MUNICPIOS E

LICENCIAMENTO AMBIENTAL

SUELY MARA VAZ GUIMARES DE ARAJO

Consultora Legislativa da rea XI
Meio ambiente e direito ambiental, desenvolvimento urbano e interior

OUTUBRO/2015

Suely Mara Vaz Guimares de Arajo

SUMRIO

1. Introduo ........................................................................................................................................... 3
2. A Lei n 6.938/1981 e o licenciamento ambiental ......................................................................... 3
3. A Resoluo Conama n 237/1997 .................................................................................................. 4
4. A Lei Complementar n 140/2011 .................................................................................................. 6
5. Consideraes finais ........................................................................................................................... 7

2015 Cmara dos Deputados.

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Cmara dos Deputados
Praa dos Trs Poderes
Consultoria Legislativa
Anexo III - Trreo
Braslia - DF

Municpios e licenciamento ambiental

Nota Tcnica

Suely Mara Vaz Guimares de Arajo

MUNICPIOS E LICENCIAMENTO AMBIENTAL

1. INTRODUO
O licenciamento ambiental o processo administrativo mediante o
qual o rgo ambiental competente licencia a implantao, a ampliao e a operao de
empreendimentos potencialmente causadores de degradao do meio ambiente. Ele
efetivado perante o rgo ambiental federal, estadual ou municipal, conforme as definies da
Lei Complementar n 140/2011, que fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do
caput e do pargrafo nico do art. 23 da Constituio Federal, para a cooperao entre a
Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios nas aes administrativas decorrentes
do exerccio da competncia comum relativas proteo das paisagens naturais notveis,
proteo do meio ambiente, ao combate poluio em qualquer de suas formas e
preservao das florestas, da fauna e da flora. No h duplicidade de anlises nesse sentido:
apenas um nvel de governo responder pela emisso da licena ambiental.
Os rgos ambientais municipais tm tido papel mais reduzido nesse
campo, mas suas atribuies para a emisso das licenas ambientais tm aumentado nos
ltimos anos. Esta Nota Tcnica explica esse processo de evoluo institucional.
2. A LEI N 6.938/1981 E O LICENCIAMENTO AMBIENTAL
A principal base normativa do processo de licenciamento ambiental,
em mbito nacional, est no art. 10 da Lei n 6.938/1981, a Lei da Poltica Nacional do Meio
Ambiente. Em sua verso original, estatua-se que:
Art. 10. A construo, instalao, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e
potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar
degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento por rgo estadual
competente, integrante do Sisnama, sem prejuzo de outras licenas exigveis.
1 Os pedidos de licenciamento, sua renovao e a respectiva concesso sero
publicados no jornal oficial do Estado, bem como em um peridico regional ou
local de grande circulao.
2 Nos casos e prazos previstos em resoluo do Conama, o licenciamento de que
trata este artigo depender de homologao da Sema.
3 O rgo estadual do meio ambiente e a Sema, esta em carter supletivo,
podero, se necessrio e sem prejuzo das penalidades pecunirias cabveis,
determinar a reduo das atividades geradoras de poluio, para manter as emisses
gasosas, os efluentes lquidos e os resduos slidos dentro das condies e limites
estipulados no licenciamento concedido.

Municpios e licenciamento ambiental

Nota Tcnica

Suely Mara Vaz Guimares de Arajo

4 Caber exclusivamente ao Poder Executivo Federal, ouvidos os Governos

Estadual e Municipal interessados, o licenciamento previsto no caput deste
artigo, quando relativo a plos petroqumicos e cloroqumicos, bem como a
instalaes nucleares e outras definidas em lei.

Ficou estabelecido, dessa forma, que, em regra, o licenciamento

ambiental caberia ao rgo estadual de meio ambiente. Em determinados empreendimentos, a
licena passava a ser atribuio do rgo federal. Assim, no havia referncia a licenciamento
ambiental perante os governos municipais, apesar de os rgos ambientais municipais
integrarem o Sistema Nacional do Meio Ambiente Sisnama (art. 6 da Lei n 6.938/1981).
Em 1989, com a criao do Ibama e a extino da Sema, entre outros
pontos da Lei n 6.938/1981, alterou-se o 4 do art. 10 transcrito acima, que passou a ter a
seguinte redao:
4 Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renovveis Ibama o licenciamento previsto no caput deste artigo, no caso de
atividades e obras com significativo impacto ambiental, de mbito nacional ou
regional.

