativa privada suscitada pelos rgos em
conflito, logo que dele tenham conhecimento, quer pelo prprio rgos
competente para a deciso, se for informado do conflito.
OS SERVIOS PBLICOS

73. Preliminares
Os servios pblicos constituem as clulas que compes internamente as
pessoas colectivas pblicas.
A pessoa colectiva pblica o sujeito de Direito, que trava relaes jurdicas
com outros sujeitos de Direito, ao passo que o servio pblico uma
organizao que, situada no interior da pessoa colectiva pblica e dirigida pelos
respectivos rgos, desenvolve actividades de que ela carece para prosseguir
os seus fins.
74. Conceito
Os servios pblicos, so as organizaes humanas criadas no seio de
cada pessoa colectiva pblica com o fim de desempenhar as atribuies desta,
sob a direco dos respectivos rgos.
Os servios pblicos so organizaes humanas, isto , so estruturas
administrativas accionadas por indivduos, que trabalham ao servio de
certa entidade pblica;
Os servios pblicos existem no seio de cada pessoa colectiva pblica:
no esto fora dela, mas dentro; no gravitam em torno da pessoa
colectiva, so as clulas que a integram;
Os servios pblicos so criados para desempenhar as atribuies da
pessoa colectiva pblica;
Os servios pblicos actuam sob a direco dos rgos das pessoas
colectivas pblicas: quem toma as decises que vinculam a pessoa
colectiva pblica perante o exterior so os rgos dela; e quem dirige o
funcionamento dos servios existentes no interior da pessoa colectiva so
tambm os seus rgos.
Os servios pblicos desenvolvem na sua actuao quer na fase preparatria
da formao da vontade do rgo administrativo, quer na fase que se segue
manifestao daquela vontade, cumprindo e fazendo cumprir aquilo que tiver
sido determinado. Os servios pblicos so, pois, organizaes que levam a
cabo as tarefas de preparao e execuo das decises dos rgos das
pessoas colectivas, a par do desempenho das tarefas concretas em que se
traduz a prossecuo das atribuies dessas pessoas colectivas.
75. Espcies
Os servios pblicos podem ser classificados segundo duas perspectivas
diferentes a perspectiva funcional e a perspectiva estrutural.
a)
Os servios pblicos como unidades funcionais: luz de uma
considerao funcional, os servios pblicos distinguem-se de acordo com
os seus fins.
b)
Os servios pblicos como unidades de trabalho: segundo uma
perspectiva estrutural, os servios pblicos distinguem-se no j segundo
os seus fins, mas antes segundo o tipo de actividades que desenvolvem.
Como se relacionam entre si os departamentos e os servios pblicos
enquanto unidades de trabalho?

Em cada departamento tendero a existir unidades de trabalho diferenciadas,

predominando em cada um aquelas cuja actividade se relacione mais
intimamente com o objecto especfico de servio.
76. Regime Jurdico
Os princpios fundamentais do regime jurdico dos servios pblicos so os
seguintes:
a)
O servio releva sempre de uma pessoa colectiva pblica: qualquer
servio pblico est sempre na dependncia directa de um rgo da
Administrao, que sobre ele exerce o poder de direco e a cujas ordens
e instrues, por isso mesmo, o servio pblico deve obedincia;
b)
O servio pblico est vinculado prossecuo do interesse
pblico: os servios pblicos so elementos da organizao de uma
pessoa colectiva pblica. Esto pois, vinculados prossecuo das
atribuies que a lei pusera cargo dela;
c)
Compete lei criar ou extinguir servios pblicos: qualquer servio
pblico, seja ele ministrio, direco-geral ou outro, s por lei (em sentido
material) pode ser criado ou extinto.
d)
A organizao interna dos servios pblicos matria
regulamentar: contudo, a prtica portuguesa no sentido de a
organizao interna dos servios pblicos do Estado ser feita e modificada
por decreto-lei, o que responsvel, pois devia ser usada para esse fim a
forma de decreto regulamentar;
e)
O regime de organizao e funcionamento de qualquer servio
pblico modificvel: porque s assim se pode corresponder natural
variabilidade do interesse pblico, que pode exigir hoje o que ontem no
exigia ou reprovava, ou deixar de impor o que anteriormente considerava
essencial;
f)
A continuidade dos servios pblicos deve ser mantida: pode e
deve ser assegurado o funcionamento regular dos servios pblicos, pelo
menos essenciais, ainda que para tanto seja necessrio empregar meios
de autoridade, como por exemplo a requisio civil;
g)
Os servios pblicos devem tratar e servir todos os particulares
em p de igualdade: trata-se aqui de um corolrio do princpio da
igualdade, constitucionalmente estabelecido (art. 13 CRP). Isto
particularmente importante no que diz respeito s condies de acesso
dos particulares aos bens, utilizados pelos servios pblicos ao pblico em
geral;
h) A utilizao dos servios pblicos pelos particulares em princpio
onerosa: os utentes devero pois pagar uma taxa, como contrapartida do
benefcio que obtm. Mas h servios pblicos que a lei,
excepcionalmente, declara gratuitos. Os servios pblicos no tm fim
lucrativo, excepto se se encontrarem integrados em empresas pblicas;
i)
Os servios pblicos podem gozar de exclusivo ou actuar em
concorrncia: tudo depende do que for determinado pela Constituio e
pela lei. Quanto aos de mbito nacional, o assunto , em princpio, objecto

de regulamentao genrica (art. 87/3 CRP, Lei n. 46/77, de 8 de Julho,

e DL n. 406/83 de 19 de Novembro);
j)
Os servios pblicos podem actuar de acordo com o Direito
Pblico quer com o Direito Privado: o que resulta do facto de, as
pessoas colectivas pblicas disporem simultaneamente de capacidade de
Direito Pblico e de capacidade de Direito Privado. A regra geral do nosso
pas de que os servios pblicos actuam predominantemente segundo o
Direito Pblico, excepto quando se achem integrados em empresas
pblicas, caso em que agiro predominantemente segundo o Direito
Privado;
l)
A lei adquire vrios modos de gesto dos servios pblicos: por via
de regra, os servios pblicos so geridos por uma pessoa colectiva
pblica;
m) Os utentes do servio pblico ficam sujeitos a regras que os
colocam numa situao jurdica especial: o que a doutrina alem,
denomina como relaes especiais de poder. As relaes jurdicas que
se estabelecem entre os utentes do servio pblico e a Administrao so
diferentes das relaes gerais que todo o cidado trava com o Estado. Os
utentes dos servios pblicos acham-se submetidos a uma forma peculiar
de subordinao aos rgos e agentes administrativos, que tem em vista
criar e manter as melhores condies de organizao e funcionamento dos
servios, e que se traduz no dever de obedincia em relao a vrios
poderes de autoridade;
n) Natureza jurdica do acto criador da relao de utilizao do servio
pblico pelo particular: tem, regra geral, a natureza do contracto
administrativo contracto, porque entende-se que a fonte dessa relao
jurdica um acordo de vontades, um acto jurdico bilateral; e
administrativo, porque o seu objecto a utilizao de um servio pblico e
o seu principal efeito a criao de uma relao jurdica administrativa
(art. 178/1 CPA).
77. Organizao dos Servios Pblicos
Os Servios Pbicos, podem ser organizados segundo trs critrios
organizao horizontal, territorial e vertical. No primeiro caso, os servios
organizam-se em razo da matria ou do fim; no segundo, em razo do
territrio; no ltimo em razo da hierarquia.
A organizao horizontal, dos servios pblicos atende, por um lado,
distribuio dos servios pelas pessoas colectivas pblicas e, dentro destas,
especializao dos servios segundo o tipo de actividades a desempenhar.
atravs da organizao horizontal que se chega considerao das diferentes
unidades funcionais e dentro delas, das diferentes unidades de trabalho.
A organizao territorial, remete-nos para a distino entre servios
centrais e servios perifricos, consoante os mesmos tenham um mbito de
actuao nacional ou meramente localizado em reas menores. Trata-se de uma
organizao em profundidade dos servios pblicos, na qual o topo
preenchido pelos servios centrais, e os diversos nveis, medida que se

caminha para a base, por servios daqueles dependentes e actuando ao nvel

de circunscries de mbito gradualmente menor.
A terceira modalidade de organizao de servios pblicos a organizao
vertical ou hierrquica, que genericamente, se traduz na estruturao dos
servios em razo da sua distribuio por diversos graus ou escales do topo
base, que se relacionam entre si em termos de supremacia e subordinao.
78. Conceito de Hierarquia Administrativa
A hierarquia o modelo de organizao administrativa vertical, constitudo
por dois ou mais rgos e agentes com atribuies comuns, ligados por um
vnculo jurdico que confere ao superior o poder de direco e impe ao
subalterno o dever de obedincia.
E o tipo de relacionamento interorgnico que caracteriza a burocracia.
O modelo hierrquico caracteriza-se pelos seguintes aspectos:
a)
Existncia de um vnculo entre dois ou mais rgos e agentes
administrativos: para haver hierarquia indispensvel que existam, pelo
menos, dois rgos administrativos ou um rgo e um agente (superior e
subalterno)
b)
Comunidade de atribuies entre elementos da hierarquia: na
hierarquia indispensvel que tanto o superior como o subalterno actuem
para a prossecuo de atribuies comuns;
c)
Vnculo jurdico constitudo pelo poder de direco e pelo dever de
obedincia: entre superior e subalterno h um vnculo jurdico tpico,
chamado relao hierrquica.
79. Espcies
A principal distino de modalidades de hierarquia a que distingue entre
hierarquia interna e hierarquia externa.
A hierarquia interna, um modelo de organizao da Administrao que
tem por mbito natural o servio pblico.
Consiste a hierarquia interna num modelo em que se toma a estrutura
vertical como directriz, para estabelecer o ordenamento das actividades em que
o servio se traduz: a hierarquia interna uma hierarquia de agentes.
No est em causa, directamente, o exerccio da competncia de uma
pessoa colectiva pblica, mas o desempenho regular das tarefas de um servio
pblico: prossecuo de actividades, portanto, e no prtica de actos jurdicos.
A hierarquia interna vem a ser, pois, aquele modelo vertical de organizao
interna dos servios pblicos que assenta na diferenciao entre superiores e
subalternos.
A hierarquia externa, toma a estrutura vertical como directriz, mas desta
feita para estabelecer o ordenamento dos poderes jurdicos em que a
competncia consiste: a hierarquia externa uma hierarquia de rgos.
Os vnculos de superioridade e subordinao estabelecem-se entre rgos
da Administrao. J no est em causa a diviso do trabalho entre agentes,
mas a repartio das competncias entre aqueles a quem est confiado o poder
de tomar decises em nome da pessoa colectiva.

80. Contedo. Os Poderes do Superior

So basicamente trs: o poder de direco, o poder de superviso e o poder
disciplinar. Deles o primeiro o principal poder da relao hierrquica.
a)
O poder de direco consiste na faculdade de o superior dar ordens
e instrues, em matria de servio, ao subalterno. As ordens
traduzem-se em comandos individuais e concretos: atravs delas o
superior impe aos subalternos a adopo de uma determinada conduta
especfica. Podem ser dadas verbalmente ou por escrito. As instrues
traduzem-se em comandos gerais e abstractos: atravs delas o superior
impe aos subalternos a adopo, para futuro, de certas condutas sempre
que se verifiquem as situaes previstas. Denominam-se circulares as
instrues transmitidas por escrito e por igual a todos os subalternos. De
salientar que o poder de direco no carece de consagrao legal
expressa, tratando-se de um poder inerente ao desempenho das funes
de chefia. As manifestaes do poder de direco se esgotam no mbito
da relao hierrquica, no produzindo efeitos jurdicos externos.
b)
O poder de superviso, consiste na faculdade de o superior revogar
ou suspender os actos administrativos praticados pelo subalterno. Este
poder pode ser exercido por duas maneiras: por iniciativa do superior, que
para o efeito evocar a resoluo do caso; ou em consequncia de
recurso hierrquico perante ele interposto pelo interessado.
c)
O poder disciplinar, por ltimo, consiste na faculdade de o superior
punir o subalterno, mediante a aplicao de sanes previstas na lei em
consequncia das infraces disciplina da funo pblica cometidas.
Outros poderes normalmente integrados na competncia dos superiores
hierrquicos, ou que se discute se o so ou no, so os seguintes:
a)
O poder de inspeco, a faculdade de o superior fiscalizar
continuamente o comportamento dos subalternos e o funcionamento dos
servios, a fim de providenciar como melhor entender e de,
eventualmente, mandar proceder a inqurito ou a processo disciplinar.
b)
O poder de decidir recursos, consiste na faculdade de o superior
reapreciar os casos primariamente decididos pelos subalternos, podendo
confirmar ou revogar (e eventualmente substituir) os actos impugnados. A
este meio de impugnao dos actos do subalterno perante o respectivo
superior chama-se recurso hierrquico.
c)
O poder de decidir conflitos de competncia, a faculdade de o
superior declarar, em casos de conflito positivo ou negativo entre
subalternos seus, a qual deles pertence a competncia conferida por lei.
Este poder pode ser exercido por iniciativa do superior, a pedido de um
dos subalternos envolvidos no conflito ou de todos eles, ou mediante
requerimento de qualquer particular interessado (arts. 42 43 CPA).
d)
O poder de substituio, a faculdade de o superior exercer
legitimamente competncias conferidas, por lei ou delegao de poderes,
ao subalterno.

81. Em Especial, o Dever de Obedincia

O dever de obedincia consiste na obrigao de o subalterno cumprir as
ordens e instrues dos seus legtimos superiores hierrquicos, dadas em
objecto de servio e sob a forma legal. Da noo enunciada, resultam os
requisitos deste dever.
a)
Que a ordem ou as instrues provenham de legtimo superior
hierrquico do subalterno em causa;
b)
Que a ordem ou as instrues sejam dadas em matria de servio;
c)
E que a ordem ou as instrues revistam a forma legalmente
prescrita.
Consequentemente, no existe dever de obedincia quando, por hiptese, o
comando emane de quem no seja legtimo superior do subalterno por no ser
rgo da Administrao, ou por no pertencer cadeia hierrquica em que o
subalterno est inserido; quando uma ordem respeite a um assunto da vida
particular do superior ou do subalterno; ou quando tenha sido verbalmente se a
lei exigia que fosse escrita.
Para a corrente hierrquica, existe, sempre o dever de obedincia, no
assistindo ao subalterno o direito de interpretar ou questionar a legalidade das
determinaes do superior. Admitir o contrrio, seria subverso de razo de ser
da hierarquia. J para a corrente legalista, no existe dever de obedincia em
relao a ordens julgadas ilegais. Numa primeira formulao, mais restritiva,
aquele dever cessa apenas se a ordem implicar a prtica de um acto criminoso.
Numa outra opinio intermdia, o dever de obedincia cessa se a ordem for
patente e inequivocamente ilegal, por ser contrria letra ou ao esprito da lei:
consequentemente, h que obedecer se houver mera divergncia de
entendimento ou interpretao quanto formulao legal do comando. Por fim,
uma terceira formulao, ampliativa, advoga que no devida obedincia
ordem ilegal, seja qual for o motivo da ilegalidade: acima do superior est a lei, e
entre o cumprimento da ordem e o cumprimento da lei o subalterno deve optar
pelo respeito segunda. O sistema que prevalece um sistema legalista
mitigado, que resulta do art. 271/2/3 CRP e do Estatuto Disciplinar de 1984, art.
10, assim:
a)
Casos em que no h dever de obedincia:
No h dever de obedincia seno em relao s ordens ou
instrues emanadas do legtimo superior hierrquico, em objecto de
servio e com a forma legal (art. 271/2 CRP e art. 3/7 Estatuto);
No h dever de obedincia sempre que o cumprimento das ordens
ou instrues implique a prtica de qualquer crime (art. 271/3 CRP) ou
quando as ordens ou instrues provenham de acto nulo (art. 134/1
CPA).
b)
Casos em que h dever de obedincia:
Todas as restantes ordens ou instrues, isto , as que emanarem
de legtimo superior hierrquico, em objecto de servio, com a forma
legal, e no implicarem a prtica de um crime nem resultarem de um
acto nulo, devem ser cumpridas pelo subalterno;

Contudo, se forem dadas ordens ou instrues ilegais, o funcionrio

ou agente que lhes der cumprimento s ficar excludo da
responsabilidade pelas consequncias da execuo da ordem se antes
da execuo tiver reclamado ou tiver exigido a transmisso ou
confirmao delas por escrito, fazendo expressa meno de que
considera ilegais as ordens ou instrues recebidas.

A execuo da ordem pode ser demorada sem prejuzo para o

interesse pblico: neste caso, o funcionrio ou agente pode
legitimamente retardar a execuo at receber a resposta do superior
sem que por esse motivo incorra em desobedincia;

A demora na execuo da ordem pode causar prejuzo ao

interesse pblico: neste caso, o funcionrio ou agente subalterno
deve comunicar logo por escrito ao seu imediato superior hierrquico
os termos exactos da ordem recebida e do pedido formulado, bem
como a no satisfao deste, e logo a seguir executar a ordem, sem
que por esse motivo possa ser responsabilizado.
As leis ordinrias que imponham o dever de obedincia a ordens ilegais s
sero legtimas se, e na medida em que, puderem ser consideradas conformes
Constituio. Ora, esta clarssima ao exigir a subordinao dos rgos e
agentes administrativos lei princpio da legalidade (art. 266/2). H no
entanto, um preceito constitucional que expressamente legtima o dever de
obedincia s ordens ilegais que no impliquem a prtica de um crime (art.
271/3 CRP). O dever de obedincia a ordens ilegais , na verdade, uma
excepo do princpio da legalidade, mas uma excepo que legitimada pela
prpria Constituio. Isso no significa, porm, que haja uma especial legalidade
interna: uma ordem ilegal, mesmo quando tenha de ser acatada, sempre uma
ordem ilegal que responsabiliza nomeadamente, o seu autor e, eventualmente,
tambm a prpria Administrao.
SISTEMAS DE ORGANIZAO ADMINISTRATIVA
CONCENTRAO E DESCONCENTRAO
82. Conceito
Tanto o sistema da concentrao como o sistema da desconcentrao dizem
respeito organizao administrativa de uma determinada pessoa colectiva
pblica. Mas o problema da maior ou menor concentrao ou desconcentrao
existente no tem nada a ver com as relaes entre o Estado e as demais
pessoas colectivas: uma questo que se pe apenas dentro do Estado, ou
apenas dentro de qualquer outra entidade pblica.
A concentrao ou desconcentrao tm como pano de fundo a organizao
vertical dos servios pblicos, consistindo basicamente na ausncia ou na
existncia de distribuio vertical de competncia entre os diversos graus ou
escales da hierarquia.
Assim a concentrao de competncia, ou a administrao concentrada
o sistema em que o superior hierrquico mais elevado o nico rgo

competente para tomar decises, ficando os subalternos limitados s tarefas de

preparao e execuo das decises daquele. Por seu turno, a
desconcentrao de competncia, ou administrao desconcentrada, o
sistema em que o poder decisrio se reparte entre superior e um ou vrios
rgos subalternos, os quais, todavia, permanecem, em regra, sujeitos
direco e superviso daquele.
A desconcentrao traduz-se num processo de descongestionamento de
competncias, conferindo-se a funcionrios ou agentes subalternos certos
poderes decisrios, os quais numa administrao concentrada estariam
reservados exclusivamente ao superior.
No existem sistemas integralmente concentrados, nem sistemas
absolutamente desconcentrados. O que normalmente sucede que os sistemas
se nos apresentam mais ou menos concentrados ou mais ou menos
desconcentrados. Entre ns, o princpio da desconcentrao administrativa
encontra consagrao constitucional no art. 267/2 CRP.
83. Vantagens e Inconvenientes
A principal razo pela qual se desconcentram competncias consiste em
procurar aumentar a eficincia dos servios pblicos.
Por outro lado, h quem contraponha a estas vantagens da desconcentrao
certos inconvenientes: em primeiro lugar, diz-se, a multiplicidade dos centros
decisrios pode inviabilizar uma actuao harmoniosa, coerente e concertada da
Administrao; etc.
A tendncia moderna, mesmo nos pases centralizados, para favorecer e
desenvolver fortemente a desconcentrao.
84. Espcies de Desconcentrao
Tais espcies podem apurar-se luz de trs critrios fundamentais quanto
aos nveis, quanto aos graus e quanto s formas. Assim:
a)
Quanto ao nveis de desconcentrao, h que distinguir entre
desconcentrao a nvel central e desconcentrao a nvel local,
consoante ela se inscreva no mbito dos servios da Administrao central
ou no mbito dos servios da Administrao local;
b)
Quanto aos graus de desconcentrao, ela pode ser absoluta ou
relativa: no primeiro caso, a desconcentrao to intensa e levada to
longe que os rgos por ela atingidos se transformam de rgos
subalternos em rgos independentes; no segundo, a desconcentrao
menos intensa e, embora atribuindo certas competncias prprias a
rgos subalternos, mantm a subordinao destes ao poder do superior
(que constitui a regra geral no Direito portugus).
c)
Por ltimo, quanto s formas de desconcentrao, temos de um
lado a desconcentraro originria, e do outro a desconcentrao derivada:
a primeira a que decorre imediatamente da lei, que desde logo reparte a
competncia entre o superior e os subalternos; a segunda, carecendo
embora de permisso legal expressa, s se efectiva mediante um acto

especfico praticado para o efeito pelo superior. A desconcentrao

derivada, portanto, traduz-se na delegao de poderes.
85. A Delegao de Poderes. Conceito
Por vezes sucede que a lei, atribuindo a um rgo a competncia normal
para a prtica de determinados actos, permite no entanto que esse rgo
delegue noutro parte dessa competncia (art. 35/1 CPA).
Do ponto de vista da cincia da administrao, a delegao de poderes um
instrumento de difuso do poder de deciso numa organizao pblica que
repousa na iniciativa dos rgos superiores desta.
Do ponto de vista do Direito Administrativo, a delegao de competncias
(ou delegao de poderes) o acto pelo qual um rgo da Administrao,
normalmente competente para decidir em determinada matria, permite de
acordo com a lei, que outro rgo ou agente pratiquem actos administrativos
sobre a mesma matria.
So trs os requisitos da delegao de poderes, de harmonia com a
definio dada:
a)
Em primeiro lugar, necessria uma tal lei que preveja expressamente
a faculdade de um rgo delegar poderes noutro: a chamada lei de
habilitao. Porque a competncia irrenuncivel e inalienvel, s pode
haver delegao de poderes com base na lei (art. 111/2 CRP). Mas o art.
29 CPA, acentua bem que os princpios da irrenunciabilidade e da
inalienabilidade da competncia no impedem a figura da delegao de
poderes (n. 1 e 2);
b)
Em segundo lugar, necessria a existncia de dois rgos, ou de um
rgo e um agente, da mesma pessoa colectiva pblica, ou de dois rgos
normalmente competente (o delegante) e outro, o rgo eventualmente
competente (o delegado);
c)
Por ltimo, necessria a prtica do acto de delegao propriamente
dito, isto , o acto pelo qual o delegante concretiza a delegao dos seus
poderes no delegado, permitindo-lhe a prtica de certos actos na matria
sobre a qual normalmente competente.
86. Figuras Afins
A delegao de poderes, uma figura parecida com outras, mais ou menos
prximas, mas que no deve ser confundida com elas:
a)
Transferncia legal de competncias: esta quando ocorre,
consubstancia uma forma de desconcentrao originria, que se produz
ope legis, ao passo que a delegao de poderes uma desconcentrao
derivada, resultante de um acto do delegante. Por outro lado, a
transferncia legal de competncias definitiva, enquanto a delegao de
poderes precria, pois livremente revogvel pelo delegante;
b)
Concesso: a concesso em Direito Administrativo, tem de semelhante
com a delegao de poderes o de ser um acto translativo, e de durao
em regra limitada. Mas difere dela na medida em que por destinatrio, em
regra, uma entidade privada, ao passo que a delegao de poderes

c)

d)
e)

f)

g)

h)

dada a um rgo ou agente da Administrao. Alm disso, a concesso

destina-se a entregar a empresas o exerccio de uma actividade
econmica lucrativa, que ser gerida por conta e risco do concessionrio
enquanto na delegao de poderes o delegado passa a exercer uma
competncia puramente administrativa;
Delegao de servios pblicos: tambm esta figura tem em vista
transferir para entidades particulares, embora aqui sem fins lucrativos, a
gesto global de um servio pblico de carcter social ou cultural. No
esse o objectivo nem o alcance da delegao de poderes;
Representao: os actos que o representante pratica qua tale praticaos em nome do representado, e os respectivos efeitos jurdicos vo-se
produzir na esfera jurdica deste;
Substituio: em Direito Pblico, d-se a substituio quando a lei
permite que uma entidade exera poderes ou pratique actos que
pertencem esfera jurdica prpria de uma entidade distinta, de forma a
que as consequncias jurdicas do acto recaiam na esfera do substitudo.
A substituio d-se quando o substitudo no quer cumprir os seus
deveres funcionais: tal pressuposto no ocorre na delegao de poderes;
Suplncia: quando o titular de um rgo administrativo no pode
exercer o seu cargo, por ausncia, falta ou impedimento, ou por vagatura
do cargo, a lei manda que as respectivas funes sejam asseguradas,
transitoriamente por um suplente. Na suplncia h um rgo, que passa a
ter novo titular, ainda que provisrio. O Cdigo do Procedimento
Administrativo tambm chama a estes casos de suplncia substituio
(mal) e regula-os no art. 41
Delegao de assinatura: por vezes a lei permite que certos rgos da
Administrao incumbam um funcionrio subalterno de assinar a
correspondncia expedida em nome daqueles, a fim de os aliviar do
excesso de trabalho no criativo que de outra maneira os sobrecarregaria;
Delegao tcita: por vezes, a lei, depois de definir a competncia de
um certo rgo, A, determina que essa competncia, ou parte dela, se
considerar delegada noutro rgo, B, se e enquanto o primeiro, A, nada
disser em contrrio.

87. Espcies
Importa saber distinguir as espcies de habilitao para a prtica da
delegao de poderes, e as espcies de delegaes de poderes propriamente
ditas.
a) Quanto habilitao, ela pode ser genrica ou especfica. No primeiro
caso, a lei permite que certos rgos deleguem, sempre que quiserem, alguns
dos seus poderes em determinados outros rgos, de tal modo que uma s lei
de habilitao serve de fundamento a todo e qualquer acto de delegao
praticado entre esses tipos de rgos (art. 35 2/3 CPA).
Em todos estes casos, porm, a lei impe uma limitao importante (art.
35/2 CPA): neste tipo de delegaes s podem ser delegados poderes para a
prtica de actos de administrao ordinria, por oposio aos actos de

administrao extraordinria que ficam sempre indelegveis, salvo lei de

habilitao especfica.
Entende-se que so actos de administrao ordinria todos os actos no
definitivos, bem como os actos definitivos que sejam vinculados ou cuja a
discricionariedade no tenha significado ou alcance inovador na orientao geral
da entidade pblica a que pertence o rgo; se se tratar de definir orientaes
gerais e novas, ou de alterar as existentes, estaremos perante uma
administrao extraordinria.
b) Quanto s espcies de delegao, as principais so as seguintes:
Sob o prisma da sua extenso, a delegao de poderes pode ser
ampla ou restrita, conforme o delegante resolva delegar uma grande
parte dos seus poderes ou apenas uma pequena parcela deles.
No que respeita ao objecto da delegao, esta pode ser especfica ou
genrica, isto , pode abranger a prtica de um acto isolado ou permitir a
prtica de uma pluralidade de actos: no primeiro caso, uma vez praticado o
acto pelo delegado, a delegao caduca; no outro, o delegado continua
indefinidamente a dispor de competncia, a qual exercer sempre que tal
se torne necessrio.
H casos de delegao hierrquica isto , delegao dos poderes
de um superior hierrquico num subalterno , e casos de delegao no
hierrquica ou seja, delegao de poderes de um rgo administrativo
noutro rgo ou agente que no dependa hierarquicamente do delegante.
H ainda uma outra classificao que distingue, entre a delegao
propriamente dita, ou de 1 grau, e a subdelegao de poderes, que
pode ser uma delegao de 2 grau, ou de 3, ou de 4, etc., conforme o
nmero de subdelegaes que forem praticadas. A subdelegao uma
espcie do gnero delegao porque uma delegao de poderes
delegados.
88. Regime Jurdico
a)
Requisitos do acto de delegao: Para que o acto de delegao seja
vlido e eficaz, a lei estabelece um certo nmero de requisitos especiais,
para alm dos requisitos gerais exigveis a todos os actos da
Administrao, a saber:
Quanto ao contedo, art. 37/1 CPA. atravs desta especificao
dos poderes delegados que se fica a saber se a delegao ampla ou
restrita, e genrica ou especfica;
Quanto publicao, art. 37/2 CPA;
Falta de algum requisito exigido por lei: os requisitos quanto ao
contedo so requisitos de validade, pelo que a falta de qualquer deles
torna o acto de delegao invlido; os requisitos quanto publicao
so requisitos de eficcia, donde se segue que a falta de qualquer deles
torna o acto de delegao ineficaz.
b)
Poderes do delegante: Uma vez conferida a delegao de poderes
pelo delegante ao delegado, este adquire a possibilidade de exercer esses
poderes para a prossecuo do interesse pblico. O que o delegante tem

 a faculdade de avocao de casos concretos compreendidos no mbito

da delegao conferida (art. 39/2 CPA): se avocar, e apenas quando o
fizer, o delegado deixa de poder resolver esses casos, que passam de
novo para a competncia do delegante. Mas em cada momento h um
nico rgo competente. Alm do poder de avocao, o delegante tem
ainda o poder de dar ordens, directivas ou instrues ao delegado, sobre o
modo como devero ser exercidos os poderes delegados (art. 39/1 CPA).
O delegante pode revogar qualquer acto praticado pelo delegado ao abrigo
da delegao quer por o considerar ilegal, quer sobretudo por o
considerar inconveniente (art. 39/2 CPA). Algumas leis especiais do ao
delegante o direito de ser informado dos actos que o delegado for
praticando ao abrigo da delegao.
c)
Requisitos dos actos praticados por delegao: sob pena de
ilegalidade, os actos administrativos praticados pelo delegado ao abrigo da
delegao devem obedincia estrita aos requisitos de validade fixados na
lei. Para alm disso, a sua legalidade depende ainda da existncia,
validade e eficcia do acto de delegao, ficando irremediavelmente
inquinados pelo vcio de incompetncia se a delegao ao abrigo da qual
forem praticados for inexistente, invlida ou ineficaz. Os actos do delegado
devem conter a meno expressa de que so praticados por delegao,
identificando-se o rgo delegante (art. 38 CPA).
d)
Natureza dos actos do delegado: dois problemas so particularmente
importantes:
Os actos do delegado sero definitivos? Entre ns, a regra geral
de que os actos do delegado so definitivos e executrios nos mesmos
termos em que o seriam se tivessem sido praticados pelo delegante.
Esta regra decorre, para a administrao central, do disposto no art.
15/1 LOSTA; e para a administrao local do art. 52/7 LAL, bem como
dos arts. 83, 1 e 4, 105, 1, 2 e 3, e 404, 2 CA, entre outros.
Caber recurso hierrquico dos actos do delegado para o
delegante? A reposta a esta pergunta varia, conforme estejamos
perante uma delegao hierrquica ou uma delegao no hierrquica.
Se se tratar de uma delegao hierrquica, dos actos praticados pelo
subalterno delegado cabe sempre recurso hierrquico para o superiordelegante: se os actos do delegado forem definitivos ser facultativo; se
no forem, ser necessrio. Tratando-se de uma delegao no
hierrquica, uma vez que no h hierarquia no pode haver recurso
hierrquico; mas a lei pode admitir um recurso hierrquico imprprio.
Se a lei for omissa, entendemos que, nos casos em que o delegante
puder revogar os actos do delegado, o particular pode sempre interpor
recurso hierrquico imprprio; mas tal recurso ser meramente
facultativo quando os actos sejam definitivos.
e)
Extino da delegao: evidente que se a delegao for conferida
apenas para a prtica de um, nico acto, ou para ser usada durante certo
perodo, praticado, aquele acto ou decorrido este perodo a delegao

caduca. H, porm, dois outros motivos de extino que merecem

referncia:
Por um lado, a delegao pode ser extinta por revogao: o
delegante pode, em qualquer momento e sem necessidade de
fundamentao, pr termo delegao (art. 40-a CPA). A delegao de
poderes , pois, um acto precrio;
Por outro lado, a delegao extingue-se por caducidade sempre
que mudar a pessoa do delegante ou a do delegado (art. 40-b CPA). A
delegao de poderes , pois, um acto praticado intuitu personae.
f)
Regime jurdico da subdelegao: era a regra segundo a qual o
delegado s poderia subdelegar se para alm de a lei de habilitao lho
permitir o delegante autorizasse expressamente a subdelegao,
mantendo aquele um controle absoluto sobre a convivncia e a
oportunidade desta. Este regime foi substancialmente alterado pelo art. 36
CPA, o qual veio introduzir duas importantes inovaes.
Salvo disposio legal em contrrio, o delegante pode autorizar o
delegado a subdelegar (art. 36/1 CPA): passou a haver uma habilitao
genrica permissiva de todas as subdelegaes de 1 grau;
O subdelegado pode subdelegar as competncias que lhe tenham
sido subdelegadas, salvo disposio legal em contrrio ou reserva
expressa do delegante ou subdelegante (art. 36/2 CPA). Quanto ao
mais, o regime das subdelegaes de poderes idntico ao da
delegao (arts. 37 a 40 CPA).
89. Natureza Jurdica da Delegao de Poderes
H trs concepes principais acerca da natureza da delegao:
a)
A primeira a tese da alienao: a concepo mais antiga. De
acordo com esta tese, a delegao de poderes um acto de transmisso
ou alienao de competncias do delegante para o delegado: a titularidade
dos poderes, que pertencia ao delegante antes da delegao, passa por
fora desta, e com fundamento na lei de habilitao, para a esfera de
competncia do delegado. A razo pela qual esta tese, no satisfaz, reside
na sua incapacidade de explicar adequadamente o regime jurdico
estabelecido na lei para a delegao de poderes. Na verdade se esta
fosse uma autntica alienao, isso significaria que os poderes delegados
deixariam de pertencer ao delegante: a titularidade de tais poderes
passaria, na ntegra, para o delegado, e o delegante ficaria inteiramente
desligado de toda e qualquer responsabilidade quanto aos poderes
delegados e quanto matria includa no objecto da delegao.
b)
A segunda tese da autorizao: a competncia do delegante no
alienada nem transmitida, no todo ou em parte para o delegado. O que se
passa que a lei de habilitao confere desde logo uma competncia
condicional ao delegado, sobre as matrias em que permite a delegao.
Antes da delegao, o delegado j competente: s que no pode exercer
essa sua competncia enquanto o delegante lho permitir. O acto de
delegao visa, pois, facultar ao delegado o exerccio de uma permisso

do delegante, j uma competncia do delegado. H vrios motivos que

nos levar a no aceitar esta tese: parece que essa tese contrria letra
da lei. As leis que permitem a delegao de poderes exprimem-se
sensivelmente nos termos seguintes: o rgo A pode delegar os poderes
tais e tais no rgo B, ao dizer os seus poderes, a lei est
inequivocamente a sublinhar que a competncia do delegante. Se o
potencial delegado j fosse competente por lei antes de o acto de
delegao ser praticado, ento tinha de se reconhecer ao potencial
delegado um interesse legtimo na pretenso de exercer a competncia
delegvel, uma vez que esta competncia seria uma competncia prpria
do delegado ao superior hierrquico que lhe autorizasse o exerccio da
competncia delegvel. Se fosse verdadeira a tese da autorizao o
delegado, uma vez recebida a delegao, praticaria os actos
administrativos compreendidos no objecto da delegao no exerccio de
uma competncia prpria, ou seja, de uma competncia que directamente
lhe seria atribuda pela lei. Ora, isto incompatvel com o poder de
orientao a cargo do delegante que existe na delegao de poderes,
inclusivamente quando no h hierarquia: em toda a delegao de
poderes est nsita a ideia de que o delegante tem o poder de orientar o
delegado quanto ao exerccio dos poderes delegados. Se se tratasse do
exerccio de uma competncia prpria do delegado, no faria sentido que
o delegante tivesse qualquer poder de orientao. A tese da autorizao
tambm no compatvel com o poder de revogar a delegao, que a lei
confere ao delegante. Esta tese, tambm no compatvel com uma outra
soluo que existe no regime jurdico da delegao de poderes, e que o
poder que o delegante tem de revogar os actos praticados pelo delegado
no exerccio da delegao
c)
A terceira tese da transferncia de exerccio: a delegao de
poderes no uma alienao porque o delegante no fica alheio
competncia que decida delegar, nem uma autorizao, porque antes de
o delegante praticar o acto de delegao o delegado no competente: a
competncia advm-lhe do acto de delegao, e no da lei de habilitao.
Por outro lado, a competncia exercida pelo delegado com base na
delegao de poderes no uma competncia prpria, mas uma
competncia alheia. Logo, a delegao de poderes constitui uma
transferncia do delegante para o delegado: no, porm, uma
transferncia da titularidade dos poderes, mas uma transferncia do
exerccio dos poderes.
A melhor construo a que v na delegao de poderes um acto que
transfere para o delegado o exerccio de uma competncia prpria do delegante.
Ou seja: a competncia do delegado s existe por fora do acto de delegao; e
o exerccio dos poderes delegados o exerccio de uma competncia alheia,
no o exerccio de uma competncia prpria. O delegado, quando exerce os
poderes delegados, est a exercer uma competncia do delegante, no est a
exercer uma competncia prpria. Esclarea-se, todavia, que o delegado exerce

competncia delegante em nome do prprio: trata-se do exerccio em nome

prprio de uma competncia alheia.
Portanto a raiz da competncia, a titularidade dos poderes, permanece no
delegante; o seu exerccio que confiado ao delegado.
Mais precisamente: o delegado recebe a faculdade de exercer uma parte da
competncia do delegante e, mesmo quanto a essa parte, a sua faculdade de
exerccio limitada pelo alcance dos poderes de superintendncia e controle do
delegante.
O delegante, ao contrrio do que se poderia entender primeira vista, no
transfere para o delegado o exerccio de toda a sua competncia: mesmo nas
matrias em que delegou, ele conserva poderes de exerccio que j tinha e
adquire, por efeito do prprio mecanismo da delegao, poderes que antes dela
no detinha. Quer dizer: nem o delegado passa a deter todo o exerccio da
competncia do delegante, nem este fica reduzido a uma mera titularidade nua,
ou de raiz, pois adquire todo um complexo de poderes de superintendncia e
controle, que poder exercer enquanto durar a delegao.
A delegao de poderes , pois, um acto que transfere, com limitaes e
condicionamentos, uma parte do exerccio da competncia delegante.
A delegao de poderes uma transferncia de exerccio. Esta concepo
tem consequncias prticas, que convm referir:
a)
Em primeiro lugar, dela resulta que o potencial delegado no pode
requerer ao delegante a sua competncia: no tem legitimidade para
fundamentar a pretenso de requerer uma delegao de poderes em seu
favor; tem de aguardar que o delegante lha confira ou no, conforme
melhor entender.
b)
Por outro lado, se o potencial delegado praticar actos a descoberto, ou
seja, se praticar actos compreendidos no mbito da matria delegvel mas
que ainda no foram efectivamente objecto de uma delegao, tais actos
esto viciados de incompetncia e no de simples vcio de forma, como
seria o caso se se seguisse a tese da autorizao;
c)
Mais ainda: no caso de o potencial delegado no ser um rgo da
Administrao mas um simples agente, se ele praticar um acto
compreendido no mbito da matria delegvel mas sem que efectivamente
tenha havido delegao, estaremos perante um caso de inexistncia
jurdica desse acto, porque os actos administrativos tem de provir sempre
de rgos da Administrao.
CENTRALIZAO E DESCENTRALIZAO
90. Conceito
A concentrao e a desconcentrao so figuras que se reportam
organizao interna de cada pessoa colectiva pblica, ao passo que a
centralizao e a descentralizao pem em causa vrias pessoas colectivas
pblicas ao mesmo tempo.
No plano jurdico, diz-se centralizado, o sistema em que todas as
atribuies administrativas de um dado pas so por lei conferidas ao Estado,

no existindo, portanto, quaisquer outras pessoas colectivas pblicas

incumbidas do exerccio da funo administrativa.
Chamar-se-, pelo contrrio, descentralizado, o sistema em que a funo
administrativa no esteja apenas confiada ao Estado, mas tambm a outras
pessoas colectivas territoriais.
Dir-se- que h centralizao, sob o ponto de vista poltico-administrativo,
quando os rgos das autarquias locais sejam livremente nomeados ou
demitidos pelos rgos do Estado, quando devam obedincia ao Governo ou ao
partido nico, ou quando se encontrem sujeitos a formas particularmente
intensas de tutela administrativa, designadamente a uma ampla tutela de mrito.
Pelo contrrio, diz-se que h descentralizao em sentido polticoadministrativo quando os rgos das autarquias locais so livremente eleitos
pelas respectivas populaes, quando a lei os considera independentes na
rbita das suas atribuies e competncias, e quando estiverem sujeitos a
formas atenuadas de tutela administrativa, em regra restritas ao controle da
legalidade.
91. Vantagens e Inconvenientes
A centralizao tem, teoricamente, algumas vantagens: assegura melhor que
qualquer outro sistema a unidade do Estado; garante a homogeneidade da
aco poltica e administrativa desenvolvida no pas; e permite uma melhor
coordenao do exerccio da funo administrativa.
Pelo contrrio, a centralizao tem numerosos inconvenientes. Gera a
hipertrofia do Estado, provocando o gigantismo do poder central; fonte de
ineficcia da aco administrativa, porque quer confiar tudo ao Estado; causa
de elevados custos financeiros relativamente ao exerccio da aco
administrativa; abafa a vida local autnoma, eliminando ou reduzindo a muito
pouco a actividade prpria das comunidades tradicionais; no respeita as
liberdades locais; e faz depender todo o sistema administrativo da
insensibilidade do poder central, ou dos seus delegados, maioria dos
problemas locais.
As vantagens da descentralizao: primeiro, a descentralizao garante as
liberdades locais, servindo de base a um sistema pluralista de Administrao
Pblica, que por sua vez uma forma de limitao ao poder poltico; segundo, a
descentralizao proporciona a participao dos cidados na tomada das
decises pblicas em matrias que concernem aos interesses, e a participao
um dos grandes objectivos do Estado moderno (art. 2 CRP); depois, a
descentralizao permite aproveitar para a realizao do bem comum a
sensibilidade das populaes locais relativamente aos seus problemas, e facilita
a mobilizao das iniciativas e das energias locais para as tarefas de
administrao pblica; a descentralizao tem a vantagem de proporcionar, em
princpio, solues mais vantajosas do que a centralizao, em termos de custoeficcia.
Mas a descentralizao tambm oferece alguns inconvenientes: o primeiro
o de gerar alguma descoordenao no exerccio da funo administrativa; e o
segundo o de abrir a porta ao mau uso dos poderes discricionrios da

Administrao por parte de pessoas nem sempre bem preparadas para os

exercer.
Em Portugal, o art. 6/1 CRP, estabelece que o Estado unitrio e que
respeita na sua organizao os princpios da autonomia das autarquias locas e
da descentralizao democrtica da administrao pblica. E no mesmo sentido
vai o art. 267/2 CRP. Por consequncia, constitucionalmente, o sistema
administrativo portugus tem de ser um sistema descentralizado: toda a questo
est em saber qual o grau, maior ou menor, da descentralizao que se pode ou
deve adoptar.
92. Espcies de Descentralizao
Tem-se que distinguir as formas de descentralizao e os graus de
descentralizao.
Quanto s formas, a descentralizao pode ser territorial, institucional e
associativa.
A descentralizao territorial a que d origem existncia de autarquias
locais; a descentralizao institucional, a que d origem aos institutos pblicos e
s empresas pblicas; e a descentralizao associativa, a que d origem s
associaes pblicas.
Quanto aos graus, h numerosos graus de descentralizao. Do ponto de
vista jurdico, esses graus so os seguintes.
a)
Simples atribuies de personalidade jurdica de Direito Privado.
b)
Atribuio de personalidade jurdica de Direito Pblico.
c)
Atribuio de autonomia administrativa.
d)
Atribuio de autonomia financeira.
e)
Atribuio de faculdades regulamentares.
f)
Atribuio de poderes legislativos prprios.
93. Limites da Descentralizao
Esses limites podem ser de trs ordens: limites a todos os poderes da
Administrao, e portanto tambm aos poderes das entidades descentralizadas;
limites quantidade de poderes transferveis para as entidades
descentralizadas; e limites ao exerccio dos poderes transferidos (art. 267/2
CRP).
94. A Tutela Administrativa. Conceito
Consiste no conjunto dos poderes de interveno de uma pessoa colectiva
pblica na gesto de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou
o mrito da sua actuao. Resultam as seguintes caractersticas:
A tutela administrativa pressupe a existncia de duas pessoas
colectivas distintas: a pessoa colectiva tutelar, e a pessoa colectiva
tutelada.
Destas duas pessoas colectivas, uma necessariamente uma pessoa
colectiva pblica. A segunda a entidade tutelada ser igualmente, na
maior parte dos casos, uma pessoa colectiva pblica.

