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Miguel Pedrosa Machado

MESTRE EM CINCIAS JURDICO-CRIMINAIS


ADVOGADO E DOCENTE UNIVERSITRIO

MEMBRO DA VEREINIGUNG FR EUROPISCHES STRAFRECHT


DO INSTITUTO DE DIREITO PENAL ECONMICO E EUROPEU
DO INSTITUTO DE DIREITO COMPARADO LUSO-BRASILEIRO

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ndice:
1. Delimitao do objecto do trabalho
1. 1. Limites positivos (pg. 2)
1. 2. Limites negativos (pg. 6)
2. A forma proposta (pg. 11)
3. A tcnica proposta (pg. 14)
4. O que materialmente se prope para alm dos limites do RGCO
4. 1. Explicao preliminar (pg. 17)
4. 2. Desenvolvimentos (pg. 18)
4. 3. Inovaes (pg. 20)
4. 4. Superao formal (pg. 25)
5. Anteprojecto de articulado
5. 1. Articulado (pg. 27)
5. 2. Sistematizao (pg. 48)
6. Observaes finais (pg. 50)

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Avenida Ressano Garcia, n 43, 3 Dto. 1070-234 Lisboa

Miguel Pedrosa Machado


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1. Delimitao do objecto do trabalho

1. 1. Limites positivos
Foi-me pedido expressamente pelo ACIME (Alto Comissariado para
a Imigrao e Minorias tnicas), primeiro atravs de mensagens escritas e
depois em reunio mantida com os Exmos. Srs. Drs. Lus Pascoal, Il. Chefe
de Gabinete do Senhor Alto-Comissrio, e Duarte Miranda Mendes, Il.
Assessor Jurdico do mesmo Gabinete (reunio, alis, posteriormente
ainda completada quer com o envio de vrios textos, quer com a
apresentao directa de sugestes ou problemas1), que eu colaborasse na
obteno de uma resposta, fundamentalmente, s seguintes questes:

Textos e apresentaes devidos no s a DUARTE MIRANDA MENDES (a quem em

primeiro lugar devo a recolha, em resposta o mais pronta possvel a pedido meu
nesse sentido, de muitos textos de direito comparado que documentam a recepo
da comummente designada Directiva da Raa por vrios dos Estados Membros
da Unio Europeia recepo que no tem sido uniforme nem de algum modo se
mostra compatvel com qualquer tipo de padronizao ou standardizao), mas
tambm a MARIA CIDLIA MESQUITA FIGUEIREDO (designadamente pela autoria
de Informao datada de 9 de Abril de 2006 e intitulada Base de trabalho para
uma proposta de aperfeioamento e flexibilizao da Lei 134/99 de 28 de Agosto,
regulada pela Lei 18/2004 de 11 de Maio e D.L. 86/2005, por fora da Lei
99/2003 de 27 de Agosto e da Lei 35/2004 de 29 de Julho) e a MANUEL MACASTA
MALHEIROS (no s pela autoria, tambm, de vrios apontamentos, mas
principalmente pela disponibilizao do seu Report On Measures To Combat
Discrimination. Directives 2000/43/EC and 2000/78/EC. Country Report.

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- a questo formal de recepo na ordem jurdica nacional da


Directiva n 2000/43/CE, do Conselho, de 29 de Junho (Directiva da
Raa) corresponder no um diploma uniforme e

uniformemente

estruturado, mas, pelo menos (e de pontos de vista tanto jurdico-formais


como jurdico-materiais), trs: a Lei (que formalmente a isso procederia) n
18/2004, de 11 de Maio, mas tambm a Lei n 134/99, de 28 de Agosto
(que, embora cronologicamente seja anterior Directiva, est hoje pejada
de sobreposies ou at repeties relativamente ao citado texto legal de
2004), e ainda o Decreto-Lei n 111/2000, de 4 de Julho, cujo objectivo,
tambm formal (cfr. o art. 15 da lei de 1999 acabada de referir), seria o de
regulamentar (sic) a Lei n 134/99 (mas que, efectivamente, acaba por ir
pouco mais longe do que proceder respectiva repetio, com os efeitos
normativo-legiferativos nefastos inevitavelmente associados a este tipo de
situaes);
- e a questo material, na qual evidentemente a primeira questo
tambm se repercute, da insuficiente eficcia daquilo que realmente
interessaria, que era, como ou deve ser, a busca da maior proficuidade e
efectividade possveis na proibio das discriminaes no exerccio de
direitos por motivos baseados na raa, cor, nacionalidade ou origem
tnica (so termos retirados da designao legal dada em Dirio da
Repblica cit. Lei n 134/99).
O que me foi pedido, em suma, foi que de algum modo propusesse a
coordenao dos 3 diplomas indicados (a lei de 2004, a lei de 1999 e o
Portugal). Colegas aos quais, todos, aqui devo deixar exarado o meu sincero
agradecimento.

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decreto-lei regulamentador desta) no que diz respeito a contra-ordenaes e que, naturalmente, o procurasse fazer no quadro que foi,
por isso, o que comecei por estudar, tanto na perspectiva esttica-

-legal2

como na das concretizaes j conhecidas3 a poltica do ACIME (entidade


que parte integrante da pessoa colectiva pblica Estado como organismo
de coordenao interministerial), poltica que a do apoio s vtimas da
discriminao, fazendo-o de maneira clere e eficaz e ajudando a combater
a sensao vigente de uma certa impunidade nesta matria.
E o que propus para o efeito foi a apresentao de um anteprojecto
que realizasse uma das formas tcnicas de simplificao legislativa: a
denominada consolidao4. Brevitatis causa, no perderei aqui tempo e

Cf. desde logo a publicao do prprio ACIME, Combate ao racismo. Sistema

jurdico, edio coordenada por EUCLIDES DE BRITO ANDRADE DOS SANTOS


executada em Lisboa, em 2004 (com uma Nota de abertura subscrita pelo ento
Alto-Comissrio, Pe. ANTNIO VAZ PINTO).
3

Cfr. desde logo tambm a publicao, e igualmente da iniciativa do ACIME,

Acolher e integrar. Trs anos ao servio dos imigrantes e minorias tnicas. Relatrio
de actividades do Alto Comissariado para a Imigrao e Minorias tnicas
(2002-2005), ed. s/d com Nota de abertura (pp. 5 e 6) tb. devida ao anterior
Alto-Comissrio.
4

Ainda recentemente pude resumir este tpico de natureza tcnico-legal, em

estudo que publiquei na Revista do Instituto Nacional de Administrao sob o


ttulo Questes legislativas penais IV O que feito do Regime Geral das
contra-ordenaes ?, Legislao. Cadernos de Cincia de Legislao, n 40
(Abril-Junho de 2005), esp. a 61 e 62, e fazendo as principais referncias sobre
este tema entre ns, que so as de trabalhos devidos a JOS ANTNIO VELOSO e a

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espao com explicaes ou justificaes doutrinrias complementares


que, no entanto, tive o cuidado de pelo menos resumir e sistematizar na
referida reunio com os representantes do ACIME , uma vez que o
objectivo a atingir todo ele de carcter prtico e deve concretizar-se muito
mais

na

apresentao

de

uma

proposta

de

articulado

como

pr-anteprojecto legislativo do que na elaborao de um artigo de teoria


jurdica, mesmo que limitada esta matria das contra-ordenaes
vigentes em tema de discriminao racial.
Tal proposta foi imediatamente aceite pelos meus interlocutores e
o resultado de tal trabalho o que venho apresentar.
A primeira dificuldade que quis vencer teve a ver com a prpria
designao do objecto do anteprojecto. Optei por uma designao
suficientemente ampla que permitisse abranger no apenas questes
rcicas nalgum, e s nalgum, dos seus sentidos lingusticos ou filolgicos
possveis5: e assim cheguei proposta que , portanto, e digamos assim,
VASCO DUARTE DE ALMEIDA. A relativa novidade desta publicao fez com que eu
tivesse entendido juntar a esta apresentao uma cpia respectiva, como anexo.
5

E isto porque se o Dicionrio da Lngua Portuguesa Contempornea da Academia

das Cincias de Lisboa (que tem as seguintes entidades subscritoras: na


realizao: Academia das Cincias de Lisboa e Fundao Calouste Gulbenkian;
na elaborao: Instituto de Lexicologia e Lexicografia da Academia das Cincias
de Lisboa; no apoio: Ministrio da Educao e Instituto Cames; e na edio:
Editorial Verbo), 2001, define etnia na resp. p. 1613 (no volume I) como Grupo
humano de dimenso varivel com unidade lingustica e cultural, j quanto ao
termo raa revela oscilaes que desaconselham a adopo de uma terminologia
legal que viesse a ser, sob algum ponto de vista, considerada redutora ou
insuficiente: vd. por isso id., p. 3059 (j no volume II), e at apenas nas 7 primeiras

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a primeira proposta prtica deste trabalho de consolidao (uma proposta


meramente

nominal)

de

anteprojecto de

regime

jurdico

das

contra-ordenaes de discriminao em razo da raa, etnia ou


nacionalidade.

