SO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(2): 49-56, 2004

A ORGANIZAO DA POLTICA SOCIAL DO GOVERNO FERNANDO HENRIQUE

A ORGANIZAO DA POLTICA SOCIAL

DO GOVERNO FERNANDO HENRIQUE

SERGIO TIEZZI

Resumo: O artigo trata da forma como o governo Fernando Henrique Cardoso organizou a rea social, diante
dos desafios impostos pelos indicadores e pela organizao institucional do governo federal at 1994.
Palavras-chave: governo; polticas sociais; reforma do Estado.
Abstract: This article deals with the way the government Fernando Henrique Cardoso organized the social
area while facing challenges imposed by the indicators and by the institutional organization of the federal
government until 1994.
Key words: government; social politics; state reforms.

e segmentos sociais, bem como crescido, sobretudo, durante

perodos de recrudescimento autoritrio, o sistema de
proteo social consolidado ao longo do tempo acabou se
caracterizando por um esforo de gasto relativamente
elevado (cerca de 18% do PIB), grande centralizao administrativa, escasso controle democrtico, grandes ineficincias operacionais e por uma estrutura de benefcios
com baixo contedo redistributivo. Alm disso, uma rede
complexa de interesses e de direitos adquiridos envolvendo
polticos, funcionrios, fornecedores e beneficirios
privilegiados dificulta a reestruturao do sistema.
Dotar o pas de um sistema eficiente e democrtico de
proteo social tarefa complexa e difcil. No se esgota
nas responsabilidades fundamentais do governo federal e no se realiza de uma hora para outra. Sobretudo,
desmontar desigualdades historicamente construdas no
tarefa de um governo, mas de geraes.

governo Fernando Henrique Cardoso assumiu o

pas num momento particularmente grave no que
diz respeito situao social da populao: no
s era grande o contingente de brasileiros vivendo em situao de pobreza e indigncia, como tambm as desigualdades de riqueza e de renda atingiram patamares imoralmente elevados. Pobreza e desigualdade, cujas razes
remontam ao passado histrico, mas cujas causas mais imediatas se encontravam nas limitaes do processo de desenvolvimento com base na substituio de importaes
conduzido pelo Estado, na crise desse padro de desenvolvimento, nas incertezas dos processos anteriores de
ajuste econmico e nas conseqncias do processo de reestruturao econmica imposto pela globalizao.
Avaliaes feitas, na poca, tanto por pesquisadores
brasileiros como por analistas estrangeiros, que levam em
conta definies e padres comparativos internacionais,
eram unnimes em considerar que o sistema brasileiro de
proteo social era grande e complexo, se comparado com
o de pases com o mesmo nvel de renda per capita e taxas semelhantes de urbanizao.
Tendo-se estruturado com base na incorporao progressiva e desigual de diferentes corporaes profissionais

A FORMULAO DA ESTRATGIA DE
DESENVOLVIMENTO SOCIAL
Nas condies de ento (bastante adversas do ponto
de vista tanto ideolgico quanto econmico e fiscal) e para

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enfrentar os mltiplos desafios colocados, o governo