Os poderes de tutela administrativa so poderes de interveno na

gesto de uma pessoa colectiva.
O fim da tutela administrativa assegurar, em nome da entidade tutelar,
que a entidade tutelada cumpra as leis em vigor e garantir que sejam
adoptadas solues convenientes e oportunas para a prossecuo do
interesse pblico.

95. Figuras Afins

Em primeiro lugar, a tutela no se confunde com a hierarquia: este um
modo de organizao situado no interior de cada pessoa colectiva pblica, ao
passo que a tutela administrativa assenta numa relao jurdica entre duas
pessoas colectivas diferentes.
Em segundo lugar, to-pouco se pode confundir a tutela administrativa com
os poderes dos rgos de controle jurisdicional da Administrao Pblica:
porque a tutela administrativa exercida por rgos da Administrao e no por
Tribunais; e o seu desempenho traduz uma forma de exerccio da funo
administrativa e no da funo jurisdicional.
Em terceiro lugar, no se confunde a tutela administrativa com certos
controles internos da Administrao, tais como a sujeio a autorizao ou
aprovao por rgos da mesma pessoa colectiva pblica.
96. Espcies
H que distinguir as principais espcies de tutela administrativa quanto ao fim
e quanto ao contedo.
Quanto ao fim, a tutela administrativa desdobra-se em tutela de legalidade e
tutela de mrito.
A tutela de legalidade a que visa controlar a legalidade das decises da
entidade tutelada; a tutela de mrito aquela que visa controlar o mrito das
decises administrativas da entidade tutelada.
Quando averiguamos da legalidade de uma deciso, ns estamos a apurar
se essa deciso ou no conforme lei. Quando averiguamos do mrito de
uma deciso, estamos a indagar se essa deciso, independentemente de ser
legal ou no, uma deciso conveniente ou inconveniente, etc.
Noutro plano, distinguem-se espcies de tutela administrativa quanto ao
contedo:
a)
Tutela integrativa: aquela que consiste no poder de autorizar ou
aprovar os actos da entidade tutelada. Distinguem-se em tutela integrativa
priori, que aquela que consiste em autorizar a prtica de actos, e tutela
integrativa posteriori, que a que consiste no poder de aprovar actos da
entidade tutelada. Tanto a autorizao tutelar como a aprovao tutelar
pode ser expressas ou tcitas; totais ou parciais; e puras, condicionais ou
a termo. O que nunca podem modificar o acto sujeito a apreciao pela
entidade tutelar. Qualquer particular lesado por eventual ilegalidade da
deciso dever impugnar o acto da entidade tutelada, e no a autorizao
ou aprovao tutelar, salvo se estas estiverem, elas mesmas, inquinadas
por vcios prprios que fundamentem a sua impugnao autnoma.

b)

Tutela inspectiva: consiste no poder de fiscalizao dos rgos,

servios, documentos e contas da entidade tutelada ou, se quisermos
utilizar uma frmula mais sinttica, consiste no poder de fiscalizao da
organizao e funcionamento da entidade tutelada.
c)
Tutela sancionatria: consiste no poder de aplicar sanes por
irregularidades que tenham sido detectadas na entidade tutelada.
d)
Tutela revogatria: o poder de revogar os actos administrativos
praticados pela entidade tutelada. S existe excepcionalmente, na tutela
administrativa este poder.
e)
Tutela substitutiva: o poder da entidade tutelar se suprir as omisses
da entidade tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela, os actos
que forem legalmente devidos.
97. Regime Jurdico
Existe um princpio geral da maior importncia em matria de tutela
administrativa, e que este: a tutela administrativa no se presume, pelo que
s existe quando a lei expressamente a prev e nos precisos termos em que a
lei estabelecer.
A tutela administrativa sobre as autarquias locais hoje uma simples tutela
de legalidade, pois j no h tutela de mrito sobre as autarquias locais (art.
242/1 CRP e Lei 27/96).
A entidade tutelada tem legitimidade para impugnar, quer administrativa quer
contenciosamente, os actos pelos quais a entidade tutelar exera os seus
poderes de tutela.
98. Natureza Jurdica da Tutela Administrativa
H pelo menos trs orientaes quanto ao modo de conceber a natureza
jurdica da tutela administrativa:
a)
A tese da analogia com a tutela civil: a tutela administrativa seria no
fundo uma figura bastante semelhante tutela civil, to semelhante que
ambas se exprimiam pelo mesmo vocbulo tutela. Tal como no Direito
Civil a tutela visa prover ao suprimento de diversas incapacidades, assim
tambm no Direito Administrativo o legislador ter sentido a necessidade
de criar um mecanismo apto a prevenir ou remediar as deficincias vrias
que sempre tm lugar na actuao das entidades pblicas menores ou
subordinadas. A tutela administrativa, tal como a tutela civil, visaria
portanto suprir as deficincias orgnicas ou funcionais das entidades
tuteladas.
b)
A tese da hierarquia enfraquecida: segundo esta opinio, a tutela
administrativa como uma hierarquia enfraquecida, ou melhor, os poderes
tutelares so no fundo poderes hierrquicos enfraquecidos.
c)
A tese do poder de controle: a que actualmente se nos afigura mais
adequada. Vistas as coisas a esta luz, a tutela administrativa no tem
analogia relevante com a tutela civil, nem com a hierarquia enfraquecida, e
constitui uma figura sui generis, com o Direito de cidade no conjunto dos
conceitos e categorias do mundo jurdico, correspondendo ideia de um

poder de controle exercido por um rgo da administrao sobre certas

pessoas colectivas sujeitas sua interveno, para assegurar o respeito
de determinados valores considerados essenciais.
Os poderes da tutela administrativa no se presumem, e por isso s existem
quando a lei explicitamente os estabelece, ao contrrio dos poderes hierrquicos
que os presume existirem, portanto, a lei no surge para limitar poderes que
sem ela seriam mais fortes, mas para conferir poderes que sem ela no
existiriam de todo em todo. Os poderes tutelares no so poderes hierrquicos
enfraquecidos ou quebrados pela autonomia.

INTEGRAO E DEVOLUO DE PODERES

99. Conceito
Os interesses pblicos a cargo do Estado, ou de qualquer outra pessoa
colectiva de fins mltiplos, podem ser mantidos pela lei no elenco das
atribuies da entidade a que pertencem ou podem, diferentemente, ser
transferidos para uma pessoa colectiva pblica de fins singulares, especialmente
incumbida de assegurar a sua prossecuo.
Entende-se por integrao o sistema em que todos os interesses pblicos a
prosseguir pelo Estado, ou pelas pessoas colectivas de populao e territrio,
so postos por lei a cargo das prprias pessoas colectivas a que pertencem.
E consideramos como devoluo de poderes o sistema em que alguns
interesses pblicos do Estado, ou de pessoas colectivas de populao e
territrio, so postos por lei a cargo de pessoas colectivas pblicas de fins
singulares.
100.
Vantagens e Inconvenientes
A principal vantagem da devoluo de poderes a de permitir maior
comodidade e eficincia na gesto, de modo que a Administrao Pblica, no
seu todo, funcione de forma mais eficiente, uma vez que se descongestionou a
gesto da pessoa colectiva principal.
Quais so os inconvenientes da devoluo de poderes? So a proliferao
de centros de deciso autnomos, de patrimnios separados, de fenmenos
financeiros que escapam em boa parte ao controle global do Estado.
101.
Regime Jurdico
A devoluo de poderes feita sempre por lei.
Os poderes transferidos so exercidos em nome prprio pela pessoa
colectiva pblica criada para o efeito. Mas so exercidos no interesse da pessoa
colectiva que os transferiu, e sob a orientao dos respectivos rgos.
As pessoas colectivas pblicas que recebem devoluo de poderes so
entes auxiliares ou instrumentais, ao servio da pessoa colectiva de fins
mltiplos que as criou.
102.
Sujeio Tutela Administrativa e Superintendncia
Importa comear por afirmar que os instrumentos pblicos e as empresas
pblicas esto sujeitos a tutela administrativa. No se pense, pois, que pelo
facto de essas entidades se encontrarem, tambm sujeitas a superintendncia
no se acham submetidas a tutela.
Mas as entidades que exercem administrao indirecta por devoluo de
poderes esto sujeitas a mais do que isso: alm da tutela administrativa, elas
esto sujeitas ainda a uma outra figura, a de um poder ou conjunto de poderes
do Estado, a que a Constituio chama superintendncia.

A superintendncia, o poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa

colectiva de fins mltiplos, de definir os objectivos e guiar a actuao das
pessoas colectivas pblicas singulares colocadas por lei na sua dependncia.
pois, um poder mais amplo, mais intenso, mais forte, do que a tutela
administrativa. Porque esta tem apenas por fim controlar a actuao das
entidades a ela sujeitas, ao passo que a superintendncia se destina a orientar a
aco das entidades a ela submetidas.
Temos trs realidades distintas:
a)
A administrao directa do Estado: o Governo est em relao a ela
na posio de superior hierrquico, dispondo nomeadamente do poder de
direco;
b)
A administrao indirecta do Estado: ao Governo cabe sobre ela a
responsabilidade da superintendncia, possuindo designadamente o poder
de orientao;
c)
A administrao autnoma: pertence ao Governo desempenhar
quanto a ela a funo de tutela administrativa, competindo-lhe exercer em
especial um conjunto de poderes de controle.
A superintendncia um poder mais forte do que a tutela administrativa,
porque o poder de definir a orientao da conduta alheia, enquanto a tutela
administrativa apenas o poder de controlar a regularidade ou a adequao do
funcionamento de certa entidade: a tutela controla, a superintendncia orienta.
A superintendncia difere tambm do poder de direco, tpico da hierarquia,
e menos forte do que ele, porque o poder de direco do superior hierrquico
consiste na faculdade de dar ordens ou instrues, a que corresponde o dever
de obedincia a uma e a outras, enquanto a superintendncia se traduz apenas
numa faculdade de emitir directivas ou recomendaes.
Qual ento, do ponto de vista jurdico, entre ordens, directivas e
recomendaes? A diferena a seguinte:
As ordens so comandos concretos, especficos e determinados, que
impem a necessidade de adoptar imediata e completamente uma certa
conduta;
As directivas so orientaes genricas, que definem imperativamente
os objectivos a cumprir pelos seus destinatrios, mas que lhes deixam
liberdade de deciso quanto aos meios a utilizar e s formas a adoptar
para atingir esses objectivos;
As recomendaes so conselhos emitidos sem a fora de qualquer
sano para a hiptese do no cumprimento.
103.
Natureza Jurdica da Superintendncia
Trs orientaes so possveis:
a)
A superintendncia como tutela reforada: a concepo mais
generalizada entre os juristas. Corresponde ideia de que sobre os
institutos pblicos e as empresas pblicas os poderes da autoridade
responsvel so poderes de tutela. S que, como comportam mais uma
faculdade do que as normalmente compreendidas na tutela, isto , o poder

de orientao, entende-se que a superintendncia uma tutela mais forte,

ou melhor, a modalidade mais forte da tutela administrativa.
b)
A superintendncia como hierarquia enfraquecida: a concepo
que mais influencia na prtica a nossa Administrao. Considera
nomeadamente que o poder de orientao, a faculdade de emanar
directivas e recomendaes, no seno um certo enfraquecimento do
poder de direco, ou a faculdade de dar ordens e instrues;
c)
A superintendncia como poder de orientao: a concepo que
preconizamos. Consiste fundamentalmente em considerar que a
superintendncia no uma espcie de tutela nem uma espcie de
hierarquia, mas um tipo autnomo, sui generis, situado a meio caminho
entre uma e outra, e com uma natureza prpria.
A superintendncia tambm no se presume: os poderes em que ela se
consubstancia so, em cada caso, aqueles que a lei conferir, e mais nenhum. A
lei poder aqui ou acol estabelecer formas de interveno exagerada; a
Administrao Pblica que no pode ultrapassar, com os seus excessos
burocrticos, os limites legais.
A superintendncia tem natureza de um poder de orientao. Nem mais, nem
menos: no um poder de direco, nem um poder de controle.
OS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS SOBRE A ORGANIZAO
ADMINISTRATIVA
104.
Enumerao e Contedo
A Constituio uma Constituio programtica e por isso, entre muitas
outras, tambm fornece indicaes quanto ao que deva ser a organizao da
nossa Administrao Pblica.
A matria vem regulada no art. 267/1/2 CRP. Dessas duas disposies
resultam cinco princpios constitucionais sobre a organizao administrativa:
1.
Princpio da desburocratizao: significa que a Administrao Pblica
deve ser organizada e deve funcionar em termos de eficincia e de
facilitao da vida dos particulares eficincia na forma de prosseguir os
interesses pblicos de carcter geral, e facilitao da vida aos particulares
em tudo quanto a Administrao tenha de lhes exigir ou haja de lhes
prestar.
2.
Princpio dos servios s populaes: a Administrao Pblica deve
ser estruturada de tal forma que os seus servios se localizem o mais
possvel junto das populaes que visam servir.
3.
Princpio da participao dos interesses na gesto da
Administrao Pblica: significa que os cidados no devem intervir na
vida da Administrao apenas atravs da eleio dos respectivos rgos,
ficando depois alheios a todo o funcionamento do aparelho e s podendo
pronunciar-se de novo quando voltar a haver eleies para a escolha dos
dirigentes, antes devem ser chamados a intervir no prprio funcionamento
quotidiano da Administrao Pblica e, nomeadamente, devem poder
participar na tomada de decises administrativas.

a)

De um ponto de vista estrutural, a Administrao Pblica deve ser

organizada de tal forma que nela existam rgos em que os particulares
participem, para poderem ser consultados acerca das orientaes a
seguir, ou mesmo para tomar parte nas decises a adoptar.
b)
De um ponto de vista funcional, o que decorre do princpio da
participao a necessidade da colaborao da Administrao com os
particulares (art. 7 CPA) e a garantia dos vrios direitos de participao
dos particulares na actividade administrativa (art. 8 CPA).
4.
Princpio da descentralizao: A Constituio vem dizer que a
Administrao Pblica deve ser descentralizada, isso significa que a lei
fundamental toma partido a favor de uma orientao descentralizadora, e
por conseguinte recusa qualquer poltica que venha a ser executada num
sentido centralizador.
5.
Princpio da desconcentrao: impe que a Administrao Pblica
venha a ser, gradualmente, cada vez mais descentralizada. Recomenda
que em cada pessoa colectiva pblica as competncias necessrias
prossecuo das respectivas atribuies no sejam todas confiadas aos
rgos de topo da hierarquia, mas distribudas pelos diversos nveis de
subordinados.
105.
Limites
o prprio art. 267/2 CRP, que os estabelece. A se diz que a
descentralizao e a desconcentrao devem ser entendidas sem prejuzo da
necessria eficcia e unidade de aco e dos poderes de direco e
superintendncia do Governo.
Quer dizer: ningum poder invocar os princpios constitucionais da
descentralizao e da desconcentrao contra quaisquer diplomas legais que
adoptem solues que visem garantir, por um lado, a eficcia e a unidade da
aco administrativa e, por outro, organizar ou disciplinar os poderes de
direco e superintendncia do governo.
GARANTIAS DOS PARTICULARES
CONCEITO E ESPCIES
106.
Conceitos e Espcies
Atribuiu-se aos particulares determinados poderes jurdicos que funcionem
como proteco contra os abusos e ilegalidades da Administrao Pblica, a
Garantia dos Particulares.
As Garantias, so os meios criados pela ordem jurdica com a finalidade de
evitar ou de sancionar quer a violaes do Direito Objectivo, quer as ofensas dos
direitos subjectivos e dos interesses legtimos dos particulares, pela
Administrao Pblica.
As garantias so preventivas ou repressivas, conforme se destinem a evitar
violaes por parte da Administrao Pblica ou a sancion-las, isto , a aplicar
sanes em consequncia de violaes cometidas.

Por sua vez, as garantias so garantias da legalidade ou dos particulares,

consoante tenham por objectivo primacial defender a legalidade objectiva contra
actos ilegais da Administrao, ou defender os direitos legtimos dos particulares
contra as actuaes da Administrao Pblica que as violem.
A lei organiza a garantia dos particulares atravs duma garantia da
legalidade o recurso contencioso contra os actos ilegais da Administrao ,
que funciona na prtica como a mais importante garantia dos direitos e
interesses legtimos dos particulares.
As garantias dos particulares, por sua vez, desdobram-se em garantias
polticas, garantias graciosas e garantias contenciosas.
107.
Breve Referncia s Garantias Polticas
So mais garantias do ordenamento constitucional do que propriamente
garantias subjectivas do cidado. Verdadeiramente, garantias polticas dos
participantes h s duas: o chamado Direito de Petio, quando exercido
perante qualquer rgo de soberania, e o chamado Direito de Resistncia.
Do Direito de petio se ocupa o artigo 52 da CRP; do Direito de resistncia
trata o artigo 21 CRP.

GARANTIAS GRACIOSAS
108.
Conceito
So garantias graciosas, as garantias que se efectivam atravs da
actuao dos prprios rgos da Administrao activa.
A ideia central , esta: existindo certos controles para a defesa da legalidade
e da boa administrao, colocam-se esses controles simultaneamente ao
servio do respeito pelos direitos e interesses dos particulares.
As garantias graciosas so bastante mais importantes e eficazes, do ponto
de vista da proteco jurdica dos particulares, do que as garantias polticas.
Estas garantias graciosas no so inteiramente satisfatrias: por um lado,
porque por vezes os rgos da Administrao Pblica tambm se movem
preocupaes polticas; por outro, porque muitas vezes os rgos da
Administrao Pblica guiam-se mais por critrios de eficincia na prossecuo
do interesse pblico do que pelo desejo rigoroso e escrupuloso de respeitar a
legalidade ou os direitos subjectivos e interesses legtimos dos particulares.
109.
Espcies
Dentro das garantias graciosas dos particulares temos de distinguir, por um
lado, aquelas que funcionam como garantias da legalidade e as que funcionam
como garantias de mrito; e, por outro lado, temos de distinguir entre aquelas
que funcionam como garantias de tipo petitrio e as que funcionam como
garantias de tipo impugnatrio.
110.
As Garantias Petitrias
No pressupem a prvia prtica de um acto administrativo.
O Direito de Petio, que consiste na faculdade de dirigir pedidos
Administrao Pblica para que tome determinadas decises ou providncias
que fazem falta.
Pressupe-se que falta uma determinada deciso, a qual necessria mas
que ainda no foi tomada: o direito de petio visa justamente obter da
Administrao Pblica a deciso cuja falha se faz sentir.
Nisto se distingue o direito de petio do recurso, nomeadamente do recurso
hierrquico, e em geral, das garantias de tipo impugnatrio. Com efeito, nestas
existe j um acto administrativo contra o qual se vais formular um ataque, uma
impugnao.
No Direito de Representao, pressupe-se a existncia de uma deciso
anterior; e, nessa medida, trata-se duma figura distinta do direito de petio.
o que se passa com o direito da respeitosa representao, que os
funcionrios podem exercer perante ordens ilegtimas dos seus superiores
hierrquicos ou de cuja autenticidade eles duvidem, de modo a obter uma
confirmao por escrito, a qual, se for obtida ou pelo menos se for pedia, exclui
a responsabilidade do subalterno que vai executar essa ordem.

O Direito de Queixa, consiste na faculdade de prover a abertura de um

processo que culminar na aplicao de uma sano a um agente
administrativo.
Um particular queixa-se do comportamento de um funcionrio ou agente, no
se queixa de um acto: no h queixas de actos administrativos, h queixas de
pessoas, ou de comportamentos de pessoas, com vista aplicao a essas
pessoas de sanes adequadas.
O Direito de Denncia, o acto pelo qual o particular leva ao conhecimento
de certa autoridade a ocorrncia de um determinado facto ou a existncia de
uma certa situao sobre os quais aquela autoridade tenha, por dever de ofcio,
a obrigao de investigar.
A Oposio Administrativa, que pode ser definida como uma contestao
que em certos processos administrativos graciosos os contra-interessados tm o
direito de apresentar para combater quer os pedidos formulados
Administrao, quer os projectos divulgados pela Administrao ao pblico.
Em todos os casos estamos perante garantias petitrias, isto porque todos
assentam na existncia de um pedido dirigido Administrao Pblica para que
considere as razes do particular.
111.
A Queixa para o Provedor de Justia
O Provedor de Justia, somente veio a ser criado aps o 25 de Abril de 1974,
atravs do Decreto-lei n. 212/75. O art. 23 da CRP viria a consagrar a figura do
Provedor de Justia.
O estatuto do Provedor de Justia a lei n. 9/91, de 9 de Abril, alterada pela
Lei n. 30/96, de 14 de Agosto.
a)
mbito subjectivo de actuao: os poderes pblicos (art. 23 CRP); a
Administrao Pblica (sentido orgnico), o sector empresarial do
Estado e ainda as entidades de natureza juridico-privada que exeram
poderes especiais de domnio susceptveis de contender com os
Direitos, Liberdades e Garantias dos cidados (art. 2 Lei 9/91).
b)
mbito material de actuao: aces ou omisses (art. 23/1 CRP).
c)
Caracterstica essencial da interveno: a falta do poder decisrio. O
Provedor de Justia no pode revogar nem modificar actos
administrativos (arts. 23/1 CRP, 22/1 Lei 9/91); a arma da persuaso.
d)
Instrumentos de actuao: as inspeces, as recomendaes, o
relatrio anual e o recurso aos meios de comunicao social (arts.
21/1, 20/1-a, 28/1 Lei 9/91).
e)
Princpios de actuao: o informalismo (art. 28/1 Lei 9/91), e o
contraditrio (art. 34 Lei 9/91).
112.
As Garantias Impugnatrias
So as que perante um acto administrativo j praticado, os particulares so
admitidos por lei a impugnar esse acto, isto , a atac-lo com determinados
fundamentos.

As garantias impugnatrias, podem-se definir-se, assim, como os meios de

impugnao de actos administrativos perante autoridades da prpria
Administrao Pblica.
As principais espcies de garantias impugnatrias, so quatro:
Se a impugnao feita perante o autor do acto impugnado, temos a
reclamao;
Se a impugnao feita perante o superior hierrquico do autor do acto
impugnado, temos o recurso hierrquico;
Se a impugnao feita perante autoridades que no so superiores
hierrquicos do autor do acto impugnado, mas que so rgos da mesma
pessoa colectiva e que exercem sobre o autor do acto impugnado poderes
de superviso, estaremos perante o que se chama os recursos
hierrquico imprprio;
Finalmente, se a impugnao feita perante uma entidade tutelar, isto
, perante um rgo de outra pessoa colectiva diferente daquela cujo o
rgo praticou o acto impugnado e que exerce sobre esta poderes
tutelares, ento estaremos perante um recurso tutelar.
113.
A Reclamao
o meio de impugnao de um acto administrativo perante o seu prprio
autor, art. 158/2-a CPA. Tem um carcter facultativo (art. 160/1 CPA).
Fundamenta-se esta garantia na circunstncia de os actos administrativos
poderem, em geral, ser revogados pelo rgo que os tenha praticado; e, sendo
assim, parte-se do princpio de que quem praticou um acto administrativo no se
recusar obstinadamente a rever e, eventualmente, a revogar ou substituir um
acto por si anteriormente praticado. O seu fundamento a ilegalidade ou o
demrito (art. 159 CPA). O prazo de interposio de quinze dias (art. 162
CPA). Os efeitos, a reclamao somente suspende os prazos de recursos
hierrquico se este for necessrio, isto se o acto no couber no recurso
contencioso (art. 164 CPA); por outro lado, a eventual suspenso depende
essencialmente da circunstncia de no caber recurso contencioso do acto de
que se reclama (art. 163 CPA).
O recurso contencioso no depende de qualquer reclamao prvia; a
reclamao do acto administrativo nunca (salvo lei especial) uma reclamao
necessria.
A garantia de natureza facultativa, os particulares podiam lanar mo dela
se o quisessem fazer, mas ela no constitua para eles um dever jurdico, nem
sequer um nus. Ou seja, no impede que os particulares no recorressem
contenciosamente dos actos ilegais, nem ficavam impedidos de recorrer
hierarquicamente de quaisquer actos administrativos pelo facto de previamente
no se ter interposto uma reclamao.
O decreto-lei n. 256-A/77 veio instituir a reclamao necessria: que
deixou de ser um meio de impugnao facultativo, para se tornar num meio de
impugnao necessrio, necessrio no sentido de que constitua condio sine
qua non do recurso contencioso. Se no se interpusesse previamente uma
reclamao, no podiam utilizar-se as garantias contenciosas dos particulares.

Acrescente-se ainda que a reclamao no interrompe nem suspende os

prazos legais de impugnao do acto administrativo, sejam eles de recurso
gracioso ou contencioso.
114.
O Recurso Hierrquico
o meio de impugnao de um acto administrativo praticado por um rgo
subalterno, perante o respectivo superior hierrquico, a fim de obter a revogao
ou a substituio do acto recorrido (art. 166/2 CPA).
O recurso hierrquico tem sempre uma estrutura tripartida:
a)
O recorrente: que o particular que interpe o recurso;
b)
O recorrido: que o rgo subalterno de cuja deciso se recorre,
tambm chamado rgo a quo;
c)
E a autoridade de recurso: que o rgo superior para quem se
recorre, tambm chamado rgo ad quem.
So pressupostos para que possa haver um recurso hierrquico: que haja
hierarquia; que tenha sido praticado um acto administrativo por um subalterno; e
que esse subalterno no goze por lei de competncia exclusiva. Fora destes
pressupostos no h recurso hierrquico.
115.
Espcies de Recursos Hierrquicos
Em primeiro lugar, e atendendo aos fundamentos com que se pode apelar
para o superior hierrquico do rgo que praticou o acto recorrido, o recurso
hierrquico pode ser de legalidade, de mrito, ou misto.
Os recursos hierrquicos de legalidade, so aqueles em que o particular
pode alegar como fundamento do recurso a ilegalidade do acto administrativo
impugnado.
Os recursos de mrito, so aqueles em que o particular pode alegar, como
fundamento, a inconvenincia do acto impugnado.
Os recursos mistos, so aqueles em que o particular pode alegar,
simultaneamente, a ilegalidade e a inconvenincia do acto impugnado.
Deve dizer-se a este respeito que a regra geral no nosso Direito
Administrativo a de que os recursos hierrquicos tm normalmente carcter
misto, ou seja, so recursos em que a lei permite que os particulares invoquem
quer motivos de legalidade, quer motivos de mrito, quer uns e outros
simultaneamente.
H todavia, excepes a esta regra: so, nomeadamente, os casos em que a
lei estabelece que s possvel alegar no recuso hierrquico fundamentos de
mrito, e no tambm fundamentos de legalidade.
Uma outra classificao dos recursos hierrquicos aquela que os separa
em recursos necessrios e recursos hierrquicos facultativos (art. 167/1 CPA)
H actos administrativos que so verticalmente definitivos, porque praticados
por autoridades de cujos actos se pode recorrer directamente para o Tribunal
Administrativos, e h actos que no so verticalmente definitivos, porque
praticados por autoridades de cujos actos se no pode recorrer directamente
para os Tribunais.

O recurso hierrquico necessrio aquele que indispensvel utilizar

para se atingir um acto verticalmente definitivo do qual se possa recorrer
contenciosamente.
Diferentemente, o recurso hierrquico facultativo o que respeita a um
acto verticalmente definitivo, do qual j cabe recurso contencioso, hiptese esta
em que o recurso hierrquico apenas uma tentativa de resolver o caso fora
dos Tribunais, mas sem constituir um passo intermdio indispensvel para
atingir a via contenciosa.
A regra do nosso Direito que os actos dos subalternos no so
verticalmente definitivos: por conseguinte, em princpio, dos actos praticados
pelos subalternos indispensvel interpor recurso hierrquico necessrio. E a,
de duas uma: ou o superior d razo ao subalterno confirmando o acto recorrido,
e desta deciso confirmativa cabe recurso contencioso para o Tribunal
Administrativo competente; ou o superior hierrquico d razo ao particular,
recorrente, e nesse caso, revoga ou substitui o acto recorrido, e o caso fica
resolvido a contento do particular.
116.
Regime Jurdico do Recurso Hierrquico
Interposio do recurso: O recurso hierrquico sempre dirigido
autoridade ad quem: a ela que se formula o pedido de reapreciao do acto
recorrido.
Mas nem sempre o recurso tem de ser interposto, ou apresentado, junto do
rgo a quo, o qual o far depois seguir para a entidade ad quem, a fim de que
esta o julgue (art. 34-a LPTA e art. 169/2 CPA). O recurso hierrquico dirigido
ao mais elevado superior hierrquico do autor do acto recorrido.
O recorrente tem assim um direito de escolha: ou apresenta o recurso na
autoridade a quo ou na autoridade ad quem.
A lei permite recorrer per saltum para a autoridade ad quem (art. 34-b
LPTA).
Prazo de recurso: Se se tratar de recurso hierrquico necessrio, vigora
o disposto no art. 34-a LPTA e art. 168/1 CPA. A lei fixa aqui um prazo de trinta
dias para a interposio de recurso hierrquico necessrio; se este no for
interposto dentro do prazo, o recurso contencioso que se venha depois a
interpor do acto pelo qual o superior decida o recurso hierrquico, ser
extemporneo e, consequentemente, rejeitado por ter sido interposto fora do
prazo.
Se for um recurso hierrquico facultativo, no h prazo para o interpor.
Simplesmente, acontece que de toda a convenincia que, se o particular
entender interpor tal recurso, o faa logo no incio do prazo para o recurso
contencioso, porque tem toda a vantagem em que o recurso hierrquico
facultativo seja decidido, se possvel, antes de expirar o prazo para a
interposio do recurso contencioso (art. 168/2 CPA).
Efeitos de recurso: A interposio do recurso hierrquico produz um certo
nmero de efeitos jurdicos, dos quais os mais importantes so o efeito
suspensivo e o efeito devolutivo (art. 170 CPA).

O efeito suspensivo consiste na suspenso automtica da eficcia do

acto recorrido: havendo efeito suspensivo, o acto impugnado, mesmo que fosse
plenamente eficaz, e at executrio, perde a sua eficcia, incluindo a
executoriedade, e fica suspenso at deciso final do recurso; s se esta for
desfavorvel ao recorrente, confirmando o acto recorrido, que este acto
recobra a sua eficcia plena.
A regra no nosso Direito que os recursos hierrquicos necessrios tm
efeito suspensivo ao passo que os facultativos no o tm.
Quanto ao efeito devolutivo, considera-se que na atribuio ao superior
da competncia dispositiva que, sem o recurso, pertence como competncia
prpria ao subalterno.
Em regra, o recurso hierrquico necessrio tem efeito devolutivo; quanto ao
recurso facultativo, normalmente no o tem.
Tipos de deciso: o recurso hierrquico d lugar a trs tipos de deciso
possvel (art. 174 CPA):
a)
Rejeio do recurso: d-se quando o recurso no pode ser recebido
por questes de forma (falta de legitimidade, extemporaneidade, etc.).
b)
Negao do provimento: d-se quando o julgamento do recurso,
versando sobre a questo de fundo, desfavorvel ao ponto de vista do
recorrente. Equivale manuteno do acto recorrido.
c)
Concesso do provimento: d-se quando a questo de fundo
julgada favoravelmente ao pedido do recorrente. Pode originar a
revogao ou a substituio do acto recorrido.
117.
Natureza Jurdica do Recurso Hierrquico
A estrutura do recurso hierrquico, um recurso de tipo de reexame, ou
antes um recurso de tipo de reviso. Deve sublinhar-se desde j que esta
tipologia no privativa dos recursos hierrquicos, nem sequer exclusiva do
Direito Administrativo.
Diz-se que um recurso do tipo reexame quando se trata de um recurso
amplo, em que o rgo ad quem se substitui ao rgo a quo, e, exercendo a
competncia deste ou uma competncia idntica, vai reapreciar a questo
subjacente ao acto recorrido, podendo tomar sobre ela uma nova deciso de
fundo.
Diferentemente, o recurso de reviso um recurso mais restrito em que o
rgo ad quem no se pode substituir ao rgo a quo, nem pode exercer a
competncia deste, limitando-se a apreciar se a deciso recorrida foi ou no
legal ou conveniente, sem poder tomar uma nova deciso de fundo sobre a
questo.
A tendncia geral do nosso Direito Administrativo no sentido de que o
recurso hierrquico necessrio um recurso de tipo reexame, ao passo que o
recurso facultativo um recurso do tipo reviso, fundamentalmente porque o
recurso hierrquico necessrio a competncia do superior hierrquico mais
ampla do que o recurso hierrquico facultativo.
O recurso hierrquico predominantemente objectivo ou predominantemente
subjectivo, o que significa indagar se o recurso hierrquico um instrumento

jurdico que visa predominantemente defender os interesses gerais da

Administrao Pblica ou se, pelo contrrio, visa predominantemente defender
os direitos subjectivos e os interesses legtimos dos particulares.
O recurso hierrquico sempre simultaneamente uma garantia objectiva;
mas, sendo certo que ele representa um instrumento de servio dos interesses
gerais da Administrao e dos direitos e interesses dos particulares, o que se
pergunta qual o interesse que, em ltima anlise, prevalece.
Na nossa opinio, o recurso hierrquico no nosso Direito
predominantemente um recurso com funo objectiva.
No Direito Administrativo, e em particular no recurso hierrquico, entende-se
que existe a figura da reformatio in pejus: quem interpuser recurso hierrquico
sabe que se arrisca a que a deciso de que vai recorrer possa ser alterada para
pior.
A funo essencial do recurso hierrquico mais a da garantia da legalidade
e dos interesses gerais da Administrao do que a garantia dos direitos e
interesses legtimos dos particulares, pois se o recurso hierrquico fosse apenas
uma garantia do particular bvio que no poderia haver reformatio in pejus.
O recurso hierrquico constitui uma manifestao do exerccio da funo
administrativa ou da funo jurisdicional.
O que se afigura prefervel considerar que se trata do exerccio da funo
administrativa na modalidade da justia administrativa, no sentido das figuras
afins do poder discricionrio. A deciso de um recurso hierrquico apresentada
como um exemplo tpico de justia administrativa, isto , de uma deciso
administrativa tomada segundo critrios de justia e no segundo critrios de
discricionariedade pura.
O prazo de deciso de um recurso hierrquico de trinta dias (art. 175
CPA). No mbito da deciso, o superior hierrquico pode sempre, com
fundamento nos poderes hierrquicos, confirmar ou revogar o acto recorrido ou,
ainda, declarar a respectiva nulidade; a menos que a competncia do autor do
acto no seja exclusiva, o superior hierrquico pode tambm modificar os
substituir aquele acto (art. 174 CPA).
118.
Os Recursos Hierrquicos Imprprios
Podem definir-se como recursos administrativos mediante os quais se
impugna um acto praticado por um rgo de certa pessoa colectiva pblica
perante outro rgo da mesma pessoa colectiva, que, no sendo superior do
primeiro, exera sobre ele poderes de superviso (art. 76 CPA).
Trata-se de recursos administrativos que no so recursos hierrquicos,
porque o rgo ad quem no superior hierrquico do rgo a quo, mas que
tambm no so recursos tutelares, porque os dois rgos, a quo e ad quem,
so aqui rgos da mesma pessoa colectiva pblica. Sempre que se esteja
perante um recurso administrativo a interpor de um rgo de uma pessoa
colectiva pblica, sem que entre eles haja relao hierrquica, est-se perante
um recurso hierrquico imprprio. Tem como fundamentos: a ilegalidade ou o
demrito do acto administrativo (arts. 159 e 167/2 CPA). O recurso hierrquico
imprprio s h, por natureza (art. 176/1 CPA), ou quando a lei expressamente

o previr (art. 176/2 CPA). Fazendo-se aplicao subsidiria das regras relativas
ao recurso hierrquico (art. 176/3 CPA).
119.
O Recurso Tutelar
o recurso administrativo mediante o qual se impugna um acto da pessoa
colectiva autnoma, perante um rgo de outra pessoa colectiva pblica que
sobre ela exera poderes tutelares ou de superintendncia (art. 177/1 CPA). o
que se passa quando a lei sujeita a recurso para o Governo de certas
deliberaes das Cmaras Municipais. Os seus fundamentos a ilegalidade ou
o demrito do acto administrativo (arts. 159 e 167/2 CPA). Geralmente um
recurso com natureza facultativa (art. 177/2 CPA), isto porque existem alguns
casos de recursos tutelares necessrios. Tem uma natureza excepcional, s
existindo quando a lei expressamente o previr (art. 177/2 CPA). A sua aplicao
subsidiria s regras relativas ao recurso hierrquico (art. 177/5 CPA).
GARANTIAS CONTENCIOSAS OU JURISDICIONAIS
120.
As Garantias Contenciosas, Conceito de Contencioso
Administrativo
As garantias jurisdicionais ou contenciosas, so as garantias que se
efectivam atravs da interveno dos Tribunais Administrativos.
O conjunto destas garantias corresponde a um dos sentidos possveis das
expresses jurisdio administrativa ou contencioso administrativo.
As garantias contenciosas, representam a forma mais elevada e mais
eficaz de defesa dos direitos subjectivos e dos interesses legtimos dos
particulares. So as garantias que se efectivam atravs dos Tribunais.
A nossa lei usa muitas vezes, a expresso contencioso administrativo. E
usa-a em sentidos muito diferentes:
Primeiro, num sentido orgnico, em que o contencioso administrativo
aparece como sinnimo de conjunto de Tribunais Administrativos. Os
Tribunais so rgos a quem est confiado o contencioso administrativo;
no so eles prprios, o contencioso administrativo.
Depois num sentido funcional, como sinnimo de actividade
desenvolvida pelos Tribunais Administrativos. A actividade desenvolvida
pelos Tribunais Administrativos no o contencioso administrativo: essa
actividade uma actividade jurisdicional, a funo jurisdicional.
Num sentido instrumental, em que contencioso administrativo
aparece como sinnimo de meios processuais que os particulares podem
utilizar contra a Administrao Pblica atravs dos Tribunais
Administrativos. Os meios processuais utilizveis pelos particulares no
so o contencioso administrativo, so aquilo a que se chama os meios
contenciosos.
E finalmente, a expresso aparece ainda utilizada num sentido
normativo, como sinnimo de conjunto de normas jurdicas reguladoras
da interveno dos Tribunais Administrativos ao servio da garantia dos
particulares. O contencioso de normas que regulam esta matria tambm

no merece o nome de contencioso administrativo: no fundo trata-se

apenas de um captulo do Direito Administrativo, mas no contencioso
administrativo.
Num sentido material, como sinnimo de matria da competncia dos
Tribunais Administrativos. O contencioso administrativo significa, em bom
rigor a matria da competncia dos Tribunais Administrativos, ou seja, o
conjunto dos litgios entre a Administrao Pblica e os particulares, que
hajam de ser solucionados pelos Tribunais Administrativos e por aplicao
do Direito Administrativo.