1. 2. Limites negativos
A delimitao do trabalho que venho apresentar no pode ser
apenas de carcter positivo: isto , que diga o que nele se contm ou
pretende conter. Implica igualmente pelo menos algumas observaes
sobre aspectos que, hic et nunc, tenho de desconsiderar ou de no
considerar directamente.

hipteses do primeiro sentido do uso do termo 1) Conjunto de seres que


pertencem a um tronco comum e apresentam caractersticas semelhantes entre os
membros da mesma espcie.; 2) Subdiviso da espcie que engloba seres de
caracteres comuns hereditrios.; 3) (que se adianta ser o sentido dado pela
Antropologia) Grupo tnico, diferenciado dos outros por um conjunto de
caractersticas fsicas hereditrias, tais como a cor da pele, a forma do crnio, as
feies, o tipo de cabelo, representando variaes no seio da espcie.; 4) (que se
adianta ser sentido equivalente a casta, estirpe, etnia, gerao) Conjunto
dos ascendentes e descendentes de uma famlia, de um cl, de uma tribo, de um
povo, originrio de um tronco comum.; 5) Conjunto de pessoas com razes
tnicas, lingusticas ou sociais comum (sic).; 6) (que se adianta ser um sentido
equivalente a categoria e classe) Grupo de pessoas identificado por uma
profisso ou actividade comum., e 7) Grupo de indivduos identificado
normalmente pelos seus defeitos..

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A primeira delas a de que eu prprio sou crtico do modo como o


sistema (?) geral das contra-ordenaes foi introduzido na nossa ordem
jurdica: no foi precedido de uma reforma proprio sensu do direito das
contravenes ou transgresses6 ainda vigente entre ns e as designaes
escolhidas (legal-formalmente, em 1979) para indicar os dois termos do
binmio em causa contra-ordenao e coima so ambas passveis de
crtica; o primeiro termo lgica, etimolgica e filologicamente errado
equivale tecnico-juridicamente a contra-ordem, sinnimo, em vetusta
linguagem legal, de revogao (!) e o segundo termo ainda vai tendo
confuso com a designao, tambm legal, das sanes aplicveis s
contravenes de mero mbito municipal7.
No pargrafo anterior utilizei, deliberadamente, a palavra ainda
por duas vezes, e em ambas referindo-me a contravenes. Ora
justamente destoutro tpico que resulta uma segunda observao negativa
que aqui tenho de deixar exarada e que tem uma base formal muito clara:
6

Vrias vezes republicado tem sido, com mais ou menos acrscimos, o meu

trabalho Elementos para o estudo da legislao portuguesa sobre contra-ordenaes vd. por ltimo o Volume I (Problemas Gerais) da publicao devida
ao Instituto de Direito Penal Econmico e Europeu da Faculdade de Direito da
Universidade de Coimbra, Direito Penal Econmico e Europeu: Textos Doutrinrios,
Coimbra: Coimbra Editora, pp. 145-207.
7

No posso nem quero, efectivamente, renegar o que digo, e procuro justificar, em

lugares como Contraveno e contra-ordenao Notas sobre a gnese, a funo


e a crtica de dois conceitos jurdicos, estudo publ. em AA.VV., Estudos em
Homenagem ao Banco de Portugal. 150 Aniversrio (1846-1996), Lisboa: Banco de
Portugal, 1998, esp. a pp. 39-41, alis procurando reunir contribuies que me
haviam sido pedidos para a mais recente edio da Enciclopdia Verbo.

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trata-se da Resoluo do Conselho de Ministros n 100/2005, publicada


em Dirio da Repblica, I-B, de 30 de Maio de 2005 e que anuncia, na
alnea e) do seu n 1, a vontade poltico-legislativa de, agora sim, revogar
completamente o velho sistema das contravenes ou transgresses. Tal
no deixar, com certeza, e do ponto de vista que verdadeiramente
interessa que sempre

muito mais jurdico-material do que

jurdico-formal , de se reflectir no outro Direito penal complementar


que, para j (e efectivamente a jurisprudncia, incluindo a obrigatria,
mais recente a est a mostr-lo constantemente), tem sido entre ns o das
contra-ordenaes.
Mais: tal anncio reformista est, no presente momento, muito
largamente contextualizado: o mesmo Poder Poltico anuncia, e tambm
formalmente, revises significativas a introduzir no Cdigo Penal 8 e no
Cdigo de Processo Penal; na base do respectivo trabalho est o
8

E quando se fala em Cdigo Penal no que concretamente diz respeito matria

aqui em causa o combate discriminao racial , remete-se directamente para


um Ttulo (o Ttulo III da Parte Especial, Dos crimes contra a paz e a
humanidade) e para um Captulo (o Captulo II desse Ttulo, Dos crimes contra
a humanidade), em que h que contar com alteraes recentes na nossa
legislao: com efeito, a Lei n 31/2004, de 22 de Julho, revoga, entre outros, o
art. 239 do Cdigo Penal, lugar onde se encontrava tipificado o crime de
genocdio, tipo de crime agora inserido, por fora dessa mesma lei ( o respectivo
Anexo), numa especial Lei penal relativa s violaes do direito internacional
humanitrio, pela qual se adapta ao lado do Cdigo Penal a ordem jurdica
portuguesa ao Estatuto do Tribunal Penal Internacional; e, poucos anos antes,
havia sido a Lei n 65/98, de 2 de Setembro, a dar a actual (e por enquanto ?)
redaco do art. 240 do Cdigo Penal, lugar da tipificao do crime ou, rectius,
conjunto de crimes de Discriminao racial ou religiosa.

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funcionamento de uma Unidade de Misso de onde j materialmente


emanou lei que se pode vir a revelar, na prtica, muito relevante na
matria, lei esta acabada de publicar 9 ; est em fase de concluso do
respectivo processo legislativo o que se anuncia como uma nova Lei da
nacionalidade10; e, enfim, h poucos dias foi o prprio Senhor Ministro da
Administrao Interna que anunciou publicamente a preparao de uma
nova lei da imigrao...
Ora, tudo isto d conta de um contexto em que uma consolidao
como a que aqui se me pede ter, a breve trecho, de se confrontar e, hoc
sensu, de se articular com novas situaes legais a poder entrar em vigor
muito proximamente.
Em suma: aceitar fazer, aqui e agora, o trabalho que apresento pode
ser, positivamente, o cumprimento do dever que me foi confiado; mas o
mais certo , dentro em breve, ter de proceder ao respectivo confronto de
actualizao ou harmonizao com novas solues legais (de remisso ou
de contexto) em preparao.

Refiro-me, naturalmente, recentssima Lei n 17/2006, de 23 de Maio (Aprova

a Lei Quadro da Poltica Criminal), acabada de publicar no Dirio da Repblica,


I-A.
10

O que a comunicao social noticia, e o que me permite em texto falar de

quase concluso do respectivo processo legislativo, que a nova lei da


Nacionalidade foi aprovada no passado dia 16 de Fevereiro em votao final
global (cf. o stio on line do prprio ACIME www.acime.gov.pt/ v. g. no dia 28
de Maro de 2006, p. 1).

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2. A forma proposta

A Constituio da Repblica Portuguesa impe, como se sabe, um


princpio da tipicidade quanto aos actos legislativos: essa a letra e o
sentido do n 1 do seu art. 112. Mas a este princpio, que absoluto,
segue-se imediatamente a consagrao de um outro princpio de carcter
apenas relativo o da paridade do valor hierrquico de leis (o nomen
juris dos actos legislativos feitos pelo Parlamento) e decretos-leis (actos
legislativos tambm, mas feitos pelo Governo), conforme a primeira parte
ou primeiro enunciado do n 2 do mesmo artigo da nossa Lei
Fundamental.
Princpio apenas relativo, este ltimo. As excepes que por isso
admite sucedem-se e constituem o resto desse n 2 e ainda o n 3 do
mesmo artigo 112. Ora, se se estabelecer a relao normativa necessria
entre a ltima parte deste ltimo nmero e a segunda parte da alnea d) do
n 1 do art. 165 tambm da Constituio, pode e deve tomar-se o regime
geral das contra-ordenaes (RGCO)11 como lei de valor reforado.
Falar em art. 165 chamar colao outro tema jurdico-constitucional: o da reserva de competncia legislativa parlamentar.
Com efeito, legislar para alm dos limites do RGCO , por fora do art.