Fernando Henrique entendeu ser necessrio, por um lado,
promover uma maior integrao entre as vrias polticas
de governo, emprestando a todas elas marcada preocupao social, e, por outro, desenvolver com determinao
quatro subconjuntos de aes ou polticas, indispensveis
para alcanar os objetivos desejados.
Em primeiro lugar, era preciso realizar um conjunto de
aes que, no s por seus efeitos diretos, mas, sobretudo, por seus efeitos indiretos, constituem condies necessrias, embora no suficientes, para promover a melhoria do padro de vida dos brasileiros. Neste sentido,
era absolutamente indispensvel assegurar as condies
de estabilidade macroeconmica, realizar a reforma do
Estado a compreendidas as reformas administrativa,
fiscal e da previdncia e outras medidas exigidas para a
implantao de uma estratgia de desenvolvimento social
e retomar o crescimento econmico sob as novas condies de abertura da economia e elevada competio.
Em segundo lugar, era preciso concentrar todo esforo
e ateno nos servios sociais bsicos de vocao universal: educao, sade e previdncia social. Os servios prestados por estes setores, de oferta rotineira e continuada,
constituem o ncleo de qualquer poltica social e compreendem mais de 90% do gasto pblico na rea social. A
reestruturao e a reforma profunda desses setores requeriam a eliminao de desperdcios, o aumento da eficincia desses setores, a promoo da descentralizao, a universalizao, sempre que necessrio e legtima, de sua
cobertura, a melhoria da qualidade e, sobretudo, a reestruturao dos benefcios e servios para aumentar o seu
impacto redistributivo.
A urgncia e a gravidade da situao social brasileira
exigiam programas e medidas cujo impacto ocorresse no
curto prazo. Por isso, o governo Fernando Henrique se
props, em terceiro lugar, a selecionar um conjunto de
aes e programas considerados particularmente relevantes, para enfrentar pontos de estrangulamento mais dramticos (como a reforma agrria), para acelerar o processo de reforma e reestruturao de servios sociais (como
a melhoria do ensino fundamental) e para proporcionar
ateno a grupos sociais que requeriam ao imediata e
inadivel (a reduo da mortalidade na infncia, a renda
mnima para idosos e deficientes de baixa renda e a
erradicao do trabalho infantil, por exemplo). Essas aes
e programas mereceram ateno prioritria e esforo concentrado de articulao, financiamento, gerenciamento e
avaliao.

Entretanto, era necessrio experimentar um novo

mecanismo para coordenar as polticas voltadas para o
enfrentamento de situaes agudas de fome e de misria,
de situaes sociais de emergncia e de calamidade
pblica. Isso foi feito por meio do Programa Comunidade
Solidria, cuja funo bsica deveria ser aprimorar os
programas federais direcionados para regies mais
vulnerabilizadas, bem como coordenar e focalizar suas
aes com base em critrios tcnicos de necessidade
e eficcia, diminuindo os riscos de pulverizao e
clientelismo e promovendo uma adequada articulao
entre os diferentes nveis de governo. Essa tarefa se
desdobrou posteriormente na adoo do ndice de
Desenvolvimento Humano IDH da ONU como critrio
de alocao de recursos e na criao de programas de
transferncia direta de renda para as famlias mais pobres,
como a Bolsa Escola e o Bolsa Alimentao, eliminando
burocracias para a chegada de recursos financeiros aos
beneficirios.
Em quarto lugar, mas da maior importncia para o
modelo de poltica social que o governo Fernando
Henrique adotou, foi a criao do Conselho da Comunidade Solidria, constitudo pelos ministros das reas
econmica e social do governo e por pessoas representativas da sociedade civil, cuja funo essencial
alm de acompanhar a ao social da administrao
federal, propondo medidas e sugerindo modificaes de
rumo consistia em articular formas de parceria entre o
governo e a sociedade civil e suas diversas organizaes
no enfrentamento da questo social, inovando e experimentando. A partir deste Conselho, foram desenvolvidas parcerias entre programas governamentais e
setores da sociedade civil (empresas, universidades,
sindicatos, ONGs, igrejas, etc.) para atividades de poltica
social junto a segmentos e regies indicados por suas
necessidades e carncias. Foram criados e desenvolvidos,
a partir de ento, os programas Alfabetizao Solidria,
Universidade Solidria, Artesanato Solidrio e Capacitao Solidria.
Um novo papel era atribudo ao Estado. No deveria
mais ser o grande produtor de bens e de servios, mas sim
usar seu poder de sinalizao e de regulamentao e sua
capacidade de investir para tornar viveis empreendimentos de outras instituies que se considerem desejveis:
esferas subnacionais de governo (Estados e municpios),
empresas privadas e entidades da sociedade civil e das
comunidades.