121.
Espcies
Nas nossas leis faz-se referncia ao contencioso dos actos administrativos,
da responsabilidade da Administrao, e dos direitos e interesses legtimos dos
particulares.
Os dois primeiros correspondem quilo que a doutrina chama, o contencioso
administrativo por natureza; os outros correspondem quilo a que a doutrina
chama o contencioso administrativo por atribuio.
O contencioso administrativo por natureza, o contencioso administrativo
essencial, aquele que corresponde essncia do Direito Administrativo. a
resposta tpica do Direito Administrativo necessidade de organizar uma
garantia slida e eficaz contra o acto administrativo ilegal e contra o regulamento
ilegal, isto , contra o exerccio ilegal do poder administrativo por via unilateral.
O segundo, o contencioso por atribuio, acidental, no essencial.
Pode existir ou deixar de existir, no sentido de que pode estar entregue a
Tribunais Administrativos ou pode estar entregue a Tribunais Comuns.
122.
Os Meios Contenciosos
A estas duas modalidades de contencioso administrativo contencioso por
natureza e contencioso por atribuio correspondem dois meios contencioso
tpicos: o recurso e a aco.
Ao contencioso administrativo por natureza corresponde a figura do recurso;
ao contencioso administrativo por atribuio corresponde a figura da aco.
O recurso contencioso, o meio de garantia que consiste na
impugnao, feita perante o Tribunal Administrativo competente, de um acto
administrativo ou de um regulamento ilegal, a fim de obter a respectiva
anulao. Visa resolver um litgio sobre qual a Administrao Pblica j tomou
posio. E f-lo atravs de um acto de autoridade justamente, atravs de acto
administrativo ou de regulamento de tal forma que, mediante esse acto de
autoridade, j existe uma primeira definio do Direito aplicvel. Foi a
Administrao Pblica, actuando como poder, que definiu unilateralmente o
Direito aplicvel. O particular vai, apenas, impugnar, ou seja, atacar, contestar,
a definio que foi feita pela Administrao Pblica.
Por seu lado, a aco, o meio de garantia que consiste no pedido, feito
ao Tribunal Administrativo competente, de uma primeira definio do Direito
aplicvel a um litgio entre um particular e a Administrao Pblica. Visa resolver
um litgio sobre o qual a Administrao Pblica no se pronunciou mediante um

acto administrativo definitivo. E no se pronunciou, ou porque no o pode

legalmente fazer naquele tipo de assuntos, ou porque se pronunciou atravs de
um simples acto opinativo, o qual, no um acto definitivo e executrio, no
constitui acto de autoridade.
123.

Funo das Garantias Contenciosas

A jurisdio administrativa resulta de uma determinao constitucional:
ao contrrio do que ocorria com a redaco original da lei fundamental, o art.
209/1-b CRP, impe hoje a existncia de uma categoria diferenciada de
Tribunais Administrativos e Fiscais.
No obstante os Tribunais Administrativos constiturem a jurisdio comum
com competncia em matria de litgios emergentes de relaes jurdicoadministrativas, no constituem uma jurisdio exclusiva no que respeita aos
conflitos emergentes de tais relaes. A lei atribui aos Tribunais Judiciais a
resoluo de diversos tipos de litgios decorrentes de relaes jurdicas desta
espcie.
O recurso contencioso de anulao, quando interposto por particulares que
sejam titulares de um interesse directo, pessoal e legtimo, tem uma funo
predominantemente subjectiva.
O recurso contencioso de anulao, quando interposto pelo Ministrio
Pblico ou pelos titulares do Direito de aco popular, tem uma funo
predominantemente objectiva.
As aces administrativas, no mbito do contencioso administrativo por
atribuies, tm uma funo predominante subjectiva.
O art. 268/4 CRP: o contencioso administrativo desempenha hoje uma
funo predominantemente subjectiva, salvo quanto aos recursos interpostos
pelo Ministrio Pblico e, em parte, tambm quanto aco popular.
124.
Sistemas de Organizao do Contencioso Administrativo
Os sistemas possveis, em matrias de rgos competentes para conhecer
das questes litigiosas entre a Administrao Pblica, so trs:
O sistema do administrador-juiz;
O sistema dos Tribunais Administrativos;
O sistema dos Tribunais Judiciais.
125.
Os Tribunais Administrativos em Portugal
Em Portugal vigorou, durante o sc. XIX e o primeiro quartel do sc. XX, o
sistema do administrador-juiz, com algumas intermitncias dos sistemas dos
Tribunais Judiciais.
Em 1930, foi adoptado o sistema dos Tribunais Administrativos (at hoje).
De acordo com o ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), a
organizao do Tribunal Administrativo (art. 2):
O Supremo Tribunal Administrativo (arts. 14 a 35 ETAF) STA.
O Tribunal Central Administrativo (arts. 36 a 44 ETAF) TCA.
Os Tribunais Administrativos de Crculo (Lisboa, Porto e Coimbra) arts.
45 a 63 ETAF TAC.

126.
mbito da Jurisdio Administrativa
De o art. 3 do ETAF (DL 129/89 de Abril) as ideias chave do contencioso
administrativo:
As relaes jurdico-administrativas, relaes reguladas pelo Direito
Administrativo;
A tutela da legalidade;
A defesa de direitos e interesses legtimos.
Excluses de mbito (art. 4 ETAF)
1.
Esto excludos da jurisdio administrativa e fiscal os recursos e as
aces que tenham por objecto:
a)
Actos praticados no exerccio da funo poltica e responsabilidade
pelos danos decorrentes desse exerccio;
b)
Normas legislativas e responsabilidade pelos danos decorrentes do
exerccio da funo legislativa;
c)
Actos em matria administrativa dos Tribunais Judiciais;
d)
Actos relativos ao inqurito e instruo criminais e ao exerccio da
aco penal;
e)
Qualificao de bens como pertencentes ao domnio pblico e actos
de delimitao destes com bens de outra natureza;
f)
Questes de Direito Privado, ainda que qualquer das partes seja
pessoa de Direito Pblico;
g)
Actos cuja apreciao pertena por lei competncia de outros
Tribunais.
O RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAO
CONCEITO E NATUREZA
127.
Origem, Evoluo, Conceito e Natureza
O recurso contencioso nasceu da necessidade de conciliar o princpio da
separao de poderes com o controlo da actividade administrativa. Pode dizerse que esta conciliao indispensvel se fez em torno de trs conceitos bsicos:
O conceito de acto administrativo, espcie de criao jurdica de um
alvo em direco ao qual se vai orientar a garantia contenciosa;
O conceito de Tribunal Administrativo, como rgo especializado da
Administrao (e no da jurisdio);
O conceito de recurso contencioso, como meio de apreciao da
conformidade legal de um acto administrativo o processo feito ao acto.
O recurso contencioso, trata-se de um meio de impugnao de um acto
administrativo, interposto perante o Tribunal Administrativo competente, a fim de
obter a anulao ou a declarao de nulidade ou inexistncia desse acto. Com
efeito:
Trata-se de um recurso, ou seja, de um meio de impugnao de actos
unilaterais de uma autoridade pblica, um recurso e no uma aco;

Trata-se de um recurso contencioso, ou seja, de uma garantia que se

efectiva atravs dos Tribunais;
Trata-se de um recurso contencioso de anulao, isto , o que com
ele se pretende e se visa eliminar da ordem jurdica de um acto
administrativo invlido, obtendo, para o efeito, uma sentena que
reconhea essa invalidade e que, em consequncia disso, o destrua
juridicamente.
A actual regulamentao do recurso contencioso revela, por um lado, uma
confluncia de elementos de ndole objectivista e de ndole subjectivista; por
outro, a existncia de dois modelos principais de tramitao, um mais
subjectivista do que o outro. Principais elementos de ndole subjectivista:
O recurso interpe-se contra o rgo autor do acto e no contra a
pessoa colectiva pblica (art. 36/1-c LPTA);
A resposta ao recurso somente pode ser assinada pelo autor do acto
e no por advogado (art. 26/2 LPTA);
O rgo recorrido obrigado a remeter ao Tribunal todos os elementos
constantes do processo administrativo, incluindo aqueles que lhe forem
desfavorveis (art. 46/1 LPTA);
No existem sentenas condenatrias.
Os principais elementos de ndole objectivista:
Os poderes processuais do rgo recorrido (art. 26/1 LPTA);
A garantia contra a leso de direitos subjectivos e interesses legtimos
atravs do recurso contencioso (art. 268/4 CRP).
128.
Elementos do Recurso Contencioso
Os elementos do recurso contencioso so:
a)
Os sujeitos: so o recorrente, a pessoa que interpe o recurso
contencioso, impugnando o acto administrativo; os recorridos, so
aqueles que tm interesse na manuteno do acto recorrido; o Ministrio
Pblico; e o Tribunal.
b)
O Objecto: o objecto do recurso um acto administrativo. Se se impe
um recurso contencioso sem que haja acto administrativo, o recurso no
tem objecto ou fica sem objecto. Aquilo que se vai apurar no recurso se o
acto administrativo vlido ou invlido. Tal apuramento faz-se em funo
da lei vigente no momento da prtica do acto e no em funo da lei que
eventualmente esteja a vigorar no momento em que proferida a sentena
pelo Tribunal.
c)
O pedido: o pedido do recurso sempre a anulao ou declarao de
nulidade ou inexistncia do acto recorrido
d)
A causa a pedir: a invalidade do acto recorrido, as mais das vezes
resultante da sua ilegalidade. Os Tribunais Administrativos no podem
substituir-se Administrao activa no exerccio da funo administrativa:
s podem exercer a funo jurisdicional. Por isso no podem modificar os
actos administrativos, nem praticar outros actos administrativos em
substituio daqueles que reputem ilegais, nem sequer podem condenar a
Administrao a praticar este ou aquele acto administrativo.

129.
Principais Poderes dos Sujeitos sobre o Objecto do Processo
Poderes do Tribunal:
Fazer prosseguir o recurso quando o acto seu objecto tenha sido
revogado com eficcia meramente extintiva (art. 48 LPTA);
Determinar a apensao de processos (art. 39 LPTA).
Poderes do Ministrio Pblico:
Arguir vcios no invocados pelo recorrente (art. 27-d LPTA);
Requerer o prosseguimento do recurso, designadamente em caso de
desistncia do recorrente (art. 27-e LPTA);
Suscitar questes que obstem ao conhecimento do objecto do recurso
(art. 54/1 LPTA).
Poderes do recorrente:
Desistir;
Pedir a ampliao ou a substituio do objecto do processo quando
seja proferido acto expresso na pendncia de recurso de acto tcito (art.
51/1 LPTA).
Poderes do rgo recorrido (art. 26/1 LPTA).
130.
O Direito ao Recurso Contencioso
Os particulares tm direito ao recurso contencioso. um Direito Subjectivo
pblico, que nenhum Estado de Direito pode negar aos seus cidados (art.
268/4 CRP). A garantia constitucional do direito ao recurso contencioso
abrange:
a)
A proibio de a lei ordinria declarar irrecorrveis certas categorias de
actos definitivos e executrios;
b)
A proibio de a lei ordinria reduzir a impugnabilidade de determinados
actos a certos vcios;
c)
A proibio de em lei retroactiva se excluir ou afastar, por qualquer
forma, o direito ao recurso.
A jurisprudncia constitucional considera que o direito ao recurso contencioso
um Direito fundamental, por ter natureza anloga dos Direitos, Liberdades e
Garantias consagrados na Constituio, aplicando-se-lhe portanto o regime
destes (art. 17 CRP).
PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS
131.
Conceito
Os pressupostos processuais so as condies de interposio do
recurso, isto , as exigncias que a lei faz para que o recurso possa ser
admitido.
Importa no confundir condies de interposio, ou pressupostos
processuais, com condies de provimento:
As condies de interposio, ou pressupostos processuais, so os
requisitos que tm de verificar-se para que o Tribunal possa entrar a
conhecer do fundo da causa;

As condies de provimento so aquelas que tm de verificar-se para

que o Tribunal, conhecendo do fundo da causa, possa dar razo ao
recorrente.

132.
Competncia do Tribunal
O principal factor determinante da competncia dos Tribunais Administrativos
no mbito dos recursos contenciosos a categoria do autor do acto recorrido. A
natureza da questo controvertida passou a constituir tambm factor relevante
em 1996, tendo passado a existir um Tribunal Central Administrativo que, no
mbito do recurso contencioso, possui competncia especializada em funo da
matria, nas questes relativas ao funcionalismo pblico.

Competncia do Supremo Tribunal Administrativo (art. 26/1-c

ETAF);

Competncia do Tribunal Central Administrativo (art. 40-b ETAF).

Dos recursos de actos administrativos ou em matria administrativa
praticados pelo Governo, seus membros, Ministros da Repblica e
Provedor de Justia, todos quando relativos ao funcionalismo pblico,
pelos rgos de governo prprio das Regies Autnomas e seus
membros, pelo Chefe do Estado-Maior-General das Foras Armadas,
pelos Chefes de Estado-Maior dos trs ramos das Foras Armadas, pelos
rgos colegiais de que algum faa parte, com excepo do Conselho
Superior de Defesa Nacional, bem como por outros rgos centrais
independentes ou superiores do Estado de categoria mais elevada que a
de director-geral;

Competncia dos Tribunais Administrativos de crculo (art. 51/1-a d2):

a) Dos recursos de actos administrativos dos directores-gerais e de outras
autoridades da administrao central, ainda que praticados por delegao de
membros do Governo;
a') Dos recursos de actos administrativos de rgos das Foras Armadas para
cujo conhecimento no sejam competentes o Supremo Tribunal Administrativo e
o Tribunal Central Administrativo;
a) Dos recursos de actos administrativos de governadores civis e de
assembleias distritais;
b) Dos recursos de actos administrativos dos rgos de servios pblicos
dotados de personalidade jurdica e autonomia administrativa;
c) Dos recursos de actos administrativos dos rgos da administrao pblica
regional ou local e das pessoas colectivas de utilidade pblica administrativa;
d) Dos recursos de actos administrativos dos concessionrios;
d1) Dos recursos de actos administrativos dos rgos de associaes pblicas;
d2) Dos recursos de actos de que resultem conflitos de atribuies que
envolvam rgos de pessoas colectivas pblicas diferentes;
Determinao da competncia territorial (art. 52 ETAF), o Tribunal
Administrativo de crculo territorialmente competente o da residncia habitual
ou sede do recorrente.

Regime de incompetncia do Tribunal (art. 4 LPTA), a circunstncia de o

pedido ser dirigido ao Tribunal Administrativo incompetente no determina a
perda do prazo de recurso e, se a incompetncia for apenas em razo do
territrio, o processo oficiosamente remetido ao Tribunal competente.
133.
Recorribilidade do Acto
Para que o Tribunal possa receber o recurso contencioso de anulao
necessrio que o acto impugnado seja um acto recorrvel.
E para que um acto seja recorrvel necessrio, que se trate de um acto
administrativo externo, definitivo e executrio (art. 25/1 LPTA ser
inconstitucional por supervenincia do art. 268/4 CRP?).
Significa isto que no so recorrveis:
1)
Os actos que no sejam actos administrativos;
2)
Os actos administrativos internos;
3)
Os actos administrativos no definitivos;
4)
Os actos administrativos no executrios.
A jurisprudncia do Supremo Tribunal Administrativo tem admitido, a ttulo
excepcional, a possibilidade de se interpor recurso contencioso destes actos,
que embora juridicamente no sejam executrios, de facto foram executados.
Aps a reviso constitucional de 89, a supresso da referncia a actos
definitivos e executrios no actual n. 4 do art. 268, abriu caminho a uma
orientao doutrinria que, com maior ou menor amplitude, admite que se possa
recorrer de actos que no satisfaam as exigncias de definitividade e
executoriedade, desde que apresentem a caracterstica da lesividade (de
direitos subjectivos ou interesses legtimos).
O DL 134/98 de 15 de Maio, permite o recurso contencioso de actos
administrativos relativos formao da Administrao Pblica, que prescindindo
de qualquer requisito de definitividade e executoriedade, limitando-se a exigir
que tais actos lesem direitos ou interesses legalmente protegidos (art. 2/1).
134.
Os Actos Irrecorrveis.
Segundo o art. 4 /1 do ETAF:
1.
Esto excludos da jurisdio administrativa e fiscal os recursos e as
aces que tenham por objecto:
a)
Actos praticados no exerccio da funo poltica e responsabilidade
pelos danos decorrentes desse exerccio;
b)
Normas legislativas e responsabilidade pelos danos decorrentes do
exerccio da funo legislativa;
c)
Actos em matria administrativa dos Tribunais judiciais;
d)
Actos relativos ao inqurito e instruo criminais e ao exerccio da aco
penal;
e)
Qualificao de bens como pertencentes ao domnio pblico e actos de
delimitao destes com bens de outra natureza;
f)
Questes de Direito Privado, ainda que qualquer das partes seja
pessoa de Direito Pblico;

g)

Actos cuja apreciao pertena por lei competncia de outros

Tribunais.
Este preceito legal representa afinal de contas, na linha tradicional do nosso
Direito Administrativo, a aplicao concreta dos seguintes princpios:
H recurso contencioso de todos os actos administrativos;
No h recurso contencioso de actos que no sejam administrativos
(ressalva a recorribilidade, expressamente ditada pelo ETAF, dos actos
administrativos das entidades referidas no art. 26/1 alneas b), c) e d))
135.
Impugnao de Actos Administrativos Praticados sob a Forma
Regulamentar e Legislativa
Cabe recurso contencioso contra qualquer acto administrativo definitivo e
executrio ilegal, mesmo que formalmente includo numa lei, num decreto-lei ou
num diploma regulamentar.
136.
O Problema dos Actos Polticos ou de Governo
Os actos polticos ou de governo so outra categoria de actos irrecorrveis.
Desde sempre se considerou que h certos actos do poder executivo que,
sendo embora actos concretos e porventura ofensivos dos direitos individuais,
no devem ser objecto de recurso contencioso de anulao, ainda que ilegais.
Isto porque, os Tribunais Administrativos se destinam a apreciar o
contencioso administrativo, e este abrange os litgios emergentes do exerccio
da funo administrativa e no as questes que surjam do exerccio da funo
poltica.
O nico critrio possvel, o das funes do Estado, definidas por um critrio
material: so actos polticas os actos praticados no desempenho da funo
poltica, tal como so actos legislativos os praticados no desempenho da funo
legislativa, actos administrativos os praticados no desempenho da funo
administrativa e, enfim, actos jurisdicionais os praticados no desempenho da
funo jurisdicional.
Deste modo, o problema transfere-se para outro, que o de saber como se
define a funo poltica e em que que ele se distingue, nomeadamente, da
funo administrativa.
Algumas categorias de actos polticos ou de governo:
a)
Actos diplomticos;
b)
Actos de defesa nacional;
c)
Actos de segurana do Estado;
d)
Actos de dinmica constitucional;
e)
Actos de clemncia.
Todos estes actos, so actos caractersticos da funo poltica: como tais,
merecem a qualificao de actos polticos ou de governo e, nessa qualidade,
so insusceptveis de recurso contencioso de anulao, ainda que porventura
sejam ilegais.
Os actos administrativos podem ter consequncias polticas, mas nem por
isso se transformam em actos polticos: s so actos polticos os que
correspondem ao conceito de funo poltica.

 este o critrio que deve considerar-se consagrado na lei portuguesa,

nomeadamente no art. 4/1-a do ETAF que considera irrecorrveis os actos
praticados no exerccio da funo poltica.
O critrio pois, um critrio objectivo e material: se o acto corresponde a
funo poltica um acto poltico, se corresponde a funo administrativa um
acto administrativo.
O Estado de Direito exige que a categoria dos actos polticos seja reduzida
ao mnimo e, nomeadamente, que no seja alargada para alm dos limites
especficos da funo poltica.
137.
Observaes Complementares
Impugnao de um acto tcito: se o particular, por engano, dirige um
requerimento a um certo rgo da Administrao, mas este est privado do
exerccio da sua competncia porque a delegou, o deferimento ou indeferimento
tcito imputado, para efeitos de recurso contencioso, ao delegado, mesmo que
este no tenha sido remetido inicialmente o requerimento (art. 33 LPTA).
Isto significa que o erro de escolha da entidade a quem enviar o
requerimento no obsta formao de acto tcito. O recurso contencioso deve
nestes casos ser interposto contra o acto do delegado, e no do delegante.
Acto expresso confirmativo de acto tcito: o acto expresso confirmativo
de acto tcito contenciosamente impugnvel, desde que o recorrente, que
impugnou o acto tcito, requeira, no prazo de um ms a contar da notificao ou
publicao do acto expresso, que este ltimo seja acrescentado ao acto tcito
(ampliao do objecto de recurso) ou tome o lugar do acto tcito (substituio do
objecto de recurso), art. 51/1 LPTA.
Cumulao de recursos: o recorrente pode no mesmo recurso cumular a
impugnao de dois ou mais actos administrativos recorrveis, desde que eles se
encontrem entre si numa relao de dependncia ou de conexo (art. 38/1: o
recorrente pode cumular a impugnao de actos que estejam entre si numa
relao de dependncia ou de conexo LPTA). Esta regra comporta algumas
excepes (art. 38/3: a cumulao e a coligao no so admissveis:
a)
Quando a competncia para conhecer das impugnaes pertena a
Tribunais de diferente categoria;
b)
Quando a impugnao dos actos no esteja sujeita mesma forma de
processo).
138.
Legitimidade das Partes
A legitimidade das partes o pressuposto processual atravs do qual a
lei selecciona os sujeitos de direito admitidos a participar em cada processo
levado a Tribunal.
Por remisso sucessiva dos arts. 5 do ETAF e 2 da LPTA, as regras
relativas legitimidade processual continuam a constar basicamente dos arts.
46 do RSTA e 821 do Cdigo Administrativo.
A legitimidade processual uma posio das partes em relao ao objecto
do processo, posio tal que justifica que elas possam ocupar-se em juzo desse
objecto.

No recurso contencioso de anulao, h trs espcies de legitimidade

processual: a legitimidade dos recorrentes, a legitimidade dos recorridos, e a
legitimidade dos assistentes.
Comecemos pela legitimidade dos recorrentes. H trs tipos de
recorrentes com legitimidade para interpor o recurso contencioso de anulao:
1) os interessados; 2) o Ministrio Pblico; 3) os titulares da aco popular.
139.
A Legitimidade dos Recorrentes: Os Interessados
Aquele em que um particular recorre de um acto administrativo invlido que o
prejudica.
E quem que se pode considerar interessado? a lei que d a resposta a
esta pergunta, nos arts. 46 do RSTA e 821 do CA.
Para ter legitimidade processual, o particular que queira recorrer de um acto
administrativo tem que demonstrar, por um lado, que titular de um interesse na
anulao desse acto, e por outro, que esse interesse rene as seguintes
caractersticas: um interesse directo, pessoal, e legtimo.
A pessoa pode dizer-se interessada quando espera obter da anulao desse
acto um benefcio e se encontra em posio de o receber. Portanto,
interessado aquele que espera e pode obter um benefcio da anulao do
acto.
O interesse diz-se directo quando o benefcio resultante da anulao do
acto recorrido tiver repercusso imediata no interessado. Ficam, portanto,
excludos da legitimidade processual aqueles que da anulao do acto recorrido
viessem a retirar apenas um benefcio mediato, eventual, ou meramente
possvel.
O interesse diz-se pessoal quando a repercusso da anulao do acto
recorrido se projectar na prpria esfera jurdica do interessado.
O interesse diz-se legtimo quando protegido pela ordem jurdica como
interesse do recorrente.
A aceitao do acto recorrido (ou ilegitimao processual daqueles que
aceitaram o acto): para que o interesse subsista , no entanto, ainda preciso que
o interessado no tenha aceitado o acto em causa, arts. 47 RSTA, 827 CA e
3/1 DL 134/98.
Em consequncia, quem aceitar o acto administrativo no tem legitimidade
para recorrer dele o que alis bem se compreende, porque a aceitao
equivale perda do interesse no recurso.
Citao dos Contra-interessados: os contra-interessados, so aquelas
pessoas titulares de um interesse na manuteno do acto recorrido, oposto
portanto ao do recorrente. So os demais recorridos, a que se refere o art. 49
da LPTA, ou os interessados a quem o provimento do recurso possa
directamente prejudicar, referidos no art. 36/1-b LPTA.
Coligao de recorrentes: podem coligar-se no mesmo recurso vrios
recorrentes quando todos impugnem, com os mesmos fundamentos jurdicos,
actos contidos num nico despacho ou noutra forma de deciso (art. 38/2
LPTA). Esta regra conhece algumas excepes (art. 38/3 LPTA).

140.
A Aco Pblica
Alm dos interessados, isto , dos titulares do interesse directo, pessoal e
legtimo, pode tambm interpor recurso contencioso o Ministrio Pblico (arts.
219/1 CRP; 69 ETAF; 27 LPTA).
Existem agentes do Ministrio Pblico junto dos Tribunais Administrativos e
esses podem, se assim o entenderem, recorrer contenciosamente dos actos
administrativos invlidos de que tenham conhecimento.
Ao direito que ao Ministrio Pblico assiste de recorrer de um acto
administrativo chama-se Aco Popular: portanto, o Ministrio Pblico titular
do direito de aco popular.
Os arts. 821/1 CA e 46/2 RSTA, estabelecem as condies em que esse
direito pode ser exercido pelo Ministrio Pblico: como e quando o entender,
segundo o seu exclusivo critrio, quer tenha conhecimento pelos seus prprios
meios da existncia de um acto administrativo invlido, quer esse conhecimento
lhe tenha sido trazido por qualquer pessoa.
Para alm desta possibilidade de que goza o Ministrio Pblico, assiste-lhe
ainda a faculdade de prosseguir com o recurso contencioso se este, tendo sido
interposto por um particular interessado, estiver ameaado de extino pelo
facto de o recorrente particular desistir do recurso; o Ministrio Pblico assume a
posio de recorrente, art. 27-e LPTA.
141.
A Aco Popular
Finalmente, o recurso contencioso de anulao pode ser interposto pelos
titulares do direito de aco popular. A esta figura refere-se o art. 52 CRP.
no art. 822 do CA, que se ocupa da aco popular no mbito do contencioso
local.
A Constituio, no art. 52/3, apontou no sentido da reelaborao de um
conceito de legitimidade altrusta, com o alargamento do mbito de aplicao
da aco popular, por forma a abranger as situaes correspondentes ideia de
tutela de interesse difusos.
A Constituio foi objecto de concretizao legislativa atravs do Captulo III
da Lei n. 83/95 de 31 de Agosto.
A aco popular passa, com esta lei, a abranger a aco popular civil e a
aco popular procedimental administrativa, podendo esta ltima servir-se da via
do recurso contencioso ou da via da aco administrativa (art. 12/1).
A Aco Popular significa a possibilidade de qualquer cidado, residente
numa certa circunscrio administrativa, ou contribuinte colectado nessa rea,
tem de impugnar contenciosamente actos administrativos definitivos e
executrios das autarquias locais ou de outras entidades, arvorando-se, assim,
em defensor do interesse pblico e da legalidade administrativa.
Esta figura da aco popular tem bastante interesse do ponto de vista do
Estado de Direito, na medida em que, por um lado, atribui a todos os membros
de um certa autarquia local, desde que recenseados ou contribuintes, o direito
de fiscalizarem a legalidade administrativa, independentemente de estarem ou
no interessados no caso, e na medida em que, por outro lado, permite a esses

mesmos cidados recorrer contenciosamente, nessa qualidade, sempre que

possam demonstrar a titularidade de um interesse directo, pessoal e legtimo.
H no entanto uma preveno a fazer: no se deve confundir esta aco
popular que se chama, em linguagem tcnica, Aco Popular Correctiva,
uma vez que visa corrigir os efeitos de um acto ilegal da Administrao com
uma outra modalidade de aco popular, chamada Aco Popular Supletiva.
A situao aqui bastante diferente daquela que est pressuposta na
primeira figura da aco popular.
Com efeito, na Aco Popular Correctiva, a situao a seguinte: um
rgo da Administrao pratica um acto administrativo invlido, e o particular vai
recorrer contenciosamente desse acto administrativo para obter, atravs do
recurso, a reintegrao da ordem jurdica violada.
Diferentemente, na Aco Popular Supletiva, a situao a seguinte: a
autarquia local titular de certos direitos civis, designadamente, direitos de
propriedade ou posse sobre certos bens; um terceiro violou esses direitos, por
exemplo apossando-se de bens que so patrimnio autrquico; h um cidado,
residente no territrio dessa autarquia, que dando-se conta disso, alerta os
rgos autrquicos para essa situao, mas porque, estes nada fazem, o
particular, arvorando-se em defensor dos interesses da autarquia, prope uma
aco civil para fazer valer os direitos dela contra o terceiro que os violou.
Neste caso, estamos fora do contencioso administrativo: s a primeira figura
da aco popular, isto , a aco popular correctiva, uma figura prpria do
contencioso administrativo.
142.
A Legitimidade dos Recorridos
Quanto ao recorrido pblico, ou autoridade recorrida, no h nada de
especial a assinalar: tem legitimidade, a esse ttulo, o rgo da Administrao
Pblica que tiver praticado o acto administrativo de que se recorre.
Quanto aos recorridos particulares, ou contra-interessados, a lei define quem
so ou quais entre eles tm legitimidade. Segundo o art. 36/1-b, so aqueles a
quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar (LPTA). Quer
dizer: os contra-interessados, so os particulares que ficaram directamente
prejudicados se o recurso tiver provimento e, portanto, se o acto recorrido for
anulado.
143.
A Legitimidade dos Assistentes
Finalmente, e pelo que respeita legalidade dos assistentes, a matria vem
regulada no art. 49 RSTA, onde se estabelece que, uma vez tomada a iniciativa
de interpor recurso contencioso por quem tenha para tanto interesse directo,
pessoal e legtimo, podem outras pessoas vir em auxlio do recorrente ou de
algum dos recorridos, para reforar a posio processual destes, ajudando-os a
triunfar.
O requisito da legitimidade , neste caso, o de que o assistente tenha um
interesse legtimo no triunfo da parte principal que quer coadjuvar; esse
interesse dever ser idntico ao da parte assistida, ou pelo menos com ele
conexo.

A posio do assistente no recurso a de parte acessria, auxiliar e

subordinada.
144.
Oportunidade do Recurso. Prazos
Trata-se de um pressuposto processual exclusivo dos actos anulveis, uma
vez que os actos nulos podem ser impugnados a todo tempo (art. 134/2 CPA).
A regra geral no nosso Direito a de que o recurso contencioso de anulao
tem de ser interposto dentro de um certo prazo, sem o que ser rejeitado por
extemporneo ou inoportuno. H, todavia casos excepcionais em que o
recurso contencioso pode ser interposto independentemente de prazo.
O recurso contencioso normalmente, tem por objecto um acto administrativo
anulvel, e a anulabilidade tem de ser invocada perante o Tribunal competente
dentro de um certo prazo, sob pena de se produzir a sanao do acto e,
portanto, a eliminao da invalidade.
A matria vem regulada no art. 28/1 LPTA. Temos pois, que o prazo geral
para o recurso contencioso de anulao interposto contra actos expressos por
particulares residentes em Portugal de dois meses.
Alm desta regra geral existem trs regras especiais: se o recorrente residir
em Macau ou no estrangeiro, o prazo de quatro meses; se o recorrente no for
um particular mas o Ministrio Pblico, o prazo de um ano; e se o acto
recorrido no for um acto expresso mas um indeferimento tcito, o prazo de
um ano.
A ttulo excepcional, existem casos em que o recurso contencioso pode ser
interposto a todo o tempo, isto , sem competncia de prazo.
Esses casos so aqueles em que o recurso tenha por objecto actos
administrativos nulos ou inexistentes, precisamente porque a nulidade e a
inexistncia podem ser declaradas a todo o tempo.
Desde quando se comeam a contar os prazos para o recurso contencioso?
Para o caso de o acto recorrido ser um acto expresso, responde-nos o art.
29 LPTA.
Registe-se que, em relao aos actos sujeitos a publicao ou a
notificao, se antes destas ocorrerem for iniciada a execuo do acto, o
particular pode, se quiser, interpor recurso antes da publicao ou notificao do
acto (art. 29/2 LPTA): como se trata, porm de uma faculdade, o interessado
tambm pode, se o preferir, esperar pela publicao ou notificao.
Quanto aos actos tcitos, o prazo para recorrer deles conta-se obviamente
a partir do dia seguinte quele em que terminar o prazo de produo do acto
tcito.
O art. 30 da LPTA, enuncia os requisitos da publicao ou notificao
suficiente, que so os seguintes:
a)
Autor do acto;
b)
No caso de delegao ou subdelegao de poderes, em que qualidade
o autor decidiu, e qual ou quais os actos de delegao ao abrigo dos
quais decidiu;
c)
A data da deciso;

d)

O sentido da deciso e os respectivos fundamentos, ainda que por

extracto.
No caso de a publicao ou notificao serem insuficientes que por falta
dos elementos referidos acima, quer por no contarem a fundamentao
integral da deciso , pode o interessado (no prazo de um ms a contar da
notificao insuficiente) requerer ao autor do acto a notificao dos elementos
que tenham sido omitidos, ou a passagem de certido que os contenha (art.
31/1 LPTA).
Se o interessado usar desta faculdade, o prazo para o recurso contencioso
s comear a correr a partir da data desta ltima notificao, ou da entrega da
certido requerida (art. 31/2 LPTA).
Sob o ponto de vista da sua natureza, h dois tipos de prazos: os prazos
substantivos e os prazos processuais.
Os prazos substantivos, contam-se nos termos do art. 279 do CC, e
incluem os Sbados, Domingos e feriados.
Os prazos processuais, contam-se nos termos do art. 144 do CPC, e
excluem os Sbados, Domingos e feriados.
A MARCHA DO PROCESSO
145.
A Marcha do Processo de Recurso Contencioso de Anulao
Existem hoje trs regulamentaes alternativas para a marcha dos processos
de recurso contencioso:
a)
Uma de cariz objectivista, constitui um conjunto de normas integrado
pelas normas do ETAF, da LPTA, da LOSTA e do RSTA;
b)
Outra, de cariz mais subjectivista, composta pelas regras do ETAF, da
LPTA e do CA (que, nalguns casos, afastam as da LPTA);
c)
Uma terceira, hbrido recente e obscuro, composto pelas regras
especiais do art. 4 do DL n. 134/98 e pelas regras do ETAF e da LPTA.
Esta trindade indesejvel e resulta basicamente de um acidente histrico
(agravado por uma lei deficiente): a transferncia para os Tribunal Administrativo
de Crculo, em 1984, de recursos que eram, antes desta data, da competncia
do Supremo Tribunal Administrativo. A transferncia da competncia contenciosa
fez-se acompanhar das regras processuais relativas tramitao dos
respectivos recursos.
A regulamentao correspondente segunda forma de tramitao aproximase mais da do processo civil:
A primeira interveno processual da autoridade recorrida recebe o
nome de contestao, tendo a sua falta efeito cominatrio pleno (art. 840
CA);
Existe a fase da condensao, com despacho saneador, especificao
e questionrio (arts. 843 e 845 CA);
No existem limitaes probatrias especiais (art. 845 e 847 CA).
A regulamentao correspondente primeira forma de tramitao afasta-se
sensivelmente do processo civil:

A primeira interveno da autoridade recorrida denomina-se resposta e

a sua falta carece de efeito cominatrio pleno (art. 50 LPTA);
No existe fase da condensao;
Existem limitaes probatrias srias, no sendo admitida, em regra,
prova diferente da documental (art. 12/1 LPTA).
A regulamentao correspondente terceira forma de tramitao aproximase desta ltima (inadmissibilidade de outra prova que no a documental - art.
4/2 DL 134/98), sobressaindo o encurtamento dos prazos inerente ao carcter
urgente (n. 4 do mesmo artigo).
Esta regulamentao aplica-se exclusivamente aos recursos interpostos de
actos administrativos relativos formao de contractos de empreitada de obras
pblicas, de prestao de servios e de fornecimento de bens,
independentemente do Tribunal competente; a primeira regulamentao aplicase aos recursos da competncia do Supremo Tribunal Administrativo e do
Tribunal Central Administrativo e ainda aos recursos da competncia dos
Tribunal Administrativo de Crculo em que sejam recorridos rgos das
administraes directa e instrumental do Estado (com excepo dos recursos a
que implica a terceira regulamentao); a segunda regulamentao aplica-se
aos restantes recursos da competncia destes ltimos Tribunais (art. 24 LPTA e
4 DL 134/98).
146.
A Marcha do Processo no Recursos da Competncia do Supremo
Tribunal Administrativo e nos que Seguem o Mesmo Regime
H a considerar quatro fases:
a)
1 Fase: Fase da petio.
a fase em que o recorrente interpe o recurso junto do Tribunal
competente, entregando a petio de recurso (art. 35/1 LPTA).
No art. 36/1 LPTA formula os requisitos a que deve obedecer a petio:
a)
Designar o Tribunal ou seco a que o recurso dirigido;
b)
Indicar a sua identidade e residncia, bem como as dos interessados a
quem o provimento do recurso possa directamente prejudicar, requerendo
a sua citao;
c)
Identificar o acto recorrido e o seu autor, mencionando, quando for o
caso, o uso de delegao ou subdelegao de competncia;
d)
Expor com clareza os factos e as razes de Direito que fundamentam o
recurso, indicando precisamente os preceitos ou princpios de Direito que
considere infringidos;
e)
Formular claramente o pedido;
f)
Identificar os documentos que, obrigatria ou facultativamente,
acompanham a petio (vide arts. 36/3 LPTA e 54 e 56 RSTA).
Ao apresentar os fundamentos do recurso, o recorrente deve especificar o
vcio ou os vcios de que enferma o acto recorrido; em caso de cumulao de
vcios, o recorrente pode orden-los segundo uma relao de subsidiariedade
(art. 37 LPTA).
Se a petio contiver erros ou lacunas, pode o Tribunal convidar o recorrente
a proceder regularizao da petio (art. 40 LPTA).

Se forem interpostos separadamente dois ou mais recursos que, nos termos

do art. 38 LPTA, possam ser reunidos num nico processo, o Tribunal ordenar
a respectiva apensao (art. 39 LPTA).
Seguidamente deve o recorrente efectuar o preparo que for devido (art. 41
LPTA), sem o que recurso ser julgado deserto (art. 29 RSTA).
Feito o preparo, os autos vo, por cinco dias, com vistas ao Ministrio
Pblico (art. 42 LPTA), o qual poder ento exercer os direitos que lhe so
conferidos no art. 27 LPTA. O Ministrio Pblico pode, nomeadamente, arguir
vcios no invocados pelo recorrente (art. 27-d LPTA).
A seguir, processa-se a concluso dos autos ao juiz relator. Este, se
entender que se verifica qualquer questo que obedece ao conhecimento do
objecto do recurso, far exposio escrita do seu parecer, mando ouvir sobre a
questo o recorrente e o Ministrio Pblico.
b)
2 Fase: Fase da resposta e contestao.
Esta a fase em que tanto a autoridade recorrida como os contrainteressados, se os houver, so ouvidos acerca da petio apresentada pelo
recorrente. (arts 43 e 46/1 LPTA).
O prazo para a resposta da autoridade recorrida de um ms (art. 45 LPTA
e art. 26/2 LPTA).
Notificada para responder, a autoridade recorrida pode na prtica optar por
uma de trs atitudes:
Ou responder, sustentando a validade do acto recorrido;
Ou responde, limitando-se a oferecer o merecimento dos autos;
Ou no responde.
No caso de a autoridade recorrida no responder, ou de responder sem
impugnar especificadamente os fundamentos apresentados pelo recorrente,
essa falta no importa confisso dos factos articulados pelo recorrente, mas o
Tribunal aprecia livremente essa conduta, para efeitos probatrios. O que
significa que o Tribunal, considerar o silncio da Administrao como
equivalente confisso.
At ao termo do prazo para a sua resposta, pode a autoridade recorrida
revogar o acto impugnado (art. 47 LPTA): se a revogao for ex tunc, o recurso
extingue-se por falta de objecto; se for ex nunc, o recurso prossegue a fim de
possibilitar a obteno de uma sentena anulatria que abranja os efeitos
produzidos at data da revogao (art. 48 LPTA).
Uma vez recebida no Tribunal a resposta da autoridade recorrida, ou findo o
prazo para a sua apresentao, e apensado o processo gracioso, so os contrainteressados citados para contestar a petio do recorrente (art. 49 LPTA), o
que devero fazer no prazo de vinte dias (art. 45 LPTA).
c)
3 Fase: Fase das alegaes.
a fase em que os vrios sujeitos processuais, uma vez delimitadas as
posies da Administrao e dos particulares, desenvolvem as razes de facto e
de direito que julgam assistir-lhes (art. 67 RSTA; art. 26/1 LPTA). O prazo para
alegaes de vinte dias (art. 34 RSTA).
Antes do julgamento do recurso, o recorrente pode desistir dele, o que tem
como consequncia a extino do recurso (art. 70 RSTA). Porm, se esta tiver

lugar dentro do prazo em que o Ministrio Pblico pode impugnar o mesmo acto,
a lei permite-lhe requerer o prosseguimento do recurso, assumindo nesse
caso o Ministrio Pblico a posio processual de recorrente (art. 27-e LPTA).
d)
4 Fase: Fase da vista final ao Ministrio Pblico e do julgamento.
esta a fase fundamental do processo de recurso contencioso de anulao,
em que o recurso decidido a favor do recorrente ou contra ele.
Apresentadas as alegaes ou findo o respectivo prazo, vo os autos com
vista, por quatorze dias, ao Ministrio Pblico (art. 53 LPTA), o qual emitir o
seu parecer sobre a deciso a proferir pelo Tribunal (art. 27-e LPTA). Tambm
aqui, uma vez mais, o Ministrio Pblico poder suscitar questes que obstem
do objecto do recurso (art. 54 LPTA; vide arts. 709/2/3, 713/3 CPC).
O acrdo dever conter os seguintes elementos (art. 75 RSTA):
Identificao do recorrente e dos recorridos;
Resumo, claro e conciso, dos fundamentos e concluses da petio, da
resposta e das contestaes;
Deciso final e respectivos fundamentos.
Ao decidir o objecto do recurso, o Tribunal tem de conhecer dos vcios
imputados ao acto recorrido (art. 57 LPTA - ordem de conhecimento dos vcios:
1.
Se nada obstar ao julgamento do objecto do recurso, o Tribunal conhece,
prioritariamente, dos vcios que conduzam declarao de invalidade do
acto recorrido e, depois, dos vcios arguidos que conduzam anulao
deste.
2.
Nos referidos grupos, a apreciao dos vcios feita pela ordem seguinte:
a)
No primeiro grupo, o dos vcios cuja procedncia determine, segundo o
prudente critrio do julgador, mais estvel ou eficaz tutela dos interesses
ofendidos;
b)
No segundo grupo, a indicada pelo recorrente, quando estabelea entre
eles uma relao de subsidiariedade e no sejam arguidos outros vcios pelo
Ministrio Pblico, ou, nos demais casos, a fixada na alnea anterior).
s decises tomadas pelo Supremo Tribunal Administrativo, uma vez
transitadas em julgado, so obrigatrias tanto para a Administrao como para
os particulares.
147.
A Marcha do Processo nos outros Recursos da Competncia dos
Tribunal Administrativo de Crculo
A LPTA estabeleceu consideravelmente as diferenas entre estes dois
regimes, e muitas delas desapareceram com a revogao das disposies
legais que as estabeleciam ou com a adopo de regras uniformes para o
Supremo Tribunal Administrativo e para os Tribunal Administrativo de Crculo.
Nomeadamente, desapareceram as diferenas que existiam quanto forma
articulada ou no articulada da petio de recurso; quanto existncia ou no
de visto inicial do Ministrio Pblico; quanto ao efeito cominatrio ou no
cominatrio da falta de contestao e da falta de impugnao especificada dos
factos alegados; quanto aos prazos de contestao e de resposta; quanto ao
momento de oferecimento da possibilidade de contestar aos contra-

interessados: e quanto possibilidade ou no de a autoridade recorrida produzir

alegaes.
Mas as principais diferenas aps a LPTA, so:
a)
Nestes recursos, possvel cumular o pedido de anulao do acto
recorrido com um pedido de indemnizao por perdas de danos, isto ,
pode cumular-se o recurso contencioso de anulao com a aco de
responsabilidade civil contra a Administrao (art. 835 3 CA). O mesmo
no pode ocorrer nos recursos anteriores.
b)
Prev-se expressamente que, no havendo circunstncias que obstem
ao conhecimento do objecto do recurso, e desde que o recorrente tenha
regularizado a petio, se for caso disso, e se mostre feito o preparo, o juiz
proferir despacho de reconhecimento do recurso (art. 839 CA).
c)
Uma vez apresentada a petio e entregues a resposta da autoridade
recorrida e as contestaes dos contra-interessados, o juiz proferir
despacho saneador (art. 843 CA), no qual proceder especificao
dos factos que considerar confessados, admitidos por acordo das partes
ou aprovados por documentos, e elaborar um questionrio em que fixe
os pontos de facto controvertidos cuja apuramento interesse deciso do
recurso, ordenando por fim que as partes requeiram a produo de prova
relativamente a esses pontos de facto (art. 845 CA).
d)
A seguir ao despacho saneador, abre-se uma nova fase, que a fase
da instruo, em que se proceder produo de prova, a qual se rege
pelo disposto na lei processual civil em tudo o que no for contrrio ao
preceituado no CA (arts. 844 e segs. e 847 CA). Esta fase no existe nos
recursos anteriores.
e)
Na produo de prova, admitida a prova testemunhal, bem como
quaisquer outros meios de prova admitidos em processo civil excepo
do depoimento de parte (arts 845 e 847 CA). Nada disto sucede nos
demais recursos contenciosos de anulao, onde a via de regra s
admissvel a prova documental (art. 12 LPTA).
A SENTENA E A SUA EXECUO
148.
A Sentena no Recurso Contencioso de Anulao
A sentena o acto final do processo.
O recurso contencioso um verdadeiro processo de natureza jurisdicional,
atravs do qual o Tribunal exerce a funo jurisdicional do Estado e, por isso,
culmina no acto jurisdicional tpico, que a sentena.
Se o Tribunal conclui que o recorrente no tem razo, nega o provimento
ao recurso.
Se o Tribunal entende o contrrio, isto , que o recorrente tem razo,
concede provimento ao recurso. E das duas uma:
Ou o acto recorrido anulvel, e o Tribunal anula-o;
Ou o acto recorrido nulo ou inexistente, e o Tribunal declara a sua
nulidade ou inexistncia.