11

definio deste RGCO que se dedica o primeiro ponto do meu trabalho, j

cit., O que feito do Regime Geral das contra-ordenaes ?, loc. cit., pp. 47-51, trabalho aqui apresentado, como disse, em anexo.

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165, n 1, alnea d), 2 parte, da Constituio, matria que, em princpio,


s a Assembleia da Repblica pode desempenhar.
Os restantes nmeros desse mesmo art. 165 explicam depois
porque que tambm aqui h excepes: que a competncia legislativa
parlamentar pode, quanto s matrias enunciadas nas vrias alneas do
n 1 do art. 165, ser delegada no Governo por meio de uma lei de
autorizao legislativa.
Pretender ir para alm, ou pretender no se quedar nos limites (que,
demasiadas vezes, so tanto formais como materiais e, neste ltimo plano,
atingem pontos de insuficincia, de perplexidade e at de contradio), do
RGCO exige, portanto, ou a adopo de uma Lei (id est, um texto
legislativo directa e completamente feito e aprovado pela Assembleia da
Repblica) ou a feitura de uma Lei de autorizao legislativa que delegue
(mas, ainda assim, definindo claramente os limites dessa ultrapassagem
do RGCO) a competncia parlamentar no Governo. As necessidades da
prtica jurdica tm feito multiplicar a utilizao de uma ou outra destas
solues12.
Especialmente numa situao de consolidao como aquela de
que aqui nuclearmente se trata, devo dizer desde j que prefiro evitar a

12

Exemplos (e apenas por mais recentes) so, entre vrios, o da Lei n 13/2006,

de 17 de Abril, que dispe directamente sobre contra-ordenaes sem ter que se


preocupar com os limites do RGCO, ou os das sucessivas Leis ns. 10/2006 e
11/2006, ambas de 4 de Abril, e ambas a conceder ao Governo a autorizao
legislativa necessria para que possa ser ele, delegadamente, a ultrapassar tais
limites.

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mediao do Governo que a lei de autorizao verdadeiramente significa, e


at porque vivemos um momento poltico em que o Governo pode contar
com

conforto

de

uma

maioria

absoluta

no

Parlamento:

desenvolvimento ou a concretizao de autorizaes legislativas tem


infelizmente entre ns exemplos prticos demasiados de acrscimo
desnecessrio

de

burocracia

causador,

inclusivamente,

de

erros

perfeitamente evitveis13.
Em concluso: para que o anteprojecto adiante proposto no
tenha de se quedar nem, verdadeiramente, tenha de se enfrentar com
os limites e as insuficincias do RGCO, a forma legal que tenho em vista
a de uma Lei da Assembleia da Repblica; e Lei que, para maior clareza
e/ou segurana, em vez de delegar competncias, proceda ela prpria
consolidao nos termos aqui sugeridos.

13

Seja-me permitido remeter de novo tal como fao no estudo cujas cpias aqui

agrego em anexo, pp. 62-63, nota 39 para o caso que aponto no n 15


(Janeiro-Maro de 1996) da citada revista do INA, Legislao. Cadernos de Cincia
de Legislao, p. 58, na nota 4.

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3. A tcnica proposta
A tcnica de simplificao legislativa que aqui pretendo seguir , j
vai dito, a da consolidao.
Mas o que objecto de tal consolidao so os tipos de contra-ordenao, no o conjunto difuso e disperso de leis vigentes entre ns
que directa ou indirectamente referem matria de discriminao tnica ou
racial at porque, esse sim, seria trabalho pouco mais do que intil num
momento em que esto a ser feitas novas verses, entre outras leis bsicas,
do Cdigo Penal, do Cdigo de Processo Penal e da Lei da Nacionalidade.
Como se ver, no entanto e da o relevo posto na forma legislativa
acabada de propor , aproveito aqui um tal trabalho de consolidao
para fazer incluir no Regime Jurdico das contra-

-ordenaes de

discriminao em razo da raa, etnia ou nacionalidade normas ou


propostas de normas que no poderiam resultar de uma mera remisso, a
ttulo subsidirio, para o RGCO.
O fulcro do trabalho consolidador, insisto, est no evitar das
sobreposies vigentes entre tipos de contra-ordenaes. Fi-lo de uma
maneira esforadamente simplificada: apresento tais tipos em quatro
grupos as prticas discriminatrias, os assdios, as instrues e as
retaliaes e procuro definir cada um destes grupos tipolgicos da forma
mais precisa possvel, mas tambm com o maior respeito possvel pela
letra das leis que me coube tentar coordenar.

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O equilbrio que procuro , pois, o que em cada caso tenha


conseguido encontrar entre os princpios jurdicos fundamentais em
aplicao cabea dos quais est, como sabido, o da prpria
legalidade, e nas suas dimenses mais exigentes e o trabalho de
consolidao a que me comprometi. Nem sempre, como se ver, desse
equilbrio pde resultar a recepo directa dos elementos literais
descritivos constantes das leis de 1999 e 2004 e do decreto-lei de 2000,
que eram e so os diplomas particularmente em causa.
Assim, por exemplo, procedi eliminao do adjectivo indesejado
do n 4 do art. 3 da Lei n 18/2004 por brigar formalmente com o
princpio da culpa. Assim como no inclu a alnea c) do n 3 do art. 3 da
mesma Lei n 18/2004 como forma de delimitao negativa da tipicidade
por a essa mesma delimitao se poder chegar por fora do regime geral
das causas de justificao e de exculpao. E acrescentei a expresso ou
limitao na alnea d) do elenco das prticas discriminatrias por razes
de coerncia normativa. Os acrscimos de tnico e condicionamento no
promio e na alnea c) desse que o n 2 do proposto art. 4 tambm se
devem compreender a essa luz. E a qualificao cooperativo em lugares
tais como as alneas e), f) e g) (e nem s, como se ver) acrescentada, pelo
menos, por uma preocupao de completude na definio tpica.
Assim como substitu pela expresso objectiva possibilidade de a
palavra inteno constante da alnea i) do art. 3 da Lei n 18/2004 e da
alnea m) do n 1 do art. 4 da Lei n 134/99, repetida na alnea m) do n 1
do art. 2 do Decreto-Lei n 111/2000, alnea aqui consumida ou, rectius,

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consolidada na alnea i) do n 2 do art. 4 do anteprojecto) para evitar a


contradio com a possibilidade de prtica por negligncia14.
Outros casos ainda a verificar e confrontar no anteprojecto adiante
proposto: a 2 parte da alnea a) do n 1 do art. 4 da Lei n 134/99, que
alis repetida na 2 parte da alnea a) do n 1 do art. 2 do Decreto-Lei n
111/2000, agora de evitar por fora da tipificao das instrues em
geral. E na tipificao da denominada retaliao acrescentei a aco ou
processo administrativos tambm por razes de coerncia normativa
perceptveis atravs de uma viso global ou integral do articulado
proposto.

14

Trata-se, ainda por cima, neste concreto ponto, de defeito j encontrado noutro

dos muitos diplomas legais pelos quais se espraia o direito efectivo das
contra-ordenaes e que raramente vai cabendo (mesmo num plano
geral-programtico como seria o seu) nos limites do RGCO: refiro-me ao (mau)
exemplo dado na tipificao de uma contra-ordenao bancria na alnea l) do
art. 211 do denominado Regime Geral das Instituies de Crdito e Sociedades
Financeiras (a comummente chamada lei bancria posta em vigor no princpio
de 1993); parece evidente que o teor inicial de tal alnea briga com a previso
genrica constante do n 1 do art. 205 do mesmo diploma legal; a necessria
observao correctora foi, alis, logo feita por ANTNIO DE JESUS PEDRO,
Instituies de crdito e sociedades financeiras. Regime geral Anotado, Lisboa:
Ediforum, 1994, pp. 248-249; mas uma crtica que tem sido desatendida at
mesmo judicialmente.