A regra geral continuou a ser o licenciamento perante o rgo

ambiental estadual e o Ibama passou a responder pelas licenas de empreendimentos cujo
impacto fosse regional ou nacional. V-se que, apesar de a alterao ter sido realizada aps a
Constituio de 1988, o municpio continuou a ser ignorado em termos de emisso de licenas
ambientais. Esse quadro s foi alterado, efetivamente, pela Lei Complementar n 140/2011.
Antes dela, contudo, ocorreu debate relevante sobre o tema advindo da edio da Resoluo
n 237/1997 do Conselho Nacional de Meio Ambiente Conama.
3. A RESOLUO CONAMA N 237/1997
A Resoluo Conama n 237/1997 foi editada com base nas
atribuies normativas do rgo colegiado previstas pela Lei n 6.938/1981 e, especialmente,
na previso de que ele estabeleceria [...], mediante proposta do Ibama, normas e critrios para
o licenciamento de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pelos
Estados e supervisionado pelo Ibama (art. 8, caput, inciso I, da Lei n 6.938/1981).
Dispem os arts. 4 a 7 da referida Resoluo (grifou-se):
Art. 4 Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis Ibama, rgo executor do Sisnama, o licenciamento ambiental, a que
se refere o artigo 10 da Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos
e atividades com significativo impacto ambiental de mbito nacional ou regional, a
saber:
I localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em pas limtrofe; no
mar territorial; na plataforma continental; na zona econmica exclusiva; em terras
indgenas ou em unidades de conservao do domnio da Unio.
II localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;

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Suely Mara Vaz Guimares de Arajo

III cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do Pas ou

de um ou mais Estados;
IV destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e
dispor material radioativo, em qualquer estgio, ou que utilizem energia nuclear em
qualquer de suas formas e aplicaes, mediante parecer da Comisso Nacional de
Energia Nuclear CNEN;
V bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legislao
especfica.
1 O Ibama far o licenciamento de que trata este artigo aps considerar o exame
tcnico procedido pelos rgos ambientais dos Estados e Municpios em que se
localizar a atividade ou empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos
demais rgos competentes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, envolvidos no procedimento de licenciamento.
2 O Ibama, ressalvada sua competncia supletiva, poder delegar aos Estados o
licenciamento de atividade com significativo impacto ambiental de mbito regional,
uniformizando, quando possvel, as exigncias.
Art. 5 Compete ao rgo ambiental estadual ou do Distrito Federal o
licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades:
I localizados ou desenvolvidos em mais de um Municpio ou em unidades de
conservao de domnio estadual ou do Distrito Federal;
II localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetao
natural de preservao permanente relacionadas no artigo 2 da Lei n 4.771, de 15
de setembro de 1965, e em todas as que assim forem consideradas por normas
federais, estaduais ou municipais;
III cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou
mais Municpios;
IV delegados pela Unio aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento
legal ou convnio.
Pargrafo nico. O rgo ambiental estadual ou do Distrito Federal far o
licenciamento de que trata este artigo aps considerar o exame tcnico procedido
pelos rgos ambientais dos Municpios em que se localizar a atividade ou
empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais rgos
competentes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
envolvidos no procedimento de licenciamento.
Art. 6 Compete ao rgo ambiental municipal, ouvidos os rgos competentes da
Unio, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento
ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas
que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convnio.
Art. 7 Os empreendimentos e atividades sero licenciados em um nico nvel de
competncia, conforme estabelecido nos artigos anteriores.

A principal polmica gerada pela referida resoluo diz respeito ao

licenciamento ambiental municipal disciplinado no art. 6. Como a Lei n 6.938/1981 no
previa licenas ambientais emitidas pelo municpio, essa parte da Resoluo n 237/1997 foi
considerada, por vrios tcnicos, como conflitante com a lei. Alm disso, o pargrafo nico do
art. 23 da Constituio exigia lei complementar para a fixao de normas de cooperao entre
os entes da Federao, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em
mbito nacional, o que inclui a questo ambiental.

Municpios e licenciamento ambiental

Nota Tcnica

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De toda forma, comearam a haver processos de descentralizao do

licenciamento ambiental, a partir de convnios firmados entre estados e municpios, com base
na Resoluo Conama n 237/1997.
4. A LEI COMPLEMENTAR N 140/2011
A Lei Complementar n 140/2011 regulamenta o pargrafo nico do
art. 23 da Constituio no que se refere competncia comum de Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios de proteger as paisagens naturais notveis, proteger o meio ambiente e
combater a poluio em qualquer de suas formas, e preservar as florestas, a fauna e a flora
(incisos III, VI e VII do art. 23 da Constituio). Na prtica, essa lei complementar explicita
quais so as atribuies especficas e compartilhadas dos entes federados na Poltica Nacional
do Meio Ambiente1. Entre essas atribuies, est o licenciamento ambiental.
Nesse mbito, a regra geral continua a ser a de que a maior parte dos
processos de licenciamento corre perante o rgo ambiental estadual (art. 8, incisos XIV e
XV, da Lei Complementar n 140/2011). Nos casos especificados no art. 7, inciso XIV, a
emisso da licena ambiental competncia do rgo federal (Ibama).
Nas situaes explicitadas no art. 9, inciso XIV, da Lei
Complementar, a tarefa dos municpios (grifou-se):
Art. 9 So aes administrativas dos Municpios: [...].
XIV observadas as atribuies dos demais entes federativos previstas nesta Lei
Complementar, promover o licenciamento ambiental das atividades ou
empreendimentos:
a) que causem ou possam causar impacto ambiental de mbito local, conforme
tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente,
considerados os critrios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; ou
b) localizados em unidades de conservao institudas pelo Municpio, exceto em
reas de Proteo Ambiental (APAs); [...].