A sentena anulatria tem a natureza jurdica de uma sentena constitutiva;

a sentena que declara a nulidade ou a inexistncia tem a natureza jurdica de
uma sentena meramente declarativa.
149.
Os Efeitos da Sentena: Efeitos processuais, o Caso Julgado
Os efeitos processuais, definem-se precisamente nos termos em que so
definidos em processo civil. Dentre os efeitos processuais, o mais importante o
caso julgado ou efeito de caso julgado.
Caso julgado a autoridade especial que a sentena adquire quando j
no susceptvel de recurso ordinrio. A sentena transitada em julgado como
se fosse verdade: res judicata pro veritate habetur.
As principais caractersticas do caso julgado, so sete:
a)
Imodificabilidade: uma sentena que constitui caso julgado no pode
ser alterada por modificao do critrio do juiz;
b)
Irrepetibilidade no se pode propor uma nova causa sobre o mesmo
assunto;
c)
Imunidade: o caso julgado imune s modificaes impostas por lei,
ainda que retroactiva (art. 282/3 CRP);
d)
Superioridade: se houver duas ou mais decises de autoridade em
conflito, prevalece aquela que revestir fora de caso julgado (art. 205/2
CRP);
e)
Obrigatoriedade: o que tiver sido decidido por sentena com fora de
caso julgado obrigatrio para todas as autoridade pbicas e privadas, e
deve ser respeitado (art. 205/2 CRP);
f)
Executoriedade: se o contedo da sentena for exequvel, o que nela
se tiver decidido deve ser executado, sob pena de sanes contra os
responsveis pela inexecuo (art. 210/3 CRP);
g)
Invocabilidade: o caso julgado pode ser invocado a favor de todos
aqueles que dele beneficiem e contra todos aqueles a quem seja oponvel.
De entre os vrios problemas que se suscitam acerca da eficcia objectiva
do caso julgado, dois h que merecem referncia especial.
Em primeiro lugar, o que constitui caso julgado a deciso e no os
motivos ou fundamentos dela. Porque a sentena constitui caso julgado nos
precisos limites e termos em que julga (art. 673 - Alcance do caso julgado CPC:
A sentena constitui caso julgado nos precisos limites e termos em que julga:
se a parte decaiu por no estar verificada uma condio, por no ter decorrido
um prazo ou por no ter sido praticado determinado facto, a sentena no obsta
a que o pedido se renove quando a condio se verifique, o prazo se preencha
ou o facto se pratique).
Em segundo lugar, a imutabilidade da deciso s abrange a causa de pedir
invocada e conhecida pelo Tribunal.
Em relao a que pessoas que a sentena tem autoridade de caso julgado
(eficcia subjectiva)?
Esta questo tem duas respostas possveis:
a)
O caso julgado s tem eficcia em relao s pessoas que participaram
no processo como partes: a soluo da eficcia inter partes;

b)

O caso julgado tem eficcia no apenas entre as partes mas em relao

a todas as pessoas que possam ser beneficiadas ou prejudicadas com a
deciso jurisdicional: a soluo da eficcia erga omnes.

150.
Efeitos Substantivos
Os efeitos substantivos, variam naturalmente conforme o tipo de sentena.
Se a sentena nega o provimento ao recurso, o seu efeito o de confirmar a
validade do acto administrativo recorrido. aquilo a que se pode chamar o
efeito confirmativo.
Se a sentena concede provimento ao recurso, de duas uma:
Ou declara a nulidade do acto e estamos perante o efeito declarativo;
Ou anula o acto e produz o chamado efeito anulatrio, que consiste
na eliminao retroactiva do acto administrativo. Isto , os efeitos da
sentena retroagem ao momento da prtica do acto administrativo;
Juntamente com o efeito declarativo ou anulatrio, produz-se ainda um
outro efeito da maior importncia: o efeito executrio: da sentena que
conceda provimento ao recurso resulta, nos termos da lei, para a
Administrao activa, o dever de extrair todas as consequncias jurdicas
da anulao ou declarao de nulidade ou de inexistncia decretada pelo
Tribunal ou, por outras palavras, o dever jurdico de executar a sentena
do Tribunal Administrativo.
151.
O Dever de Executar
O DL n. 256-A/77, de 17 de Junho, cujos arts. 5 a 12 regulam
minuciosamente esta matria.
O problema da execuo da execuo das sentenas dos Tribunais
Administrativos, num sistema como o nosso, que um sistema de administrao
executiva ou de tipo francs, e sobretudo pelo que toca execuo das
sentenas anulatrias em recurso de anulao, difcil e complexo, e da sua
boa ou m soluo depende a existncia ou inexistncia do Estado de Direito.
um problema difcil e complexo por duas ordens de razes:
O contencioso administrativo est organizado neste tipo de sistema
como um contencioso de anulao, ou seja, como um contencioso que
se limita a anular os actos ilegais, sem que o Tribunal deva ou possa
extrair dessa anulao qualquer consequncia. O Tribunal, no caso de
considerar o acto ilegal ou invlido, limita-se a anular o acto.
a Administrao, que perdeu o recurso, quem vai ter de, com boa f e
boa vontade, executar uma sentena contra si prpria.
Aqui transparecem as dificuldades deste problema:
Dificuldade jurdica: que consiste em apurar quais so as
consequncias jurdicas da execuo de uma sentena de anulao de um
acto administrativo;
Dificuldade prtica: que consiste em no poder usar da fora pblica
contra o poder executivo, a Administrao.
O problema da execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos
desdobra-se em cinco aspectos fundamentais:

1)
2)
3)
4)
5)

A quem compete executar as sentenas dos Tribunais Administrativos;

Qual o contedo do dever de executar;
Em que casos legtimo a inexecuo;
De que garantias dispem os particulares contra a inexecuo ilcita;
Como assegurar a plena eficcia destas garantias.

152.
Titularidade do Dever de Executar
O dever de executar compete Administrao activa, ao poder executivo. A
este dever de executar corresponde, do lado do particular que obteve
vencimento no recurso contencioso de anulao, um Direito Subjectivo, que o
direito execuo. O particular tem o direito de exigir Administrao Pblica
a execuo da sentena proferida a seu favor. O particular , aqui, titular de um
Direito Subjectivo, e no de um simples interesse legtimo.
Do preceituado no art. 5/1 e 2 DL 256-A/77 resulta que a regra geral e a de
que o dever de executar recai sobre o rgo que tiver praticado o acto anulado.
Este dever de executar nasce para Administrao Pblica no momento do
trnsito em julgado da sentena. A lei ordena ao rgo ou rgos competentes
que cumpram espontaneamente esse dever no prazo de trinta dias a contar do
trnsito em julgado da sentena (art. 5/1 DL 256-A/77).
Quando a lei diz que esses rgos devem cumprir a sentena
espontaneamente isto significa que eles tm o dever de a cumprir mesmo que o
particular no requeira esse cumprimento.
Pode, contudo, acontecer que a Administrao no cumpra
espontaneamente o dever de executar a sentena. Neste caso, o particular
interessado, aquele que obteve o vencimento no recurso, pode requerer ao
rgo competente que execute a sentena, e dispe de um prazo bastante longo
para o fazer: trs anos a contar do trnsito em julgado da sentena (art. 96/1
LPTA). E a partir do momento em que fizer, a Administrao tem 60 dias para
cumprir integralmente a sentena, salvo se entender que est dispensada de o
fazer por causa legtima de inexecuo (art. 6/1 DL 256-A/77).
153.
Contedo do Dever de Executar
O dever de executar consiste no dever de extrair todas as consequncias
jurdicas da anulao decretada pelo Tribunal. um dever que se traduz para a
Administrao activa na obrigao de praticar todos os actos jurdicos e todas
as operaes materiais que sejam necessrias reintegrao da ordem
jurdica violada.
Em que consiste essa reintegrao da ordem jurdica violada?
A este respeito, existem duas concepes:
1)
A Concepo tradicional: a reintegrao da ordem jurdica violada
consistiria no dever de repor o particular na situao anterior prtica do
acto ilegal.
2)
A concepo mais recente: a reintegrao da ordem jurdica violada
tem de traduzir-se, no no dever legal de repor o particular na situao
anterior prtica do acto ilegal, mas sim no dever de reconstituir a
situao que actualmente existiria se o acto ilegal no tivesse sido

praticado. o que se chama a reconstituio da situao actual

hipottica.
A reintegrao da ordem jurdica violada consiste, no na reconstituio da
situao anterior prtica do acto ilegal, mas sim na reconstituio da situao
actual hipottica.
O contedo da execuo de uma sentena anulatria se consubstancia
sempre em trs aspectos:
1.
A substituio do acto anulado por outro que seja vlido, sobre o mesmo
assunto;
2.
A supresso dos efeitos do acto anulado, sejam eles positivos ou
negativos;
3.
A eliminao dos actos consequentes do acto anulado.
Actos consequentes so os actos praticados ou dotados de certo contedo
em virtude da prtica de um acto administrativo anterior.
Os actos consequentes so nulos por efeito automtico da anulao do actobase. Uma vez anulado um determinado acto administrativo, automaticamente
caducam todos os actos dele consequentes. Quer dizer, o particular que obteve
a anulao do acto-base no necessita de interpor recurso contencioso de todos
os actos consequentes, uma vez que eles caducam automaticamente por fora
da lei.
154.
Causas Legtimas de Inexecuo
O dever de executar uma sentena anulatria cessa quando se esteja
perante uma causa legtima de inexecuo.
As causas legtimas de inexecuo, so situaes excepcionais que tornam
lcita a inexecuo de uma sentena, obrigando, no entanto, a Administrao a
pagar uma indemnizao compensatria ao titular do direito execuo.
O art. 6/2 do DL 256-A/77, diz o seguinte: S constituem causa legtima de
inexecuo a impossibilidade e o grave prejuzo para o interesse pblico no
cumprimento da sentena.
Temos, portanto, dois casos em que a Administrao Pblica pode
legitimamente no executar uma sentena anulatria de um acto ilegal:
a)
A situao em que se verifica que o cumprimento da sentena
impossvel;
b)
A situao em que se verifica que do cumprimento da sentena
decorreria um grave prejuzo para o interesse pblico.
A primeira das situaes referidas justifica-se por razes bvias: se a
execuo impossvel, obviamente no se pode executar a sentena. Como
diziam os romanos, ad impossibilia nemo tenetur ningum obrigado a fazer
aquilo que impossvel.
A segunda excepo ditada por razes pragmticas e de bom senso. H
casos em que a Administrao Pblica no deve executar uma sentena por
mais que isso corresponda logicamente a uma exigncia do princpio da
legalidade.

Em determinadas situaes melindrosas necessrio, por razes

pragmticas, deixar aberta uma porta para a inexecuo de certas sentenas,
embora com a obrigao de indemnizar o lesado.
Deve-se notar que o DL 256-A/77 estabelece no art. 6/5, que quando a
execuo da sentena consiste no pagamento de quantia certa no invocvel
causa legtima de inexecuo.
Nos termos do art. 7 do mesmo diploma, se o particular no concordar com
a invocao feita pela Administrao de que existe uma causa legtima de
inexecuo, pode dirigir-se ao Tribunal competente pedindo que aprecie o caso
e declare a inexecuo. Se o particular concordar com a invocao feita pela
Administrao de que existe causa legtima de inexecuo, pode requerer ao
Tribunal Administrativo competente para que lhe fixe a indemnizao a que tem
direito por no executar a sentena.
O prazo para pedir ao Tribunal a declarao de inexistncia de causa
legtimas de inexecuo, ou para pedir a fixao da indemnizao, de dois
meses ou de um ano, conforme a Administrao invoque ou no causa legtima
de inexecuo (art. 96/2 LPTA).
155.
Garantias Contra a Inexecuo Ilcita
Para que se verifique a inexecuo ilcita de uma sentena, necessrio:
a)
Que a Administrao Pblica no cumpra, no execute a sentena;
b)
Que no exista, naquele caso, nenhuma causa legtima de inexecuo.
Est-se, portanto, perante uma inexecuo ilcita. Neste caso, as garantias
que a ordem jurdica pode pr ao servio do particular so os trs tipos, embora
no nosso Direito s duas delas estejam consagradas:
a)
O poder jurisdicional de substituio:
O poder que a lei d ao Tribunal de se substituir Administrao Pblica e de
praticar, ele, os actos devidos pela Administrao.
No nosso Direito, este poder de substituio no existe, e no existe porque
o nosso sistema administrativo um sistema de administrao executiva ou de
tipo francs, em que os Tribunais no podem substituir-se Administrao
praticando os actos da competncia desta.
Em todo o caso, h que chamar a ateno para o art. 9/4 DL 256-A/77.
Por conseguinte, o Tribunal, embora no possa substituir-se Administrao
activa, pode ordenar s autoridades que tenham poder hierrquico ou tutelar
sobre o rgo competente, que exeram os seus prprios poderes de
substituio.
b)
Em segundo lugar, vem o chamado poder jurisdicional de declarao
dos actos efectivos:
o poder que consiste em o Tribunal fixar quais os actos que a
Administrao Pblica fica obrigada a praticar em cumprimento da sentena.
A lei d ao Tribunal o poder de declarar por sentena os actos devidos, para
que a Administrao Pblica no possa alegar mais dvidas. o que se passa
nos casos previstos no art. 9/2 DL 256-A/77.

c)

A terceira garantia de que os particulares a responsabilidade

disciplinar, civil e penal dos rgos ou agentes da Administrao
sobre quem recai o dever de executar:
Se eles persistem em no executar uma sentena que tm o dever de
executar, ficam pessoalmente responsveis, tanto do ponto de vista disciplinar,
como civil e penal.
156.
Eficcia das Garantias
Em ltima anlise, se a Administrao Pblica teimosamente se colocar na
posio de no cumprir a sentena, mantendo a situao de inexecuo ilcita,
s h uma sada para isto: justamente porque a Administrao Pblica a
detentora da fora e no se pode usar o machado de guerra contra quem o traz
cintura, s h uma soluo possvel, que aquela que existe tambm do
Direito das Obrigaes quando no se cumpre uma obrigao que seja
insusceptvel de execuo especfica a responsabilidade civil, isto , o
pagamento de uma indemnizao.
O DL 256-A/77, veio determinar no seu art. 6/5 o seguinte:
Quando a execuo da sentena consistir no pagamento de quantia certa, no
invocvel causa legtima de inexecuo.
No h, pois, para a Administrao, o direito de no pagar indemnizaes a
que seja condenada pelos Tribunais e, nomeadamente, indemnizaes
devidas em consequncia da inexecuo ilcita das sentenas dos Tribunais
Administrativos.
AS ACES NO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
157.
Conceito e Espcies
O espao jurisdicional das aces administrativas preenchido pelas
relaes jurdico-administrativas em que a Administrao Pblica surge
despojada dos seus poderes de autoridade o poder de deciso unilateral e o
poder de auto-tutela executiva.
A aco o meio adequado para pedir ao Tribunal Administrativo uma
primeira definio do direito aplicvel ao caso concreto, nos casos em que, no
podendo a Administrao proceder a tal definio unilateralmente, atravs da
prtica de um acto administrativo, no existe objecto para o recurso contencioso.
Esta matria vinha inicialmente regulada no Cdigo Administrativo. Segundo
este diploma (art. 851), havia duas espcies de aces administrativas:
A primeira a das aces relativas aos contractos administrativos,
ou, das aces sobre interpretao, validade ou execuo dos contractos
administrativos, incluindo as que tenham por objecto efectivar a
responsabilidade contratual emergente do no cumprimento de contractos
administrativos;
A segunda espcie a das aces de indemnizao, destinadas a
efectivar a responsabilidade civil extra-contratual da Administrao por
actos de gesto pblica.

Contudo, de acordo com o ETAF (1984), a estas duas espcies de aces,

que se mantm, h que acrescentar uma terceira espcie. A ela se refere o art.
51/1 ETAF, nos termos do qual compete aos Tribunais Administrativos de
Crculo conhecer:
f)
As aces para obter o reconhecimento de um direito ou interesse
legalmente protegido.
Este preceito deve ser aproximado de um outro, que o art. 268/3 CRP.
O aparecimento das aces para o reconhecimento de um direito ou
interesse legtimo, na sequncia da reviso constitucional de 1982, e a
autonomizao deste meio processual relativamente ao recurso contencioso, na
reviso constitucional de 1989, assinalaram uma importante modificao no
contencioso administrativo portugus, retirando interesse velha contraposio
entre contencioso por natureza e contencioso por atribuio.
A reviso constitucional de 1997 introduz no contencioso administrativo
portugus um nova espcie de aces, destinadas a obter do Tribunal
Administrativo a determinao da prtica actos administrativos legalmente
devidos pela Administrao (art. 268/4 CRP).
158.
Aces sobre Contratos Administrativos
Compreendem quatro modalidades:
a)
Aces sobre interpretao de contratos administrativos: visam
obter do Tribunal sentena declarativa que esclarea o sentido ou o
alcance de quaisquer clusulas contratuais;
b)
Aces sobre a validade de contratos administrativos: visam obter
do Tribunal uma sentena constitutiva que anula um contracto
administrativo anulvel, ou uma sentena declarativa qua declare a
nulidade ou a inexistncia de um contrato administrativo inexistente;
c)
Aces sobre execuo de contratos administrativos: visam obter
do Tribunal uma sentena condenatria, que condene a Administrao ou
o contraente particular a executar integralmente o acordo celebrado, ou
que se pronuncie sobre quaisquer outros aspectos atinentes execuo
do contrato;
d)
Aces sobre responsabilidade contratual: visam obter do Tribunal
uma sentena condenatria, que condene a Administrao ou o contraente
particular a pagar outra parte uma indemnizao pelo no cumprimento
ou pelo cumprimento defeituoso de um contrato administrativo.
O art. 6 ETAF, alargou consideravelmente o mbito do conceito de contrato
administrativo: concomitantemente ficou alargado, na mesma proporo, o
mbito destas aces sobre contratos administrativos.
Nem todas as questes litigiosas referentes a contratos administrativos
tomam, no contencioso administrativo, a forma de aco: por vezes tais
questes seguem a forma de recurso (art. 9/3 ETAF e 186/1 CPA).
Em matria de interpretao e validade de contratos administrativos, a
Administrao no pode praticar actos definitivos e executrios impugnveis
mediante recurso, pelo que qualquer controvrsia entre as partes ter de seguir
sempre a forma de aco.

Em matria de formao de contratos administrativos, a Administrao pode

praticar actos definitivos e executrios, que so tidos como actos destacveis
para o efeito de poderem ser objecto de recurso contencioso.
Em matria de execuo de contratos administrativos, tanto pode a
Administrao praticar actos definitivos e executrios, que sero actos
destacveis susceptveis de recurso, como proferir meros actos opinativos ou
at nada dizer, caso em que a via a seguir ser a da aco.
Os Tribunais com competncia para estas questes so os Tribunal
Administrativo de Crculo (art. 51/1-g ETAF), e a competncia territorial vem
referida no art. 55/2 ETAF. Somente os contraentes podem ser partes (art. 825
CA). Estas aces no so sujeitas a prazo de caducidade (art. 71/1 LPTA).
Estas mesmas aces seguem os termos do Processo Civil de declarao da
forma ordinria (art. 72/1 LPTA).
159.
Aces de Responsabilidade
Vm referidas nos arts. 22 e 271 da Constituio e Decreto-lei n. 48051 de
21 de Novembro de 1967.
Como pressupostos processuais:
Compete ao Tribunal Administrativo de Crculo (art. 51/1-h ETAF)
analisar estas questes; a competncia territorial vem referida no art. 55/1
ETAF.
Estas aces tm como autores as alegadas vtimas do dano e como
rus os supostos causadores do mesmo (art. 824 CA); podem ser
propostas contra uma pessoa colectiva pblica, contra os rgos e
agentes desta, ou contra uma e outros.
Estas aces tm de ser propostas dentro do prazo de prescrio de
trs anos, fixado no art. 498 CC, por remisso do art. 71/2 LPTA. Este
prazo, porm tem de ser articulado com o recurso contencioso de
anulao, quando a este tenha havido lugar (art. 71/3 LPTA).
Estas aces seguem os termos do processo civil de declarao na
forma ordinria.
160.
Aces
sobre
Responsabilidade
Extra-contratual
da
Administrao
No tocante s aces sobre responsabilidade extra-contratual da
Administrao, o art. 51/1-b ETAF, veio alargar o seu mbito por forma a incluir
na competncia dos Tribunais Administrativos trs tipos de aces:
a)
Aces intentadas contra a prpria Administrao: (Estado ou
outras pessoas colectivas pblicas) no contexto da responsabilidade por
actos de gesto pblica;
b)
Aces intentadas contra os rgos e agentes da Administrao, a
ttulo pessoal: por prejuzos decorrentes de actos de gesto pblica pelos
quais eles sejam individualmente responsveis;
c)
Aces de regresso: da pessoa colectiva pblica contra os seus
rgos ou agentes, tambm no mbito da responsabilidade por actos de
gesto pblica.

Todas estas espcies de aces so da competncia dos Tribunais

Administrativos. o que resulta do art. 51/1-h ETAF.
Importa ter sempre presente que, se se trata de pedir a responsabilidade da
Administrao (ou dos seus rgos ou agentes) por prejuzos decorrentes de
actos de gesto privada, a competncia no ser dos Tribunais Administrativos
mas sim dos Tribunais Comuns.
Em Direito Civil, a obrigao de indemnizar decorrente de responsabilidade
civil tanto pode consistir no dever de pagar uma quantia em dinheiro como no
dever de proceder chamada reconstituio natural art. 566/1 CC). Ser que
o mesmo se aplica em Direito Administrativo?
A tradio nos pases onde vigora um sistema de administrao executiva,
ou de tipo francs, no sentido de circunscrever a obrigao de indemnizar ao
dever de pagamento de uma quantia em, dinheiro. O fundamento desta soluo
consiste no princpio da independncia da Administrao activa perante os
Tribunais Administrativos, segundo o qual os Tribunais no podem nunca
condenar a Administrao realizao de prestaes de dare, de facere ou de
non facere, porque isso equivaleria a consentir uma intromisso dos Tribunais
no exerccio da funo administrativa.
161.
Aces para Reconhecimento de Direitos ou Interesses
Legtimos
Sendo o recurso contencioso de mera anulao, ou de mera legalidade,
chegou-se concluso de que nem sempre ele se comportava como meio
idneo para assegurar aos particulares uma tutela efectiva e completa dos seus
direitos subjectivos e interesses legtimos. De modo que comeou a
compreender-se que seria necessrio prever um novo meio processual que
pudesse garantir essa tutela completa e efectiva, em todos os casos em que o
recurso contencioso de anulao no assegurassem tal finalidade.
Que este o objectivo das aces para o reconhecimento de direitos ou
interesses legtimos, o que transparece claramente do art. 69/2 LPTA.
Uma avaliao negativa quanto capacidade do recurso contencioso para
assegurar, nos dias de hoje, uma tutela efectiva dos direitos e interesses dos
particulares lesados por aces ou omisses da Administrao Pblica conduziu
introduo na lei fundamental, por ocasio da reviso constitucional de 1982,
de uma previso relativa ao alargamento do mbito do recurso tutela daqueles
direitos e interesses.
O legislador ordinrio, em 1985, ao dar cumprimento previso
constitucional, partiu do princpio de que o reforo da garantia contenciosa
pressupunha uma inadequao do meio processual recurso contencioso
efectiva proteco dos direitos subjectivos e dos interesses legtimos dos
particulares.
Criou ento um novo meio processual as aces para reconhecimento de
um direito ou interesse legtimo e estabeleceu o seu carcter residual, isto ,
limitou a sua utilizao aos casos em que o recurso contencioso e os restantes
meios processuais se revelassem insuficientes para assegurar aquela proteco
efectiva art. 69/2 LPTA. Parece ter pensado em casos como a ofensa ainda

no consumada de um Direito Subjectivo, a violao por omisso que no

constitua acto tcito, a pretenso do particular reparao em espcie de um
prejuzo material, etc.
Procedeu-se na reviso constitucional de 1989, autonomizao do
tratamento constitucional da tutela dos direitos e interesses legalmente
protegidos, ento objectivo do art. 268/5 CRP. Perdeu assim terreno a ideia do
carcter residual destas aces que decises do Supremo Tribunal
Administrativo comearam a pr em causa, devendo mesmo sustentar-se a
caducidade, por inconstitucionalidade superveniente, da disposio do art. 69/2
LPTA.
O critrio mais fcil para chegar a concluses seguras ser: est o particular
perante um acto administrativo definitivo e executrio, ou perante um contrato
administrativo, ou perante um caso de responsabilidade extra-contratual da
Administrao? Se est, no h que utilizar nenhuma aco para o
reconhecimento de direitos ou interesses legtimos mas sim, respectivamente,
um recurso contencioso de anulao, uma aco sobre contratos
administrativos, ou uma aco de responsabilidade extra-contratual da
Administrao.
Se o particular no est perante um acto definitivo e executrio, nem perante
um contrato administrativo, nem perante a responsabilidade extra-contratual da
Administrao ento, em princpio, poder lanar mo de uma aco para o
reconhecimento de direitos ou interesses legtimos.
A lei omissa a respeito de poderes de deciso do juiz. A nica indicao
que nos dada, primeira vista, a de que estas aces visam obter o
reconhecimento de um Direito Subjectivo ou de um interesse legtimo.
Dois princpios opostos tm de ser examinados a propsito desta questo: o
princpio da independncia da Administrao activa perante os Tribunais
Administrativos, que se ope emanao por estes de sentenas
condenatrias daquela, e o princpio da efectiva tutela jurisdicional do
direito ou interesse em causa, que foi introduzido na nossa ordem jurdica
para permitir suprir as insuficincias do contencioso de mera anulao. Compete
aos Tribunal Administrativo de Crculo (art. 51/1-f ETAF) analisar estas aces.
Estas podem ser interpostas por quem invocar a titularidade do direito ou
interesse legtimo (art. 69/1 LPTA); a legitimidade passiva pertence o rgo
contra o qual o pedido dirigido (art. 70/1 LPTA). Estas podem ser propostas a
todo o tempo.
Nestas aces pode seguramente pedir-se a simples apreciao de um
direito ou interesse legtimo ameaado pela Administrao Pblica; j no
seguro que se possa tambm pedir a condenao da Administrao Pblica ao
pagamento de quantia certa ou entrega de coisa certa.
Como regra estas aces seguem os termos dos recursos dos actos
administrativos dos rgos da administrao local (arts. 70/1 e 24-a LPTA);
contudo, o juiz pode decidir, em face da complexidade da questo, que sigam os
termos das outras aces administrativas, isto , do processo civil de declarao
na forma ordinria (arts. 70/2 e 72/1 LPTA).

162.
Regime Processual das Aces
As aces administrativas, que podem ser de qualquer das espcies
apontadas, tm um regime processual que reveste certas particularidade. H
trs pontos principais a sublinhar:
a)
Em primeiro lugar, e quanto competncia do Tribunal, no direito
actual so sempre competentes os Tribunal Administrativo de Crculo para
quaisquer aces administrativas (arts. 51/1-f), g), h) ETAF). S em
recurso da sentena do Tribunal Administrativo de Crculo que se
poder, eventualmente atingir o Supremo Tribunal Administrativo.
b)
H que assinalar que, enquanto o processo do recurso contencioso de
anulao segue uma tramitao sui generis, o processo das aces
segue em geral os termos do processo civil comum, na sua forma
ordinria, com apenas dois ou trs pequenos desvios (art. 72 LPTA).
Contudo, as aces para o reconhecimento de direitos ou interesse
legtimos seguem os termos dos recursos de actos administrativos dos
rgos da administrao local (art. 70/1 LPTA), salvo se pela sua
complexidade o juiz decidir que passem a seguir os termos das outras
aces (art. 90/2 LPTA).
c)
Nas aces h regras especiais sobre legitimidade das partes, bem
como sobre os prazos.
Quanto legitimidade: as aces sobre contratos administrativos s podem
ser propostas pelas entidades contratantes, isto , pelas partes (art. 825 CA);
as aces de responsabilidade extra-contratual da Administrao podem ser
propostas por quem alegar ser vtimas de leso causada por facto da
Administrao ou dos seus rgos ou agentes (art. 824 CA); enfim, as aces
para o reconhecimento de direitos ou interesses legtimos podem ser propostas
por quem invocar a titularidade do direito ou interesse a reconhecer (art. 69/1
LPTA).
Quanto aos prazos: arts. 69/1; 71/1/2 LPTA e 498 CC.
163.
As Aces para a Determinao de um Acto Administrativo
Legalmente Devido
Estas aces foram tornadas possveis pela reviso constitucional de 1997,
no existindo ainda lei ordinria que as regule. No obstante, entendemos, como
outros, que a garantia conferida aos particulares pelo art. 268/4 CRP tem
natureza anloga aos Direitos, Liberdades e Garantias. Ora, tratando-se, como
se trata, de norma exequvel por si mesma, a falta de lei ordinria no pode
impedir o exerccio daquela garantia.
O principal pressuposto especfico destas aces a omisso de um acto
administrativo legalmente devido, esta ideia liga-se intimamente de vinculao
o acto era devido porque devia ter sido praticado.
Como quaisquer outras aces administrativas, estas aces so da
competncia dos Tribunal Administrativo de Crculo. Entende-se que estas
aces devem poder ser propostas por quem teria legitimidade para a
interposio de recurso contencioso do acto administrativo legalmente devido,
se este tivesse sido praticado incluindo, pois, no s titulares de interesse

directo, pessoal e legtimo, mas tambm o Ministrio Pblico e os titulares do

direito de aco popular; quanto legitimidade passiva, ela pertence ao rgo
que deva praticar o acto omitido.
Na falta de normas que regulem os diversos aspectos relativos a esta
matria, supe-se que se devero aplicar, com as necessrias adaptaes, as
regras da lei processual civil relativas ao processo civil de declarao, na forma
ordinria, como sucede com as aces administrativas sobre contratos e com as
aces de responsabilidade (art. 72/1 LPTA).
Na realidade, no se afigura adequado, em face da natureza condenatria
destas aces, admitir a aplicao dos actos administrativos da administrao
local, como o legislador prev no que respeita s aces para o reconhecimento
de um direito ou interesse legtimo (art. 70/1 e 24-a LPTA).
MEIOS PROCESSUAIS ACESSRIO
SUSPENSO DA EFICCIA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
164.
Meios Acessrios e Proteco Cautelar
Constitui, regra fundamental num Estado de Direito que a composio de
litgios caiba a rgos independentes especialmente concebidos e vocacionados
para tal, os Tribunais. O princpio da plenitude da tutela jurisdicional
efectiva, impe que para todo e qualquer conflito que merea composio
judicial seja possvel encontrar um Tribunal competente e um meio processual
que confira proteco adequada e suficiente aos interesses envolvidos dignos
de tutela jurdica.
Este princpio projecta-se, naturalmente, na jurisdio administrativa:
qualquer Direito Subjectivo ou interesse legtimo relevante no quadro do
relacionamento jurdico-administrativo tem de receber dos Tribunais, regra geral
Administrativos, a proteco indispensvel sua defesa. Nunca foi objecto de
contestao significativa que este o sentido da frase inicial do art. 268/4 da
CRP.
Geralmente, em face de uma situao que parece justificar proteco, o
Tribunal como que antecipa esta proteco, colocando os direitos ou interesses
de quem os invoca com uma aparente razo ao abrigo dos actos de quem se
encontra em condies de os lesar, obstando assim a tal leso e ganhando
tempo at deciso final do litgio.
Surgiram desta forma os procedimentos cautelares, processualmente
configurados como meios processuais acessrios, isto , meios processuais
cuja a utilizao somente faz sentido quando acoplados a um meio processual
principal, cuja efectividade visam assegurar.
Na jurisdio comum, a lgica da organizao dos procedimentos a
seguinte: partindo da ideia de que o princpio da tutela jurisdicional efectiva se
aplica tanto proteco definitiva como proteco cautelar, a lei fornece um
conjunto de meios processuais adequados s especificidades exigidas pela
proteco provisria dos diferentes tipos de direitos e interesses ameaados. No
caso de nenhum destes meios assegurar proteco cautelar bastante, recorre-

se ento s providncias cautelares no especificadas, definidas no art.

381/1 CPC (sempre que algum mostre fundado receio de que outrem cause
leso grave e dificilmente reparvel ao seu direito, pode requerer a providncia
conservatria ou antecipatria concretamente adequada a assegurar a
efectividade do direito ameaado).
Esta lgica no tem prevalecido na jurisdio administrativa: uma viso
incompreensivelmente restritiva do princpio da tutela jurisdicional efectiva,
limitando a sua aplicao proteco definitiva, deu como resultado a tese da
tipicidade dos procedimentos cautelares utilizveis na jurisdio administrativa.
Consequentemente, seria impossvel utilizar as providncias cautelares no
especificadas, importando esta possibilidade que, de duas uma: ou os
procedimentos cautelares regulados no contencioso administrativo tenham
cabimento ou, se tal no ocorria, no existia proteco cautelar (art. 1 LPTA).
Esta situao foi esclarecida pela reviso constitucional de 1997: a incluso
no n. 4 do art. 268 da frase final e a adopo de medidas cautelares
adequadas teve exactamente o efeito de tornar clara a aplicabilidade do
princpio da tutela jurisdicional efectiva tambm proteco provisria pedida
aos Tribunais Administrativos.
165.
Conceito e Razo de ser deste Instituto
A lei confere aos particulares que recorram ou tencionem recorre de um acto
administrativo definitivo e executrio perante um Tribunal Administrativo o direito
de pedirem ao juiz a suspenso da eficcia do acto, desde que se verifiquem
determinados requisitos.
Se o Tribunal decretar a suspenso, isso significa que o acto administrativo
em causa fica suspenso isto , no produz quaisquer efeitos durante todo o
tempo que levar a julgar o recurso contencioso de anulao, e s retomar a sua
eficcia se e quando o Tribunal, decidindo o recurso, negar razo ao recorrente,
recusando-se a anular o acto recorrido.
Para evitar que a anulao tardia do acto recorrido j no traga qualquer
benefcio til ao recorrente, a lei prev o instituto da suspenso da eficcia
dos actos administrativos: mediante este meio processual acessrio, o
Tribunal, se se verificarem os requisitos legalmente exigidos, determina logo de
incio a ineficcia do acto, e isso impede que a Administrao, usando do
privilgio da execuo prvia, o execute antes da sentena. O acto, se o
Tribunal decidir suspender a sua eficcia, no ser executado enquanto durar o
processo; e, no final, ou o Tribunal anula o acto e este j no pode ser
executado contra o particular, ou o Tribunal nega provimento ao recurso,
confirmando o acto recorrido, e s ento que a Administrao poder executar
o acto.
o meio processual acessrio pelo qual o particular pede ao Tribunal
que ordene a ineficcia temporria de um acto administrativo, de que se
interps ou vai interpor-se recurso contencioso de anulao, a fim de
evitar os prejuzos que para o particular adviriam da execuo imediata do
acto.

O recurso contencioso de anulao no tem efeito suspensivo: o instituto da

suspenso jurisdicional da eficcia dos actos administrativos atenua o carcter
gravoso dessa regra, e permite contrabalanar os prejuzos que para os
particulares decorrem do uso pela Administrao do privilgio da execuo
prvia.
A suspenso jurisdicional da eficcia dos actos administrativos pois uma
providncia cautelar que permite salvar, em grande nmero de casos, a
utilidade prtica do recurso contencioso de anulao.
166.
Espcies
O particular tem duas possibilidades sua escolha, para a suspenso do
acto recorrido como diz o art. 77/1 LPTA: A suspenso pedida ao Tribunal
competente para o recurso em requerimento prprio apresentado:
a)
Juntamente com a petio do recurso;
b)
Previamente interposio do recurso.
O interessado pode pedir a suspenso da eficcia de um acto administrativo
no momento anterior ao do recurso.
H assim duas espcies do gnero: a do pedido de suspenso simultneo
com o recurso, e a do pedido antecipado em relao ao recurso.
O Tribunal competente para a suspenso o Tribunal competente para o
recurso (art. 77/1 LPTA); segundo, se o pedido for antecipado, a suspenso
caduca caso o requerente no interponha o recurso contencioso do mesmo acto
no prazo fixado para o recurso dos actos anulveis (art. 79/3 LPTA); e terceiro,
uma vez decretada a suspenso, ela subsiste, na falta de determinao em
contrrio, at ao trnsito em julgado da deciso do recurso contencioso (art.
79/2 LPTA).
167.
Requisitos
Para que o Tribunal possa satisfazer o pedido de suspenso da eficcia de
um acto administrativo formulado por um particular tm de verificar-se, alm dos
pressupostos genricos do recurso contencioso, determinados requisitos
especficos que a lei expressamente exige para o efeito.
So trs, de acordo com o art. 76/1 LPTA, que dispe o seguinte: a
suspenso da eficcia do acto recorrido concedida pelo Tribunal quando se
verifiquem os seguintes requisitos:
a)
A execuo do acto cause provavelmente prejuzo de difcil reparao
para o requerente ou para os interesses que este defenda ou venha a
defender no recurso;
b)
A suspenso no determine grave leso do interesse pblico;
c)
Do processo no resultem fortes indcios da ilegalidade da interposio do
recurso.
a)
Prejuzos de difcil reparao: em primeiro lugar, a lei exige que o
interessado demonstre que a execuo imediata do acto, a ocorrer,
causaria provavelmente ao particular um prejuzo de difcil reparao.
b)
Inexistncia de grave leso do interesse pblico: em segundo lugar,
para ser concedida a suspenso da eficcia de um acto administrativo,

indispensvel, segundo a nossa lei, que se verifique um requisito negativo

que a concesso da suspenso no determine grave leso do interesse
pblico. Aqui o Tribunal tem de ponderar se o diferimento da execuo do
acto para depois da sentena ou seja, para dali a meses ou anos
provoca ou no um prejuzo grave para o interesse pblico (ver art. 76/1-b
LPTA).
c)
Inexistncia de fortes indcios da ilegalidade do recurso: a
suspenso da eficcia do acto administrativo um meio acessrio ou
instrumental em relao ao recurso contencioso de anulao: visa
acautelar, por medidas provisrias, a utilidade prtica final do recurso. Se,
portanto, houver fortes indcios de que o recurso ilegal ou seja, de que
faltam uma ou mais condies de interposio do recurso , no se
justifica estar a conceder a suspenso da eficcia do acto, uma vez que,
com toda a probabilidade, o recurso vai ser em breve rejeitado. O Tribunal
s poder, por conseguinte, rejeitar o pedido de suspenso da eficcia
para alm da hiptese de o Tribunal ser incompetente se do processo
resultarem fortes indcios de que o acto irrecorrvel, de que as partes so
ilegtimas, ou que o recurso extemporneo.
168.
Marcha do Processo
A suspenso jurisdicional da eficcia dos actos administrativos pedida ao
Tribunal competente em requerimento prprio (art. 77/1 LPTA), no qual o
requerente deve identificar o acto cuja suspenso pretende e o seu auto, bem
como especificar os fundamentos do pedido (art. 77/2 LPTA). Se o
requerimento for antecipado em relao interposio dos recursos
contencioso, o requerente deve tambm fazer prova da existncia do acto e da
sua notificao ou publicao.
A autoridade administrativa, uma vez recebido o duplicado do requerimento
da suspenso, tem de tomar de imediato uma deciso de grande importncia:
Ou considera que h grande urgncia para o interesse pblico na
execuo imediata do acto, e nesse caso toma uma deciso
fundamentada em que declare isso mesmo, podendo ento iniciar ou
prossegui a execuo do acto (art. 80/1 LPTA).
Ou entende que no existe aquela urgncia, e ento cumpre
autoridade administrativa, uma vez recebido o duplicado do requerimento,
impedir com urgncia que os servios competentes ou os interessados
procedam execuo do acto: d-se a suspenso provisria, que durar
at que o Tribunal se pronuncie sobre o pedido de suspenso.
Para alm desta deciso de promover ou no a execuo imediata, a
Administrao tem, quatorze dias para responder ao requerimento de suspenso
apresentado pelo particular. Do mesmo prazo dispe os contra-interessados.
Juntas as respostas da Administrao e dos contra-interessados, ou
decorrido o respectivo prazo, o processo vai com vista ao Ministrio Pblico e
seguidamente concluso ao juiz para decidir, ou ao relator para o submeter a
julgamento na sesso imediata.