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Miguel Pedrosa Machado


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4. O que materialmente se prope para alm dos limites do RGCO


4. 1. Explicao preliminar
Como comecei por dizer, o pedido que me foi feito pelo ACIME e que
baseia o presente trabalho foi ilustrado ou acompanhado de vrias
sugestes concretas que quis tomar em considerao.
Ideias concretas como a hiptese de cumular a ideia da
indemnizao vtima com os diferentes destinos ou destinatrios dos
produtos das coimas ou como o aumento dos prazos de prescrio
conduziram-me, summo

rigore, a algo

mais

do

que

uma mera

consolidao.
Esta tcnica de simplificao legislativa transformou-se, digamos
assim, no decurso da execuo do meu prprio trabalho, quase que num
mero pretexto para avanar, aqui e ali, com propostas mais arrojadas. E
assim se falou no fomento ou potenciao das hipteses de mediao.
Assim como, mesmo formalmente, se entendeu dever enfrentar a
divergncia entre os mbitos de aplicao das leis em confronto,
sendo--me directamente sugerida a opo pelo mbito maior da lei antiga
relativamente ao da lei nova.
Um caso especial residiu na sugesto, igualmente muito concreta,
de acrscimo de norma especial relativamente incriminao penal das
injrias. Mas isso mesmo parece ter sido conseguido por meio da relao
que o articulado contm e de que o intrprete ter de fazer uso entre a
tipificao do denominado assdio que estava no n 4 do art. 3 da Lei n

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18/2004 (e agora surge no n 3 do art. 4 do articulado adiante


anteprojectado) e a questo (que uma opo deliberada) da
independncia de responsabilidades infra referida.
A final e afinal, como se ver, de vrios modos se procedeu a uma
ultrapassagem dos tais limites do RGCO: nuns casos tratar-se- de meros
desenvolvimentos, mas noutros ter-se- mesmo ido, ou procurado ir, mais
longe.

4. 2. Desenvolvimentos
Acabei de indicar que foi do prprio Gabinete Jurdico do ACIME
que partiu a sugesto de se dever optar por um mbito de aplicao
muito mais prximo do da lei de 1999 do que da de 2004. Pois bem: eis a
o lugar em que aproveitei para desenvolver, com apoio em vrias exemplos
de leis j concretizadoras de tipos de contra-ordenaes 15 , as bases
contidas no art. 7 do RGCO. E procurando ir at mais longe, por meio do
acatamento (hoc sensu, da projeco ou repercusso) de jurisprudncia
obrigatria entretanto surgida e com relevncia na matria16.

15

patente, v. g., a influncia da redaco de preceitos legais tais como o do n 1

do art. 204 e o do n 2 do art. 203 da j atrs citada lei bancria nos dois
ltimos nmeros do adiante anteprojectado art. 3.
16

Reporto-me agora especificamente ao Acrdo (com fora obrigatria geral)

n 5/2004, do Supremo Tribunal de Justia, publicado no Dirio da Repblica,


I--A, de 21 de Junho de 2004, pp. 3786-3796 (Relator: Cons. ANTNIO SILVA
HENRIQUES GASPAR), e sem votos de vencido.

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tambm de desenvolvimentos com base directa no que tem sido o


RGCO e a sua evoluo legislativa e jurisprudencial que aqui o aproveito
em temas como as prescries (alargando embora os respectivos prazos,
quanto s leis de que partia), as medidas cautelares e as sanes
acessrias (atendendo, alis, neste ltimo caso, e de novo olhando para as
leis que me coube confrontar como ponto de partida, ao facto de ao art. 10
da Lei n 134/99 dever ser atribuda a virtude de de algum modo
completar, e at esclarecer, a recepo do RGCO).
Ponto em que tambm me limitei a aproveitar desenvolvimento j
constante dos textos legais de que me cabia partir como, alis, sucede em
tantos outros exemplos de concretizao das contra-ordenaes17 foi o
relativo ao cumprimento do dever violado em que j podia contar com as
previses constantes quer do art. 12 da Lei n 134/99, quer do n 5 do art.
3 do Decreto-Lei n 111/2000 (previses nas quais, como se verificar, me
limitei a introduzir correces formais ou at semnticas).
Enfim, como se poder verificar pelo confronto do adiante
anteprojectado art. 7, ns. 4 e 5, entendi poder dar finalmente uso
efectivo previso do art. 89-A do RGCO18, e colocando sistematicamente

17

Como, entre os ltimos exemplos, no art. 23 da tb. atrs cit. Lei n 13/2006, de

17 de Abril. Exemplos que so, ainda para mais, sintoma verdadeiro do que
porventura haver de prprio ou especfico na denominada ilicitude de mera
ordenao, especificidade relativa ao desenvolvimento extra muros do direito
penal central dos denominados crimes de violao de dever; mas, isto sim, seria
tpico para estudo verdadeira, ou pelo menos pretensamente, doutrinrio.
18

Disposio sobre a qual o prprio Prof. J. FIGUEIREDO DIAS que se debrua

directamente na sua mais recente obra Direito Penal. Parte Geral, Tomo I,

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a respectiva matria no lugar prprio, que a da substituio na aplicao


e no na execuo.

4. 3. Inovaes
A principal inovao que aqui me atrevo a anteprojectar resulta
directamente da ligao que, como jurista no apenas terico, mas
tambm prtico, tenho efectivamente podido fazer entre os meus escritos
e os meus cursos sobre contra-ordenaes e a representao ou o
auxlio parecerstico que me tm sido pedidos, desde h anos, por vrias
autoridades administrativas a quem tm vindo a ser atribudas
competncias de instruo, de deciso, ou ambas, em processos de
contra-ordenao.
Tem ela a ver com o facto de o prprio RGCO como, v. g., e desde
logo, em matria de concurso de infraces19 no se bastar a si prprio
para se tornar realizvel ou, at de modo muito simples, minimamente
eficaz. Vrios so os problemas (mas, realmente, quando h concurso de
infraces, efectivo ou formal, em que se discuta ou possa discutir
Questes Fundamentais. A Doutrina Geral do Crime, Coimbra: Coimbra Editora,
2004, p. 155, nota 22 para expressamente dizer que carece de concretizao, no
bastando para tal efeito, por fora do que seria a distino entre as ilicitudes em
presena (a penal e a de mera ordenao social) qualquer tipo de remisso para o
Decreto-Lei n 375/97, de 24 de Dezembro.
19

Brevssima referncia, a este propsito, a que deixei feita no cit. O que feito

do Regime Geral das contra-ordenaes ?, loc. cit., p. 63, em texto, sob (III)
trata-se do tal estudo que aqui acrescento em anexo.

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qualificaes a ttulo de crime e a ttulo de contra-ordenao, isso


particularmente agudo e difcil) que, pura e simplesmente, jamais se
pensar poder resolver satisfatoriamente na prtica do direito das
contra-ordenaes se no houver, pelo menos, colaborao entre a
autoridade administrativa e o Ministrio Pblico.
Ora bem: a preocupao com o estabelecimento at mesmo formal
desse tipo de colaborao est francamente espelhada no anteprojecto
que aqui apresento. S reunindo periodicamente com Agentes do
Ministrio Pblico organizao hierarquizada a quem cabe representar o
Estado e as outras pessoas colectivas pblicas junto do Poder Judicial e
que, por isso, o RGCO permite que se substitua autoridade
administrativa que aplicou a coima aps a respectiva impugnao judicial,
sendo

que

vezes

demais

essa

substituio

redunda

numa

desconsiderao da autoridade administrativa representada que os


Tcnicos (designadamente, os Tcnicos Juristas) do ACIME podero
adequadamente resolver (ou ajudar a resolver) uma mirade de questes
prticas que s no pressente quem nunca teve de trabalhar num
processo de contra-ordenao.
Aproveito tambm aqui o facto de falar em colaboraes formais,
isto , assumindo mesmo a vinculao ou a institucionalizao dadas pelo
estabelecimento de protocolos entre as entidades em causa para tentar
avanar para questes to solenes como a necessidade de assegurar a
relao com as instncias judiciais que venham a conhecer as
impugnaes, ou to comezinhas como a da falta de meios da autoridade
administrativa para assegurar a necessidade (no s, portanto, a
vantagem) da sua representao forense (ponto, este ltimo, a aconselhar
o pedido de auxlio a uma organizao como a Ordem dos Advogados ou a