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A ORGANIZAO DA POLTICA SOCIAL DO GOVERNO FERNANDO HENRIQUE

o entre os rgos encarregados dos programas e a excessiva fragmentao e superposio de aes dificultavam elevar o grau de eficcia e eficincia dos recursos
alocados.
Mudar as formas de organizao e gerenciamento na
rea social, incentivando a descentralizao, a parceria
com a sociedade civil e a transparncia, constitui linhas
de ao com um certo consenso e estratgia no pas h
alguns anos. Agregou-se a isso a necessidade de focalizao de determinados programas com potencial de impacto importante sobre a pobreza, com vistas a um efetivo atendimento das camadas mais pobres da populao.
Trata-se de um processo que exigiu o comprometimento
de todos os atores que atuam na rea (governo federal,
Estados, municpios e sociedade civil), pois era uma tarefa impossvel de ser executada por um s dos participantes. Alm disso, dada a heterogeneidade que caracteriza o
Brasil e a multiplicidade de atores envolvidos, esperavase que o processo se desenvolvesse de forma desigual entre
as diferentes regies e reas.

DESCENTRALIZAO NA REA SOCIAL

Ao mesmo tempo, a profunda descentralizao de aes
da rea social permitiu o fortalecimento do nvel local para
a tomada de decises e no apenas da aplicao dos recursos e formulaes de acordo com as necessidades de
cada localidade. A descentralizao foi uma forma eficiente de gerir o gasto pblico. A proximidade com o usurio permite, com maior segurana, que as diversas esferas
de governo participem da oferta dos servios, evitando
possveis desequilbrios entre oferta e procura, causados
por desconhecimento das demandas dos usurios.
Uma ordenao desse processo de descentralizao
exigiu, entre outras medidas:
- evitar a duplicidade de aes das esferas de governo,
extinguindo rgos federais e procurando eliminar programaes oramentrias, em reas nas quais a presena
da Unio tornou-se suprflua ou inadequada. Um exemplo foi a extino da FAE Fundao de Amparo Escola e a descentralizao dos recursos para compra da merenda escolar;

ESFERAS DE ARTICULAO E
COORDENAO: UMA NOVA FORMA DE
ORGANIZAO DO GOVERNO

- regularizar e dar transparncia s transferncias voluntrias, notadamente no que diz respeito aos setores de
educao e sade, condicionando-as melhoria do esforo prprio de Estados e municpios e efetiva assuno
dos encargos e responsabilidades que, antes da redistribuio de receitas, competiam Unio. A criao de um
Fundo especfico de garantia do financiamento do ensino
fundamental (Fundef) e uma Emenda Constitucional de
garantia de aplicao de recursos na sade por todos os
nveis de governo so exemplos.

chegada ao governo, antecedeu um longo trabalho

de planejamento estratgico que redundou em uma agenda criada a partir do programa de governo (Mos Obra,
Brasil) apresentado sociedade brasileira nas eleies de
1994.
No caso da poltica social, foi elaborado um documento, coordenado pelo assessor especial do presidente da
Repblica, Vilmar Faria, com colaborao de todos os
ministros da rea social, para nortear a ao do conjunto
do governo. O documento Uma Estratgia de Desenvolvimento Social teve por objetivo sistematizar as diretrizes bsicas do governo Fernando Henrique Cardoso para
a rea social e apresentar, de forma sucinta, suas principais polticas e programas.
No necessrio insistir na importncia de mecanismos de articulao e de coordenao de polticas em qualquer rea. Essa importncia aumenta diante de alguns fatores, entre os quais: tamanho e heterogeneidade do pas;
complexidade e diferenciao institucional do aparelho
estatal ou pblico responsvel pelas polticas; volume e
complexidade dos recursos financeiros envolvidos; forma de organizao estatal; modalidade prevalescente de
oferta de servios pblicos (estatal centralizada, estatal

Alm da reforma funcional do Estado, por meio da qual

se redefiniram as funes do setor pblico, redistriburamse as funes entre os diferentes nveis de governo e aumentou-se a participao social nos processos decisrios,
foi levado a cabo, como condio necessria, o gerenciamento mais adequado dos programas sociais, para a execuo de um conjunto eficiente de polticas de proteo
social.
Os servios sociais, no pas, tinham um elevado grau
de ineficincia e ineficcia e um baixo impacto redistributivo, bem como excluses na universalidade do acesso. A instabilidade dos recursos, presente nas trs esferas
de governo, alimentava a ineficincia do sistema, comprometia a continuidade dos programas, prejudicava a
prestao de servios e chegava a inibir uma maior agilidade no processo de descentralizao. A frgil articula-