Feito o julgamento, a deciso que suspende a eficcia do acto em causa

urgentemente notificada autoridade administrativa para que lhe d
cumprimento imediato. A lei no diz quais as sanes aplicveis em caso de
incumprimento.
169.
Natureza da Deciso
Para a tomar, o Tribunal no faz um mero juzo de legalidade: tem de avaliar,
por um lado, se a execuo imediata do acto pode ou no causar um prejuzo
grave para o particular e, por outro, se a execuo diferida do mesmo acto pode
ou no determinar um prejuzo grave para o interesse pblico.
O que o Tribunal tem de resolver se h ou no razes de interesse pblico
que imponham a execuo imediata do acto, tendo como alternativa o
diferimento dessa execuo por meses ou anos. Ao Tribunal acaba por competir
decidir sobre a oportunidade da execuo.
Conclui-se pois, que ao decidir o incidente de suspenso da eficcia dos
actos administrativos o Tribunal procede ao exerccio jurisdicional da funo
administrativa: este processo, assim, um juzo incidental de mrito ou mais
precisamente, um processo de jurisdio voluntria (art. 1409 e segs. CPC).
Caracterstica do acto jurisdicional a emisso de uma declarao de
certeza produtora de caso julgado; o mesmo no se pode dizer dos actos da
funo administrativa, que so em princpio revogveis, por isso a lei declara por
natureza alterveis as decises tomadas pelo Tribunal nos processos de
jurisdio voluntria; por isso, tambm, se deve considerar revogvel, se as
circunstncias se alterarem, a deciso de suspenso da eficcia dos actos
administrativos.
OUTROS MEIOS PROCESSUAIS ACESSRIOS
170.
Indicao Sumria
Estes meios processuais vm previstos no art. 51/1, alneas m), o) e p), do
ETAF, bem como nos arts. 82 a 94 LPTA e so todos da competncia dos
Tribunais Administrativos de Crculo. So eles:
a)
O direito de pedir e obter do Tribunal a intimao da Administrao para
facultar a consulta de documentos ou processos e passar certides, a fim
de permitir aos requerentes o uso de meios gracioso ou contencioso.
b)
O direito de pedir e obter do Tribunal a intimao de particulares ou de
concessionrios para adoptarem ou se absterem de certo comportamento,
com o fim de assegurar o cumprimento de normas de Direito
Administrativo.
c)
O direito de pedir e obter do Tribunal a produo antecipada de prova,
em processo pendentes no Tribunal competente ou a instaurar em
qualquer Tribunal Administrativo.
171.
Os Pedidos de Intimao
Os pedidos de intimao, introduzidos entre ns na reforma do contencioso
de 1984 1985. A LPTA, prev dois tipos de pedidos de intimao:

a)

O pedido de intimao da Administrao Pblica para facultar a consulta

de documentos ou processos passar certides.
b)
O pedido de intimao de particulares ou concessionrios da
Administrao para adoptarem ou se absterem de certo comportamento,
com o fim de assegurar o cumprimento de normas de Direito
Administrativo.
a)
O direito de pedir e obter do Tribunal a intimao da Administrao
para facultar a consulta de documentos ou processos e passar
certides, a fim de permitir aos requerentes o uso de meios gracioso ou
contencioso.
Sempre que um particular requeira a consulta de documentos ou processos
ou a passagem de certides, para ulterior exerccio de garantias graciosas ou
contenciosas e desde que no se trata de matrias secretas ou confidenciais
a administrao deve responder favoravelmente no prazo de dez dias (art. 82/1,
85 LPTA). O processo muito rpido: a autoridade administrativa tem quatorze
dias para responder ao pedido; depois ouvido o Ministrio Pblico; o Tribunal
procede s diligncias que se mostrem necessrias; e por fim o juiz decide o
pedido (art. 83 LPTA). Na deciso, o juiz intima a Administrao a facultar as
consultas ou a passar certides que houveram sido requeridas, e determina o
prazo em que a intimao deve ser cumprida (arts. 82/1 e 84/1 LPTA). O no
cumprimento da intimao constitui a autoridade administrativa faltosa em
responsabilidade civil, disciplinar e criminal, nos termos do art. 11 DL 256-A/77
(art. 84/2 LPTA).
Com a Lei n. 65/93 de 26 de Agosto (acesso aos documentos da
Administrao), este meio processual foi alargado aos pedidos de prestao de
informaes dirigidos Administrao Pblica (art. 17 - redaco modificado
pelo art. 1 da Lei 8/95 de 29 de Maro). Contudo, este alargamento foi
acompanhado por uma alterao de natureza no meio processual, aqui
configurado como um recurso logo, um meio processual principal , muito
embora regido pelas regras aplicveis ao pedido de intimao para a consulta
de documentos ou passagem de certides.
Trata-se de um recurso de plena jurisdio e no de mera anulao uma
vez que o Tribunal pode determinar Administrao Pblica qua faculte o
acesso aos documentos.
b)
O direito de pedir e obter do Tribunal a intimao de particulares ou
de concessionrios para adoptarem ou se absterem de certo
comportamento, com o fim de assegurar o cumprimento de normas de
Direito Administrativo.
tambm uma inovao de grande alcance, que encontrar a sua maior
utilidade nos casos em que um particular ou um concessionrio, tendo
determinadas obrigaes decorrentes da lei administrativa, no as cumpram
nem sejam obrigados a cumpri-las pela prpria Administrao.
Este meio processual, permite fazer cessar, por mandado jurisdicional, a
actividade legal do particular ou do concessionrio, suprindo assim ao mesmo
tempo a omisso indevida das autoridades administrativas competentes.

Referido no art. 51/1-o ETAF, este meio processual vem regulado nos arts. 86
a 91 LPTA.
Pressupostos da sua utilizao so: que os particulares ou concessionrios
violem normas de Direito Administrativo, ou que haja fundado receio de as
violarem, atravs de aco ou ameaa de violao cause ofensa digna de tutela
jurisdicional aos interesses de qualquer pessoa ou ao interesse geral; e que para
assegurar o cumprimento das normas em causa seja necessrio obter do
Tribunal intimao, dirigida aos mesmos particulares ou concessionrios, para
que adoptem um certo comportamento ou se abstenham dele (art. 86/1 LPTA).
O pedido pode ser formulado pelo Ministrio Pblico, em defesa do interesse
geral, ou por qualquer pessoa a cujos interesses a violao causa ofensa digna
de tutela jurisdicional (art. 86/1 LPTA).
Este meio processual no pode ser usado se no caso couber o incidente de
suspenso da eficcia do acto administrativo (art. 86/3 LPTA).
O processo simples e urgente. O pedido formulado em requerimento ao
Tribunal competente (art. 87/1 LPTA). O requerido tem sete dias para
responder. Seguidamente ouvido o Ministrio Pblico. Depois fazem-se as
diligncias que forem necessrias. Por fim o juiz decide (art. 87/2 LPTA).
Quando a matria controvertida for complexa, pode o juiz determinar que
passem a seguir-se os termos dos recursos de actos administrativos dos rgos
da administrao local (art. 87/5 LPTA).
Na deciso, o juiz determina concretamente o comportamento a impor na
intimao e, sendo caso disso, o prazo para o respectivo cumprimento e o
responsvel por este (art. 88/1/3/4/ LPTA)
A intimao ordenada pelo Tribunal caduca nos casos indicados no art. 90
LPTA.
c)
O direito de pedir e obter do Tribunal a produo antecipada de
prova, em processo pendentes no Tribunal competente ou a instaurar
em qualquer Tribunal Administrativo.
Trata-se de aplicar ao contencioso administrativo um meio processual de h
muito conhecimento em processo civil (art. 520 havendo justo receio de vir a
tornar-se impossvel ou muito difcil o depoimento de certas pessoas ou a
verificao de certos factos por meio de arbitramento ou inspeco, pode o
depoimento, o arbitramento ou a inspeco realizar-se antecipadamente e at
antes de ser proposta a aco. CPC).
Havendo justo receio de vir a tornar-se impossvel ou muito difcil o
depoimento de certas pessoas ou a verificao de certos factos por meio de
prova pericial ou por inspeco, permite agora a lei administrativa que o
depoimento, o arbitramento ou a inspeco se realizarem antes de instaurado o
processo principal (art. 92 LPTA) ou antes da fase da instaurao em processo
j instaurado (art. 94 LPTA).
O pedido formulado por meio de requerimento. O requerente deve justificar
sumariamente a necessidade da antecipao da prova, mencionar com preciso
aos factos sobre que esta h-de recair e identificar as pessoas que hajam de ser
ouvidas, se for caso disso (art. 93/1 LPTA). A pessoa ou o rgo em relao aos
quais se pretenda fazer uso da prova antecipada so notificados para deduzir

oposio ou para intervir no processo (art. 93/2 LPTA). Depois ouvido o

Ministrio Pblico, e por fim o juiz decide (art. 93/4 LPTA). Estes pedidos tanto
podem ser apresentados no Supremo Tribunal Administrativo se o processo
estiver pendente neste Tribunal (art. 26/1-o ETAF) , como no Tribunal Central
Administrativo se o processo estiver neste Tribunal (art. 40-h ETAF) , como,
ainda, nos Tribunais Administrativos de Crculo se se tratar de processo
pendente num destes Tribunais ou a instaurar em qualquer Tribunal
Administrativo (art. 51/1-p ETAF). A produo antecipada de prova est
condicionada demonstrao pelo requerente de que existe o justo receio de
que esta venha a tornar-se impossvel ou muito difcil (art. 92 LPTA). O pedido
de produo antecipada de prova tramitada como processo urgente (art. 6
LPTA).
172.
As Medidas Provisrias
Esta providncia cautelar foi introduzida no ordenamento jurdicoadministrativo portugus pelo art. 2/2 do DL n. 134/98, de 15 de Maio,
encontrando-se regulada no art. 5 do mesmo diploma. Trata-se de um meio
processual acessrio do recurso contencioso que tem como objectivo actos
administrativos relativos formao de contratos de empreitada de obras
pblicas, de prestao de servios e de fornecimento de bens que lesem direitos
subjectivos ou interesses legalmente protegidos.
Atravs das medidas provisrias, podem requerer-se ao Tribunal
Administrativo providncias destinadas a corrigir as ilegalidades de que o
procedimento contratual enferme ou a impedir a produo de maiores prejuzos,
incluindo a suspenso do procedimento de formao do contrato.
O Tribunal Administrativo no pode deferir o pedido da medida provisria
quando, ponderados os interesses em confronto, concluir, em juzo
probabilstico, no sentido de que as consequncias negativas para o interesse
pblico excederem os benefcios a obter pelo requerente (art. 5/4).
As medidas provisrias so requeridas ao Tribunal competente para o
recurso (art. 5/4); estas so pedidas em requerimento prprio apresentado
juntamente com a petio de recurso (art. 2/2).
O processo, pela sua natureza cautelar, tem carcter urgente (art. 5/4);
neste carcter determina a obrigao de instruir o requerimento com os
respectivos meios de prova (art. 5/1) e o encurtamento dos prazos (art. 5/2/3).
As lacunas de regulamentao so preenchidas pela aplicao subsidiria das
disposies da LPTA relativas suspenso jurisdicional da eficcia dos actos
administrativos (art. 5/6).
173.
As Providncias Cautelares no Especificadas
Estes pedidos devero ser apresentados nos Tribunais Administrativos de
Crculo; na falta de lei, entende-se que, dada a sua natureza se dever recorrer
regra relativa aos pedidos de intimao.
Estes pedidos podem ser propostos por quem mostre fundado receio de
que outrem cause leso grave e dificilmente reparvel ao seu direito (art.
381/1 CPC). Estes pedidos devem ser dirigidos contra o rgo da

Administrao do qual provenha a ameaa de leso. Estes pedidos tm carcter

subsidirio, somente sendo admissveis quando a leso que se vise prevenir no
possa ser evitada por um dos procedimentos cautelares consagrados no
contencioso administrativo (art. 381/3 - no so aplicveis as providncias
referidas no n. 1 quando se pretenda acautelar o risco de leso especialmente
prevenido por alguma das providncias tipificadas na seco seguinte do CPC).
A IMPUGNAO DOS REGULAMENTOS ILEGAIS
174.
O Problema da Impugnao Contenciosa dos Regulamentos
Ilegais
A Administrao elabora constantemente numerosos regulamentos. Alguns
deles ilegais, porque violam a lei que visam executar ou que define a
competncia para a sua emisso.
H basicamente trs sistemas conhecidos:
a)
O primeiro o sistema da no impuganibilidade dos regulamentos:
Foi o sistema que vigorou durante muito tempo, quando no existia ainda
o Estado de Direito: se o poder executivo decretava regulamentos ilegais,
os particulares no podiam fazer outra coisa seno cumpri-los.
b)
O segundo sistema o da impugnao directa: segundo o qual os
regulamentos ilegais so directamente impugnveis perante o contencioso
administrativo, tal como se de actos administrativos se tratasse. um
sistema que positivo do ponto de vista do Estado de Direito, mas que
tem o inconveniente de levar a uma grande sobrecarga de trabalho no
Tribunais Administrativos, podendo causar grave embarao eficincia da
aco administrativa.
c)
Concebeu-se um terceiro sistema: neste, no se admite o recurso
directo do regulamento para o Tribunal Administrativo: os regulamentos
ilegais no so impugnveis directamente perante o Tribunal. Mas, quando
chegar o momento de um regulamento ilegal ser aplicado a um caso
concreto por intermdio de um acto administrativo, ento permite-se ao
particular prejudicado com essa aplicao recorrer do acto administrativo
que aplicou o regulamento, invocando como fundamento desses recurso
a ilegalidade do regulamento. Neste Tribunal, se considerar que o
regulamento ilegal, no anula o regulamento, apenas no o aplica; e
anula o acto administrativo, na medida em que aplicou um regulamento
ilegal.
175.
Soluo Actual no Direito Portugus
A lei comea por fazer uma distino entre regulamentos exequveis por si
mesmo, e regulamentos s exequveis atravs de um acto concreto de aplicao
(acto administrativo ou acto jurisdicional).
Quanto aos regulamentos exequveis por si mesmos, ou seja, quanto
queles regulamentos que podem ofender os direitos ou os interesses dos
particulares s pelo simples facto de entrarem em vigor, permite-se a
impugnao directa.

Quanto aos outros, aqueles que s ofendem os particulares quando

aplicados por acto concreto, consagra-se o sistema da no aplicao, mas
acrescentando um elemento muito importante: se qualquer Tribunal, em trs
casos concretos, considerar ilegal um regulamento, a partir da o regulamento
pode ser impugnado directamente junto do Tribunal Administrativo.
O sistema actual assenta numa dupla distino:
Entre regulamentos directamente exequveis e regulamentos no
directamente exequveis, por um lado;
Entre dois meios processuais, o recurso dos regulamentos e a
declarao de ilegalidade de normas regulamentares, por outro.
Com base nesta distino, o legislador regulou duas formas de impugnao
de regulamentos: o recurso e o pedido de declarao de ilegalidade.
176.
Pressupostos Processuais
Somente os Tribunais Administrativos de Crculo tm competncia (art. 51/1e ETAF). Mas a declarao de ilegalidade tanto pode ser feita pelos Tribunais
Administrativos de Crculo (art. 51/1-e ETAF), como pelo Tribunal Central
Administrativo (art. 40-c ETAF).
Para haver recorribilidade do regulamento, tambm aqui so exigveis,
mutatis mutandis, os requisitos que se viu sobre a recorribilidade dos actos
administrativos: para se impugnar contenciosamente um regulamento
necessrio que ele seja proveniente de um acto externo, definitivo e executrio.
Qualquer particular pode impugnar regulamentos quando seja prejudicado
pela aplicao da norma ou venha a s-lo, previsivelmente, em momento
prximo (arts. 63 e 66/1 LPTA). No existe aqui, pois, o requisito do interesse
directo ou actual: o interesse pode ser reportado a uma leso futura, desde que
previsvel e prxima.
O Ministrio Pblico tambm pode impugnar qualquer regulamento ilegal (art.
63 LPTA). Quando tenha conhecimento de trs decises de quaisquer
Tribunais, transitado em julgado, que recusem a aplicao de um norma
regulamentar com fundamento na sua ilegalidade, o Ministrio Pblico
impugnar obrigatoriamente esse regulamento junto do Tribunal competente (art.
66/1 LPTA).
A impugnao de regulamentos ilegais pode ser feita a todo o tempo, ou
seja, independentemente do prazo (art. 63 LPTA).
No se pense, todavia, que isto equivale a considerar todo o regulamento
ilegal como ferido de nulidade. Embora possa haver regulamentos nulos, a
regra geral a da anulabilidade, embora com um regime jurdico diferente do
da anulabilidade dos actos administrativos.
O pedido de declarao da ilegalidade de normas regulamentares no
directamente exequveis est ainda sujeito a um pressuposto processual
especfico: a prvia ocorrncia de trs decises judiciais de no aplicao
concreta de norma regulamentar (art. 40-c e 51/1-e ETAF).
177.

Marcha do Processo

A LPTA organizou dois tipos de processos para a impugnao de

regulamentos:
a)
Os recursos
b)
Os pedidos de declarao de ilegalidade.
Os recursos esto regulados nos arts. 63 a 65 LPTA, e os pedidos de
declarao de ilegalidade nos arts. 66 a 68 LPTA.
Os recursos seguem os termos dos recursos dos actos administrativos de
rgos da administrao local (art. 64/1 LPTA); e os pedidos de declarao
de ilegalidade de normas regulamentares no directamente exequveis,
seguem a mesma tramitao que seria aplicvel a mesma tramitao dos
recursos (art. 24-a 64/1 68 LPTA); de normas regulamentares no
directamente exequveis a forma de tramitao que seria aplicvel se
estivesse em causa o recurso de um acto administrativo praticado pelo autor da
norma regulamentar (arts. 24 e 67 LPTA).
Especialidades do art. 64 LPTA:
Eventual dispensa da citao do autor da norma;
Publicidade;
Apensao dos processos relativos mesma norma.
178.
Efeitos da Deciso de Provimento
Se o regulamento ilegal for objecto de um recurso e este obtiver deciso de
provimento, o regulamento anulado ou declarado nulo ou inexistente, conforme
o tipo de invalidade que o afectasse. Mas em caso de anulao, esta no tem
efeitos retroactivos: ao contrrio do que sucede com a anulao contenciosa dos
actos administrativos, a anulao de um regulamento ilegal s produz os seus
efeitos para o futuro, respeitando (sem os destruir) os efeitos produzidos no
passado.
Se o regulamento for objecto de um pedido de declarao de ilegalidade, a
deciso de provimento declara, com fora obrigatria geral, a ilegalidade da
norma, mas tambm no tem, por via de regra, eficcia retroactiva (art. 11/1
ETAF), a menos que o Tribunal, por razes de equidade ou de interesse pblico
de excepcional relevo, resolva, em deciso especificamente fundamentada,
conferir eficcia retroactiva sentena (art. 11/3 ETAF).
179.
Impugnao de Regulamentos da Competncia do Tribunal
Constitucional
Em regra, os regulamentos administrativos ilegais so impugnados perante
os Tribunais Administrativos. Todavia, h trs casos especiais em que a
impugnao da legalidade de regulamentos administrativos feita perante o
Tribunal Constitucional. Como resulta do art. 281 CRP, tais casos so os
seguintes:
a)
A ilegalidade de quaisquer normas constantes de diploma regional, com
fundamento em violao do estatuto da regio ou de lei geral da Repblica
(n. 1-c);

b)

A ilegalidade de quaisquer normas constantes de diploma emanado dos

rgos de soberania com fundamento em violao dos direitos de uma
regio consagrados no seu estatuto (n. 1-d).
c)
O Tribunal Constitucional aprecia e declara ainda, com fora obrigatria
geral, a inconstitucionalidade ou a ilegalidade de qualquer norma, desde
que tenha sido por ele julgada inconstitucional ou ilegal em trs casos
concretos (n. 3).
O PROCESSAMENTO DA ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA
O PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
180.
Noo
A actividade da Administrao Pblica , em larga medida, um actividade
processual: ou seja, comea num determinado ponto e depois caminha por
fases, desenrolando-se de acordo com um certo modelo, avana pela prtica de
actos que se encadeiam uns nos outros e pela observncia de certos trmites,
de certos ritos, de certas formalidades que se sucedem numa determinada
sequncia.
Chama-se a esta sequncia Procedimento Administrativo, ou processo
burocrtico, ou processo administrativo gracioso, ou ainda processo no
contencioso.
O Procedimento Administrativo a sequncia juridicamente ordenada
de actos e formalidades tendentes preparao da prtica de um acto da
Administrao ou sua execuo.
O procedimento uma sequncia. Quer isto dizer que os vrios elementos
que o integram no se encontram organizados de qualquer maneira.
Segundo, o procedimento constitui uma sequncia juridicamente ordenada.
a lei que determina quais os actos a praticar e quais as formalidades a
observar; tambm a lei que estabelece a ordem dos trmites a cumprir, o
momento em que cada um deve ser efectuado, quais os actos antecedentes e
os actos consequentes.
Terceiro, o Procedimento Administrativo traduz-se numa sequncia de actos
e formalidades. Na verdade, no h nele apenas actos jurdicos ou to-s
formalidades: no Procedimento Administrativo tanto encontramos actos jurdicos
como meras formalidades.
Quarto, o Procedimento Administrativo tem por objecto um acto da
Administrao. A expresso acto da Administrao engloba genericamente
todas essas categorias. O que d carcter administrativo ao procedimento ,
precisamente, o envolvimento da Administrao Pblica e o facto de o objecto
dele ser um acto da Administrao.
Quinto, o Procedimento Administrativo tem por finalidade preparar a prtica
de um acto ou respectiva execuo. Daqui decorre a distino, entre
procedimentos decisrios e executivos.
A distino funcional vem no art. 1 CPA:

1.

Entende-se por Procedimento Administrativo a sucesso ordenada de

actos e formalidades tendentes formao e manifestao da vontade da
Administrao Pblica ou sua execuo.
2.
Entende-se por processo administrativo o conjunto de documentos em que
se traduzem os actos e formalidades que integram o Procedimento
Administrativo.
181.
Objectivos da Regulamentao Jurdica do Procedimento
Administrativo
O Procedimento Administrativo uma sequncia juridicamente ordenada. O
Direito interessa-se por ele e regula-o atravs de normas jurdicas, obrigatrias
para a Administrao. Porqu?
So vrios os objectivos da regulamentao jurdica do Procedimento
Administrativo:
a)
Em primeiro lugar, a lei visa disciplinar da melhor forma o
desenvolvimento da actividade administrativa, procurando nomeadamente
assegurar a racionalizao dos meios a utilizar pelos servios;
b)
Em segundo lugar, objectivo da lei que atravs do procedimento se
consiga esclarecer a vontade da Administrao, de modo a que sejam
sempre tomadas decises justas, teis e oportunas;
c)
Em terceiro lugar, entende a lei dever salvaguardar os direitos
subjectivos e os interesses legtimos dos particulares, impondo
Administrao todas as cautelas para que eles sejam respeitados ou,
quando hajam de ser sacrificados, para que o no sejam por forma
excessiva;
d)
Em quarto lugar, a lei quer evitar a burocratizao e aproximar os
servios pblicos das populaes;
e)
E, por ltimo, pretende a lei assegurar a participao dos cidados na
preparao das decises que lhes digam respeito.
o que resulta com toda a clareza do art. 267/1/4 CRP.
A regulamentao jurdica do Procedimento Administrativo visa, por um lado,
garantir a melhor ponderao possvel da deciso a tomar luz do interesse
pblico e, por outro, assegurar o respeito pelos direitos dos particulares. Nesta
medida, as normas que regulam o Procedimento Administrativo so, pois, tpicas
normas de Direito Administrativo, por isso que procuram conciliar as exigncias
do interesse colectivo com as exigncias dos interesses individuais.
182.
Natureza Jurdica do Procedimento Administrativo
Confrontam-se a respeito desta questo duas teses opostas:
a)
A Tese Processualista: para os defensores desta tese, o Procedimento
Administrativo um autntico processo. Claro que h diferenas entre o
Procedimento Administrativo e o Processo Judicial: mas ambos so
espcies de um mesmo gnero o processo;
b)
A Tese Anti-processualista: para os defensores desta tese, o
Procedimento Administrativo no um processo, Procedimento

Administrativo e Processo Judicial no so duas espcies de um mesmo

gnero, mas sim dois gneros diferentes, irredutveis um ao outro.
O processo ser a sucesso ordenada de actos e formalidades tendentes
formao ou execuo de uma vontade funcional. Sempre que a lei pretende
disciplinar a manifestao de uma vontade funcional, e desde que o faa
ordenando o encadeamento sequencial de actos e formalidades para a obteno
de uma soluo final ponderada e adequada, a teremos um processo.
O Procedimento Administrativo , pois, um processo tal como so o
Processo Legislativo e o Processo Judicial. Mltiplas diferenas os separam;
aproxima-os a circunstncias de todos serem uma sequncia juridicamente
ordenada de actos e formalidades tendentes formao de uma vontade
funcional ou respectiva execuo.
183.
Espcies de Procedimentos Administrativos
Principais classificaes:
a)
Procedimentos de iniciativa pblica: susceptveis de incio oficioso; e
procedimento de iniciativa particular: dependentes de requerimento
deste;
b)
Procedimento decisrios: visam a tomada de uma deciso
administrativa; e procedimentos executivos: tem por finalidade
assegurar a projeco dos efeitos de uma deciso administrativa;
c)
Procedimento de 1 grau: incidem pela primeira vez sobre uma
situao da vida; e procedimentos de 2 grau: incidem sobre uma
deciso administrativa anteriormente tomada;
d)
Procedimento comum: aquele que no regulado por legislao
especial mas pelo prprio CPA; e procedimentos especiais: so
regulados em leis especiais.
184.
A Codificao das Regras do Procedimento Administrativo O
Cdigo do Procedimento Administrativo
O Cdigo de hoje vigora entre ns haveria de resultar do Projecto do Cdigo
do Procedimento Administrativo de 1989. O impulso legislativo governamental foi
coberto por uma lei de autorizao legislativa (Lei n. 32/91, de 20 de Julho) e o
Cdigo do Procedimento Administrativo viria a ser aprovado pelo DL n. 442/91
de 15 de Novembro. A entrada em vigor do CPA verificou-se em 16 de Maio de
1992. O Cdigo do Procedimento Administrativo foi revisto pelo DL n. 6/96,
publicado em 31 de Janeiro de 1996.
Seguindo uma tradio que remonta ao projecto de 1968, o Cdigo do
Procedimento Administrativo no trata apenas do Procedimento Administrativo
propriamente dito, dando-se mesmo a circunstncia, um tanto inslita, de a sua
Parte III apresentar epgrafe idntica ao nome do prprio cdigo: Do
Procedimento Administrativo.
Para alm desta, o Cdigo tem uma primeira parte dedicada aos princpios
gerais, uma segunda relativa aos sujeitos do procedimento e uma quarta,
regulando as formas da actividade administrativa. Disciplina pois, bem mais do
que o Procedimento Administrativo.

O art. 2 CPA contm as regras que determinam o mbito de aplicao do

Cdigo.
a)
No que se refere ao mbito subjectivo, o Cdigo do Procedimento
Administrativo aplica-se s entidades que compem a Administrao
Pblica em sentido orgnico (enumeradas no n. 2), aos rgos do Estado
estranhos a esta mas que desenvolvam actividades materialmente
administrativa (n. 1), e ainda s empresas concessionrias, quando
actuem no exerccio de poderes de autoridade (n. 3);
b)
Quanto ao mbito material de aplicao, h a registar sobretudo que:
Os princpios da actividade administrativa e as normas de
concretizao constitucional so aplicveis, em quaisquer circunstncias,
a todo e qualquer tipo de actividade, seja ela de gesto pblica, de gesto
privada ou de ndole tcnica (n. 5);
As disposies relativas organizao e actividade administrativas
so aplicveis s actividades de gesto pblica (n. 6);
As restantes disposies do Cdigo do Procedimento Administrativo
so aplicveis, igualmente apenas no domnio das actividades de gesto
pblica, ao Procedimento Comum e, supletivamente, tambm aos
Procedimentos Especiais, desde que da no resulte diminuio das
garantias dos particulares (n. 7).
185.
Princpios Fundamentais do Procedimento Administrativo
O Cdigo do Procedimento Administrativo inclui dois tipos de princpios: em
primeiro lugar, os princpios gerais do Cdigo, constantes dos arts. 3 a 12:
O Princpio da Legalidade (art. 3);
O Princpio da Proporcionalidade (art. 5);
O Princpio da Justia (art. 6)
O Princpio da Imparcialidade (art. 6);
O Princpio da Boa F (art. 6-A);
O Princpio da Colaborao da Administrao com os Particulares (art.
7), este dever de colaborao existe nos dois sentidos: deve a
Administrao colaborar com os particulares ouvindo-os, apoiando-os,
estimulando-os e devem os particulares colaborar com a Administrao,
sem prejuzo dos seus direitos e interesses legtimos.
O Princpio da Participao (art. 8), que serve de enquadramento
mais importante inovao introduzida pelo Cdigo do Procedimento
Administrativo, a audincia dos interessados no procedimento, regulada
nos arts. 100 e segs.
O Princpio da Deciso (art. 9), que assegura aos cidados o direito a
obterem uma deciso administrativa quando o requeiram ao rgo
competente (dever de pronuncia).
O Princpio da Desburocratizao e da Eficincia (art. 10);
O Princpio da Gratuitidade (art. 11);
O Princpio do Acesso Justia (art. 12).
Em segundo lugar, os princpios gerais do procedimento, includos nos arts.
56 a 60:

O Princpio do Inquisitrio, inscrito no art. 56 CPA, que como

corolrio do princpio a prossecuo do interesse pblico, assinala o papel
preponderante dos rgos administrativos da deciso administrativa;
O Princpio da Celeridade, que acompanhado da fixao de um prazo
legal para concluso do procedimento, pretende prenunciar o fim desejado
daquelas gavetas onde a velha mxima dizia que os rgos
administrativos guardavam os assuntos que o tempo haveria de resolver
(arts. 57 e 58);
O Princpio da publicidade do Impulso Processual, consignado no
art. 55 CPA, que, por via da garantia de que os interessados estejam
informados do incio do procedimento, procura assegurar-lhes efectivas
possibilidades de participao no mesmo.
O Princpio da Colaborao dos Interessados, com o qual se
pretende garantir que estes facilitem a actividade da Administrao
Pblica, auxiliando esta, com boa f e seriedade, na preparao das
decises administrativas (art. 60).
O Procedimento Administrativo obedece tambm a um certo nmero de
outros princpio fundamentais:
a)
Carcter escrito: em regra o Procedimento Administrativo tem carcter
escrito, os estudos e opinies tm de ser emitidos por escrito, etc.
b)
Simplificao e formalismo: o Procedimento Administrativo muito
menos formalista e mais malevel. A lei traa apenas algumas linhas gerais
de actuao e determina quais as formalidades essenciais: o resto varivel
conforme os casos e circunstncias;
c)
Natureza inquisitria: os Tribunais so passivos: aguardam as iniciativas
dos particulares e, em regra, s decidem sobre o que eles lhes tiverem
pedido pelo contrrio, a Administrao activa, goza do direito de iniciativa
para promover a satisfao dos interesses pblicos postos por lei a seu
cargo.
A MARCHA DO PROCEDIMENTO COMUM DE 1 GRAU PARA A TOMADA
DE UMA DECISO ADMINISTRAVA
186.
O Procedimento Decisrio de 1 Grau
o procedimento tendente prtica de um acto primrio. A fase do
procedimento decisrio de 1 grau luz do actual Direito portugus so seis, a
saber:
a)
Fase inicial;
b)
Fase de instruo;
c)
Fase da audincia prvia dos interessados;
d)
Fase da preparao da deciso;
e)
Fase da deciso;
f)
Fase complementar.
187.

Fase Inicial

 a fase em que se d incio ao procedimento. Esse incio pode ser

desencadeado pela Administrao, ou por um particular interessado. Desta fase
fazem parte, igualmente, a passagem de recibo ao particular (arts. 77, 78, 79,
80 e 81 CPA), para atestar a entrega do requerimento, a nomeao do instrutor
se a ela houver lugar, e ainda a tomada de medidas provisrias. A mais
conhecida destas medidas provisrias a suspenso preventiva do arguido no
procedimento disciplinar.
Nos procedimentos de iniciativa pblica, o arranque do procedimento pode
dever-se a impulso processual autnomo, quando o rgo com competncia
para decidir aquele que inicia a procedimento; ou a impulso processual
heternomo, se o rgo que inicia o procedimento carece de competncia para
a deciso final.
Em qualquer dos casos h que cumprir o dever fixado no art. 55 CPA: a
comunicao aos interessados do incio do procedimento.
Os procedimentos de iniciativa particular, iniciam-se a requerimento dos
interessados.
O requerimento inicial destes deve conter as menes exigidas no art. 74
CPA e ser apresentado por escrito. O DL 112/90 de 4 de Abril, regula o suporte
material dos requerimentos.
Sobre o requerimento pode recair um despacho inicial do servio, consistindo
no respectivo:
Indeferimento limiar, se o requerimento for annimo ou inteligvel (art.
76/3 CPA);
Aperfeioamento, se o requerimento no satisfazer todas as
exigncias do art. 74 CPA; este aperfeioamento far-se- atravs do
suprimento oficioso das deficincias, caso tal seja possvel, ou mediante
convite ao requerente, no caso contrrio (art. 76/1/2 CPA).
Esta fase do procedimento encerra-se com o saneamento do procedimento,
previsto no art. 83 CPA: consiste na verificao de que no existem quaisquer
problemas que obstem ao andamento do procedimento ou tomada da deciso
final. Se ocorrer alguma destas circunstncias ou ainda a prevista no art. 9/2
CPA o requerimento poder ser liminarmente arquivado, terminado assim o
procedimento.
188.
Fase da Instruo
Destina-se a averiguar os factos que interessem deciso final e,
nomeadamente, recolha das provas que se mostrem necessrias. Pode ser
conduzida pelo rgo competente para tomar a deciso final, ou por um
instrutor especialmente nomeado para o efeito. O principal meio de instruo
no procedimento administrativo a prova documental. Mas tambm so
admitidos outros meios de prova, tais como inquritos, audincias de
testemunhas, exames, vistorias, avaliaes e diligncias semelhantes (art. 96
CPA).
A direco desta fase do procedimento atribuda pelo Cdigo do
Procedimento Administrativo, em primeiro lugar, ao rgo competente para a
deciso. Este todavia, pode:

a)

Delegar esta competncia em subordinado seu, que passar a dirigir a

instruo;
b)
Encarregar um subordinado da realizao de diligncias instrutrias
avulsas (art. 86 CPA)
A fase da instruo tem por objecto a recolha e tratamento dos dados
indispensveis deciso. Nela assumem particular relevo trs princpios:
O Princpio da legalidade (art. 3 CPA): que condiciona as diligncias
a promover respectiva conformidade legal;
O Princpio do inquisitrio (art. 56 CPA): que confere ampla
liberdade ao rgo instrutor do procedimento, mesmo nos procedimentos
de iniciativa particular;
O princpio da liberdade de recolha e apreciao dos meios
probatrios (arts. 87/1 e 91/2 CPA).
Para alm destes princpios, importa ainda ter em considerao trs regras
em matria de prova na medida em que a instruo se confunde largamente
com a recolha e o tratamento da prova:
O dever geral de averiguao, consignado no art. 87/1 CPA;
A desnecessidade de prova dos factos notrios e outros do
conhecimento do instrutor (art. 87/2 CPA);
A regra de que o nus da prova recai sobre quem alegar os factos a
provar (art. 88 CPA).
Pedidos de parecer: os pareceres so opinies tcnicas solicitadas a
especialistas em determinadas reas do saber ou a rgos colegiais consultivos.
Dizem-se obrigatrios quando a lei exige que sejam pedidos; facultativos,
quando a deciso de os pedir foi livremente tomada pelo rgo instrutor. Se as
suas concluses tm de ser acatadas pelo rgo decisor, trata-se de pareceres
vinculativos; se tal no sucede, so pareceres no vinculativos (art. 98 CPA).
No silncio da lei, os pareceres nesta previstos consideram-se obrigatrios e
no vinculativos.
Os pareceres so sempre fundamentados e devem formular concluses (art.
99 CPA), de modo a permitir que o rgo que os pediu os utilize como suporte
da deciso.
189.
Fase da Audincia Previa dos Interessados
nesta fase que se concretiza, na sua plenitude, o direito de participao
dos cidados na formao de decises que lhes digam respeito, consignado no
art. 268 CRP.
Em obedincia ao imperativo constitucional h muito por cumprir, o Cdigo
estabeleceu o princpio da participao dialgica na formao da deciso
administrativa. Esta participao pode ocorrer em qualquer fase do
procedimento (art. 59 CPA), mas obrigatria antes da tomada da deciso
final, pois somente assim estar assegurada a possibilidade de esta ser
influenciada pela manifestao de vontade dos interessados (art. 100 CPA).
Regra geral, a audincia dos interessados realiza-se no termo da instruo,
mas pode no suceder assim, no caso de o instrutor haver promovido diligncias

instrutrias complementares sugeridas pelos prprios interessados (art. 104

CPA).
A audincia pode realizar-se por escrito ou oralmente, dependendo de
escolha do instrutor (art. 100/2 CPA); o Cdigo do Procedimento Administrativo
estabelece regras para qualquer dos casos (arts. 101 e 102).
Existem dois tipos de situaes em que a audincia dos interessados no se
realiza ou pode no se realizar (art. 103 CPA). No primeiro tipo incluem-se os
casos em que a prpria lei entende ser desnecessria a audincia:
Quando a deciso seja urgente;
Quando a realizao da audincia possa prejudicar a execuo ou a
utilidade da deciso a tomar; quando o nmero de interessados seja to
elevado que torna impraticvel a audincia.
Em relao a esta ltima possibilidade, introduzida pelo diploma de reviso,
h que lamentar uma novidade da responsabilidade do legislador e que no
constava do projecto: a expresso quando possvel, intercalada na parte final da
alnea c) do n. 1 do art. 103. No se consegue imaginar em que situaes a
consulta pblica, sucednea de uma invivel audincia dos interessados, , ela
prpria, impossvel.
No segundo tipo esto abrangidas as situaes em que a lei autoriza o
instrutor a dispensar a audincia:
Ou porque os interessados j se pronunciaram sobre as questes
relevantes para a deciso e sobre a prova produzida (e, as razes
referidas no art. 103/2, tambm sobre o sentido provvel da deciso);
Ou porque se perspectiva uma deciso favorvel queles.
Em qualquer caso, o instrutor deve sempre fundamentar clara e
completamente as razes que levam no realizao da audincia dos
interessados; caso assim no faa, a deciso final ser invlida.
A falta de realizao da audincia dos interessados, a descoberto de
qualquer das normas do art. 103, gera a invalidade da deciso final.
190.
Fase da Preparao da Deciso
Esta a fase em que a Administrao pondera adequadamente o quadro
traado na fase inicial, a prova recolhida na fase da instruo e os argumentos
aduzidos pelos particulares na fase da audincia dos interessados. luz de
todos os elementos trazidos ao procedimento nas trs primeiras fases, a
Administrao vai preparar-se para decidir.
No procedimento disciplinar, esta fase, que se segue audincia do arguido,
consta essencialmente da elaborao de um relatrio final do instrutor, que
resumir os factos dados como provados e propor a pena que entender justa,
ou o arquivamento dos autos se considerar insubsistente a acusao. O rgo
competente pode ordenar a realizao de novas diligncias, bem como solicitar
pareceres.
Esta fase a da deciso inicia-se usualmente com o relatrio do instrutor,
pea que no existir se a instruo tiver sido dirigida pelo prprio rgo
competente para a deciso (art. 105 CPA).

Neste relatrio d-se conta do pedido do interessado, resumem-se as fases

do procedimento e prope-se uma deciso.
Para alm da deciso expressa, o procedimento pode extinguir-se por outras
cinco causas:
1.
A desistncia do pedido e a renuncia dos interessados aos direitos ou
interesses que pretendiam fazer valer no procedimento (art. 110 CPA);
2.
A desero dos interessados, expresso da falta de interesse destes
pelo andamentos do procedimento (art. 111 CPA);
3.
A impossibilidade ou inutilidade superveniente do procedimento,
decorrentes da impossibilidade fsica ou jurdica do respectivo objecto, ou
da perda de utilidade do procedimento (art. 112 CPA);
4.
A falta de pagamento de taxas ou despesas, que somente constitui
causa de extino do procedimento nos acasos previstos no art. 11/1 CPA
(art. 113 CPA);
5.
Uma omisso juridicamente relevante. O chamado acto tcito.
191.
O Acto Tcito em Especial
A necessidade de atribuir um valor jurdico s omisses dos rgos da
Administrao Pblica entronca no princpio da prossecuo do interesse
pblico: na medida em que a Administrao Pblica existe para a prossecuo
dos interesses pblicos que a lei coloca a seu cargo, seria inadmissvel que lhe
fosse permitido no responder s solicitaes dos cidados, sem que estes
tivessem forma de defender os seus interesses. O prprio Cdigo do
Procedimento Administrativo, ao consagrar expressamente o princpio da
deciso (art. 9), abriu caminho para a noo de omisso juridicamente
relevante, isto , de comportamento omissivo gerador de efeitos jurdicos.
Constituem pressupostos da omisso juridicamente relevante:
A iniciativa de um particular;
A competncia do rgo administrativo interpelado para decidir o
assunto;
O dever legal de decidir por parte de tal rgo (art. 9/2 CPA);
O decurso do prazo estabelecido na lei (90 dias, se outro no for
especificamente fixado - arts 108/2 e 109/2 CPA).
Para que uma omisso de um rgo da Administrao Pblica assuma o
significado jurdico de um acto tcito indispensvel que se verifiquem
cumulativamente estes pressupostos. Perante a necessidade de atribuir um
valor jurdico do acto tcito so concebveis dois sistemas:
a)
A atribuio ao acto tcito de um valor positivo, isto , a consequncia
da omisso juridicamente relevante consistiria em faze-la equivaler a um
deferimento do pedido do particular (sistema do deferimento tcito);
b)
A atribuio ao acto tcito de um valor negativo, ou seja, a omisso
juridicamente relevante equivaleria a um indeferimento do pedido (sistema
do indeferimento tcito).
O primeiro sistema apresenta grandes vantagens para o particular que v
satisfeita a sua pretenso; para a Administrao Pblica apresenta o
inconveniente de ser indiferente s razes que ditaram a omisso, e que podem

ir desde a mera negligncia at falta de titular do rgo com competncia para

decidir. O segundo sistema mais favorvel Administrao Pblica, pois no
extrai da omisso consequncias que lhe sejam directamente desfavorveis;
para o particular, embora possibilitando, em teoria, o uso dos mecanismos de
garantia, designadamente contencioso, coloca-os perante um dfice de
proteco efectiva, decorrente de um modelo que repousa basicamente no
recurso de anulao, no admitindo nem, sentenas condenatrias prtica de
acto administrativo, nem sentenas substitutivas. O sistema do deferimento
tcito e o nico que no faz recair sobre o cidado contribuinte os problemas
que s administrao Pblica cabe ultrapassar. Quando, por comodidade, se
equaciona a alternativa deferimento tcito/indeferimento tcito, se esto a
ponderar duas realidades substancialmente diversas. O indeferimento tcito,
no passa de uma faculdade reconhecida pela lei ao lesado por uma omisso
administrativa ilegal a faculdade de presumir indeferida a sua pretenso: isto
significa que, por um lado, ele livre de presumir ou no presumir o
indeferimento; por outro, que, continuando a no existir deciso, sobre o rgo
administrativo continua a recair o dever de decidir a pretenso. O deferimento
tcito, bem mais do que isso: nem uma simples faculdade do interessado,
nem consubstancia uma ilegalidade. Tem o valor de uma verdadeira deciso
tcita que poder ser ou no legal. Bem se pode dizer que, o indeferimento
tcito uma faculdade dos interessados, j o deferimento tcito uma faculdade
da Administrao.