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consagrao de solues que permitam confiar essa representao a


juristas estranhos estrutura administrativa do ACIME).
E como outra das inovaes relativamente aos limites do RGCO a
permisso

expressa,

tambm

semelhana

de

outros

exemplos

concretizadores do binmio contra-ordenao/coima que se no tm


podido quedar nesses limites, da reincidncia entre as modalidades de
modificao (conceito que se deve claramente opor ao de determinao,
como no adiante projectado art. 6 se procura fazer) da coima dando,
alis, guarida e, em certa medida, desenvolvimento ou at praticabilidade
ao que j se encontrava previsto no art. 10 do Decreto-Lei n 111/2000
, e como tal instituto implica logicamente a necessidade da deteno e do
manuseamento de um registo de infraces, entre as colaboraes aqui
propostas como de urgente institucionalizao est a Comisso Nacional
de Proteco de Dados.
Inovao verdadeira e prpria e j atrs como que pr-anunciada a consagrao de uma regra de independncia de
responsabilidades. A este propsito, as dificuldades e as objeces podem
no faltar: a fuga que a vai implcita a uma disposio legal como a do art.
20 do RGCO, ao poder considerar-se esta mera expresso do princpio
constitucional do non bis in idem, no estar, por certo e, de jure
condendo, enquanto se no demarcarem claramente os campos penal e
contra-ordenacional, com boas razes isenta de crtica. Mas, de jure
condito, quem pode ignorar uma norma como a do art. 420 do Cdigo dos
Valores Mobilirios (que nem nova, porque se limita a reproduzir a
soluo desde 1991 consagrada no antepassado Cdigo do Mercado dos
Valores Mobilirios) ? Algum de direito a declarou j inconstitucional ?
Ento, porque no aproveitar a mesma lgica normativa para num mesmo

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lugar sediar a relao no apenas entre ilicitude criminal e ilicitude mera


ordenao, mas tambm entre essas formas ou espcies de ilicitude e
a ilicitude civil ou a ilicitude disciplinar ?
Tambm se ver inovao quanto clebre questo da legalidade
versus oportunidade
legalidade

quanto

20

ao

aqui, o que ficou, verdadeiramente, foi


dever

de

denncia

de

funcionrios,

mas

oportunidade/mediao quanto ao procedimento da competncia do


ACIME. E de inovao quanto ao convite que a tal propsito o RGCO faz
a que se impugne sempre, apesar de estar em sede de meras
contra-ordenaes, tambm aqui se poder falar com a admisso clara (e
o concomitante aviso tambm claro) da possibilidade de reformatio in
pejus21.
Verificar-se-, por fim, que houve claramente o intuito de potenciar
a economia processual22. Mas at o simples facto de as medidas legais das
20

Apenas aflorada e, portanto, aqui citada brevitatis causa no meu referido O

que feito do Regime Geral das contra-ordenaes ?, loc. cit., p. 64, em texto (sob
VI) e na nota 41 (vd. em anexo a esta apresentao).
21

Para outro exemplo recente, cf. a Lei n 55/2005, de 18 de Novembro, no seu

art. 11, alnea e).


22

Indo ao ponto de criar uma linha jurisdicional de impugnao prpria: um

tribunal administrativo primeiro (e s um, como vrias outras autoridades


administrativas tm conseguido nos seus respectivos campos de actuao
contra-ordenacional, para desde logo, por um lado, evitar a disperso de meios
que o seguimento das regras de competncia territorial do RGCO significam, e, por
outro lado, potenciar uma especializao jurisdicional) e, a final, um recurso per
saltum (at porque restrito a matria de direito como caracterstico desta matria

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coimas aqui previstas (ponto em que sigo estritamente a tcnica da


consolidao) no serem demasiado elevadas em face de outros exemplos
legais de concretizao do sistema por a efectivamente vigente das
contra-ordenaes (a minha preocupao foi muito mais a de propor um
sistema eficaz do que a de me limitar, preventivo-negativamente, a
aumentar sanes inaplicveis), tambm ajuda no sentido de marcar bem
a diferena perante a verdadeira e prpria ilicitude criminal.

4. 4. Superao formal
Em vez de remeter superfluamente para o RGCO, o que aqui se
entendeu foi utiliz-lo no que ele tem dado de boas provas de interpretao
e aplicao.
Remeter superfluamente seria fazer uma mera remisso genrica
para o RGCO como tantas e em to descuidadas ocasies se tem feito a
ponto de, s vezes, nas tais concretizaes (para que tenho tido a
preocupao de estar sempre a reenviar, assim procurando demonstrar
que na base do que aqui anteprojecto vai ou est muito de atendimento a

nessa fase processual) para o Supremo Tribunal Administrativo. A chamada


colao, alis, da jurisdio administrativa, nem to-pouco verdadeiramente
constitui uma novidade em matria contra-ordenacional: bastar para o efeito
atentar nos arts. 80 e seguintes do Regime Geral das Infraces Tributrias (a
obra principal sobre e para o confronto entre o regime judicial comum resultante
do RGCO e o regime das contra-ordenaes tributrias continua a ser a devida a
MANUEL SIMAS SANTOS e JORGE LOPES DE SOUSA, Contra-ordenaes.
Anotaes ao regime geral, cuja 1 ed. de 2001).

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lugares paralelos e/ou mesmo a solues j testadas) do denominado


direito das contra-ordenaes, j ter chegado mesmo a assumir formas
que no podem deixar de ser classificadas como abusivas23. Mera remisso
genrica que se substitui com vantagens legiferativas bvias pelo simples
facto de se estar a utilizar formalmente (nominalmente) o binmio
contra-ordenao/coima e de, isso mesmo, no actual momento da nossa
evoluo legislativa, nos situar desde logo constitucionalmente [cf., de
novo, a relao entre a segunda parte da alnea d) do n 1 do art. 165 e a
ltima parte do n 3 do art. 112, ambos da Constituio] num sistema
que tem como normas-chave as remisses directas ou indirectas para o
Cdigo Penal e para o Cdigo de Processo Penal no e do RGCO, cf. artigos
32, 41, n 1, e, via art. 66, art. 2 do Decreto-Lei n 17/91, de 10 de
Janeiro.
E depois, no Cdigo Penal, h norma genrica de albergue (que a
do respectivo art. 8) a fazer com que, como bem sabido, a respectiva
Parte Geral funcione no apenas como parte geral de uma lei que o
prprio Cdigo Penal seria geral, portanto, apenas relativamente aos
tipos incriminadores e restantes normas definitrias contidas na Parte
Especial desse diploma , mas como uma verdadeira Parte Geral de todo o

23

Assim, v. g., na lei da concorrncia (Lei n 18/2003, de 11 de Junho) chega a

remeter-se duplamente (artigos 22 e seguintes e artigos 47 e seguintes) para o


RGCO, como se este regime tivesse a sistematizao de um cdigo
sistematizao que lhe falta em absoluto, mormente na parte processual
potenciando situaes equvocas que at j chegaram aos tribunais, como
aconteceu com a confuso praticada pela prpria autoridade administrativa nessa
rea competente entre os mbitos de aplicao de diferentes disposies do
RGCO.

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Direito Penal latissimo sensu ou em sentido amplo24; isto : a abranger


direitos penais materiais e formais, gerais e especiais, centrais e
secundrios, naturais e complementares.
Por outro lado, utilizar o RGCO naquilo em que as respectivas
interpretao e aplicao tm dado boas provas algo que aqui fao tanto
directa como indirectamente ou seja, tanto atravs da reproduo de
solues nele consagradas como por meio de variadas remisses para
disposies suas muito concretas.

24

Como no esquema que proponho na p. 76 de Sigilo bancrio e Direito Penal

Dois tpicos: caracterizao de tipos legais de crimes e significado da extenso s


contra-ordenaes, no livro de AA.VV., Sigilo bancrio, Lisboa: edio conjunta do
Instituto de Direito Bancrio e das Edies Cosmos (na resp. coleco Cosmos
Direito, o n 18).

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5. Anteprojecto de articulado

5. 1. Articulado
Proponho ou apresento, assim, o seguinte anteprojecto de
articulado:

REGIME JURDICO DAS CONTRA-ORDENAES


DE DISCRIMINAO EM RAZO DA RAA, ETNIA
OU NACIONALIDADE

CAPTULO I
OBJECTO, VACATIO LEGIS E MBITO DE APLICAO

Artigo 1
(Objecto)
1. A presente lei procede consolidao dos regimes de previso e
punio de contra-ordenaes contidos na Lei n 134/99, de 28 de Agosto,
no Decreto-Lei n 111/2000, de 4 de Julho, e na Lei n 18/2004, de 11 de

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Maio, referida expressamente transposio para a ordem jurdica


nacional da Directiva n 2000/43/CE, do Conselho, de 29 de Junho.
2. Com a sua entrada em vigor, ficaro por isso revogados os artigos
4 e 9 a 12 da Lei n 134/99, de 28 de Agosto, os artigos 2 a 9 do
Decreto-Lei n 111/2000, de 4 de Julho, e os artigos 3, 6, 7 e 9 a 15 da
Lei n 18/2004, de 11 de Maio.