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Cmaras Setoriais, reunindo ministros por rea temtica

ou macroproblemas, sob o comando operacional da Casa
Civil, com a presena permanente dos Ministrios do Planejamento e Oramento e da Fazenda, em todas as Cmaras, de forma a facilitar quando no garantir os recursos financeiros e oramentrios s decises tomadas.
A estas Cmaras atribuiu-se a funo de construir consensos para as polticas de governo, facilitando as decises do governo como tal. Alm disso, possibilitou a todos os ministros e Ministrios clareza maior da agenda
prioritria de governo.
As organizaes de governo tm uma atuao muito
fragmentada (feudos), muitas vezes com prioridades distintas e mesmo contraditrias, e no havia nenhum instrumento de gesto que coordenasse as prioridades da agenda de governo. As Cmaras foram uma tentativa de resolver
as contradies e conflitos existentes dentro do governo,
que permitissem sair de l com posies assumidas por
todos os ministros de Estado.
Uma de suas funes era qualificar as aes segundo o
andamento, possibilitando acender as luzes de alerta no
caso de um programa no ir bem e premiar aqueles com
resultados expressivos.
Muitas Cmaras tinham um secretrio executivo, responsvel por dar curso s decises tomadas. Todas contavam ainda com um Comit Executivo, formado pelos
secretrios executivos dos Ministrios envolvidos os
segundos da hierarquia dos Ministrios , cuja funo
bsica era a orientao para resolver problemas e implementao operacional das polticas, programas e projetos. Os problemas de integrao, articulao e coordenao operacional que no tinham soluo nessa etapa,
voltavam instncia ministerial da Cmara.
A princpio, essas reunies eram organizadas com uma
composio fixa, mas, com a experincia, concluiu-se que
deveriam ser variveis, organizadas em funo dos problemas de articulao e coordenao a serem tratados.
A organizao do governo em Cmaras Setoriais implicou a definio de programas prioritrios aqueles que
efetivamente deixariam uma marca de transformao para
o pas e para o governo e o incio do desenvolvimento
de um sistema de monitoramento e avaliao permanentes dos programas sociais prioritrios. Esse monitoramento, feito pela equipe da Casa Civil, significava se colocar
na posio de co-responsvel pelo sucesso ou fracasso de
programas prioritrios, uma vez que a Casa Civil uma
instncia com muito mais facilidade de resolver gargalos
dos programas que envolvem outros setores do governo.

descentralizada, pblica descentralizada, parceria com

organizaes no-governamentais, etc.). Esses fatores incidem sobre a definio dos principais problemas de articulao e coordenao de polticas e, portanto, sobre as
possveis solues.
Por sua vez, a articulao e a coordenao da rea social tm suas especificidades e uma forma de gerenciamento muito particular. A metodologia de gerenciar uma
obra ou projeto de execuo fsica, que tem variveis bem
conhecidas, quantificveis e locveis no tempo, muito
diferente daquela utilizada para gerenciar um empreendimento de natureza mais mobilizadora de posturas e aes
de pessoas, como so os projetos sociais.
A responsabilidade de execuo dos diferentes componentes da poltica social brasileira se distribui pela
Unio, Estados e Municpios. No plano federal, fica a cargo
de cerca de dez ministrios, sendo que cinco Previdncia Social, Sade, Educao, Desenvolvimento Agrrio e
Trabalho e Emprego, que so grandes estruturas burocrticas, com tradio e influncia movimentam volumosos recursos e so responsveis pelo financiamento e controle normativo de polticas e programas que, em seu
conjunto, atendem a mais de 150 milhes de pessoas.
A implementao dos mais de cinqenta programas que
formam o conjunto de medidas de proteo social envolve
complexas relaes intergovernamentais no plano federal
e outras, no menos complexas, com os demais entes da
federao. Alm disso, boa parte dos programas possui
ainda conselhos de participao social nas deliberaes
pblicas, com representao paritria de governo e sociedade civil organizada. Com freqncia, esses conselhos
se desdobram em conselhos federais, estaduais e municipais.
No caso brasileiro, as estruturas encarregadas de desempenhar essas funes estiveram na Presidncia da
Repblica, com mandato explcito, apoio e participao
direta do presidente. Cabia ao ministro-chefe da Casa Civil articular e coordenar todas as aes administrativas do
governo federal. As funes da Casa Civil passavam por
viabilizar a construo de consensos, construir a integrao e o entendimento, articular programas e aes, contribuir para identificao dos temas fundamentais para cada
Cmara, trabalhar junto s equipes dos ministrios para
fazer acontecer, acompanhar as aes de maior relevncia do governo e contribuir para identificao de problemas e proposio de solues.
Nesse sentido, iniciativa importante para melhorar o
desempenho da administrao federal foi a criao de