O ACTO ADMINISTRATIVO
CONCEITO, NATUREZA E ESTRUTURA
192.
Origem e Evoluo do Conceito
um conceito que delimita certos comportamentos da Administrao, mas
que os delimita em funo da fiscalizao da actividade administrativa pelos
Tribunais.
A noo de acto administrativo vai servir para um fim completamente
diferente, isto , para definir as actuaes da Administrao Pblica submetidas
ao controle dos Tribunais Administrativos. O acto administrativo passou assim a
ser um conceito que funciona ao servio do sistema de garantias dos
particulares.
Em resumo, o conceito de acto administrativo serve primeiro como garantia
da Administrao, e passa a servir depois como garantia dos particulares.
A principal funo prtica do conceito de acto administrativo, a de delimitar
comportamentos susceptveis de fiscalizao contenciosa.
Isto resulta muito claro no nosso Direito onde o art. 268/4 CRP. O acto
administrativo aparece aqui a delimitar os comportamentos da Administrao
que so susceptveis de recurso contencioso para fins de garantia dos
particulares.

193.
Definio de Acto Administrativo
Os elementos do conceito do acto administrativo so:
1.
Trata-se de um acto jurdico;
2.
Trata-se de um acto unilateral;
3.
Trata-se de um acto organicamente administrativo;
4.
Trata-se de um acto materialmente administrativo;
5.
Trata-se de um acto que versa sobre uma situao individual num caso
concreto.
Pode-se dizer que o acto administrativo : o acto jurdico unilateral
praticado por um rgo de Administrao no exerccio do poder
administrativo e que visa a produo de efeitos jurdicos sobre uma
situao individual num caso concreto.
O Cdigo do Procedimento Administrativo usa o termo acto tanto no sentido
amplo, mais corrente na doutrina (art. 1/1, em que se considera o procedimento
administrativo uma sucesso ordenada de factos), como num sentido mais
restrito, em que o acto se confunde com a deciso, surgindo como a concluso
do procedimento, sentido em que aponta precisamente o art. 120
194.
Acto Jurdico
Acto administrativo um acto jurdico, ou seja, uma conduta voluntria.
Dentro dos factos jurdicos em sentido amplo figuram vrias realidades e,
nomeadamente, os actos jurdicos. O acto administrativo um acto jurdico.
Sendo ele um acto jurdico, so em regra aplicveis ao acto administrativo os
Princpios Gerais de Direito referentes aos actos jurdicos em geral.
Por outro lado, e uma vez que o acto administrativo um acto jurdico em
sentido prprio, isso significa que ficam de fora do conceito, sob este aspecto:
1)
Os factos jurdicos involuntrios;
2)
As operaes materiais;
3)
As actividades juridicamente irrelevantes.
195.
Acto Unilateral
Reporta-se esta categoria a uma classificao conhecida dos actos jurdicos
em actos unilaterais e actos bilaterais.
Ao dizer que o acto administrativo unilateral, pretende-se referir que ele
um acto jurdico que provm de um autor cuja declarao perfeita
independentemente do concurso das vontades de outros sujeitos.
Nele se manifesta uma vontade da Administrao Pblica, a qual no
necessita da vontade de mais ningum, e nomeadamente no necessita da
vontade do particular, para ser perfeita.
Por vezes, a eficcia do acto administrativo depende da aceitao do
particular interessado, mas essa aceitao funciona apenas como condio de
eficcia do acto no ntegra o conceito do prprio acto.
Por exemplo o acto de nomeao de um funcionrio pblico um acto
unilateral.

196.
Acto Praticado por um rgo da Administrao
pois, um acto organicamente administrativo, um acto que provm da
Administrao Pblica em sentido orgnico ou subjectivo.
Isto significa que s os rgos da Administrao Pblica praticam actos
administrativos: no h actos administrativos que no sejam provenientes de
rgos da Administrao Pblica.
Os indivduos que por lei ou delegao de poderes tm aptido para praticar
actos administrativos so rgos da administrao; as nossas leis denominamnos tambm autoridade administrativa.
Daqui resulta, como consequncia, que no cabem no conceito de acto
administrativo:
1)
Os actos praticados por rgos que no integram a Administrao
Pblica: nomeadamente, as pessoas colectivas de utilidade pblica
administrativa e as empresas de interesse colectivo. Essas entidades,
embora colaborem com a Administrao Pblica, no fazem parte dela,
no a integram. Contudo o ETAF (arts. 26/1-b), c), d, e 51/1-c), d), admite
que as pessoas colectivas de utilidade pblica administrativa e as
empresas concessionrias possam praticar actos administrativos,
contenciosamente recorrveis.
2)
Tambm no so actos administrativos por no provirem de um rgo
da Administrao Pblica, os actos praticados por indivduos estranhos
Administrao Pblica, ainda que se pretendam fazer passar por rgos
desta. o caso dos usurpadores de funes pblicas.
3)
Finalmente, tambm no so actos administrativos, por no provirem de
rgos da Administrao Pblica, os actos jurdicos praticados por rgos
do Estado integrados no poder moderador, no poder legislativo ou no
poder judicial.
Tem sido discutido o problema de saber se certos actos materialmente
administrativos, mas organicamente provindos de rgos de outros poderes do
Estado, devem ou no ser considerados actos administrativos e, como tais,
sujeitos a recurso contencioso para os Tribunais Administrativos.
Certas leis avulsas foram admitindo recurso contencioso contra determinadas
categorias de actos materialmente administrativos emanados de rgos no
administrativos do Estado.
Tratando-se de actos materialmente administrativos, mas organicamente e
finalisticamente no administrativos, justificar-se- em princpio que se lhes
apliquem as regras prprias do acto administrativo em tudo quanto decorra de
exigncias que revelem da matria administrativa, mas no j do que decorra de
exigncias que revelem de autoria dos actos por autoridades administrativas ou
de prossecuo de fins administrativos.
197.
Exerccio do Poder Administrativo
Ele deve ser praticado no exerccio do poder administrativo. S os actos
praticados no exerccio de um poder pblico para o desempenho de uma
actividade administrativa de gesto pblica s esses que so actos
administrativos.

Daqui resulta, em consequncia que:

1)
No so actos administrativos os actos jurdicos praticados pela
Administrao Pblica no desempenho de actividade de gesto privada
(ETAF art. 4/1-e), f).
2)
Tambm no so actos administrativos, por no traduzirem do poder
administrativos, os actos polticos, os actos legislativos e os actos
jurisdicionais, ainda que praticados por rgos da Administrao art. 4/1a), b) ETAF).
198.
Produo de Efeitos Jurdicos Sobre uma Situao Individual
num Caso Concreto
Este ltimo elemento do conceito de acto administrativo tem em vista
estabelecer a distino entre os actos administrativos, que tm contedo
individual e concreto, e as normas jurdicas emanadas da Administrao
Pblica, nomeadamente os regulamentos, que tm contedo geral e abstracto.
O que interessa no o facto de o acto, em certa altura, estar ou no a
produzir efeitos: o que interessa que ele visa produzir efeitos, ainda que de
momento no os esteja a produzir por estar sujeito a uma condio suspensiva,
a um termo inicial, etc. Parece pois, mais correcto dizer que o acto administrativo
aquele que visa produzir dados efeitos jurdicos.
Se a norma jurdica se define como regra geral e abstracta, o acto
administrativo deve definir-se como deciso individual e concreta.
As caractersticas geral ou individual tm a ver, com os destinatrios dos
comandos jurdicos; pelo seu lado, as caractersticas abstracto ou concreto
tm a ver com as situaes da vida que os comandos jurdicos visam regular.
O Direito uma ordem normativa que se dirige aos homens e que se destina
a ter aplicao prtica: por isso, entendemos que a referncia, na definio de
acto administrativo, produo de efeitos jurdicos sobre uma situao
individual ainda mais importante e significativa do que a referncia ao caso
concreto.
Ficam, fora do conceito de acto administrativo, quer os actos legislativos
emanados dos rgos de soberania, quer os regulamentos, que so actos
normativos praticados pela prpria Administrao.
199.
O Problema dos Chamados Actos Colectivos, Plurais e Gerais
Na maioria dos casos no uma distino difcil de fazer. Mas por vezes
surgem dificuldades prticas de aplicao.
a)
Em primeiro lugar, surgem os chamados actos colectivos, isto , os
actos que tm por destinatrios um conjunto unificado de pessoas.
b)
Vm depois os actos plurais, so aqueles em que a Administrao
Pblica toma uma deciso aplicvel por igual a vrias pessoas diferentes.
c)
Em terceiro lugar, aparecem os chamados actos gerais, que so
aqueles que se aplicam de imediato a um grupo inorgnico de cidados,
todos eles bem determinados, ou determinveis no local.

200.
Importncia do Acto Administrativo no Estudo do Direito
Administrativo
O acto administrativo, a grande novidade que o Direito Administrativo traz
ordem jurdica. De facto, normas jurdicas e contratos j eram, h muito,
figuras habituais no mundo do Direito. Agora, o acto unilateral de autoridade,
esses, que a figura tpica do Direito Administrativo, e para reagir contra ele
se for ilegal que existe um remdio especialmente criado pelo Direito
Administrativo, destinado a proteger os direitos dos particulares ou os seus
interesses legtimos, que o recurso contencioso de anulao.
O Direito Administrativo nasce, precisamente, para garantir aos particulares
a possibilidade de recorrerem aos Tribunais contra os actos administrativos
ilegais que o prejudicam.
201.
Caractersticas do Acto Administrativo
Temos de distinguir, a este propsito, as caractersticas comuns a todos os
actos administrativos das caractersticas especficas do tipo mais importante de
acto administrativo, que o acto definitivo e executrio.
As caractersticas comuns a todos os actos administrativos so cinco:
Subordinao lei: nos termos do princpio da legalidade, o acto
administrativo tem de ser em tudo conforme com a lei, sob pena de
ilegalidade.
Presuno de legalidade: o efeito positivo do princpio da
legalidade. Todo o acto administrativo, porque emana de uma autoridade,
de um rgo da Administrao, e porque exerccio de um poder pblico
regulado pela lei, presume-se legal at deciso em contrrio do Tribunal
competente.
Imperatividade: uma consequncia da caracterstica anterior. Por vir
de quem vem e por ser o que , por se presumir conforme legalidade
vigente, o acto administrativo goza de imperatividade, isto , o seu
contedo obrigatrio para todos aqueles em relao aos quais o acto
seja eficaz, e o nomeadamente tanto para os funcionrios pblicos que
lhe hajam de dar execuo, como para os particulares que o tenham de
acatar.
Revogabilidade: o acto administrativo por natureza revogvel pela
Administrao. Porque a sua funo prosseguir o interesse pblico, e
este eminentemente varivel. O acto administrativo por essncia
revogvel, o que permite Administrao ir modificando os termos em que
os problemas da sua competncia vo sendo resolvidos, de harmonia com
as exigncias mutveis do interesse pblico.
Sanabilidade: o acto ilegal susceptvel de recurso contencioso e, se
for anulvel, pode ser anulado pelo Tribunal Administrativo. Mas, se
ningum recorrer dentro dos prazos legais, a ilegalidade fica sanada e o
acto convalida-se.
Autoridade: consequncia do poder de deciso unilateral da
Administrao, que se traduz na obrigatoriedade do acto administrativo
para todos aqueles relativamente a quem ele produza os seus efeitos.

Para alm destes princpios, importa salientar as trs principais

caractersticas especficas do acto administrativo definitivo e executrio:

Condio necessria do uso da fora: a Administrao no pode

fazer uso da fora sem primeiro ter adquirido a legitimidade necessria
para o efeito, praticando um acto definitivo e executrio. Sem acto
definitivo e executrio prvio, no possvel recorrer ao uso da fora;

Possibilidade de execuo forada: o acto definitivo e executrio, se

no for acatado ou cumprido pelos particulares, pode em princpio ser-lhes
imposto pela Administrao por meios coactivos. uma consequncia do
privilgio de execuo prvia;

Impugnabilidade contenciosa: o acto definitivo e executrio

susceptvel de recurso contencioso, no qual os interessados podem alegar
a ilegalidade do acto e pedir a respectiva anulao. Por via de regra, os
actos que no sejam definitivos e executrios no so susceptveis de
recurso contencioso perante os Tribunais Administrativos. A
impugnabilidade contenciosa , assim, uma caracterstica especfica dos
actos administrativos definitivos e executrios.
202.
Natureza Jurdica do Acto Administrativo
Para uns, o acto administrativo tem um carcter de negcio jurdico, e deve
por isso ser entendido como uma espcie do gnero negcio jurdico, a par da
outra espcie, sua irm, do negcio jurdico privado.
Para outros, o acto administrativo um acto de aplicao do Direito, situado
no mesmo escalo e desempenhando funo idntica da sentena.
Para uma terceira corrente de opinio, enfim, o acto administrativo no pode
ser assemelhado, nem ao negcio jurdico, nem sentena, e portanto ser
encarado como possuindo natureza prpria e carcter especfico, enquanto acto
unilateral de autoridade pblica ao servio de um fim administrativo.
O acto administrativo, enquanto figura genrica e unitria, no se deixa
reconduzir nem ao negcio jurdico, nem sentena, pela mesma razo porque
a actividade administrativa, se distingue claramente tanto da actividade privada
como das demais actividades pblicas, nomeadamente da jurisdicional. O acto
administrativo tem assim uma natureza prpria, especfica, privativa, que dele
faz figura sui generis na ordem jurdica a figura do acto unilateral de
autoridade pblica ao servio de um fim administrativo.
Atendendo ao carcter sui generis do acto administrativo, mas atendendo
igualmente a certas semelhanas das suas espcies mais representativas como
o negcio jurdico e com a sentena, somos levados a concluir as seguintes
orientaes:
a)
O regime jurdico do acto administrativo o que consta da lei e da
jurisprudncia administrativa, e corresponde natureza sui generis do acto
administrativo;
b)
Se outra coisa no resultar da sua natureza especfica de actos
administrativos, podem aplicar-se supletivamente aos actos discricionrios
as regras prprias do negcio jurdico como acto intencional
indeterminado;

c)

Com idntica ressalva, podem aplicar-se aos actos vinculados as regras

prprias da sentena como acto de aplicao da norma geral e abstracta a
uma situao individual e concreta.

203.
a)

O Papel da Vontade no Acto Administrativo

No plano da interpretao do acto administrativo: se o acto
corresponde ao negcio jurdico, o elemento decisivo da sua interpretao
o apuramento da vontade psicolgica (real) do seu autor. Mas se o acto
corresponde sentena, o elemento decisivo da sua interpretao a lei e
o tipo legal de acto que ela mandava praticar;
b)
No plano dos vcios da vontade que afectem o acto administrativo:
os que encaram o acto como um negcio jurdico no consideram que os
vcios da vontade (erro, dolo, coaco), geram ilegalidade do acto, antes
defendem a relevncia directa desses vcios como verdadeiros vcios da
vontade e, portanto, como fonte autnoma de invalidade. Por seu turno, os
que concebem o acto administrativo como sentena defendem que os
vcios da vontade no revelam enquanto tais, mas to-somente na medida
em que geram a ilegalidade do acto;
O papel da vontade no acto administrativo no idntico ao papel da
vontade no negcio jurdico ou na sentena, e por isso reclama uma
considerao prpria e singular, de harmonia com o perfil sui generis do acto
administrativo, enquanto acto unilateral de autoridade pblica ao servio de um
fim administrativo.
204.
Estrutura do Acto Administrativo
A estrutura do acto administrativo, compe-se de quatro ordens de elementos
elementos subjectivos, formais, objectivos e funcionais, vejamos:
a)
Elementos subjectivos: o acto administrativo tpico pe em relao
dois sujeitos de direitos: a Administrao Pblica e um particular ou, em
alguns casos duas pessoas colectivas pblicas. Reparte-se por: o autor,
em regra um rgo de uma pessoa colectiva pblica; destinatrio, um
particular ou uma pessoa colectiva pblica.
b)
Elementos formais: todo o acto administrativo tem sempre
necessariamente uma forma, isto , um modo pelo qual se exterioriza ou
manifesta a conduta voluntria em que o acto consiste (art. 122 CPA).
assim que os actos administrativos podem ter a forma de decreto, de
portaria, de despacho, de alvar, de resoluo, etc., etc. Alm da forma
do acto administrativo, h ainda a assinalar as formalidades prescritas
pela lei para serem observadas na fase da preparao da deciso, ou na
prpria fase da deciso. Consideramos formalidades todos os trmites que
a lei manda observar com vista a garantir a correcta formao da deciso
administrativa ou o respeito pelos direitos subjectivos e interesses
legtimos dos particulares.
c)
Elementos objectivos: estes so o contedo e o objecto. O
contedo do acto administrativo a substncia da conduta voluntria

em que o acto consiste. Mais detalhadamente, fazem parte do contedo

do acto administrativo:
A conduta voluntria da Administrao;
A substncia jurdica dessa conduta, ou seja, a deciso essencial por
ela tomada;
Os termos, condies e encargos que acompanharem a deciso
tomada, isto , as clusulas acessrias;
Os fundamentos da deciso tomada.
O objecto do acto administrativo consiste na realidade exterior sobre que
o acto incide.
d)
Elementos funcionais: o acto administrativo comporta trs elementos
funcionais: a causa, os motivos e o fim:

A causa: a funo jurdico-social de cada tipo de acto

administrativo (vertente objectiva) ou, noutra perspectiva, o motivo tpico
imediato de cada acto administrativo (vertente subjectiva).

Os motivos: so todas as razes de agir que impelem o rgo da

Administrao a praticar um certo acto administrativo ou a dot-lo de um
determinado contedo. Na designao de motivos abrangem-se, claro
est, motivos principais e acessrios, motivos tpicos e atpicos, motivos
prximos e remotos, motivos imediatos e mediatos (ou ulteriores),
motivos expressos e ocultos, motivos legais e ilegais, etc.

Quanto ao fim: trata-se do objectivo ou finalidade a prosseguir

atravs da prtica do acto administrativo. H que distinguir aqui o fim
legal ou seja, o fim visado pela lei na atribuio de competncia ao
rgo da Administrao e o fim efectivo, real, prosseguido de facto
pelo rgo num dado caso.
205.
Das Formalidades em Especial
Estas podem-se classificar:
a)
Segundo o critrio da sua indispensabilidade so essenciais as
formalidades que no possvel dispensar, na medida em que a sua falta
afecta irremediavelmente a validade ou a eficcia do acto administrativo;
so no essenciais as formalidades que podem ser dispensadas;
b)
Segundo o critrio da possibilidade de remediar a sua falta so
suprveis as formalidades cuja falta no momento adequado ainda pode
ser corrigida pela respectiva prtica actual, sem prejuzo do objectivo que
a lei procurava atingir com a sua imposio naquele momento; so
insuprveis as formalidades cuja preterio no susceptvel de ser
prosseguido pela lei com a sua imposio.
O princpio geral nesta matria o de que todas as formalidades legalmente
prescritas so essenciais, com excepo:
Daquelas que a lei considere dispensveis;
Das que revistam natureza meramente interna;
Daquelas cuja preterio no haja obstado ao alcance do objectivo
visado pela lei ao prescrev-las.
As principais formalidades prescritas na lei (e Constituio) so:

a)

A audincia dos interessados previamente tomada de decises

administrativas susceptveis de contender com os seus interesses (arts.
267/5 CRP, 100 CPA);
b)
A fundamentao dos actos administrativos, que consiste na exposio
das razes da sua prtica (arts. 268/3 [segunda parte] CRP; 124 e 125
CPA);
c)
A notificao dos actos administrativos, instrumento para levar estes ao
conhecimento dos interessados (arts. 268/3 [primeira parte] CRP; 66
CPA).
Os arts. 124 e 125 CPA, so as principais disposies legais vigentes em
matria de fundamentao.
O art. 124, enumera os actos administrativos que devem ser
fundamentados, podendo afirmar-se, em linhas gerais, que devem ser
fundamentados os actos desfavorveis aos interessados (n. 1-a), os actos que
incidam sobre anteriores actos administrativos (n. 1-b) e) e os actos que
reflictam variaes no comportamento administrativo (n. 1-c), d).
O art. 125, pelo seu lado, estabelece as regras a que deve obedecer a
fundamentao:
a)
Deve ser expressa;
b)
Deve ser de facto e de direito, isto , no tem de indicar as regras
jurdicas que impem ou permitem a tomada da deciso, mas tambm hde explicar em que medida que a situao factual sobre a qual incide
esta se subsume s previses normativas das regras aplicveis;
c)
A fundamentao deve ainda ser clara, coerente e completa, quando a
fundamentao no se consegue compreender, no clara, obscura;
quando a fundamentao, sendo embora compreensvel em si mesma,
no pode ser considerada como pressuposto lgico da deciso, no
coerente, contraditria; quando a fundamentao no bastante para
explicar a deciso, no completa, insuficiente.
206.
Elementos, Requisitos e Pressupostos
Elementos, so os pressupostos que integram o prprio acto, em si
mesmo considerado, e que uma anlise lgica permite decompor. Dividem-se
em elementos essenciais aqueles sem os quais o acto no existe , e
elementos acessrios que podem ou no ser introduzidos no acto pela
Administrao.
Requisitos, so as exigncias que a lei frmula em relao a cada um
dos elementos do acto administrativo, para garantia da legalidade e do interesse
pblico ou dos direitos subjectivos e interesses legtimos dos particulares.
Dividem-se em requisitos de validade sem cuja observncia o acto ser
invlido , e requisitos de eficcia sem cuja observncia o acto ineficaz.
Pressupostos, so as situaes de facto de cuja ocorrncia depende a
possibilidade legal de praticar um certo acto administrativo ou de o dotar com
determinado contedo.
ESPCIES

207.
Tipologia dos Actos Administrativos
Os actos administrativos dividem-se em dois grandes grupos: os actos
primrios e os actos secundrios.
So actos primrios, aqueles que versam pela primeira vez sobre uma
determinada situao da vida.
Os actos secundrios, por seu turno, so aqueles que versam sobre um
acto primrio anteriormente praticado: tm por objecto um acto primrio
preexistente, ou ento versam sobre uma situao que j tinha sido regulada
atravs de um acto primrio.
Dentro dos actos primrios, h que distinguir, basicamente, entre actos
impositivos, actos permissivos e meros actos administrativos.
208.
Actos Impositivos
So aqueles que impem a algum uma determinada conduta ou sujeio a
determinados efeitos jurdicos.
H que distinguir quatro espcies:

Actos de comando: aqueles que impem a um particular a adopo de

uma conduta positiva ou negativa, assim: (1) se impem uma conduta
positiva, chamam-se ordens; (2) se impem uma conduta negativa chamase proibies.

Actos punitivos: so aqueles que impem uma sano a algum.

Actos ablativos: so aqueles que impem o sacrifcio de um direito.

Juzos: so os actos pelos quais um rgo da Administrao qualifica,

segundo critrios de justia, pessoas, coisas, ou actos submetidos sua
apreciao.
209.
Actos Permissivos
So aqueles que possibilitam a algum a adopo de uma conduta ou
omisso de um comportamento que de outro modo lhe estariam vedados. Estes
distribuem-se por dois grandes grupos:
1.
Os actos que conferem ou ampliam vantagens:
a)
A autorizao: o acto pelo qual um rgo da Administrao permite
a algum o exerccio de um direito ou de uma competncia preexistente.
b)
A licena: o acto pelo qual um rgo da Administrao atribui a
algum o direito de exercer uma actividade que por lei relativamente
proibida.
c)
A subveno: pela qual um rgo da Administrao Pblica atribui a
um particular uma quantia em dinheiro destinada a custear a prossecuo
de um interesse pblico especfico.
d)
A concesso: o acto pelo qual um rgo da Administrao
transfere para a entidade privada o exerccio de uma actividade pblica,
que o concessionrio desempenhar por sua conta e risco, mas no
interesse geral.

e)

A delegao: o acto pelo qual um rgo da Administrao,

normalmente competente em determinada matria, permite, de acordo
com a lei, que outro rgo ou agente pratiquem actos administrativos
sobre a mesma matria.
f)
A admisso: aquela pelo qual um rgo da Administrao pblica
investe um particular numa determinada categoria legal, de que decorre a
atribuio de certos direitos e deveres.
2.
Os actos que eliminam ou reduzem encargos:
a)
A dispensa: o acto administrativo que permite a algum, nos termos
da lei, o no cumprimento de uma obrigao geral, seja em ateno a
outro interesse pblico (iseno), seja como forma de procurar garantir o
respeito pelo princpio da imparcialidade da Administrao Pblica
(escusa).
b)
A renncia: que consiste no acto pelo qual um rgo da Administrao
se despoja da titularidade de um direito legalmente disponvel.
210.
Meros Actos Administrativos
So actos que no traduzem uma afirmao de vontade, mas apenas
simples declaraes de conhecimento ou de inteligncia. Destacam-se duas
categorias:

Declaraes de conhecimento: so actos pelos quais um rgo da

Administrao exprime oficialmente o conhecimento que tem de certos
factos ou situaes. o caso por exemplo, das participaes, certificados,
certides, atestados, informaes prestadas ao pblico.

Actos opinativos: so actos pelos quais um rgo da Administrao

emite o seu ponto de vista acerca de uma questo tcnica ou jurdica.
Dentro destes, h que distinguir trs modalidades: as informaes
burocrticas, so as opinies prestadas pelos servios ao superior
hierrquico competente para decidir; as recomendaes, so actos pelos
quais se emite uma opinio, consubstanciando um apelo a que o rgo
competente decida daquela maneira, mas que o no obrigam a tal; e os
pareceres, so actos opinativos elaborados por peritos especializados em
certos ramos do saber, ou por rgos colegiais de natureza consultiva.
211.
Dos Pareceres em Especial
Por um lado, os pareceres so obrigatrios ou facultativos, conforme a lei
imponha ou no a necessidade de eles serem emitidos (art. 98 e 99 CPA). Por
outro lado, os pareceres so vinculativos ou no vinculativos, conforme a lei
imponha ou no a necessidade de as suas concluses serem seguidas pelo
rgo activo competente.
A regra geral no nosso Direito que, se a lei no disser o contrrio, os
pareceres so obrigatrios, mas no vinculativos.
212.
Actos Secundrios
So aqueles actos administrativos que versam directamente sobre um acto
primrio e s indirectamente sobre a situao real subjacente ao acto primrio.

Os actos secundrios distinguem-se em trs categorias: actos integrativos, actos

saneadores, actos desintegradores, mas agora s nos vamos referir aos actos
integrativos.
Actos integrativos, so os actos que visem completar actos administrativos
anteriores, cinco categorias:
1.
A homologao: o acto administrativo que absorve os fundamentos e
concluses de uma proposta ou de uma parecer apresentados por outro
rgo;
2.
A aprovao: o acto pelo qual um rgo da Administrao exprime a
sua concordncia com um acto definitivo praticado por outro rgo
administrativo, e lhe confere executoriedade.
3.
O visto: no um acto substancialmente diferente da aprovao. A
nica diferena que existe que, enquanto a aprovao praticada por
um rgo activo, o visto praticado por um rgo de controle.
4.
A confirmao: o acto administrativo pelo qual um rgo da
Administrao reitera e mantm em vigor um acto administrativo anterior.
5.
A ratificao confirmativa: o acto pelo qual o rgo normalmente
competente para dispor sobre certa matria exprime a sua concordncia
relativamente aos actos praticados, em circunstncias extraordinrias, por
um rgo excepcionalmente competente.
213.
1.
2.
3.

Classificao dos Actos Administrativos

Quanto ao autor;
Quanto aos destinatrios;
Quanto aos efeitos.

214.
Quanto ao Autor ou Sujeitos
As Decises, so todos os actos administrativos que contenham a soluo de
um determinado caso concreto. As Deliberaes, so as decises tomadas por
rgos colegiais.
Chamam-se actos simples, aqueles que provm de um s rgo
administrativo, e actos complexos aqueles em cuja a feitura intervm dois ou
mais rgos administrativos.
A complexidade do acto administrativo, neste sentido, pode ser igual ou
desigual. Diz-se que h complexidade igual, quando o grau de participao
dos vrios autores na prtica do acto o mesmo. A complexidade igual
corresponde assim a noo de co-autoria. Diz-se que h complexidade
desigual quando o grau de participao dos vrios intervenientes no o
mesmo.
215.
Quanto aos Destinatrios
Estes podem ser, actos singulares, colectivos, plurais e gerais.
216.
Quanto aos Efeitos
Estes podem ser, actos internos, aqueles cujos efeitos jurdicos se
produzem no interior da pessoa colectiva cujo o rgo os praticou; so actos

externos, aqueles cujos os efeitos jurdicos se protegem na esfera jurdica de

outros sujeitos de direito diferentes daqueles que praticou o acto.
A importncia prtica desta distino reside no facto de s os actos externos
serem susceptveis de afectar, os direitos ou interesses legtimos dos
particulares e, por isso mesmo, s deles caber recurso contencioso. A garantia
do recurso contencioso s cobre os actos externos, no cobre os actos internos,
por definio os actos internos so susceptveis de ferir os interesses dos
particulares.
Diz-se acto de execuo instantnea, aquele cujo o cumprimento se
esgota num acto ou facto isolado. Pelo contrrio, um acto diz-se de execuo
continuada, quando a sua execuo perdura no tempo.
A importncia prtica desta distino decorre da circunstncia de o regime
de revogao no ser o mesmo para ambos os tipos de actos. Nomeadamente,
um acto de execuo instantnea que j tenha sido executado no pode, em
princpio ser revogado.
Consideram-se actos positivos, aqueles que produzem uma alterao da
ordem jurdica. So actos negativos, aqueles que consistem na recusa de
introduzir uma alterao na ordem jurdica. H trs exemplos tpicos destes
actos negativos: a omisso dum comportamento devido, o silncio perante um
pedido apresentado Administrao por um particular, e o indeferimento
expresso ou tcito duma pretenso apresentada.
So actos declarativos, aqueles que se limitam a verificar a existncia ou
a reconhecer a validade de direitos ou situaes jurdicas preexistentes. So
actos constitutivos, aqueles que criam, modificam ou extinguem direitos ou
situaes jurdicas.
A importncia prtica desta distino tem a ver com o momento do qual os
actos administrativos comeam a produzir os seus efeitos jurdicos. Um acto
constitutivo comea a produzir os seus efeitos no momento em que praticado
ou, num momento posterior, se a sua eficcia for diferida para mais tarde por
uma condio suspensiva ou por um termo inicial. Portanto, um acto constitutivo
ou tem eficcia imediata, ou tem uma eficcia diferida: em princpio, no pode
ter eficcia retroactiva.
Pelo contrrio, um acto declarativo tem, em princpio, eficcia retroactiva.
Como se limita a reconhecer direitos ou situaes que j existiam, esse
reconhecimento vale a partir do momento em que os direitos ou situaes
reconhecidas nasceram.

O ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO E EXECUTRIO

217.
Actos Administrativos Definitivos e Executrios
O conceito de acto definitivo e executrio um conceito da maior
importncia no Direito Administrativo, sobretudo porque nele que assenta a
garantia do recurso contencioso ou seja, o Direito que os particulares tm
de recorrer para os Tribunais Administrativos contra os actos ilegais da
Administrao Pblica.
O que um acto definitivo e executrio?
Trata-se do acto administrativo completo, do acto administrativo total, do
acto administrativo apetrechado com todas as suas possveis armas e
munies numa palavra, o paradigma dos actos administrativos praticados
pela Administrao Pblica.
Com efeito, o acto administrativo definitivo e executrio o acto de
autoridade tpico: o acto em que a Administrao Pblica se manifesta
plenamente como autoridade, como poder. designadamente o acto jurdico
em que se traduz no caso concreto o pode administrativo, sob a forma
caracterstica de poder unilateral de deciso dotado do privilgio de
execuo prvia.
218.
Actos Definitivos e No Definitivos
Quando a Administrao Pblica pratica um acto administrativo, tm de terse presentes trs aspectos diferentes.
Em primeiro lugar, o acto administrativo praticado pela Administrao Pblica
no surge de repente, sempre procedido por uma srie de formalidades, de
actos preparatrios, de estudos, de pareceres, de projectos, que vo ajudando a
formar e a esclarecer a vontade da Administrao, e que acabam por
desembocar numa concluso. O acto administrativo definitivo a concluso de
todo um processo que se vai desenrolando no tempo e que se chama,
procedimento administrativo.
Em segundo lugar, o rgo que pratica o acto definitivo em sentido horizontal
um rgo da Administrao, situado num certo nvel hierrquico: pode ser um
rgo subalterno, pode ser um rgo superior de uma hierarquia, e pode ser um
rgo independente, no inserido em nenhuma hierarquia. face da nossa lei,
s so definitivos os actos praticados por aqueles que em cada momento
ocupam o topo de uma hierarquia.
O acto verticalmente definitivo, quando praticado pelo rgo que
ocupa a posio suprema na hierarquia; inversamente, o acto no
verticalmente definitivo se for praticado por qualquer rgo subalterno inserido
numa hierarquia.
Em terceiro lugar, h que ponderar que a nossa lei s considera actos
definitivos aqueles que definam situaes jurdicas. Actos administrativos cujo
contedo no consista na definio de situaes jurdicas no so considerados,
neste sentido, definitivos.

Eis aqui os trs aspectos da definitividade: a definitividade horizontal; a

definitividade vertical e a definitividade material.
219.
A Definitividade Material
a caracterstica do acto administrativo que define situaes jurdicas. O
acto materialmente definitivo, o acto administrativo que, no exerccio do
poder administrativo, define a situao jurdica de um particular perante a
Administrao, ou da Administrao perante um particular.
So actos materialmente definitivos:
a)
Os actos sujeitos a condio ou a termo;
b)
Actos postos em execuo a ttulo experimental;
c)
As listas de antiguidade;
d)
Actos pelos quais um rgo da Administrao se declara incompetente
para decidir uma questo;
e)
Actos pelos quais a Administrao notifica um particular para legalizar
uma situao irregular.
220.
A Definitividade Horizontal
a caracterstica do acto administrativo que constitua resoluo final do
procedimento administrativo. a qualidade do acto que pe termo ao
procedimento.
Pode-se assim definir acto horizontalmente definitivo, que constitui
resoluo final de um procedimento administrativo, ou de um incidente
autnomo desse procedimento, ou ainda que exclui um interessado da
continuao num procedimento em curso.
a)
Actos anteriores ao acto definitivo:

Actos preparatrios: os actos praticados ao longo do procedimento

e que visam preparar a deciso final.

Actos pressupostos: os actos que tm por objecto a qualificao

jurdica de certos factos ou situaes da vida, e de que depende a
prtica do acto definitivo.

Decises provisrias: as decises da questo principal que foi

objecto do procedimento administrativo tomadas a ttulo provisrio.
b)
Actos transformveis em actos definitivos: trata-se de actos
administrativos que quando so praticados ainda no so definitivos, mas
que se destinam a converter-se, eles prprios, em actos definitivos um
pouco mais tarde:

Actos sujeitos a ratificao confirmativa: quando praticados, no

so definitivos, mas se posteriormente forem ratificados pelo rgo
competente, tornam-se definitivos;

Actos sujeitos a confirmao: o caso de certos actos praticados

por subalternos, que a lei sujeito a confirmao pelo superior
hierrquico. Esta confirmao transforma o acto do subalterno em acto
horizontalmente definitivo;

Actos sujeitos a reclamao necessria: a lei declara que certos

actos s se tornam definitivos aps o decurso de um dado prazo para

reclamao. Findo esse prazo sem que ningum tenha reclamado, o

acto torna-se definitivo.
c)
Actos posteriores acto definitivo: a Administrao j praticou o acto
definitivo, mas precisa de praticar outros actos, aps o acto definitivo:
estes outros actos no so definitivos porque o acto definitivo j foi
praticado antes deles.

Actos complementares: os actos que a lei manda praticar com vista

a assegurar o conhecimento ou a plena eficcia do acto definitivo;

Actos de execuo: os actos que a lei manda praticar com vista a

pr em prtica as determinaes contidas no acto definitivo

Actos meramente confirmativos: so todos os actos

administrativos que mantm um acto administrativo anterior, exprimindo
concordncia com ele e recusando a sua revogao ou modificao. E
considera-se actos meramente confirmativos, aqueles, de entre os
actos confirmativos, que tenham por objecto actos definitivos
anteriormente praticados.
221.
A Definitividade Vertical
O acto verticalmente definitivo, aquele que praticado por um rgo
colocado de tal forma na hierarquia que a sua deciso constitui a ltima palavra
da Administrao activa
Em regra, quando estamos perante um acto administrativo praticado por um
rgo subalterno, esse acto no definitivo do ponto de vista vertical, porque a
ltima palavra da Administrao sobre a questo ser proferida pelo superior
hierrquico e no pelo subalterno. o que acontece, designadamente, com os
actos dos subalternos sujeitos a recurso hierrquico necessrio.
222.
O Princpio da Tripla Definitividade. Noo de Acto Definitivo
um acto que s poder ser considerado definitivo, para efeitos de recurso
contencioso, quando haja simultaneamente um acto definitivo em sentido
material, horizontal e vertical.
O recurso contencioso pressupe e exige a ocorrncia simultnea das trs
formas de definitividade.
Noo de acto definitivo, o acto administrativo que tem por contedo
uma resoluo final que defina a situao jurdica da Administrao ou de um
particular.
Se um acto de significado polivalente ou ambguo, verticalmente definitivo,
for notificado ao interessado no termo do procedimento administrativo, sem
satisfazer a pretenso apresentada por aquele, tem necessariamente o sentido
de um indeferimento, uma deciso negativa. A no se entender assim, a
Administrao Pblica teria um meio prtico de cercear as garantias dos
cidados no diria que sim nem que no diria talvez (seria mesmo melhor
para ela do que no dizer coisa nenhuma, considerado o mecanismo do acto
tcito).
H diversas espcies de actos administrativos, cuja a caracterstica comum
a falta ou a insuficiente definitividade. Entre estes actos, podem apontar-se:

a)
b)

c)

d)

e)

A Promessa: acto atravs do qual um rgo da Administrao anuncia

para um momento determinado, posterior, a adopo de um certo
comportamento, autovinculando-se perante um particular;
A deciso prvia: acto pelo qual um rgo da Administrao aprecia a
exigncia de certos pressupostos de facto e a observncia de certas
exigncias legais, sendo que de uns e de outras depende a prtica de uma
deciso final permissiva;
A deciso parcial: acto por via do qual um rgo da Administrao
antecipa uma parte da deciso final relativa ao objecto de um acto
permissivo, possibilitando desde logo a adopo pelo particular de um
determinado comportamento.
A deciso provisria: acto atravs do qual um rgo da Administrao,
recorrendo a uma averiguao sumria dos pressupostos de um tipo legal
de acto, define uma situao jurdica at prtica de uma deciso final,
tomada ento com base na averiguao completa de tais pressupostos;
A deciso precria: acto por meio do qual um rgo da Administrao
define uma situao jurdica com base na ponderao de um interesse
pblico especialmente instvel ou voltil, sujeitando a respectiva
consolidao concordncia do interessado na sua revogao ou apondolhe uma condio suspensiva, que se concretizar na eventual prtica de
um acto secundrio desintegrativo ou modificativo.

223.
Actos Executrios e No Executrios
O acto executrio, o acto administrativo que obriga por si e cuja
execuo coerciva imediata a lei permite independentemente de sentena
judicial. O acto executrio apresenta duas caractersticas:
a)
A obrigatoriedade;
b)
A possibilidade de execuo coerciva por via administrativa.
No se deve confundir executoriedade (potencialidade ou susceptibilidade
de execuo); com execuo (efectivao dos imperativos contidos no acto).
O acto pode ser (de direito) executrio e no estar (de facto) a ser
executado; o acto pode ser (de facto) executado sem ser (de direito) executrio.
A execuo do acto administrativo est sujeita aos princpios e regras
inscritos nos arts. 149 a 157 CPA:
a)
O princpio da auto-tutela executiva ou privilgio de execuo prvia
(art. 149/2);
b)
O princpio da tipicidade das formas de execuo (art. 149/2);
c)
O princpio da proporcionalidade (art. 151/2);
d)
O princpio da observncia dos direitos fundamentais e do respeito
devido pessoa humana (art. 157/3);
e)
A regra do acto administrativo prvio (art. 151/2);
f)
A proibio de embargos (art. 153).
224.
a)

Actos que No so Executrios

O acto administrativo pode no ser obrigatrio porque ainda no o , ou
porque j no o .

1.