Artigo 2
(Vacatio legis)
1. A presente lei s entra em vigor 180 dias depois da data da
respectiva publicao.
2. Durante esse perodo, o seu contedo e significado sero
amplamente divulgados e sero celebrados os protocolos adiante
mencionados com a Procuradoria-Geral da Repblica, com a Ordem dos
Advogados, com o Ministrio da Justia, com a Comisso Nacional de
Proteco de Dados e com o Conselho Superior dos Tribunais
Administrativos e Fiscais.
3. Comearo tambm a ser celebrados, entretanto, os acordos
necessrios entre o Alto Comissariado para a Imigrao e Minorias tnicas
(autoridade administrativa nesta lei abreviadamente designada pela sigla
ACIME) e as entidades que se revelem adequadas ao cumprimento das
sanes substitutivas adiante mencionadas.

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Artigo 3
(mbito de aplicao)
1. A presente lei vincula todas as pessoas singulares e colectivas e,
quanto a estas ltimas, tanto as privadas como as pblicas e cooperativas
e independentemente da regularidade da respectiva constituio.
2. As sanes adiante indicadas podem, por isso, aplicar-se,
correspondentemente, tanto s pessoas singulares como s pessoas
colectivas, bem como s associaes sem personalidade jurdica.
3. As pessoas colectivas ou equiparadas sero responsveis pelas
contra-ordenaes praticadas pelos seus rgos no exerccio das suas
funes.
4. A extino, por fuso por incorporao ou por substituio ou
sucesso, de uma pessoa colectiva, no extingue o procedimento por
contra-ordenao praticada anteriormente a essa extino formal, nem as
sanes que j tenham sido aplicadas, procedimento e sanes por que
responder a pessoa colectiva tida facticamente por sucessora.
5.

responsabilidade

do

ente

colectivo

no

preclude

responsabilidade individual dos membros dos respectivos rgos, de quem


naquele detenha participaes sociais, exera cargos de direco, chefia ou
gerncia, ou actue em sua representao, legal ou voluntria.
6. A invalidade e a ineficcia jurdicas dos actos em que se funde a
relao entre o agente individual e o ente colectivo no obstam a que seja
aplicado o disposto no nmero anterior.

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CAPTULO II
TIPOS DE CONTRA-ORDENAO E APLICAO DE COIMAS,
SANES ACESSRIAS E SANES SUBSTITUTIVAS

Artigo 4
(Tipos de contra-ordenao)
1. So contra-ordenaes, as prticas discriminatrias, os assdios,
as instrues e as retaliaes no sentido dos nmeros seguintes.
2. Consideram-se prticas discriminatrias as aces ou omisses
que, em razo da pertena de qualquer pessoa a determinada raa, cor,
nacionalidade ou origem tnica, violem o princpio da igualdade de
tratamento, designadamente:
a) A recusa de fornecimento ou impedimento de fruio de bens ou
servios;
b) O impedimento ou limitao ao acesso e exerccio normal de uma
actividade econmica;
c) A recusa ou condicionamento de venda, arrendamento ou
subarrendamento de imveis;

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d) A recusa ou limitao de acesso a locais pblicos ou abertos ao


pblico;
e) A recusa ou limitao de acesso aos cuidados de sade prestados
em estabelecimentos de sade pblicos, privados ou cooperativos;
f) A recusa ou limitao de acesso a estabelecimento de educao ou
ensino pblico, privado ou cooperativo;
g) A constituio de turmas ou a adopo de outras medidas de
organizao interna nos estabelecimentos de educao ou ensino,
pblicos,

privados

ou

cooperativos,

segundo

critrios

de

discriminao racial, salvo se tais critrios forem justificados


pelos objectivos referidos no nmero 2 do artigo 3 da Lei n
134/99, de 28 de Agosto;
h) A adopo de prtica ou medida, por parte de qualquer rgo,
funcionrio ou agente da administrao directa ou indirecta do
Estado, das Regies Autnomas ou das autarquias locais, que
condicione ou limite o exerccio de qualquer direito;
i) A adopo de acto em que, publicamente ou com possibilidade de
ampla divulgao, pessoa singular ou colectiva emita uma
declarao ou transmita uma informao em virtude da qual um
grupo de pessoas seja ameaado, insultado ou aviltado por
motivos de discriminao racial.
j) A adopo de procedimento, medida ou critrio, pela entidade
empregadora ou pela agncia de emprego, que subordine a

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factores de natureza racial ou tnica a oferta de emprego, a


cessao de contrato de trabalho ou a recusa ou condicionamento
da contratao;
k) A produo ou difuso de anncios de ofertas de emprego, ou
outras formas de publicidade ligadas pr-seleco ou ao
recrutamento,

que

contenham,

directa

ou

indirectamente,

qualquer especificao ou preferncia baseada em factores de


discriminao racial;
l) A adopo por entidade empregadora de prtica que, no mbito da
relao laboral, discrimine um trabalhador ao seu servio.
3. Considera-se assdio qualquer comportamento relacionado com
a origem racial ou tnica, com o objectivo ou o efeito de afectar a dignidade
da pessoa ou de criar um ambiente intimidativo, hostil, degradante,
humilhante ou desestabilizador.
4. So tambm contra-ordenaes todas e quaisquer instrues
dadas ou insinuadas no sentido de discriminar pessoas com base na
origem racial ou tnica.
5. Constitui contra-ordenao de retaliao o despedimento, a
aplicao de sanes ou o prejuzo por qualquer outro meio do trabalhador
por motivo do exerccio de direito ou de aco ou procedimento
administrativo ou judicial contra prtica discriminatria, assdio ou
instrues no sentido dos nmeros anteriores.

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6. Para efeitos da presente lei, entende-se por princpio da igualdade


de tratamento a ausncia de qualquer discriminao, directa ou indirecta,
em razo da origem racial ou tnica.
7. Considera-se que existe discriminao directa sempre que, em
razo da origem racial ou tnica, uma pessoa seja objecto de tratamento
menos favorvel do que aquele que , tenha sido ou possa vir a ser dado a
outra pessoa em situao comparvel.
8. Considera-se que existe discriminao indirecta sempre que
disposio, critrio ou prtica, aparentemente neutros, coloque pessoas de
uma dada origem racial ou tnica numa situao de desvantagem
comparativamente com outras pessoas.
9. A prtica de qualquer acto neste artigo qualificado como prtica
discriminatria, assdio, instruo ou retaliao punvel com coima
graduada entre uma e cinco vezes o valor mais elevado do salrio mnimo
nacional mensal se o agente for uma pessoa singular, ou entre duas e dez
vezes o valor mais elevado do salrio mnimo nacional se se tratar de
pessoa

colectiva

privada,

pblica

ou

cooperativa,

regular

ou

irregularmente constituda.
10. A tentativa e a negligncia so punveis nos termos do artigo
18, nmero 3, do regime geral das contra-ordenaes.