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A ORGANIZAO DA POLTICA SOCIAL DO GOVERNO FERNANDO HENRIQUE

O primeiro instrumento utilizado para esta finalidade

foi o Sistema de Acompanhamento das Aes Relevantes, desdobrado e aperfeioado posteriormente para sistemas mais elaborados, sofisticados e extensivos, como o
Brasil em Ao, coordenado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Essa metodologia, no segundo
mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso, serviu de base para a elaborao do Plano Plurianual de Investimentos (PPA) 1999-2002.
Os objetivos do Sistema de Acompanhamento das
Aes Relevantes eram dotar o governo, e especialmente
o presidente da Repblica, de informaes objetivas e
fundamentadas sobre o conjunto das principais aes em
execuo, propiciar mecanismos de acompanhamento do
que era particularmente relevante pelos ministrios executores e pela Presidncia da Repblica e ampliar os instrumentos para gerenciamento e pleno desempenho dos
programas prioritrios.

ministrios; e legitimidade conseguida junto s mquinas

administrativas. H um fator subjetivo com enorme influncia na resultante final das polticas: a construo de uma
relao de confiana entre a Casa Civil e os Ministrios.
Quando o Ministrio entendia a Casa Civil efetivamente
como parceira, ou seja, pessoas com quem se podia contar, tendia a ter uma sinergia maior nas aes. Quando os
Ministrios encaravam o papel da Casa Civil como de
superviso indesejada ao andamento das aes, havia
maior dificuldade de os programas sarem do lugar.1
A CMARA DE POLTICA SOCIAL
Como visto, o governo selecionou um conjunto de programas e aes que mereciam ateno especial e prioritria, como parte de sua estratgia de desenvolvimento social, por sua importncia e impacto imediato nas condies
de vida de amplos setores da populao, especialmente
das camadas mais pobres.
A Cmara de Poltica Social da Casa Civil da Presidncia da Repblica, criada como instncia superior de
coordenao da poltica social do governo, por meio do
Decreto n 1.918, de 13 de agosto de 1996,2 teria a responsabilidade de assegurar as condies necessrias para
a execuo desses programas, em relao tanto garantia
do fluxo de financiamento e qualidade do gerenciamento, quanto ao acompanhamento, avaliao e reviso das
aes propostas, quando o resultado for considerado
insatisfatrio.
A ao social dos diversos Ministrios foi agrupada com
base em quatro critrios principais:
- programas voltados a alterar, imediatamente, o modo
rotineiro de funcionamento de servios sociais bsicos,
como o caso da valorizao do ensino fundamental;