Actos que ainda no so executrios:

Actos sujeitos a condio suspensiva ou termo inicial;
Actos sujeitos a confirmao;
Actos sujeitos a aprovao;
Actos sujeitos a visto;
Actos que ainda no revistam a forma legal.
2.
Actos que no so executrios:
Actos administrativos suspensivos;
Acto administrativo dos quais se tenha interposto recurso
hierrquico com efeitos suspensivo.
b)
Actos administrativos que no so susceptveis de execuo coerciva
por via administrativa.
Um acto administrativo pode ser insusceptvel de execuo forada
administrativa por duas razes muito diferentes: ou porque no susceptvel de
execuo forada, pura e simplesmente, ou porque s susceptvel de
execuo forada por via judicial. A regra geral no nosso Direito , a de que
todos os actos da Administrao Pblica beneficiam do privilgio da execuo
prvia; por isso os casos de actos administrativos que no so susceptveis de
execuo coerciva por via administrativa constituem excepo.

VALIDADE, EFICCIA E INTERPRETAO DO ACTO ADMINISTRATIVO

225.
Noes de Validade e Eficcia
A validade a aptido intrnseca do acto para produzir os efeitos jurdicos
correspondentes ao tipo legal a que pertence, em consequncia da sua
conformidade com a ordem jurdica. A eficcia a efectiva produo de
efeitos jurdicos.
A lei formula, em relao aos actos administrativos em geral, um certo
nmero de requisitos. Se no se verificarem em cada acto administrativo todos
os requisitos de validade que a lei exige, o acto ser invlido; se no se
verificarem todos os requisitos de eficcia exigidas pela lei, o acto ser ineficaz.
A invalidade de um acto administrativo ser, pois, a inaptido intrnseca
para a produo de efeitos, decorrente de uma ofensa ordem jurdica. E a
ineficcia ser, a no produo de efeitos num dado momento.
Um acto administrativo pode ser vlido e eficaz; vlido mas ineficaz; invlido
mas eficaz; ou invlido e ineficaz.
226.
Requisitos de Validade do Acto Administrativo
So as exigncias que a lei faz relativamente a cada um dos elementos
deste autor, destinatrios, forma e formalidades, contedo e objecto, fim.
227.
Requisitos Quanto aos Sujeitos
O autor do acto administrativo sempre e necessariamente um rgo da
Administrao. Assim, indispensvel, para a validade do acto administrativo,
que se verifiquem os seguintes requisitos de validade relativos aos sujeitos:
1)
Que o rgo tenha competncia para a prtica do acto administrativo
(art. 123/1-a CPA);
2)
Se se tratar de um rgo colegial, que este esteja regularmente
constitudo, tenha sido regularmente convocado, e esteja em condies de
funcionar legalmente (art. 123/1-b CPA).
Relativamente ao destinatrio ou destinatrios do acto administrativo, a lei
exige que ele ou eles sejam determinados ou determinveis.
228.
Requisitos Quanto Forma e s Formalidades
Em relao s formalidades, o princpio geral do nosso Direito o de que
todas as formalidades prescritas por lei so essenciais. A sua no observncia,
quer por omisso quer por preterio, no todo ou em parte, gera a ilegalidade do
acto administrativo.
O acto ser ilegal se no forem respeitadas todas as formalidades prescritas
por lei, quer em relao ao procedimento administrativo que preparou o acto,
quer relativamente prpria prtica do acto em si mesmo. Esta regra comporta
trs excepes:
1.
No so essenciais as formalidades que a lei declarar dispensveis;

2.

No so essenciais aquelas formalidades cuja emisso ou preterio

no tenha impedido a consecuo do objectivo visado pela lei ao exigi-la;
3.
No so essenciais as formalidades meramente burocrticas, de
carcter interno, tendentes a assegurar apenas a boa marcha dos
servios.
H certas formalidades cuja preterio reputada insuprvel, aquelas
formalidades cuja observncia tem de ter lugar no momento em que a lei exige
que elas sejam observadas. Outras cuja preterio se considera suprvel,
aquelas em que uma omisso ou preterio daquelas formalidades que a lei
manda cumprir num certo momento, mas que se forem cumpridas em momento
posterior ainda vo a tempo de garantir os objectivos para que foram
estabelecidas.
229.
Em Especial, a Obrigao de Fundamentao
A fundamentao, de um acto administrativo a enunciao explcita das
razes que levaram o seu autor a praticar esse acto ou dot-lo de certo
contedo (art. 124 e 125 CPA).
A fundamentao tem de preencher os seguintes requisitos:
a)
Tem de ser expressa;
b)
Tem de consistir na exposio, ainda que sucinta, dos fundamentos de
facto e de direito da deciso;
c)
Tem de ser clara, coerente e completa, isto , ser ilegal se for obscura,
contraditria ou insuficiente.
A lei prev dois casos para os quais estabelece um regime jurdico especial:
1.
O primeiro caso de o acto administrativo consistir numa declarao de
concordncia com os fundamentos de anterior parecer, informao ou
proposta: se assim for, o dever de fundamentar considera-se cumprido
com essa mera declarao de concordncia, no sendo necessrio
anunciar expressamente os fundamentos da deciso tomada. Havendo
homologao, nem sequer necessrio fazer expressamente qualquer
declarao de concordncia: a homologao absorve automaticamente os
fundamentos e concluses do acto homologado;
2.
O segundo caso especial o dos actos orais: em regra, os actos
praticados sob forma oral no contm fundamentao. Ento, de duas
uma: ou esses actos so reduzidos a escrito numa acta, ou, no havendo
acta, a lei d aos interessados o direito de requerer a reduo a escrito da
fundamentao dos actos orais, cabendo ao rgo competente o dever de
satisfazer o pedido no prazo de trs dias, sob pena de ilegalidade (art.
126 CPA).
Se faltar a fundamentao num acto que deva ser fundamentado, ou se a
fundamentao existir mas no corresponder aos requisitos exigidos pela lei, o
acto administrativo ser ilegal por vcio de forma e, como tal ser anulvel.
Contudo, se um acto vinculado se baseia em dois fundamentos legais e um
no se verifica, mas o outro basta para alicerar a deciso, o Tribunal no anula
o acto: o princpio do aproveitamento dos actos administrativos.

230.
A Forma
Quanto a forma, do acto administrativo, a regra geral a de que os actos
administrativos devem revestir forma expressa. Dentro desta, h que distinguir
as formas simples, que so aquelas em que a exteriorizao da vontade do
rgo da Administrao no exige a adopo de um modelo especial; as
formas solenes, so as que tm de obedecer a um certo modelo legalmente
estabelecido (art. 122 CPA).
231.
O Silncio da Administrao
H vrias maneiras de resolver este problema:
a)
A primeira consiste em a lei atribuir ao silncio da Administrao o
significado de acto tcito positivo, perante um pedido de um particular, e
decorrido um certo prazo sem que o rgo administrativo competente se
pronuncie, a lei considera que o pedido feito foi satisfeito. Aqui o silncio
vale como manifestao tcita de vontade da Administrao num sentido
positivo para o particular: da a designao de acto tcito positivo.
b)
A segunda forma consiste em a lei atribuir o silncio da Administrao o
significado do acto tcito negativo, decorrido o prazo legal sem que o
pedido formulado pelo particular ao rgo competente tenha resposta,
atende-se que tal pedido foi indeferido. Presume-se, nestes casos, que
h ali m vontade tcita da Administrao num sentido negativo para o
interessado: da, acto tcito negativo ou indeferimento tcito.
Com a figura do acto tcito negativo, logo que passe o prazo legal sem
haver resposta da Administrao, o particular poder recorrer contenciosamente
contra o indeferimento (tcito) da sua pretenso.
A regra no nosso Direito de que, em princpio, o acto tcito negativo: s
h acto tcito positivo nos casos expressamente previstos por lei.
As condies de produo do acto tcito so as seguintes:
1)
Que o rgo da Administrao seja solicitado por um interessado a
pronunciar-se num caso concreto;
2)
Que a matria sobre que esse rgo solicitado a pronunciar-se seja
da sua competncia;
3)
Que o rgo tenha, sobre a matria em causa, o dever legal de decidir
atravs de um acto definitivo;
4)
Que tenha decorrido o prazo legal sem que haja sido tomada uma
deciso expressa sobre o pedido;
5)
Que a lei atribua ao silncio da Administrao durante esse prazo o
significado jurdico de deferimento ou indeferimento.
Se o particular tem direito a uma dada conduta da Administrao, e esta
atravs do silncio recusa reconhecer-lhe esse direito ou cumprir os deveres
correspondentes, o particular impugnar contenciosamente o indeferimento
tcito com fundamento em violao da lei.
O indeferimento tcito est sempre, pelo menos, afectado de dois vcios:
violao de lei por falta de deciso, e vcio de forma por falta de fundamentao.
232.

Natureza Jurdica do Acto Administrativo

H trs correntes de opinio:

a)
O acto tcito um acto administrativo e, portanto, uma conduta
voluntria da Administrao.
De acordo com esta concepo, no acto tcito h uma manifestao de
vontade do rgo competente da Administrao, porque os rgos desta
conhecem a lei, sabem que o seu silncio, decorrido certo prazo e verificadas
certas condies, ser interpretado como deciso, quer seja de indeferimento
(regra geral), quer seja de deferimento (casos excepcionais) e, portanto, se
nada diz, porque quer que a deciso seja no sentido em que a lei manda
interpretar aquele silncio. Logo, um acto voluntrio.
b)
No h acto voluntrio no chamado acto tcito e que, por isso, tal
acto no um acto administrativo, mas simples pressuposto do
recurso contencioso.
Aquilo a que a lei permite com a construo da figura do acto tcito que se
recorra contenciosamente, apesar da no existncia de um acto. Mas, sendo
assim, ento o acto tcito no um acto administrativo, um simples
pressuposto do recurso contencioso. Estaremos perante um caso excepcional,
em que a lei permite interpor um recurso contencioso que no tem por objecto
um acto voluntrio da Administrao, mas o simples decurso do tempo sem
qualquer resposta.
c)
Em regra, no h acto voluntrio no chamado acto tcito, mas
sustenta-se que h mais do que um simples pressuposto do recurso
contencioso.
Isto porque o acto tcito tratado por lei como se fosse um acto
administrativo para todos os efeitos, e no apenas para o efeito do recurso
contencioso: tal acto pode ser revogado, suspenso, confirmado, alterado,
interpretado, etc.
A verdadeira natureza do acto tcito a de uma fico legal do acto
administrativo. Ou seja: o acto tcito no um verdadeiro acto administrativo,
mas para todos os efeitos tudo se passa como se o fosse.
233.
Requisitos Quanto ao Contedo e ao Objecto
Exige-se que o contedo e o objecto do acto obedea, aos requisitos da
certeza, da legalidade e da possibilidade, tal como sucede relativamente aos
negcios jurdicos privados.
Alm disso, a lei exige tambm que a vontade em que o acto administrativo
se traduz seja esclarecida e livre, pelo que o acto no ser vlido se a vontade
da Administrao tiver sido determinada por qualquer influncia indevida,
nomeadamente por erro, dolo ou coaco.
234.
Requisitos Quanto ao Fim
A lei exige que o fim efectivamente prosseguido pela Administrao coincida
com o fim que a lei tem em vista ao conferir os poderes para a prtica do acto
(art. 19 LOSTA).
O critrio prtico para a determinao do fim do acto administrativo o do
motivo principalmente determinante.

O que a lei exige que o motivo principalmente determinante da prtica de

um acto administrativo coincida com o fim tido em vista pela lei ao conferir o
poder discricionrio. Caso contrrio, o acto ser ilegal.
235.
Requisitos de Eficcia do Acto Administrativo
So, aquelas exigncias que a lei faz para um acto administrativo possa
produzir os seus efeitos jurdicos.
Os principais requisitos de eficcia do acto administrativo so:
a)
A publicao ou notificao aos interessados.
Enquanto no for publicado ou notificado, o acto ser ineficaz, no produzir
efeitos designadamente, no ser obrigatrio para os particulares (art. 268/4
CRP, 132 e 66 a 70 CPA).
b)
O visto do Tribunal de Contas.
Todos os actos da Administrao esto sujeitos ao visto do Tribunal de
Contas. Enquanto este no der o seu visto, o acto ser ineficaz, isto , nem o
interessado que dele beneficie pode invocar a seu favor os direitos dele
resultantes, nem os particulares para quem o acto acarreta consequncias
negativas comeam a sofrer o impacto dessas consequncias.
Com a aposio do visto, o acto torna-se eficaz; se o Tribunal recusar o visto,
o acto mantm-se ineficaz.

A INVALIDADE DO ACTO ADMINISTRATIVO

236.
Consideraes Preliminares
Um acto administrativo que viola a lei um acto administrativo ilegal. A
ilegalidade foi durante muito tempo considerada como sendo a nica fonte da
invalidade: entendia-se que todo o acto administrativo ilegal era invlido, e que
todo o acto administrativo invlido o era por ser ilegal. A nica fonte da
invalidade seria pois, a ilegalidade.
237.
A Ilegalidade do Acto Administrativo
Quando se diz que um acto administrativo ilegal, que contrrio lei, estse a usar a palavra lei num sentido muito amplo. Neste sentido a legalidade
inclui a Constituio, a lei ordinria, os regulamentos.
A ilegalidade do acto administrativo pode assumir vrias formas. Essas
formas chamam-se vcios do acto administrativo. Por conseguinte, os vcios
do acto administrativo so as formas especficas que a ilegalidade do acto
administrativo pode revestir.
A invalidade do acto administrativo, o juzo de desvalor emitido sobre
ele em resultado da sua desconformidade com a ordem jurdica. As duas causas
geralmente admitidas da invalidade so a ilegalidade e os vcios da vontade.
A ilegalidade do acto administrativo tradicionalmente apreciada entre ns
atravs da verificao dos chamados vcios do acto, modalidades tpicas que
tal ilegalidade pode revestir e que historicamente assumiram o papel de limitar a
impugnabilidade contenciosa dos actos administrativos.
Face garantia hoje constante no art. 268/4 CRP, entende-se que, no
obstante os arts 27 e 57 LPTA continuarem a falar de vcios a reconduo das
ilegalidades do acto a vcios deste deixou de ser uma exigncia da lei,
quedando-se derrogada a norma legal de vcios do acto administrativo.
238.
Os Vcios do Acto Administrativo
A tipologia dos vcios comporta cinco vcios:
1.
Usurpao de poder;
2.
Incompetncia;
3.
Vcios de forma;
4.
Violao de lei;
5.
Desvio de poder.
Os dois primeiros vcios (usurpao de poder e incompetncia),
correspondem ideia de ilegalidade orgnica. O terceiro (vcio de forma)
corresponde ideia de ilegalidade formal. E o quarto e o quinto (violao de lei
e desvio de poder) correspondem ideia de ilegalidade material.
239.
A Usurpao de Poder
Consiste na ofensa por um rgo da Administrao Pblica do princpio da
separao de poderes, por via da prtica de acto includo nas atribuies do

poder judicial ou do poder administrativo (art. 133/2-a CPA). Comporta duas

modalidades:
A primeira a usurpao do poder legislativo: a Administrao
pratica um acto que pertence s atribuies do poder legislativo;
A segunda a usurpao do poder judicial: a Administrao pratica
um acto que pertence s atribuies dos Tribunais.
Entende-se tambm haver usurpao do poder judicial quando a
Administrao pratica um acto includo nas atribuies de um Tribunal Arbitral.
240.
A Incompetncia
o vcio que consiste na prtica, por um rgo da Administrao, de um
acto includo nas atribuies ou na competncia de outro rgo da
Administrao.
Pode revestir vrias modalidades. Segundo um primeiro critrio, pode
classificar-se em incompetncia absoluta ou incompetncia por falta de
atribuies, aquela que se verifica quando um rgo da Administrao pratica
um acto fora das atribuies da pessoa colectiva a que pertence; e
incompetncia relativa ou incompetncia por falta de competncia,
aquela que se verifica quando um rgo de uma pessoa colectiva pblica pratica
um acto que est fora da sua competncia, mas que pertence competncia de
outro rgo da mesma pessoa colectiva.
De acordo com um segundo critrio pode-se distinguir quatro modalidades:
1.
Incompetncia em razo da matria: quando um rgo da
Administrao invade os poderes conferidos a outro rgo da
Administrao em funo da natureza dos assuntos.
2.
Incompetncia em razo da hierarquia: quando se invadem os
poderes conferidos a outro rgo em funo do grau hierrquico,
nomeadamente quando o subalterno invade a competncia do superior, ou
quando o superior invade a competncia prpria ou exclusiva do
subalterno.
3.
Incompetncia em razo do lugar: quando um rgo da Administrao
invade os poderes conferidos a outro rgo em funo do territrio.
4.
Incompetncia em razo do tempo: quando um rgo da
Administrao exerce os seus poderes legais em relao ao passado ou
em relao ao futuro (salvo se a lei, excepcionalmente, o permitir).
241.
O Vcio de Forma
o vcio que consiste na preterio de formalidades essenciais ou na
carncia de forma legal, comporta trs modalidades:
a)
Preterio de formalidades anteriores pratica do acto;
b)
Preterio de formalidades relativas prtica do acto;
c)
Carncia de forma legal.
conveniente sublinhar que a eventual preterio de formalidades
posteriores prtica do acto administrativo no produz ilegalidade (nem
invalidade) do acto administrativo apenas pode produzir a sua ineficincia.

Isto porque, a validade de um acto administrativo se afere sempre pela

conformidade desse acto com a lei no momento em que ele praticado.
242.
A Violao da Lei
o vcio que consiste na discrepncia entre o contedo ou o objecto do acto
e as normas jurdicas que lhe so aplicveis.
O vcio de violao de lei, assim definido, configura uma ilegalidade de
natureza material: neste caso, a prpria substncia do acto administrativo, a
deciso em que o acto consiste, contrria a lei. A ofensa da lei no se verifica
aqui nem a competncia do rgo, nem nas formalidades ou na forma que o
acto reveste, nem o fim tido em vista, mas no prprio contedo ou no objecto do
acto.
O vcio de violao de lei produz-se normalmente quando, no exerccio de
poderes vinculados, a Administrao decida coisa diversa do que a lei
estabelece ou nada decide quando a lei manda decidir algo.
Mas tambm pode ocorrer um vcio de violao no exerccio de poderes
discricionrios (art. 19 LOSTA).
Quando sejam infringidos os princpios gerais que limitam ou condicionam,
de forma genrica, a discricionariedade administrativa, designadamente os
princpios constitucionais: o princpio da imparcialidade, o princpio da igualdade,
o princpio da justia, etc.
Se verdade que o desvio de poder s se pode verificar no exerccio de
poderes discricionrios, j no verdade que no possa verificar-se violao de
lei no exerccio de poderes discricionrios.
A violao da lei, assim definida, comporta vrias modalidades:
1.
A falta de base legal, isto a prtica de um acto administrativo quando
nenhuma lei autoriza a prtica de um acto desse tipo;
2.
A incerteza, ilegalidade ou impossibilidade do contedo do acto
administrativo;
3.
A incerteza, ilegalidade ou impossibilidade do objecto do acto
administrativo;
4.
A inexistncia ou ilegalidade dos pressupostos relativos ao
contedo ou ao objecto do acto administrativo;
5.
A ilegalidade dos elementos acessrios includos pela
Administrao no contedo do acto designadamente, condio, termo
ou modo se essa ilegalidade for relativamente, nos termos da Teoria
Geral dos Elementos Acessrios;
6.
Qualquer outra ilegalidade do acto administrativo insusceptvel de
ser reconduzida a outro vcio. Este ltimo aspecto significa que o vcio
de violao de lei tem carcter residual, abrangendo todas as
ilegalidades que no caibam especificamente em nenhum dos outros
vcios.
243.

O Desvio de Poder

 o vcio que consiste no exerccio de um poder discricionrio por um motivo

principalmente determinante que no condiga com o fim que a lei visou ao
conferir aquele poder (art. 19 LOSTA).
O desvio de poder pressupe, portanto, uma discrepncia entre o fim legal e
o fim real. Para determinar a existncia de um vcio de desvio de poder, tem de
se proceder s seguintes operaes:
1.
Apurar qual o fim visado pela lei ao conferir a certo rgo administrativo
um determinado poder discricionrio (fim legal);
2.
Averiguar qual o motivo principal determinante da prtica do acto
administrativo em causa (fim real);
3.
Determinar se este motivo principalmente determinante condiz ou no
com aquele fim legalmente estabelecido: se houver coincidncia, o acto
ser legal e, portanto, vlido; se no houver coincidncia, o acto ser ilegal
por desvio de poder e, portanto, invlido.
O desvio de poder comporta duas modalidades principais:
1.
O desvio de poder por motivo de interesse pblico, quando a
Administrao visa alcanar um fim de interesse pblico, embora diverso
daquele que a lei impe.
2.
E desvio de poder por motivo de interesse privado, quando a
Administrao no prossegue um fim de interesse pblico mas um fim de
interesse privado.
244.
Cumulao de Vcios
Um acto administrativo pode estar ferido simultaneamente de vrias
ilegalidades: os vcios so cumulveis. E pode inclusivamente acontecer que
haja mais de um vcio do mesmo tipo: pode haver dois vcios de forma, trs
incompetncias, quatro violaes de lei, no mesmo acto administrativo.
Assim, se um mesmo acto viola vrias leis, ou vrias disposies da mesma
lei, cada ofensa da lei um vcio. possvel, portanto, alegar simultaneamente
quaisquer vcios do acto administrativo.
Um acto administrativo ou vinculado ou e discricionrio. Se for vinculado,
pode ser arguido de violao de lei mas no pode ser arguido de desvio de
poder. Se for discricionrio, no pode ser arguido de violao de lei, s pode ser
arguido de desvio de poder.
245.
A Ilicitude do Acto Administrativo
Em regra, a ilicitude do acto administrativo coincide com a sua ilegalidade,
quer dizer: o acto ilcito por ser ilegal. Mas h casos, em que um acto ilcito
sem ser ilegal, havendo ilicitude sem haver ilegalidade. Esses casos so quatro:
1.
Casos em que o acto administrativo, sem violar a lei, ofende um direito
absoluto de um particular. A ofensa de um direito absoluto de um particular
um acto ilcito.
2.
Casos em que o acto administrativo viola um contrato no administrativo
(ilicitude).
3.
Casos em que o acto administrativo ofende a ordem pblica ou os bons
costumes.

4.

Casos em que o acto administrativo contm uma forma de usura.

246.
Os Vcios da Vontade no Acto Administrativo
Como segunda causa da invalidade do acto administrativo diversa da
ilegalidade, h que considerar os vcios da vontade, designadamente o erro, o
dolo e a coaco.
Se um rgo da Administrao se engana quanto aos factos com base nos
quais pratica um acto administrativo e pratica um acto baseado em erro de facto;
ou enganado por um particular que pretende obter um certo acto administrativo
e o acto viciado por dolo; ou forado a praticar um acto sob ameaa
(coaco) no se pode dizer que a Administrao Pblica tenha violado a lei.
Nestes casos, o acto administrativo no ofende a lei, no infringe a lei.
A falta de um requisito de validade que a lei exige, qual seja o de que a
vontade da Administrao seja uma vontade esclarecida e livre.
Na base do acto administrativo, e designadamente na base do acto
administrativo praticado no exerccio de poderes discricionrios, deve estar
sempre, segundo a nossa lei, uma vontade esclarecida e livre. Se a vontade da
Administrao no foi esclarecida e livre, porque foi determinada por erro, dolo
ou coaco, h um vcio da vontade, que deve fundamentar a invalidade do
acto.
Tratando-se de actos vinculados, a sim, os vcios da vontade como tais
so irrelevantes: ou a Administrao aplicou correctamente a lei, e no interessa
para nada saber se o fez porque a interpretou bem apesar de ter ocorrido algum
erro, dolo ou coaco pelo que o acto vlido; ou a Administrao violou a lei
e o acto ilegal, seja qual for a razo ou a causa desta ilegalidade.
Mas se se tratar de actos discricionrios, as coisas mudam
completamente de figura: a vontade real do rgo administrativo torna-se
relevante, porque a lei lhe deu liberdade de opo, e foi no exerccio desta que a
deciso foi tomada. Ora a lei no pode aceitar como manifestao de liberdade
de opo uma vontade no livre ou no esclarecida, aqui os vcios da vontade
tm relevncia autnoma.
247.
As Formas da Invalidade: Nulidade e Anulabilidade
Vm reguladas no nosso Direito nos arts. 88 e 89 da LAL; e arts. 133 e
segs. do CPA.
Artigo 88 Deliberaes nulas
1.
So nulas, independentemente de declarao dos Tribunais, as
deliberaes dos rgos autrquicos:
a)
Que forem estranhas s suas atribuies;
b)
Que forem tomadas tumultuosamente ou com infraco do disposto no
n. 1 do artigo 79 e no n. 1 do artigo 80;
c)
Que transgredirem disposies legais respeitantes ao lanamento de
impostos;
d)
Que prorrogarem os prazos de pagamento voluntrio dos impostos e de
remessa de autos ou certides de relaxe para os Tribunais;
e)
Que caream absolutamente de forma legal;

f)

Que nomearem funcionrios sem concurso, a quem faltem requisitos

exigidos por lei, com preterio de formalidades essenciais ou de
preferncias legalmente estabelecidas.
2.
As deliberaes nulas so impugnveis, sem dependncia de prazo, por
via de interposio de recurso contencioso ou de defesa em qualquer
processo administrativo ou judicial.
Artigo 89 Deliberaes anulveis
1.
So anulveis pelos Tribunais as deliberaes de rgos autrquicos
feridas de incompetncia, vcio de forma, desvio de poder ou violao de lei,
regulamento ou contrato administrativo.
2.
As deliberaes anulveis s podem ser impugnadas em recurso
contencioso, dentro do prazo legal.
3.
Decorrido o prazo sem que se tenha deduzido impugnao em recurso
contencioso, fica sanado o vcio da deliberao.
248.
A Nulidade
A nulidade a forma mais grave da invalidade. Tem os seguintes traos
caractersticos (art. 134 CPA):
1.
O Acto nulo totalmente ineficaz desde o incio, no produz qualquer
efeito. Por isso que a lei chamam a estes actos, actos nulos e de nenhum
efeito;
2.
A nulidade insanvel, quer pelo decurso do tempo, quer por ratificao,
reforma ou converso. O acto nulo no susceptvel de ser transformado em
acto vlido;
3.
Os particulares e os funcionrios pblicos tm o direito de
desobedecer a quaisquer ordens que constem de um acto nulo. Na
medida em que este no produz efeitos, nenhum dos seus imperativos
obrigatrio;
4.
Se mesmo assim a Administrao quiser impor pela fora a execuo de
um acto nulo, os particulares tm o direito de resistncia passiva (art. 21
CRP). A resistncia passiva execuo de um acto nulo legtima.
5.
Um acto nulo pode ser impugnado a todo o tempo, isto , a sua
impugnao no est sujeita a prazo;
6.
O pedido de reconhecimento da existncia de uma nulidade num acto
administrativo pode ser feito junto de qualquer Tribunal, e no apenas
perante os Tribunais Administrativos; o que significa que qualquer Tribunal,
mesmo um Tribunal Civil, pode declarar a nulidade de um acto administrativo
(desde que competente para a causa);
7.
O reconhecimento judicial da existncia de uma nulidade toma a forma de
declarao de nulidade.
249.
A Anulabilidade
uma forma menos grave da invalidade e tem caractersticas contrrias s
da nulidade (art. 136 CPA):

1.

O acto anulvel, embora invlido, juridicamente eficaz at ao

momento em que venha a ser anulado. Enquanto no for anulado
eficaz, produz efeitos jurdicos como se fosse vlido o que resulta da
presuno de legalidade dos actos administrativos;
2.
A anulabilidade sanvel, quer pelo decurso do tempo, quer por
ratificao, reforma ou converso;
3.
O acto anulvel obrigatrio, quer para os funcionrios pblicos, quer
para os particulares, enquanto no for anulado.
4.
Consequentemente, no possvel opor qualquer resistncia
execuo forada de um acto anulvel. A execuo coactiva de um acto
anulvel legtima, salvo se a respectiva eficcia for suspensa;
5.
O acto anulvel s pode ser impugnado dentro de um certo prazo que
a lei estabelece (art. 28 LPTA);
6.
O pedido de anulao s pode ser feito perante um Tribunal
Administrativo, no pode ser feito perante qualquer outro Tribunal;
7.
O reconhecimento de que o acto anulvel por parte do Tribunal
determina a sua anulao. A sentena proferida sobre um acto anulvel
uma sentena de anulao, enquanto a sentena proferia sobre o acto
nulo uma declarao de nulidade.
A anulao contenciosa de uma tem efeitos retroactivos: tudo se passa na
ordem jurdica, como se o acto nunca tivesse sido praticado.
250.
mbito de Aplicao da Nulidade e da Anulabilidade
A nulidade tem carcter excepcional; a anulabilidade que tem carcter
geral.
A regra a de que o acto invlido anulvel; se ao fim de um certo prazo
ningum pedir a sua anulao, ele converte-se num acto vlido.
Como s excepcionalmente os actos so nulos, isto significa que, na prtica,
o que se tem de apurar em face de um acto cuja a validade se est a analisar, e
se ou no nulo: porque se for invlido e no for nulo, cai na regra geral,
anulvel.
Se consideradas as causas de invalidade do acto, este for simultaneamente
anulvel e nulo, prevalecer o regime da nulidade.
251.
Nulidades por Natureza
As nulidades por natureza consubstanciam casos em que, por razes de
lgica jurdica, o acto no pode deixar de ser nulo, por isso que seria totalmente
inadequado o regime da simples anulabilidade. Esses casos so, trs:
1.
Actos de contedo ou objecto impossvel: se o contedo ou o
objecto do acto for impossvel, no faz sentido que, ao fim de um certo
tempo, o acto se convalide, passe a ser vlido. Um acto desses nunca
pode convalidar-se porque, por definio, o seu contedo ou o seu objecto
so impossveis;
2.
Actos cuja prtica consiste num crime ou envolva a prtica de um
crime: tambm no faz sentido que estes actos, se no forem
impugnados, se transformem em actos vlidos;

3.

Actos que violem o contedo essencial de um direito fundamental

do cidado: face da Constituio, tambm estes actos no podem ser
considerados actos simplesmente anulveis, uma vez que existe, quanto a
eles, direito de resistncia (art. 21 CRP).

252.
Correspondncia entre as causas da invalidade e os respectivos
regimes
So designadamente nulos:
Os actos viciados de usurpao de poder;
Os actos viciados de incompetncia absoluta;
Os actos que sofram de vcio de forma, na modalidade de carncia
absoluta de forma legal;
Os actos praticados sob coaco;
Os actos de contedo ou objecto impossvel ou ininteligvel;
Os actos que consubstanciam a prtica de um crime;
Os actos que lesem o contedo essencial de um Direito fundamental.
So designadamente anulveis:
Os actos viciados de incompetncia relativa;
Os actos viciados de vcio de forma, nas modalidades de carncia
relativa de forma legal e, salvo se a lei estabelecer para o caso da
nulidade, de preterio de formalidades essenciais;
Os actos viciados por desvio de poder;
Os actos praticados por erro, dolo ou incapacidade acidental.
253.
A Sanao dos Actos Administrativos Ilegais
O fenmeno da sanao consiste precisamente na transformao de um
acto ilegal, e por isso invlido perante a ordem jurdica.
O fundamento jurdico da sanao dos actos ilegais a necessidade de
segurana na ordem jurdica.
pois necessrio que, decorrido algum tempo sobre a prtica de um acto
administrativo, se possa saber com certeza se esse acto legal ou ilegal, vlido
ou invlido.
A obteno desta certeza pode ser conseguida por via negativa
permitindo a lei que o acto, por ser ilegal, seja revogado pela Administrao ou
anulado pelos Tribunais ou por via positiva consentido a lei que, ao fim de
um certo tempo, o acto ilegal seja sanado, tornando-se vlido para todos os
efeitos perante a ordem jurdica, e portanto, em princpio, inatacvel (art. 28
LPTA).
A sanao dos actos administrativos pode operar-se por um de dois modos:
Por um acto administrativo secundrio (art. 136 CPA);
Por efeito automtico da lei (ope legis) art. 28 LPTA.
EXTINO E MODIFICAO DO ACTO ADMINISTRATIVO
254.

A Extino do Acto Administrativo em Geral

Os efeitos jurdicos do acto administrativo podem extinguir-se por vrios

modos.
Assim, e desde logo, em certos casos esses efeitos cessam imediatamente
com a prtica do acto: o que se passa com os actos de execuo instantnea,
cujos efeitos jurdicos se esgotam ou consomem num s momento, numa
aplicao isolada.
Noutros casos, os efeitos do acto administrativo perduram no tempo, s se
extinguindo uma vez decorrido um certo perodo: o que acontece com os actos
de execuo continuada.
A certos actos administrativos, por seu turno, podem ter sido apostos um
termo final ou uma condio resolutiva: e ento, uma vez atingido o termo ou
verificada a condio, cessam os efeitos de tais actos.
Mas pode ainda suceder que os actos administrativos se extingam por ter
sido praticado ulteriormente um outro acto cujo o contedo oposto ao contedo
do primitivo acto. Nestes casos, o segundo acto como que toma o lugar do
primeiro, passando a ocupar o espao at a preenchido pelo acto
originariamente praticado.
255.
A Revogao
o acto administrativo que se destina a extinguir os efeitos de outro acto
administrativo anterior.
Com a prtica da revogao, ou acto revogatrio, extinguem-se os efeitos
jurdicos do acto revogado.
Os seus efeitos jurdicos recaem sobre um acto anteriormente praticado, no
se concebendo a sua prtica desligada desse acto preexistente.
O contedo da revogao a extino dos efeitos jurdicos produzidos pelo
acto revogado ou, se se preferir, a deciso de extinguir esses efeitos.
O objecto da revogao sempre o acto revogado, justamente porque a
revogao um acto secundrio, um dos mais importantes actos sobre os actos.
fundamental sublinhar que revogao , ela mesma, um acto
administrativo: como tal, so-lhe aplicveis todas as regras e princpios
caractersticos do regime jurdico dos actos administrativos.
256.
Figuras Afins
Da revogao h que distinguir certas figuras afins.
a)
Em primeiro lugar, devem distinguir-se da revogao aqueles casos em,
que a Administrao pratica um acto administrativo de contedo
contrrio ao de um acto anteriormente praticado.
b)
Em segundo lugar, no devem ser confundidos com a revogao
aqueles casos em que declarada a caducidade de um acto
administrativo anterior.
c)
Em terceiro lugar, tambm no devem ser confundidos com a revogao
os casos em que a Administrao declara a inexistncia, ou a nulidade,
de um acto administrativo anterior.

d)

Em quarto lugar, h que distinguir da revogao a suspenso de um

acto administrativo anterior. O contedo do acto de suspenso a mera
paralisao temporria da eficcia do acto administrativo anterior.
e)
Em quinto e ltimo lugar, a ratificao de erros materiais ou a
aclarao de acto administrativo anterior no constituem igualmente
casos de revogao.
257.
Espcies
As espcies de revogao podem apurar-se luz de diversos critrios, dos
quais destacam-se quatro:
1.
Quanto iniciativa: a revogao pode ser espontnea (ou oficiosa),
praticada pelo rgo competente independentemente de qualquer
solicitao nesse sentido; ou provocada (art. 138 CPA), motivada por
um requerimento do interessado, dirigido a um rgo com competncia
revogatria.
2.
Quanto ao autor: a revogao pode ser feita pelo prprio autor do
acto revogado est-se perante a retractao; ou por rgo
administrativo diferente, o acto revogatrio praticado pelo superior
hierrquico do autor do acto revogado ou pelo delegante, relativamente a
actos anteriormente praticados por um subalterno ou por um delegado.
3.
Quanto ao fundamento: a revogao pode-se basear-se na
ilegalidade (ou anulao graciosa), com ela visa-se reintegrar a ordem
jurdica violada, suprimindo-se a infraco cometida com a pratica de um
acto ilegal; ou na inconvenincia do acto que seu objecto, a prtica
do acto revogatrio encontra a sua razo por ser um juzo de mrito, isto ,
numa nova valorao do interesse pblico feita pelo rgo competente,
independentemente de qualquer juzo de legalidade sobre o acto objecto
da revogao.
4.
O contedo da revogao, que consiste na extino dos efeitos do
acto revogado, pode revestir uma de duas modalidades: a mera
cessao, ad futurum, dos efeitos jurdicos do acto revogado a
denominada revogao ab-rogatria , ou a destruio total dos efeitos
jurdicos do acto revogado, mesmo dos que tenham sido produzidos no
passado a chamada revogao anulatria (art. 145 CPA).
Diz-se que a eficcia da revogao ab-rogatria ex nunc (desde
agora), e a revogao anulatria, tem eficcia ex tunc (desde ento).
Assim, a revogao ab-rogatria ajusta-se aos casos em que o rgo
administrativo competente mude de critrio e resolva extinguir um acto anterior
por considerar inconveniente; ao passo que a revogao anulatria reservada
pela lei para os casos em que acto a revogar tenha sido praticado com
ilegalidade.
258.
Regime da Revogabilidade dos Actos Administrativos
Pode afirmar-se que entre ns vigora o princpio da revogabilidade dos
actos administrativos, nos termos do qual a Administrao Pblica dispe da

faculdade de extinguir os efeitos jurdicos de um acto que anteriormente

praticou, desde que o repute ilegal ou inconvenientemente.
Com que limites, porm?
A este propsito h a distinguir dois tipos de situaes: casos de revogao
impossvel e casos de revogao proibida.
A) Os casos de revogao impossvel.
A revogao no pode ter lugar, porque, pura e simplesmente, faltam os
efeitos jurdicos a extinguir.
Nestes casos, a revogao no pode produzir-se, nem lgica nem
juridicamente.
E quais so os casos de impossibilidade da revogao (art. 139 CPA)?
1)
impossvel a revogao de actos inexistentes ou de actos nulos;
2)
impossvel a revogao de actos cujos efeitos j tenham sido
destrudos, seja atravs de anulao contenciosa, seja atravs de
revogao anulatria;
3)
E impossvel a revogao de actos j integralmente executados;
4)
tambm impossvel a revogao de actos caducados.
B) Os casos de revogao proibida.
Diferentemente, outras situaes h em que a Administrao, no deparando
j com uma impossibilidade absoluta de revogao, no deve, todavia, sob pena
de ilegalidade, revogar actos que haja anteriormente praticado.
So fundamentalmente duas as situaes que, importa referir:
1.
A Administrao no deve revogar aqueles actos que tenham sido
praticados no exerccio de poderes vinculados e em estrita obedincia de
uma imposio legal. H contudo, algumas excepes, nomeadamente,
so revogveis os actos vinculados se conferirem direitos renunciveis e
os titulares destes validamente renunciarem a esses direitos.
2.
Tambm no devem ser objecto de revogao os actos constitutivos de
direitos que tenham sido legalmente praticados pela Administrao
Pblica, ainda que no uso de poderes discricionrios: assim o determinam,
com efeito, o princpio da segurana nas relaes jurdicas e a prpria lei
expressa
259.
Actos Constitutivos de Direitos
Estes no so revogveis pela Administrao, a menos que sejam ilegais.
Isto porque, de acordo com a lei, atriburam direitos a algum. A partir desse
momento, a pessoa a que os direitos foram atribudos tem de poder confiar na
palavra dada pela Administrao e tem de poder desenvolver a sua vida jurdica
com base nos direitos que legislativamente adquiriu. o princpio do respeito
pelos direitos adquiridos, base da confiana na palavra dada.
Pelo contrrio, os actos no constitutivos de direitos so livremente
revogveis pela Administrao em qualquer momento e com qualquer
fundamento. Justamente porque, no tendo criado direitos para ningum, no h
que ter em conta a proteco dos direitos adquiridos.
So actos constitutivos de Direitos, todos os actos administrativos que
atribuem a outrem direitos subjectivos novos, ou que ampliam direitos

subjectivos existentes, ou que extinguem restries ao exerccio dum direito j

existente.
O conceito de acto constitutivo de direitos deve ir to longe quanto a sua
prpria razo de ser: ora a razo de ser deste conceito a necessidade de
proteco de direitos adquiridos pelos particulares, para sua segurana e
certeza das relaes jurdicas.
Entende-se que deve-se considerar como actos constitutivos de direitos:
1.
Os actos criadores de direitos, poderes, faculdades e, em geral,
situaes jurdicas subjectivas;
2.
Os actos que ampliam ou reforam esses direitos, poderes, faculdades
ou situaes jurdicas subjectivas;
3.
Os actos que extingam restries ao exerccio de direitos,
nomeadamente as autorizaes;
4.
Os actos meramente declarativos que reconheam a existncia ou a
validade de direitos, poderes, faculdades ou situaes jurdicas
subjectivas. So os actos a que a doutrina chama verificaesconstitutivas.
Devem ser considerados, pelo contrrio, como actos no constitutivos de
direitos:
1.
Actos administrativos internos;
2.
Actos declarativos que no consistam no reconhecimento da existncia
de direitos, poderes, faculdades ou situaes jurdicas subjectivas;
3.
Actos constitutivos de deveres ou encargos;
4.
Autorizaes e licenas de natureza policial;
5.
Actos precrios por natureza;
6.
Actos em que a Administrao Pblica tenha validamente includo uma
clusula do tipo reserva de revogao;
7.
Actos administrativos sujeitos, por lei ou clusula acessria, condio
sem prejuzo dos direitos de terceiros;
8.
Actos inexistentes e actos nulos.
260.
Regime de Revogao dos Actos Constitutivos de Direitos Ilegais
Os traos principais do regime jurdico da revogao de actos constitutivos
de direitos so os seguintes:
1)
O fundamento exclusivo da revogao a ilegalidade do acto anterior;
2)
A revogao de actos constitutivos de direitos ilegais deve ser feita:
a)
Dentro do prazo fixado na lei para o recurso contencioso que no caso
caiba;
b)
Se tiver sido efectivamente interposto um recurso contencioso, pode
o acto recorrido ser revogado no todo ou em parte at ao termo do
prazo para a resposta ou contestao da autoridade recorrida (art. 28 e
47 LPTA).
261.
Regime de Revogao dos Actos No Constitutivos de Direitos
Os aspectos principais deste regime so:

1.