Artigo 5
(Sanes acessrias)

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1. Podem ainda ser determinadas, em funo da gravidade da


infraco e da culpa do agente, as sanes acessrias previstas nos
nmeros seguintes.
2. possibilidade de apreenso ou perda de objectos pertencentes
ao agente aplicar-se-o, correspondentemente, o nmero 1 do artigo
21--A e os artigos 22 a 26, todos do regime geral das contra-ordenaes.
3. Tambm poder haver lugar aplicao das restantes sanes
previstas no nmero 1 do artigo 21 do mesmo regime geral.
4. Pode ainda haver lugar publicidade da deciso e/ou a
advertncia ou censura pblicas do agente da contra-ordenao

Artigo 6
(Aplicao das sanes)
1. Alm da referncia resultante do nmero 10 do artigo 4 desta lei,
pode tambm haver lugar atenuao especial da coima nos termos
correspondentemente aplicveis do artigo 18, nmero 3, do regime geral
das contra-ordenaes e do artigo 72 do Cdigo Penal.
2. Constitui, tambm, modalidade de modificao da coima, mas em
sentido agravante, o funcionamento da reincidncia relativamente
prtica das contra-ordenaes previstas na presente lei.
3. Entende-se, aqui, por reincidncia, a prtica, por si s ou sob
qualquer forma de comparticipao, de uma ou mais contra-ordenaes

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previstas neste diploma se no tiverem decorrido mais de cinco anos aps


a condenao administrativa ou judicial pela prtica de qualquer uma
dessas contra-ordenaes.
4. O efeito desta reincidncia o aumento da medida legal de coima
aplicvel nova ou novas contra-ordenaes no dobro dos respectivos
limites mnimo e mximo, bem como a obrigatoriedade de aplicao da
sano acessria de publicidade prevista no nmero 4 do artigo anterior.
5. A aplicao da reincidncia implica a celebrao de um protocolo
com a Comisso Nacional de Proteco de Dados, de cujos termos resulte a
certificao e a indicao das condies de utilizao de um registo em
base informatizada de dados para o efeito.
6. Quanto determinao da medida da coima e das sanes
acessrias, far-se- em funo da gravidade objectiva e subjectiva da
infraco, tendo em conta a natureza individual ou colectiva do agente
considerado.
7. A gravidade da infraco cometida pelos entes colectivos ser
avaliada, designadamente, pelas seguintes circunstncias:
a) Maior ou menor grau de divulgao pblica da contra-ordenao perpetrada;
b) Carcter ocasional ou reiterado da infraco;
c) Actos de ocultao, na medida em que dificultem a descoberta da
infraco ou a eficcia da sano aplicvel;

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d) Actos do arguido destinados a, por sua iniciativa, reparar os


danos ou obviar aos prejuzos causados pela infraco.
8.

Para

os

agentes

individuais,

alm

das

circunstncias

correspondentes s elencadas no nmero anterior, atender-se- ainda,


designadamente, s seguintes:
a) Nvel de responsabilidade e esfera de aco no ente colectivo em
causa;
b) Relao de parentesco, afinidade ou proximidade afectiva do
agente;
c) Especial dever de no cometer a infraco.
9. Na determinao da sano aplicvel, alm da gravidade da
infraco, ter-se- em conta:
a) A situao econmica do arguido;
b) Os comportamentos do arguido anteriores e posteriores prtica
da infraco.

Artigo 7
(Sanes substitutivas)

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1. A aplicao da coima e/ou das sanes acessrias pode ser


substituda por um perodo de suspenso a fixar pelo ACIME ou pelo
tribunal administrativo.
2. Tal perodo no ter durao superior a dois anos, e ser
obrigatoriamente aproveitado para a aplicao, correspondentemente, de
deveres e regras de conduta como os indicados nas alneas a) a c) do n 1
do artigo 51 do Cdigo Penal e nas alneas a) a g) do n 1, bem como no n
2, do artigo 52 do mesmo Cdigo.
3. Sero tambm correspondentemente aplicveis os artigos 55 e
56 do Cdigo Penal.
4. A requerimento do arguido, o ACIME ou o tribunal administrativo
podem ordenar que a coima e/ou as sanes acessrias sejam total ou
parcialmente substitudas por dias de trabalho em estabelecimentos,
oficinas ou obras do Estado ou de outras pessoas colectivas pblicas, ou
de instituies particulares ou cooperativas de solidariedade social,
quando concluirem que esta forma de cumprimento se adequa gravidade
da contra-ordenao e s circunstncias do caso.
5. A correspondncia entre o montante da coima e/ou a espcie de
sano acessria e a durao da prestao de trabalho, bem como as
formas da sua execuo, constaro de acordos expressamente celebrados
entre o ACIME e as instituies da natureza referida no nmero anterior.

Artigo 8
(Possibilidade e efeito do pagamento voluntrio da coima)

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1. A coima pode, a todo o tempo, ser paga voluntariamente pelo


arguido, liquidando-a o ACIME pelo respectivo mnimo legal.
2. Tal pagamento, em caso de condenao final, administrativa ou
judicial, ser considerado como factor de atenuao especial da coima, de
acordo com o nmero 1 do artigo 6 deste diploma e com as disposies
legais para que a se remete.
3. um pagamento que no afasta a responsabilidade do agente por
sanes acessrias e por custas.
4. Em caso de no condenao do arguido, o montante por si pago
ser-lhe-

devolvido

sem

quaisquer

acrscimos

ou

correces

ou

actualizaes.

Artigo 9
(Omisso de dever)
Sempre que a contra-ordenao resulte da omisso de um dever, a
aplicao da sano e o pagamento da coima no dispensam o infractor do
seu cumprimento, se este ainda for possvel

Artigo 10
(Prescrio do procedimento)

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O procedimento pela prtica das contra-ordenaes previstas neste


diploma

prescreve

em

cinco

anos,

aplicando-se,

subsidiria

correspondentemente, os artigos 27-A e 28 do regime geral das contra-ordenaes

CAPTULO III
PRINCPIOS E REGRAS PROCEDIMENTAIS

Artigo 11
(Independncia de responsabilidades)
1. A responsabilidade, tanto individual como colectiva, pelas
contra-ordenaes

previstas

neste

diploma

independente

da

responsabilidade criminal e/ou civil e/ou disciplinar que nos mesmos


factos se venha a fundar.
2. Sempre que necessrio, seguir-se-o processos distintos para
apreciar esses factos luz dessas vrias formas de responsabilidade,
cabendo s autoridades respectivamente competentes a aplicao das
correspondentes sanes.

Artigo 12
(Primazia da jurisdio)

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1. Sempre que um processo corra perante a jurisdio penal, as


autoridades judicirias respectivas sero competentes para cumular com a
apreciao da responsabilidade criminal a apreciao da responsabilidade
fundada na prtica das contra-ordenaes previstas neste diploma,
devendo, para o efeito, atravs do Ministrio Pblico, contactar o ACIME e
agreg-lo ao processo como entidade colaboradora do mesmo Ministrio
Pblico.
2. Assim como nesse processo se poder igualmente conhecer, nos
termos gerais, da responsabilidade civil, o conhecimento desta ltima
forma de responsabilidade tambm poder ser cumulado com a apreciao
em tribunal administrativo das contra-ordenaes previstas neste
diploma.

Artigo 13
(Denncia obrigatria)
1. A denncia ao ACIME da prtica de qualquer dos factos
qualificveis como contra-ordenaes nos termos da presente lei
obrigatria, ainda que os agentes da contra-ordenao no sejam
conhecidos, para todos os funcionrios, na acepo do artigo 386 do
Cdigo Penal.
2. Quando vrias pessoas forem obrigadas denncia da mesma
contra-ordenao, a sua apresentao por uma delas dispensa as
restantes.

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Artigo 14
(Participao da vtima)
1. A vtima da contra-ordenao ser sempre contactada pelo
ACIME para, se for essa a sua inteno, acompanhar o processo ou
processos respectivos.
2. A vtima poder sempre, se for essa a sua inteno, fazer-se
representar nesse processo ou nesses processos por associaes que o
ACIME considere credveis.
3. A todo o tempo, no decurso do processo de contra-ordenao
instaurado e dirigido pelo ACIME, a vtima ou seus representantes podero
apresentar pedido cvel compensatrio, sem sujeio a quaisquer
formalidades especiais.

Artigo 15
(Direito de defesa)
1. O ACIME constituir o arguido ou arguidos no mais curto prazo
possvel, indicando-lhe que comeou a correr contra ele um processo pela
prtica de contra-ordenao cuja subsuno legal lhe ser explicada e
dizendo-lhe que pode apresentar defesa oral ou escrita dentro de perodo
no superior a 30 dias.
2. Se o arguido optar por apresentar defesa oral, o seu depoimento
ser reduzido a auto redigido no ACIME, auto que lhe ser lido e por si
assinado.

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Artigo 16
(Oportunidade e mediao)
1. Sob proposta do ACIME, e se houver aceitao do arguido ou
arguidos e da vtima ou seus representantes, chamar-se- a intervir um
mediador scio-cultural, cujo estatuto est estabelecido na Lei n
105/2001, de 31 de Agosto.
2. A aco de mediao ter lugar nas instalaes do ACIME e do
seu resultado ser lavrada acta em que pode constar o imediato
arquivamento do processo, a indicao da sua prossecuo ou a respectiva
concluso com a aplicao, e concomitante notificao ao arguido, dos
regimes jurdicos indicados nos nmeros 9 e 10 do artigo 4 e nos artigos
5 a 9 deste diploma.