V-se, assim, que a Lei Complementar n 140/2011 define

claramente que, nos casos de impacto ambiental circunscrito ao territrio municipal, o rgo
ambiental deve ser o licenciador. verdade que apenas empreendimentos de pequeno porte
tendero a se encaixar nessa qualificao. No haveria como a lei complementar detalhar
todos esses empreendimentos, at mesmo porque as caractersticas ambientais locais
interferiro na anlise do potencial degradador de cada tipo de obra ou atividade. Por isso, o
detalhamento foi delegado a cada Conselho Estadual de Meio Ambiente. Cabe agora a esses
rgos colegiados, portanto, viabilizar a aplicao do licenciamento municipal, mediante
aprovao de resoluo com a lista de empreendimentos considerados de impacto local.
Ver: ARAJO, Suely M. V. G.; GUIMARAES, P. C. V.; FAZZOLARI-CORREA, S. Licenciamento ambiental:
bases normativas e perspectivas. In: Diana Meirelles da Motta; Bolvar Pgo. (Org.). Licenciamento Ambiental para o
Desenvolvimento Urbano: avaliao de instrumentos e procedimentos. Rio de Janeiro: Ipea, 2013, v. , p. 59-85.
1

Municpios e licenciamento ambiental

Nota Tcnica

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Tambm so de interesse para a anlise aqui apresentada os seguintes

dispositivos da Lei Complementar n 140/2011 (grifou-se):
Art. 13. Os empreendimentos e atividades so licenciados ou autorizados,
ambientalmente, por um nico ente federativo, em conformidade com as
atribuies estabelecidas nos termos desta Lei Complementar.
1 Os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao rgo
responsvel pela licena ou autorizao, de maneira no vinculante, respeitados os
prazos e procedimentos do licenciamento ambiental.
2 A supresso de vegetao decorrente de licenciamentos ambientais
autorizada pelo ente federativo licenciador.
3 Os valores alusivos s taxas de licenciamento ambiental e outros servios afins
devem guardar relao de proporcionalidade com o custo e a complexidade do
servio prestado pelo ente federativo.
[...]
Art. 15. Os entes federativos devem atuar em carter supletivo nas aes
administrativas de licenciamento e na autorizao ambiental, nas seguintes
hipteses:
I inexistindo rgo ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no
Estado ou no Distrito Federal, a Unio deve desempenhar as aes administrativas
estaduais ou distritais at a sua criao;
II inexistindo rgo ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no
Municpio, o Estado deve desempenhar as aes administrativas municipais at a
sua criao; e
III inexistindo rgo ambiental capacitado ou conselho de meio ambiente no
Estado e no Municpio, a Unio deve desempenhar as aes administrativas at a
sua criao em um daqueles entes federativos.
Art. 16. A ao administrativa subsidiria dos entes federativos dar-se- por meio
de apoio tcnico, cientfico, administrativo ou financeiro, sem prejuzo de outras
formas de cooperao.
Pargrafo nico. A ao subsidiria deve ser solicitada pelo ente originariamente
detentor da atribuio nos termos desta Lei Complementar.

Deve-se registrar que o pargrafo nico do art. 5 da Lei

Complementar n 140/2011 define como rgo ambiental capacitado aquele que possui
tcnicos prprios ou em consrcio, devidamente habilitados e em nmero compatvel com a
demanda das aes administrativas a serem delegadas.
5. CONSIDERAES FINAIS
Atualmente, em face do contedo da Lei Complementar n
140/2011, no h nenhum questionamento de que o municpio deve assumir o licenciamento
ambiental de determinados empreendimentos. Para tanto, ele dever ter rgo ambiental
capacitado e conselho de meio ambiente.

Municpios e licenciamento ambiental

Nota Tcnica

Suely Mara Vaz Guimares de Arajo

A aplicao prtica do licenciamento ambiental municipal depende,

tambm, como exposto, de definies do Conselho Estadual de Meio Ambiente.
Cabe comentar que, como o licenciamento urbanstico (incluindo
aprovao de parcelamento, alvars de construo etc.) atribuio das prefeituras municipais,
considera-se que algumas licenas urbansticas e ambientais podem passar a ser integradas.
Competindo ao municpio tanto a licena urbanstica quanto a ambiental de determinada obra
ou atividade, o governo local deveria se coordenar para reunir esses processos decisrios2.

2015_22685

Nessa linha, ver o art. 21 do substitutivo ao Projeto de Lei n 3.729/2004 e apensos aprovado recentemente
na Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (CMADS):
Art. 21. Mesmo nos casos de empreendimento sujeito a EIA, o processo que envolva o uso, o parcelamento
ou a ocupao de solo urbano e cujo licenciamento ambiental esteja a cargo do municpio deve ser objeto de
licena ambiental e urbanstica integrada. [...].
Municpios e licenciamento ambiental

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