A revogao de actos no constitutivos de direitos pode ter por

fundamento a sua ilegalidade, a sua inconvenincia, ou ambas:
afectivamente, a lei dispe que essa revogao pode ter lugar em todos os
casos;
2.
A revogao destes actos pode ter lugar a todo o tempo.
Efectivamente, a revogao de actos no constitutivos de direitos com
fundamento em ilegalidade tambm s pode ter lugar dentro do prazo de recurso
contencioso fixado na lei (art. 18 LOSTA e art. 77 LAL Revogao, reforma e
converso das deliberaes:
As deliberaes dos rgos autrquicos, bem como as decises dos
respectivos titulares, podem ser por ele, revogadas, reformadas ou convertidas,
nos termos seguintes:
a)
Se no forem constitutivas de direitos, em todos os casos e a todo o
tempo;
b)
Se forem constitutivas de direitos, apenas quando ilegais e dentro do
prazo fixado na lei para o recurso contencioso ou at interposio deste).
262.
Competncia para a Revogao
Pertence ao autor do acto, aos seus superiores hierrquicos (salvo, por
iniciativa destes, se se tratar de acto da competncia exclusiva do subordinado),
ao delegante e, excepcionalmente e nos casos previstos na lei, ao rgo que
exercer tutela revogatria (art. 142 CPA).
A lei no confere ao rgo competente numa determinada matria o poder
revogar o acto viciado de incompetncia relativa praticado nessa matria por
outro rgo. Julgamos que faz mal, pois deveria ser tambm possvel ao titular
da competncia dispositiva, com fundamento na invaso desta pelo rgo
incompetente, revogar o acto administrativo praticado por este rgo. No
parece razovel que apenas lhe assista a possibilidade de recorrer de tal acto.
263.
Forma e Formalidades da Revogao
O princpio que vigora aqui o princpio da identidade ou do paralelismo
das formas: quer isto dizer que tanto as formalidade como a forma do acto
revogatrio se ho-de apurar por referncia s formalidades e forma do acto
revogado (art. 143 CPA).
Suscita-se, no entanto, a questo de saber se um tal parmetro se deve
buscar na forma legalmente prescrita para o acto revogado ou, diversamente, na
forma efectivamente adoptada quanto a esse acto. No primeiro caso, a forma do
acto de revogao ser a consagrada na lei, independentemente da forma que
tenha sido dada ao acto revogado; no segundo, a forma do acto de revogao
dever ser idntica a forma do acto revogado, independentemente da sua
conformidade ou desconformidade face lei.
Ora, a este propsito, cumpre distribuir aquilo que se passa com as
formalidades daquilo que ocorre com a norma do acto revogatrio.
Em relao s formalidades da revogao, a regra do paralelismo remetenos para a observncia daquelas que se encontram fixadas na lei, isto , para as
formalidades legalmente devidas, com uma excepo: daquela que se traduz

em no haver lugar observncia de formalidades cuja a razo de ser se esgota

na prtica do acto revogado (art. 144 CPA).
264.
Efeitos Jurdicos da Revogao
Os seus efeitos jurdicos, a revogao pode ser de dois tipos: revogao
anulatria, retroage, os seus efeitos jurdicos ao momento da prtica do acto
revogado, a revogao opera ex tunc; aqui tudo se passa, como se o acto
revogado nunca tivesse existido o que, consequncia da ilegalidade que
originariamente afectava esse acto. E revogao ab-rogatria, aqui respeitamse os efeitos j produzidos pelo acto inconveniente, apenas cessando, para o
futuro, os efeitos que tal acto ainda estivesse em condies de produzir. A
revogao s opera ex nunc.
A revogao no produz efeitos apenas em relao a quem solicitou, mas
sim em relao a todos (erga omnes), devendo, portanto, os seus efeitos ser
acatados pelo particular interessado, pela Administrao e por terceiros.
265.
Fim da Revogao
A revogao no a nica possibilidade dada por lei Administrao para
agir sobre actos que haja ilegalmente praticado: com efeito, para alm de os
poder revogar, ela pode ainda ratific-los, convert-los ou reform-los. A
Administrao pode optar entre revogar acto ilegal e san-lo. Ora, se assim ,
pode concluir-se que a lei no quis vincular os rgos administrativos
revogao de actos anteriores ilegais, antes lhe deixando a possibilidade de
escolher entre a revogao e as modalidades de sanao da ilegalidade do acto
que ao caso mais convenham.
Importa apurar qual o fim da revogao. Este s pode ser um de dois:
a)
No caso de revogao de acto ilegal, a defesa da legalidade, atravs da
supresso do acto que a ofendera;
b)
No caso de revogao por inconvenincia, a melhor prossecuo do
interesse pblico, tornada possvel mediante uma reapreciao do caso
concreto.
Nestes casos refere-se a desvio de poder.
266.
Natureza Jurdica da Revogao
A regra geral no pode ser a de toda a revogao acarretar sempre um
efeito repristinatrio. Na grande maioria dos casos, a revogao no tem efeito
repristinatrio, pura e simplesmente porque no pode logicamente t-lo, porque
o problema no se pe.
Assim, se for revogada a revogao de um acto vinculado, a segunda
revogao ter ou no efeito repristinatrio consoante o sentido imposto pela
vinculao legal: se o acto primrio cumpriu o estabelecido na lei, a sua primeira
revogao foi ilegal, e portanto a revogao desta deve entender-se que repe
em vigor o acto primrio, por se tratar de um acto devido; se o acto primrio foi
ilegal, e a sua primeira revogao foi conforme lei, a revogao desta
necessariamente ilegal e no pode ter como efeito repor em vigor o acto
primrio, por se tratar tambm de um acto ilegal.

Diferentemente se passam as coisas se for revogada a revogao de um

acto discricionrio: se o rgo competente revoga um acto administrativo que
ele podia praticar ou deixar de praticar, ou dotar com um ou outro contedo, de
acordo com a sua vontade, no parece lcito ligar sempre um efeito
repristinatrio segunda revogao. O rgo competente pode com ela querer
fazer renascer o acto primrio, mas tambm pode querer apenas eliminar
obstculos reponderao ulterior do assunto, sem se comprometer desde logo
com uma determinada soluo.
Na maior parte dos casos a revogao no tem efeito repristinatrio, e se s
o pode ter quando isso resulta claramente da vontade da lei ou da vontade do
autor do acto, parece de concluir que em regra a revogao tem natureza
meramente negativa ou destrutiva visa na verdade extinguir, e no repor em
vigor, actos anteriormente praticados.
Excepcionalmente, a revogao tem natureza construtiva quando o efeito
repristinatrio for consequncia necessria de uma dada vinculao legal.
267.
A Suspenso do Acto Administrativo
E a paralisao temporria dos seus efeitos jurdicos (art. 150/2 CPA). Um
acto administrativo pode ser suspenso por um de trs modos distintos:
1.
Por efeito da lei ou ope legis: quando ocorrem certos factos que nos
termos da lei produzem automaticamente um efeito suspensivo;
2.
Por acto da Administrao ou suspenso administrativa: ocorre
sempre que um rgo administrativo para o efeito competente decide, por
acto administrativo, suspender um acto administrativo anterior.
Quem tem competncia para proceder suspenso administrativa? Vrios
tipos de rgos:
Os rgos activos a quem a lei conferir expressamente o poder de
suspender;
Os rgos competentes para revogar, porque quem pode o mais, pode
o menos;
Os rgos de controle que disponham do poder de voto suspensivo.
3.
A suspenso jurisdicional ou por deciso do Tribunal
Administrativo: aquela que pode ser imposta por um Tribunal
Administrativo em conexo com um recurso contencioso de anulao.
268.
Ratificao, Reforma e Converso do Acto Administrativo
Pertencem categoria dos actos sobre os actos, por isso que os seus
efeitos jurdicos se vo repercutir sobre os efeitos do acto ratificado, reformado
ou convertido, como e, por natureza, tais efeitos produzem-se ex tunc, isto ,
retroagem ao momento da prtica do acto cuja ilegalmente visam sanar.
A ratificao (ou ratificao sanao), o acto administrativo pelo
qual o rgo competente decide sanar um acto invlido anteriormente praticado,
suprido a ilegalidade que o vicia.
A reforma, o acto administrativo pelo qual se conserva de um acto
anterior a parte no afectada de ilegalidade.

A converso, o acto administrativo pelo qual se aproveitam os

elementos vlidos de um acto ilegal para com eles se compor um outro que seja
legal.
O REGULAMENTO ADMINISTRATIVO
269.

Noo
So as normas jurdicas emanadas por uma autoridade administrativa no
desempenho do poder administrativo.
Esta noo encerra trs elementos essenciais:
a)
Do ponto de vista material, o regulamento administrativo consiste em
normas jurdicas. Mas, para alm de norma que , o regulamento norma
jurdica: quer isto dizer que o regulamento administrativo no um mero
preceito administrativo; trata-se de uma verdadeira e prpria regra de
direito; que, nomeadamente, pode ser imposta mediante a ameaa de
coaco e cuja violao leva, em geral, aplicao de sanes, sejam
elas de natureza penal, administrativa ou disciplinar.
b)
Do ponto de vista orgnico, o regulamento editado por uma
autoridade administrativa, isto , de um rgo da Administrao Pblica.
c)
Como elemento funcional, cumpre referir que o regulamento
ameaado no exerccio do poder administrativo.
Porque se trata de exerccio de poder administrativo, haver que ter presente
que a actividade regulamentar uma actividade subordinada e condicionada
face actividade legislativa, essa livre, primria e independente.
Enquanto norma secundria que , o regulamento administrativo encontra na
lei o seu fundamento e parmetro de validade. Por maioria de razo, bvio que
o regulamento administrativo deve estrita obedincia Constituio, enquanto
lei fundamental do Estado.
Consequentemente, se o regulamento contrariar uma lei, ilegal; e se entrar
em relao directa com a Constituio, violando-a em qualquer dos seus
preceitos, padecer de inconstitucionalidade.
270.
Espcies
As espcies de regulamentos administrativos podem ser apuradas luz de
quatro critrios fundamentais:
a)
Dependncia dos regulamentos administrativos face lei: h que
distinguir duas espcies principais:

Os regulamentos complementares ou de execuo, so aqueles

que desenvolvem ou aprofundam a disciplina jurdica constante de uma
lei. E, nessa medida, contemplam, viabilizando a sua aplicao aos
casos concretos. Podem ser espontneos, a lei nada diz quanto
necessidade da sua complementarizao, todavia, se a Administrao o
entender adequado e para tanto dispuser de competncia, poder editar
um regulamento de execuo. E podem ser devidos, a prpria lei que

impe Administrao a tarefa de desenvolver a previso do comando

legislativo (so tipicamente, regulamentos secundum legem).

E os regulamentos independentes ou autnomos, so

diferentemente, aqueles regulamentos que os rgos administrativos
elaboram no exerccio da sua competncia, para assegurar a realizao
das suas atribuies especficas, sem cuidar de desenvolver nenhuma
lei em especial.
Os regulamentos independentes so afinal de contas, expresso de
autonomia com que a lei quis distinguir certas entidades pblicas, confiando na
sua capacidade de autodeterminao e no melhor conhecimento de que
normalmente desfrutam acerca das realidades com que tm de lidar.
b)
Quanto ao objecto, h a referir fundamentalmente os regulamentos
de organizao, so aqueles que procedem distribuio das funes
pelos vrios departamentos e unidades do servio pblico, bem como
repartio de tarefas pelos diversos agentes que a trabalham; os
regulamentos de funcionamento, tantas vezes misturados num mesmo
diploma com os anteriores, so aqueles que disciplina a vida quotidiana
dos servios pblicos. Os regulamentos que procedem em particular
fixao das regras de expediente denominam-se regulamentos
processuais; e os regulamentos de polcia, so aqueles que impe
limitaes liberdade individual com vista a evitar a produo de danos
sociais.
c)
Quanto ao mbito de aplicao, h que distinguir entre regulamentos
gerais, so aqueles que se destinam a vigorar em todo o territrio ou, pelo
menos em todo o territrio continental; regulamentos locais so aqueles
que tm o seu domnio de aplicao limitado a uma dada circunscrio
territorial; finalmente os regulamentos institucionais, so os que
emanam dos institutos pblicos e associaes pblicas, para terem
aplicao apenas s pessoas que se encontrem sob a sua jurisdio.
d)
Quanto projeco da sua eficcia, dividem-se em regulamentos
internos, so os que produzem os seus efeitos jurdicos unicamente no
interior da esfera jurdica da pessoa colectiva pblica cujos rgos os
elaborem; e so regulamentos externos, aqueles que produzem efeitos
jurdicos em relao a outros sujeitos de direitos diferentes, isto , em
relao a outras pessoas colectivas pblicas ou em relao a particulares.
271.
Distino entre Regulamento e Lei
H vrios critrios de distino entre lei e regulamento.
Um primeiro critrio assenta na diferena entre princpios e pormenores
lei caberia a formulao dos princpios, ao regulamento a disciplina dos
pormenores.
Um segundo critrio baseia-se na identidade material entre a lei e
regulamento, defendendo por isso que a distino s pode ser feita no plano
formal e orgnico. Ou seja, tanto a lei como o regulamento so materialmente
normas jurdicas; a diferena vem da diferente posio hierrquica dos rgos
de onde emanam e, consequentemente, do diferente valor formal de uma outra.

O terceiro critrio, reconhece haver algumas afinidades no plano material

entre o regulamento e a lei, considera possvel distingui-los porque o
regulamento falta a novidade que caracterstica da lei. Os regulamentos
complementares ou de execuo so, caracteristicamente, normas secundrias
que completam ou desenvolvem leis anteriores, sem as quais no podem ser
elaborados; e os regulamentos independentes ou autnomos, embora no se
destinam a regulamentar determinada lei em especial, so feitos para a boa
execuo das lei, isto , visam a dinamizao da ordem legislativa.
A distino a fazer entre lei e regulamento a seguinte:
Do ponto de vista orgnico, a lei provm do poder poltico, o
regulamento emana do poder administrativo;
Do ponto de vista formal, a lei figura sempre acima do regulamento: a
norma legal contrria norma regulamentar revoga esta; a norma
regulamentar contrria norma legal uma norma ferida de ilegalidade;
Do ponto de vista material, a lei o acto tpico da funo legislativa, o
regulamento inclui-se na funo administrativa. A lei inovadora, o
regulamento executivo; a lei traz alteraes ordem jurdica, o
regulamento no; a lei visa disciplinar relaes jurdicas entre as pessoas,
o regulamento visa assegurar a boa execuo das leis.
Os regulamentos independentes s orgnica e formalmente so
regulamentos, materialmente so leis. So leis secundrias, ou de 2 grau,
obviamente, mas so leis so normas gerais e abstractas de carcter inovador.
A utilidade prtica da distino entre lei e regulamento cifra-se pelo menos
em cinco pontos:
a)
Fundamentos jurdico: a lei baseia-se unicamente na Constituio; o
regulamento s ser vlido se uma lei de habilitao atribuir competncia
para a sua emisso;
b)
Revogao e caducidade: a lei s caduca ou revogada por facto
ocorridos no plano constitucional ou legislativo; o regulamento caduca ou
revogado por factos ocorridos no apenas no plano regulamentar mas
tambm no plano legislativo;
c)
Interpretao: a lei interpretada por si mesma, luz dos critrios
gerais da interpretao das leis; o regulamento no pode ser interpretado
por si mesmo, mas luz da lei que visa regulamentar ou da lei de
habilitao;
d)
Ilegalidade: em regra, uma lei contrria a outra lei revoga-a, ou ento
coexistem ambas na ordem jurdica com diversos domnios de aplicao;
um regulamento contrrio a uma lei ilegal;
e)
Impugnao contenciosa: a lei s pode ser impugnada
contenciosamente junto do Tribunal Constitucional e com fundamento em
inconstitucionalidade; o regulamento ilegal impugnvel junto dos
Tribunais Administrativos e com fundamento em ilegalidade propriamente
dita. Excepcionalmente, o regulamento poder ser impugnado como
norma inconstitucional perante o Tribunal Constitucional.
272.

Distino entre Regulamento e Acto Administrativo

Tanto o regulamento como o acto administrativo so comandos jurdicos

unilaterais emitidos por um rgo da Administrao no exerccio de um poder
pblico de autoridade: mas o regulamento, como norma jurdica que , uma
regra geral e abstracta, ao passo que o acto administrativo, como acto jurdico
que , uma deciso individual e concreta.
H a considerar trs dificuldades principais:
Comando relativo a um rgo singular: norma, e no acto, se
dispuser em funo das caractersticas da categoria abstracta e no da
pessoa concreta que exerce a funo; ser acto no caso contrrio;
Comando relativo a um grupo restrito de pessoas, todas
determinadas ou determinveis: norma, e no acto, desde que
disponha por meio de categorias abstractas, tais como promoo,
funcionrios, etc. ser acto se contiver a lista normativa dos indivduos
abrangidos, devidamente identificados;
Comando geral dirigido a uma pluralidade indeterminada de pessoas,
mas para ter aplicao imediata numa nica situao concreta.
A utilidade desta distino manifesta-se pelo menos nos pontos seguintes:
a)
Interpretao e integrao: o regulamento interpretado, e as suas
lacunas so integradas, de harmonia com as regras prprias da
interpretao das leis; para o acto administrativo h outras regras
aplicveis em matria de interpretao e integrao;
b)
Desobedincia: a desobedincia dos cidados ao regulamento tem
determinadas consequncias; a desobedincia dos particulares ao acto
administrativo tem outras, e segue um regime jurdico diferente;
c)
Revogao e caducidade: so diversos os respectivos regimes
jurdicos, conforme se trate de regulamento ou de acto administrativo;
d)
Vcios e formas de invalidade: tambm no coincidem. Nesta matria,
o paradigma aplicvel ao regulamento o das leis; o modelo seguido no
acto administrativo, ainda que com grande nmero de particularidades, o
do negcio jurdico;
e)
Impugnao contenciosa: para alm de os regulamentos ilegais
poderem como tal ser declarados fora dos Tribunais Administrativos, ao
contrrio do que sucede com o acto administrativo, os termos da
impugnao contenciosa de regulamentos e de actos administrativos so
diferentes.
273.
Limites do Poder Regulamentar
Os limites do poder regulamentar so desde logo aqueles que decorrem do
seu posicionamento na hierarquia das Fontes de Direito:
a)
Os Princpios Gerais de Direito;
b)
A Constituio;
c)
Princpios Gerais do Direito Administrativo;
d)
A lei;
e)
Reserva de competncia legislativa da Assembleia da Repblica (arts.
164 e 165 CRP) nas matrias que integram esta o Governo somente
pode aprovar regulamentos de execuo;

f)

Disciplina jurdica constante dos regulamentos editados por rgos que

hierarquicamente se situem num plano superior ao do rgo que editou o
regulamento considerado (art. 241 CRP);
g)
No podem ter eficcia retroactiva. A esta limitao podem escapar os
regulamentos aos quais a lei haja concedido Administrao a faculdade
de dispor retroactivamente.
h)
O poder regulamentar est sujeito a limites de competncia e de forma.
Sendo a lei que determina a competncia dos rgos, evidente que
sofrer de incompetncia um regulamento editado por um rgo que no
disponha de poderes para tal.
274.
Modo de produo dos Regulamentos
Os arts. 114 a 119 do CPA, introduziram no nosso ordenamento jurdicoadministrativo normas relativas elaborao de regulamentos. No essencial, tais
normas estabelecem:
a)
Faculdade de iniciativa procedimental dos interessados na
regulamentao de certa matria, exercitvel mediante pedido
fundamentado dirigido ao rgo competente (arts. 115 e 116 CPA);
b)
O direito de participao procedimental dos interessados na elaborao
dos projectos de regulamento (art. 117 CPA);
c)
A apreciao pblica dos projectos de regulamento (art. 118 CPA).
275.
a)
b)
c)
-

Competncia e Forma
Regulamentos do Governo:
Decreto regulamentar, forma obrigatria dos regulamentos
independentes, art. 112/6 CRP;
Resoluo do Conselho de Ministros, estas resolues podem ter ou
no natureza regulamentar;
Portaria, no tendo tambm, necessariamente, natureza
regulamentar, as portarias, quando a possuem so regulamentos da
autoria de um ou mais Ministros, em nome do Governo;
Despacho normativo, regulamento editado por um ou mais Ministros
em nome prprio;
Despacho simples, deveria sempre constituir a forma de um acto
administrativo, contudo, por vezes estes despachos apresentam
natureza regulamentar.
Regies Autnomas:
Se se trata de regulamentar uma lei da Repblica (art. 112/4 CRP),
a competncia pertence Assembleia Legislativa Regional e a forma
a de decreto regional (arts. 232/1 e 27/1-d segunda parte, CRP);
Se a regulamentao tem por objecto um decreto legislativo regional,
a competncia pertence ao Governo Regional, sob a forma de decreto
regulamentar regional.
Autarquias Locais (art. 241 CRP):
Assembleia de Freguesia, pode aprovar regulamentos sob
proposta da junta de freguesia (arts. 15/1-q, e 27/1-s LAL);

Junta de Freguesia, tem competncia para aprovar regulamentos

de funcionamento (art. 27/1-p LAL)
Assembleia Municipal, pode aprovar regulamentos, sob proposta
da Cmara Municipal (arts. 39/2-a, e 51/3-a), d), e), h) LAL).
Cmara Municipal, tem competncia para aprovar, designadamente
em matria de guas pblicas sob jurisdio municipal, de trnsito e
estacionamento na via publica e ainda de deambulao de animais
nocivos (art. 51/3-a), d), e), h) LAL).
d)
Governadores Civis:
Dispem de competncia para editar regulamentos de polcia [art. 4/3-c, DL
n. 252/92 de 19 de Novembro].
e)
Institutos Pblicos e Associaes Pblicas:
Podem dispor de competncia regulamentar, nos termos das respectivas leis
orgnicas e estatutos.
276.
Vigncia dos Regulamentos
Os regulamentos publicados no Dirio da Repblica entram em vigor nos
termos das leis e podem cessar a sua vigncia por caducidade, pela revogao
(art. 119/1 CPA) ou ainda pela anulao contenciosa ou pela declarao da sua
ilegalidade.
1.
Caducidade: so casos de em que o regulamento caduca, isto , cessa
automaticamente a sua vigncia, por ocorrerem determinados factos que
ope legis produzem esse efeitos jurdico. Os principais casos de
caducidade so:
a)
Se o regulamento for feito para vigorar durante certo perodo,
decorrido esse perodo o regulamento caduca;
b)
O regulamento caduca se forem transferidas as atribuies de
pessoa colectiva para outra autoridade administrativa, ou se cessar a
competncia regulamentar do rgo que fez o regulamento;
c)
O regulamento caduca se for revogada a lei que ele veio executar,
caso esta no seja substituda por outra.
2.
Revogao: o regulamento tambm deixa de vigorar noutro tipo de
casos, em que um acto voluntrio dos poderes pblicos impe a cessao
dos efeitos do regulamento. So eles:
a)
Revogao, expressa ou tcita, operada por outro regulamento, de
grau hierrquico e forma idnticos;
b)
Revogao, expressa ou tcita, por regulamento de autoridade
hierarquicamente superior de autoridade ou de forma legal mais solene;
c)
Revogao, expressa ou tcita, por lei.
3.
Anulao contenciosa: os regulamentos deixam de vigorar, total ou
parcialmente, sempre que um Tribunal para tanto competente declare, no
todo ou em parte.

O CONTRATO ADMINISTRATIVO

CONCEITO
277.
Preliminares
Normalmente, a Administrao Pblica actua por via de autoridade e toma
decises unilaterais, isto , prtica actos administrativos: o acto administrativo
o modo mais caracterstico do exerccio do pode administrativo, a forma tpica
da actividade administrativa.
Muitas vezes, porm, a Administrao Pblica actua de outra forma, desta
feita em colaborao com os particulares, usando a via do contrato, que uma
via bilateral, para prosseguir os fins de interesse pblico que a lei pe a seu
cargo. Isso significa que, estes casos, a Administrao Pblica, em vez de impor
a sua vontade aos particulares, necessidade chegar a acordo com eles para
obter a sua colaborao na realizao dos fins administrativos.
Mas a utilizao da via contratual pela Administrao Pblica pode-se
traduzir no uso de dois tipos completamente diferentes de contratos: se a
Administrao est no exerccio de actividades de gesto privada, lanar mo
do contrato civil ou comercial; se, pelo contrrio, se encontra no exerccio de
actividade de gesto pblica, lanar mo do contrato administrativo.
Significa isto que o contrato administrativo no sinnimo de qualquer
contrato celebrado pela Administrao Pblica com outrem: s contrato
administrativo o contrato sujeito ao Direito Administrativo, isto , o contrato com
um regime jurdico traado por este ramo do Direito.
278.
Conceito de Contrato Administrativo
Constitui um processo prprio de agir da Administrao Pblica que cria,
modifica ou extingue relaes jurdicas, disciplinadas em termos especficos do
sujeito administrativo, entre pessoas colectivas da Administrao ou entre a
Administrao e os particulares. O Cdigo do Procedimento Administrativo, inclui
no art. 179 uma verdadeira norma de habilitao em matria de celebrao de
contratos administrativos: a no ser que a lei impea ou que tal resulte da
natureza das relaes a estabelecer, as competncias dos rgos da
Administrao Pblica podem ser exercidas por via da outorga de contratos
administrativos.
O contrato administrativo h-de definir-se em funo da sua subordinao a
um regime jurdico de Direito Administrativo: sero administrativos os contratos
cujo o regime jurdico seja traado pelo Direito Administrativo; sero civis ou
comerciais os contratos cujo regime jurdico seja traado pelo Direito Civil ou
Comercial.
O Cdigo do Procedimento Administrativo definiu contrato administrativo no
art. 178/1, disposio que de resto, reproduz o art. 9/1 ETAF. A se escreve que
o contrato administrativo o acordo de vontades pelo qual constituda,
modificada ou extinta uma relao jurdico-administrativa. Resta saber o que se
deve entender por relao jurdica de Direito Administrativo. aquela que
confere poderes de autoridade ou impe restries de interesse pblico
Administrao perante os particulares, ou que atribui direitos ou impe deveres
pblicos aos particulares perante a Administrao.

ESPCIES
279.
Principais Espcies de Contratos Administrativos
As principais espcies de contratos administrativos, so sete:
1.
Empreitada de obras pblicas: o contrato administrativo pelo qual
um particular se encarrega de executar uma obra pblica, mediante
retribuio a pagar pela Administrao;
2.
Concesso de obras pblicas: o contrato administrativo pelo qual
um particular se encarrega de executar e explorar uma obra pblica,
mediante retribuio a obter directamente dos utentes, atravs do
pagamento por estes de taxas de utilizao;
3.
Concesso de servios pblicos: o contrato administrativo pelo qual
um particular se encarrega de montar e explorar um servio pblico, sendo
retribudo pelo pagamento de taxas de utilizao a cobrar directamente
dos utentes.
4.
Concesso de uso privativo do domnio pblico: o contrato
administrativo pelo qual a Administrao Pblica faculta a um sujeito de
Direito Privado a utilizao econmica exclusiva de uma parcela do
domnio pblico para fins de utilidade pblica;
5.
Concesso de explorao de jogos de fortuna e azar: o contrato
administrativo qual um particular se encarrega de montar e explorar um
casino de jogo, sendo retribudo pelo lucro auferido das receitas dos jogos;
6.
Fornecimento contnuo: o contrato administrativo pelo qual um
particular se encarrega, durante um certo perodo, de entregar
regulamente Administrao certos bens necessrios ao funcionamento
regular de um servio pblico;
7.
Prestao de servios: abrange dois tipos completamente diferentes
um do outro: contrato de transporte o contrato administrativo pelo qual
um particular se encarrega de assegurar a deslocao entre lugares
determinados de pessoas ou coisas a cargo da Administrao; e o
contrato de provimento, o contrato administrativo pelo qual um
particular ingressa nos quadros permanente da Administrao Pblica e se
obriga a prestar-lhe a sua actividade profissional de acordo com o estatuto
da funo pblica.
REGIME JURDICO
280.
Preliminares
O regime jurdico dos contratos administrativos constitudo quer por
normas que conferem prerrogativas especiais de autoridade Administrao
Pblica, quer por normas que impe Administrao Pblica especiais deveres
ou sujeies que no tm paralelo no regime dos contratos de Direito Privado.
281.

A Formao do Contrato Administrativo

Trata-se de regras que versam sobre os elementos essenciais do contrato

administrativo a competncia para contratar, a obteno do mtuo consenso
em que o contrato administrativo se traduz, a autorizao das despesas pblicas
a realizar atravs do contrato, e a forma e formalidades de celebrao do
contrato administrativo.
A escolha dos particulares est sujeita a normas muito restritivas. Pode ser
feita atravs de ajuste directo, concurso limitado ou concurso pblico (art. 182
CPA).
A regra geral que todo o contrato administrativo tem de ser celebrado
precedendo concurso pblico, salvo se a lei autorizar outro processo. (art. 183
CPA e DL 55/95)
A liberdade contratual da Administrao Pbica no limitada somente pelas
regras legais relativas escolha do contraente privado: tambm a liberdade de
conformao do contedo da relao contratual est condicionada pela
proibio da exigncia de prestaes desproporcionadas ou que no tenham
uma relao directa com o objecto do contrato (art. 179/2 CPA).
Os contratos administrativos esto sujeitos forma escrita (art. 184 CPA).
Acontece muitas vezes que as leis administrativas prevem a figura da
adjudicao. Esta um acto administrativo: trata-se do acto pelo qual o rgo
competente escolhe a proposta preferida e, portanto, selecciona o particular com
quem pretende contratar. A adjudicao assim, um acto administrativo, ou seja,
um acto jurdico unilateral, ao passo que o contedo um acto jurdico bilateral,
um acordo de vontades.
282.
A Execuo do Contrato Administrativo
A administrao surge sobretudo investida de poderes de autoridade, de
que os particulares no beneficiam no mbito dos contratos de Direito Privado
que entre si celebraram.
Os principais poderes de autoridade de que a Administrao beneficia na
execuo do contrato administrativo (art. 180 CPA) so trs:
a)
O poder de fiscalizao: consiste no direito que a Administrao
Pblica tem, como parte pblica do contrato administrativo, de controlar a
execuo do contrato para evitar surpresas prejudiciais ao interesse
pblico, de que a Administrao s viesse, porventura, a aperceber-se
demasiado tarde;
b)
O poder de modificao unilateral: decorre da variabilidade dos
interesses pblicos prosseguidos com o contrato e tem correspondncia
no dever de manuteno do equilibro financeiro do contrato, dever que
dita, em condies normais, o aumento das contrapartidas financeiras do
co-contratante privado;
c)
O poder de aplicar sanes: ao contraente particular, seja pela
inexecuo do contrato, seja pelo atraso na execuo, seja por qualquer
outra forma de execuo imperfeita, seja ainda porque o contraente
particular tenha trespassado o contrato para outrem sem a devida
autorizao da Administrao. As duas modalidades mais tpicas so a
aplicao de multas, e o sequestro, quando o contraente abandone o

exerccio da actividade que foi encarregado pelo contrato administrativo, a

Administrao tem o direito de assumir o exerccio dessa actividade e as
obrigaes do particular relativamente ao contrato, ficando a cargo do
contraente particular todas as despesas que a Administrao fizer
enquanto essa situao durar.
283.
A Extino do Contrato Administrativo
Para alm das causas normais de extino do contrato administrativo,
designadamente por caducidade ou termo, (art. 186 CPA) h duas causas
especficas:
a)
A resciso do contrato a ttulo de sano: que se verifica quando o
contraente particular no cumpre, ou no cumpre rigorosamente, as
clusulas do contrato: a a Administrao tem o direito de rescindir o
contrato, a ttulo de aplicao duma sano ao contraente faltoso.
b)
O resgate: que se verifica sobretudo nas concesses. Consiste no
direito que a Administrao tem, antes de findo o prazo do contrato, de
retomar o desempenho das atribuies administrativas de que estava
encarregado o contraente particular, no como sano, mas por
convenincia do interesse pblico, e mediante justa indemnizao.
O regime de invalidade do contrato administrativo, previsto no art. 185 CPA,
situa-se numa rea em que muito intensa a confluncia do Direito Pblico e do
Direito Privado, circunstncia que lhe confere uma especial complexidade, so
as suas linhas gerais:
a)
Os contratos administrativos, quando precedidos de actos
administrativos invlidos, so contagiados pela invalidade destes; o
objecto evidente tentar obviar a que os rgos administrativos, em face
da generalizao da via contratual permitida pela lei, cedam tentao de
procurar obter por esta via efeitos jurdicos que a prtica de um acto
administrativo vlido no possibilitaria;
b)
As disposies do Cdigo Civil relativas falta e aos vcios da vontade
arts. 240 a 257 aplicam-se a qualquer contrato administrativo;
c)
Se a alternativa a outorga de um contrato administrativo for a prtica
de um acto administrativo, a invalidade do contrato decorre daquele acto,
sendo-lhe aplicveis as regras dos arts. 133 a 136 CPA;
d)
Se a alternativa outorga de um contrato administrativo for a
celebrao de um contrato de Direito Privado, a invalidade daquele
contrato decorre, sendo-lhe aplicveis as regras dos arts. 285 a 294 CC.
O EXERCCIO DO PODER ADMINISTRATIVO E A RESPONSABILIDADE
CIVIL DA ADMINISTRAO
284.
Preliminares e Conceito
O poder administrativo pode ser exercido por vrios modos, isto ,
regulamento, acto administrativo, contrato administrativo, e operaes materiais
(actividade tcnica). Atravs de qualquer desses modos, pode suceder que a

Administrao Pblica exera o seu poder administrativo por forma tal que a sua
actuao cause prejuzos aos particulares.
A responsabilidade civil da Administrao, a obrigao jurdica que
recaa sobre qualquer pessoa colectiva pblica de indemnizar os danos que tiver
causado aos particulares no desempenho das suas funes.
285.
Apreciao do Direito Actual
Para qualificar um certo e determinado acto ou facto causador de prejuzos
numa ou noutra das categorias de gesto privada ou de gesto pblica , o
que h a fazer verificar se tal acto ou facto se enquadra numa actividade
regulada por normas de Direito Civil ou Comercial, o regime da
responsabilidade o que consta da lei civil e os Tribunais competentes so os
judiciais; ou pelo contrrio numa actividade disciplinada por normas de Direito
Administrativo, a responsabilidade rege-se pelo disposto na lei administrativa,
sendo competentes os Tribunais Administrativos.
Impe-se fazer uma distino entre duas hipteses completamente diversas,
conforme o facto danoso seja um acto jurdico, ou num facto integrado numa
actividade que em si mesma revista natureza jurdica, no parece que possam
surgir grandes dificuldades: um acto jurdico, uma actividade jurdica so, por
definio, juridicamente regulados. De modo que tudo se resume em apurar se
as normas reguladoras da actividade em causa so normas de Direito Privado
ou normas de Direito Pblico: assim se determinar, sem esforo de maior, se
tal actividade de gesto privada ou de gesto pblica; ou, pelo contrrio, seja
uma operao material, ou um facto integrado numa actividade no jurdica,
aqui a soluo do problema mais complexa.
Ora a razo pela qual foram criados e coexistem estes dois regimes
diferentes que a Administrao Pblica, quando actua como tal, dispe de
prerrogativas e est sujeita a restries que no so prprias do Direito Privado.
De modo que, uma operao material ou uma actividade no jurdica devero
qualificar-se como de gesto pblica se na sua prtica ou no seu exerccio forem
de algum modo influenciados pela prossecuo do interesse colectivo.
H pois dois regimes de responsabilidade civil da Administrao
consagrados no nosso Direito actual o regime da responsabilidade por actos
de gesto privada e o regime da responsabilidade por actos de gesto pblica.
286.
Responsabilidade por Actos de Gesto Privada
A responsabilidade da Administrao por actos de gesto privada assenta em
dois traos caractersticos:
a)
regulada, em termos substantivos pelo Cdigo Civil;
b)
Efectiva-se, no plano processual, atravs dos Tribunais Comuns.
A matria vem regulada no art. 500 CC, em conjugao com o disposto no
art. 501 CC. Da articulao entre esses dois preceitos resulta que, nos casos de
prejuzo causado por actos de gesto privada, o Estado solidariamente
responsvel com os seus rgos, agentes e representantes, pelos danos por
estes causados aos particulares no exerccio das suas funes.

A lei parte da responsabilidade dos rgos, agentes ou representantes para a

responsabilidade da pessoa colectiva pblica, considerando esta solidariamente
obrigada indemnizao sempre que aqueles, tendo actuado ao seu servio,
sejam responsveis nos termos gerais.
A pessoa colectiva pblica que pagar efectivamente a indemnizao devida
ao lesado goza, depois, do direito de regresso contra o autor do facto danoso,
podendo reaver tudo o que tiver pago, excepto se tambm houver culpa da sua
parte.
Portanto, est-se em presena de uma responsabilidade objectiva da
pessoa colectiva pblica pelos actos dos seus rgos, agentes ou
representantes, mas na maior parte dos casos assentar sobre a
responsabilidade subjectiva dos autores do facto danoso. Quer dizer: trata-se
de uma responsabilidade objectiva quanto ao seu fundamento, mas que em
regra funcionar, quanto aos requisitos de que depende, como
responsabilidade subjectiva.
287.
Responsabilidade por Actos de Gesto Pblica
Os seus traos caractersticos so:
a)
Esta forma de responsabilidade regulada, no plano subjectivo, por
normas de Direito Administrativo;
b)
Em termos processuais, ela efectivamente atravs dos Tribunais
Administrativos.
A responsabilidade da Administrao por actos pblicos pode ser uma
responsabilidade contratual ou extra-contratual.
A responsabilidade extra-contratual da Administrao por actos de gesto
pblica reveste trs modalidades:
1.
Responsabilidade por facto ilcito culposo;
2.
Responsabilidade pelo risco;
3.
Responsabilidade por facto lcito.
288.
Responsabilidade por Facto Ilcito Culposo
uma responsabilidade subjectiva, baseada na culpa. Para que se constitua,
num caso concreto, esta forma de responsabilidade da Administrao e a
inerente obrigao de indemnizar, necessrio que se verifiquem quatro
pressupostos:
a)
O facto ilcito;
b)
A culpa do agente;
c)
O prejuzo;
d)
O nexo de causalidade entre o facto e o prejuzo, de tal modo que se
possa concluir que o facto foi causa adequada do prejuzo.
A particularidade mais saliente que aqui importa sublinhar tem a vem com a
chamada culpa do servio (ou falta do servio). Na verdade, a regra geral
desta forma de responsabilidade que s h obrigao de indemnizar se houver
culpa. Emprega-se ento a expresso culpa do servio ou falta do servio,
para se significar, um facto annimo e colectivo de uma administrao em geral
mal gerida, de tal modo que difcil descobrir os seus verdadeiros autores.

Nos casos de facto ilcito culposo, a responsabilidade perante as vtimas no

pode ser posta em dvida: e todavia no h na sua base um comportamento
individual censurvel.
As pessoas colectivas actuam na vida jurdica atravs de indivduos que
agem em nome delas, como seus rgos, agentes ou representantes. Os traos
essenciais do regime jurdico actualmente em vigor entre ns sobre a matria
so os seguintes:
a)
Se o facto danoso foi praticado fora do exerccio das funes do seu
autor, ou durante o exerccio delas mas no por causa desse exerccio,
est-se perante o chamado facto pessoal: a responsabilidade pelos
prejuzos causados a outrem , nesse caso, uma responsabilidade
pessoal, exclusiva do autor. A pessoa colectiva pblica no
responsvel.
b)
Se o facto foi praticado no exerccio das funes do seu autor e por
causa desse exerccio, trata-se de um facto funcional: pelos prejuzos
dele decorrentes tanto o autor como pessoa colectiva pblica em nome da
qual o autor agiu. H responsabilidade solidria da Administrao e do
agente.
A Constituio diz no art. 271, que esse aspecto ser regulado pela lei. Ora
das nossas leis e dos princpios gerais aplicveis resulta que, nestes casos,
h sempre direito de regresso da Administrao contra o rgo, agente ou
representante que tiver actuado em nome dela, excepto nos casos seguintes:
1.
Se tiver havido culpa do servio;
2.
Se o rgo, agente ou representante no tiver procedido com diligncia
e zelo manifestamente inferiores queles a que se achava obrigado em
razo do seu cargo, isto , se tiver actuando apenas culpa leve e no
com culpa grave ou com dolo.
3.
Se o autor do facto danoso tiver agido no cumprimento de ordens ou
instrues superiores a que deva obedincia, desde que delas tenha
previamente reclamado ou que tenha exigido a sua transmisso ou
confirmao por escrito.
a)
Para efeitos do DL 48051 de 21 de Novembro de 1967, consideram
factos ilcitos:
Os actos jurdicos, incluindo os actos administrativos, que violem
as normas legais, as normas regulamentares ou os princpios gerais
aplicveis;
Os actos materiais, que infrinjam essas normas ou princpios, ou
ainda as regras de ordem tcnica e de prudncia comum que devam ser
tidas em considerao (art. 6 DL 48051).
b)
A culpa dos rgos, agentes ou representantes da Administrao, para
efeitos de responsabilidade civil, apreciada nos termos do Cdigo Civil,
isto , em funo da diligncia de um bom pai de famlia e em face das
circunstncias de cada caso (art. 4 DL 48051; art. 487 CC);
c)
Se houver pluralidade de responsveis solidria a sua
responsabilidade, presumindo-se iguais as culpas de todos os
responsveis (art. 4/2 DL 48051, art. 497 CC);

d)

Tanto o direito do particular indemnizao como os direitos de

regresso a que houver lugar prescrevem, em regra, no prazo de trs anos
(art. 5 DL 48051, art. 498 CC);
e)
A efectivao do direito indemnizao no depende, em princpio, de
prvia interposio de recurso contencioso de anulao do acto causador
do dano. Mas o direito indemnizao s subsistir se o dano no puder
ser imputado falta de interposio do recurso, ou a negligente conduta
processual do recorrente durante o recurso (art. 7 DL 48051).
289.
Responsabilidade Pelo Risco e Por Facto Lcito
Para alm de toda uma ampla zona de casos cobertos pela
responsabilidade subjectiva, existem mais duas zonas, de extenso
considervel, que abrangem os casos de responsabilidade objectiva, por factos
casuais e por actos lcitos.
Constituem fonte de responsabilidade objectiva fundado no risco, casos:
Danos causados por manobras, exerccios ou treinos com armas de
fogo por parte das Foras Armadas ou das foras polcia;
Danos causados pela exploso de paiis militares ou de centrais
nucleares;
Danos causados involuntariamente por agentes da polcia em
operaes de manuteno de ordem pblica ou de captura de criminosos,
etc.
Constituem fonte de responsabilidade objectiva por acto lcito, casos:
Expropriao por utilidade pblica;
Requisio por utilidade pblica;
Servides administrativas;
Ocupao temporria de terrenos adjacentes s estradas para a
execuo de obras pblicas;
Exerccio do poder administrativo de modificao unilateral do contrato
administrativo;
Existncia de uma causa legtima de inexecuo de sentena de um
Tribunal Administrativo proferida contra a Administrao;
Actuao da Administrao em estado de necessidade, etc.