QUADRO 1
Importncia da Identificao de Aes Relevantes

Facilidade em iluminar o conjunto de aes do governo

Possibilidade de prestao de contas transparente e eficaz

Reconhecimento, por parte da Presidncia e dos ministros, do que

prioritrio para o governo

Identificao dos recursos e da ateno necessria plena execuo

das prioridades

O resultados da ao das Cmaras Setoriais de Governo foram desiguais. Entre as bem-sucedidas, esto a Cmara de Poltica Econmica que se reuniu semanalmente at o fim do governo, quase sempre com a presena do
presidente da Repblica, a Cmara de Infra-Estrutura e a
Cmara de Poltica Social. Em 2001, com a crise energtica pela qual passou o pas, foi criada uma Cmara de
Gesto da Crise de Energia para administrar o racionamento de energia necessrio para evitar apages e tomar
as medidas para evitar a ocorrncia de novos problemas
dessa natureza no futuro.
O sucesso dessas iniciativas variou de programa para
programa e deveu-se, igualmente, mais a fatores de natureza poltico-administrativa do que queles de centralizao burocrtica. Entre eles, cabe mencionar: capacidade
tcnica e de gesto dos secretrios-executivos setoriais;
continuidade administrativa; convergncia de perspectiva no que se refere s orientaes da estratgia de desenvolvimento social; sustentao poltica recebida pelos

- programas que enfrentem situaes graves e emergenciais de segmentos sociais em situao de extrema dificuldade, como a populao empobrecida do campo e os
idosos e deficientes fsicos;
- aes especficas destinadas a reduzir ou eliminar a
fome, como os programas de alimentao e nutrio;
- programas que envolvam tarefas urgentes ditadas pelo
novo padro de crescimento econmico e sua exigncia
de se aumentar a empregabilidade de importantes segmentos da fora de trabalho.
Em resumo, impunha-se como um grande desafio para
a poltica social brasileira a profunda reestruturao desse sistema, visando:

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SO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(2) 2004

A segunda iniciativa, denominada Comunidade Ativa,

teve cobertura e alcance mais reduzidos e estava voltada
para apoiar iniciativas comunitrias de desenvolvimento
local integrado (sob o lema: no dar o peixe, ensinar a
pescar). Foram escolhidos municpios cujas comunidades
tenham revelado alguma capacidade de mobilizao, organizao e ao, com o objetivo de encontrar novas formas para dinamizar e desenvolver suas potencialidades.
Com base na organizao e na capacitao microempresarial (empreendedorismo) dessas comunidades, so identificadas carncias e demandas, e o governo federal procura mobilizar seus programas para apoiar iniciativas de
desenvolvimento local.
Uma terceira iniciativa foi a criao de um Programa
de Apoio Gesto Social, no mbito da prpria Presidncia da Repblica, para trazer agenda dos programas instrumentos de gesto social novos: a importncia de sistemas de informaes gerenciais atualizados e amigveis;
avaliao de resultados para correo de rumos; capacitao em gesto social e suas especificidades. A transformao da gesto no governo era vista como essencial para
que as mudanas estabelecidas no campo formal reformas constitucionais, nova legislao, novas estruturas e
novo aparelho regulatrio pudessem se tornar mais permanentes. Se no houver avanos na mudana das posturas gerenciais o que significa reestruturar a forma de
administrar, redefinindo, em trabalho conjunto, qual o
objetivo, a misso, para que existe, quem so e o que demandam os clientes de fato de cada posto de servio, estabelecendo metas e revendo os processos e estruturas de
cada rgo , o que fica precrio e referencialmente formal para que se transforme de verdade no novo Estado
que a sociedade deseja. No h, entretanto, ajuste ou equilbrio fiscal que se sustente sem uma profunda reviso
gerencial. Os gastos continuaro a ser desproporcionais
quilo que a sociedade precisa e est disposta a financiar,
exatamente porque no se sabe precisamente as caractersticas dessa demanda. Esse tipo de mudana um processo lento, de difcil administrao e que, por isso mesmo, deveria ser iniciado logo, prosseguir com pacincia e
persistncia e ser emanado a partir do ncleo central de
governo, at mesmo para ter influncia sobre esferas subnacionais de governo.
Uma quarta iniciativa foi a extino por decreto da
Legio Brasileira de Assistncia LBA, instituio historicamente constituda, foco de clientelismo, ineficincia e corrupo, smbolo da maneira velha de fazer poltica social.