Artigo 17
(Convocaes e notificaes)
1. Aplicam-se correspondentemente aos processos relativos s
contra-ordenaes previstas neste diploma os nmeros 1 e 2 do artigo
112, os nmeros 3, 4, 6 e 7 do artigo 113, o artigo 114, os nmeros 1 e
3 do artigo 116, e ainda o artigo 117, todos do Cdigo de Processo Penal.
2. As referncias feitas a juiz e a autoridade judiciria no nmero
1 do artigo 116 e no nmero 6 do artigo 117, ambos do Cdigo de
Processo Penal, estendem-se, nos procedimentos contra-ordenacionais

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aqui previstos, ao agente do ACIME por esta autoridade administrativa


regularmente mandatado.
3. A identificao do arguido ou arguidos ser feita atravs da
indicao de:
a) Nome completo ou, quando se trate de pessoa colectiva ou
equiparada, denominao social;
b) Residncia ou, quando se trate de pessoa colectiva ou
equiparada, sede;
c) Nmero do documento legal de identificao pessoal, data e
respectivo servio emissor ou, quando se trate de pessoa colectiva,
do nmero de pessoa colectiva;
d) Identificao do representante, quando se trate de pessoa
colectiva ou equiparada;
e) Nmero e identificao do documento que titula o exerccio da
actividade no mbito da qual a infraco foi praticada.

Artigo 18
(Delimitao do segredo do processo)
1. O processo de contra-ordenao encontra-se protegido por dever
segredo, para os efeitos da alnea a) do nmero 2 do artigo 371 do Cdigo
Penal.

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2. Mas esse segredo diz respeito divulgao junto de terceiros ao


processo de actos ou contedos do mesmo, uma vez que este processo est
acessvel aos Tcnicos do ACIME, aos Mediadores eventualmente
chamados e vtima e ao arguido e respectivos representantes.

Artigo 19
(Entidades colaboradoras do ACIME)
1. Colaboram com o ACIME, nos termos dos acordos e protocolos a
celebrar, o Ministrio Pblico, a Comisso Nacional de Proteco de Dados,
o Ministrio da Justia e suas entidades tuteladas, o Ministrio da
Administrao Interna e suas entidades tuteladas, o Conselho Superior
dos Tribunais Administrativos e Fiscais e a Ordem dos Advogados.
2. O ACIME pode tambm contratar Advogados directamente.
3. Todas as pessoas que, por causa destas colaboraes, tomarem
conhecimento de processos determinados, esto sujeitas ao dever de
segredo at deciso final homologada pelo ACIME.

Artigo 20
(Medidas cautelares)
Aplicam-se correspondentemente os artigos 41, nmero 2, 42 e
48 do regime geral das contra-ordenaes.

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CAPTULO IV
DECISES FINAIS E SUA IMPUGNAO
(impugnao: TAF Lx. + directamente para STA)
isto : Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, de cujas decises quanto
aos tipos de contra-ordenao previstas nesta lei s cabe recurso directo
para o Supremo Tribunal Administrativo tb. com a permisso a seguir
referida
(conceito amplo de custas, isto : o do RGCO)
(permisso da reformatio in pejus)
(prescrio das sanes)

Artigo 21
(Deciso final do ACIME)
1. Aplica-se correspondentemente o artigo 58 do regime geral das
contra-ordenaes.
2. Deve acrescentar-se meno de que pode haver impugnao
judicial a indicao de que permitida a reformatio in pejus.

Artigo 22
(Impugnao judicial)

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1. A impugnao da deciso final do ACIME -lhe apresentada sob a


forma de reclamao e no prazo de 10 dias seguidos contados da respectiva
notificao.
2. Em face dessa impugnao, o ACIME pode modificar ou revogar a
sua deciso, notificando o arguido ou arguidos da nova deciso final.
3. Ou o ACIME, tambm em 10 dias seguidos, remeter essa
impugnao ao Ministrio Pblico a prestar funes no Tribunal
Administrativo e Fiscal de Lisboa.

Artigo 23
(Decurso do processo judicial)
1. O Ministrio Pblico, assessorado por Tcnico ou representante
do ACIME, concluir os autos e torn-los- presentes ao Juiz.
2. O Juiz poder decidir a questo nos termos da presente lei por
simples despacho, se a tal se no opuserem o Ministrio Pblico, o ACIME,
e a vtima e o arguido ou seus representantes.
3. Se houver audincia, as respectivas formalidades sero reduzidas
ao mnimo indispensvel, no havendo lugar gravao de prova, nem
audio de mais do que trs testemunhas por cada contra- -ordenao
imputada.
4.O Juiz tem sempre competncia para arbitrar uma indemnizao
a quem entenda ter a ela direito.

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5. Da deciso final do Juiz caber recurso per saltum para o


Supremo Tribunal Administrativo, que decidir de direito.

Artigo 24
(Custas)
So aplicveis, correspondentemente, os nmeros 2, 3 e 4 do artigo
94 do regime geral das contra-ordenaes.

Artigo 25
(Prescrio de coimas e sanes acessrias)
1. As coimas aplicadas prescrevem no prazo de cinco anos.
2. So aplicveis, correspondentemente, os artigos 30, 30-A e 31
do regime geral das contra-ordenaes.

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5. 2. Sistematizao

ANTEPROJECTO DE REGIME JURDICO DAS CONTRA-ORDENAES DE DISCRIMINAO EM RAZO DA RAA,


ETNIA OU NACIONALIDADE
CAPTULO I
OBJECTO, VACATIO LEGIS E MBITO DE APLICAO
Artigo 1 (Objecto)
Artigo 2 (Vacatio legis)
Artigo 3 (mbito de aplicao)

CAPTULO II
TIPOS DE CONTRA-ORDENAO E APLICAO DE COIMAS,
SANES ACESSRIAS E SANES SUBSTITUTIVAS
Artigo 4 (Tipos de contra-ordenao)
Artigo 5 (Sanes acessrias)
Artigo 6 (Aplicao das sanes)
Artigo 7 (Sanes substitutivas)
Artigo 8 (Possibilidade e efeito do pagamento voluntrio da coima)
Artigo 9 (Omisso de dever)
Artigo 10 (Prescrio do procedimento)

CAPTULO III
PRINCPIOS E REGRAS PROCEDIMENTAIS
Artigo 11 (Independncia de responsabilidades)

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Artigo 12 (Primazia da jurisdio)


Artigo 13 (Denncia obrigatria)
Artigo 14 (Participao da vtima)
Artigo 15 (Direito de defesa)
Artigo 16 (Oportunidade e mediao)
Artigo 17 (Convocaes e notificaes)
Artigo 18 (Delimitao do segredo do processo)
Artigo 19 (Entidades colaboradoras do ACIME)
Artigo 20 (Medidas cautelares)

CAPTULO IV
DECISES FINAIS E SUA IMPUGNAO
Artigo 21 (Deciso final do ACIME)
Artigo 22 (Impugnao judicial)
Artigo 23 (Decurso do processo judicial)
Artigo 24 (Custas)
Artigo 25 (Prescrio de coimas e sanes acessrias)

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6. Observaes finais
Como procurei deixar sublinhado na apresentao deste trabalho
preparatrio,

no

me

posso

nem

cvica,

nem

muito

menos

profissionalmente, alhear do momento em que o elaboro e termino.


Este momento caracterizado, no que feitura das leis mormente
em matria penal concerne, por uma assumida transitoriedade: para
alm de muitos outros diplomas, acabados de fazer ou anunciados, atendi
ainda a recente Resoluo do Conselho de Ministros sobre feitura de leis25.
Quanto a este trabalho preparatrio, disponibilizo-me agora no
para o defender, mas para o enriquecer participando nas reunies que
for entendido necessrio

realizar antes da apresentao de um

ANTEPROJECTO DO ACIME s entidades designadamente tutelares


competentes para a promoo do necessrio impulso legislativo.
Lisboa, 26 de Maio de 2006

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Resoluo cujo esforo de acatamento fez com que tivesse, no articulado

proposto, procurado um equilbrio entre o uso prprio da tcnica legiferativa em


causa a consolidao , que aponta no sentido do aproveitamento o mais literal
possvel dos textos legais a consolidar, e, por outro lado, o cuidado de evitar
prolixidades, contradies ou at meras repeties ou afirmaes normativamente
desnecessrias (desta ltima hiptese , infelizmente, exemplo claro o da redaco
dos nmeros 3, 4 e 5 do a tantos ttulos simbolicamente importante em tema de
contra-ordenaes art. 64 do RGCO).

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