- descentralizar a execuo;
- elevar a participao e o controle pblicos;
- racionalizar gastos;
- aumentar a eficincia alocativa;
- eliminar desperdcios;
- melhorar a qualidade dos servios prestados;
- ampliar a cobertura universalizando os servios e, sobretudo, aumentar o seu impacto redistributivo.
Em artigo recentemente publicado, o ento chefe da
assessoria especial do presidente da Repblica, Vilmar
Faria (2003), coloca sua viso da configurao de governo
na rea social: A experincia brasileira recente no consagra como uma alternativa necessria, ou mesmo desejvel,
a criao de uma autoridade social, entendida como uma
superestrutura burocrtica, sob o controle de um ministro,
que rene poderes operacionais em algumas ou em todas
as reas setoriais da poltica social. Uma iniciativa desse
tipo seria politicamente invivel e operacionalmente
ineficaz. Diferentemente do que ocorre na rea econmica,
onde os mecanismos de operao so relativamente poucos
e altamente eficientes o oramento, a taxa de juros, o
cmbio, o controle de receitas, entre outros na rea social
estes instrumentos so muito mais numerosos e de
eficincia mais restrita. Alm do mais, boa parte do corpo
tcnico operacional se encontra em ministrios setoriais.
Centralizar a ao social no seria, portanto, eficaz. Ao
contrrio, a experincia brasileira aponta noutra direo:
reformar e fortalecer as estruturas setoriais do ponto de
vista funcional e tcnico, dot-las de fora, prestgio e
poder poltico e desenvolver mecanismos e no estruturas
burocrticas de articulao e coordenao (Faria, 2003).
Essa forma de funcionamento permitiu o desenvolvimento de iniciativas muito bem-sucedidas para dar conta
da estratgia de desenvolvimento social do governo
brasileiro.
A primeira, denominado Projeto Alvorada, consistiu
num conjunto de doze programas elaborados no mbito
de diversos Ministrios, com o objetivo de dotar os municpios brasileiros que possuem ndice de desenvolvimento humano baixo (inferior a 0,500) de infra-estrutura bsica, necessria para as atividades de desenvolvimento
social e humano. Os programas so executados setorialmente e o papel dessa iniciativa fazer com que estes
programas setoriais cheguem, prioritariamente, a essas
regies e que ali sejam implementados coordenadamente
pelas autoridades e sociedade local. Outro aprendizado
desse processo foi a percepo de que nos municpios
onde ocorre uma verdadeira integrao de polticas sociais setoriais.

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A ORGANIZAO DA POLTICA SOCIAL DO GOVERNO FERNANDO HENRIQUE

ALGUNS RESULTADOS

Outra iniciativa foi a articulao para a implantao

do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil Peti,
hoje reconhecido internacionalmente, que implicou colocar na mesma mesa, compartilhando os mesmos objetivos, o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, o
Ministrio do Trabalho e o Ministrio da Justia, todos
responsveis por algum tipo de ao para possibilitar o
bom funcionamento do programa. O Peti terminou por ser
um dos casos de sucesso do governo Fernando Henrique
Cardoso.
Outro aspecto da coordenao das polticas sociais referiu-se continuidade e eficcia administrativa dos
programas sociais. Segundo Vilmar Faria (2003), Do
ponto de vista oramentrio, tratou-se de criar mecanismos que protejam os principais programas sociais das
variaes cclicas e dos cortes de gastos que as exigncias do equilbrio fiscal podem, periodicamente, impor.
Aqui, duas iniciativas foram tomadas.
A primeira, conhecida como Programa Avana Brasil,
consiste na escolha de um subconjunto de programas que
tm prioridade oramentria e para os quais foram desenvolvidos mecanismos especiais de gerenciamento, acompanhamento e avaliao.
A segunda, conhecida como Rede de Proteo Social,
ocorre no contexto das negociaes levadas a cabo pelo
Brasil em 1998, junto ao FMI, ao Banco Mundial e ao
BID, com o objetivo de obter apoio desses organismos
para proteger a economia brasileira dos ataques especulativos e das crises financeiras que periodicamente ameaam os pases emergentes. Como parte dos compromissos assumidos pelo pas, junto com as metas de controle
da inflao e reduo do dficit pblico, foram assumidos compromissos e metas fsicas e financeiras para 22
programas considerados essenciais para proteger diversos segmentos da populao mais carente (como manuteno dos recursos para pagamento do seguro-desemprego, da renda mensal para idosos, financiamento do ensino
fundamental).
Aqui, novamente, prevaleceu a criao de mecanismos
dotados de operacionalidade, legitimidade, capacidade
tcnica e respaldo poltico mais do que a criao de estruturas burocrticas centralizadas.
Por ltimo, foi extremamente importante assinalar a
importncia da formao de uma equipe social politicamente coesa, identificada com a estratgia de desenvolvimento social proposta pelo chefe do Executivo e tecnicamente competente, para o xito dos mecanismos de
coordenao e articulao.

par de existirem grandes desafios a serem enfrentados pelo Brasil nas prximas dcadas, houve uma evoluo constante e sustentvel dos indicadores sociais no
campo dos servios sociais de responsabilidade pblica,
especialmente em sade e educao.
O analfabetismo caiu para 12,8% em 2001 e a taxa de
escolaridade atingiu 97% das crianas na faixa de 7 a 14
anos. Das crianas mais pobres, 92% esto hoje na escola
contra 75% em 1992. A mortalidade infantil caiu para 28,4
por mil nascidos vivos contra 39,6 em 1994. Na rea da
reforma agrria, 465 mil famlias foram assentadas em oito
anos, o que representa mais do que o dobro do total de
famlias assentadas entre 1964 e 1994. Os esforos para
erradicar o trabalho infantil tiraram 400 mil crianas e
adolescentes de atividades penosas ou degradantes. A proporo de pobres no Brasil se reduziu de 43,9% para 31,9%
e os indigentes, de 19,5% para 14,5%. A parcela de renda
resultante das transferncias de servios governamentais
entre eles aposentadorias e programas de transferncia
direta de renda subiu de 10,34% para 14,66%, em claro
sinal da importncia do papel do Estado no oferecimento
das garantias sociais para a populao. o funcionamento da chamada rede de proteo social. Mesmo a desigualdade social, estagnada por mais de trinta anos, embora
permanea elevada, sofreu uma pequena reduo e o Brasil melhora a cada ano sua posio no ranking de Desenvolvimento Humano, elaborado pelas Naes Unidas.
De 1991 a 2000, a qualidade de vida medida pelo ndice de Desenvolvimento Humano Municipal IDH-M
melhorou em 99,9% dos municpios do pas. As cidades
com menos de 50 mil habitantes foram as que mais elevaram a qualidade de vida da populao. A pequena
melhora no rendimento e a dificuldade de desconcentrar
renda impediram que o avano impulsionado principalmente pela educao, com o aumento do nmero de
matrculas no ensino bsico fosse ainda maior. Das trs
dimenses que compem o ndice de qualidade de vida,
a renda foi a que menos subiu no Brasil: apenas 6,1%,
enquanto a educao cresceu 13,9% e a longevidade aumentou 9,8%.
Esses avanos foram obtidos mesmo num quadro de
baixo crescimento econmico. Se ao longo do sculo XX,
o aumento da riqueza no se traduziu em desenvolvimento social e igualdade, nos anos 90 houve melhorias sociais mesmo com reduo do ritmo de crescimento econmico.

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SO PAULO EM PERSPECTIVA, 18(2) 2004

FARIA, V.F. Reformas institucionais e coordenao governamental: o

caso da poltica de proteo social no Brasil. In: TEIXEIRA, M.
(Org.). Universidade e governo: professores da Unicamp no perodo FHC. So Paulo: 2003. p.15-48.

NOTAS
1. Na Casa Civil tomou-se a deciso de que a sua equipe deveria ir aos
Ministrios para reunies e debates em vez de convocar as equipes
dos Ministrios para o Palcio do Planalto, onde funciona a Casa Civil. Parece trivial, mas no . Teve efeitos diretos na criao de uma
relao de confiana entre as equipes e na formao de uma equipe de
governo.

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2. O atual governo manteve a Cmara de Poltica Social, mas a reformulou por meio do Decreto n 4.714, de 30 de maio de 2003.

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